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ADMINISTRA TIVO
I
,
ANDRESl~ERRA ROJAS
PROFESOR EMÉRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTÓNOMA DE MÉXICO
DERECHO
ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIóN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL PORROA, S. A.
.AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15
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PRóLOGO
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas
y tan acerbas críticas- tendrá que transformarse en un nuevo grupo de
fuerza actual, consciente de este devenir histórico. La lucha por el derecho
vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esque-
mas y doctrinas jurídicos, se convierte en un actor en el drama político
moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.
ción estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate-
goría insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en
una efímera literatura. Para esa investigación no valdría la pena de sacri-
ficar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista
se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de
la administración e a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su las
12 ANDRÉS SERRA ROJAS
cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopías
de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de mañana y desempol-
varán halagüeños falansterios, Arcadias o Repúblicas de filósofos. Entonces
la humanidad habrá comprendido que el trabajo ideal no se perdió, sino que
diáfanamente quedó prendido en la inquietud creadora del espíritu.
U na tarea sin duda difícil -en un mundo saturado de apatía, egoísmo
y de pobreza de espíritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra vien-
to y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencer-
los de que el hombre-rebaño halagado en su apacible vida de satisfacción
de necesidades primarias, que sólo despierta ante las violentas agresiones de la
sociedad contemporánea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni-
miento del hombre de naturaleza anímica diversa a la presente. Un ser hu-
mano responsable y técnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad
creciente.
El comunismo soviético en la expresión filosófica de Marx, Engels y
Lenin, preconiza la desaparición del Estado y la transformación de las sa-
ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administración Pública,
como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por
una clase burocrática que dificulta su desarrollo.
La experiencia histórica nos enseña cómo los pueblos han sufrido tre-
mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero
lo que los pueblos no soportan es la anarquía, porque equivale a tanto como
a un aniquilamiento de la sociedad, una destrucción absoluta y absurda de
la cultura humana, es entonces cuando se afirma la acción eficaz del Dere-
cho, como imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrático, nos
aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendrá que superarse
ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los países socialistas o de
democracia popular el Estado es una institución indispensable como elemento
ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparición o
transformación.
En las naciones de estructura democrática y federal, que luchan por un
estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la
cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,
los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las
bárbaras costumbres que aún subsisten. El materialismo no puede decir más
de lo que esta crítica expresa de la organización estatal clásica. Sin duda
surgirá un nuevo Estado, cada vez más perfecto, cuando el hombre participe
en una obra social armónica de magnas proporciones en la que todos asu-
man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de
la tecnología actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti-
tuciones democráticas pueden desaParecer si.·~·.· tiene la convicción de que
hay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, técni~
camente conformadas y con una maY(lr proyección hasta hoy rtoempleada~
DERECHO ADMINISTRATIVO 13
Acabar de una vez con las mediocres tareas políticas de vegetar alrededor
de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos públicos, afrontar con
decisión la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de ma-
ñana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incre-
menten los ingresos públicos; desandar con valor muchos de los caminos
erróneamente emprendidos y pérfidamente sostenidos, aunque con ello se
afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con-
servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por convicción -al gober-
nante y al gobernado- a la construcción de un mundo mejor estructurado,
al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el más legítimo de los
derechos del hombre: el derecho a vivir en un régimen de seguridad total,
combatiendo la intranquilidad e inseguridad que sólo conducen a un mundo
de vicios, que acaba por agostar las fuentes más nobles del espíritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una
demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, á una técnica
institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el
espejismo lastimoso de esta época -de oligarquías adueñadas indebidamente
del poder, por caminos no democráticos que, como el Leoiathan de Thomas
Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres políticas que afec-
tan seriamente las libertades humanas; de una administración pública lenta
y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el fu-
turo; y de grupos de presión que indebidamente obtienen privilegios, validos
de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lu-
gar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados más numerosos que
no disponen de los mismos elementos para una acción política eficaz en
defensa de sus intereses.
