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El “problema” de definir los problemas públicos:

un análisis de la política de combate a la pobreza


del gobierno federal en México, 2000-2006

Moisés Pérez Vega


Universidad Autónoma de la Ciudad de México
moyvega@hotmail.com

Resumen Abstrac
Frecuentemente las políticas públicas no alcanzan Frequently the public policies do not reach of total
de forma plena los objetivos que se propusieron y form the objectives that seted out and, mainly, do
no obtienen resultados efectivos en la resolución de not obtain effective results in the resolution of the
los problemas sociales. Muchos de los fracasos de social problems. Many of the failures of the public
las políticas públicas se deben a que el problema que policies, in good part, must to that the problem that
reclama atención gubernamental no fue adecuada- demands governmental attention suitably was
mente definido. Este ensayo sostiene como argumen- defined. This essay maintains like central argument
to central que el núcleo de una política pública se that the nucleus of a public policy is located in a
ubica en una correcta definición del problema que correct definition of the problem that is tried to
se intenta atacar. Con el apoyo de las herramientas attack. With the support of basic the conceptual
conceptuales básicas del enfoque de la política pú- tools of the approach of the public policy, the work
blica, se examina el núcleo argumentativo de la polí- examines the nucleus of the policy battle to the
tica de combate a la pobreza implementada por el poverty implemented by the Mexican federal gov-
gobierno federal mexicano, con el objetivo de eva- ernment (2000-2006), with the objective to evaluate,
luar si se trata de un problema gubernamentalmente in last instance, if it is a treatable and governmental
tratable y solucionable. A partir del análisis, se con- solutionable problem. From the analysis, one con-
cluye que la política de combate a la pobreza duran- cludes that the policy battle to the poverty during
te el gobierno foxista se sustenta en una perspectiva the foxista government is sustained in a perspective
que plantea tanto las causas (desagregación) como that raises so much the causes like the solution route
la vía de solución (estructuración) destinada a atacar (structuring) destined to attack the acute problem
el agudo problema de la pobreza en México. of the poverty in Mexico.

Palabras clave: políticas públicas, definición de pro- Keywords: public policies, definition of problems
blemas públicos, gobierno federal, combate a la po- public, federal government, fight to the poverty.
breza.

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Introducción res agrícolas), un programa de acción (p. e., el Plan
Este trabajo tiene como propósito reflexionar so- Puebla-Panamá) o los resultados obtenidos por un
bre la complejísima tarea de definir los rebeldes pro- determinado programa (Fernández, 1999). A esta
blemas públicos. Como punto de partida se sostie- amplitud de uso corresponde también un variado
ne que el núcleo de una política pública se ubica en número de definiciones académicas, las suficientes
una correcta estructuración del problema que se in- para que haya autores como Wildawsky (1979) que
tenta atacar; sin problema bien estructurado, difícil- sostengan que es más importante practicar el análi-
mente se puede hablar, en estricto sentido, de una sis de las políticas que emplear el tiempo en intentar
política pública. El presente trabajo se divide de la su definición.
siguiente manera. En el primer apartado, a partir de Así, el enfoque de las políticas públicas carece
una revisión teórico-conceptual, se formulan diver- de consenso sobre el concepto de «política públi-
sos planteamientos tendientes a clarificar y profun- ca». Birkland (2001: 20) menciona diversos atribu-
dizar el significado de «política pública», así como tos que definen la política pública: es realizada en
recalcar que, una buena parte del éxito de una polí- nombre del «público»; es hecha o iniciada general-
tica descansa en una adecuada definición del pro- mente por el gobierno; es interpretada e implemen-
blema que pretende remediar. Bajo esta perspectiva, tada por actores públicos y privados; es lo que el
el objetivo del siguiente apartado es examinar el nú- gobierno intenta hacer y es lo que el gobierno elige
cleo argumentativo de la política de combate a la no hacer. Veamos sólo algunas de las variadas defi-
pobreza implementada por el gobierno federal mexi- niciones de política pública. Para Meny y Thoenig
cano (2000-2006) y evaluar, en última instancia, si (1992) una política pública es el resultado de la acti-
estamos frente a un problema gubernamentalmente vidad de una autoridad investida de poder público y
tratable y solucionable. En otras palabras, deseamos de autoridad gubernamental. Una definición más
saber si el problema de la pobreza se delineó como amplia la entiende como todo aquello que los go-
una política pública o, si a partir de su definición, biernos deciden hacer o no hacer (Dye, 1992), que
brota la incertidumbre sobre su posible solución. En supone situar en un mismo plano tanto la acción
la sección final se plantean varias reflexiones que gubernamental, como la inacción, bajo la hipótesis
dan respuesta a esta interrogante. de que esta última puede alcanzar un impacto de la
sociedad tan importante como el de la primera. Para
Guy Peters (1999) la política pública es la suma de
La política pública: el proceso de definición de actividades gubernamentales, ya sea una actuación
los problemas públicos directa o a través de agentes, que tienen influencia
Breve acercamiento a la noción de política pública en la vida de los ciudadanos.
En general, la lengua corriente hace uso del término Se advierte que existe gran amplitud en las ante-
«políticas» en un sentido muy amplio. Tanto se utili- riores definiciones. Implícita o explícitamente estas
za para referirse a un campo de actividad como la nociones de política pública hacen referencia a la
política social o la política exterior, como para ex- decisión (o no decisión) de los gobiernos. Enton-
presar un propósito político muy concreto (p. e., ces, cabe preguntarse: ¿una política pública es sola-
reducir el déficit presupuestario), una decisión gu- mente la decisión gubernamental? Diversos argu-
bernamental (p. e., ampliar la ayuda a los producto- mentos apuntan a una respuesta negativa. De acuer-

