Articulo - Tendencias de La Investigación en Las Ciencias de Las Políticas - DeLeón

Tendencias de la investigación en las ciencias de las políticas: evolución y factores
determinantes
Author(s): Peter deLeon
Source: Foro Internacional, Vol. 33, No. 1 (131) (Jan. - Mar., 1993), pp. 88-110
Published by: El Colegio de Mexico
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/27755753
Accessed: 22-02-2018 23:45 UTC
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TENDENCIAS DE LA INVESTIGACI?N EN
LAS CIENCIAS DE LAS POL?TICAS:
EVOLUCI?N Y FACTORES DETERMINANTES*
Peter deLeon
Introducci?n
Los fundamentos intelectuales y profesionales de las ciencias que estu

dian las pol?ticas p?blicas han sido claramente enunciados por lo menos
desde hace treinta a?os.1 Sin embargo, al igual que en otras disciplinas
emergentes, la trayectoria de estas ciencias no ha sido lineal. Su evolu
ci?n ha estado marcada m?s por las divergencias que por alguna direcci?n
definida, m?s por divagaciones que por hitos. Su curso intelectual err?tico
se debe a un conjunto de factores que las han desviado de sus prop?sitos
y objetivos originales, previstos por Lasswell,2 Dror3 y otros de sus pio
neros. Varios editores de la revista Policy Sciences han externado su opi
ni?n sobre esta falta de continuidad, la que aparentemente despoja a las
ciencias de las pol?ticas (y al an?lisis de pol?ticas) de su sentido original.4
Algunos consideran que esta situaci?n no s?lo era previsible sino
que adem?s es saludable. Es el proceso normal de una disciplina nueva
que ha intentado alcanzar su identidad en medio de contextos intelectua
les e hist?ricos cambiantes. Sin embargo, esto parecer?a, en el fondo,
una justificaci?n de los investigadores de pol?ticas p?blicas, cuya visi?n
* Este trabajo fue originalmente publicado como "Trends in Policy Sciences

Research: Determinants and Developments", en European Journal of Political Re
search, num. 14, 1986. Se publica con la autorizaci?n de Kluwer Academic
Publishers.
1 Harold D. Lasswell, "The Policy Orientation", en Daniel Lerher y Harold
D. Lasswell (eds.), The Policy Sciences, Stanford, Stanford University Press, 1951.
2 Harold D. Lasswell, A Pre-View of Policy Sciences, Nueva York, American
Elsevier, 1971.
3 Yehezkel Dror, Design for the Policy Sciences, Nueva York, American, 1971.
4 Garry D. Brewer, "The Policy Sciences Emerge: To Nature and Structure
a Discipline", en Policy Sciences, num. 5, 1974; Peter deLeon, "Policy Sciences:
The Discipline and the Profession", en Policy Sciences, num. 13, 1981; Ronald D.
Brunner, "Integrating Knowledge and Action", en Policy Sciences, num. 17, 1984.
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Ene-Feb 93 Tendencias de la investigaci?n 89
de largo plazo resulta incierta y ambivalente. Para los fil?sofos de la

ciencia, la acumulaci?n de conocimiento, condici?n necesaria para es
tructurar y difundir una disciplina, exige compartir un mismo marco
anal?tico.5 Si no se procede de esta manera, el resultado es una serie
dis?mil de observaciones con poca conexi?n y coherencia; y esto signifi
ca, en t?rminos epistemol?gicos, que la disciplina no existe. Las pro
posiciones ad hoc que a menudo formulan los investigadores de las
pol?ticas pueden criticarse por la ausencia de una teor?a que las funda
mente, el poco rigor emp?rico o incluso, m?s tajantemente, por ser so
fismas pol?ticos irrelevantes.6 De ser ciertos, estos cargos resultan muy
graves para una disciplina que se define a s? misma en t?rminos de su
relevancia y que pretende tener aplicaci?n pr?ctica en el mundo real.
Estas cr?ticas no son, por cierto, ni completamente irrelevantes ni
injustificadas. No hay duda que reunir e integrar un conocimiento social
mente relevante y aplicarlo a los asuntos de las pol?ticas es una tarea
dif?cil.7 Pedirle adem?s a quienes se dedican a estas disciplinas que
asuman la carga adicional de desarrollar un conjunto de temas integra
dores es quiz?s poco razonable; no porque ello sea innecesario, sino
porque representa un problema que, aparte de distraer su atenci?n, es
inabordable dada la complejidad inherente a la utilizaci?n del conoci
miento en la arena de las pol?ticas p?blicas. En tal contexto, uno debe
esperar encontrar lo que Polanyi8 llama el conocimiento "t?cito", esto
es, un conocimiento adquirido en la pr?ctica pero que no puede articu
larse expl?citamente. Pero este argumento, aunque razonable, no exime
a las ciencias que estudian las pol?ticas de pasar de ser un conjunto de
temas heterog?neos a convertirse en una disciplina respetable de cono
cimiento socialmente relevante y s?lido.
En consecuencia, cabr?a preguntarse qu? ha motivado y dado for
ma a las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas .?Qu? tendencias y
condiciones han afectado su evoluci?n como disciplina y profesi?n?
Abordar estas preguntas nos permitir? tambi?n entrever cu?les podr?an
ser los avances futuros de las ciencias de las pol?ticas y, lo que resulta
m?s importante, qu? perfil le podr?an dar los especialistas a dichos
5 Thomas S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolution, Chicago, University
of Chicago Press, 1970; Karl Popper, The Logic of Scientific Discovery, Nueva York,
Harper 8c Row, 1968.
6 Charles E. Lindblom y Cohen, David K., Usable Knowledge: Social Science
and Problem Solving, New Haven, Yale Univesity Press, 1979.
7 Bjorn Wittrock, "Social Knowledge, Public Policy and Social Betterment:
A Review of Current Research on Knowledge Utilization in Policy-Making",
European Journal of Political Research, 1982.
8 Michael Polanyi, The Tacit Dimension, Garden City, N.Y., Doubleaday, 1966;
v?ase tambi?n Personal Knowledge, Chicago, University of Chicago Press, 1974.
90 Peter deLeon FI XXXIII-1
avances. En otras palabras, c?mo puede uno predecir, regular e incluso

superar a las "fuerzas del mercado" que hasta ahora han moldeado el
cuerpo amorfo de las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas.
El presente trabajo pretende hacer un recuento del desarrollo de
estas ciencias y de sus causas determinantes, utiliza/ndo un marco te?rico
lasswelliano. Dicho marco tiene dos ventajas. Primero, posee una cierta
cohesi?n interna que permite aplicar, de manera estructurada, el enfo
que de estas ciencias. Segundo, permite vislumbar acontecimientos futu
ros y preguntarse qu? influencia pueden tener. De esta manera, aplica
remos el enfoque de las ciencias de las pol?ticas a estas mismas ciencias
con el fin de identificar tanto sus logros presentes como posibles.
Cabe hacer dos advertencias. La primera es que todos los ejemplos
de este trabajo provienen casi exclusivamente de la realidad norteame
ricana. En alg?n momento, esto habr?a resultado l?gico por varias razo
nes, puesto que las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas eran, por
mucho, un fen?meno norteamericano. ?ste ya no es el caso. Tanto entre
los expertos en estas ciencias como entre las instituciones de investiga
ci?n (por ejemplo, la Oficina de Estudios sobre el Futuro de Estocolmo
y el Centro de Ciencias de Berl?n) encontramos europeos que participan
de manera activa e importante en este terreno. Por ello, el ?nfasis de este
trabajo en la realidad norteamericana muestra necesariamente su estre
chez de miras. Segundo, la evoluci?n de las ciencias de pol?ticas es atra
vesada por dos tipos de influencias. De un lado, por el conjunto de
perspectivas y metodolog?as propias de las disciplinas que han contribui
do a su desarrollo, tales como el derecho, la ciencia pol?tica, la econo
m?a, etc., que podr?amos denominar factores end?genos. Del otro lado,
su evoluci?n se ha visto tambi?n afectada por los acontecimientos de la
realidad social, que han influido tanto en la elecci?n de sus problemas
como en la manera de enfocarlos. A estos factores podr?amos llamarlos
factores ex?genos.9 Obviamente se encuentran ?ntimamente relaciona
dos. Aunque no ignoramos las variables externas, el trabajo se concen
trar? particularmente en los factores end?genos.
El car?cter intelectual de las ciencias

que estudian las pol?ticas p?blicas
Las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas representan un conjun

to de fen?menos distintos y, por tanto, pueden analizarse en muchos
9 Muchos de ?stos vienen referidos en deLeon, Advice and Consent: The

