CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. quince (15) de septiembre de dos mil once (2011)

Ref.: Expediente: 47001-23-31-000-2011-00224-

01
ASUNTOS CONSTITUCIONALES
Actor: ADELINA MARÍA PABÓN VALENCIA y
otros

Se decide la impugnación presentada por los accionantes contra el fallo

proferido el 25 de mayo de 2011 por el Tribunal Administrativo del
Magdalena, que concedió el amparo del derecho fundamental invocado.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

El 12 de mayo de 2011, los ciudadanos PABLO ELIÉCER GARCÍA PABÓN,

ARNOBIS ESTER OROZCO BOLAÑO, RICARDO ANTONIO ÁLVAREZ
CASTRO, LUIS RICARDO ÁLVAREZ OROZCO, JORGE ANDRÉS
ÁLVAREZ OROZCO, SANDRA PATRICIA ÁLVAREZ OROZCO, CLEOTILDE
CONCEPCIÓN FERIA FERIA, DAYNER DE JESÚS PABÓN FERIA,
TEMÍSTOCLES FERIA ARMENTA, RICHARD ALFONSO PABÓN FERIA,
JAMES DANIEL PABÓN FERIA, DARWIN ENRIQUE PABÓN FERIA,
DONATILA MONTERO DE RIVERA, ROINER RICARDO RODRÍGUEZ
RIVERA, ROSIRIS ESTHER RIVERA PABÓN, GILMA ROSA CANTILLO
PABÓN, EBERTO ANTONIO CANTILLO CANTILLO, EDILIA PÉREZ ORTIZ,
FÉLIX CANTILLO VALENCIA, NUVIA ESTER PERTUZ LÓPEZ, MARÍA
CONCEPCIÓN CANTILLO VALENCIA, ÁLVARO OROZCO GRANADOS,
ERIKA PATRICIA OROZCO LIDUEÑA, VIVIANA PATRICIA OROZCO
LIDUEÑAS, YICELA OROZCO LIDUEÑAS, MARICEL OROZCO LIDUEÑA,
JOSÉ DE JESÚS PATIÓ TORRES, TERESA DE JESÚS CANTILLO DE
PATIÑO, LUZ CELINA ARENGAS DONADO, MADOLINA YANCE
MARTÍNEZ, EUCLIDES DAVID CANTILLO VALENCIA, DAINER DAVID
CANTILLO YANCE, KAREN LORENA CANTILLO YANCE, SANDY PAOLA
CANTILLO YANCE, DARWIN ENRIQUE CANTILLO YANCE, NICOLÁS
RODRÍGUEZ AREVALO, MARITZA JUDITH RUÍZ, SELENA TARAZONA
GARCÍA, ALIRIO GÓMEZ CHAPARRO, NINI JOHANA GÓMEZ TARAZONA,
MARÍA MEZA RAMOS, ARIOLFO JOSÉ MESZA MAESTRE, JOSÉ MARIO
MEZA GUTIÉRREZ, CATALINO ANTONIO CANTILLO DÍAZ, CÉSAR
AUGUSTO SARMIENTO GUTIÉRREZ, INÉS DEL CARMEN SARMIENTO
TORRES, CÉSAR ALFONSO SARMIENTO TORRES, JUAN MANUEL
JARABA RADA, TARCILA ISABEL MONTERO BLANCO, ABEL ANTONIO
MEJÍA PEDROZA, EBELIS TARCILA MEJÍA MONTERO, ISABEL TORRES
SÁNCHEZ, LUIS EMEL TORRES SÁNCHEZ, ANA MERCEDES OLIVEROS
TORRES, JORGE ELIECER OLIVEROS TORRES, MARÍA CONCEPCIÓN
OLIVEROS, ISAACS MARÍN TORRES, JULIO ALBERTO CANTILLO DÍAS,
DORIS FERIA SÁNCHEZ, SANDRA PATRICIA CANTILLO GUTIÉRREZ,
JOHANA CANTILLO GUTIÉRREZ, ÍLIDA ISABEL YANCE MARTÍNEZ, ANA
VICTORIA ALONSO YANCE, GENYS MARÍA ALONSO YANCE, JOSÉ LUIS
ALONSO YANCE, RAFAEL ENRIQUE ALSONSO YANCE, HÉCTOR
MANUEL YANCE MARTÍNEZ, OSIRIS BEATRIZ PATIÑO HENRÍQUEZ,
LIZETH PAOLA YANCE PATIÑO, GRIMILDO RAFAEL MENDOZA MOLINA,
ELIMIR ALFONSO MENDOZA RAMÍREZ, RUBYS ESTHER MENDOZA
RAMÍREZ, MABIS DEL SOCORRO SOLANO MEZA, SOLEIMIS INÉS
PÉREZ SOLANO, MARÍA QUINTERO VILLEGAS, LUZ MARINA BONETH
QUINTERO, CARMEN IDALIA TAPIA BONETH, JUAN MERIÑO ALEMÁN,
LUZMILA ÁLVAREZ RESTREPO, LAUDITH JUDITH MERIÑO ÁLVAREZ,
LEONEL MERIÑO ÁLVAREZ, DEINER DAVID MERIÑO ÁLVAREZ, ANAIS
JOSEFA MATTA OROZCO, ÁLVARO ENRIQUE PABÓN VALENCIA,
ROSEMBER PABÓN MEDINA, MARÍA LOURDES PABÓN MEDINA,
YESENIA PATRICIA PABÓN MEDINA, SANTIAGO MEDINA DE LA CRUZ,
MILADIS JUDITH MEDINA DE PABÓN, ISABEL MARÍA VILLERO DE
MONTENEGRO, MANUEL MARÍA VILLERO GONZÁLEZ, AGRIPINA MARÍA
NUÑEZ DE VILLERO, JUANA MARÍA VILLERO, LUCRECIA IBARRA, LUIS
OVIDIO SALAMANCA IBARRA, RAMIRO SALAMANCA IBARRA, BRICEIDA
