Ensayo de campo

Una comparación de tres teorías emergentes del proceso de las políticas*

EDELLA SCHLAGER. University of Arizona
WILLIAM BLOMQUIST. Indiana University. Indianapolis

En una revisión previa de las teorías politológicas del proceso de las políticas, Sabatier
(1991) estimuló a politólogos y académicos del campo de las políticas públicas a mejorar la
comprensión teórica del proceso de las políticas. Este ensayo responde a este estímulo con
la comparación de tres marcos teóricos emergentes: El esquema de la coalición promotora
(ECP) de Sabatier, el esquema de la elección racional institucional (ERI), y la teoría
política de la burocracia de Moe, que el autor llama la política de elección estructural
(PEE). Los marcos teóricos son comparados utilizando seis criterios: (1) los alcances de la
investigación; (2) el modelo del individuo; (3) el papel de la información y las creencias en
la toma de decisiones y en la estrategia; (4) la naturaleza y papel de los grupos; (5) el
concepto de niveles de acción; y (6) la capacidad para explicar actividades en varias etapas
del proceso de las políticas. La comparación revela que cada marco tiene componentes
promisorios, pero son insuficientes para proveer una explicación completa de los procesos
de formación y cambio de políticas. El rumbo de desarrollos teóricos futuros y de la
examinación empírica son aquí discutidos.

El desarrollo de teorías lógicas y empíricamente sustentadas del proceso de las políticas públicas continúa
siendo una empresa importante en ciencia política. Muchos estudios de caso del proceso de las políticas
generan ideas útiles sobre los elementos que una teoría politológica del proceso de las políticas debe
tomar en cuenta. Los estudios de caso, sin embargo, no son explicaciones teóricas generales sobre cómo
los actores políticos crean, implementan y modifican las políticas públicas con el fin de lograr sus
propósitos y responder a los problemas percibidos. El trabajo teórico riguroso toma en cuenta a actores
específicos, tales como los legisladores, o etapas específicas del proceso de las políticas, tal como la de la
conformación de la agenda, pero no intenta abordar el proceso de las políticas públicas en su totalidad.
Sabatier (1991) y Moe (1990a, b) incentivan a sus colegas disciplinarios a realizar un mayor progreso en
la construcción de teorías del proceso de las políticas. Su propio trabajo contribuye a tal empresa. Sabatier
y otros diseñaron el esquema de las coaliciones promotoras (ECP). Moe desarrolló la “política de la
elección estructural” (PEE) como una base prometedora para explicar por qué las políticas públicas y las
organizaciones trabajan de la forma en como lo hacen. Sabatier recomienda prestar atención al enfoque de
la elección racional institucional (ERI) asociado con Elinor Ostrom y colaboradores del Workshop in
Political Theory and Policy Analysis (Taller de Teoría Política y Análisis de Políticas Públicas). Aunque
estos tres enfoques no agotan la actividad en el campo, este ensayo se centra en ellos debido a que
representan esquemas relativamente bien desarrollados y que prometen su florecimiento como teorías
generales del proceso de las políticas.

Como muchos de los campos insertos en la ciencia política, el de las teorías sobre el proceso de las
políticas es difícil de delinear consistentemente, debido a que se superpone y se recurre con otros
esfuerzos relacionados. Al interior de este campo, avances importantes incluyen la articulación de las
etapas del proceso de las políticas (Jones 1977; Eyestone 1978; Anderson 1979); los seminales e
innovadores (path-breaking) trabajos sobre la conformación de la agenda de Kingdon (1984) y de
Baumgartner y Jones (1993), y la distinción entre tipos de políticas y la política (politics) que las rodea
(Lowi 1964; Wilson 1980; Gormley 1983). El estudio comparado de las políticas públicas, que incluye la
investigación comparada sobre los estados norteamericanos (Dye 1966; Sharkansky 1968) han dado luz
sobre factores importantes del entorno externo del sistema político que afectan la hechura de las políticas
y sus resultados, pero hasta la fecha este estudio comparado ha producido un gran número de
explicaciones antropológicas, sociológicas y económicas sobre la hechura de las políticas, más que
explicaciones de tipo político.

El trabajo de los politólogos en el estudio de instituciones concretas y de los actores implicados en el

proceso de las políticas, también ha alimentado el desarrollo de teorías del proceso de las políticas
públicas. Ciertamente, el desarrollo de teorías del comportamiento de los legisladores (Mayhew 1974), de

*
Publicado originalmente con el título: A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process, en Political Research
Quarterly 49, no. 3: 651-72. 1996. Un abstract de este trabajo puede encontrarse en la dirección URL:
http://prq.unt.edu/sep96abs.html#schlager . Traducción: César Nicandro Cruz. (11-00)

1
los burócratas (Niskanen 1971), de los hacedores de lobby (Salisbury 1986; Rosenthal 1993), y de los
“empresarios de políticas” (policy entrepenurs) (Schneider, Teske y Mintrom 1995) nos han revelado que
cualquier teoría veraz del proceso de las políticas debe tomar en cuenta el hecho de que los actores
políticos se implican en el proceso de las políticas no solo con el fin único y primordial de responder a
problemas sociales percibidos, sino también para favorecer sus propios intereses políticos y carreras.
Aportaciones recientes en el área de control político de la burocracia (Calbert, McCubbins y Weingast
1989; Macey 1992; MacCubbins, Noll y Weingast 1989: Wood y Waterman 1991) se superponen y
contribuyen con el desarrollo de teorías del proceso de las políticas que podrían tomar en cuenta la fase de
implementación y no solo las de formulación y adopción.

En nuestra perspectiva, estas conexiones de la ciencia política con otros campos de estudio no
ensombrecen la importancia de la empresa de desarrollar más teorías generales del proceso de las
políticas, teorías que puedan tomar en cuenta las múltiples facetas y actores que definen y motivan el
proceso de las políticas. Una actualización y visión de conjunto de estos esfuerzos es nuestro propósito
aquí. En este ensayo, ofrecemos una comparación metodológica de los enfoques de la elección racional
institucional (ERI), de la política de la elección estructural (PEE), y del esquema de las coaliciones
promotoras (ECP). Presentaremos una breve sinopsis de cada uno, luego los compararemos en algunos
aspectos. En esta comparación, los elementos de cada enfoque ayudan a subrayar las fortalezas y
debilidades de los otros dos. Concluimos con sugerencias para el posterior desarrollo teórico y la
investigación.

Los enfoques del proceso de las políticas

La finalidad de una teoría politológica del proceso de las políticas es explicar cómo los actores políticos
interesados interactúan al interior de las instituciones políticas para producir, implementar evaluar y
revisar políticas públicas. Las explicaciones ofrecidas por los tres enfoques aquí presentados, avanzan
hacia ese mismo fin desde diferentes puntos de inicio, y se superponen en unos lugares mientras divergen
en otros.

