Unidad 18

1. La política exterior argentina y sus políticas profundas

a. El proyecto argentino: su inserción internacional y los antecedentes
coloniales. i. Introducción.
Es posible establecer categorías de captación de nuestra política exterior. Para ello
es necesaria visualizarla entro de a estructuras en que tuvo lugar, o sea, el régimen
internacional.
Los impulsos provenientes de la realidad internacional promovieron todo un
modelo de país. En conexión con este modelo surgieron las grandes tendencias de
nuestra política exterior. ii. Época colonial.
El “proyecto nacional del siglo XIX” comenzó a estructurarse en los tiempos
coloniales. Así, el Reglamento del Comercio Libre de 1878, la autorización para
comerciar con colonias extranjeras y neutrales, etc.- A partir de este cambio de
política ocurrieron dos cosas. Por una parte, comenzó la explotación ganadera en
gran escala, por otra, se produjo la decadencia de las industrias autóctonas. El
aumento de la importancia del comercio ganadero trajo consigo una explotación
brutal de las riquezas naturales. Las vacadas disminuyeron considerablemente, y el
ganado cimarrón fue extinguiéndose insensiblemente.
En cuanto a la decadencia de las industrias autóctonas, ello es consecuencia
también de la orientación librecambista. Bajo forma artesanal había florecido
durante el Virreinato vinos, frutas secas, tejidos de algodón, harinas, carretas, hasta
embarcaciones se producían. La decadencia tuvo lugar a fines del siglo XVIII,
cuando la introducción ilegal o clandestina cada vez más acentuada de géneros
extranjeros hizo posible la competencia en calidad y precios. Se produjo así el
colapso de la manufactura colonial y la industria quedó relegada al
aprovechamiento y transformación de los productos naturales, en primer lugar
ganaderos, y luego agrícolas. De aquí la gran importancia de la industria saladeril,
que va a tener un predominio absoluto hasta el siglo XIX y se va a continuar
naturalmente en la industria frigorífica. La industria argentina nace estrechamente
ligada al campo, supeditada casi por completo a las actividades básicas. Las cuatro
ramas ed actividad industrial que abarcaban los capitales nacionales eran la
transformación de las carnes o subproductos, la molienda del trigo, y la elaboración
de la caña y de la vid.
iii. Acción del grupo rivadaviano.
El grupo rivadaviano fue el primero que trató de orquestar racionalmente tantas
medidas dispersas. A la ley de enfiteusis y a las leyes y decretos sobre trabajo
obligatorio de los “vagos” se unieron el Tratado de Paz, Amistar, Comercio y
Navegación con Gran Bretaña y el empréstito Baring Brothers. Pero singularmente
reveladora es la política aduanera que tuvo un propósito fiscal y no proteccionista.
La réplica al argumento librecambista es que “se establecería un monopolio por el
que se vería estrechado el pueblo a comprar malo y caro”.
iv. Proyecto alberdiano.
Treinta años más tarde Alberdi habría de reproducir los mismos argumentos para
unificar la inserción periférica: “La Aduana proteccionista es opuesta al progreso de
la población porque hace vivir mal, comer mal pan, beber mal vino, vestir ropa mal
hecha […] ¿Qué nos importa a nosotros que la bota que calzamos se fabrique en
Buenos Aires o en Londres?”.
En verdad toda la elaboración alberdiana está impregnada de europeísmo:
inmigración, tratados, navegación.
Alberdi trata de explicar por qué el proteccionismo funcionó en EE. UU. y no en
Arg.: en primer lugar, aunque sin duda muy atrasado con respecto a los países
industriales europeos, era cierto que poseía experiencia manufacturera y marítima
Su comercio internacional era más diversificado, contaba con una población mucho
más homogénea, adiestrada en las tareas que se desarrollaban los países
europeos y en general, tenían un índice de alfabetización satisfactorio, etc. v. La
generación del ’80.
Tocó a los hombres de la generación de los ’80 concretar la realización del proyecto
así pergeñado. Cierto es que contribuyeron a esta concreción factores: el flujo de la
corriente inmigratoria y la guerra de Secesión en EE. UU. que culminó con el triunfo
del Norte industrialista y empujó a Gran Bretaña a incrementar su abastecimiento
en otros países periféricos.
Hacia 1910 la Argentina se había convertido en un país periférico que más progreso
había realizado y que ostentaba los índices de crecimiento más alto del mundo. El
proyecto nacional de la Constitución de 1853 podía visualizarse en el tráfico de
buques y ferrocarriles, en el desembarco incesante de inmigrantes, en las obras
públicas, en el comercio, en la edificación urbana, en la alfabetización y el progreso
agrario.