SALAMANCA IBARRA, JOSÉ LARA VIZCAINO, LUIS ALFONSO
SALAMANCA IBARRA, ALCIDES DE JESÚS SALAMANCA IBARRA,
BELLANIRA SALAMANCA IBARRA, EUCARIS MARÍA FABREGAS DE
NARANJO, ISMAEL ANTONIO NARANJO FABREGAS, CARMELA MARÍA
NARANJO FABREGAS, LUIS CARLOS NARANJO FABREGAS, NELLYS
ESTHER NARANJO FABREGAS, JESÚS EMILIO NARANJO FABREGAS,
EDITH ROSA NAVARRO NARANJO, CARMELINA NAVARRO NARANJO,
FRANCISCO ANTONIO NAVARRO NARANJO, EVERALDO NARANJO
FABREGAS, WILMER NARANJO FABREGAS, LUCAS EMILIO NARANJO
FABREGAS, RAUL EMILIO NARANJO MANDÓN, OSCAR EMILIO
NARANJO, TERESA NAVARRO NARANJO, LUZ ESTHELA PALOMINO
MARTÍNEZ, LICETH CAROLINA NARANJO PALOMINO, JULITHZA
LORAINE NARANJO PALOMINO, YANET BARBOSA TARAZONA,
ARISTÍDES BELTRÁN SALAS, HUBER ANTELIS QUINTERO, YULIETH
ANTELIS BARBOSA, DAMARIS BARBOSA TARAZONA, LUZ MARINA
TORRES LÓPEZ, LUIS DEMETRIO YANCE MARTÍNEZ, TOMASA
MARTÍNEZ MATTA, FREDIS ENRIQUE YANCE MOSQUERA, GLORIA
OROZCO MARTÍNEZ, ELIS MARÍA YANCE MARTÍNEZ, ALIRIO ANTONIO
ROJAS ROPERO, MARÍA LUISA SANJUANELO MARTÍNEZ, ALIRIO DE
JESÚS ROJAS SANJUANELO, KAREN LORENA ROJAS SANJUANELO,
WENDY YOLANDA ROJAS SANJUANELO, KELY DEL CARMEN ROJAS
SANJUANELO, MARÍA ALEJANDRA ROJAS SANJUANELO, ROSALÍA
MEDINA MUÑOZ, AGAPO ARTURO MEDINA, JULIANA GAMARRA ÁVILA,
HERIBERTO PACHECO PERTUZ, EVERLIDES DEL AMPARO MERIÑO
ALEMÁN, DUBER ENRIQUE MERIÑO ALEMÁN, ÁLVARO FONTALVO
MERIÑO, DORA CECILIA MADARIAGA QUINTERO, ÁLVARO FONTALVO
MERIÑO, ANTONIO ABEL MONTERO NORIEGA, TERESA BELTRÁN
BELTRÁN, NILSON BELTRÁN BELTRÁN, OLMEDO CANTILLO DÍAZ, ELSA
ROSA ESCORCIA BARRIOS, NALFIDES ESTHER CANTILLO ESCORCIA,
JULIO ALBERTO CANTILLO ESCORCIA, MARELVIS JUDITH CANTILLO
ESCORCIA, AIDIS MARINA CANTILLO ESCORCIA, JORGE LUIS
CANTILLO CANTILLO, LUIS JOAQUÍN PALMERA CABALLERO, VÍCTOR
JULIO YIRENE LÓPEZ, SERGIO DANIEL YIRENE CANTILLO, AURELIO
SANTANA PABÓN, ENILDA BEATRIZ DOMÍNGUEZ MEJÍA, ORLANDO
MEZA RAMOS, RONAL JOSÉ MEZA ORTEGA, LUZ MERI MEZA ORTEGA,
JESÚS MARÍA ROJANO VALENCIA, NÉSTOR TOMÁS GONZÁLEZ ROMO,
ÉLIDA ESTHER YANCE CANTILLO, LUZ MARINA GONZÁLEZ YANCE,
MARÍA EMILCE TARAZONA DE BARBOSA, ARGEMIRO ENRIQUE
VIZCAÍNO VIZCAÍNO, HANNY GISSELLA VIZCAÍNO TARAZONA,
MARGARETH MAIRENA VIZCAÍNO TARAZONA, LILINA BARBOSA
TARAZONA, DEIMER ALEXIS LÓPEZ BARBOSA, NUBIA ROSA BARBOSA
TARAZONA, SALVADOR MANUEL BARRAZA SIERRA, ELVERLING
TORRES BARRAZA, ELIANY JUDITH TORRES BARRAZA, MARÍA
EUGENIA BARRAZA SIERRA, ELISBETH TORRES BARRAZA, ROGER
ALFONSO TORRES LORA, ALBERTO LUIS BARRAZA TORRES,
MARCELA ROSA MIRANDA, MAIRA LUZ BARRAZA ALONZO, LUIS
ÁNGEL BARRAZA ALONSO, ROBERTO CÉSAR BARRAZA SIERRA,
LICETH PAOLA BARRAZA HERNÁNDEZ, LEYDIS DAYANA BARRAZA
HERNÁNDEZ, JULIO ENRIQUE BARRAZA SIERRA, MARY LUZ BARRAZA
SIERRA, ALICIA ISABEL BARRAZA SIERRA, CARMEN BARRAZA SIERRA,
EVERLIDES BARRAZA SIERRA, MARÍA DOLORES LÓPEZ LÓPEZ Y
ALFONSO ENRIQUE BARRAZA SIERRA, actuando mediante apoderado,
presentaron acción de tutela contra el MINISTERIO DE DEFENSA
NACIONAL (EJÉRCITO Y POLICÍA NACIONAL), la FISCALÍA GENERAL DE
LA NACIÓN y la AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL –en
adelante ACCIÓN SOCIAL, por la presunta afectación de su derecho
fundamental a la justa reparación integral, en su condición de víctimas del
desplazamiento forzado en el corregimiento de Bellavista, municipio de
Algarrobo (Magdalena).