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siones e interacciones que comporta y, en consecuen-


cia, c) los hechos reales que la acción colectiva pro-
duce (Aguilar, 2000: 26).
En una línea por demás sugerente, Giando-
menico Majone plantea la dicotomía políticas vs.
decisiones, esto es, las políticas son algo más que las
meras decisiones. Majone (2000: 348) sostiene que
las políticas presentan características que están en-
teramente ausentes en las decisiones, poseen cierta
cualidad de deliberación, de permanencia relativa y
do con Luis F. Aguilar (2000: 22), en la noción des- la posibilidad de desarrollo doctrinal. Majone men-
criptiva de la «política»1 hay unanimidad en recono- ciona que hay un notable fenómeno contemporá-
cer su aspecto institucional, es decir, «se trata de la neo, que Wildavsky llama «la creciente autonomía
decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro del ambiente de las políticas», es decir, éstas se con-
de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a vierten en su propia causa; las políticas encerradas
procedimientos legalmente establecidos, vinculantes en su propio laberinto, agregaríamos. Este fenóme-
para todos los ciudadanos de la asociación, y que se no revela los límites del análisis de decisiones como
expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos una aproximación al estudio de las políticas.
administrativos». Sin embargo, una política no es sólo El problema de la comunicación en las organiza-
una decisión singular, es ante todo acción, un con- ciones constituye para Majone otra razón para dis-
junto de acciones. Siguiendo a Aguilar Villanueva, tinguir entre decisiones y políticas. En este aspecto,
una política es, en doble sentido, un curso de ac- el autor italiano argumenta que hay la necesidad de
ción: es el curso de acción deliberadamente diseña- explicar la decisión y persuadir a otros a que la acep-
do y el curso de acción efectivamente seguido. En ten. Las razones subjetivas o tácitas que guiaron al
suma, una política es: a) el diseño de una acción co- decisor no bastan para cumplir este requisito. Así,
lectiva intencional, b) el curso que efectivamente «los argumentos posdecisión, aunque son irrelevan-
toma la acción como resultado de las muchas deci- tes para la lógica de la elección, son parte integrante
de la elaboración y desarrollo de las políticas» (Ma-
1
Recuérdese que en el lenguaje anglosajón se distingue
entre politics y policy; la primera hace alusión a la política enten-
jone, 2000: 349). En suma, las políticas necesitan,
dida como construcción del consenso y la lucha por el poder, además de análisis prospectivos (predecisión), análi-
mientras que la segunda se utiliza para denominar las activida- sis retrospectivos (posdecisión).2 No es una exigen-
des gubernamentales más concretas en campos específicos
como, por ejemplo, la educación, salud, etcétera. En las len-
guas de origen latino existe un solo término («política») para 2
Tras la decisión viene el proceso de justificación, explica-
referirse conjuntamente a estas actividades, dificultad que se ción y persuasión, nos dice Majone. El autor sostiene que «se
ha querido subsanar con la traducción de la expresión policy requieren argumentos posteriores a la decisión para dotarla de
por «política», entendida específicamente como las múltiples una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de
decisiones gubernamentales y no genéricamente como el pro- la política existente, para aumentar el asentimiento, para des-
ceso de construcción de las decisiones colectivas. Asimismo, cubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las críticas o
la palabra policy ha sido traducida al español en plural, «políti- contestarlas [...] Constantemente se necesitan argumentos nue-
cas»; por ejemplo, las expresiones policy system y policy analysis se vos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor cohe-
traducen como «sistema de políticas» y «análisis de políticas», rencia interna posible y del ajuste más preciso a un ambiente
respectivamente. siempre cambiante» (Majone, 1997: 67).