Los regímenes políticos que niegan la libertad o explotan al hombre,
llámense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en sí el
germen de su propia destrucción. Lo mismo es dañino el régimen que dosi-
fica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los merca-
deres. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos
a la zahúrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra
cosa con qué sustituirla. La tiranía que emplea la violencia, desenfrenada
y despiadada, es tan grave y destructiva como la tiranía verbalista y abru-
madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e in-
trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.
La personalización del poder es un fenómeno político de estos tiempos
y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza
material y jurídica del Estado, si la política social es definida, se mantienen
las libertades fundamentales y se cuenta con una administración pública de
economía mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia-
les, acabará por destruir su propia y anticuada filosofía social y construirá
sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados señores del mun-
do- 1~.4ist()ri~. $Ólo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin . futurQ,. con, ~a .vista
11 ANDRÉS SERRA ROJAS
,
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL
DEL ESTADO
TíTULO PRIMERO
CAP1TULO 1
5 Bonnard, Precis de droit administrati]. París, 1932, pág. 18. Ed. Sirey.
6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14ª" ed. Ed. Porrúa Hnos., S. A., México,
1971. Tít. 1, cap. 1, pág. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pág. 160.
7 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.
1, pág. 49. En la página 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,
s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el término de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta
que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para
construir sus opiniones y se podría originar confusión irreparable y malentendidos que
deben evitarse en una disciplina en proyección oen proceso de elaboración.
22 ANDRÉS SERRA ROJAS
9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dónde están, a dónde
van y qué pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historia
v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una
vez por todas. Cada época da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una di-
ficultad para nosotros. Estamos a fines de una época y tenemos que buscar nuestras
propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. Así
como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occi-
dentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, así ahora
la Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizás podamos
llamarla la Cuarta Época." C. Wright Mill, La imaginación sociológica, F. C. Ec. Méxi-
co, 1961, pág. 178.
10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el año de 1877.
11 "Ala expresión fin del Estado van unidos tres problemas completamente dife-
rentes. Se puede preguntar: qué fin es el que cumple la institución del Estado en la
economía de la historia con relación a las últimas determinaciones del hombre? ¿Qué
fin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente,
¿qué fin tiene la institución del Estado en un momento. determinado para los que for-
man parte de él, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo
que nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria
General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pág. 187 Y ss.
12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ político. 2 vols. Bosch Ed. Baree-
lona. T. J, págs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pág. S05. Mlldrid.
DERECHO ADMINISTRATIVO 23
1.923. Lib. Suárez. René Chateau, Introducción a la Política. París, pág. 81. Francisco
Porrúa Pérez, Teoría del Estado. 5' ed., México. Ed. Porrüa, 1969, pág. 417. Mareel
de la Vigny, L'activité etatique, Sirey. París. 1954.
13 José A. Llorens Borrás y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Es-
tado. Boseh. Barc, Ed., pág. 9, 1958.
14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la
que expresa a través de sus órganos no es sino una voluntad exclusivamente humana.
La idea. de órgano estatal sólo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas
personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurídico atribuye unas
facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado.
En el campo de las ciencias sociales, el vocablo órgano se despoja de todo contenido
biológico y recupera el significado propio de la etimología: órgano vale tanto como
instrumento o medio de acción. órgano del Estado es el instrumento o medio a través
del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con
otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia
el derecho." José A. Llorens Borrás y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'
lona, 1958, pág. 9.
24 ANDRÉS SERRA ROJAS
timarse como una garantía social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen
en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentrañar el sentido de 108
fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teoría del Estado el
positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestión del valor del Estado refi-
riéndose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusión entre sentido y valor
de un fenómeno cultural, es uno de los más funestos errores del pensamiento contern-
poráneo, La función de "sentido del Estado", como la de todo fenómeno histórico, siem-
pre está ciertamente referida a valores. Pero esta relación puede ser positiva o negativa.
Cualquier banda de ladrones u organización de asesinos. tiene también un sentido como
prensible. La cuestión de la consagración o justificación del Estado no puede, pues.
resolverse con la simple consideración. de la función comprensible."