1.1. Hechos

Los accionantes afirman que el 12 de octubre de 2001, en el corregimiento

de Bellavista tuvo lugar un enfrentamiento entre las Autodefensas Unidas de
Colombia –AUC y la guerrilla, el cual trajo como consecuencia, el
desplazamiento masivo de las familias que vivían en el ese corregimiento,
habida cuenta de que, luego del enfrentamiento, las autodefensas acusaron
a la población civil de pertenecer a grupos guerrilleros, obligándolos a dejar
sus casas y demás pertenencias, para salvaguardar su vida e integridad
personal.

Dada su situación de desplazamiento, los accionantes presentaron las

respectivas declaraciones ante la Personería del municipio de Fundación y
les fueron expedidas las certificaciones de su condición de desplazados del
conflicto armado interno, motivo por el cual recibieron ayuda humanitaria de
emergencia.

Manifiestan que su especial situación de vulnerabilidad y el temor a sufrir

represalias por parte de las autodefensas, no presentaron denuncias penales
por el delito de desplazamiento forzado sino hasta el año 2005, ante la
Fiscalía de Santa Marta.

Agrega que tanto la Policía como el Ejército Nacional conocían la presencia

de grupos paramilitares y guerrilleros en el corregimiento de Bellavista desde
1997, empero no realizaron operativos para recuperar el control y la
presencia del Estado en ese territorio, y que la Fiscalía General de la Nación
tampoco adelantó labores investigativas relacionadas con las denuncias por
las masacres ocurridas ante del desplazamiento masivo de las familias que
residían en ese corregimiento.

Durante los años 2007 a 2009, los accionantes solicitaron a ACCIÓN

SOCIAL iniciar la actuación administrativa dirigida a hacer efectivo su
derecho a la inmediata y adecuada reparación y rehabilitación, de
conformidad con el Derecho Internacional Humanitario e hicieron hincapié en
que el reconocimiento y pago de los perjuicios causados, debía realizarse de
manera inmediata. Tales solicitudes fueron atendidas oportunamente por esa
entidad, informando a los peticionarios que la posibilidad de hacerse parte en
los procesos penales de Justicia y Paz y obtener, por tal vía, la reparación
solicitada, sin tener en cuenta que de conformidad con el artículo 45 de la
Ley 975 de 2005, las víctimas no están obligadas a requerir la reparación por
esa vía.
Así, tras nueve (9) años de desplazamiento, las víctimas de Bellavista no han
sido integralmente reparadas, habida cuenta de que no se han juzgado el
exterminio, las masacres, ejecuciones, asaltos y el desplazamiento y no se
ha impuesto condena a los responsables de tales actos, violando los
Convenios I, II, III y IV de Ginebra y sus Protocolos Adicionales, los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos de 1969 y la Convención Interamericana de Derechos
Humanos.

Consideran que la acción de tutela es el único mecanismo con que cuentan

para obtener el resarcimiento justo de los daños y perjuicios ocasionados con
el desplazamiento forzado masivo del cual fueron víctimas, puesto que los
trámites y recursos a los que hace referencia la Ley de Justicia y Paz, el
Decreto 1290 de 2008 y la Ley 975 de 2005 son dispendiosos y, de cualquier
manera, no es obligatorio acudir a tales mecanismos judiciales.

Al respecto, alegan que los artículos 14 y 15 de la Resolución 60/147 de

2005 de la Asamblea General de la ONU, preceptúan que las víctimas de la
violación de normas internacionales sobre Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario, tendrán acceso a un recurso judicial adecuado,
efectivo y rápido para obtener una reparación proporcional a la gravedad de
las violaciones y el daño sufrido.

Asimismo aducen que en sentencia T-188 de 2007 1, la Corte Constitucional

1
M.P. Álvaro Tafúr Galvis. En esa oportunidad, la Corte Constitucional estudió el caso de un
desplazado, quien no había podido acceder a la ayuda humanitaria brindada por el Estado a
las personas afectadas por la violencia en el país. Entre otras cuestiones, esa Corporación
concluyó que las certificaciones elaboradas por las autoridades, acerca de los hechos y
móviles del desplazamiento, si bien resultaban de utilidad para asuntos de tipo
administrativo, no tenían el alcance de otorgar a los desplazados su condición de víctimas y,
por ende, su ausencia no podía servir de fundamento para negarles asistencia estatal y su
derecho a la reparación.
reconoció el carácter fundamental del derecho a la justa reparación, al indicar
que el sistema de protección internacional de los derechos humanos
fundamentales, prevé que la población civil tiene derecho a contar con
recursos apropiados a sus circunstancias de apremio y desprotección, para
acceder a los programas estatales de asistencia y reparación. En la misma
providencia, la Corte destacó que el derecho de las víctimas a la
indemnización de los perjuicios causados, es independiente del derecho del
Estado a repertir contra los autores de los delitos y del resultado de las
investigaciones.

Bajo la misma línea, en sentencia T-085 de 2009 2, la Corte concluyó que las
víctimas del desplazamiento forzado a causa de la violencia, tienen el
derecho fundamental a ser reparados con ocasión del delito derivado de la
transgresión masiva de derechos fundamentales, toda vez que el perjuicio
causado es el resultado de la ausencia en la garantía de los derechos
fundamentales por parte del Estado y, habida cuenta de que la justa
indemnización constituye un componente indispensable de la reparación,
tiene igualmente rango de derecho fundamental.