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cia menor. Bajo esta perspectiva, una política es, en- circunstancias surge la necesidad de impulsar y dise-
tonces, también una actividad de comunicación pú- ñar una política? ¿Cuáles son las razones o causas
blica y no sólo una decisión orientada a la efectuación que originan el nacimiento de una política? Una po-
de metas. Esta óptica rescata el énfasis en la natura- lítica no surge (más bien no debiera surgir) de la ocu-
leza pública de las políticas. El diálogo y la discusión rrencia, capricho o gusto del político o del analista
abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de de políticas. Las políticas no surgen ni operan en el
la elaboración de las políticas (Aguilar, 2000: 28). vacío, se enmarcan en la dinámica del sistema políti-
co, en los procesos de interacción de lucha por el
La política pública como proceso poder, donde se entrecruzan intereses, conflictos,
Desde una visión analítica, la política pública puede necesidades, reivindicaciones y, donde, en última
considerarse como un proceso que se desenvuelve instancia, se exponen, discuten y moldean los pro-
en diversas etapas. La segmentación del proceso de blemas públicos. En un nivel mezzo, el enfoque del
las políticas para su estudio debe ser aceptada con análisis de las políticas públicas recurre al concepto
precauciones, debido a que puede conducir, de for- de formación de la agenda pública (agenda setting) para
ma equívoca, a imaginar que las políticas públicas se ubicar política y analíticamente el surgimiento de los
desarrollan como en el modelo analítico, a través de problemas públicos.
una sucesión ordenada de fases lógicas y perfecta- No es la intención profundizar en estas líneas el
mente delimitadas, válidas en sí mismas, cuando en complejo –y, muchas veces, «oscuro» y «misterio-
realidad lo que aparece es una confusión permanen- so»– proceso de formación de las agendas pública y
te de fases, límites e interrelaciones entre políticas gubernamental. Valgan algunas reflexiones. Contra
(Lindblom, 1991). En efecto, las etapas del proceso la creencia popular de que los problemas públicos
denotan sólo los componentes lógicamente necesa- son evidentes por sí mismos, y que no cabe otra
rios e interdependientes de toda política, integrados opción que asumir su existencia y tomar las decisio-
a manera de proceso, y de ninguna manera eventos nes oportunas, desde el análisis de políticas públicas
sucesivos y realmente separables. La separación ana- se afirma que los problemas públicos no existen por
lítica no debe ser confundida con una separación sí mismos y que su objetividad es más supuesta que
real, una secuencia temporal (Aguilar, 1993: 15). real. No todos los problemas se convierten en pro-
Existen diversos marcos analíticos para analizar blemas públicos y no todos los problemas públicos
el proceso de la política, no obstante, hay coinci- alcanzan una definición precisa o la categoría de te-
dencia en que los elementos necesarios e interrela- mas (issues) en torno a los cuales se desata un proce-
cionados de toda política son: la existencia de una so que puede culminar en decisiones públicas. A
determinada situación problemática para cuya mo- pesar de la importancia que reviste la formación de
dificación en el sentido deseado se elige y efectúa la agenda pública y la de gobierno,3 en opinión de
un determinado curso de acción que produce cier- 3
La estructuración de la agenda de gobierno reviste fun-
tos resultados más o menos diferentes de los desea- damental importancia política y administrativa, tanto en el pla-
dos y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de no teórico como en el práctico. Políticamente, expresa la vita-
lidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político. En
acción elegido (Aguilar, 1993: 16). términos de gobierno y administración, su importancia radica
El esquema analítico del proceso de la política en que la agenda constituye la más trascendente de las decisio-
lleva a preguntarse: ¿en qué momento y bajo qué nes de un gobierno, en tanto elección de sus asuntos y priori-
dades. Véase Aguilar, 1993: 26-29.

