Dotación y Adjudicación de Tierras

En Venezuela, el Instituto Agrario Nacional (IAN) provee dotaciones

en propiedad de acuerdo con la Ley de Reforma Agraria. Regulariza
la tenencia de la tierra en beneficio de los pequeños productores
rurales, los medianos productores rurales y los agrotécnicos que
realicen actividades agropecuarias en forma personal o directa en
tierras de entidades públicas afectadas a la reforma agraria. Esto
quiere decir que el proceso de documentar la tenencia de la tierra
empieza con trámites de solicitudes e inscripciones con el IAN.

Para definir la adjudicación de tierras debemos conceptuar primero

el término de dotación. De tal forma en la antigua Ley de Reforma
Agraria es concebida como:

“... la dotación es el derecho de propiedad que se constituye

mediante un acto administrativo especialmente llamado adjudicación
de tierras, o sea, el acto mediante el cual el órgano estatal
encargado de la reforma agraria entrega en propiedad a un individuo
o un grupo de población una determinada parcela o un lote de
terreno. En otras palabras, que jurídicamente la dotación es una
propiedad especial que tiene su origen en un acto administrativo
denominado adjudicación de tierras.” (Duque Corredor, R. 2001,
p.218.).

Actualmente el concepto de adjudicación comprende también una

forma de posesión agraria derivada de un acto administrativo del
Instituto Nacional de Tierras a través de dotaciones o de
regularizaciones de tenencia de tierras, bien sea, en forma individual
o colectiva.
Características

a) La dotación constituye la concesión de un derecho de propiedad

condicionado al cumplimiento de determinados requisitos, que al
dejar de ser cumplidos conllevan a la caducidad del derecho.

b) Implica derechos regulados en su ejercicio por limitaciones no

concebidos en el derecho común en la institución de la propiedad.

c) Se rigen fundamentalmente por los principios y normas del

derecho agrario.

Podemos observar a su vez, que las dotaciones pueden ser a título

oneroso o gratuito, serían a título oneroso, cuando la condición
económica del adjudicatario justifique la dotación para incorporarlo a
la vida económica productiva de la Nación.

Las dotaciones son diversas y se pueden clasificar considerando la

calidad del sujeto beneficiario, a saber: dotación del pequeño
productor, dotación del mediano productor y dotación indígena.
Desde el punto de vista de la modalidad de la propiedad tenemos: la
dotación parcelaria o individual y la dotación colectiva.

Adjudicación de Tierras:

Se entiende por adjudicación, el acto administrativo emanado del

Instituto Nacional de Tierras, en el cual se transfiere la posesión
legitima de las tierras productivas ocupadas y trabajadas por el
adjudicatario, el cual puede ser transferido por herencia sólo en el
goce y disfrute de las mismas.
De conformidad con lo previsto en el manual de adjudicación del
Instituto Nacional de Tierras, el Instituto realizará adjudicaciones
mediante los procesos de dotación de tierras o de regularización de
tenencia. En el primer caso serán individuos que no sean ocupantes
u ocupantes menores de un año. En el caso de regularización de
tenencia serán aquellos ocupantes precarios que tengan períodos
superiores al año.

Sujetos Beneficiados de la Adjudicación de Tierras:

Las ciudadanas que sean cabezas de familias que se comprometan

a trabajar una parcela para la manutención de su grupo familiar e
incorporación al desarrollo de la nación. De conformidad con lo
previsto en el Art.14 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Requisitos para la solicitud de adjudicación sean dotaciones o

adjudicaciones previsto en el artículo 59 de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario:

1. Manifestación de voluntad contentiva de compromiso de trabajo

de la tierra a adjudicar personalmente o con sus descendientes
legítimos o naturales.

2. Identificación completa del solicitante, indicando nombre y

apellido, número de cédula de identidad, lugar y fecha de
nacimiento.

3. Ocupación y número de personas que constituyan el grupo

familiar.

4. Declaración jurada de no poseer otra parcela.

5. Cualquier otro dato que estimare conveniente para ilustrar el

criterio del instituto.
6. En caso de ser poseedor de una parcela insuficiente, expresará
las características y condiciones de las mismas

Limitaciones al derecho de adjudicación.