Ostrom y la Elección Racional Institucional

Los teóricos de la ERI conciben a las políticas públicas como acuerdos institucionales -reglas que
permiten, exigen o prohiben acciones por parte de los ciudadanos y de los funcionarios públicos. El
cambio en las políticas es resultado de acciones de individuos racionales que buscan mejorar sus
circunstancias a través de la alteración de los acuerdos institucionales (Bromley 1989:252).

Las explicaciones de la ERI sobre el cambio institucional conllevan algunas presunciones acerca de los
actores individuales y de las características decisivas de la situación decisional en la cual se
desenvuelven. Un modelo adecuado de los actores individuales debe especificar: (1) sus recursos; (2) su
capacidad para procesar información; (3) su valoración de resultados y acciones; y (4) su criterio de
selección de acciones (Ostrom 1990:132; 1991b:241). Las opciones estratégicas de los actores son
guiadas por sus percepciones de beneficios y costos esperados, y condicionadas por la situación
decisional.

La estructura de la situación decisional incluye (1) acuerdos institucionales –reglas- que definen qué
acciones están permitidas, exigidas o prohibidas; (2) atributos del mundo físico en el cual se actúa; y (3)
las características de la comunidad en la cual la acción es llevada a cabo. Dado que en muchos casos los
actores no pueden cambiar de forma significativa las características de la comunidad o los atributos
relevantes del mundo, dirigen sus esfuerzos hacia el logro de sus preferencias y la mejora de su situación
mediante el cambio de los acuerdos institucionales.

Por tanto, la ERI define el cambio de políticas en términos de acciones tomadas para cambiar los
acuerdos institucionales dentro de una situación decisional parcialmente conformada por los propios
acuerdos institucionales. El esquema de la ERI aborda esta aparente circularidad mediante el concepto de
niveles de acción. Los actores operan dentro de las reglas, pero también son capaces de establecer y
modificar reglas. Las acciones tomadas dentro del conjunto de reglas existente son consideradas un nivel
de acción; las acciones tomadas para modificar el marco de reglas son consideradas otro nivel de acción.
Este último tipo de acciones representan “el cambio institucional, en contraste con la acción realizada
dentro de las limitaciones institucionales” (Ostrom 1991a:8).

2
Existen tres niveles de acción: (1) el nivel operacional, que tiene que ver con las acciones directas de los
individuos en relación con otros individuos y con el mundo físico; (2) el nivel de elección colectiva, en el
cual los individuos establecen las reglas que gobiernan sus acciones al nivel operacional; y (3) el nivel
constitucional, en el cual los individuos establecen las reglas y procedimientos para tomar decisiones
colectivas. El mismo actor o grupo de actores pueden moverse entre niveles de acción. En muchas
ocasiones, los actores buscan mejorar sus resultados mediante un marco de reglas dado. En otras más, los
actores buscan cambiar las reglas para hacer sus resultados preferidos más asequibles y los resultados no
preferidos menos asequibles. La ERI concibe al cambio de políticas como acciones tomadas en los
niveles de elección colectiva y constitucional, orientadas a cambiar los acuerdos institucionales.

Ostrom mejora el esquema de la ERI corrigiendo lo que considera una insuficiencia de la literatura en
política pública – la presunción de que solo existen dos tipos de acuerdos institucionales para la
resolución de problemas colectivos, sean mercados basados en derechos individuales de propiedad
privada, o burocracias públicas estatales-y-centralizadas (Ostrom 1990). Ella junto con otros autores, usa
el esquema para explorar el espacio institucional entre estos dos extremos: en particular, las
organizaciones al nivel local y de autogobierno diseñadas por los usuarios para gestionar recursos
compartidos en comunidad (common-pool resources) (p.ej. Ostrom, Gardener y Walker 1994).
Abundante trabajo empírico basado en el esquema de la ERI (Schlager 1990; Tang 1992; Blomquist
1992; Lam 1994) demuestra que los usuarios de recursos compartidos en comunidad no se encuentran
atrapados en una inevitable “tragedia de los comunes” de la cual solo pueden ser rescatados a través del
control burocrático (Hardin 1968) o la privatización (Welch 1983). En muchos casos, los usuarios de
recursos han operado en los niveles constitucional y de elección colectiva para cambiar las reglas que
gobiernan su uso de lo común –y con ello, han logrado el cambio de políticas.

Moe y la Política de la Elección Estructural

La política (politics) de la elección estructural de Moe también concibe a las políticas públicas como
acuerdos institucionales. El autor reconoce que los cambios institucionales pueden ser vistos como
resultado de esfuerzos racionales individuales para superar problemas de acción colectiva y cooperar para
fines de interés mutuo (Moe 1990b:213). Sin embargo, Moe propone principalmente que esta teoría
económica del desarrollo institucional debe ser complementada con una teoría política que considere el
desarrollo y modificación institucional como procesos políticos que implican el conflicto por el poder
(1990a:119).

Moe considera la formación de las políticas públicas (y de las organizaciones que las implementan) como
un resultado que emerge de la interacción de grupos de interés, políticos y burócratas al interior de un
contexto de política democrática (democratic politics) (1990a: 131). Para el autor, la “situación
decisional” incluye una doble hilera jerárquica de acción política, en la cual “una hilera es la jerarquía
interna de la agencia, la otra es la estructura de control político vinculada a los políticos y a los grupos”
(1990a: 122).

Dando por hecho que los principales actores del proceso de las políticas son grupos –y dejando de lado el
tema de la formación de los mismos (1990a:130)-, Moe explora los procesos en los cuales los grupos
luchan por obtener el control del gobierno, con el fin de alcanzar los acuerdos y las políticas preferidos.
Sin embargo, y debido al entorno político en el cual la elección estructural ocurre, los acuerdos
resultantes no son necesariamente diseñados para ser eficientes, o incluso efectivos.

Aquellos que obtienen el control de la autoridad pública –los políticos y sus grupos aliados con quienes se
acuerda en la toma de decisiones el uso de la autoridad formal a cambio de apoyo político- pueden
ejercerlo solo temporalmente. En una democracia fuertemente desarrollada, los ganadores de hoy saben
que pueden ser los perdedores de mañana, incapaces de ejercer la autoridad pública (Moe 1990b: 227).
Aspectos adicionales emergen del problema del principal-agente –la posibilidad de que los burócratas
fallasen en implementar o aplicar políticas ya diseñadas cuando y después de que el grupo político
obtuviese el control.

Estas consideraciones entran en el cálculo político de aquellos en control del gobierno, cuando hacen las
políticas mediante el diseño y modificación de acuerdos institucionales. Por ejemplo, los políticos
“establecen agencias administrativas de forma tal que se reduzca la posibilidad de que cambios futuros en
el paisaje político pudiesen afectar los términos originales del entendimiento entre actores políticos

3
relevantes” (Macey 1992:93). Los políticos también pueden especificar en detalle cómo una agencia
conducirá sus asuntos, dejando a los burócratas y futuros responsables políticos de la agencia la menor
capacidad discrecional posible. También pueden aislar a la agencia de provisiones o reautorizaciones de
última hora, que pudiesen acrecentar futuros descuidos políticos. Estas y otras herramientas de diseño
institucional pueden proteger de interferencias políticas a una agencia y las políticas que esta implementa
si o cuando el grupo actual dominante pierde poder.