Era el país que mantenía lazos más estrechos con Europa, especialmente con Gran
Bretaña, que era su abastecedor y al mismo tiempo su cliente más importante.
vi. Caracterización de las tendencias.
En el marco global es posible ahora discernir cuáles fueron las tendencias
profundas y significativas de la política exterior argentina. Ellas se derivan de la
estructura del régimen internacional. A nuestro entender pueden conceptualizarse
así:
a) Afiliación a la esfera de influencia británica;
b) Oposición a EE. UU;
c) Aislamiento respecto de América Latina;
d) Debilidad de la política territorial.
1. Influencia Británica.
a. Dependencia nacional.
Fue una afiliación racionalizada y nacional, en el sentido que por lo menos, desde
un punto de vista económico y social, se trataba de obtener el mayor provecho
posible de la situación. En cuanto al aspecto político, también significaba un
esfuerzo por poner alguna limitación al flujo de la Potencia dominante.
La diplomacia británica tuvo éxito en cuanto contribuyó a fomentar las
oportunidades comerciales buscadas por los intereses británicos influyente.
La diplomacia británica hubo de participar hábilmente en la política de la comunidad
argentina, y aprestando un reducido apoyo a determinados intereses, ya privando a
otros de este limitado apoyo.
b. Revolución de Mayo: el reconocimiento de la independencia.
Vimos cómo se perfilan las tendencias librecambistas. La Revolución de Mayo no
hizo más que confirmarla: «Las consecuencias económicas inmediatas del acto
político del 25 de mayo fueron un signo del creciente poder de lo varios intereses
locales».
Sin embargo, el reconocimiento de la independencia por parte de Gran Bretaña y
de EE. UU. demoró bastante. En ambos casos, el reconocimiento se produjo
cuando los obstáculos desaparecieron por sí mismos: la derrota definitiva de
España en América, y el fracaso de las pretensiones españolas de obtener el apoyo
de la Pentarquía para recuperar las colonias.
 c. La guerra con Brasil.
Este conflicto comenzó por la declaración de guerra del Imperio de 1825. Las
actividades bélicas traían como consecuencia el bloqueo del puerto de Buenos
Aires y con ello un perjuicio considerable al comercio británico a la sazón de gran
importancia, y por eso motivaron la intervención británica. Sin embargo, cuando el
ministro inglés quiso presionar en favor de una paz negociada sobre la base del
mantenimiento de la hegemonía brasileña en la “Provincia Cisplatina”, la respuesta
fue negativa.
Se prosiguió la guerra y el final fue la independencia de la Banda Oriental.
d. Conflictos con Francia y Gran Bretaña.
Durante el período rosista nuestro país mantuvo dos graves conflictos con
potencias europeas. El primero, con Francia a raíz de la detención de súbditos
franceses, y de las exigencias argentinas de que los extranjeros prestaran servicio
militar.
El segundo, con Francia y Gran Bretaña por el apoyo prestado por el gobierno de
Rosas al general Manuel Oribe que, nuevamente, traía prejuicios al comercio
debido al sitio de Montevideo. En todos estos conflictos, se llegó a la solución
mediante tratados que significaban en gran medida la aceptación de las posiciones
sustentadas por la Argentina.
e. Doctrinas Elizalde y Tejedor.
En diversos períodos las autoridades argentinas contestaron negativamente a
reclamaciones británicas. La respuesta de Rufino de Elizalde afirma que “el
gobernó argentino no admite el principio de que no pueden derogarse las leyes de
la República, porque esa sería una limitación a su soberanía que no tiene el
derecho de pedírselo por ningún gobierno extranjero”.
Con motivo de perjuicios sufridos por súbditos británicos ora con motivo de
levantamientos armados, ora por malones de indios, hubo consultas y
reclamaciones por parte de diplomáticos británicos en 1871 y 1872. Carlos Tejedor
sostuvo la tesis de que “los extranjeros desde que entran a un país, están sujetos a
sus leyes y autoridades. Esas leyes son so iguales en todas partes pero, sea como
quiera, favorables o no para el extranjero, le obligan igualmente”.
f. Caso del Banco de Londres del Rosario.