Development of the Policy Sciences, Nueva York, Russel Sage Foundation, 1988.
niveles. Sin embargo, en el esquema lasswelliano puede considerarse

que como actividades intelectuales y profesionales poseen tres caracter?s
ticas distintivas: un enfoque multidisciplinario; una naturaleza contextual
y orientada hacia el an?lisis de los problemas; un car?cter expl?citamen
te normativo.
En m?s de un sentido, estas caracter?sticas representan niveles dife
rentes de an?lisis, puesto que reflejan fen?menos y condiciones parti
culares. En otros sentidos, pueden considerarse como interdependientes
y complementarias. Para prop?sitos de esta exposici?n, se analizar?n
individualmente, ya que cada una de ellas ha influido en el crecimiento
o evoluci?n de las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas.
El enfoque multidisciplinario
El t?rmino "ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas" se escogi? deli

beradamente con el fin de enfatizar la idea de que era necesaria la inter
venci?n de m?ltiples disciplinas intelectuales para estudiar los problemas,
ya que debido a su complejidad ser?a muy dif?cil que una sola disciplina
lograra dominarlos: "llamarle ciencias, en plural, extender?a la invitaci?n
a todas las disciplinas cient?ficas a participar sin dar preferencia a alguna
de ellas".10 Esta pretensi?n universal de Lasswell y sus colegas no era,
desde luego, nueva ni ?nica. A finales de la d?cada de los veinte,
Mannheim11 escribi? que "la historia, la estad?stica, la teor?a pol?tica, la
sociolog?a, la historia de las ideas y la psicolog?a social, entre muchas
otras disciplinas, son campos de conocimiento importantes para el l?
der pol?tico".12 Merton13 afirm? que era "bien sabido que un problema
pr?ctico dado requiere de la investigaci?n conjunta de varias ciencias
sociales", y se?al? a la antropolog?a, la psicolog?a, la psicolog?a social
y la sociolog?a como particularmente importantes. Lasswell14 escribi?
de manera espec?fica: "no debe pensarse que las pol?ticas son exacta
mente id?nticas a lo que estudian los cient?ficos pol?ticos". En particu
10 Garry D. Brewer, y Peter deLeon, The Foundations of Policy Analysis,

Homewood, 1983.
11 Karl Mannheim, Ideology and Utopia, Louis Wirth and Edward Shils, Nueva
York Harcoourt, Brace, 1936, pp. 99.
12 Resulta interesante observar que Mannheim excluy? de su lista a discipli
nas tan germ?nicas como la administraci?n p?blica, la econom?a y el derecho.
1S Robert K. Merton, "The Role of Applied Social Sciences in the Formation
of Policy", en Philosophy of Science, 1949, p. 163.
14 Harold D. Lasswell, "The Policy Orientation", op. cit.
92 Peter deLeo? FI XXXIII-1
lar, su experiencia en la Biblioteca del Congreso durante la guerra lo

llev? a privilegiar a las ciencias de la conducta y al derecho.
Sin embargo, a pesar de este alegato multidisciplinario, los prime
ros estudios de pol?ticas p?blicas estuvieron profundamente influidos
por la ciencia pol?tica y la administraci?n p?blica. Ello se debi? sobre
todo al hecho de que se hab?a puesto el ?nfasis en el conocimiento del
proceso de la pol?tica y en el proceso de la pol?tica tal y como ocurr?a
realmente en los c?rculos gubernamentales, un campo disciplinario domi
nado tradicionalmente por los polit?logos.15 La atenci?n se centr? en
los problemas administrativos y fue as? que la racionalidad de Dewey y
la burocracia de Weber terminaron siendo remplazados por la pr?c
tica de "salir del paso"; asimismo, la teor?a de grupos ampli? de manera
significativa la comprensi?n del proceso decisorio de la pol?tica. Sin
embargo, la ciencia pol?tica era demasiado "acad?mica" en su estructu
ra y tradici?n, estaba demasiado alejada de los asuntos relevantes como
para hacer suya la agenda propuesta por Lasswell y los otros fundado
res.16 Aunado a ello, los supuestos b?sicos de la disciplina y sus propios
conflictos (por ejemplo, la controversia conductista) limitaron sus con
tribuciones al desarrollo de las ciencias de las pol?ticas p?blicas.17
Al mismo tiempo, otra escuela de pensamiento percibi? que dichas
ciencias brindaban la oportunidad para crear una metateor?a omnicom
prehensiva de las relaciones pol?ticas cuyo prop?sito fuera integrar las
ciencias f?sicas y sociales con el fin de aliviar los males de la sociedad.
Merton18 asegur? que "la funci?n esencial de la investigaci?n aplicada
es crear las condiciones para las investigaciones interdisciplinarias y
desarrollar un sistema te?rico de una 'ciencia social b?sica'..." Dror19
fue m?s lejos en su pron?stico al afirmar que "las ciencias de las pol?
ticas deben integrar el conocimiento de una variedad de ramas cognos
citivas en una supradisciplina, cuyo foco de atenci?n sea la elaboraci?n
15 Hugh Heclo, "Review Article: Policy Analysis", en British Journal of Policy

Science, 1972.
16 Hubo, por supuesto, excepciones. V?ase H. Lasswell, "The Political
Science of Science", en American Political Science Review, num. 50. ?sta fue su
admonici?n como presidente de la American Political Science Association en
1956.
17 Robert L. Lineberry, Policy Analysis. Policy Sciences, and Political Science,
ponencia presentada a la Asociaci?n Norteamericana de Ciencia Pol?tica, Chica
go, 1982.
18 Robert K. Merton, "The Role of Applied Social Sciences in the Formation
of Policy", en Philosophy of Science, 1949, p. 163.
19 Yehezkel Dror, "Prolegomena to Policy Sciences", en Policy Sciences, 1970,
p. 138.
de las pol?ticas p?blicas".20 Aunque bien intencionados, estos esfuerzos

fueron abandonados r?pida y discretamente por tres razones. La nueva
disciplina carec?a de fundamentos te?ricos s?lidos y de una referencia
emp?rica sustancial para sostener dicho enfoque. M?s a?n, cualquier
esfuerzo hacia una mejor definici?n resultaba contraproducente para el
desarrollo del reci?n creado campo. Y, por ?ltimo, defender la perspec
tiva de una metateor?a en esta fase inicial habr?a privado a las ciencias
de las pol?ticas de otras caracter?sticas esenciales, tales como su atenci?n
y aplicaci?n a los dilemas del mundo real, adem?s de reforzar las cr?ticas
que se hac?an a las deficiencias del enfoque (por ejemplo, su falta de
rigor cuantitativo).
Otros, quiz? m?s modestamente, vieron en la naciente disciplina un
medio para integrar varias ciencias sociales, aun cuando cada una de
ellas mantuviera su identidad individual.21 Este movimiento manten?a
la vaga expectativa de que las distintas disciplinas pudieran brindar pers
pectivas tal vez diferentes, pero complementarias para un problema
dado. Este movimiento tambi?n termin? por desvanecerse, debido funda
mentalmente a la falta de principios rectores. La sola promesa de una
ciencia social integrada no era suficiente puesto que no atinaba a res
ponder a las preguntas centrales: ?qu? integrar?a dicha ciencia y con
qu? prop?sito?
M?s tarde, las oportaciones principales a la disciplina provinieron de
la investigaci?n de operaciones y luego de la econom?a. De hecho,
Lineberry argumenta22 que la cuna de las ciencias de las pol?ticas se
encuentra en la econom?a, no en la ciencia pol?tica, y cita a de Tjalling
Koopmans y "sus esfuerzos por desarrollar una teor?a de asignaci?n de
recursos durante la Segunda Guerra Mundial" a fin de asociar "el ori
gen de las ciencias de las pol?ticas [...] con una persona y un lugar
espec?ficos". Muy probablemente el surgimiento de estos enfoques m?s
cuantitativos para el estudio de las pol?ticas p?blicas se dio como una
reacci?n en contra de los an?lisis m?s amorfos y distantes de los poli
t?logos y puede, en parte, atribuirse a la influencia que ejerci? el con
ductismo en todas las ciencias sociales. Al mismo tiempo, reflej? el ?xito
que la econom?a y los an?lisis de sistemas y de costo-beneficio hab?an
logrado en ciertos sectores gubernamentales, en particular en el Depar
20 La idea de metateor?a de Dror se puede encontrar en Y. Dror, Design