El compromiso político también afecta el diseño institucional. En la política norteamericana

específicamente, con su separación de poderes y su federalismo, un individuo o grupo de interés concreto
casi nunca es lo suficientemente poderoso para establecer por cuenta propia la política deseada. Con
frecuencia, incluso para obtener una parte de lo que desea, aquellos que buscan el control político tienen
que implicarse en compromisos, incluso con adversarios. Los adversarios que obtienen un lugar en el
diseño institucional buscarán (1) imponer condiciones para paralizar las instituciones y las políticas a las
cuales se oponen, y (2) establecer reglas que abran las agencias y las políticas públicas a un control
político más directo, en anticipo de un futuro retorno al poder político (Moe 1990a: 127).

La predicción irónica del esquema de la PEE es que la preocupación de los actores políticos que tienen el
control, los llevará a hacer o aceptar opciones en el proceso de hechura de políticas, generando tal
divorcio entre el diseño y su deseo, que sus fines sobre las políticas no son alcanzados mediante los
procesos y estructuras que adoptan (Moe 1990b:228). Vínculos directos entre medios institucionales y
fines de políticas no pueden ser asumidos, debido a la política de elección estructural.

¿En dónde los actores políticos específicos, tales como legisladores, grupos de interés o el presidente, se
ajustan a este esquema? Para Moe (1990a, 1990b), los actores catalizadores son grupos de interés
organizados. Los grupos organizados se interesan y ponen especial atención no solo en el contenido de las
políticas sino en la estructura organizativa que implementará las políticas. Dada la doble presión de los
compromisos y de la incertidumbre política, los grupos organizados desean “burocracias que sean
altamente ‘burocráticas’, enfrascadas en reglas formales y requerimientos que socavan la efectividad y las
alejan del control democrático” (Moe y Wilson 1994:5). ¿Accederán los oficiales electos -legisladores y
presidentes que toman las decisiones estructurales- a las demandas grupales?

Moe sugiere que los legisladores serán más receptivos a los intereses organizados dada la “cuasi-paranoia
referida a su reelección”, y porque la mayor parte del tiempo ganan muy poco actuando en forma adversa
a las demandas grupales de intereses organizados (Moe y Wilson 1994: 8). Sin embargo, los presidentes
están en otra situación. Los presidentes se enfrentan con diferentes grupos de presiones, así como a la
circunscripción nacional. Los ciudadanos lo consideran responsable de “virtualmente todo aspecto del
rendimiento nacional” (Moe y Wilson 1994:11). Consecuentemente, los presidentes desean burocracias
que sean relativamente efectivas y que puedan controlar, y no democracias alejadas del control
democrático. La lucha por la elección estructural ocurre entre intereses organizados, los legisladores que
apoyan dichos intereses y el presidente, junto con los perdedores de la arena legislativa (autoalineados
con al presidente con la esperanza de obtener resultados más favorables, dada la implementación e
interpretación del ejecutivo sobre las decisiones legislativas). Mientras el trabajo de Moe se centra en las
etapas primeras del proceso de las políticas, sus últimas entregas (installments) ofrecen la posibilidad de
ir más allá de la marcada adjunción en ciencia política del Congreso como el actor de políticas en la
política norteamericana, hacia una inclusión más explícita de otros actores, tales como grupos
organizados y el presidente.

Sabatier y las Coaliciones Promotoras

Sabatier aboga por el esquema de la “coalición promotora” (ECP) que enfatiza múltiples actores
importantes y otras variables implicadas en el proceso del cambio de políticas. El cambio de políticas, que
normalmente ocurre en un periodo de una década o más, es considerado como una función de: (1) la
interacción de coaliciones promotoras adversarias dentro de un subsistema de políticas; (2) cambios
externos en el subsistema (p.ej. condiciones socioeconómicas); (3) los efectos de parámetros
relativamente estables del sistema (p.ej. disposiciones constitucionales, estructura social básica). El
subsistema de políticas es la unidad de análisis para la comprensión del cambio de políticas, con los otros
dos grupos de factores limitando y afectándola. Un subsistema de políticas consiste en actores “de
organizaciones públicas y privadas que están implicadas activamente con un problema de políticas”
(Sabatier 1988:131). Las coaliciones promotoras agrupan a los actores en el subsistema de políticas. Estas
coaliciones consisten en individuos “que comparten un particular sistema de creencias -p. ej. un conjunto

4
de valores básicos, asunciones causales y percepciones del problema- y que demuestran un nivel de
actividad coordinada no trivial a lo largo del tiempo” (Sabatier 1988:139). Mediante esta definición de
coaliciones el ECP se auto-ancla firmemente en una noción pluralista de la política (politics).

El sistema de creencias compartido que determina a la coalición promotora contiene “axiomas normativos
fundamentales”, mas creencias sobre las políticas para alcanzar aquellos axiomas (Sabatier 1988:144). El
sistema de creencias implica una comprensión de la coalición sobre las conexiones entre las estructuras
institucionales, de las políticas y de su efectividad en la realización de los fines de la coalición.

Basados en su sistema de creencias, los miembros de la coalición actúan en concierto “para modificar las
reglas de varias instituciones gubernamentales con el propósito de alcanzar fines comunes” (Sabatier
1991:53). Sus métodos de operación incluyen: (1) la generación y uso de la información de forma
partidaria para persuadir a los tomadores de decisiones a adoptar alternativas apoyadas por la coalición;
(2) la manipulación de la elección del foro decisor; (3) el apoyo y promoción en posiciones de autoridad a
oficiales que comparten sus percepciones, o que incluso pueden ser miembros de la coalición.

Mientras las coaliciones compiten por el control sobre la autoridad pública, existe típicamente una
coalición dominante y una o dos coaliciones menores. El cambio mayor de políticas ocurre de las
siguientes formas: (1) las coaliciones se ven implicadas en compromisos (con frecuencia mediados por
un “policy broker”) (agente-corredor de políticas) para obtener luz verde sobre las políticas deseadas; (2)
“perturbaciones externas”, tales como cambios en condiciones socioeconómicas, cambian los recursos y/o
percepciones de la coalición sobre los problemas; (3) el aprendizaje mediante prueba y error sobre la
adopción, implementación y evaluación de los programas gubernamentales, modifica el sistema de
creencias; o (4) uno o más sistemas de creencias de las coaliciones cambian en un periodo de
“ilustración” surgido como resultado de la acumulación de información sobre las políticas.

El ECP enfatiza el papel de la información y el aprendizaje como factores motivadores en el proceso de

cambio de políticas. Como resultado, el proceso de las políticas es concebido como un continuo e
“iteractivo proceso de formulación, implementación problemática y de luchas sobre la reformulación de
las políticas,” más que una progresión unidireccional implícita en la heurística1 de las etapas (Sabatier
1988:130).