2
M.P. Jaime Araújo Rentería. Mediante la sentencia T-085 de 2009, la Corte revisó las
acciones de tutela incoadas por desplazados por la violencia, que reclamaban el amparo de
su derecho fundamental a una justa indemnización por los daños ocasionados con el
desplazamiento forzado del cual habían sido víctimas. En esa ocasión, la Corte concluyó que
“(…) el daño acaecido por la violación flagrante de los derechos humanos, genera a favor de
la víctima el derecho fundamental a la reparación de los perjuicios directamente ocasionados
con la trasgresión, a través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la
satisfacción   y la garantía de no repetición consagradas en el Derecho Internacional. La
exigencia y la satisfacción de este derecho fundamental se dan independientemente de la
identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena del victimario, debido a que aquel
deriva precisamente de la condición de víctima, cuyos derechos corresponde al Estado
salvaguardar, sin perjuicio de que pueda repetir contra el autor.” A partir de lo anterior, luego
de encontrar probado la violación del derecho fundamental invocado por los accionantes y
en vista de que, a su juicio, no contaban con otro mecanismo de defensa judicial, dispuso la
indemnización de perjuicios en abstracto, en los términos del artículo 25 del Decreto 2591 de
1991.
1.2. Pretensiones

Los accionantes solicitan que se ampare el derecho fundamental invocado y

que, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto por la Corte
Constitucional en sentencia T-299 de 2009 3, se establezcan las bases para la
liquidación de los perjuicios derivados del desplazamiento forzado masivo,
del que fueron víctimas los habitantes del corregimiento de Bellavista.

1.3. Derechos violados

Invoca la violación del derecho fundamental a la justa reparación.

2. CONTESTACIÓN

2.1. La Policía Nacional se opuso a las pretensiones de los accionantes,

solicitó denegar las pretensiones de la demanda y alegó falta de legitimación
en la causa por pasiva, ya que se dirige a obtener el reconocimiento y pago
de la justa indemnización, lo cual no es de su competencia.

3
M.P. Mauricio González Cuervo. En esta oportunidad, la Corte revisó la acción de tutela
presentada por un grupo de desplazados que solicitaban el amparo de sus derechos
fundamentales a la verdad, justicia y reparación integral, a la vivienda digna, a la familia, a la
igualdad y a la educación, los cuales estimaban vulnerados por cuanto no habían sido
inscritos en el RUPD y, por ende, no habían podido acceder a las distintas ayudas estatales.
Dado lo anterior, la Corte accedió al amparo deprecado y ordenó a Acción Social, en
coordinación con las entidades territoriales involucradas en el asunto, (i) adoptar las medidas
necesarias para asegurar que la atención a la población desplazada a cargo de cada
entidad, y las gestiones de los recursos necesarios para el efecto; (ii) iniciar las acciones
necesarias para evaluar la situación de las personas en cuyo nombre se instauró la tutela
que aún no han sido inscritas en el RUPD, habiendo declarado su condición y comprobando
haber sido desplazadas por el temor generado por los enfrentamientos entre la acción
legítima de Fuerza Pública y el accionar ilegal de los grupos armados organizados al margen
de la Ley; (iii) orientar a estas personas respecto de los beneficios a que tienen derecho por
su condición; (iv) y coordinar con las entidades encargadas de manejar la oferta institucional
para la población desplazada el otorgamiento de los beneficios correspondientes.
Asimismo, señala que la actuación del apoderado de los accionantes es
temeraria, habida cuenta de que pretende por vía de tutela la reparación
integral de víctimas del desplazamiento, para lo cual cuenta con la acción de
reparación directa ante la jurisdicción contencioso administrativa, siendo
improcedente la acción de la referencia, tanto más porque no cumple con el
requisito de inmediatez, quedando desvirtuado la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.

2.2. ACCIÓN SOCIAL, propuso la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva, en lo atinente a la responsabilidad que cabe al Estado por
los hechos de los cuales se derivó el desplazamiento forzado masivo del
corregimiento de Bellavista.

De otro lado, aseveró que ACCION SOCIAL y las demás entidades que
hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada tienen la obligación de brindar asistencia social prioritaria a las
víctimas de dicho flagelo, mas no les corresponde reparar ni indemnizar
integralmente los perjuicios causados por el desplazamiento.

Advirtió que la acción de tutela es improcedente ante la existencia de otros

medios de defensa judicial, dado que no está probado que con ella se
pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Por último, señaló que los señores SANDRA PATRICA ÁLVAREZ OROZCO,
MARITZA JUDITH RUIZ, ELIMIR ALFONSO MENDOZA RAMÍREZ, NELLYS
ESTHER NARANJO FABREGAS, ELIS MARIA YANCE MARTÍNEZ,
DEIMER ALEXIS LOPEZ BABOSA, ALICIA ISABLE BARRAZA SIERRA,
TEMÍSTOCLES FERIA ARMENTA, JORGE ANDRÉS ÁLVAREZ OROZCO,
LUIS RICARDO ÁLVAREZ OROZCO, ISABEL VILLERO DE
MONTENEGRO, DORIS FERIA SÁNCHEZ, JULIO ALBERTO CANTILLO
DÍAZ, EBERTO ANTONIO CANTILLO CANTILLO y LUIS DEMETRIO
YANCE MARTÍNEZ, no aparecen incluidos en el RUPD.