Este episodio también es muy significativo. En 1876 se había dictado en la
provincia de Santa Fe una ley que ordenaba la conversión en oro de las emisiones
de papel moneda autorizada por el gobierno provincial. Como el Banco de Londres
no cumplió con la ley, el gobierno dispuso la detención del gerente, el embargo por
50.6000 pesos oro y la liquidación inmediata e la sucursal. El gerente sometió el
asunto al representante diplomático inglés y éste reclamó oficialmente por la
medida, basándose en que el banco era una sociedad británica. Bernardo de
Irigoyen, canciller a la sazón, refutó esta apreciación y puntualizó los reales
términos de la controversia: «[…]Pero en el estado del asunto no es posible al
Gobierno nacional por intervención oficial. El Banco de Londres es una sociedad
anónima a que ha dado existencia las leyes de Santa Fe. Si ha tenido lugar alguna
infracción de ellas, si el banco ha sufrido perjuicio, si piensa que algunos
funcionarios de aquella provincia han extralimitado sus atribuciones, tienen
expeditos todos los caminos legales para demandar y obtener reparación.
‘La Constitución y las leyes de Santa FE y las leyes nacionales facilitan
ampliamente todo los recursos ante los tribunales para la defensa integra de os
derechos y delos intereses particulares. Y sólo cuando hay denegación de justicia, y
cuando esos caminos, abiertos por la ley, son cerrados o notoriamente
entorpecidos por los encargados de aplicarla, puede venir un asunto que afecta
intereses extranjeros a la discusión diplomática […]».
Su señoría manifiesta en su última nota que el procedimiento de las autoridades
del Rosario constituye una de las más graves ofensas contra los súbditos de un
país amigo. g. Doctrina Drago.
Como es sabido, Luis María Drago, ministro de relaciones exteriores en 1902
enunció el principio del cobro no compulsivo de las deudas públicas. La nota había
sido emitida con motivo de la intervención armada de Gran Bretaña, Alemania e
Italia en Venezuela y reclamaba además la injerencia de EE. UU. en el conflicto a
fin de garantizar la integridad territorial venezolana en base a la doctrina Monroe.
Llama la atención que un país dependiente de G.N. adopte una actitud tan enérgica
de defensa frente a otro Estado contrario a la metrópoli común. La explicación
radica que en la Argentina era el país deudor más importante de G.B. y el gobierno
temía que pudiera producirse en la Argentina una intervención británica similar a la
venezolana.
2. Relaciones con EE. UU.
a. Indiferencia, aislamiento y oposición.
También en este período comenzó a advertirse el delineamiento de otra de las
tendencias que hemos tipificado: la oca importancia de las relaciones con EE. UU.,
que a veces llegaron hasta la oposición. Gran Bretaña obtenía del país todas las
ventajas de la dependencia colonial.
b. Razones profundas y adicionales: cuestión Malvinas y comercio
exterior.
La explicación de esta actitud radica en su congruencia con el proyecto nacional.
Evidentemente la aceptación de la influencia europea significaba como alternativa
inevitable la desconexión con EE. UU. Por otra parte, este país, si bien mantenía
una rivalidad continua con GB, aun con respecto América Latina no poseía una
potencia razonable para desafiarla. Por otra parte, el intercambio comercial era de
poca monta en comparación con el europeo.
Pero también, desde el punto de vista político-diplomático, la situación no fue
especialmente favorable. Ello se debió particularmente al episodio de las Malvinas.
Fue en efecto debido a la acción de un buque norteamericano, el “Lexington”, al
mando de Duncan. Que arrasó el establecimiento argentino en Malvinas, se
desmanteló la isla, se destruyeron sus poblados y se encarceló a algunos
habitantes. La posterior ocupación de las islas por Gran Bretaña parecería haber
sido decidida aprovechando el conflicto planteado y sus repercusiones.
c. Confrontación política con EE. UU. en el panamericanismo.
Pero fue ene l seno del panamericanismo donde se advirtió con claridad la
operatividad de esta tendencia. La Primera Conferencia Panamericana, convocada
por el gobierno norteamericano con el propósito, entre otros, de promover una
unión aduanera continental, fracasó debido fundamentalmente a la oposición
argentina.
3. Aislamiento continental.
a. El sentido del aislamiento. Actitud ante Congresos los de Panamá y de Lima.
Luego de concluidas las guerras de emancipación, comenzó a delinearse una
política de aislamiento político en América Latina. Esto se ve con claridad en las
respuestas negativas o el poco favor que se dispensó a las propuestas de
confederación latinoamericana.
En 1847, el gobierno de Perú tomo la iniciativa de organizar en Lima un
congreso al que asistieron Bolivia, Chile, Ecuador, Nueva Granada y Perú. La
Argentina fue nuevamente invitada, pero el gobierno rechazó nuevamente la
invitación. “Las extraordinarias circunstancias en que se encuentra la República
Argentina o le permiten ocuparse de este asunto”. Las “Extraordinarias
circunstancias” que mencionaba Rosas eran la intervención armada de Francia y
Gran Bretaña. b. Tratado continental.
