DESPLAZADOS POR LA VIOLENCIA - Condición de desplazado / DESPLAZADO - Definición /

DESPLAZAMIENTO FORZADO - Derecho a solicitar y recibir ayuda humanitaria / ACCION SOCIAL -

Funciones de atención a la población desplazada

Descendiendo al asunto objeto de estudio, la Sala observa que el accionante considera vulnerados
los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la familia y a la vivienda digna, como
consecuencia de la omisión por parte de la Presidencia de la República - Red de Solidaridad Social
de otorgarle el proyecto productivo y los tres (3) meses de arriendo a que tiene derecho en su
condición de desplazado por la violencia. Al respecto se observa que la situación planteada por el
demandante, quien reviste, junto con su madre y su esposa, la condición de desplazados por la
violencia, tiene en sí misma una especial connotación que condujo a que el Congreso de la
República, por iniciativa Gubernamental, dada la gravedad y amplitud del fenómeno, se ocupara
del asunto y expidiera la Ley 387 de 1997, mediante la cual se adoptan medidas para prevenir el
desplazamiento forzado y se consagran disposiciones para atender y proteger, consolidar y
estabilizar socioeconómicamente a las víctimas de dicho flagelo, además de que se creó el Sistema
de Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia. El artículo 1 ibídem define al
desplazado y el artículo 2 [5] dispone que "El desplazado forzado tiene derecho a acceder a
soluciones definitivas a su situación", como uno de los principios que deben regir la interpretación
y aplicación de dicha ley. En ese orden de ideas, como se encuentra demostrada la condición de
desplazados que ostentan el accionante, su madre y su esposa, como lo corrobora la
representante de la Acción Social, es claro que el hecho de que la Unidad Territorial Tolima de
dicha entidad envíe periódicamente la base de datos a la Secretaría de Salud para que afilie a los
desplazados al Régimen Subsidiado de Atención en Salud, no es suficiente para solucionar su
problemática, pues si bien es cierto la aludida Agencia argumenta que ya les suministró la ayuda
humanitaria de emergencia que prevé el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, también lo es que no
se observan gestiones eficientes de su parte que tiendan al restablecimiento socioeconómico a
que tienen derecho como desplazados. Así las cosas, no tiene fundamento el argumento de que el
reclamante no ha presentado proyecto productivo ni adelantado trámite alguno para obtenerlo,
máxime cuando dentro de las funciones de la referida entidad se encuentra, como ya se dijo, la de
prestar apoyo a la población desplazada en todos los aspectos, beneficios éstos que no le han sido
brindados al accionante ni a su familia, omisión con la que se les vulneran sus derechos
fundamentales. Las anteriores consideraciones se encuentran en perfecta coherencia con
reiterada jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación y con la sentencia T-025 de
2004, a través de la cual la Corte Constitucional, al revisar 108 procesos de acción de tutela
promovidos por más de 1150 núcleos familiares, además de examinar los casos concretos de los
expedientes acumulados, profundizó sobre los derechos fundamentales de los desplazados e hizo
un pormenorizado estudio acerca de las políticas que el Estado ha adoptado para aminorar las
consecuencias de tal situación y declaró el estado de cosas inconstitucional frente al fenómeno del
desplazamiento forzado en Colombia.

NOTA DE RELATORIA: Se cita, entre otras, sentencias de 28 de abril de 200, Rad.: 73001 23 31 000
2004 00154 01, Actor: Juan de Jesús Moreno Herrera, C.P. Doctor Juan Ángel Palacio Hincapié; 15
de julio de 2004, Rad.: 730001 23 31 000 2002 00330 01, Actor: Héctor Guillermo Rivas y 6 de
octubre de 2005, Rad.: 73001 23 31 000 2005 01641 01, Actor: Eva Aguiar de Cárdenas, las dos
ultimas con ponencia de la consejera, doctora Maria Inés Ortiz Barbosa
CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C, primero (1) de junio de dos mil seis (2006)

Radicación número: 73001-23-31-000-2005-02865-01(AC)

Actor: DANILO ACOSTA HINCAPIE

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL - HOY ACCION SOCIAL

Referencia: Acción de tutela de contra la Segunda Instancia.