El Instituto Nacional de Tierras podrá revocar la adjudicación

otorgada, cuando el adjudicatario no haya cumplido con el
compromiso del trabajo de las tierras. De igual manera, queda
excluida cualquier negociación a terceros no autorizada por el
Instituto Nacional de Tierras, a través de acta de traspaso.

De tal manera, se establece también un procedimiento de

revocatoria del título de adjudicación cuando existan supuestos: de
abandono de parcela, explotación indirecta, negociaciones sin
autorización, incumplimiento de trabajar la tierra. El procedimiento se
iniciará de oficio o por denuncia de conformidad con el artículo 49 de
la Ley de Procedimientos Administrativos y será sustanciado por las
Oficinas Regionales de Tierras.

Por su parte, existe también un procedimiento de traspaso de

mejoras y bienhechurías en lo respecta al beneficiario del acta de
transferencia que autorice el Instituto Nacional de Tierras. En tal
sentido, el beneficiario debe comprometerse igualmente al trabajo
eficiente de la parcela por un término no menor de tres años.
Posteriormente se le entregará el certificado de título de adjudicación
permanente.

Expropiación Ordinaria y Excepcional

La expropiación es una institución jurídica del Derecho Público, a

través de la cual el Estado (en sentido amplio) adquiere
coactivamente el derecho de propiedad sobre determinado bien,
siguiendo el procedimiento legalmente establecido y previo el pago
de una justa indemnización, para la satisfacción de fines de utilidad
pública o de interés social.

La potestad expropiatoria de la Administración encuentra su

fundamento en el artículo 115 de la Constitución, el cual establece
que “Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante
sentencia firme y oportuno de justa indemnización, podrá ser
declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”. Esta
disposición, como lo destaca Ambrosio Oropeza, es de las que tiene
mayor tradición en la historia constitucional venezolana y ha sido
reproducida, con pocas modificaciones sustanciales, desde 1811.

La expropiación constituye la más grave afectación a que puede ser

sometido el derecho de propiedad, ya que al entrar en conflicto el
interés privado y el interés general por encontrarse de por medio una
razón de utilidad pública o de interés social va a privar esta finalidad
que es la que, en definitiva, va a justificar y legitimar el uso de la
potestad expropiatoria. Se trata, por tanto, de un elemento esencial
en la expropiación; la razón en virtud de la cual el Estado puede
ejercitar válidamente la potestad expropiatoria, se encuentra
precisamente en la necesidad de atender a la utilidad pública o
social, por lo que sólo en tal supuesto puede ser expropiado un bien.

Concepto de obra de utilidad publica

Se considerarán como obras de utilidad pública, las que tengan por

objeto directo proporcionar a la República en general, a uno o más
estados o territorios, a uno o más municipios, cualesquiera usos o
mejoras que procuren el beneficio común, bien sean ejecutadas por
cuenta de la República, de los estados, del Distrito Capital, de los
municipios, institutos autónomos, particulares o empresas
debidamente autorizadas.

Concepto de interés social

Operan por situaciones socio-económico y político que amplían el

ámbito de acción de la expropiación, como en el caso de reformas
en el ámbito agrario, o como un medio para solucionar problemas de
vivienda, hábitat y conservación ambiental, entre otros.

Objeto de Expropiación

La vigente Ley de expropiación, regula la expropiación forzosa por

causa de utilidad pública o de interés social, de los derechos y
bienes pertenecientes a los particulares, necesarios para lograr la
satisfacción del bien común.

Significa entonces, que son tanto derechos, como bienes de origen

privado el objeto de la expropiación forzosa, siempre que los mismos
permitan al Estado satisfacer las causas de utilidad pública o interés
social.

La Expropiación Agraria:

A los efectos de disponer de tierras para distribuir en el marco de un

proceso agro reformista, existe una figura legal prevista en la
mayoría de los ordenamientos jurídicos del mundo contemporáneo
donde se reconoce la propiedad privada como derecho humano de
carácter patrimonial. Esta institución fundamental del Derecho en
general y del Derecho Agrario en particular recibe el nombre
de Expropiación.
Es una figura clásica del Derecho utilizada no solamente para
disponer de tierras cuando los Estados no disponen de suficiente
para distribuir, sino que es una institución para eliminar el latifundio o
la gran propiedad concentrada en manos privadas o particulares.
La expropiación no es otra cosa sino la transferencia coactiva de la
propiedad de los particulares al Estado mediante el procedimiento
establecido en ley.

