"Mercados públicos" para gestionar la

escasez
En España, como respuesta a la sequía de los 90, se aprobó en 1999 una reforma
de la Ley de Aguas que introdujo dos opciones de transferencia de derechos: los
contratos de cesión y los centros de intercambio, como herramientas para
flexibilizar el sistema concesional en la gestión de sequías.
A principios de los 90, el Oeste de EEUU sufrió la mayor sequía del siglo XX, con
apenas un 28% de las precipitaciones medias. En estas circunstancias se creó el
llamado Banco de Aguas de California, bajo la responsabilidad del Estado de
California. El objetivo era reasignar los recursos disponibles atendiendo las
necesidades más críticas. El Banco negoció transferencias coyunturales en
sequía, sin afectar a las concesiones propiamente dichas.
Tras estimar el déficit de los usuarios en emergencia, el Banco lanzó ofertas para
recuperar derechos concesionales, que luego reasignaría entre dichos usuarios.
Éstos debían pagar un precio que cubriera el coste del rescate concesional,
gastos de transporte y gestión, así como la cesión de una proporción de esas
transferencias para caudales ambientales.
Sólo podían ser compradores quienes cumplieran exigentes condiciones de
ahorro, eficiencia y buena gestión de sus propios recursos; mientras los cedentes,
generalmente regantes, sólo podían transferir hasta un 20% de su concesión,
dejando en barbecho parte de su explotación.
En este marco, las demandas en emergencia sumaron 614 hm 3; el Banco
recuperó 1.012 hm3, es decir el 1,5% del total de usos en California, pagando un
precio medio de 0,08 €/m3 (costes de 1991 no actualizados). Sin embargo, cuando
esas demandas críticas se confrontaron al precio de reasignación, 0,11 €/m 3 más
costes de transporte, disminuyeron en un 22%, reasignándose tan sólo 481 hm3.
El balance global del Banco podría resumirse así: 73 millones € (1991 sin
actualizar) de beneficio global, 1000 puestos de trabajo, más de 500 hm 3 de
caudales ambientales y una buena aceptación social.
Experiencias similares se han dado en otros Estados Norteamericanos, en
Australia y en España.
En nuestro país, como respuesta a la sequía de los 90, se aprobó en 1999 una
reforma de la Ley de Aguas que introdujo dos opciones de transferencia de
derechos: los contratos de cesión y los centros de intercambio, como herramientas
para flexibilizar el sistema concesional en la gestión de sequías. Más adelante, en
2006, el Gobierno permitiría que los centros de intercambio fueran también una
herramienta para conseguir objetivos medioambientales.Se abría así la posibilidad
de realizar ofertas públicas de adquisición permanente de derechos de uso del
agua, a fin de recuperar el buen estado de acuíferos sobreexplotados.
Los centros de intercambio permiten a las Confederaciones y Agencias
Autonómicas, responsables de cada cuenca, realizar ofertas públicas de
adquisición de derechos de uso privativos de agua a cambio de una
compensación económica, para reasignarlos a otros usuarios en emergencia
previo pago de un precio fijado por la Administración. Los contratos de cesión son
acuerdos entre titulares de derechos de uso para realizar transferencias
temporales, previa autorización administrativa.
Ambas figuras pretenden flexibilizar el principio concesional según el cual “el agua
que se conceda quedará adscrita a los usos indicados en el título concesional, sin
que pueda ser aplicada a otros distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de
riegos”. Más allá de mejorar la eficiencia en sequía, se trata de mejorar la
gobernanza de la escasez, mejorando los niveles de aceptabilidad social, en la
medida que hay mutuo acuerdo bajo compensación económica. Dicha
compensación hace emerger el llamado coste del recurso, que la Directiva Marco
del Agua prevé dentro del principio de recuperación de costes (costes financieros,
ambientales y del recurso), como el coste de oportunidad que surge, desde esta
lógica de reasignación de derechos de uso, cuando hay menos recursos que
demandas.
Otra figura que tiene una interesante proyección en otros países es la de los
contratos de opción que operan a modo de seguro de sequía. Se suelen negociar
entre ciudades vulnerables y comunidades de regantes, que acuerdan reservar y
ceder caudales de sus concesiones en años de sequía, a cambio de un pago
sistemático anual por parte de la ciudad en cuestión.
Es importante reseñar que estas figuras de transferencia de derechos deben
aplicarse en el contexto de un sistema concesional que no debe ser relegado, sino
reforzado por las mismas. Su carácter excepcional exige la pertinente justificación
para aplicarse, evitando cualquier tendencia de patrimonialización privada de las
concesiones.
Además, se deben evitar posibles impactos ambientales de las transferencias. Es
importante tener en cuenta las funciones ambientales, tanto de los caudales
transferidos, como de sus retornos en los usos originarios. En caso de que el
punto de detracción para el nuevo uso esté aguas arriba del anterior, será preciso
valorar las funciones ambientales de esos caudales en el tramo entre ambas
tomas. Si el nuevo uso implicara un trasvase a otra cuenca, sería preciso estimar
el porcentaje de retorno del uso originario para dejarlo en la naturaleza,
calculándose lo que legalmente se conoce como caudal intercambiable.
El informe elaborado en 2007 sobre la aplicación de estas figuras de mercado
público durante la sequía del 2004-2006, ofreció un balance crítico que podemos
resumir así:

1. El trabajo realizado por el Centro de Intercambio del Alto Guadiana, como pieza clave
del Plan Especial del Alto Guadiana, se valoró en lo esencial como positivo, al reducir
las extracciones de los acuíferos sobreexplotados de la Mancha, con una
compensación objetiva del lucro cesante para quienes cedieron derechos de forma
permanente.
2. En lo que se refiere a los múltiples contratos de cesión, aprobados por la
Administración, bajo la presión de la emergencia, la valoración es mucho más
crítica, constatándose que:

 No hubo vigilancia sobre las funciones ambientales de los caudales

transferidos.
 No se calcularon los caudales intercambiables, restando pérdidas,
ineficiencias y retornos del uso original que deberían haber quedado en los
cauces naturales.
 En emergencia, los costes pagados desbordaron ampliamente el lucro
cesante.

En todo caso, en la medida que los sistemas concesionales han estado vinculados
a los tradicionales modelos “de oferta”, siempre se ha considerado viable
satisfacer nuevas demandas. Hoy la disponibilidad sostenible de caudales no sólo
ha sido desbordada en muchas cuencas, sino que se afrontan riegos de sequía
más agudos por cambio climático. En este contexto, la necesidad de flexibilizar el
sistema concesional, sin perder las esencias del dominio público sobre caudales y
ecosistemas, es cada vez más apremiante.