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Barbara Nelson (1993) el enfoque de la política pú- estrictamente de política pública. Así, se exige pasar
blica se ha dirigido a saber cómo se resuelven y no de una «situación problemática» a la «definición del
tanto qué problemas llegan a ser objeto de interven- problema». Definir una situación como problema de
ción gubernamental.4 política pública supone la formulación de su hipo-
En este sentido, se distingue entre la agenda pú- tética solución. Un problema puede no dejar de ser
blica y la agenda gubernamental. Se debe a Cobb y más que una situación lamentable si a su definición
Elder esta distinción. La agenda pública o sistémica no se aporta una solución factible de acuerdo con
«está integrada por todas las cuestiones que los miem- los recursos disponibles, los valores sociales predo-
bros de una comunidad política perciben común- minantes y las posibilidades técnicas. De esta forma,
mente como merecedoras de la atención pública y por definición de problema se entienden «los pro-
como asuntos que caen dentro de la jurisdicción le- cesos mediante los cuales una cuestión ya aprobada
gítima de la autoridad gubernamental existente». Por y colocada en la agenda de la política pública es es-
agenda gubernamental o institucional se entiende «el tudiada, explorada, organizada y, posiblemente, cuan-
conjunto de asuntos explícitamente aceptados para tificada por los interesados, quienes no raramente
consideración seria y activa por parte de los encar- actúan en el marco de una definición de autoridad,
gados de tomar las decisiones» (Aguilar, 1993: 32). aceptable provisionalmente en términos de sus pro-
La agenda pública tiende a ser más general, abstrac- bables causas, componentes y consecuencias» (Hog-
ta, los asuntos presentan una formulación genérica; wood y Gunn, 1984, citado en Aguilar, 1993: 52).
la agenda gubernamental, en cambio tiende a ser más Eugene Bardach (1993) señala algunas dificulta-
acotada, específica y concreta. Incluso a menudo las des que se presentan en la definición de los proble-
dos agendas tienden a divergir. Lo que interesa des- mas públicos. A manera de «recetario», Bardach for-
tacar es que, una vez que el gobierno decide interve- mula recomendaciones al analista de políticas para
nir en un asunto o problema, debe traducirlo en un evitar caer en esos «problemas». Una primera difi-
problema tratable, avizorando una solución factible. cultad se refiere a la «suboptimización», que se refie-
re a fijarse en el problema «menor» y perder de vista
El sustento de la política pública: la definición el problema «mayor». Así, se podrá encontrar el óp-
del problema timo local y perder de vista el óptimo global. Co-
La inclusión de un problema en la agenda guberna- múnmente un problema está relacionado con otros
mental es una condición necesaria pero no suficien- problemas más amplios y quizás más importantes.
te para que el problema dé lugar a una política pú- Por restricciones organizacionales, políticas y tem-
blica que intente solucionarlo. Mientras no haya una porales en ocasiones no es posible un análisis más
definición precisa del problema no puede hablarse completo y detallado. No obstante, la recomenda-
ción es que «es de gran ayuda tener un conocimien-
4
Esta afirmación plantea el desafío de descubrir por qué
to teórico del tema y un buen monto de experiencia,
determinadas cuestiones sociales se convierten en un asunto
público mientras otras no o por qué algunos problemas públi- aunque no demasiada» (Bardach, 1993: 221). Otro
cos pasan de la agenda pública a la agenda gubernamental y problema recurrente es evitar que el analista se crea
otros no pasan la barrera. Quizás queremos teorizar y explicar
algo que de suyo es contingente y casuístico como la vida mis- dueño de los problemas con los que trata. Aquí el
ma (como en alguna ocasión lo sugirió Mauricio Merino). Sin camino a seguir es evaluar el ámbito, carácter, inten-
embargo, bien vale la pena hacer el intento; lo que permanece sidad de los sentimientos ciudadanos acerca de si-
oculto debe ser el locus de la investigación.