La LDTDA dedica todo un Capítulo y 14 artículos a la expropiación

de las tierras rurales privadas (expropiación agraria), aunque no
define el procedimiento, para lo cual debemos recurrir a la Ley
especial que rige la materia que es la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública o Social LECUPS (Gaceta Oficial N°
37.475 del 01 de Julio de 2002), que por cierto se aplica
supletoriamente al procedimiento de expropiación agraria en lo que
no esté previsto por esta.  En su artículo 2 esta ley especial la define
como:

“Artículo 2: La expropiación es una institución de Derecho Público,

mediante la cual el Estado actúa en beneficio de una causa de
utilidad pública o de interés social, con la finalidad de obtenerla
transferencia forzosa del derecho de propiedad o algún otro derecho
de los particulares, a su patrimonio, mediante sentencia firme y pago
oportuno de justa indemnización.”

Resulta importante señalar que, contrario a lo que se pudiera creer

sobre todo en tiempos políticamente convulsos, la expropiación se
creó como una garantía al derecho de propiedad particular, y no es
un procedimiento sancionatorio ni penalizador, ni mucho menos ha
de ser utilizado para atropellar a propietarios en su propiedad. Muy
por el contrario, este instituto del derecho permite conciliar el interés
particular de la propiedad privada, con el interés general o colectivo,
cuando estos chocan. La expropiación es una garantía a este
derecho. Siendo la propiedad privada la regla en nuestro
ordenamiento jurídico, la expropiación es siempre la excepción. No
hay forma de interpretarlo de otra manera.

El asunto es de tal importancia que así queda expresamente

señalado en la Constitución cuando en su artículo 115 reza:

“Artículo 115: Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona

tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La
propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y
obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de
interés general. Solo por causa de utilidad pública o de interés
social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización podrá ser declarada la expropiación de cualquier
clase de bienes.”

Como vemos la expropiación se activa cuando se presenta alguna

de las restricciones, permitidas y no arbitrarias, al derecho de
propiedad, lo cual solamente opera cuando hay una causa de
utilidad pública de por medio.

Supuestos y/o requisitos de la Expropiación:

 Por causa de utilidad pública o interés social: al Estado le

corresponde probar la utilidad pública y declararla
previamente.
 Mediante sentencia firme: el propietario tiene el derecho de
recurrir en tribunales y que éstos le den o no la razón.
  Pago oportuno de justa indemnización: por la tierra y las
bienhechurías construidas sobre ella, en moneda de curso
legal

Conviene advertir que los tres supuestos anteriormente indicados,

deben presentarse de manera concurrente, es decir, sin que falte
alguno de ellos, pues de lo contrario no se estaría cumpliendo la
garantía constitucional de compensar al propietario que es objeto de
un procedimiento expropiatorio.

Utilidad pública: La LDTDA (art. 68) declara de utilidad pública o

interés social a las tierras de vocación de uso agrícola.; y aunque la
ley especial de expropiación (LECUPS) no define de manera
específica las causas de utilidad pública, si señala de forma genérica
una definición para las obras de utilidad pública (artículo 3):

“Artículo 3: Se considerarán como obras de utilidad pública, las que

tengan por objeto directo proporcionar a la República en general, a
uno o más estados o territorios, a uno o más municipios,
cualesquiera usos o mejoras que procuren el beneficio común, bien
sean ejecutadas por cuenta de la República, de los estados, del
Distrito Capital, o de los municipios, institutos autónomos,
particulares o empresas debidamente autorizadas.”

Se entiende que las obras de utilidad pública benefician el interés

social, el interés colectivo, el interés nacional, y en ese sentido
tenemos, por ejemplo, la construcción de vías de comunicación, de
represas, escuelas o la definición de áreas para el establecimiento
de asentamientos campesinos o colectivos, los establecimientos
para la enseñanza agrícola, entre muchos otros ejemplos. Bien vale
la pena consultar el artículo 14 de la LECUPS en el cual se indican
una serie de obras que están exceptuadas de la declaratoria previa
de utilidad pública porque se sobreentiende que por sus
características dichas obras son siempre de interés general.