for the Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971.
21 James C. Charlesworth, Integration of the Social Sciences through Policy
Analysis, Filadelfia, American Academy of Political and Social Sciences, num.
14. 1972; James C. Coleman, Policy Research in the Social Sciences, Morristown,
NJ, General Learning Press, 1972.
22 Lineberry, op. cit.
tamento de Defensa de Estados Unidos. Aunque los autores m?s l?ci

dos siempre advirtieron los l?mites de tales metodolog?as, el an?lisis de
costo-beneficio, el de sistemas y los modelos cuantitativos dominaron la
investigaci?n de las pol?ticas p?blicas.23 En muchas instancias, la t?cnica
parec?a sustituir al an?lisis; se hizo imperante la "necesidad" de cuan
tificar, de reducir todas las pol?ticas a un conjunto de indicadores eco
n?micos o cuantitativos. Se dise?aron ?ndices de la calidad de vida y
pr?cticamente se le puso precio a la vida humana.24
Esta preeminencia, como su predecesora basada en la ciencia pol?
tica, fue contrarrestada m?s tarde. Se consider? que el an?lisis de sis
temas era profundamente insensible a los asuntos de pol?ticas p?blicas,
en especial a aquellos de car?cter normativo.25 El reconocimiento de las
limitaciones de la econom?a, incluso de los mismos an?lisis econ?micos
y de sus recomendaciones en el campo de la pol?tica p?blica,26 fue una
de las principales causas de este ataque. La perspectiva agn?stica res
pecto a las metas de las pol?ticas, la insistencia en la optimizaci?n y la
aceptaci?n de los supuestos de la microeconom?a para explicar el com
portamiento humano eran simplemente bases inadecuadas para abor
dar los asuntos de las pol?ticas.27 La tendencia generalizada de estas
disciplinas a excluir todo tipo de consideraci?n normativa (dando pree
minencia a la eficiencia con exclusi?n de la igualdad) era inaceptable
para quienes elaboraban las pol?ticas p?blicas. Por ?ltimo, era com?n,
quiz? t?pico, que la propia naturaleza de los problemas p?blicos a
menudo hiciera imposible tratarlos siguiendo el enfoque de un libro de
texto; esto condujo a los analistas de pol?ticas a explorar nuevas perspec
tivas conceptuales y metodol?gicas para problemas que de otra forma
eran "inasibles".28
23 Uno de los libros m?s serios en el g?nero, aunque ilustrativos de esta

tendencia es E. Quade y W. Boucher (eds.), Systems Analysis and Policy Planning:
Applications in Defense, Nueva York, American Elsevier, 1968.
24 John D. Graham, y James W. Vaupel, "The Value of a Life: What
Difference Does it Make", en Zeekhauser y Leebaert (eds.), What Role for
Government?, Durham, NC, Duke Univeristy Press, 1983.
25 Ida Hoos, Systems Analysis in Public Policy, Berkeley, University of Galifornia
Press. 1972.
26 Wade Green, "Economists in Recession: After an Inflation of Errors
and a Depletion of Theory", New York Times Magazine, mayo 12, 1972.
27 Lawrence M. Mead, "The Interactive Problem in Policy Analysis", en
Policy Sciences, num. 16, 1983; Susan B. Hansen, "Public Policy Analysis: Some
Recent Developments and Current Problems", en Policy Studies Review, num.
12, 1983.
28 Ralph E. Strauch, "A critical Look at Quantitative Methodology", en
Political Analysis, 1976.
Las evidentes deficiencias del derecho, la ciencia pol?tica, la investi

gaci?n de operaciones, la sociolog?a, la econom?a y otras ciencias socia
les para abordar los asuntos de pol?tica p?blica provocaron una crisis
general de identidad y un pesimismo.29 Weiss30 se refiri? a un "vac?o
cognoscitivo" y se pregunt? si las ciencias sociales podr?an hacer algo
m?s por el proceso de toma de decisiones que cumplir con una funci?n
"iluminadora". Lindblom y Cohen consideraron que el ?xito de la investi
gaci?n social en el ?mbito profesional era un acontecimiento casi for
tuito.31 Con todo, en la misma medida en que el manantial te?rico de
las diferentes disciplinas evidenciaba su aridez, la demanda por encon
trar sus aguas curativas aumentaba. A pesar de ser una "industria en
expansi?n", como las calificara m?s tarde Wollmann, los enfoques de
las diversas disciplinas dieron prueba de su ineficacia, salvo en proble
mas espec?ficos y muy limitados. Cierto grado de humildad (ciertamen
te bienvenido) en lo que se refiere a la arrogancia de la disciplina pareci?
arraigar en las ciencias de las pol?ticas.
La observaci?n anterior no es absoluta. Las tendencias unidisciplina
rias siguen activas. La Policy Studies Organization [Organizaci?n para
Estudios de las Pol?ticas] est? profundamente orientada hacia los aspec
tos pol?ticos de la ciencia de las pol?ticas p?blicas, mientras que la
Association for Public Policy and Management [Asociaci?n de Gesti?n
y Pol?tica P?blica] tiene en su enfoque un fuerte componente econ?mi
co.32 Pero el hecho de que los textos de investigaci?n de operaciones
incluyan ya cap?tulos sobre la ejecuci?n de las pol?ticas al lado de sus
ex?gesis t?cnicas33 demuestra la aceptaci?n generalizada de la perspec
tiva multidisciplinaria.
En lugar de adoptar un enfoque estrictamente unidisciplinario, estas
experiencias han llevado a una vuelta a los principios originales de este
campo de estudios, es decir, a un compromiso mucho m?s aut?ntico
con la investigaci?n multidisciplinaria. Este compromiso es ahora mucho
m?s profundo por dos razones. En primer lugar, el llamado inicial en
29 Martin Rein y Sheldon H. White, "Can Policy Research Help Policy?",

en The Public Interest, num. 49, 1979.
30 Carol Weiss, Using Social Research in Public Policy Making, Lexington, DC,
Heath, 1976.
31 El t?tulo de su libro, Usable Knowledge: Social Science and Social Problem
Solving, es indicativo de esta preocupaci?n.
32 Por ejemplo, los trabajos presentados en las reuniones de la Asociaci?n
en 1981 se basaban casi exclusivamente en la microeconom?a; v?ase Zeckhaus?r
y Leebaert, op. cit.
33 Richard C. Larson y Amedeo Odoni, Urban Operations Research, Engle
wood Cliffs, Prentice-Hall, 1981.
favor de la investigaci?n multidisciplinaria en pol?ticas se dio en el vac?o,

sin considerar su viabilidad. Sus defensores fueron pocos y sus oponentes
muchos. En esa etapa eran raros los analistas que sab?an c?mo invo
lucrarse en una investigaci?n multidisciplinaria, ya que se hab?an for
mado en una sola disciplina: los Lasswells (e incluso sus disc?pulos) eran
escasos en el mundo. Aunque todav?a no existe una fuerte tradici?n en
investigaci?n multidisciplinaria, ?sta se encuentra indudablemente m?s
extendida que hace veinte a?os. Las pr?cticas de investigaci?n multidis
ciplinaria, actualmente presentes en los planes de estudio de pol?ticas
p?blicas, legitima la existencia de varias perspectivas de investigaci?n.
En segundo lugar, ante la evidencia de que los enfoques de las discipli
nas particulares son inadecuados, se ha se?alado la necesidad de los
an?lisis interdisciplinarios, aun cuando la recomendaci?n no siempre
se ha observado en la pr?ctica. Sin embargo, los acad?micos de las cien
cias de las pol?ticas "buscan ser m?s f?eles a la complejidad de los he
chos sociales".34 Las barreras disciplinarias son consideradas de nuevo
como un impedimento para la investigaci?n contextual en pol?tica p?
blica.35 En este sentido, la evoluci?n de las ciencias de las pol?ticas ha
dado un giro de 360 grados. La orientaci?n hacia la investigaci?n multi
disciplinaria de las pol?ticas (en oposici?n al enfoque de una sola disci
plina) ser?, en efecto, un factor determinante para la evoluci?n futura
de dichas ciencias.
La orientaci?n hacia el an?lisis de los problemas

y el principio contextual
La definici?n inicial de las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas

pon?a ?nfasis en el proceso de la elaboraci?n de las pol?ticas y, particu
larmente, en el conocimiento del proceso y en el proceso.36 Asimismo,
estas ciencias estaban expl?citamente orientadas hacia los problemas y
utilizaban una amplia base contextual, en el entendido de que la mayo
r?a de los problemas sociales no pueden abordarse al margen del entor
no pol?tico, econ?mico, social y cultural en el que se encuentran. Por
?ltimo, los problemas considerados deb?an ser socialmente significati
vos en su esencia y magnitud: "El enfoque de las pol?ticas p?blicas no
34 Hugh Heclo, op. cit., p. 87, 1972.