Fallo.

Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la parte accionada contra la sentencia
proferida el 7 de diciembre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Tolima que concedió la
tutela instaurada.

1.- ANTECEDENTES

Danilo Acosta Hincapié promovió acción de tutela contra la Presidencia de la República - Red de
Solidaridad Social para que se le protegieran los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad,
a la familia y a la vivienda digna, a su juicio, vulnerados por dichas entidades en su condición de
desplazado por la violencia.

2.- PETICIÓN Y FUNDAMENTOS

El accionante solicitó el amparo de los mencionados derechos, para lo cual pidió que se le
concediera el acceso a un proyecto productivo y a los tres meses de arriendo para albergar a su
familia.

Las anteriores pretensiones se fundaron en los siguientes hechos:

1.- Es víctima de la violencia, por lo que en el año 2003 se vio obligado a salir de su lugar de origen
en compañía de su familia.

2.- Desde el mes de septiembre del mismo año está inscrito en el Registro Nacional de
Desplazados y ha luchado por conseguir un trabajo con resultados infructuosos, situación que lo
tiene al borde de la desesperación, pues carece de recursos para pagar un arriendo; tampoco tiene
una cuenta de ahorros para solicitar un crédito bancario.

3.- Se encuentra en condiciones de inferioridad, sometido a la voluntad de los buenos corazones,

abandonado por la patria a causa de un conflicto armado que no le incumbe, razón por la cual el
Estado debe ayudarlo como lo manifiesta la Carta Política.

4.- Se acercó a la Red de Solidaridad Social para que le ayudara con el proyecto productivo, con el
fin de montar un negocio del cual derivar ingresos para sostener a su familia, entidad que le indicó
que el proyecto se derogó por el Consejo Nacional de la Red mediante Acuerdo 003 de 2003,
motivo por el que actualmente sólo existen créditos para fortalecer negocios en marcha y no para
crear nuevos.

3. OPOSICIÓN

La representante judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

solicitó que se excluyera a dicha entidad de los efectos de la sentencia, cualquiera que fuera la
decisión de fondo, para lo cual adujo que la demanda sólo se dirigió contra la Red de Seguridad
Social, a pesar de lo cual se vinculó oficiosamente a la Presidencia, que no es competente para
atender a la población desplazada, obligación que recae en la Red, hoy Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social, establecimiento público del orden
nacional, diferente e independiente de la cuenta con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque la Presidencia no hace
parte del Sistema de Información y Atención a la Población Desplazada por la Violencia, por lo que
carece de facultades para satisfacer las pretensiones del accionante sin vulnerar el principio de
distribución legal de competencias.

Por su parte, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional - Acción Social, antes Red de Solidaridad Social, solicitó que se
desestimaran las pretensiones por cuanto esa entidad no ha vulnerado ni amenazado derecho
fundamental alguno del accionante, como quiera que no tiene la calidad de ente ejecutor de los
programas que se adopten con destino a la población desplazada, sino de coordinadora de esa
atención.

Expresó que el accionante y su núcleo familiar fueron incluidos en el Registro Nacional de

Población Desplazada por la violencia, según informe de la Coordinadora de la Unidad Territorial
Tolima; que la ayuda humanitaria de emergencia se le entregó en su totalidad conforme al artículo
15 de la Ley 387 de 1997; que a diario atiende en la Unidad de Atención y Orientación e informa a
los desplazados sobre los beneficios que tienen y los procedimientos que deben seguir para
obtenerlos, según las competencias de las entidades que conforman el Sistema de Información y
Atención a la Población Desplazada, en cumplimiento del artículo 17 ibídem y de la sentencia T-
025 de 2004 de la Corte Constitucional, pero que se requiere la cooperación del interesado.
En materia de salud, aclaró que la Unidad Territorial envía periódicamente la base de datos de
desplazados para que la Secretaría Municipal de Salud de Ibagué los afilie al Régimen Subsidiado
de Atención.