20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962,
pág. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razón de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el ré-
gimen jurídico a que está sometida. En el primer grupo enumera las competencias
estatales y la actividad jurídica, material y técnica, en el segundo la actividad jurídica
y la social y la policía. fomento y servicio público; en el tercero las relaciones entre
administración y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Sírey, 1926.
págs. 16 a 20.
26 ANDRÉS SERRA ROJAS
También debemos aludir a la opinión de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.
T. 1, pág. 240) que expresa:
"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos:
"L. Una actividad que se refiere a la organización jurídica objetiva o subjetiva
del ente administrativo;
"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien-
to de la maquinaria estatal;
"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurídico y la seguridad social
en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y
"4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurídico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden
económico-social en relación con las necesidades físicas, económicas, intelectuales,
etcétera, de la población."
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffré, 1960, 1 v.,
421 págs.
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione am-
ministratiua. Ri\'. de Dirítto Publico, anno IV, 1954, pág. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.
Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti amminütrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto
Pubblíco, anno IV, 1954, pág. 314.
DERECHO ADMINISTRATIVO 27
"En el último tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fun-
damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus
actividades: en primer lugar, los fines de política general y orden públiro; ¡
en segundo lugar, los fines de desarrollo económico; en tercer lugar, los fines
del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo físico. y ordena-
ción territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Ca-
racas, Venezuela, pág. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta
obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la
actividad administrativa.
Durante el siglo XIX y en nuestros días se siguen oponiendo estas ideas, como
sistemas que se disputan la orientación del Estado moderno. El problema no
tiene en la actualidad la misma significación que a fines del siglo pasado o prin-
cipios del presente. "Las raíces del socialismo moderno hay que buscarlas, ante
todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que ésta lleva
consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus pre-
cauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminará por
acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.
tomará mayores precauciones aún, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad
gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habrá de acorazar al
ciudadano con garantías. Separación de poderes, a fin de asegurar la independencia del
Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado
al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se
pisoteen recíprocamente. Prohibición al Estado de competir con el individuo y de pri-
varle de la más mínima parcela de libertad económica. El Estado no debe ejercer ni
función industrial ni función económica."
30 La técnica del Estado moderno ha establecido como elemento básico la conside-
ración unitaria de la organización política. El poder público es indivisible y su acción
coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un número importante de órganos, que reciben
el nombre de órganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor
importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,
sin que implique la división del mismo. En el acto más elemental del poder y por hu-
milde que sea el agente público, en él se manifiesta íntegramente el poder del Estado.
"Sea cual fuere el número de los órganos el poder estatal es siempre único." Jellinck,
ob, cit. T. 11, pág. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable
en el poder que tiene el Estado de querer por sus órganos especiales por cuenta de la
colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con-
tenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
32 ANDRÉS SERRA ROJAS
3
34 ANDRÉS SERRA ROJAS
de acción merece nuestro respeto y estímulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente
estímulo."
36 ANDRÉS SERRA ROJAS
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar
en el orden económico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podría garantizar
esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado
son los fines de la sociedad y los de ésta son los fines comunes de las personas que
la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro está, y son de-
fendidos espontáneamente, pero su existencia y efectividad sólo están garantizados por
la norma jurídica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es ésa la misión
del Estado, la de garantizar, mediante normas (órdenes o mandatos, que es ley en
sentido material), la actuación de los fines generales en concepto lato (fines jurídicos)."
39
40 ANDRÉS SERRA ROJAS
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio
de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funcio-
nes se consagran procedimientos en la legislación que necesitan para su rea-
lización de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado
tiene una importante finalidad educativa que la Constitución establece en
los artículos 73, fracción XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se re-
quiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus
propósitos y de todos los pormenores que suscite la ejecución de los mismos
y la resolución de los conflictos que origine.s
La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lógico-jurídico
de la división del trabajo aplicado a la teoría constitucional: 3
a) La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las nor-
mas jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico
nacional.
b) La función administrativa, que es la función encaminada a regular la ac-
tividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser
ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado es el
promotor del desarrollo económico y social de un país.
e) La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder
.J udicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano orientador de la vida
jurídica nacional.