Igualmente, los señores ROINER RICARDO RODRÍGUEZ RIVERA, EDILIA

PÉREZ ORTIZ, ERIKA PATRICIA POROZCO LIDUEÑAS, VIVIANA
PATRICIA OROZCO LIDUEÑAS, YICELA OROZCO LIDUEÑAS, DAINER
DAVID CANTILLO YANCE, ALIRIO GÓMEZ CHAPARRO, NINI JOHANA
GÓMEZ TARAZONA, ARIOLFO JOSÉ MEZA MAESTRE, INÉS DEL
CARMEN SARMIENTO TORRES, CESAR ALFONSO SARMIENTO
TORRES, EBELIS TARCILA MEJÍA MONTERO, LUIS EMEL TORRES
SÁNCHEZ, JORGE ELICER OLIVEROS TORRES, MARÍA CONCEPCIÓN
OLIVEROS TORRES, ISAACS MARÍN TORRES, LIZETH PAOLA ANCE
PATIÑO, GIRMALDO RAFAEL MENDOZA MOLINA, CARMEN IDALIA
TAPIA BONETH, LUCRECIA IBARRA, RAMIRO SALAMANCA IBARRA,
BRICEIDA SALAMANCA IBARRA, LUIS ALFONSO SALAMANCA IBARRA,
ALICIDES DE JESÚS SALAMANCA IBARRA, ISMAEL ANTONIO NARANJO
FABREGAS, CARMELA MARÍA NARANJO FABREGAS, CARMELINA
NAVARRO NARANJO , EVERALDO NARANJO FABREGAS, LUZ ESTHELA
PALOMINO MARTÍNEZ, LICETH CAROLINA NARANJO PALOMINO,
YANET BARBOSA TARAZONA, YARELIZ ANTELIS BARBOSA, LUZ
MARINA TORRES LÓPEZ, TOMASA MARTÍNEZ MATTA, FREDIS
ENRIQUE YANCE MOSQUERA, MARÍA LUISA SANJUANELO MARTINEZ,
ALIRIO DE JESÚS ROJAS SANJUANELO, WENDY YOLANI ROJAS
SANJUANELO, KELY DEL CARMEN ROJAS SANJUANELO, MARÍA
ALEJANDRA ROJAS SANJUANELO, DUBER ENRIQUE MERIÑO ALEMÁN,
ANTONIO ABEL MONTERO NORIEGA, NISLON BELTRÁN BELTRÁN,
JORGE LUIS CANTILLO CANTILLO, LUZ MARINA GONZÁLEZ YANCE,
HANNY GISSELLA VIZCAÍNO TARAZONA, ELVERLING TORRES
BARRAZA, ELIANY JUDITH TORRES BARRAZA, LUIS ÁNGEL BARRAZA
ALONSO, LEYDIS DAYANA BARRAZA HERNÁNDEZ, MARY LUZ
BARRAZA SIERRA, EVERLIDES BARRAZA SIERRA, NELSON JAVIER DE
LAVALLE RESTREPO, GILMA ROSA CANTILLO PABÓN, DORA CECILIA
MADARIGA QUINTERO, BELLANIRA SALAMANCA IBARRA, LUIS OVIDIO
SALAMANCA IBARRA, JULIO ENRIQUE BARRAZA SIERRA, LICETH
PAOLA BARRAZA HERNÁNDEZ, MAIRA LUZ BARRAZA ALONZO,
MARCELA ROSA MIRANDA, MARGARETH MAIRENA VIZCAINO
TARAZONA, YULIETH ANTELIS BARBOSA, AIDIS MARINA CANTILLO
ESCORCIA, JULITHZA LORAINE NARANJO PALOMINO, TERESA
NAVARRO NARANJO, JUAN EVANGELISTA MERIÑO ALEMAN, TERESA
BELTRÁN BELTRÁN y FRANCISCO ANTONIO NAVARRO NARANJO no
figuran en el RUPD, mientras que los señores VÍCTOR JULIO YIRENE
LÓPEZ, SERGIO DANIEL YIRENE CANTILLO y NALFIDES ESTHER
CANTILLO ESCORCIA, aparecen como no valorados en la base de datos de
ACCIÓN SOCIAL.

2.3. El Ministerio de Defensa Nacional, el Ejército Nacional y la Fiscalía

General de la Nación, pese a ser notificados del auto admisorio de la
demanda, guardaron silencio durante el término otorgado para ejercer su
derecho de defensa y contradicción.

II.- EL FALLO IMPUGNADO

El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 25 de mayo

de 2011, concedió el amparo del derecho fundamental invocado por los
accionantes y ordenó a ACCIÓN SOCIAL verificar las condiciones
particulares de cada uno de ellos y, si es del caso, entregar las ayudas o
beneficios que requieren para contrarrestar su especial situación de
vulnerabilidad. Sin embargo, hizo la salvedad de que la orden no comprendía
el derecho a la reparación integral.

Al respecto, luego de realizar una síntesis de las especiales circunstancias

de vulnerabilidad que rodean a la población desplazada por la violencia y el
conflicto armado interno en el país, concluyó que de acuerdo con la
sentencia T-085 de 20094 proferida por la Corte Constitucional, la acción de
tutela es procedente para reclamar el resarcimiento de los perjuicios
materiales y morales causados con el desplazamiento, dado que tal
elemento es esencial para la estabilización socioeconómico de las víctimas
de ese flagelo.

Empero, advirtió que por auto de 30 de junio de 2010, la Corte Constitucional

dispuso como medida cautelar, la suspensión del cumplimiento de cualquier
orden de pago, dirigida a la indemnización de perjuicios de la población
desplazada, que hubiese sido decretada en fallos de tutela o en incidentes
de liquidación de perjuicios derivados de esos fallos, en aplicación del
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 (conforme a lo dispuesto en las
sentencias T-085 y T-299 de 2009) hasta tanto la Sala Plena de esa
Corporación profiriera sentencia de unificación sobre la materia.

Con fundamento en lo anterior, el a quo consideró que el citado auto

suspendió el cumplimiento de las órdenes de pago impartidas de
conformidad con las sentencias T-085 y T-299 de 2009 en lo atinente al
resarcimiento de perjuicios, de manera que no es posible por esta vía
ordenar el reconocimiento y liquidación de perjuicios a favor de los
4
M.p. Jaime Araújo Rentería.
accionantes, pues ello vulneraría flagrantemente el derecho a la igualdad de
las demás víctimas del desplazamiento forzado, quienes pese a encontrarse
en situaciones fácticas similares a la descrita, han recibido un tratamiento
diferente.