35 Garry D. Brewer y Peter deLeon, The Foundations of Policy Analysis,
Homewood, H. Dorsey, 1983.
36 Harold D. Lasswell, "The Emerging Conception of the Policy Sciences",
en Policy Sciences, vol. 1, 1970, p. 3.
significa gastar energ?as en simples problemas coyunturales sin impor

tancia, sino atender aquellos problemas trascendentales, en ocasiones
descuidados, que surgen del ajuste de la vida del hombre en sociedad".37
Estos tres puntos han sido constantes y tenido una influencia cen
tral en la evoluci?n y en los paradigmas de la investigaci?n sobre pol?
ticas p?blicas. Particularmente, han permitido elaborar un modelo del
proceso de las pol?ticas. Lasswell estableci? una versi?n preliminar de
este proceso cuando se refiri? a sus fases: inteligencia, promoci?n, pres
cripci?n, invocaci?n, aplicaci?n, evaluaci?n, terminaci?n y valoraci?n.
Por su parte, May y Wildawsky describen un ciclo de pol?tica como un
proceso constituido por: la agenda, el an?lisis de las cuestiones, la eje
cuci?n, la evaluaci?n y la terminaci?n. Brewer y deLeon concibieron el
an?lisis de pol?ticas con base en una serie de etapas sobre las cuales
definieron el proceso de toma de decisiones: iniciaci?n, estimaci?n, selec
ci?n, intrumentaci?n, evaluaci?n y terminaci?n. Ninguno de estos mo
delos ha sido aceptado umversalmente, aunque su orientaci?n, forma
y aceptaci?n son ampliamente reconocidas, como lo evidencia la litera
tura de las pol?ticas p?blicas que puede clasificarse f?cilmente bajo esos
encabezados (evaluaci?n, selecci?n, ejecuci?n, etc?tera).
Son pertinentes dos aclaraciones. En primer lugar, a pesar de lo
que algunos especialistas desear?an, el enfoque de las ciencias de las
pol?ticas est? orientado mucho m?s hacia conceptos que hacia temas
espec?ficos. El analista est? mucho m?s interesado en el proceso que en
las ?reas espec?ficas de los asuntos. Esto no significa, desde luego, que
los asuntos espec?ficos no sean importantes, puesto que ello ir?a en contra
del principio de la orientaci?n hacia problemas, caracter?stico de las
ciencias de las pol?ticas. Lasswell destac? el conocimiento de y dentro del
proceso de decisi?n. Sin embargo, la orientaci?n arriba indicada sugie
re un enfoque contextual m?s amplio para analizar los problemas, a di
ferencia de aquel que se restrinja a un conjunto espec?fico de temas y
cuestiones de pol?ticas. En segundo lugar, estos paradigmas sirven para
que la disciplina no sea s?lo un acercamiento meramente acad?mico y
se convierta en un arte y una artesan?a de aplicaci?n real. La idea de
distintas fases identificables en el ciclo de las pol?ticas implica que hay
enfoques, percepciones y metodolog?as que pueden ser aplicadas con
m?s ?xito en una fase que en otra. Por ejemplo, el an?lisis de costo
beneficio es m?s apropiado para la fase de estimaci?n de pol?ticas que
para la fase de ejecuci?n.
Naturalmente, ninguna de estas distinciones es inmutable. Ni de
biera serlo. La selecci?n y la ejecuci?n no pueden ser separadas arbi
37 Lasswell, op. cit., p. 14.
trariamente. Sin embargo, sirven de base para una tipolog?a ?til para
analizar la evoluci?n de las ciencias de las pol?ticas en t?rminos de su
orientaci?n hacia el an?lisis de los problemas y su naturaleza contextual.
De manera m?s precisa, se puede observar c?mo estas fases han reci
bido una mayor atenci?n de acuerdo con el ?rea tem?tica. Tomadas en
conjunto, a trav?s de un gran n?mero de ?reas tem?ticas, estas diversas
perspectivas han sido elementos determinantes en la evoluci?n de la
disciplina. Se pueden citar distintos temas, por ejemplo: la pol?tica de
energ?a, el inter?s por el medio ambiente, la seguridad nacional o los
programas de bienestar social. Con prop?sitos ilustrativos, en este ensa
yo se har? alusi?n a ejemplos de la pol?tica norteamericana contra la
pobreza, pero dando por supuesto que en otras ?reas existen tendencias
similares que pueden ser igualmente analizadas.
A finales de los a?os cincuenta se hizo evidente que un enorme
n?mero de norteamericanos padec?a formas permanentes y agudas de
pobreza, lo que oblig? a los grupos gobernantes a tomar medidas al
respecto.38 Los presidentes Kennedy y Johnson declararon la "guerra
contra la pobreza" y destinaron considerables recursos del gobierno
federal para la empresa. Dif?cilmente se puede encontrar un caso m?s
claro del inicio de una pol?tica: ejemplos casi tomados de los libros de
texto acerca del proceso de reconocimiento p?blico de un problema,
su definici?n normativa y la elaboraci?n de un programa de acci?n entre
una variedad de opciones estaban a la orden del d?a. La comunidad de
analistas de pol?ticas se vio presionada a dise?ar nuevos programas para
aliviar los problemas relativos a la salud, la renovaci?n urbana, la vivien
da, la educaci?n, la asistencia legal, la asistencia social y el hambre.39
Gran parte de esta actividad culmin? con la Economic Opportunity Act
(Ley de Oportunidad Econ?mica) de 1964 y la creaci?n de la Office of
Economic Opportunity (Oficina de Oportunidad Econ?mica, oeo). El
?nfasis se pon?a en la acci?n m?s que en el an?lisis, con muy poca
atenci?n a la fase estimativa. Por ejemplo, ?cu?les podr?an ser los efec
tos de los programas tanto en el problema espec?fico que atend?a como
en el medio social circundante? Se tomaron decisiones sin considerar
la complejidad de los problemas, menos a?n el tipo de soluciones plan
teadas. Por ejemplo, casi nadie argument? en contra de la necesidad de
aumentar los subsidios dentro del Programa de Asistencia de las Fami
lias con Menores Dependientes (afdc), pero menos personas tomaron
38 Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States, Nueva
York, Macmillan, 1963.
39 Robert A. Levine, Evaluation Research and Practice, Beverly Hills, Sage
Publications, 1981.
en consideraci?n el efecto que estos subsidios podr?an tener sobre la

estructura familiar y el empleo. Independientemente del resultado de
estos programas, se puede afirmar que, durante este periodo, los estu
diosos de las pol?ticas p?blicas se concentraron muy marcadamente en
el reconocimiento de problemas y la elaboraci?n de programas, situa
ci?n que afect? a todo el campo intelectual e implic? la exclusi?n del
estudio de pr?cticamente cualquier otra fase del proceso de decisi?n.
Hacia finales de los sesenta era claro que la mayor?a de los progra
mas de la "guerra contra la pobreza" hab?an fracasado o, menos dram?
ticamente, no hab?an tenido ?xito. Las evaluaciones de los programas
lo demostraban consistentemente. Los fracasos de programas tales como
Head Start, el New Town-In Town relativo a las ?reas urbanas, y el afdc
s?lo indicaban el mal general: la poblaci?n que se hallaba por debajo
de la l?nea de pobreza segu?a siendo tan numerosa como en la d?cada
anterior. Los apologistas argumentaron, no sin cierta justificaci?n, que
los niveles absolutos de pobreza y marginalidad hab?an disminuido y
que el problema radicaba en el aumento de las expectativas sociales
y no tanto en la baja de los servicios. Independientemente de los resul
tados reales, los programas de la "guerra contra la pobreza" generaron
un gran n?mero de estudios de evaluaci?n para responder a la leg?tima
interrogante de cu?les programas parec?an ?xitosos y cu?les parec?an
fracasar. El prop?sito obvio era aprender de los programas, de manera
que los objetivos que se hab?an planteado a principios de los sesenta
pudieran ahora alcanzarse con nuevos y mejores programas.40
Casi en tropel la comunidad dedicada al estudio de las pol?ticas
p?blicas (cuyas filas se hab?an engrosado con evaluadores profesiona
les, en su mayor?a universitarios, convertidos en analistas de las pol?ti
cas casi sin considerar la capacitaci?n espec?fica que quiz? necesitaban)
se aboc? casi exclusivamente a la evaluaci?n de las pol?ticas. Esta fase del
proceso se benefici? por la atenci?n que recibi?. Surgieron nuevas
metodolog?as, en su mayor?a procedentes de la psicolog?a, y otras se
fueron ajustando a las necesidades espec?ficas. Quiz? lo m?s importan
te fue que se reconocieron las diferencias entre las habilidades de los
evaluadores y los requerimientos de los administradores de los progra
mas, lo que ayud? a aligerar algunas de las tensiones que exist?an ante
riormente entre el analista y su cliente.41 Pero, independientemente de
las razones o de los resultados, hacia finales de los sesenta y principios
40 Eleanor Chelimsky, A Symposium on the Uses of Evaluation by Federal Agen