Solo han sido probados en términos cuantitativos los elementos centrales del relativamente vasto y
complejo ECP, aunque numerosos estudios de caso han explorado críticamente gran parte del esquema
(véase Sabatier y Jenkins-Smith 1993a). Por ejemplo, coaliciones relativamente estables y perdurables se
han opuesto en debates sobre la regulación y desregulación de líneas aéreas, con aquella coalición que
favorecía la desregulación, misma que tomó ventaja de las oportunidades brindadas por eventos exógenos
(tales como las tasas récord de inflación), con el fin de promover las políticas por ésta preferidas (Brown
y Stewart 1993). El acceso y uso de foros profesionales, tal como el Subcomité de Audiencias del Senado
norteamericano, promovió el aprendizaje de políticas así como la presentación y fundamentación de cada
postura. En el proceso, los argumentos en apoyo a la regulación fueron desacreditados y la pregunta
central sobre la política cambió hacia si la desregulación debía ocurrir como estaba ocurriendo.

Pruebas cuantitativas del ECP, basadas en análisis de contenido sobre audiencias públicas apoyan estos
elementos centrales. El testimonio de las audiencias del Congreso norteamericano sobre el programa
costero de alquiler petrolífero (Offshore Oil Leasing Program), y los testimonios en las audiencias acerca
del uso de la tierra y la calidad del agua en el Lago Tahoe, apoyan la estructura del sistema de creencias
propuesta en el ECP, la estabilidad y longevidad de las coaliciones, y la importancia eventos exógenos en
la promoción del cambio de políticas (Jenkins-Smith y St. Clair 1993; Sabatier y Brasher 1993).

Resumiendo, el ECP parece estar limitado a la explicación de cambio de políticas en un plazo de décadas.
Enfatiza los cambios de políticas como resultado del cambio de preferencias o creencias por una parte de
los actores principales, en oposición con la explicación del cambio como consecuencia de la aparición de
nuevos actores con conjuntos diferentes de preferencias.

1
En este trabajo, es utilizado el término heurística (heuristic) tomando como base definitoria la semántica anglosajona en su sentido
genérico, mismo que se refiere al conjunto de técnicas y supuestos que fundamentan una forma particular de confrontación con un
objeto de estudio en concreto. Por otra parte, en un sentido específico, el concepto heurística define una forma específica de
aprendizaje, descubrimiento, y de solución de problemas a través del uso de métodos experimentales y de prueba-error. También se
refiere a técnicas exploratorias de solución de problemas que utilizan mecanismos de autoaprendizaje (evaluación o
retroalimentación) con el fin de mejorar el rendimiento. (N. del T.).

5
Comparando los enfoques

Existen varias diferencias entre los enfoques teóricos. Sin embargo, pueden ser comparados
sistemáticamente mediante la revisión basada en seis criterios: (1) el alcance de la investigación; (2) el
modelo del individuo; (3) el papel de la información y las creencias en la toma de decisiones y en la
estrategia; (4) la naturaleza y papel de los grupos; (5) el concepto de los niveles de acción; y (6) la
habilidad para explicar la actividad en varias etapas del proceso de las políticas.

Consideramos que estos criterios representan elementos esenciales de cualquier teoría politológica del
proceso de las políticas, y que brindan puntos críticos de comparación para los tres enfoques aquí
abordados. Los primeros dos criterios (el alcance de la investigación y el modelo del individuo) son
importantes para resaltar las similitudes y diferencias metodológicas –en otras palabras, cómo y en qué
medida los enfoques teóricos intentan explicar el mismo fenómeno desde el mismo punto de inicio. Los
criterios (3), (4) y (5) capturan un énfasis particular de cada enfoque y examinan su tratamiento por los
otros –el ECP se centra en información y en creencias, Moe utiliza los grupos como actores políticos
catalizadores, y el esquema de la ERI en el concepto de los niveles de acción. Los seis criterios revelan el
potencial de los enfoques como teorías politológicas del proceso de las políticas, en contraposición con su
capacidad para explicar algunos aspectos más limitados de política pública.

La tabla 1 resume la comparación de los tres enfoques en esos seis criterios. El texto a continuación
elabora la comparación.

El alcance de la investigación

Cada enfoque teórico incluye el alcance de la investigación, separando los elementos endógenos que
requieren explicación de los elementos exógenos que están dados. El enfoque de la ERI permite al
analista definir el alcance de la investigación tanto como especifique los elementos requeridos de la
situación decisional y del modelo del individuo. Un enfoque basado en la ERI puede buscar la explicación
de una decisión o decisiones tomadas al interior de una organización, entre organizaciones, o entre
múltiples organizaciones y actores. El alcance de la investigación depende en gran medida de los
intereses del analista.

Tabla 1: Comparando los enfoques

Criterio Elección Racional Política de la Elección Coalición Promotora
Institucional Estructural
Alcances de la La situación decisional y Generalmente, una Subsistema de políticas
Investigación los individuos. organización pública mas sus organizado en torno a los
creadores, benefactores y problemas.
administradores.
Modelo del Pretendidamente actores Fundamentalmente, un actor Actor racional procedural
Individuo racionales, que solucionan racional maximizador en que actúa con base en
problemas mediante busca del poder. información y en creencias.
racionalidad limitada.
Incertidumbre, Actores usan la El comportamiento de los Uso y acumulación de
Información y indagación y el actores es guiado información como elemento
Creencias aprendizaje de prueba y fundamentalmente por la esencial del cambio de
error para reducir la incertidumbre política. Los políticas. Las creencias de
incertidumbre. Las intereses son enfatizados los actores sirven como
creencias subyacen como sobre las creencias y son filtros perceptivos en la
atributos de la comunidad, entendidos como recepción de información,
afectando los costos y motivaciones del no obstante que la
beneficios de las comportamiento de los información puede cambiar
opciones. actores. creencias.
Naturaleza y Los grupos no son Los grupos son centrales en Las coaliciones, que
Papel de los fundamentales para las la acción política, pero su incluyen a grupos de

6
Grupos formación es asumida más
explicaciones de ERI. Las interés, son actores
barreras de la acciónque explicada. Los grupos y centrales y se agrupan en
colectiva para la los políticos intercambian torno a creencias. El
apoyos políticos sobre las
formación de grupos es proceso de formación de
enfatizada. políticas que les son coaliciones es asumida más
favorables. que explicada.
Niveles de Acción Forman parte explícita del Implícitamente incluidos en Son una parte implícita del
comportamiento la explicación; no obstante la comportamiento estratégico
estratégico de la mayor parte de las veces, las en busca de influir en la
coalición; el cambio de reglas del juego político se elección del foro decisional.
políticas se concibe como asumen como invariables.
cambio en las reglas.
Etapas del Énfasis en a definición del Énfasis en la etapa de Énfasis en la definición del
Proceso de las problema, la formulación adopción problema, formulación,
Políticas y evaluación adopción y evaluación.