Los servicios públicos son actividades que se proponen satisfacer las ne-
cesidades generales en forma regular y continua. Hay una relación entre
las funciones y los servicios públicos.
Todo ello para lograr la satisfacción de las necesidades sociales y mantener la
armonía del vivir social. "En la función armónica de los departamentos que crea
la Constitución, dice don Emilio Rabasa, está el secreto de la estabilidad del po-
der, la garantía de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pág. 151, Roque Depalma, editor, 1955,
Buenos Aires.
2 Se ha reconocido también una función constituyente o elaboradora de los prin-
cipios orgánicos o básicos de un país diferente de la legislativa ordinaria. También se
han organizado poderes distintos a los clásicos, como en la historia política de México,
el Supremo Poder conservador, de la Constitución centralista de 1836.
3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado está
vinculado con el problema de los fines, "porque según sean los fines, de acuerdo con
éstos, se determinan después las funciones del Estado". Al hacer la distinción de estas
funciones establece una jerarquización en la actividad del Estado. Por ello hay servicios
necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del or-
den; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la
asistencia social y otros; y servicios parásitos, que son en la actividad industrial. Este
último grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervención del Estado en la
economía nacional.
4 La Constitución China de 1946, añade a la teoría tradicional de la división de
Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.
DERECHO ADMINISTRATIVO 41
El Estado lleva a cabo la realización de sus fines por medio de las fun-
ciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funcio-
nes se encomiendan a los po?eres públicos."
:; Diee a este propósito Burdeau: "El poder político circula ciertamente por toda
la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece único, pues
próximos o alejados del centro de clecisión inicial, todos los que tienen competencia
para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,
usar de él más que para participar en la integración de la idea de Derecho en el
ordenamiento público positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,
de Adm. Pub. IEP. Madrid, núm. 4, enero-abril, 1951,' pág. 11.
6 José Pablo de la Herrán de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pág. 20.
42 ANDRÉS SERRA ROJAS
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son juris-
diccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos
legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo
se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el
segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del órgano que realiza la fun-
ción, y considera el acto jurídico en sus elementos naturales o pro/lioso Por
esta razón la expedición de la ley y el reglamento, aunque corresponden a
los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa
desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, útil aplicar este criterio de la formalidad y de la mate-
rialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de
actos jurídicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organización política se justi-
fica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descom-
puesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional.
SECCIÓN PRIMERA
1 "De donde se sigue que la génesis del Derecho no puede descansar fundamental-
mente sobre intervención alguna del Estado. El derecho en sus orígenes es algo inde-
pendiente de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La génesis del Derecho. Es-
pasa Calpe, S. A., Madrid, pág. 27.
Sin embargo, el signo de la época que vivimos es la estatización del Derecho.
2 "Así pues, la autoridad es originariamente la característica de un orden norma-
tivo. Sólo un orden normativo puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o última
43
44 ANDRÉS SERRA ROJAS
razón de validez de las normas que un individuo está autorizado a expedir con el carác-
ter de 'mandatos' y que otros individuos están obligados a obedecer. El poder físico, que
es un fenómeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del término."
. Hans Kelsen, Teoría General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950,
pág. 404;
3 Sánchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliográfica Argentina. B. A.,
1 v., 606 págs.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porrúa, S. A., 6'" ed.
1963, 1 v., 517 págs., pág. 1 Y ss.
4 "Si esta función consiste en una actividad de formulación de normas, no hay
duda que su diferenciación de la legislativa va a resultar muy difícil. El criterio de
mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razón, llega-
ríamos al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden ser-
vir de contenido a las normas jurídicas generales dictadas por el Estado. También admite
una cuatrlpartícipación de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y
administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho
administrativo. V. 1, pág. io. 1949.