El Tratado continental, firmado en 1856 en Santiago de Chile, establecía una suerte
de garantía contra la agresión. Al ser requerida la adhesión argentina, Urquiza la
rehusó. A pesar de esta negativa, algunos años más tarde, el gobierno de Perú, a
través de su ministro en Buenos Aires, Seoane, insistiría en obtener la adhesión
argentina. El resultado fe un intercambio epistolar bastante ácido: «La unión
americana con los propósitos y en la forma que se pretende crear y se ha
pretendido antes de ahora, es imposible y es inconveniente».
c. Relaciones no solidarias: la política de poder regional.
La competencia con el Brasil fue una confrontación de carácter hegemónico, en la
que Gran Bretaña tuvo siempre bastante que ver. Así, por ejemplo, a pesar de los
conflictos sostenidos con Gran Bretaña, Rosas gozaba del apoyo británico. “La
caída del general Rosas dejó al gobierno británico en un aposición aislada”. Henry
Souther estaba tan convencido de la necesidad de Rosas y su régimen, que le era
abiertamente adicto, hasta el punto de que suscitó el rumor de que el dictador lo
había sobornado.
4. Debilidad de la política territorial.
a. Despreocupación y negligencia.
Con la excepción de la época de Rosas, en la que se dio una gran importancia a los
problemas territoriales vinculados con el litoral, no hubo en todo el período una
preocupación genuina y generalizada por la preservación de al heredad argentina.
El mismo Rosas trató con bastante displicencia la cuestión Malvinas, Patagonia y
Alto Perú.
La política que seguimos en materia territorial, fue de extrema debilidad.
Virtualmente todos los conflictos de límites y las cuestiones territoriales afrontados
por la República se resolvieron en su detrimento.
Se advierte una despreocupación generalizada respecto de estas cuestiones. Lo
propio ocurrió con el conflicto de límites con Chile, en que los territorios litigiosos
fueron prácticamente divididos entre los dos países.
Nos permitimos adelantar que en los conflictos que se plantearon por problemas
territoriales se trataba siempre de superficies inhóspitas, lejanas, áridas, de ninguna
manera aptas para la explotación agrícola-ganadera, que era el eje del proyecto
nacional argentino en el siglo XIX.

2. Política Argentina Exterior Contemporánea.

a. Presidencia de Raúl Alfonsín.
i. Principios, valores y necesidades prácticas.
El sistema de creencias del gobierno de Alfonsín se nutrió de tres vertientes
distintas: del pensamiento reformista latinoamericano en general, y del radicalismo
en particular; y, por último, de las concepciones éticas tradicionales del partido
radical. Estas últimas aportaron como creencia filosófica central el
antropocentrismo. Esto es el reconocimiento de que el hombre es el centro de la
actividad política, razón por la cual “ésta debe regirse con criterios éticos,
procurando siempre el respeto de la dignidad humana”. Conforme a esta
concepción de la acción política, la política interna y la política exterior deben
basarse en las mismas aspiraciones y valores. El antropocentrismo hace a la
política exterior una extensión natural de la política interna y no deja espacio para la
clásica división realista entre una y otra.
El idealismo en materia de relaciones internacionales, por su parte, fue entendido
como un conjunto de supuestos, principios y valores que sirven para orientar la
práctica política.
En primer lugar, los principios fueron percibidos como escudos protectores frente a
las intenciones y/o acciones de los estados más poderosos. Se puso acento en el
respeto al derecho internacional. Antes bien, la adecuación de las conductas de los
Estados al derecho fue percibido como el mejor camino para afirmar la
independencia nacional de los países débiles.
Segundo, el poder de guía que se asignó a los principios y valores fue acompañado
de una creencia filosófica tradicional del radicalismo: la negativa a concebir a la
política desde una ética utilitaria y a medir, en consecuencia, el resultado de la
acción política tan solo en términos de costos y beneficios materiales.
Tercero, el acento en la búsqueda o el logro de objetivos éticos en las relaciones
internacionales tuvo, asimismo, mucho que ver con consideraciones prácticas,
percibidas por la diplomacia radical como de carácter y alcance universal.
ii. Las imágenes y su impacto en el diseño de la política exterior.
Al asumir el gobierno, los máximos responsables de la formulación de la política de
la administración
Alfonsín hicieron una lectura del sistema internacional y de la situación del país: a)
que el conflicto EsteOeste –entonces en una nueva fase de agudización- ejercía un
impacto negativo sobre la estabilidad política de la Argentina; b) que las cuestiones
Norte-Sur eran más importantes que las tensiones EsteOeste porque “afectan a la
vida cotidiana de gran parte de la humanidad y establecen un irritante contraste
entre los países que ha tenido la posibilidad de acrecentar su bienestar y los países
bloqueados en el subdesarrollo”; c) que las relaciones internacionales habían
sufrido una peligrosa distorsión al haberse “sustituido la concepción moral ene
orden mundial por una concepción de poder”; d) que las variables económicas
externas y sus tendencias entonces observables imponían fuertes restricciones a la
supervivencia de la democracia y al desarrollo argentinos; e) que las dictaduras
militares en la mayoría delos países vecinos eran un factor adicional de amenaza
externa a la estabilidad democrática; y f) que las posiciones de Argentina en el
mundo se habían deteriorado de manera extrema como consecuencia de las
políticas interna y exterior del régimen militar.