Los más restringidos alcances del esquema de la PEE, incluyen a una organización pública (en muchos
casos una agencia), y los intereses e interacciones de sus creadores (legisladores), benefactores (grupos de
interés), sus administradores o del ejecutivo. El cambio y la implementación de las políticas devienen del
control o del compromiso entre uno o más de estos actores. Como el ECP, el esquema de la PEE
considera las reglas constitucionales y la estructura formal de la autoridad como dadas, fuera del alcance
de la investigación.

Sabatier amplía la investigación para incluir un subsistema de políticas. Un subsistema de políticas,

organizado en torno a un problema (p.ej. contaminación atmosférica) incluye un amplio conjunto de
actores potencialmente implicados en ese problema. El concepto de subsistema de políticas permite a la
investigación abarcar múltiples organizaciones públicas, así como incluir actores adicionales tales como
analistas de políticas y periodistas. En la práctica, el ECP usualmente se ha enfocado en una política
gubernamental específica y a los actores fundidos en torno a su desarrollo.

El Modelo del Individuo

Los esquemas difieren significativamente en sus modelos de los actores individuales implicados en el
proceso de las políticas. El ECP está basado en una percepción del individuo substancialmente diferente
por aquel empleado en los enfoques de la PEE y de la ERI.

El individuo en el ECP se basa en la noción de Simon de la racionalidad procedural (Simon 1985:294) El

individuo se implica en procesos de búsqueda limitada, toma decisiones basado en su representación
subjetiva de la situación, y satisface (satisfices)2. Los analistas que intentan comprender el
comportamiento individual tienen que aprender sobre aquellas representaciones subjetivas –tanto
percepciones individuales como su capacidad de recursos de información y de procesamiento de la
misma.

En la PEE, el actor individual está más firmemente basado en lo económico –en una racionalidad
sustantiva, en el individuo interesado en sí mismo que busca activamente los mejores resultados. No se
presta atención al sistema interno de creencias del individuo, o en cómo obtienen, procesan y sintetizan la
información. Las decisiones son entendidas y explicadas enteramente en términos de preferencias o
intereses individuales asumidos y en términos de las características de la situación externa.

Tal y como es desarrollado y presentado por Ostrom, el esquema de la ERI involucra a actores
pretendidamente racionales, pero que solucionan problemas mediante racionalidad limitada. No se asume

2
En esta oración, los autores usan el término ‘satisfices’ para referirse a la acción combinada de tomar decisiones satisfactorias y
suficientes, en el contexto de la propuesta de racionalidad limitada de Simon. A juicio de W. Dunn (1994), el comportamiento
‘satisficiente’ o satisficing behavior, por medio del cual podría entenderse (o incluso traducirse, con las necesarias advertencias y
precisiones) el término en cuestión, “… se refiere a actos de elección donde el tomador de decisiones busca la identificación de
cursos de acción que sean ‘suficientemente buenos’ (good enough), esto es, cuando la combinación de lo satisfactorio y lo suficiente
produce una elección ‘satisficiente’, (…) donde el tomador de decisiones no necesita considerar todo el conjunto de alternativas que,
en principio, podrían producir un incremento en los beneficios de la acción (es decir, el comportamiento maximizador). El tomador
de decisiones solo necesita considerar las alternativas que pueden producir un incremento razonable en los beneficios”. (W. N.
Dunn. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. 2nd. Edition. Prentice Hall. p. 279). (N. del T.).

7
que estos individuos tengan información perfecta o capacidades infalibles para el procesamiento de
información, pero si se asume que son capaces de aprender. Sin embargo, en muchas aplicaciones previas,
las explicaciones de la ERI han empleado la racionalidad substantiva –los individuos entienden su
situación y toman elecciones estratégicamente con el fin de maximizar su utilidad.

Los practicantes del ECP han dedicado mucha de su atención al mundo interior de los individuos, a la
estructura y contenido de sus sistemas de creencias (Sabatier 1988; Jenkins-Smith 1988; Sabatier y
Jenkins-Smith 1993a). Como una empresa empírica, no obstante la asunción de preferencias individuales,
los analistas del ECP desarrollan y verifican hipótesis relacionadas con el sistema de creencias de los
actores. Más que ello, el intento del ECP de buscar tomar en cuenta a los sistemas de creencias y la forma
en como cambian en el tiempo, también destaca la importancia del aprendizaje de las políticas -algo que
muchos modelos fallan en hacer- elevándolo al status de una variable causal fundamental.

Sin embargo, el incorporar (subsuming) la noción de las preferencias o intereses en el concepto del
sistema de creencias, plantea dos serias limitaciones potenciales del ECP. La primera, dado que los
sistemas de creencias de los miembros individuales de la coalición son considerados homogéneos, sus
intereses individuales son también considerados homogéneos. Sin embargo, en algunas situaciones los
intereses de los miembros de las coaliciones entran en conflicto, incluso mientras siguen compartiendo el
núcleo fundamental de creencias. Estos conflictos entre miembros de una coalición, con frecuencia
contribuyen al cambio de políticas, pero actualmente esto no es considerado en las explicaciones del ECP
como una de las fuentes de cambio de políticas. Por el fallo de no tomar en cuenta los intereses o
preferencias de los miembros individuales de las coaliciones promotoras, el ECP no puede explicar
escisiones internas en la coalición, causadas no por diferencias en el aprendizaje de las políticas, sino por
diferencias subyacentes en los intereses.

Por tanto, al no tomar en cuenta por separado los intereses entre los factores que motivan a los individuos,
el ECP carece de una base de predicción o explicación del comportamiento estratégico. Es dejado en
cambio para presuponer que los individuos actúan ingenuamente con base en sus creencias, y de que no
tergiversan sus preferencias sobre las políticas cuando intentan alcanzar resultados adicionales esperados.
Estas son suposiciones cuestionables en el contexto de la vida política. Estando ausente la noción del
comportamiento estratégico motivado por el interés, el ECP no es capaz de tomar en cuenta la variedad de
estructuras institucionales encontradas en el sector público.

Por otro lado, usando un modelo el individuo substantivamente racional, el enfoque de Moe ofrece una
explicación sobre cómo estructuras organizativas determinadas emergen del proceso político de toma de
decisiones. El esquema de la PEE provee de un entendimiento crucial que ni el esquema de la ERI ni el
ECP generan –por qué los arreglos institucionales diseñados en la arena política parecen ser muy poco
adecuados para lograr los propósitos acordados. Para los miembros racionales-procedimentales de la
coalición en el ECP, o para los actores pretendidamente racionales del enfoque de la ERI, el escaso
rendimiento institucional es típicamente esperado como un error de diseño, que es (o puede ser) corregido
por el aprendizaje a través de la información proveniente del análisis, la experiencia o la experimentación.
En el mundo político explícitamente descrito por Moe, los grupos de interés, los políticos y los burócratas
responden estratégicamente a la incertidumbre y el conflicto del entorno, nivelando sus intereses en la
creación de instituciones eficaces con los intereses de protección de sus creadores ante el potencial
control político de adversarios. La efectividad institucional no es por tanto arreglada de forma incidental
(porque los individuos implicados en el diseño institucional tengan información o experiencia no
adecuada), sino deliberadamente.