cies, McLean, va, mitre Corporation, 2 vols., 1977.
41 Robert A. Levine, op. cit.; Robert Lineberry, op. cit.; Susan Hansen,
op. cit.
de los setenta la comunidad de investigadores estaba concentrada en

los problemas relativos a la evaluaci?n de pol?ticas.
Durante la primera mitad de los setenta el foco de atenci?n fue de
nuevo encontrar la ra?z de los problemas que hab?an causado el fracaso
de los programas gubernamentales. Un informe42 se?alaba:
Hacia finales de los sesenta est?bamos cada vez m?s preocupados por
aquellos aspectos del ejercicio de las autoridades gubernamentales liga
dos a la ejecuci?n de las pol?ticas. Se reconoci? en todos lados que los
resultados alcanzados por los programas de la d?cada hab?an sido inade
cuados. El origen de los fracasos se reflej? claramente: tanto los partici
pantes del gobierno como los analistas formales de pol?ticas que los
asesoraban no hab?an tomado pr?cticamente en cuenta los aspectos po
l?ticos y burocr?ticos del proceso de ejecuci?n de las pol?ticas.
No cabe duda de que a principios de los setenta la fase de ejecuci?n

del proceso de las pol?ticas p?blicas era una etapa descuidada tanto en
t?rminos conceptuales como en la pr?ctica. La investigaci?n pionera de
Pressman y Wildavsky no tuvo precedente de consideraci?n en el estu
dio sobre el tema de la ejecuci?n. Cuando se?alaron que la ejecuci?n
era el "eslab?n perdido" entre la elaboraci?n de un programa y su ?xito
en la pr?ctica, la comunidad de los investigadores de las pol?ticas se
volc? de manera entusiasta hacia esta nueva fase del proceso de la
pol?tica.43 Berman y McLaughlin44 analizaron la ejecuci?n en t?rminos
de nuevos programas educativos mientras que Derthick45 concluy? que
el fracaso de los programas de New Town-In Town tuvo su origen en la
fase de ejecuci?n. Algunos propusieron el "an?lisis de la ejecuci?n" como
una herramienta necesaria en el an?lisis previo a la decisi?n. Esto ase
gurar?a en cierta medida que el responsable de tomar las decisiones
conociera de antemano los errores derivados de una instrumentaci?n
equivocada o negligente y estuviera en posibilidad de evitarlos.
42 Research Seminar of Bureaucracy, Politics and Policy, "A Report on

Studies of Implementation in the Public Sector", Cambridge, Mass, John F.
Kennedy School of Government, Harvard University, 1983.
43 Edwin C. Hargrove, The Missing Link: The Study of Implementation, Was
hington, DC, The Urban Institute, 1975; Daniel A. Mazmanian y Paul A. Sabatier,
Effective Implementation Policy, Lexington Books, 1981.
44 Eugene Bardach, The Implementation Game, Cambridge, Mass., MIT Press,
1977.
45 Edwin C. Hargrove, "The Search for Implementation Theory", en Richard
Zeckhauser y Derek Leebaert, What Role for Government?, Durham, NC, Duke
University Press, 1983.
Al igual que cuando se puso ?nfasis en el origen y la evaluaci?n de

los programas, tambi?n los estudios sobre la ejecuci?n fueron recibidos
con entusiasmo. Se llev? a cabo un gran n?mero de investigaciones de
caso que se?alaron tanto las dificultades de la ejecuci?n como las for
mas de preverlas y reducirlas. Los estudiosos de las pol?ticas plantearon
tipolog?as de ejecuci?n,46 y unos cuantos bosquejaron una teor?a gene
ral de la ejecuci?n de las pol?ticas p?blicas.47 De nuevo, independien
temente del resultado de estas actividades, se puede afirmar que durante
mediados y finales de los setenta la comunidad de investigadores de las
pol?ticas p?blicas respondi? a las interrogantes de la ejecuci?n, dejan
do de lado las otras fases del proceso.
Para finales de los setenta se multiplicaron las presiones para que los
gobiernos sanearan la econom?a. Los contribuyentes exig?an la reduc
ci?n de los impuestos y un menor desperdicio del gasto p?blico.48 Esta
tendencia tambi?n estaba presente en las inclinaciones pol?ticas e ideol?
gicas de los representantes electos.49 En estas circunstancias, los temas
principales de la investigaci?n de pol?ticas p?blicas fueron los referen
tes a la fase de terminaci?n de pol?ticas en sus diversas modalidades
(redimensionamiento de la administraci?n, sunset legislation * reduccio
nes fiscales, etc.), aunque sin el ?nfasis que antes se hac?a sobre la eje
cuci?n y evaluaci?n. Los ejemplos provenientes de la "guerra contra la
pobreza" son f?cilmente identificables. Bajo el gobierno de Nixon, Ho
ward Phillips trabaj? con empe?o para eliminar la oeo, a pesar de ser
su director. Aunque la Community Services Act (Ley de Servicios Comu
nitarios) de 1974 hizo desaparecer a la oeo de manera oficial, muchos
de sus programas continuaron hasta los a?os ochenta, cuando empeza
ron a sucumbir bajo los recortes presupuestarios de Reagan.50 Con una
46 Eugene Bardach, Policy Sciences, Special Issue on Termination, vol. 7, num.

2, 1976.
47 Peter deLeon, "A Theory of Policy Termination", en Judith May y Aaron
Wildavsky (eds.), The Policy Cycle, Beverly Hills, Sage Publications, 1970,
cap. 12; James Cameron, "Ideology and Policy Termination", en Judith May y
Aaron Wildavsky (eds), The Policy Cycle, Beverly Hills, Sage Publications, 1978,
cap. 13.
48 Elizabeth Drew, "A Reporter At Large: Legal Services", The New Yorker,
1 de marzo de 1983, pp. 97-113; Jo Ann Boyd, "Despire Setbacks, Reagans
Assault on Legal Services Corp. Bears Fruit", en NationalJournal, num. 15, 1983,
pp. 562-64.
49 Demetrios Caraley, Doing More with Less, Nueva York, Columbia University
Graduate Program in Public Policy, 1982; Robert Levine, op. cit.
50 Peter deLeon, "Public Policy Termination: An End and a Beginning",
en Policy Analysis, 1978, pp. 369-92.
* Legislaci?n que regula la terminaci?n de programas p?blicos.
gran cantidad de materiales en los cuales basarse y un sector p?blico

creciente, los especialistas en pol?ticas p?blicas se dedicaron a sugerir
una serie de estrategias para dar por terminadas ciertas pol?ticas, par
ticularmente en el nivel municipal.51
Esta r?pida revisi?n del surgimiento, desarrollo y declinaci?n de los
programas norteamericanos contra la pobreza nos deja ver el papel
determinante de las condiciones pol?ticas en la evoluci?n de las ciencias
de las pol?ticas. A principios de los setenta la demanda generalizada por
atacar la pobreza en todas sus manifestaciones dio como resultado que
se realizara un gran n?mero de investigaciones sobre la iniciaci?n de
los programas. Sus defectos predecibles generaron un exceso de estu
dios de evaluaci?n durante los primeros a?os de la d?cada de los seten
ta. Los investigadores de las pol?ticas p?blicas dedicaron entonces toda
una serie de estudios sobre la fase de ejecuci?n a mediados de los setenta
y m?s tarde, obligados por las demandas de recortes fiscales, se volca
ron hacia la fase de terminaci?n, que vieron como el signo distintivo de
las ciencias de las pol?ticas a principios de los ochenta.
Ciertamente ninguna de estas etapas signific? un desperdicio de
esfuerzos. Mucho se ha aprendido sobre cada una de las fases de las
pol?ticas. Sin embargo, se ha descuidado el precepto inicial de Lasswell
de que las diferentes etapas son inseparables, de que cada una de ellas
est? por fuerza estrechamente vinculada con la otra, de que el proceso
de elaboraci?n de las pol?ticas p?blicas es una serie consecuente de
etapas que se asientan en la fase subsecuente: la iniciaci?n est? liga
da a la estimaci?n, la selecci?n s?lo puede entenderse si est? vinculada
a la ejecuci?n; asimismo, la evaluaci?n debe preceder y orientar a la
terminaci?n. De hecho, deLeon asevera que la terminaci?n y la inicia
ci?n forman parte del mismo cuerpo.52
En un sentido muy real, las condiciones pol?ticas externas a las
disciplinas que estudian las pol?ticas p?blicas (en este caso, la "guerra
contra la pobreza" y sus diferentes programas) han tenido efectos de
terminantes en la evoluci?n de ?stas, y han estimulado a los investiga
dores a concentrar su atenci?n en fases espec?ficas en perjuicio de una
consideraci?n del proceso como un todo. Sin embargo, las fallas pre
sentes en el an?lisis de las pol?ticas p?blicas han renovado la conciencia
sobre la complejidad de los problemas y la diversidad de las herra
mientas disciplinarias para tratarlos, pero sobre todo han expuesto la
51 Alice Rivlin, Systematic Thinking for Social Action, Washington, DC, Brook
ings Institution, 1971.
52 Karl Mannheim, Ideology and Utopia, Nueva York, Harcourt, Brace,
1936.
necesidad de un enfoque .contextual.53 Esto tambi?n ha servido para