La diplomacia radical se propuso cuatro objetivos básicos: recuperar el prestigio
externo del país; hacer frente a los problemas heredados del régimen militar que
requerían un tratamiento especial, particularmente las cuestiones del Beagle y
Malvinas; crear a través del vínculo con el exterior una malla protectora de la
democracia argentina.
1. Los múltiples puntos de apoyo y la relación con Occidente.
La “herencia” del Proceso es una variable fundamental para explicar y comprender
el alto y diversificado perfil de la política exterior del gobierno de Alfonsín. Alfonsín
intentaba revertir la mala imagen de Argentina en el mundo que se había formado
durante os años del régimen militar. Tres hechos habían contribuido al desarrollo de
la misa: las violaciones a los derechos humanos, la declaración de nulidad del laudo
arbitral de la corona británica sobre la cuestión del Beagle y la ocupación militar de
Malvinas.
En un principio, el manejo de las relaciones con los países desarrollados de
Occidente fue percibido como el mayor desafío inmediato para el éxito de esta
política de “búsqueda de múltiples puntos de apoyo externo”.
A este fin, desarrolló un esquema conceptual que se asentó en el reconocimiento
de tres elementos básicos de la realidad del país a partir de los cuales se procuraría
reconstruir la relación con el mundo: que Argentina es una nación occidental, no
alineada y en vías de desarrollo.
Dada la permanente manipulación y el uso abusivo por parte de las autoridades del
Proceso del concepto de Occidente, se redefinió la “occidentalidad cultural” de
Argentina, destacando tres aspectos principales. En primer lugar, se reconoció la
existencia de u conflicto global de carácter ideológico sobre distintas formas de
organización política-económicas y sociales, y la pertenencia de Argentina al
conjunto de los sistemas que aseguran el pluralismo político, la tolerancia frente a la
diversidad, el respeto a los derechos humanos y la libertad económica, de
opiniones y de credo.
En segundo término se rechazó la adscripción a alianzas militares en el marco de la
por ese entonces recalentada rivalidad estratégica Este-Oeste. La exposición de
esta diferencia era un aspecto clave para dar sustento teórico y práctico a la política
de “recomposición madura” de las relaciones con EE. UU, que tendría como uno de
sus pilares la creación de un espacio legítimo para las discrepancias bilaterales.
2. La fase defensiva de la política exterior.
El cambio de la imagen de Argentina en el mundo mediante una política de alto
perfil fue uno de los ejes estructurales de la acción externa del gobierno radical. El
segundo y menos conocido, fue la utilización de la política exterior para proteger la
democracia interna. Esta fase se puso en práctica de dos maneras distintas: la
creación y desarrollo de redes de entrelazamientos internos externos que actuasen
como disuasores frente a los sectores antidemocráticos.
Por otro lado la política exterior procuró impedir, frenar o atemperar las
consecuencias negativas de las variables políticas y económicas externas sobre el
proceso de transición. Esto es crear una malla protectora frente a las amenazas
exteriores.
Las acciones desarrolladas frente a la crisis de América Central y las negociaciones
con Fidel Castro tendientes a desarticular la expansión del terrorismo chileno hacia
la Argentina se inscribieron en este marco de políticas defensivas. Asimismo, la
reorientación de la participación argentina e NOAL tuvo mucho que ver con esta
dimensión de la política exterior como malla protectora.
El gobierno de Alfonsín insistió en la necesidad de que el NOAL recuperara sus
principios fundacionales y sus valores más puros, el rechazo a la política de
bloques, la oposición a la carrera armamentista y la abstención a integrar alianzas
militares.
3. La fase ofensiva de la política exterior.
La administración Alfonsín siempre reconoció que era extremadamente limitado lo
que Argentina podía hacer para influir en el curso del conflicto Este-Oeste. Sin
embargo, adoptó un perfil alto en el tema del desarme y la no proliferación nuclear
vertical. Así entonces, la presencia internacional en el esfuerzo por detener la
carrera armamentista nuclear y asegurar la paz mundial fue considerada menos
una cuestión principista que una asunción de responsabilidad.