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tuaciones consideradas problemáticas. Una tercera por las calles. La forma como se defina el problema
dificultad es «desempacar el asunto»; lo que hay que configura los instrumentos de acción. Así, hay una
hacer es «desempacar» una buena definición del pro- interdependencia conceptual entre el problema y la
blema del «paquete» de cuestiones retóricamente solución.
definidas y evaluar críticamente los componentes fac- Herbert Simon distinguió entre «problemas bien
tuales o causales que conllevan ciertas definiciones y mal estructurados». Un problema bien estructura-
del problema. Bardach recomienda que «la defini- do tiene la característica de contar con un «solucio-
ción del problema debe ser tan sobria e imparcial nador general del problema», esto es, cualquier co-
como sea posible»; es decir, depurar o limpiar las nocedor de su estructura tiene en principio la capa-
explicaciones o prescripciones que se hayan «colado cidad de resolverlo (Aguilar, 1993: 61). Estructurar
de contrabando» en la definición del problema. Para bien un problema es «producir tal definición del
hacer esta tarea hay que evaluar críticamente esas hecho calificado como problema, que pueda volverse
explicaciones, nos dice Bardach; no obstante, siguien- el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que
do a Majone, en un momento posterior habrá que estructurarlo como ‘causa de’ o ‘efecto de» (Aguilar,
dar razones y argumentos de por qué se definió de 1993: 68). En contraste, los problemas mal estruc-
cierta manera un problema y por qué se optó por un turados no cuentan con una identificación precisa
curso de acción específico para su solución. Por co- de los elementos que constituyen el hecho califica-
rrecta que sea la definición, ésta no puede quedar en do como problema ni se conocen tampoco sus nexos
las mentes de los analistas o en algún cajón de la causales principales para poder alterarlo en el senti-
oficina. Hay que tratar de convencer a los actores
que tienen distintas visiones del problema de que el
curso elegido fue el mejor, o el más viable en fun-
ción de los recursos disponibles. Finalmente, hay la
necesidad de deslegitimar ciertas definiciones que,
aunque basadas en sentimientos ciudadanos genui-
nos, van en contra de concepciones más razonadas
del interés público.
Ya se apuntó que los problemas no existen por
sí mismos, no existen objetivamente, son construc-
ciones sociales. Actores distintos entenderán un pro-
blema de manera diferente, reflejando en sus res-
pectivas definiciones sus propios intereses y valo-
res. Asimismo, la definición del problema condicio-
na el tipo de solución a aplicar. Por ejemplo, no será
igual que se defina el problema de la congestión vial
en el centro de una gran ciudad como una situación
derivada de la falta de espacio para la fluida circula-
ción de los automóviles, a que se defina como pro-
ducto de un excesivo número de vehículos rodando

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do deseado (Aguilar, 1993: 67). En consecuencia, dinámico y conflictivo, los problemas no son defi-
frente a problemas públicos que carecen de la iden- nidos una vez y para siempre; los lentes con que
tificación de sus elementos causales, por definición, miramos los problemas de hoy, no son los mismos
no se sabe a ciencia cierta qué se va a resolver, es con los que miramos los problemas de ayer y segu-
navegar en la indeterminación que roza en irrespon- ramente no serán iguales para observar los de maña-
sabilidad y dispendio públicos. En suma, si no se na. Los escabrosos problemas sociales están sujetos
conoce de manera precisa lo que se pretende resol- a procesos de redefinición por actores sociales, par-
ver o lo que puede resolverlo, se está en la total irre- tidistas y gubernamentales en circunstancias econó-
solución. Asimismo, la política pública debe evitar micas y políticas cambiantes. De esta forma, la defi-
caer en uno de los errores más recurrentes: confun- nición de los problemas públicos, de una u otra for-
dir las consecuencias con las causas de un proble- ma, heredan experiencia de miradas pasadas, de pro-
ma, lo que ocasiona, la mayoría de las veces, mayo- yectos y soluciones que una vez se plantearon, y esto
res y más graves problemas. es más evidente cuando los problemas resisten el
Así, se impone la exigencia para los decisores de paso del tiempo.
la política pública de poner todo su talento y los re-
cursos disponibles en la compleja tarea de definir
correctamente los problemas públicos, lo que signi- La política de combate a la pobreza del gobier-
fica desagregar sus componentes causales y el tipo no federal: un análisis de la definición y plan-
de relación existente entre ellos y, a la vez, estructu- teamiento del problema
rar un curso de acción que planteé los instrumentos ¿Cómo definió el problema de la pobreza el gobier-
de solución con los recursos disponibles. El desafío no federal (2000-2006)? ¿Cuáles son las causas del
del enfoque de la política pública con relación a la problema y las acciones planteadas para atacarlo? En
formulación de los problemas públicos se sintetiza- las líneas siguientes se realizará un análisis de la defi-
ría de la siguiente forma: nición del problema de la pobreza que llevó a cabo
la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),5 depen-
el análisis «debe encontrar un problema sobre el que dencia del gobierno federal responsable del diseño
se pueda y se deba hacer algo», «crear problemas que y ejecución de la política social y de los programas
puedan ser resueltos» [...] definir un problema públi- de combate a la pobreza.
co es encontrar, «crear», el balance operativo entre
los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los La definición de la pobreza
medios que posibilitan hacerlo (los recursos) [...] Crear Uno de los temas en los que más ha proliferado la
problemas significa propiamente «crear soluciones discusión sobre la pobreza es el que tiene que ver
concebibles que propicien que los ciudadanos apren- con su definición y medición. En México, al igual
dan que es lo que deberían querer de conformidad
con lo que cuentan para poder realizarlo» (Aguilar, 5
Cabe señalar que los documentos que sirvieron de base
2000: 70-72) para el presente análisis son documentos oficiales que reflejan
la postura y el enfoque de la Sedesol ante el problema de la
pobreza en nuestro país. Vale decir que fue tarea extenuante,
Por último, es importante resaltar que los pro- primero, identificarlos y, después, conseguirlos. Mi agradeci-
blemas públicos se desenvuelven en un ambiente miento a Edgar Ibarra Morales, Secretario Técnico de la Oficialía
Mayor de la Sedesol por su colaboración.