¿Qué tipos de bienes pueden ser expropiados?:

Cualquier clase de bienes, entre ellos los inmuebles destinados a la

producción agrícola. Por ejemplo: las tierras.

Es importante tomar en cuenta que la expropiación se aplica solo a

bienes objetos de propiedad particular o privada y afecta a los
propietarios de pleno de derecho, vale decir, aquellos que tienen el
uso, goce o disfrute y disposición sobre sus bienes, y cuyo derecho
puede ser debidamente demostrado a través de los títulos
registrados según la ley.

Cuando la expropiación recae sobre tierras con vocación agraria,

éstas deben ser de propiedad privada, para que el procedimiento
expropiatorio sea procedente, ya que como se ha dicho, la
expropiación agraria implica una transferencia forzosa del derecho
de propiedad, y para que esta transferencia pueda operar, debe
mediar un título de propiedad plena sobre el bien que se expropia.

El bien o bienes sobre los cuales recae el procedimiento

de expropiación agraria son las tierras con vocación de uso
agroalimentario. De allí el nombre de “expropiación agraria” para
diferenciarle de la transferencia forzosa de la propiedad sobre algún
otro tipo de bien o algún otro derecho de los particulares cuyo origen
no es agrario.
En la ley de tierras y desarrollo agrario se establece que se declaran
de utilidad pública a todas las tierras con vocación de uso agrario,
por tanto, el requisito de la declaratoria previa de utilidad pública ya
no procede porque viene establecido a priori para todas las tierras
de vocación y uso agroalimentario.

La expropiación agraria está regulada por un procedimiento

particular previsto en la ley de tierras y desarrollo agrario (arts. 68-
81). Lo no previsto lo suple la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social, tal como se había señalado anteriormente
y tal como lo dispone la propia LDTDA en su artículo 81.

Para llevar adelante un procedimiento expropiatorio de tipo agrario

se requiere una resolución del directorio del INTI que así lo
determine. En dicha resolución debe estar justificado el inicio del
procedimiento de expropiación, argumentando razones de necesidad
para la ordenación sustentable de las tierras objeto del
procedimiento. También se debe indicar claramente el área objeto
de la expropiación.

La expropiación agraria es una institución que procede en dos fases:

1)    Una fase amistosa, que se lleva a cabo en sede administrativa,

ante el INTI, y, de no proceder la vía amistosa, entonces sigue:

2)    Una fase forzosa que se desarrolla en sede jurisdiccional, esto

es, ante un tribunal agrario (el que corresponda por la ubicación del
inmueble).

Para lo no previsto en la ley de tierras en relación a la expropiación

de las tierras con vocación de uso agroalimentario, la misma ley de
tierras remite de manera supletoria a la ley especial que rige el
procedimiento de la expropiación que es la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública o Social o LECUPS, publicada en la
Gaceta Oficial N° 37. 475 del 01 de julio de 2002 (ver art. 81
LDTDA), tal como ya había sido señalado con anterioridad.

El Rescate de Tierras:

Cuando las tierras no tienen un origen privado sino público y están

siendo ocupadas, el Estado puede reclamarlas y recuperar su
dominio, con la finalidad de adjudicarlas. Este procedimiento se
conoce como rescate y es esencialmente diferente al de la
expropiación (arts. 82-96 de la LDTDA).

El INTI tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad o que

estén bajo su disposición que se encuentren ocupadas ilegal o
ilícitamente (arts. 34 y 82 LDTDA). En buen derecho no toda tierra
pública puede ser rescatada. La ley plantea dos supuestos
claramente expresados en la norma para que el rescate proceda:

1.    Tierras propiedad del INTI o bajo su disposición.

2.    Que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente.

El procedimiento de rescate se puede iniciar de oficio (el INTI

directamente lo inicia) o por denuncia de parte interesada en que el
procedimiento ocurra.