crear conciencia de que el proceso de las pol?ticas p?blicas no es una
serie de acontecimientos individuales sino una suerte de telara?a, que
por tanto requiere de una variedad de perspectivas context?ales y
metodol?gicas para abarcar las m?ltiples ramificaciones del problema.
De esta forma, la evoluci?n de las ciencias que estudian las pol?ticas
p?blicas parece haber completado un c?rculo, que nos lleva nuevamen
te a las hip?tesis lasswellianas fundadoras. Independientemente de la
claridad y congruencia de la visi?n de Lasswell, el hecho es que, quiz?
m?s que ninguna otra disciplina intelectual, las ciencias de las pol?ticas
p?blicas se ven afectadas por los hechos externos m?s all? de su con
trol. Aunque esto no es una m?xima (es claro que no deben embarcarse
sin orden ni concierto en cualquier tema), su legado de orientarse hacia
los problemas ha ocasionado, en efecto, que se rindan ante fuerzas que
no pueden controlar. No hay una respuesta f?cil para esta situaci?n, en
virtud de que dichas ciencias se han colocado deliberadamente en medio
del remolino del mundo real y, por tanto, deben resistir las mareas
pol?ticas que las jalen en su camino. Lo anterior ha sido claramente
demostrado en el pasado y posiblemente siga dictando la evoluci?n futura
de la disciplina.54 ?ste es el desaf?o profesional de ?sta: ser capaz de
ajustarse a las vicisitudes pol?ticas sin ser pervertida indebidamente por
ellas, lo que requiere de una confianza leg?tima en las herramientas con
que cuenta. Aunque los factores ex?genos puedan estar fuera de su
control, los cient?ficos dedicados al estudio de las pol?ticas p?blicas deben
abocarse al perfeccionamiento de los factores end?genos. De hecho,
con la debida concentraci?n y dedicaci?n, las ciencias que estudian las
pol?ticas p?blicas deber?an florecer gracias a las vicisitudes externas y no
a pesar de ellas.
Normatividad expl?cita
Desde su concepci?n misma, las ciencias que estudian las pol?ticas p?

blicas han sido expl?citamente normativas en su contenido y su inter?s
por los valores humanos. Seg?n las palabras de Lasswell,55 "el enfoque
53Lasswell, 1951, op. cit.f p. 16.

54 Harold Lasswell y Abraham Kaplan, Power and Society, New Haven, Yale
55 Abraham Kaplan, American Ethics and Public Policy, Nueva York, Oxford
University Press, 1963; Duncan MacRae, "Valuative Problems of Public Policy
Analysis", en John Crecine (ed.), Research in Public Policy Analysis and Management,
Greenwich, Ct., JAI Press, vol. 1, 1981, pp. 175-95.
de las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas [...] exige esclarecer
las metas valorativas impl?citas en la pol?tica", en pos de lo que deno
min? las "ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas de la democracia".
Lasswell y Kaplan definieron a estas ciencias como aquellas que facili
tan la funci?n de "inteligencia necesaria para la integraci?n de valores
que se plasman y encarnan en las relaciones interpersonales"; inteligen
cia que "no estima la gloria de un Estado despersonalizado o la eficien
cia de un mecanismo social, sino la dignidad humana y la realizaci?n
de las capacidades humanas". Este ?nfasis en los valores, especialmente
en los relacionados con la protecci?n de la dignidad humana, contin?a
siendo uno de los puntos nodales del enfoque de las ciencias que estu
dian las pol?ticas p?blicas. Igual importancia tiene la idea de que estos
valores sean una parte reconocida y expl?cita del an?lisis de los proble
mas sociales.56 Desde la pespectiva de estas ciencias una de las pregun
tas pertinentes ser?a ?se pueden entender los derechos civiles o los
programas de bienestar sin tener una clara conciencia de que todas las
personas deber?an tener el mismo derecho de acceso a ellos sin impor
tar raza, credo o religi?n?
A pesar de estas advertencias iniciales, pr?cticamente todos aquellos
que sostuvieron esta propuesta terminaron por ignorar los aspec
tos normativos de las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas. Fueron
tres las razones que posiblemente propiciaron esta situaci?n. En pri
mer lugar, algunos aseveraron que los gobiernos y programas no ha
c?an mucho m?s que "salir del paso" e insistieron en que incorporar un
enfoque incrementalista en la elaboraci?n de las pol?ticas contendr?a o
equilibrar?a cualquier imperativo de normatividad que pudiera surgir,
incluso si apareciera solamente como un brote muy sutil de inconfor
midad.57 En segundo lugar, otros afirmaron que las metodolog?as cuan
titativas, tales como la investigaci?n de operaciones y la econom?a, eran
campos esencialmente libres de valores y que, por tanto, no pod?an
involucrarse en cuestiones de car?cter ?tico o valorativo. Una fe t?cita
en la racionalidad de Dewey, la burocracia weberiana y el positivismo
apuntalaban este supuesto. Y en tercer lugar, un n?mero considerable
de analistas de pol?ticas p?blicas sostuvo que los valores eran dominio
exclusivo de los reponsables de tomar las decisiones, por lo que ser?a
56 Charles Lindblom, "The Handling of Norms in Policy Analysis", en Paul

Baran, el al (eds.), The Allocation of Economic Resources, Stanford, Stanford
57 Douglas J. Amy, "Why Policy Analysis and Ethics are Incompatible",
Journal of Policy, Analysis and Management, 1984, pp. 573-591.
injustificado y acaso "err?neo", desde la ?tica democr?tica,58 que el

analista incursionara en ese terreno (esto es, m?s all? de su tema o
metodolog?a de especializaci?n).
Todos estos argumentos son parcialmente v?lidos. Sin embargo, des
virt?an la noci?n original de las ciencias que estudian las pol?ticas
p?blicas. El negarse a considerar de manera expl?cita los aspectos nor
mativos e ideol?gicos ha provocado an?lisis carentes de contenido que
"explican" inadecuadamente lo que ocurri? o podr?a suceder. Mientras
que una aproximaci?n libre de valores podr?a ser tal vez suficiente para
el tratamiento de un problema muy concreto o t?cnico, los problemas
amplios, socialmente relevantes y context?ales, a los que se orientan las
ciencias de pol?ticas, resultan incomprensibles sin un reconocimiento
abierto de los valores sociales pertinentes. Abordarlos desde una base
incremental equivaldr?a a deshacerse de ellos mediante la asunci?n t?ci
ta de que "de una u otra forma al final todo se arregla". Hace muchos
a?os Dror demostr? la falsedad de ese argumento. Por otra parte, la
mayor?a de los observadores concuerdan en que los m?todos estricta
mente cuantitativos son insuficientes para lograr un acercamiento a la
mayor?a de los problemas de las pol?ticas p?blicas, y consideran que es
de suma importancia incluir el tema de la equidad. M?s a?n, en la ac
tualidad se acepta ampliamente que la elecci?n de cualquier metodolog?a
supone tambi?n un conjunto de valores claro e influyente. Se ha de
mostrado que la idea de un gobierno racional y una burocracia eficien
te y neutral es simplemente err?nea.59 En suma, no existe nada similar
a un estudio o enfoque "exento de valores". Adem?s, son pocos los
analistas dispuestos a afirmar que pueden "resolver" los problemas
normativos a partir de sus an?lisis, pero es cada vez m?s considerable el
n?mero de los que admite que dichas consideraciones valorativas son un
aspecto abierto de su trabajo y sus recomendaciones.
Es f?cil encontrar numerosos ejemplos de los efectos que producen
en el an?lisis de las pol?ticas p?blicas los patrones normativos y la ideo
log?a pol?tica. Uno de ?stos es el "Nuevo Federalismo" del presidente
Reagan "basado en el supuesto de que los programas cancelados en el
?mbito federal pod?an ser reinstalados en el ?mbito estatal o municipal,
lo que les permitir?a responder mejor a las necesidades de la comuni
58 Douglas Yates, Bureaucratic Democracy, Cambridge, Mass., Harvard