DERECHO ADMINISTRATIVO 45
"Entre las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pág. ISO, ed.
de 1934), merecen especial mención las leyes fundamentales o constituciones, cuya
aprobación y modificación está sujeta a preceptos excepcionales de forma. Gene-
ralmente no pueden ser modificadas por una simple ley."
11 Francois Muselicr, R~gaTds ncu is sur le Parlemrnt. Ed. Peuple et cultura. 1956.
v, 192.
Antonio Maronguiu, "Parlamento e Gobemo nella storia constituzionale Italiana".
Reu, Trim. Pllbb. Milán. T. H, 1%2, pág. 86.
48 ANDRÉ:S SERRA ROJAS
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeración valorativa en tér-
minos de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en
un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema
Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pág. 1147) expresa que "es carácter de
las leyes que sean de aplicación general y abstracta (es decir, que deben conte-
ner una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto
y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicación, y se apliquen
sin consideración de especie o de persona, a todos los casos idénticos que previene,
en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en
contra del principio de igualdad garantizado por el artículo 13 constitucional y aun
deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta
algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas,
tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter
de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de
las leyes privativas, protege el ya expresado artículo 13 consti tucional." La ley
sólo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de interés gene-
ral y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pág. 626.
1. LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL
1 "Los órganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente
por vía de excepción. Su tarea típica es crear normas individualizadas sobre la base de
las normas generales creadas por la legislación y la costumbre, y hacer efectivas las
sanciones estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto
por el cual se hace efectiva una sanción es 'ejecución' en el sentido más estricto de
este término. Como veremos después, la administración tiene también otras funciones
distintas de la de creación de normas individualizadas, y la de aplicación de sanciones
(administrativas). En la medida en que los llamados poderes ejecutivo y judicial con-
sisten en la creación de normas individualizadas sobre la base de normas generales, y
en la ejecución final de las normas individualizadas, el poder legislativo, por una parte,
y los poderes ejecutivo y judicial por la otra, solamente representan diferentes etapas
del proceso por el cual el orden jurídico nacional es, de acuerdo con sus propias pres-
cripciones creado y aplicado. Éste es el proceso por el cual el derecho, o lo que es
igual, el Estado, se recrea a sí mismo permanentemente." Hans Kelsen, Teoria general
del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. México. 1949, pág. 271.
52
DERECHO ADMINISTRATIVO 53
:! "El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisión del
orden jurídico unitario en Derecho material y procesal, y enseña que el Derecho pasa
por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual
con una de las fases pasadas. La misma falta de contradicción hay entre una sentencia
y el derecho material que la que podría haber entre un adulto y el mismo cuando era
menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases
han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prácticamente, los resultados de Lenz coin-
cid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teoría material de la cosa
juzgada," Miguel Fenech, La posición del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, p.íg. 211.
3 Antonio Martínez Báez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Fede-
ración para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis.
Tomo IV, julio-septiembre 1942, núm. 15, pág. 243.
Gabino Fraga, "¿Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes auto-
ridades distintas del Poder Judicial de la Federación? Proyecto del ministro Fraga".
Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio 19~2, núms, 13-14, pág. 131.
54 ANDl{f:S SERRA ROJAS
"Yo como juez no tengo por qué estropear la simetría de la estructura jurí-
dica mediante la introducción de incongruencias, irrelevancias y excepciones ar-
tificiosas, a menos que sea por alguna razón suficiente que generalmente será
alguna consideración sugerida por la historia, las costumbres, el orden público o
la justicia", y agrega más adelante: "La faena de un juez es en un sentido per-
durable, y en otro sentido efímero. Lo que es bueno en ella perdura. Lo que es
erróneo es casi seguro que perecerá. Lo bueno queda como base sobre la que
se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo será rechazado y archivado por el
laboratorio de los años. Poco a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo
las incrustaciones nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio,
ignorada. (La naturaleza de la función judicial. Ed, Arayú, págs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinterés por las cosas
de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la
justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que
debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de interés para
el hombre.
Los actos de jurisdicción voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto,
en que interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden
jurídicc,"
La jurisdicción voluntaria tiene de característico que en ella no se promueve
cuestión alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes.