Este supuesto fue el que movilizó a la diplomacia radical a elevar el perfil de
Argentina en las cuestiones de desarme e la ONU y en el NOAL. Por otro lado, el
desarrollo de un proyecto misilístico como el Cóndor II y la negativa a ratificar el
tratado de Tlatelolco y adherirse al TNP restó credibilidad internacional al discurso
oficial en pos de la paz y el desarme.
Así como se consideró un actor secundario en el conflicto Este-Oeste, el gobierno
de Alfonsín asumió que Argentina debía ser un actor directo en la cuestión Norte-
Sur, dada la pertenencia estructural del país al mundo en vías de desarrollo. Este
reconocimiento expreso de la condición de Argentina de país en vías de desarrollo
fue acompañado de una percepción clara acerca de la diversidad del mundo
subdesarrollado y de la coexistencia en su interior de intereses y prioridades
distintas.
La fragmentación de intereses y prioridades del Sur fue un argumento de uso
corriente en los años del Proceso. Sin embargo marcaron diferencias de
importancia respecto del régimen militar. Este último puso el acento en las
diferencias y minimizó los intereses comunes intra-Sur, mientras que la
administración de Alfonsín hizo exactamente lo contrario: destacó las coincidencias
objetivas emergentes de la propia condición del subdesarrollo y dos aspectos que
consideraba comunes a todos los países del Sur. El gobierno radical procura el
fortalecimiento de las relaciones en los países del Sur, mediante el apoyo a
diversos esquemas de cooperación.
No obstante estos objetivos, las relaciones con el Sur encontraron en la práctica
abundantes dificultades. La mayor complejidad y fluidez del orden mundial, la
creciente interdependencia entre las naciones del Norte, el fenómeno de la difusión
del poder habían dejado al Sur casi a la deriva y profundizado su incapacidad
estructural.
En este marco Latinoamérica puso pie en una fase histórica caracterizada por dos
desafíos clave: la consolidación de la democracia y la realización de la integración.
iii. Los ejes estructurantes de la política exterior del gobierno de Alfonsín. (Segundo
texto)
En el orden externo, la acción debía estructurarse en torno a los siguientes ejes: a)
el desarrollo de una nueva relación madura con los EE. UU. que equidistara tanto
del alineamiento automático como de posiciones de confrontación o ruptura; b) la
participación activa y genuina frente a los problemas que integran la así llamada
cuestión Norte/Sur; c) el fortalecimiento de las relaciones con América Latina,
particularmente con los países del Cono Sur; y d) el fortalecimiento de las
relaciones con Europa Occidental.
1. Las relaciones maduras con EE. UU.
Con el propósito de sacar a las relaciones argentino-norteamericanas de su
recurrente ciclo de acercamiento y hostilidad se diferenciaron dos niveles de las
relaciones: el de las “convergencias esenciales” y el de los “disensos
metodológicos” En el primero se situaron los aspectos que conforman la base de
sustentación permanente del vínculo bilateral: “la democracia, el pluralismo la
dignidad del hombre, los derechos humanos, la libertad y la justicia social”. El
segundo nivel se reservó a las apreciaciones y posiciones distintas sobre los
métodos para realizar o mantener e el mundo en desarrollo los principios y valores
compartidos.
Esta forma de aproximación a Washington, aunque permitió reencauzar la relación
bilateral sobre bases más firmes y previsibles, tropezó con dificultades prácticas.
Las políticas de la administración Reagan orientadas a recomponer y fortalecer la
dominación norteamericana en la región, aunadas a la serie crisis interna del país,
redujeron progresivamente el margen de acción del gobierno radical en el campo de
os “disensos metodológicos”. Así, a partir de los últimos meses de 1984 la
administración Alfonsín dejó de lado algunos de los proyectos acuñados al color del
regreso a la democracia por ejemplo el pago sólo de la deuda externa legítima. Las
posiciones asumidas frente a lo organismos internacionales y a la banca privad ay
la puesta en marcha del Plan Austral en junio de 1985 allanaron el camino de la
recomposición de relaciones con EE. UU.
2. Las relaciones con Europa Occidental.
El énfasis inicial puesto en las relaciones con Europa apuntaba, específicamente, a
diversificar os puntos de apoyo de la política exterior hacia Occidente y
contrabalancear el peso de los EE. UU.Ç En este marco, el gobierno de Alfonsín
desarrolló una acción diplomática que atravesó dos fases. La primera, procuró
utilizar el capital político ofrecido por la recuperación de la democracia en el país
para recomponer los vínculos políticos bilaterales y lograr apoyo económico por
parte de algunos gobiernos europeos, particularmente una posición más benigna en
el tema de la deuda y la apertura de oportunidades en el ámbito comercial. En esta
fase, los países seleccionados para desplegar esta estrategia de aproximación a
Europa Occidental fueron Alemania, España, Francia e Italia. Sin embargo las
expectativas se vieron frustradas. En efecto, la retórica europea de apoyo a la
democracia argentina no se tradujo en acciones concretas en la esfera económica.