59 Peter deLeon, "Policy Evaluation and Program Termination", en Policy
Studies Review, 1983, pp. 631-647; v?ase tambi?n Richard Nathan, The Consequences
of Cuts, Princeton Urban and Regional Research Center, 1983.
106 Peter deLeon FI XXXIII4
dad. La evidencia de este supuesto queda abierta a debate".60 Los res

ponsables de este proyecto externaron su posici?n en un informe del
Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano: "Los gobiernos estatal
y municipal han demostrado que, si son debidamente apoyados, son
capaces de tomar mejores decisiones que el gobierno federal que act?a
en su nombre".61 Tambi?n es dif?cil pasar por alto las resonancias nor
mativas en la visi?n que el gobierno dene de los fondos compensatorios
para la educaci?n:
Es sencillamente algo que el gobierno federal no deber?a hacer. La educa

ci?n es competencia de los estados y las localidades [..,] y no importa
cu?n efectivo pueda ser un programa federal, resulta una intromisi?n en
el dominio estatal y local.62
La decisi?n de desaparecer el Departamento de Energ?a fue anun

ciada en t?rminos no menos ideol?gicos. El siguiente p?rrafo ha sido
extra?do del documento de evaluaci?n que dio fin al doe.63
Muchos de los programas del departamento han perdido validez a la luz

del papel que el gobierno federal debe desempe?ar en el sector energ?
tico de la econom?a [...] Considerando el ?xito evidente que los mercados
energ?ticos han demostrado en los casos en que se les ha permitido funcio
nar libremente, y en virtud del papel y de las responsabilidades limitadas
del gobierno federal en este sector de la econom?a, ya no resulta necesa
rio ni apropiado seguir manteniendo un Departamento Federal de Ener
g?a. El departamento se cre? para enfrentar un conjunto de problemas
particulares en un tiempo determinado y, fundamentalmente, fue resul
tado de la filosof?a que defend?a una intervenci?n gubernamental excesi
va en el mercado energ?tico.
Se pueden encontrar ejemplos similares en los debates sobre segu

ridad nacional, en donde los argumentos centrales giran alrededor de la
cuesti?n de si es posible confiar en la urss o no, una creencia ligada
claramente a principios morales.
60 Citado en Lee May, "U.S. Softens Urban Policy After Criticism", en Los
Angeles Times, julio 10, p. 6.
61 Rochelle L. Stanfield, "If it Ain't Broke, Dart Fix It, Say Defenders of
Compensatory Aid", en National Journal, num. 15, 1982, pp. 201-204.
?*Burt Solomon, "DOE Memairs to Congress", Energy Daily, num. 10, 1982,
p. 10.
63 Martin Rein, "Value-Critical Policy Analysis", en Daniel Callahan y Bruce
Jennings (eds), "Ethics, the Social Sciences and Policy Analysis", Nueva York,
Plenum, 1983, cap. 5.
Si se asume que en la toma de decisiones existen valores normativos

espec?ficos, es claro que deben ser reconocidos expl?citamente en el
ejercicio del an?lisis de pol?ticas.64 Las ideas (o esperanzas) de que po
d?an ser ignorados o sacrificados a las sofisticaciones t?cnicas ya no son
sostenibles, si es que alguna vez lo fueron. As?, por tercera vez, las cien
cias de las pol?ticas parecen haber vuelto a su marco lasswelliano. Aun
que podr?a ser dif?cil predecir el efecto preciso de esta toma de conciencia,
se puede prever que influir? de manera definitiva tanto en la dimensi?n
conceptual como en el mundo cotidiano.
Consideraciones finales
Si estas tendencias o ciclos en la evoluci?n de las ciencias que estudian

las pol?ticas p?blicas son v?lidas, puede uno leg?timamente preguntarse
qu? le espera al mundo de los analistas de pol?ticas p?blicas en lo que
respecta a su multidisciplinariedad, orientaci?n hacia el an?lisis de pro
blemas y normatividad. Las respuestas provienen de las dos perspecti
vas planteadas al inicio de este trabajo: una externa y otra interna. La
primera requiere de capacidad para predecir cu?les ser?n los factores
externos que incidir?n en los estudios de las pol?ticas en el futuro, esto
es, cu?les ser?n los temas candentes en la agenda (por ejemplo: los de
p?sitos para los desperdicios t?xicos, las telecomunicaciones o la recon
versi?n industrial). La perspectiva interna est? m?s relacionada con los
elementos inherentes que moldean la investigaci?n de pol?ticas p?bli
cas, tales como nuevos enfoques y conceptos para abordar los proble
mas. Sin negar la importancia de las influencias externas, por el momento
nos centraremos en las consideraciones end?genas, en virtud de que
resulta m?s factible manejarlas y decidir sobre ellas de manera cons
ciente. Me vienen a la mente seis posibles tendencias.
La primera es que el enfoque multidisciplinario deber?a seguir desa
rroll?ndose en tanto no surjan nuevas metodolog?as aplicables a las cien
cias que estudian las pol?ticas p?blicas. Un ejemplo m?s o menos reciente
en los m?todos de la investigaci?n de pol?ticas es la utilizaci?n del an?
lisis formal de riesgos.
La segunda, siguiendo esta misma l?nea de pensamiento, ser?a la apli
caci?n a nuevas situaciones de metodolog?as ya probadas . Por ejem
plo, cuando el ppbs fue aplicado con ?xito en el Departamento de Defen
sa, se orden? su aplicaci?n en otros organismos, con diversos resultados.
Sin necesidad de recurrir a decretos presidenciales, diversos enfoques
64 Garry Brewer y Peter deLeon, op. cit.
tales como los an?lisis del impacto social y la evaluaci?n de la tecnolo

g?a pueden ser transferidos a otras ?reas de problemas con resultados
satisfactorios (por ejemplo, la lluvia ?cida u otras situaciones propias de
las ciencias naturales). Sin embargo, al promover las nuevas metodolog?as
y aplicaciones, es importante advertir que ?stas s?lo pueden aportar un
n?mero limitado de piezas al complejo rompecabezas de las pol?ticas
p?blicas. No deber?an olvidarse las lecciones ofrecidas por las insufi
ciencias del ppbs y del Presupuesto Base Cero.65
Ello nos lleva a la tercera observaci?n, a saber, que la compleji
dad de las condiciones sociales no acepta soluciones ubicuas o aproxima
ciones uniformes.66 Este hecho nos obliga a multiplicar la diversidad de
las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas, puesto que la mayor?a
de sus aplicaciones tienen que elaborarse a la medida de los problemas
espec?ficos. Este requisito plantea un cuarto desaf?o: la tensi?n entre
los estudios de micropol?tica y los de metapol?tica. Por un lado, como
se se?al? anteriormente, la complejidad y riqueza de cada problema
nos obliga a dise?ar una estrategia particular para abordarlo. En otras
palabras, los casos individuales son reacios a las agregaciones y genera
lizaciones burdas. Esto conlleva tambi?n implicaciones cr?ticas tanto para
la disciplina como para la profesi?n porque, por otro lado, para que
una disciplina progrese intelectualmente debe ser capaz de formular
un marco te?rico-conceptual coherente.67 La acumulaci?n de conoci
miento comparable y la creaci?n de un cuerpo te?rico es una din?mica
propia de casi todas las ciencias sociales. No hay raz?n para creer que
ello no pueda ocurrir en las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas,
a menos que, por diversas razones, se ignore.
La quinta tendencia se refiere a la internacionalizaci?n de las cien
cias que estudian las pol?ticas p?blicas. Aunque existen notables ejem
plos de an?lisis de pol?ticas comparadas,68 ?stos son escasos ya que las
diferencias culturales y pol?ticas de los contextos nacionales respectivos
dificulta metodol?gicamente su estudio.69 Sin embargo, en la medida
65 Peter deLeon, op. cit., 1981.