En ella las cuestiones que se decidan no tienen ni pueden tener un carácter con-
tencioso; es decir, no se refieren a asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, p{¡g. 501.)
"Las resoluciones practicadas en jurisdicción voluntaria no constituyen cosa juz-
gada ni verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez
que las proveyó." (Sem, [ud. Fed. T. 19, pág. 929, 5~ ép.)
"Las resoluciones dictadas en jurisdicción voluntaria, son actos fuera de juicio
y contra ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial número 615. Sem,
Jud. Fed.)
El concepto de jurisdicción voluntaria es un concepto en proceso de desintegra-
ción o de transformación. La misma denominación es poco precisa y origina nume-
rosas contradicciones.
Aplicando nuestro criterio de análisis de los actos jurídicos, decimos que la ju-
risdicción voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente ad-
ministrativos.
En términos generales, y con los casos de excepción inevitables, los actos de
jurisdicción voluntaria deben salir del ámbito de los tribunales judiciales y pasar
a la jurisdicción administrativa. Con ello se contribuirá grandemente a aliviar y
depurar a la acción judicial y reducirla a su auténtica misión.
Los actos de jurisdicción voluntaria son actos administrativos materialmente rea-
lizados por el juez.
Finalmente, la jurisdicción voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusi-
vamente a todos aquellos casos que se relacionan con la aplicación de las leyes
administrativas y en ningún caso, a las relaciones entre particulares que son de la
competencia de los tribunales federales o locales según la naturaleza de la acción.
5 Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pág. 147, Madrid, 1952. Andrés
Sen-a Rojas, Teoria General del Estado, pág. 335.
SECCIÓN TERCERA
1. LA F'UNCIÓN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado señalan los propósitos generales o metas por alean-
zar que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislación
administrati va.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por
medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos,
constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado
comprenden a la función legislativa que tiene como acto básico la ley, a la
función administrativa el acto administrativo, y a la función jurisdiccional
a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la función
administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecu-
tivo, se realiza bajo el orden jurídico y limita sus efectos a los actos jurídicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la
prestación de un servicio público o la realización de las demás actividades
que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con los
particulares, reguladas por el interés general y bajo un régimen de policía
o control.i
La importante actividad que corresponde a la función administrativa es
encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas
que rigen a la administración pública, a los servicios públicos y demás acti-
vidades relacionadas con dicha función.
58
DERECHO ADMINISTRATIVO 59
El Poder Ejecutivo se integra con todos los órganos a los que se enco-
mienda la función administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos
administrativos de connotación y alcance jurídicos muy variados. La fun-
ción administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurídicas concretas, bajo la forma de actos condición y de actos
subjetivos y se encamina a la satisfacción de las necesidades de interés
público.
ó Las dos más importantes orientaciones del Consejo de Estado francés se encami-
nan a relacionar el acto administrativo con los servicios públicos, o con los actos de
derecho público.
6 Laubarlcre, ob. cit., pág. 155. Al referirse a la opinión de Carré de Malberg dice:
"Esta tesis no puede aceptarse. Una distinción material entre la ley, el acto administra-
tivo y el acto de jurisdicción se impone por lo menos con respecto a la teoría del
Derecho."
7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, París, 1961, págs. 11 y 41. "La Cons-
titución francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera
general la actividad administrativa como tendiente sólo a la ejecución de las leyes, por
amplio o reducido que sea el sentido dado a este término."
8 "La función administrativa es la función que el Estado realiza bajo un orden ju-
G2 ANDR~:S SERRA ROJAS
9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pág. 10. IEP. Ma-
drid, 1958. "El repertorio temático del derecho administrativo no es naturalmente el
mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros días."
DERECHO ADMINISTRATIVO 65
67
68 ANDRÉS SERRA ROJAS
Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La República, los Esta-
dos y los M unici pios) aún cuando dicha personalidad jurídica se concretice
o materialice, normalmente a través de sus Administraciones Públicas."