Los dirigentes europeos subordinaron su apoyo al gobierno argentino al
cumplimiento de dos condiciones: el logro de la estabilidad económica y la firma de
un acuerdo previo con los organismos multilaterales de crédito y la banca
acreedora.
A raíz de estas limitaciones, desde el inicio del año 1987 el Gobierno puso en
marcha la segunda fase de la relación argentino-europea, más selectiva, orientada
a crear u marco institucional de “mecanismos originales” que permitiera abrir
canales de acceso al capital y a la tecnología europeos. El comercio pasó a un
lugar secundario y la acción se orientó esencialmente a buscar asociaciones
“particulares” privilegiando las inversiones, especialmente a las PyMES.
b. La presidencia de Carlos Menem.
i. El realismo periférico: un modelo teórico para la periferia del nuevo
orden mundial.
El realismo periférico es, por antonomasia, la política exterior de un Estado
comercial.
Los principios básicos del “realismo periférico” pueden resumirse en los siguientes:
-La política exterior de un país vulnerable, empobrecido y poco estratégico,
debe ser del más bajo perfil posible para evitar la confrontación, salvo en
aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa con su bienestar y
su base de poder; adaptando sus objetivos políticos a los de esa potencia
dominante; - Esta política exterior debe formularse teniendo en cuenta la
relación costo-beneficios materiales y considerando os riesgos de costos
eventuales.
-Ella requiere de una reformulación y reconceptualización de la autonomía,
en términos de la capacidad y costo relativos de la confrontación.
Para Escudé, la reducción de costos y riesgos debe ser el principal objetivo de la
dimensión política de un Estado dependiente, ya que enfrentar políticamente a los
poderosos es contraproducente para el interés nacional de países dependientes,
vulnerables y poco estratégicos.
Para afirmar estos supuestos, el autor toma dos variables para el análisis de las
estrategias políticas de la política exterior: “la emergencia internacional” y la
“memoria histórica”, como factor racional o intelectual de los procesos de toma de
decisiones en los Estados poderosos.
ii. Las reformulaciones: autonomía y alineamiento.
Escudé rechaza el concepto de autonomía (aquél que utilizo Puig en su doctrina),
definido en términos de libertad de decisión o de acción. Para el autor, la
autonomía se ha poseído “desde siempre”. No hay poder superior a los Estados.
Sin embargo, Escudé presenta a la autonomía como una falacia, supuesta
generadora de desarrollo, que considera a la dignidad nacional como parte del
mismo, oponiendo ésta a la idea de que es el desarrollo el que permite la
autonomía.
Para él, la autonomía se construye desde el desarrollo interno, siendo ella la
variable central de ese desarrollo –económico-, y por lo tanto el producto de
maniobras de política exterior. Presenta a la autonomía como un proceso, que se
construye mediante el desarrollo nacional, autorrestringiendo la libertad de decisión
o de acción, es decir, aplicando un realismo periférico: no confrontación y
alineamiento.
Define así la autonomía limitando la extensión de su concepto a su capacidad de
confrontación. De esta forma vincula la autonomía con la adaptación y a los
objetivos más significativos de las grandes potencias.
iii. Críticas.
La primera cuestión que surge al percibir la relación entre un país periférico y el
poder hegemónico es el carácter poco estratégico que Escudé le asigna al primero,
en este caso la Argentina, en los intereses vitales de EE. UU.
En su perspectiva pragmática, el realismo periférico niega o desconoce la existencia
de supuestos básicos en una política exterior.
Una segunda cuestión tiene que ver con la pretensión de que es posible formular
una política de no confrontación internacional. Por último, es imposible desligar la
no confrontación de lo efectos de la política internacional de las grandes potencias.
Esta sola cuestión ha permitido vincular históricamente al realismo con la
hegemonía, lo que hace oponer la política de las grandes potencias a todas
aquellas de terceros Estados –periféricos- que busquen acrecentar su poder.
iv. Factores externos e internos que condicionan la política exterior del
Presidente Menem y sus ejes ordenadores
Cuando Carlos Menem accedió a la primera magistratura del país en julio de 985, el
mundo y Argentina transitaban circunstancias muy distintas a las que habían
signado el primer tramo del gobierno de Alfonsín.