En relación con la capacitación, señaló que la referida Unidad programó cursos en mecánica de
motos con la Fundación Universitaria del Área Andina y de preparación de comidas rápidas,
panadería y máquina plana con la ONG Corprogresar; actualmente están abiertos cursos de
capacitación laboral en el SENA.

Manifestó que la Acción Social no tiene competencia ni recursos para entregar viviendas ni
subsidios para ese fin, pues a quien corresponde desarrollar las políticas de vivienda es a
FONVIVIENDA.

En cuanto al proyecto productivo, indicó que la ejecución de los procesos tendientes a lograr la
consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados no es una labor exclusiva de la
Acción Social sino de todas las entidades que integran el Sistema Nacional de Atención Integral de
la Población Desplazada y que por oficio de 1 de diciembre de 2005 orientó al accionante para
accediera al proyecto de acuerdo con las ofertas actuales; que en el Acuerdo 003 de 2003 del
Consejo Directivo de la Red de Solidaridad Social, por el cual se fijaron los montos máximos para
ese año en materia de estabilización socioeconómica, se reitera que la competencia en cuanto a
proyectos productivos corresponde al IFI, al Fondo Nacional de Garantías, al SENA, a FINAGRO y al
Banco Agrario, conforme a las disposiciones legales y administrativas vigentes y a la disponibilidad
presupuestal.

Manifestó que no es cierto, como lo afirmó el actor, que deba presentar un codeudor o tener
cuenta de ahorros para acceder a las líneas de crédito, ni que éstas sólo sean para fortalecer
negocios ya establecidos, pues la mayoría de desplazados ha presentado solicitudes de crédito
para proyectos productivos.

Por último, informó que FINAGRO, a través del Banco Agrario, creó una línea de microcrédito con
la tasa más baja del mercado, para la población desplazada, con el fin de financiar en un 100%
iniciativas en el sector rural que se desarrollen en forma asociativa o colectiva (mediante
cooperativas, asociaciones u ONG), la que cuenta con un saldo de $100.000.000.000,oo. Explicó
que para el Sector urbano, gestiona con Bancoldex, que se fusionó con el IFI, la implementación de
una línea de crédito especial.

4. EL FALLO IMPUGNADO

El Tribunal a quo amparó los derechos del reclamante y ordenó a las entidades accionadas
coordinar la entrega a aquél de las ayudas previstas en la ley, en especial lo relacionado con los
programas de vivienda y el proyecto productivo y, al Gobierno Nacional, gestionar las medidas y
recursos para solucionar definitivamente la problemática del desplazamiento y de las víctimas de
la violencia en el Departamento del Tolima, para lo cual les concedió un término de seis (6) meses,
contados a partir de la ejecutoria de la sentencia.

Para el efecto consideró que el Presidente de la República, como suprema autoridad

administrativa del país, Jefe de Estado y de Gobierno, no puede marginarse de la problemática del
fenómeno del desplazamiento forzado, al delegar el cumplimiento de sus deberes en organismos
de segundo orden, por lo que procedía comprometer a la institución presidencial, como cabeza de
la solución que se requiere, a través de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional - Acción Social.

Indicó que el accionante se encuentra en las circunstancias expuestas en la sentencia T- 025 de

2004 de la Corte Constitucional, en la que fundó su decisión y que a pesar de haber recibido
algunas ayudas, la referida Agencia no probó haber realizado gestiones suficientes, en su función
de coordinación, para la ejecución de planes de vivienda o líneas de crédito para proyectos
productivos, como lo pidió el interesado. Agregó que las entidades demandadas no pueden
pretender que el cumplimiento de sus obligaciones se contrae a llevar a cabo reuniones
informativas y a expresar que el desplazado ya está inscrito en el respectivo Registro, pues deben
implementar políticas y programas encaminados a solucionar en forma definitiva y total el flagelo
del desplazamiento a causa de la violencia.