La personalidad jurídica de la administración pública o con mejor ex-
presión de las administraciones públicas) es "ya un principio generalmente
aceptado, sin que por ello se destruya la necesidad de una personalidad
jurídica internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitu-
cionales.
1 La brevedad de esta exposición nos limita a no hacer alusión a los orígenes y des-
arrollo de la Ciencia de la Administración en otros Estados, a las doctrinas para resolver
los problemas de esta disciplina y a la ecología de las instituciones públicas que indagan las
relaciones entre la administración y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con
nuestro programa insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus proce-
dimientos y el factor humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas
en su relación con las demás ciencias administrativas.
2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Admi-
nistración Pública, Madrid.
Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la Administración, Escuela
de Administración Pública, Madrid, 1973.
Koontz y O'Donnell, Curso de administración moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Méxi-
co, 1973,
L'Administration Publique. Lib. Armand Colín. París. Recueil de textes, 1971.
José Galván Escobedo, Tratado de Administración General, 4~ ed. 1971. Dep, de
PubIs. del ICAP.
Wilburg Jiménez Castro, Introducción al estudio de la teoría administrativa. Fondo
de Cultura Económica. México, 3~ ed. 1968.
Wilburg Jiménez Castro, Administración Pública para el desarrollo integral. Fondo de
Cultura Económica. México, 1971.
DERECHO ADMINISTRATIVO 71
hay posibilidad de una administración referida a bienes del Estado como los fidei-
comises estatales, comisiones públicas, etc., dominadas por el interés general.
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de
los dos puede mover por sí solo, han aparecido los rudimentos de la administración. Este
acto tan simple tiene dos características esenciales de la compleja maraña que se llama
administración. Existe un propósito: mover la piedra, y hay una acción conjunta: varias
personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podría hacer por sí
sola. En su sentido más amplio, administración puede definirse como las actividades de
grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simón, Donal
W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administración pública. Eds. de la Universidad
de Puerto Rico, pág. 21.
DERECHO ADMINISTRATIVO 73
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos cien-
tíficos, sistemáticos, en proceso de formación que analiza los principios ge-
nerales o verdades, caracteres, fines, métodos idóneos y el objeto propio
de un conocimiento que estudia a la administración como una entidad, pú-
blica o privada, al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administración moderna es de origen anglosajón y for-
ma un conjunto de conocimientos o informaciones válidas, relativas a la
técnica administrativa.
En una consideración más amplia se denomina a la ciencia de la admi-
nistración como ciencia de la organización. El objeto de la misma, más bien
que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinación
abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcio-
namiento.
El número de principios científicos y técnicos de que dispone la cien-
cia de la administración es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar
la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y
vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector público, como el derecho ad-
ministrativo, que están muy adelantadas, pero pasan por la misma conside-
ración, de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos
con los siglos de evolución que tienen otras disciplinas jurídicas, como el
derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que
el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso ad-
ministrativo, si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administración no pueda aprovecharse
de los adelantos científicos y técnicos para hacer más eficiente la labor
pública. La metodología científica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administración es más un arte que una
ciencia, ya que ésta se reduce a un conocimiento general y el arte a su reali-
zación hábil. La habilidad, pericia o apreciación personal de los valores ad-
ministrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para
lograr objetivos de bienestar personal. 8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
dado y ser más eficaz en un país que en otro. Una población más desarro-
llada culturalmente facilita la aplicación de los sistemas de administración
pública. Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los mejores
esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfecciona-
miento de las instituciones políticas y la preparación adecuada del personal
administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad.
Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administración, se pro-
pone indagar la naturaleza y objeto de ellos y su contenido específico, por
medio de un método riguroso que clasifica y valoriza con sentido universal,
los datos, formulando y probando hipótesis, axiomas o principios generales,
debemos afirmar que estamos en presencia de la Ciencia de la administración.
En los estudios sobre administración se precisa que el elemento esencial
de ella es la decisión. El desarrollo normal de una actividad administrativa
nos conduce a su tema fundamental que es la decisión.