En el orden externo el conflicto Este-Oeste daba sus últimos estertores, EE. UU.
aparecería como líder indiscutido de la coalición vencedora de la guerra fría, la
democracia, casi sin excepción, se había extendido a toda América Latina, la crisis
de América Central se había aplacado y la cuestión de la deuda externa estaba
encuadrada en un marco de negociación provisto por los gobiernos de los países
acreedores y los organismos multilaterales de crédito.
En lo interno, el centro de la escena política argentina estaba ocupado por las
demandas económicas y sociales. Las situaciones de hiperinflación de 1989 no
hicieron más que fortalecer de manera brutal estas demandas generalizadas. Era
necesario introducir cambios en materia externa.
Los principales argumentos utilizados por el Gobierno para dar cuenta del cambio
de política son los siguientes:
a) que el nuevo orden mundial se caracterizará por la interdependencia
y la cooperación entre los países y por el triunfo de la democracia liberal;
 b) que en este orden existen condiciones para que la paz se sustente
más e la seguridad colectiva que en el equilibrio de poder;
c) que la globalización de la economía ha hecho obsoleto el modelo de
crecimiento basado en la sustitución de importaciones;
d) que este modelo acarreó al decadencia relativa del país y, por ende,
la pérdida de gravitación de
Argentina en el orden internacional;
e) que la relación preferente con GB fue una de las claves para la
inserción exitosa de Argentina e el mundo a fines del siglo XI y principios
del siglo XX; y
f) que, en consecuencia, el país necesita encontrar y desarrollar en
forma pragmática nuevas relaciones preferentes para asegurarse una
nueva reinserción exitosa en el siglo XXI.
De acuerdo a este razonamiento, se puso en marcha una política exterior que se
ordena alrededor de cuatro ejes. El primero es el abandono de las posiciones de
confrontación política con los países desarrollados. Hay una crítica expresa al
confrontacionismo inútil del gobierno radical. En su reemplazo, se propone una
política exterior “normal”, “realista” y “pragmática”, que define el interés nacional en
términos económicos.
El segundo eje es el bajo perfil político en las cuestiones que ocasionan
confrontaciones o fricciones con los países desarrollados.
El tercer eje estructurante, fundado en el reconocimiento de la debilidad relativa del
país, es que Argentina no puede –ni debe- pretender un alto perfil ni mucho menos
una posición de protagonismo internacional.
De acuerdo con esta lectura, se postula la concentración de la acción externa en
muy pocas áreas del mundo que importan esencialmente desde el punto de vista de
las necesidades económicas del país. Estas áreas son los EE. UU., los países
vecinos de la región MERCOSUR, Bolivia y Chile, Europa Occidental y para más
largo plazo, Japón y los países de industrialización reciente del Sudeste Asiático.
Ciertamente, la nueva política exterior se basa en la necesidad de terminar con la
tradicional hostilidad hacia Washington.
Fiel a estos dichos, se han adoptado varias medidas importantes que no dejan
dudas acerca de la firme voluntad de fortalecer esta relación preferencial. Así, el
gobierno de Menem se abstuvo de condenar la invasión dispuesta por la
administración Bush a Panamá. Envió dos naves de guerra al Golfo Pérsico para
participar en la alianza multinacional contra Irak, manifestó su disposición a
cooperar de manera creciente con el gobierno norteamericano en distintos temas
de naturaleza global, cambió el perfil del voto argentino en la Asamblea General de
la ONU, ratificó el Tratado de Tlatelolco, y por último desactivó totalmente el plan
misilístico Cóndor II.
La destrucción del plan Cóndor era otro de los pasos imprescindibles para acceder
progresivamente al grupo de “naciones confiables del mundo” y para asegurar el
apoyo del gobierno norteamericano en las áreas temáticas económicas de la
relación bilateral y en los organismos multilaterales donde el voto de los EE. UU. es
de suma importancia.
En lo que hace a las relaciones con Latinoamérica, se cuestiona seriamente la
“visión romántica” de la unidad latinoamericana de los sesenta, lo que podríamos
llamar la concepción bolivariana de la integración. Se propone circunscribir el
ámbito de acción regional y procurar concreciones específicas. Finalmente, el
apoyo al funcionamiento afectivo del sistema establecido en la carta de ONU para
garantizar la paz y la seguridad internacionales constituye el cuarto eje
estructurante de la política exterior. Primero en la participación creciente de las
fuerzas armadas argentinas en operaciones de mantenimiento de la paz en el
marco de las Naciones Unidas. Segundo, en el rechazo y abandono de las políticas
precedentes de búsqueda de desarrollo autónomo en áreas sensitivas. Y tercero,
en la adopción de posiciones de alto perfil en el seno de la OEA para crear nuevos
mecanismos de seguridad regional.