Información y Creencias

Los esquemas de la PEE y de la ERI no se ocupan explícitamente del papel de las creencias. Ostrom
argumenta que cualquier modelo del individuo debe incluir asunciones acerca de cómo el individuo
percibe y valora el mundo, pero no hay exploración en el esquema de la ERI sobre cómo diferentes
sistemas de creencias afectan el cálculo y la selección estratégica del individuo. En la medida en que las
“creencias” se incluyan del todo en el esquema de la ERI, estas serán “atributos de la comunidad” que
afectan los costos o beneficios insertos a las opciones de elección.

Al adoptar la racionalidad substantiva, los esquemas de la PEE y de la ERI confinan a papeles

relativamente reducidos el uso de información. Los individuos con preferencias fijas son tratados, al
menos implícitamente, como meros receptores de información. Ellos incorporan en su toma de decisiones

8
cualquier información relevante de cualquier fuente. Por ejemplo, en la concepción de los grupos de
interés de Moe, los políticos y burócratas no “filtran” la información que reciben del entorno a través de
un sistema de creencias que proyecte algunos tópicos mientras acepte otros en buena medida. En ambos
esquemas, las capacidades limitadas de los individuos en el procesamiento de información, y no la
resistencia ideológica, explican la incorporación selectiva de la información en los procesos de
aprendizaje y de toma de decisiones.

El ECP incorpora un uso más sofisticado de la información. Por ejemplo, las coaliciones pueden basar su
elección al interior de los foros decisionales en su percepción de la fortaleza de la información substantiva
y técnica que apoya sus posiciones. Una coalición favorecerá un foro altamente profesionalizado si
considera que puede prevalecer con base en méritos técnicos, mientras una coalición con un caso analítico
más débil favorecerá un foro político más abierto o la intervención de un “policy broker”.

Una coalición promotora podrá usar la información como parte de un proceso de socialización, para el
reclutamiento e inclusión de individuos, para reforzar las opiniones de los miembros existentes, y para
incrementar la congruencia de las percepciones de los mismos acerca de los fines y de las preferencias
sobre las políticas. La gente con entendimientos comunes sobre los resultados preferidos es más propensa
a sostener la acción colectiva que aquella que no los comparte, y que tiene que unirse a la comunidad de
intereses dispersos (commonality of interest alone) (Miller 1992).

Como filtros de información, los sistemas de creencias estabilizan preferencias. Esta interacción de
información y creencias es un punto central del ECP. El énfasis de este esquema en los valores y
creencias hace suponer que los miembros de una coalición promotora podrán en buena medida incorporar
una información hacia el cambio de políticas mientras se resiste a otra o se ignora. Los actores en el ECP
se resisten o ignoran información que ponga en tela de juicio su núcleo de creencias. Por tanto, estas
creencias básicas sirven como “filtros perceptivos” mediante los cuales la información pasa antes de ser
incorporada como parte del conocimiento de una coalición promotora.

El ECP comprende una cultivación y acumulación deliberada de información en el conjunto de acciones

de la coalición. De hecho, la parte “promotora” de la explicación del ECP sobre el cambio de políticas, es
la convicción de que en el proceso de las políticas, las coaliciones dedican una considerable cantidad de
recursos al desarrollo y despliegue de información que fundamente sus opiniones, y de que estas
actividades son importantes. El cambio de políticas en el ECP deviene menos de la toma del control que
de la persuasión exitosa:

En sistemas políticos con el poder disperso, [los actores políticos] raramente pueden desarrollar
una posición mayoritaria mediante el crudo ejercicio del poder. En cambio, pueden buscar
convencer a otros actores de la solidez de su posición relativa al problema y las consecuencias de
una o más alternativas de políticas (Jenkins-Smith y Sabatier 1993b:45).

La naturaleza y papel de los grupos

Los grupos, alianzas y coaliciones son actores centrales en la PEE y del ECP. Por otro lado, mientras
Ostrom nota que el “actor” en el esquema de la ERI puede ser un individuo o grupo que funciona como
un actor corporativo, este esquema no ha conferido un papel más amplio al comportamiento grupal.

Es especialmente sombrío cómo podría tratar el enfoque de la ERI la implicación de alianzas y

coaliciones en el proceso de las políticas, las cuales están de algún modo limitadas a un funcionamiento
grupal como un actor individual corporativo. En cambio, los teóricos del esquema de la ERI
frecuentemente enfatizan las barreras de la acción colectiva y la dificultad de formar y mantener la
actividad coordinada. En el esquema de la ERI, el mero hecho de la existencia de un conjunto de
individuos emplazados no garantiza por ningún medio que estos trabajarán juntos.

Esta aceptación genera un reto para el ECP y la PEE. Cada uno de estos enfoques incluye coaliciones
consistentes en individuos heterogéneos –como mínimo legisladores, burócratas y líderes de grupos de
interés. Pero estos esquemas asumen simplemente la existencia de coaliciones entre estos actores, no
considerando los problemas de coordinación y de acción colectiva. Un interés individual, o los intereses
de la organización que representa el individuo, pueden no coincidir con los intereses de la coalición.
Consecuentemente, los problemas de acción colectiva tienen que ser abordados desde las coaliciones
conformadas. Y para permanecer como tales, esas coaliciones que se conforman tienen que desarrollar

9
mecanismos para resolver dilemas sociales actuales que emergen al interior de los grupos –tales como
oportunismos, asimetrías en la información, y la negociación sobre la distribución de beneficios
producidos por el grupo (Miller 1992).

Es importante comprender el cómo del potencial de los miembros de la coalición de lograr la

coordinación, porque las instituciones importan. Las reglas, normas y sanciones de los miembros de la
coalición, diseñadas para coordinar sus acciones, ciertamente afectan los resultados que las coaliciones
alcanzan. Comprender los tipos de mecanismos de coordinación adoptados, qué tan bien empalman estos
mecanismos con el entorno en el que se usan, y cómo unen efectivamente a los miembros de la coalición,
nos debería revelar mucho acerca del éxito y fracaso de las coaliciones. Esta área ha sido poco estudiada,
pero es crítica para la explicación de los resultados de las políticas.

Niveles de acción

De los tres esquemas, el de la ERI aborda e incorpora más explícitamente el concepto de niveles de
acción. Los actores se desenvuelven con base en una situación decisional con el fin de realizar sus
preferencias, o pasan a otro nivel de acción en el cual cambiar reglas para favorecer sus intereses,
incluyendo aquellas reglas que definen la forma de la autoridad pública. El énfasis del esquema de la ERI
en los niveles de acción convierte al cambio institucional en una esfera necesaria sobre aquello que debe
ser explicado.