5. IMPUGNACIÓN

Las entidades accionadas impugnaron el fallo mencionado con los mismos argumentos que
expusieron al contestar la solicitud de tutela.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está
condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es
decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no
puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la
defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o
demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se
tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia.

Además, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es, únicamente puede ser
interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo
86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario;
el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe
cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del derecho, para lo
cual existen las acciones correspondientes, sino como mecanismo para la inmediata garantía del
derecho; cuando la situación deba resolverse por procedimiento ordinario, la protección que se
otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria; finalmente, si la protección que se solicita
tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción
procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar.

De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente
ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o ésta sea inminente. Si la violación o su
amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o
inconstitucionalidad, o la vía exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del
Decreto 2591 de 1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas.

Descendiendo al asunto objeto de estudio, la Sala observa que el accionante considera vulnerados
los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la familia y a la vivienda digna, como
consecuencia de la omisión por parte de la Presidencia de la República - Red de Solidaridad
Social de otorgarle el proyecto productivo y los tres (3) meses de arriendo a que tiene derecho en
su condición de desplazado por la violencia.

Una vez cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio que obra en el expediente,
así como con el fallo impugnado, tal como lo ordena el inciso segundo del artículo 32 del Decreto
2591 de 1991 dentro del trámite de la impugnación, la Sala llega a la conclusión de que la decisión
del a quo de conceder el amparo solicitado fue acertada, razón por la cual la confirmará en la parte
resolutiva de este proveído.

Al respecto se observa que la situación planteada por el demandante, quien reviste, junto con su
madre y su esposa, la condición de desplazados por la violencia, tiene en sí misma una especial
connotación que condujo a que el Congreso de la República, por iniciativa Gubernamental, dada la
gravedad y amplitud del fenómeno, se ocupara del asunto y expidiera la Ley 387 de 1997,
mediante la cual se adoptan medidas para prevenir el desplazamiento forzado y se consagran
disposiciones para atender y proteger, consolidar y estabilizar socioeconómicamente a las víctimas
de dicho flagelo, además de que se creó el Sistema de Atención Integral de la Población
Desplazada por la Violencia.