III. LA IMPUGNACIÓN

Los accionantes reiteran los argumentos expuestos en la acción de tutela y

solicitan que se modifique el numeral primero del fallo de primera instancia,
en el sentido de ordenar tanto el amparo del derecho fundamental a la justa
reparación, como la correspondiente liquidación en abstracto de todos los
perjuicios, conforme al artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1 Generalidades de la acción de tutela.

El artículo 86 de la Constitución Política de 1991, dispone que la acción de

tutela es un mecanismo preferente y sumario, a través del cual toda persona
puede solicitar el amparo de sus derechos fundamentales, cuando los
considere vulnerados o amenazados por acciones u omisiones de
autoridades públicas y, en casos excepcionales, de particulares. Dicha
norma, también establece que la tutela únicamente procede cuando quien la
invoca no cuenta con otro medio de defensa judicial para proteger sus
derechos o cuando, existiendo otro mecanismo, se acude a ella para
contrarrestar un perjuicio irremediable.
4.2. Población en situación de desplazamiento, sujeto de especial
lllllllllprotección constitucional.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia

de desplazamiento interno existe un Estado de Cosas Inconstitucional 5, dada
la sistemática afectación de derechos fundamentales y la manifiesta
condición de vulnerabilidad y marginalidad de quienes se ven obligados a
abandonar sus lugares de asentamiento, bajo la presión de grupos al margen
de la ley, situación que sólo puede superarse a través de la intervención
coordinada de las autoridades encargadas de adoptar y ejecutar políticas
tendientes a contribuir con la estabilización socioeconómica de ese grupo
poblacional.

En ese entendido, corresponde al juez de tutela evaluar con especial cuidado

y con sujeción al principio de solidaridad y dignidad humana, las
circunstancias alegadas por quienes han sido víctimas del desplazamiento
forzado, entendiendo que dadas sus especiales condiciones de indefensión,
en ocasiones resulta desmedido exigir rigurosamente el cumplimiento de
algunas formalidades propias de los procesos judiciales, sin que ello implique
relevarles de la obligación de exponer en forma clara las razones que dan
origen a sus demandas constitucionales, puesto que dicha información
resulta de vital importancia para el juez al momento de proferir un fallo, bien
sea en sentido favorable o desfavorable a sus pretensiones.

4.3. El derecho fundamental a la justa reparación de las víctimas del

lllllllldesplazamiento forzado.

En sentencia de T-085 de 2009 6, la Corte Constitucional sostuvo que con

5
Sentencia T-024 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
6
M.P. Jaime Araújo Rentería.
fundamento en la Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 2007 y con el artículo 63 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros tratados e
instrumentos internacionales suscritos y ratificados por Colombia, las víctimas
del desplazamiento forzado, gozan del derecho fundamental a obtener una
reparación adecuada, efectiva, rápida y proporcional al daño causado, habida
cuenta de que no están obligadas a soportar aquellas circunstancias que
ocasionaron la violación masiva de sus derechos fundamentales, por cuenta
del desarraigo al cual se vieron expuestas.

En la misma providencia, la Corte puso de presente que la reparación de las

víctimas del desplazamiento, comprende (i) la restitución de la persona
afectada al estado en que se encontraba antes del desplazamiento, (ii) la
indemnización de los daños y perjuicios físicos y morales causados, (iii) la
rehabilitación, entendida como la recuperación física y moral de las víctimas y
(iv) la adopción de medidas que garanticen a ese grupo poblacional, que no
se repetirán los hechos generadores de la vulneración flagrante de sus
derechos fundamentales; y advirtió que las medidas de reparación justa no
deben confundirse con aquellos beneficios de tipo asistencial el Estado brinda
a las víctimas para garantizarles sus condiciones mínimas de subsistencia,
pues la finalidad de unas y otras es diferente.

Particularmente, las garantías de no repetición hacen referencia a “las

medidas para que cesen las violaciones flagrantes de los derechos humanos
y del derecho internacional humanitario, las cuales se manifiestan en un
proceso judicial imparcial, en el acceso a los medios de defensa judicial,
en el conocimiento de éstos, entre otros”. Al respecto, la Corte Constitucional
precisó que las víctimas tienen derecho a un recurso (judicial o administrativo)
ágil y sencillo para hacer efectivo no sólo su derecho fundamental a la
reparación, sino la investigación rápida, completa e imparcial de los hechos
que dieron lugar al desplazamiento, con miras a adoptar las medidas
pertinentes contra los responsables.

En relación con lo anterior, dentro de la misma providencia la Corte destacó

que, a su juicio, los medios procesales existentes ante la jurisdicción
contencioso administrativa y la jurisdicción ordinaria para acceder a la
reparación no resultaban idóneos, dada la especial vulnerabilidad que
caracterizaba a la población desplazada, de donde concluyó que la acción de
tutela era precisamente ese recurso ágil y eficaz al que hacían referencia para
obtener la satisfacción del derecho a la reparación de los daños causados a
las víctimas del desplazamiento.
 
Tal precedente jurisprudencial fue acogido por esta Sección en sentencia de 4
de mayo de 2011 (M.P. María Elizabeth García González), mediante la cual
se decidió la acción de tutela incoada por una mujer desplazada por la
violencia, quien presentó ante ACCIÓN SOCIAL solicitud de reparación a
nombre propio y de sus hijas menores de edad, sin obtener respuesta de
fondo por parte de esa entidad. En aquella oportunidad, la Sala adujo lo
siguiente:

“Visto lo anterior, una de las obligaciones claras del Estado, en materia de protección
de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, es la de velar porque
en la legislación interna se adecuen o se creen los mecanismos e instrumentos
necesarios para que las víctimas puedan acceder a la reparación, ya sea por parte del
Estado o del causante de la agresión.