En contraste, el ECP trata los cambios en las reglas que conforman una situación decisional como
perturbaciones generadas exógenamente. El ECP, de alguna manera reconoce implícitamente el concepto
de niveles de acción, básicamente en su discusión sobre los múltiples foros de toma de decisiones y en la
posibilidad de que las coaliciones intenten influir en el foro decisor, o implantar la agencia en formas
tales que les favorezca (Heintz y Jenkins-Smith 1988). Sabatier (1993:28-29) señala, “Una de las
estrategias básicas de cualquier coalición es manipular la asignación de responsabilidades del programa
de forma tal que las entidades gubernamentales que ésta controla tengan mayor autoridad”.

En su presentación del esquema de la “política de la elección estructural” Moe (1990a: 120-21)

explícitamente asume reglas fijas del juego político durante el periodo relacionado. En concordancia, los
contrincantes en la batalla en el ECP luchan sobre el control político y administrativo, sin cambiar
necesariamente el locus de la toma de decisiones. Por otro lado, en un trabajo previo sobre el control
político y las organizaciones públicas, Moe (1987:240) reconoce la importancia de las decisiones
estratégicas tomadas por actores políticos, referidas al cómo y la pertinencia de buscar cambiar las reglas
del juego, por tanto, una concepción de “niveles de acción” puede ser compatible con el esquema de la
PEE que Moe presenta.

Etapas del proceso de las políticas

Aunque Sabatier (1991: 147) argumenta que “la heurística de las etapas … ha durado más tiempo que su
utilidad, y que debe ser reemplazada, en gran medida debido a que no es una teoría causal”, esta
heurística puede seguir siendo útil. Como Jenkins Smith y Sabatier reconocen (1993a: 2), “la heurística de
las etapas ha brindado una desagregación conceptual útil del complejo y variado proceso de las políticas
en segmentos manejables”. Una teoría polítológica del proceso de las políticas que valga la pena debe
explicar la actividad en cada etapa. El concepto de las etapas retiene utilidad como una herramienta para
medir los esfuerzos para desarrollar teorías de política pública.

En su énfasis en la formación de coaliciones y el diseño institucional, el esquema de la ERI se centra

básicamente en las etapas de identificación del problema, formulación y evaluación. La adopción e
implementación de las políticas es problemática, pero el esquema de la ERI no ha sido utilizado para
explorar la adopción de las políticas en escenarios conflictivos, y tiene restringido básicamente su análisis
de implementación en problemas de tipo principal-agente.

El desarrollo del esquema de la PEE se ha enfocado básicamente en la etapa de adopción, en la cual la

implementación esta “íntimamente conectada” (hard-wired) a través de la elección estructural. Las
cuestiones que Moe ha explorado han sido cómo y por qué se hacen las políticas públicas. Las etapas de
aprendizaje de las políticas –identificación del problema y evaluación- no reciben en conjunto mucha
atención directa.

10
Los teóricos del ECP han brindado mayor atención al aprendizaje y a las etapas promotoras del proceso
de las políticas, enfatizando el papel de las coaliciones y sus sistemas de creencias en la comprensión de
la definición del problema, la formulación de alternativas, y la retroalimentación proveniente de la
adopción previa de programas. La etapa de adopción ha sido explorada en términos de las múltiples
formas por medio de las cuales el cambio de políticas ocurre, incluyendo la atención dada a la
importancia de los foros tomadores de decisiones y de los policy brokers. No ha sido dada la misma
atención a la implementación.

Tomar cada enfoque individualmente remite a varias etapas del proceso de las políticas, pero no todas.
Incluso puede decirse que cada esquema parece estar relacionado mejor con algunas etapas que con otras.
Solo cuando son tomados los esquemas conjuntamente se consideran todos las fases del proceso de las
políticas, y las relaciones entre ellas.

Conclusión

De forma útil, cada una de estas teorías polítológicas se mueven más allá de las explicaciones de una
etapa o de un actor dado en el proceso de las políticas. En esta labor, cada teoría contribuye con piezas
importantes en el rompecabezas del proceso de las políticas. Por ejemplo, cada una presenta y enfrenta
retos con las otras. Los esquemas de la ERI y la PEE, basados en la racionalidad substantiva, retan al ECP
a tomar en cuenta el comportamiento político estratégico o el oportunista. La incorporación más
sofisticada del ECP sobre el papel de la información y el aprendizaje, reta a los otros dos esquemas a
considerar la filtración ideológica de información, y los cambios en las creencias de las individuos, como
mecanismos promotores o inhibidores del cambio de políticas. La consideración explícita de los
problemas de acción colectiva en el esquema de la ERI, confronta a los esquemas de la coalición
promotora (ECP) y de la elección estructural (PEE) en explicar cómo las coaliciones se forman y
mantienen en el tiempo.

Aún más, cada esquema requiere un mayor desarrollo. En especial, dos áreas requieren particular atención
–la acción colectiva y la complejidad institucional. Aunque estas dos áreas no agotan las limitaciones de
los esquemas, son áreas que de ser atendidas, podrían brindar logros teóricos substanciales con muy poco
trabajo. De forma relativamente fácil, los esquemas pueden aceptar dichos cambios.

Primero, tanto el ECP como el de la PEE deben alcanzar el dominio sobre los problemas generados por la
necesidad de la acción colectiva. El incorporar teorías de la acción colectiva podría fortalecer las premisas
básicas de cada uno de los esquemas. Por ejemplo, el tratamiento del ECP sobre las creencias como el
adhesivo que mantiene a las coaliciones unidas, peligrosamente se acerca a hacer caso omiso de las
lecciones de la variada literatura sobre la acción colectiva, comenzando con el trabajo de Olson (1965). El
hecho de que los individuos tengan creencias comunes no significa que colectivamente actuarán de
acuerdo con éstas. Para que las creencias actúen como una importante variable explicativa de los
resultados de las políticas, deben ser vinculadas con las capacidades de los individuos en la formación de
coaliciones y en su actuación conjunta en el tiempo (Schlager 1995).

Con el fin de formar coaliciones capaces de trabajar, los individuos tienen que superar una serie de
problemas de acción colectiva. Aunque los miembros de una potencial coalición estuviesen de acuerdo en
que podrían estar mejor si realizaran de forma coordinada sus acciones, esa coordinación puede no ocurrir
debido a problemas tipo free-rider. Creencias compartidas entre los individuos sobre las políticas y los
resultados deseados pueden reducir los costos de este tipo de problemas. La identificación de compañeros
potenciales de coalición puede ser más fácil, el llamamiento a trabajar conjuntamente ser mejor tomado
en cuenta, y las heterogeneidades sustantivas entre los individuos, que bajo otras circunstancias podrían
impedir la cooperación, ser abrigadas por el sistema de creencias.