66Tood LaPorte, Organized Social Complexity: Challenge to Politics and Policy,
Princeton, Princeton University Press, 1975.
67 Arnold Heidenheimer, Hugh Heclo y Carolyn Teich Adams, Comparative
Public Policy: The Politics of Social Choice in Europe and America, Nueva York,
St. Martins, 1983: Cynthia Enloe, The Politics of Pollution in a Comparative
Perspective, Nueva York, McKay, 1975.
68 Hugh Heclo, Modem Social Politics in Britain and Sweden, New Haven,
Yale University Press, 1974.
69Jeremy Richardson, Policy Styles in Europe, Londres, Allen and Unwin,
1983.
en que cada vez m?s analistas de diferentes pa?ses intercambian experien

cias, estas barreras comienzan a derribarse sistem?ticamente. Los pri
meros intercambios de informaci?n eran muy concretos y de car?cter
personal. Actualmente las instituciones de investigaci?n y organismos
de financiamiento promueven el intercambio regular. Esta tendencia
parece tener dos fuentes. La primera es la conciencia de que muchos
de los problemas contempor?neos son globales e interdependientes,
tanto en su naturaleza como en sus efectos (por ejemplo, las reservas
energ?ticas, el control de los armamentos y de la poblaci?n), lo que
implica que deban ser abordados en una perspectiva multinacional. En
segundo lugar, existe una conciencia aguda de que si bien las condicio
nes particulares demandan soluciones espec?ficas, existen problemas
de pol?tica p?blica y niveles de an?lisis que son camparables y se pue
den compartir;70 en consecuencia, las dudas que exist?an originalmente
con respecto a los an?lisis comparados de pol?tica comienzan a desapa
recer. Este hecho seguramente enriquecer? a las ciencias que estudian
las pol?ticas p?blicas, puesto que aumenta el n?mero de enfoques per
tinentes. Un ejemplo podr?a ser el estudio de Lundqvist (1980) sobre
Suecia y Estados Unidos en relaci?n con la pol?tica ambiental. Una
posibilidad sugerente ser?a la uni?n de esfuerzos y el intercambio de
ideas y experiencias entre los programas europeos y norteamericanos
de asistencia y bienestar social. En este sentido, podemos esperar un
giro hacia el an?lisis de pol?ticas p?blicas comparadas, pero sin olvidar
que las condiciones no son universales y que cualquier comparaci?n
debe ser considerada en el contexto particular del problema. Esta ad
vertencia resulta especialmente relevante para la tentaci?n de extrapolar
conceptos y enfoques de los pa?ses industrializados a las naciones menos
desarrolladas.
La sexta y ?ltima tendencia en las ciencias que estudian las pol?ticas
p?blicas se basa en la mayor conciencia de que los aspectos normativos
son parte inherente de la investigaci?n de las pol?ticas p?blicas. Si los
criterios normativos se convierten en elementos determinantes en la
elecci?n de una pol?tica, es previsible que algunos sectores sean exclui
dos pol?ticamente de las arenas propias de la elaboraci?n de pol?ticas,
por carecer de voz para expresar su desamparo. En este caso, el analista
de pol?ticas habr? de articular los intereses de los grupos con menor
influencia. Dicho papel revivir? la discusi?n sobre la distinci?n entre el
an?lisis de las pol?ticas p?blicas y el compromiso pol?tico; sin embargo,
70 Argumenta que los analistas seguir?n negando las consideraciones ?ti

cas; en caso de resultar esto cierto, nuestra proyecci?n tendencial es cuestiona
ble. Amy, op. ext.
existen algunos valores como el de la equidad y el de la distribuci?n que

son imposibles de ignorar.
Ser?a ocioso, quiz? imprudente, especular en este momento so
bre los efectos espec?ficos que estas tendencias, o algunas otras, po
dr?an tener sobre la evoluci?n futura de las ciencias que estudian las
pol?ticas p?blicas. Arriesgarse a hacer predicciones a sabiendas de los
flujos y reflujos de la vida pol?tica y de los avatares metodol?gicos puede
resultar presuntuoso y contraproducente si termina por limitar la ex
ploraci?n intelectual. Lo que puede decirse con cierto grado de certeza
es que la evoluci?n de las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas
durante las ?ltimas d?cadas ha confirmado muchas de las ideas de sus
pioneros. Resulta atractivo y prometedor seguir construyendo el edifi
cio sobre los cimientos de la evidencia que han dejado veinte a?os de
experiencia, utilizando el cemento metodol?gico acumulado con el paso
del tiempo. En conclusi?n, el reto ?ltimo para las ciencias que estudian
las pol?ticas p?blicas, y sus especialistas, consiste en dise?ar y construir
una estructura que sea m?s el producto de la deliberaci?n que del
destino.

Articulo - Tendencias de La Investigación en Las Ciencias de Las Políticas - DeLeón

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Tendencias de la investigación en las ciencias de las políticas: evolución y factores

Los fundamentos intelectuales y profesionales de las ciencias que estu

* Este trabajo fue originalmente publicado como "Trends in Policy Sciences

de largo plazo resulta incierta y ambivalente. Para los fil?sofos de la

avances. En otras palabras, c?mo puede uno predecir, regular e incluso

El car?cter intelectual de las ciencias

Las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas representan un conjun

9 Muchos de ?stos vienen referidos en deLeon, Advice and Consent: The

niveles. Sin embargo, en el esquema lasswelliano puede considerarse

El t?rmino "ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas" se escogi? deli

10 Garry D. Brewer, y Peter deLeon, The Foundations of Policy Analysis,

lar, su experiencia en la Biblioteca del Congreso durante la guerra lo

15 Hugh Heclo, "Review Article: Policy Analysis", en British Journal of Policy

de las pol?ticas p?blicas".20 Aunque bien intencionados, estos esfuerzos

20 La idea de metateor?a de Dror se puede encontrar en Y. Dror, Design

tamento de Defensa de Estados Unidos. Aunque los autores m?s l?ci

23 Uno de los libros m?s serios en el g?nero, aunque ilustrativos de esta

Las evidentes deficiencias del derecho, la ciencia pol?tica, la investi

29 Martin Rein y Sheldon H. White, "Can Policy Research Help Policy?",

favor de la investigaci?n multidisciplinaria en pol?ticas se dio en el vac?o,

La orientaci?n hacia el an?lisis de los problemas

La definici?n inicial de las ciencias que estudian las pol?ticas p?blicas

34 Hugh Heclo, op. cit., p. 87, 1972.

significa gastar energ?as en simples problemas coyunturales sin impor

37 Lasswell, op. cit., p. 14.

en consideraci?n el efecto que estos subsidios podr?an tener sobre la

40 Eleanor Chelimsky, A Symposium on the Uses of Evaluation by Federal Agen

de los setenta la comunidad de investigadores estaba concentrada en

No cabe duda de que a principios de los setenta la fase de ejecuci?n

42 Research Seminar of Bureaucracy, Politics and Policy, "A Report on

Al igual que cuando se puso ?nfasis en el origen y la evaluaci?n de

46 Eugene Bardach, Policy Sciences, Special Issue on Termination, vol. 7, num.

gran cantidad de materiales en los cuales basarse y un sector p?blico

necesidad de un enfoque .contextual.53 Esto tambi?n ha servido para

Desde su concepci?n misma, las ciencias que estudian las pol?ticas p?

53Lasswell, 1951, op. cit.f p. 16.

56 Charles Lindblom, "The Handling of Norms in Policy Analysis", en Paul

injustificado y acaso "err?neo", desde la ?tica democr?tica,58 que el

58 Douglas Yates, Bureaucratic Democracy, Cambridge, Mass., Harvard

dad. La evidencia de este supuesto queda abierta a debate".60 Los res

Es sencillamente algo que el gobierno federal no deber?a hacer. La educa

La decisi?n de desaparecer el Departamento de Energ?a fue anun

Muchos de los programas del departamento han perdido validez a la luz

Se pueden encontrar ejemplos similares en los debates sobre segu

Si se asume que en la toma de decisiones existen valores normativos

Si estas tendencias o ciclos en la evoluci?n de las ciencias que estudian

64 Garry Brewer y Peter deLeon, op. cit.

tales como los an?lisis del impacto social y la evaluaci?n de la tecnolo

65 Peter deLeon, op. cit., 1981.

en que cada vez m?s analistas de diferentes pa?ses intercambian experien

70 Argumenta que los analistas seguir?n negando las consideraciones ?ti

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