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que en otros países, existe un amplio debate acerca 2002; Székely, 2002). De acuerdo con Vázquez Mota
de cuál es la mejor forma de caracterizar el fenóme- (2002: 7) hay dos formas de entender las causas de
no. Bajo este contexto, la Sedesol convocó a un gru- la pobreza. Por un lado, para los países con nivel de
po de académicos nacionales a integrar el «Comité ingreso bajo, la pobreza es un problema de falta de
Técnico para la Medición de la Pobreza en México». desarrollo económico. Por otro, dice la autora, en
En el documento que contiene las conclusiones de países que generan recursos considerables, el pro-
los trabajos de dicho comité, se menciona que la blema es cómo se reparten los beneficios. México
Sedesol adopta la agenda de investigación y la pro- se encuentra en el segundo caso; ocupa el noveno
puesta metodológica del comité. En este documen- lugar por el tamaño de su economía, pero ocupa el
to (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza doceavo lugar en términos de desigualdad a nivel
en México, 2002: 18), la pobreza se concibe como mundial; entonces, la pobreza no parece exclusiva-
una privación multidimensional; ello acarrea la posibili- mente ser un problema de escasez de recursos, sino
dad de incluir un gran número de elementos posi- también de desigualdad.
bles para reconocer quién es identificado como po- Bajo este razonamiento, la idea central es que en
bre. Ante esta multidimensionalidad, en el Progra- México la pobreza y, en general, los rezagos socia-
ma Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 se con- les, son causados principalmente por la elevada des-
cibe la pobreza como privación de capacidades bá- igualdad en la posesión de recursos y no por la inca-
sicas. Éstas se definen como «el conjunto de accio- pacidad de la economía para generar bienes y servi-
nes o estados que los individuos pueden alcanzar y cios para toda la población (Székely, 2002: 7). Esa
que son considerados indispensables para elegir for- elevada desigualdad es resultado «de una distribu-
mas y proyectos de vida valiosas» (Sedesol, 2001: 9). ción altamente distorsionada de activos generadores
Desde esta perspectiva, «ser pobre significa que, da- de ingresos, tales como el capital humano y físico, y
das las condiciones sociales e individuales, los hoga- de oportunidades en los mercados laboral y de inver-
res no tienen acceso a los recursos económicos ne- sión para utilizar estos activos productivamente»
cesarios para que sus miembros logren desarrollar (Székely, 2002: 7) (cursivas en el original). De esta
sus capacidades básicas» (Sedesol, 2001: 9). Por otro manera, dice Székely, para comprender las causas que
lado, el gobierno federal no considera los instrumen- originan la desigualdad de ingresos y, por ende, la
tos de política como acciones de política social, sino pobreza, se debe determinar por qué la distribución
como parte importante de la estrategia de desarrollo de oportunidades y de activos generadores de ingre-
económico del país. Desde esta perspectiva, se juz- sos es tan inequitativa.6
ga a la pobreza como un problema intrínsicamente Para el gobierno federal, un elemento clave de
vinculado al desarrollo económico, social y humano las causas de la pobreza es la existencia de restricciones
y se concibe a la política social como una política de que enfrentan algunos sectores de la población. Así,
desarrollo integral (Sedesol, 2001: 19). el enfoque de la política consiste en identificar las
restricciones que causan los rezagos sociales y en apli-
La desagregación del problema: identificación de 6
El documento Las brechas de la desigualdad. Principal desafío
las causas de la política social en México, presenta un diagnóstico de la des-
De manera general, la Sedesol entiende la pobreza igualdad en los ingresos, de capacidades, de oportunidades de
empleo y acceso a la protección, así como diferencias de patri-
como un problema de desigualdad (Vázquez Mota,
monio. Obviamos su exposición por falta de espacio.