Excepción: el rescate no se aplica a las tierras que se encuentren en

condiciones de:

1)    Optima producción con fines de producción agroalimentario (art.

84 LDTDA).

2)    En total adecuación a los planes agroalimentarios del Ejecutivo

Nacional, y,
3)    No exceda de dos (2) unidades del patrón de parcelamiento
establecido para la zona.

Excepción a esta excepción: El INTI podrá rescatar éstas tierras

cuando circunstancias excepcionales de interés social o utilidad
pública así lo requiera (art. 84 LDTDA).

Es importante resaltar que en la segunda reforma parcial de la

LDTDA ocurrida en 2010, el Estado afianza a su favor la presunción
de que todas las tierras son de origen público, en principio, aunque
un particular se atribuya la propiedad.

Esto ocurre cuando el legislador al reformar la ley establece una

rigurosa condición para que un productor que se atribuye la
propiedad de su predio pueda considerarse como tal propietario y el
INTI pueda rescatar sus tierras. Así el legislador dispuso en el
artículo 82 que:

 “…el Instituto Nacional de Tierras (INTI), podrá rescatar las tierras

aun en los casos en la propiedad sea atribuida a particulares,
cuando al efectuar el análisis documental de los títulos suficientes
que fueran requeridos a aquel que se atribuye el derecho de
propiedad, éste no lograre demostrar una perfecta secuencia y
encadenamiento de las titularidades del dominio y demás derechos
alegados, desde el desprendimiento válidamente otorgado por la
Nación venezolana, hasta el título debidamente protocolizado de
adquisición por parte de quién alega propiedad…”.

Y aunque los reformadores dispusieron que quedaran a salvo las

defensas administrativas o judiciales que considere el afectado
interponer, más adelante cierra el legislador con una enumeración
de lo que considera son desprendimientos de la propiedad de la
Nación reconocidos por el INTI, cuando expresa diciendo que:
…“Se consideran desprendimientos válidamente otorgados por la
Nación venezolana los siguientes:

1.     Las ventas puras y simples perfectas e irrevocables realizadas

por el extinto Instituto Agrario Nacional (IAN) a favor de un particular
(persona natural o jurídica) siempre que se corresponda con las
Resoluciones del Directorio del Instituto Agrario Nacional (IAN).

2.     Las adjudicaciones de tierras realizadas por los Ministerios de

Fomento, Agricultura y Cría, Secretaría de Hacienda, Ministerios de
Agricultura, Industria y Comercio, a favor de un particular o
colectivos. Para que las mismas surtan plenos efectos jurídicos
deben contar en la memoria y cuenta del ministerio respectivo o en
la Gaceta Oficial de la República. Así como las adjudicaciones de
tierras otorgadas por los Presidentes de los Estados de la
Federación, de acuerdo a lo establecido en la Resolución del 13 de
mayo de 1891.

3.     Los haberes militares, siendo éstos las adjudicaciones de

tierras baldías o confiscadas a los emigrantes españoles que se
otorgaron a los militares patriotas como recompensa por su
participación en la guerra de independencia contra el imperio
español, como un proceso de titulación, en tanto constituía una
transferencia del derecho de propiedad sobre terrenos que
pertenecían al Estado.

4.     Los títulos otorgados por la Corona Española, bien sea bajo la

figura de Merced, por Composición o Cédulas Reales. En el caso de
los Títulos de Composición deben encontrarse debidamente
convalidados por las Leyes Republicanas.

5.     Los pronunciamientos de los órganos jurisdiccionales tales

como las Sentencias de Reivindicación, Juicios de Certeza de
Propiedad y Prescripción Adquisitiva, declaradas definitivamente
firmes, con autoridad de cosa juzgada.

6.     Las ventas realizadas por entes gubernamentales con capital

suscrito por la Nación debidamente validados por la Procuraduría
General de la República”.

Carta Agraria:

Es una autorización provisional de ocupación que se le otorga a los

grupos campesinos organizados o no, en las tierras públicas con
vocación agrícola, mientras se tramitan y resuelven los
procedimientos de adjudicación previstos en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario. Debe solicitarse por ante la Oficina Regional de
Tierras donde se encuentre ubicado el terreno requerido