El artículo 1 ibídem define al desplazado y el artículo 2 [5] dispone que "El desplazado forzado
tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación", como uno de los principios que
deben regir la interpretación y aplicación de dicha ley.
Por su parte, el artículo 1 del Decreto 2569 de 2000, "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley
387 de 1997 y se dictan otras disposiciones" atribuyó a la Red de Solidaridad Social el carácter
de entidad coordinadora del Sistema Nacional de Información y Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia y le asignó la función de organizar y promover los proyectos,
programas, actividades y medidas para ejecutarlos junto con las distintas entidades públicas,
privadas y comunitarias que lo componen.
A su vez, el Decreto 2467 de 2005, por el cual se fusionó la Agencia Colombiana de
Cooperación Internacional, ACCI, a la Red de Solidaridad Social y se creó la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social, asignó a la
Subdirección de Atención a la Población Desplazada, entre otras funciones, las de "coordinar la
ejecución de acciones de socorro, asistencia, y apoyo [...], a fin de mitigar las necesidades básicas
de alimentación, alojamiento, elementos de hábitat interno en el marco de las normas vigentes";
"coordinar orientar, acompañar y hacer seguimiento a los procesos de retorno colectivo e
individual" de dicha población; "promover acciones y medidas a mediano y largo plazo, con el
propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social de la población desplazada"
y, "coordinar con las entidades nacionales responsables, el acceso de población desplazada a
programas de vivienda y brindar mejoramiento a sus condiciones de habitabilidad" (sic / artículo
19).
De lo anterior se deduce que en la actualidad la mencionada Agencia Presidencial es la
competente para brindar atención directa a la población desplazada y para adoptar las medidas
tendientes a su consolidación y estabilización socioeconómica, mediante acciones que debe
desplegar en conjunto con otras entidades que conforman el Sistema Nacional de Información y
Atención Integral para esa población.
En ese orden de ideas, como se encuentra demostrada la condición de desplazados que ostentan
el accionante, su madre y su esposa, como lo corrobora la representante de la Acción Social, es
claro que el hecho de que la Unidad Territorial Tolima de dicha entidad envíe periódicamente la
base de datos a la Secretaría de Salud para que afilie a los desplazados al Régimen Subsidiado de
Atención en Salud, no es suficiente para solucionar su problemática, pues si bien es cierto la
aludida Agencia argumenta que ya les suministró la ayuda humanitaria de emergencia que prevé el
artículo 15 de la Ley 387 de 1997, también lo es que no se observan gestiones eficientes de su
parte que tiendan al restablecimiento socioeconómico a que tienen derecho como desplazados. Así
las cosas, no tiene fundamento el argumento de que el reclamante no ha presentado proyecto
productivo ni adelantado trámite alguno para obtenerlo, máxime cuando dentro de las funciones de
la referida entidad se encuentra, como ya se dijo, la de prestar apoyo a la población desplazada en
todos los aspectos, beneficios éstos que no le han sido brindados al accionante ni a su familia,
omisión con la que se les vulneran sus derechos fundamentales.
Además, no puede la citada Agencia descargar su responsabilidad en otras entidades, con el
argumento de que en la Unidad de Atención y Orientación informa a los desplazados sobre los
beneficios que tienen y los procedimientos que deben seguir para obtenerlos, según las
competencias de las entidades que conforman el Sistema de Información y Atención a la Población
Desplazada, en cumplimiento del artículo 17 de la Ley 387 de 1997 y de la sentencia T-025 de
2004 de la Corte Constitucional, frente a lo cual aduce, además, ser la entidad coordinadora del
sistema y no el ente ejecutor, pues es claro que dicha Ley le atribuye la obligación de coordinar
todo el Sistema de Atención Integral dirigido a este sector de la población, carga que implica no
sólo el deber de hacer las gestiones pertinentes ante las respectivas entidades, sino verificar que
las mismas cumplan con sus funciones, sin que pueda decirse que le corresponde limitarse a
delegar responsabilidad, ya que la función coordinadora está integrada también por la de vigilancia
a las entidades que coordina para que cumplan con los diferentes proyectos a que las obliga la ley.

Las anteriores consideraciones se encuentran en perfecta coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sección Cuarta de
[*]
esta Corporación
y con la sentencia T-025 de 2004, a través de la cual la Corte Constitucional, al revisar 108
procesos de acción de tutela promovidos por más de 1150 núcleos familiares, además de examinar
los casos concretos de los expedientes acumulados, profundizó sobre los derechos fundamentales
de los desplazados e hizo un pormenorizado estudio acerca de las políticas que el Estado ha
adoptado para aminorar las consecuencias de tal situación y declaró el estado de cosas
inconstitucional frente al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE el fallo impugnado.

ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

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Ver, entre otras, sentencias de 28 de abril de 2004, Rad.: 73001 2331 000 2004 00154 01, Actor: Juan de Jesús
Moreno Herrera, C. P. Doctor Juan Ángel Palacio Hincapié; 15 de julio de 2004, Rad.:730001 2331 000 2002 00330 01,
Actor: Héctor Guillermo Rivas y 6 de octubre de 2005, Rad.: 73001 2331 000 2005 01641 01; Actor: Eva Aguiar de
Cárdenas, las dos últimas con ponencia de la Consejera, doctora María Inés Ortiz Barbosa.