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car instrumentos y programas orientados a su elimi- que permitirá a los individuos crearse una fuente de
nación. En el documento Hacia una nueva generación ingreso por su propio esfuerzo» (Székely, 2002: 14)
de política social, de Miguel Székely, se identifican las (véanse esquemas 1 y 2). De esta manera, se entien-
restricciones para acumular activos o utilizarlos: 1) de de que los «círculos de pobreza y riqueza tienen su
oferta de servicios básicos, 2) de capacidades mínimas origen en las diferencias de capacidades, oportuni-
para participar en la actividad económica, 3) de pa- dades, patrimonio y protección con que cuentan las
trimonio o capacidad para invertir, 4) de riesgo o falta personas, ya que estos cuatro pilares son los elemen-
de mecanismos de protección, 5) de entrada a los mer- tos que están detrás de la capacidad para generar in-
cados laborales o de oportunidades de crédito. gresos» (Vázquez Mota, 2002: 9).
El primer tipo de restricción se refiere a
la falta de servicios básicos para poder in- Esquema 1. Generación de ingresos
vertir en la adquisición de activos. Por ejem-
plo, se menciona que en el caso de la edu-
cación es necesario contar con acceso a es-
cuelas para poder adquirir capital humano.
La restricción de capacidades básicas con-
siste en carecer de elementos mínimos in-
dispensables como salud y nutrición para
poder integrarse a la vida social y producti-
va. La restricción de patrimonio se refiere a
la falta de recursos para emprender activi-
dades productivas con los propios medios
de la familia. La cuarta restricción se refiere
en la carencia de mecanismos de protección. Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
Finalmente, en cuanto a las oportunidades
productivas, las restricciones se clasifican en Esquema 2. Generación y ampliación de activos
dos grupos. En el primero se encuentran y oportunidades productivas
las restricciones de acceso al mercado labo-
ral. En el segundo grupo de restricciones
se encuentran aquellas barreras a la crea-
ción de actividad económica por medio de
la inversión.
En síntesis, bajo esta visión de las cau-
sas de la pobreza en México, la política so-
cial del gobierno federal se enfoca a la eli-
minación de las restricciones antes mencio-
nadas, con lo que «se podrá generar un cír-
culo virtuoso de acumulación de activos y
generación de oportunidades productivas
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).

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La estructuración del problema: el planteamien-
to de las soluciones
Una vez que se identificaron los elementos causales
de la pobreza, las soluciones deben estar destinadas
a atacarlos. Para materializar esas soluciones, el go-
bierno federal diseñó la «Estrategia contigo», con el
objetivo de «impulsar y lograr el desarrollo humano
integral de cada uno de los ciudadanos y responder
a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores
de la población» (Sedesol, 2002: 5).

Esquema 3. Vertientes y ámbitos de acción


de la Estrategia Contigo

La estrategia opera bajo diversos principios.7


Quisiéramos destacar uno de ellos, el de
«integralidad», pues resulta fundamental para
entender la concepción del problema de la po-
breza y el curso de acción planteado por el
gobierno para su solución. El principio de
integralidad implica articular los distintos pro-
gramas con las necesidades específicas de las
personas y familias. Se argumenta que «esto
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
permite responder a los cambios que viven las
personas y las familias a lo largo de su curso de
La Estrategia Contigo considera cuatro vertien- vida, desde la etapa prenatal, la adolescencia, la edad
tes de trabajo y a cada una corresponden líneas de adulta y hasta la vejez» 8 (Székely, 2002: 18) (véase
acción específicas (véase esquema 3). Con la puesta esquema 4).
en práctica de los programas se permite avanzar en
las cuatro vertientes, que son «necesarias para elimi- 7
Los principios son corresponsabilidad, equidad, cohe-
sión social, transparencia e integralidad. Para profundizar véa-
nar las restricciones que impiden la acumulación y uso se Székely (2002) y Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
adecuado de activos, es decir, la ampliación de capa- 8
En este sentido, es importante mencionar que el Consejo
cidades, la generación de oportunidades producti- Nacional de Población elaboró índices de desarrollo social (IDS)
con la finalidad de identificar, bajo una perspectiva multidi-
vas, la formación de patrimonio y la protección de mensional, los avances y rezagos que se vinculan al desarrollo
protección social» (Székely, 2002: 18) (cursivas mías). pleno de capacidades y opciones en las distintas etapas de la vida
de los individuos. Véase Consejo Nacional de Población (2003).