La formación de coaliciones no representa el fin de los problemas de acción colectiva. Los miembros
deben estar de acuerdo sobre una política a perseguir en específico, lo cual hace emerger temas
distributivos críticos. Puede existir una variedad de políticas que dejase en mejores condiciones a algunos
miembros de la coalición que a otros. Consecuentemente, el alcanzar acuerdos sobre una política en
concreto y el decidir cómo distribuir los beneficios producidos por una política, puede ser difícil de
alcanzar. Los miembros de la coalición deben resolver otros temas distributivos tales como la distribución
de los costos de la implicación en la acción colectiva, p.ej. la provisión de espacios para las reuniones, la
escritura del borrador de la legislación, la realización de investigación y de manuscritos, etc., sin

11
mencionar el creciente consenso sobre las estrategias que la coalición usará para buscar alcanzar sus
fines.

Entre más completamente resuelva estos problemas de acción colectiva, más estable, fuerte y efectiva
será una coalición. La consistencia y coincidencia de las creencias individuales favorecen la coordinación.
Por tanto, mientras las creencias juegan un papel central como filtros de información y como bases de
selección estratégica en el ECP, tienen un papel más sustantivo que jugar, y que pueden ser alcanzados
una vez que los temas de la acción colectiva sean admitidos en este esquema.

El esquema de la PEE puede ser fortalecido dando especial atención a la acción colectiva. Sin duda, la
incertidumbre y el compromiso políticos influencian fuertemente las políticas que un grupo selecciona y
las estrategias que toma para realizar sus fines. Sin embargo, el par de presiones (la incertibumbre y el
compromiso) que se postran en un grupo son mediadas por la forma en que el grupo resuelve los
numerosos problemas de acción colectiva que enfrenta. Por ejemplo, el compromiso político puede
destrozar un grupo, que podría obtener consenso solo con una definición modesta de los fines de políticas.
Por otro lado, el compromiso político puede jugar un papel menor en la adopción de una política en
específico si su coalición de apoyo ha resuelto en gran medida muchos de sus conflictivos temas de
acción colectiva. Puede ser lo suficientemente influyente que no sea necesario comprometerse (o
comprometerse mucho) para lograr sus fines. La estructura, estabilidad y efectividad de la coalición están
en función de sí se resuelven (y cómo se resuelven) sus problemas de acción colectiva, y por tanto en
cómo responderán a la incertidumbre y compromiso políticos. Esto es algo que el esquema de la PEE
falla en tomar en cuenta, al asumir los grupos o coaliciones como dados.

Segundo, al menos en su aplicación y uso, tanto el esquema de la PEE como el de la ERI, fallan al no
tomar en cuenta la complejidad institucional creada por los acuerdos constitucionales tales como la
separación de poderes y el federalismo, tal como es encontrado en los Estados Unidos. Esta complejidad
significa que una situación problemática dada no implica solo a una agencia federal, sus supervisores en
el congreso, tal vez el presidente, y los activos grupos de presión, tal y como Moe ha enfatizado. En
cambio, una situación problemática dada es mucho más capaz de incluir a más de una agencia federal, sus
supervisores del congreso, tal vez una corte, coaliciones organizadas al nivel nacional, una agencia estatal
o un conjunto de agencias que implementan la política, tal vez legisladores y gobernadores estatales, y
coaliciones activas al nivel estatal. Mientras este escenario es de alguna forma más complejo que el del
esquema actual de la PEE, amplía de forma inconmensurable su poder explicativo.

Similarmente, el ECP puede ser desarrollado teniendo en mente una perspectiva de hechura de políticas
de gran escala y al nivel federal. Esfuerzos futuros en la aplicación del ECP con el fin de explicar la
hechura de las políticas en escenarios estatales y locales pueden iluminar deficiencias que de otra forma
no serían reveladas. Por ejemplo, queda por ser visto si el papel prominente dado por el ECP al análisis
científico y técnico, tiene el mismo significado en la hechura de políticas en jurisdicciones locales.

La incorporación de actores subnacionales podría también permitir el destinar mayor atención a la

implementación de las políticas. El proceso de implementación es por sí mismo fuertemente afectado por
la incertidumbre y el compromiso políticos, con actores subnacionales enfrascados en la puesta en marcha
de la política. Sucesivamente, los resultados de la implementación afectan a los grupos nacionales y
estatales dispuestos a mantenerse activos, y la naturaleza e influencia de la incertidumbre y el
compromiso políticos en estadios subsecuentes al de formación de las políticas. Por tanto, al tomar en
cuenta la complejidad institucional, el esquema de la PEE se expande para incluir implícitamente a la
implementación, mientras las poderosas variables explicativas de este esquema son dadas para albergar
con esta área.

El asunto de abordar la complejidad institucional es de gran significado para el esquema de la ERI. Si

buscase obtener una mayor aceptación, este esquema debe probar ser útil para el manejo de situaciones
institucionales más complejas. Aplicarlo a situaciones más complejas, caracterizadas por la cooperación y
la coerción, y que implican múltiples actores (tanto corporativos como individuales) y múltiples
decisiones que ocurren a lo largo de varias situaciones decisionales, no es una tarea sencilla. Los analistas
deben verse rápidamente arrollados en su intento por localizar docenas de actores y las estrategias que
llevan a cabo en un contexto institucional rico y variado. Los problemas emergen en el intento de
simplificar el análisis, dado que no existen lineamientos que informen al analista cuando tiene sentido
agrupar actores similares y tratarlos como un solo actor, o cuáles tipos de reglas institucionales (si las
hay) pueden ser ignoradas de forma segura.

12
Esta discusión comparada de las fortalezas y debilidades de los esquemas en el manejo de la complejidad
institucional puede generar para otros lectores otra pregunta: la de sí los esquemas también difieren en su
aplicabilidad en diferentes áreas de políticas, en el sentido de Lowi (1972). Las políticas de tipo
regulatorio, y especialmente las de tipo auto-regulatorio, pueden mostrar más signos de una toma de
decisiones tipo elección-organizacional-para-el-control-político enfatizada por el esquema de la PEE. La
importancia dada por el ECP sobre los diferentes cuerpos de creencias y los valores puede otorgarle una
ventaja al tomar en cuenta las políticas redistributivas. El esquema de la ERI ha sido aplicado a todos los
tipos de políticas identificados por Lowi, pero más a menudo a las políticas distributivas y a las políticas
regulatorias menos conflictivas.

Nosotros no consideramos que las limitaciones arriba identificadas sean fatales para cualquiera de los
esquemas. En algunos casos, puede recurrirse a las lecciones e ideas producidas en mucha de la literatura
citada en la introducción. Por ejemplo, los problemas de acción colectiva y los métodos para resolverlos
son relativamente bien entendidos y son sujeto de una literatura creciente en ciencia política y economía.
En otros casos, tales como el desarrollo de modelos más satisfactorios del individuo, un modelo que
admita tanto el oportunismo y el aprendizaje está en espera de programas de investigación ricos y
productivos. A pesar de la forma en cómo sean resueltos estos temas en el contexto de cada esquema,
juntos revelan que hay mucho por ser ganado mediante la consideración del proceso de las políticas como
un todo.

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