En Colombia existen diferentes acciones por medio de las cuales, las víctimas pueden
ser reparadas, pero éstas, individualmente consideradas, no cumplen con los
parámetros mínimos establecidos por el derecho internacional y por la Corte
Constitucional para lograr una reparación integral del daño. Para estos efectos se
encuentra la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo; de otra parte, el artículo 23 de la Ley 975 de 2005, faculta
a la víctima para que solicite la mencionada medida, para lo cual, el Tribunal Superior
 del Distrito Judicial correspondiente, abrirá un incidente de reparación integral de los
daños causados con la conducta criminal y finalmente, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 1290 de 2008, mediante el cual “crea el Programa de Reparación Individual
por Vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al
Margen de la Ley”.

Ahora bien, respecto de la procedencia de la acción de tutela para la protección del

derecho de reparación que tienen las víctimas de las violaciones de derechos humanos
y de derecho internacional humanitario, la Corte Constitucional en reiterada
Jurisprudencia ha aceptado su procedencia, como es el caso de las sentencias T-458
de 2010, con ponencia del Magistrado doctor Luís Ernesto Vargas Silva, T-085 de 2009
Magistrado Ponente doctor Jaime Araujo Reinteria y la T-188 de 2007 Magistrado
Ponente doctor Álvaro Tafur Galvis, razón por la cual esta Sala estudiará el caso
concreto.”7

No obstante lo anterior, mediante auto 207 de 30 de junio de 2010 (M.P. Luis

Ernesto Vargas Silva) la Corte Constitucional dispuso, como medida cautelar,
“Ordenar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Acción Social-, respecto de los presentes procesos de tutela
y análogos o similares, que a partir del momento en el cual se comunique a
dicha entidad el presente auto y cuando la Corte dicte la sentencia de
unificación respecto de los asuntos ahora acumulados, con efectos inter
comunis, suspenda el cumplimiento de cualquier orden de pago relativa
a la indemnización de perjuicios ocasionados a víctimas del
desplazamiento forzado que haya sido emitida con ocasión de una
acción de tutela o de un incidente de liquidación de perjuicios ordenado
por los jueces de tutela con base en el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991, y de conformidad con lo establecido por las sentencias T-085 y T-299
de 2009.” 

Como fundamento de tal decisión, la Corte puso de presente que el

reconocimiento de la indemnización de carácter administrativo para víctimas
del desplazamiento forzado por vía de tutela y en aplicación del artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, podría ocasionar la afectación del derecho

7
Expediente Nº 2011-00109. Actora: Rosiris Hortensia Miranda de Luque.
fundamental a la igualdad de aquellas víctimas que no habían acudido a este
mecanismo de defensa para obtener una justa reparación y, con miras a
evitar tal vulneración, era necesario suspender el cumplimiento de órdenes de
pago derivadas de fallos de tutela para evitar que a ciudadanos en situaciones
idénticas, se les aplicaran consecuencias jurídicas distintas.

Textualmente, dijo la Corte:

 “(…) en los casos de reparación que vienen siendo fallados por los jueces
de instancia, el derecho a la igualdad en materia de reparación a víctimas del
desplazamiento forzado se puede ver gravemente amenazado por cuanto a
unas personas en condición de desplazamiento se les concede la tutela
al derecho de reparación por vía administrativa, condenando en
abstracto a Acción Social al pago de los perjuicios y remitiendo el
expediente a los jueces contencioso administrativos para que liquiden
en concreto; mientras que a otras personas en la misma situación de
desplazamiento se les niega la protección del derecho, o no hay
protección alguna frente a aquellas que no han incoado acción de
tutela. Así mismo, encuentra la Corte que los casos de tutela, aunque
vengan concedidos, pueden eventualmente generar violación al derecho a la
igualdad de las víctimas del desplazamiento forzado, respecto de la garantía
del derecho a la reparación, por cuanto las liquidaciones de perjuicios
pueden ser decididas, como se dijo con anterioridad, con criterios disímiles o
diversos.”

A partir de lo anterior, es claro, entonces, que la Corte Constitucional

suspendió el pago de las indemnizaciones de perjuicios a las víctimas del
desplazamiento forzado, derivadas de la aplicación del artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, que hace referencia a la indemnización en abstracto
del daño emergente ocasionado con la violación de los derechos
fundamentales; sin embargo, en modo alguno suspendió el pago de
indemnizaciones reconocidas a la población desplazada conforme a lo
previsto en la Ley 975 de 2005 y en el Decreto 1290 de 2008, circunstancia
que habrá de tenerse en cuenta al momento de proferir esta providencia.

Realizadas las anteriores consideraciones, pasa la Sala a estudiar la acción

de tutela propuesta por Adelina María Pabón y otras personas desplazadas
del corregimiento de Bellavista (Magdalena), para determinar si hay lugar a
ordenar por vía de tutela el reconocimiento, liquidación y pago de la
reparación integral a que tienen derecho en su condición de víctimas del
desplazamiento forzado.

4.3. Asunto Concreto.

Los accionantes consideran que el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

(EJÉRCITO Y POLICÍA NACIONAL), la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
y ACCIÓN SOCIAL vulneraron su derecho fundamental a la reparación,
habida cuenta de que los primeros no adoptaron las medidas pertinentes para
retomar el control del corregimiento de Bellavista, cuando a finales de los
años 90 empezó a ser evidente la presencia de grupos paramilitares y
guerrilleros en la zona; la Fiscalía no investigó los crímenes ocurridos en el
corregimiento a manos de los grupos al margen de la ley y, una vez ocurrido
el desplazamiento masivo de las familias residentes de Bellavista, Acción
Social se negó a reconocer y liquidar a su favor la reparación a la cual tienen
derecho en aplicación de distintos tratados internacionales, aduciendo que
debían solicitarla dentro del Proceso de Justicia y Paz.