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El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006

Esquema 4. Principio de integralidad en la Estrategia Contigo que los mejores diseños de política pública
basados en una clara visión de las causas
del problema que se desea atacar y de las
mejores vías para su solución, topan con
pared. Sin embargo, cuando el núcleo de la
política está sólido, hay la posibilidad de
rectificar, de repensar. En contrapartida, si
no hay un problema bien entendido y defi-
nido, la política se derrumbará por sí sola,
será cuestión de tiempo y la colectividad
asumirá los costos.
El objetivo primordial de este trabajo
consistió en analizar la política pública de
superación y combate a la pobreza diseña-
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx). da por el gobierno federal encabezado por
el presidente Vicente Fox (2000-2006), en
Por último, es importante indicar que esta estra- lo que toca a la definición del problema. No evalua-
tegia de solución planteada por el gobierno federal mos si el planteamiento del problema es el más efi-
para atacar el problema de la pobreza se inserta en caz y eficiente para atacar el grave problema de la
una visión de largo plazo del desarrollo social,9 la pobreza en nuestro país. Ello supone un profundo
cual contempla un periodo de 25 años para conver- análisis que supera los alcances de estas líneas. La
tir esa visión en realidad. intención se centró en examinar primeramente si se
delimitó la pobreza por sus causas y, en segundo tér-
mino, si se estructuró una solución viable, esto es,
A manera de conclusión saber si el problema es tratable y solucionable. En
La política pública no puede sustentarse sin la exis- caso de resultar la respuesta negativa, estamos fren-
tencia de un problema público claramente definido. te al voluntarismo, la demagogia y el dispendio, pero
Si los problemas públicos no se plantean de manera no frente a una política pública. A partir del análisis
que puedan ser tratables y solucionables por el go- realizado, se puede afirmar que la política se susten-
bierno, nos encontramos como el marinero sin brú- ta en una visión que identifica las causas que gene-
jula en medio del mar: navegando en la incertidum- ran la pobreza (desagregación) y plantea un conjun-
bre, esperando que alguien prodigiosamente nos sa- to de soluciones (estructuración) destinadas a ata-
que del aprieto. De aquí que, la ardua tarea de atajar carlas. A lo menos, se trata de una política pública
los escurridizos problemas sociales, entraña conoci- coherente entre los elementos causales identificados
miento técnico, responsabilidad pública y virtud que inciden sobre la pobreza y la estrategia de solu-
política. Asimismo, en no pocas ocasiones, sucede ción con los recursos disponibles. Esto es, a partir
de la definición de la pobreza, se trata de un proble-
9
La visión, objetivos, ejes rectores, así como las estrategias ma susceptible de ser resuelto –aunque hay que re-
de la política social se mencionan en el Programa Nacional de calcarlo– en el largo plazo.
Desarrollo Social 2001-2006.

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Imaginales
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Una reflexión final. Consideramos que fue un Dye, Thoemas R. (1992) Understanding Public Policy,
Englewood Cliffs, Nueva Jersey, Prentice-Hall.
acierto del gobierno federal que concluyó su ges-
Fernández, Antoni (1999) «Las políticas públicas», en
tión en 2006 vincular el fenómeno de la pobreza al Miguel Caminal Badía (ed.) Manual de ciencia política,
desarrollo económico, social y humano y considerar Madrid, Tecnos, pp. 460-482.
la política social como una política de desarrollo in- Hogwood, Brian y Lewis Gunn (1984) Policy Analysis for
the Real World, Oxford, Oxford University Press.
tegral. Al parecer no son palabras huecas, pues el
Lindblom, Charles E. (1991) El proceso de elaboración de po-
diseño de las políticas de superación de la pobreza líticas públicas, Madrid, INAP.
refleja esta concepción. Entre los magros aciertos Majone, Giandomenico (1997) Evidencia, argumentación y
del gobierno foxista se encuentra, precisamente, el persuasión en la formulación de políticas, México, FCE/Co-
legio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
de aportar una visión integral del complejo proble-
Pública.
ma de la pobreza y el de sentar los cimientos para (2000) «Los usos del análisis de políticas», en
una política de largo aliento. Una muestra de ello Luis F. Aguilar (ed.) La hechura de las políticas (3a. ed.),
fue la aprobación de la Ley de Desarrollo Social en México, Porrúa, pp. 341-366 (1a. ed. 1992).
Meny, Yves y Jean-Claude Thoenig (1992) Las políticas
2003 mediante un amplio consenso de las fuerzas
públicas, Barcelona, Ariel.
políticas representadas en el Congreso de la Unión. Nelson, Barbara J. (con la asistencia de Thomas
Obviamente, las estrategias, programas y acciones Lindenfeld) (1993) «La formación de una agenda. El
de combate a la pobreza siempre serán perfectibles; caso del maltrato a los niños», en Luis F. Aguilar
Villanueva (ed.) Problemas públicos y agenda de gobierno
lo que importa es que hoy conocemos más al ene-
(1a. ed.) México, Porrúa, pp. 105-140.
migo llamado «pobreza» y hay una orientación más Peters, Guy B. (1999) American Public Policy: Promise and
clara de cómo atacarlo, y eso ya es ganancia. Performance, Nueva York, Chatham House/Seven
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