Sea lo primero advertir que la exigencia del derecho a la reparación, no está

supeditada a los procesos penales que se sigan contra los autores del delito
de desplazamiento, toda vez que las funciones de investigación y juzgamiento
están a cargo del Estado por ser el principal garante de los derechos
fundamentales y porque, de cualquier forma, la condición de víctima es
independiente de la identificación, aprehensión y juzgamiento del responsable
contra quien puede repertir el Estado de considerarlo pertinente.
Así pues, no asiste razón a ACCION SOCIAL cuando en respuesta a la
solicitud de reparación presentada por los accionantes, les informó que “En
cuanto a la obligación de reparar, esta recae (1) en primera medida sobre el
victimario, a título personal, (2) En segundo lugar en el grupo armado al
margen de la ley que se desmovilizó, a título de solidaridad entre los
miembros del grupo causante del daño y (3) por último, en el Estado de
manera residual y subsidiaria (…) En este orden de ideas, sus derechos
dentro del proceso de justicia y Paz son complementarios a los derechos que,
como personas en situación de desplazamiento forzado, tienen frente al
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) y
a la eventualidad de implementación de un Plan Nacional de
Reparaciones Administrativas”.

Pese a ello y aun cuando en sentencia T-085 de 2009 la Corte Constitucional

sostuvo que la acción de tutela era el mecanismo idóneo para obtener la
protección del derecho a la reparación y obtener su reconocimiento por vía
administrativa, a través de Acción Social y el Comité de Reparaciones
Administrativas a los que hace referencia el Decreto 1290 de 2008, lo cierto
es que al momento de proferirse este fallo, esa Corporación está pendiente de
dictar una sentencia de unificación de efectos inter comunis en lo atinente a la
reparación por vía administrativa de las víctimas del conflicto armado interno
y, dentro de tal proceso de revisión, consideró prudente suspender
“(…)cualquier orden de pago relativa a la indemnización de perjuicios
ocasionados a víctimas del desplazamiento forzado que haya sido
emitida con ocasión de una acción de tutela con base en el artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con lo establecido por las
sentencias T-085 y T-299 de 2009”.
La aplicación de esa medida cautelar, es extensible no sólo a los asuntos
seleccionados por la Corte para Revisión y que darán lugar al fallo de
unificación, sino a todos aquellos casos análogos o similares, quedando
entonces comprendida la acción de tutela de la referencia, pues lo pretendido
con ella es la liquidación en abstracto de todos los perjuicios causados a la
población del corregimiento de Bellavista, con ocasión del desplazamiento
masivo del cual fueron víctimas y en los términos del artículo 25 del Decreto
2591 de 1991.

Es claro, entonces, que si el máximo Tribunal Constitucional dispuso la

suspensión de las órdenes de pago relativas a la indemnización de perjuicios
de las víctimas del desplazamiento que tuviesen origen en fallos de tutela, por
considerar que su ejecución podría afectar el derecho a la igualdad de
aquellas víctimas que, estando en situaciones similares a las de los
accionantes, no habían acudido a la acción de tutela sino a los mecanismos
previstos en la Ley 975 de 2005 y en el Decreto 1290 de 2008, no puede esta
Sala pasar inadvertido tal argumento, acceder al amparo y ordenar la
liquidación de perjuicios en los términos que pretenden los actores, pues de
cualquier forma dicha orden no podría materializarse dada la medida cautelar
decretada por la Corte Constitucional.

Lo anterior no significa que la Sala desconozca el derecho fundamental a la

reparación del cual son titulares aquellos accionantes cuya condición de
desplazados está plenamente acreditada en el expediente, pues
indudablemente tienen derecho a que el Estado adopte los mecanismos
idóneos, ágiles y eficaces que les permita acceder a la restitución,
indemnización, rehabilitación y garantías de no repetición que comprenden el
núcleo esencial del derecho fundamental en comento.
En efecto, los accionantes tienen derecho a acudir ante ACCIÓN SOCIAL y
solicitar la reparación de los daños y perjuicios ocasionados con el
desplazamiento, siguiendo el trámite previsto en el Decreto 1290 de 2008
“Por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía
Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al
Margen de la ley”, de manera tal que si cumplen con los requisitos allí
previstos, ACCIÓN SOCIAL estará en la obligación de liquidar y disponer el
pago según lo previsto en los artículos 30 y 33 del citado decreto, puesto que
la medida cautelar decretada por la Corte Constitucional mediante auto 207
de 2010 (30 de junio), no comprende las órdenes de pago que surjan a favor
de los desplazados, luego de seguir el trámite administrativo o judicial
previsto en las normas que regulan los distintos mecanismos de reparación.

Por consiguiente, la Sala adicionará el fallo de primera instancia, en el

sentido de ordenar a ACCIÓN SOCIAL que dé trámite a las solicitudes de
reparación que presenten los accionantes en los términos del Decreto 1290
de 2008, de tal manera que si cumplen con los requisitos allí previstos,
proceda a su liquidación y pago conforme a lo dispuesto en dicho decreto.
Igualmente, se instará a los actores para que, una vez notificados de esta
providencia, acudan a ACCIÓN SOCIAL para solicitar la reparación individual
por vía administrativa, a la cual tienen derecho, según el Decreto 1290 de
2008.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:
Primero. MODIFÍCASE el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo
impugnado, en el sentido de ordenar a ACCIÓN SOCIAL que dé trámite a las
solicitudes de reparación que llegaren a presentar los accionantes en los
términos del Decreto 1290 de 2008 y, de resultar procedentes conforme a las
normas del citado decreto, proceda a liquidar y pagar la indemnización de
perjuicios a que haya lugar.

Segundo. ÍNSTASE a los accionantes para que, una vez notificados de esta
sentencia, acudan a ACCIÓN SOCIAL para solicitar la reparación individual
por vía administrativa, a la cual hace referencia el Decreto 1290 de 2008.

Tercero. En todo lo demás, CONFÍRMASE el fallo impugnado.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia,

envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de

quince (15) de septiembre de dos mil once (2011).

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente
Ausente con Excusa
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Palacio de Justicia Calle 12 No. 7-65 Bogota DC -

Colombia Teléfono (571) 3506700
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