.Mas para alcanzar este propósito que es la decisión, se necesita cono-
cer previamente los elementos básicos que la forman, sin ellos sería inexpli-
cable la misma decisión. Se afirma razonablemente que la ciencia de la
administración debe comprender los elementos que forman la decisión admi-
nistrativa. Analizar una decisión es descomponer los diversos elementos que
la integran y la explican. La ciencia de la administración ofrece un inmenso
campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisión administrativa.
Un jefe de empresa privada, un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de
Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en su respectiva
esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difícil
el organizar una fábrica y ponerla en acción con todos sus elementos, lo mis-
mo que construir un camino, una presa o una institución nacional de crédito.
La habilidad y el conocimiento del empresario, público o privado, está
en saber manejar o aplicar esos diversos elementos y lograr el fin que se
ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un país. Para tomar una
decisión es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de
tipo didáctico o de tipo psicológico.
5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello
que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definición más amplia en estos términos: "La
administración pública es el conjunto de medios de acción, sean directos o indi-
rectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que
no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes
Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la política general de
la Nación." 15
JI\ Hcnri Fayol, Administration industríelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, págs. 1·2.
80 ANDRÉS SERRA ROJAS
11
82 ANDRÍo:S SERRA ROJAS
gobierno, fijando la política general o dirección del Estado hacia sus metas
básicas y la ejecución de las leyes. Al Poder Judicial de la Federación le
incumbe la declaración del Derecho en las controversias que se le plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administración pública se identifican en
muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excep-
ción a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significación del órgano administrativo,
debemos informar que sólo un pequeño porcentaje, no mayor del cinco por
ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la
casi totalidad de esa labor a la función de gobierno y administración.
De acuerdo con el régimen del Estado Federal Mexicano, la administra-
ción pública se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre
ellas la administración pública federal, la de las entidades federativas y las
administrativas municipales.
La administración pública federal cumple sus funciones por medio de un
conjunto de órganos jurídicos centralizados, desconcentrados y paraestatales,
sujetos a normas jurídicas específicas en las cuales se precisa su organiza-
ción, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley
orgánica de la Administración Pública Federal D. O. F., del 29 de diciem-
bre de 1976.
A estos órganos oficiales se unen las empresas privadas de interés gene-
ral y las demás entidades que cooperan en la realización de una finalidad
pública.
Entre los órganos centralizados se cuenta a las Secretarías de Estado, a
los departamentos administrativos y a las demás entidades a las que hare-
mos referencia más adelante. Personas públicas, autoridades administrativas
y los servidores públicos forman la estructura de la organización adminis-
trativa, artículos 10 y siguientes de la ley citada.
Los órganos desconcentrados se sitúan en el régimen de la centralización
administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades ex-
clusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente
los vínculos de la jerarquía administrativa, artículo 17 de la ley citada.
Los órganos paraestatales mantienen un régimen jurídico especial que
les permite actuar con determinada autonomía orgánica y técnica, mante-
niendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
política general, económica y administrativa del Estado, artículos 45 y si-
guientes de la ley citada.
:''0 José María Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pág. 76, I. de Ad.
local afirma: "La ciencia de la administración, al menos desde la perspectiva del Derecho
administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organización de las colec-
tividades humanas superiores y como tal guarda con aquél unas relaciones que vamos a
examinar. El análisis histórico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido
de la Ciencia de la Administración."
84 ANDR{S SERRA ROJAS
b) La dinámica de la administración.
El segundo de los elementos de la administración son los procedimientos admi-
nistrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender
no los actos cumplidos por la administración pública para lograr sus objetivos, sino
las normas jurídicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:'
El problema que se plantea es el siguiente: ¿Puede o debe la administración actuar
de acuerdo con las mismas normas jurídicas que los particulares o una empresa
privada? Puede o debe contrariamente, y por razón de las tareas de interés general
que recibe la administración pública y, por razón que ésta constituye el instru-
mento con que debe realizarse la política del gobierno, el armazón y la maquinaria
del Estado, ¿puede o debe la administración pública emplear procedimientos que
le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inheren-
tes al derecho privado? 22
La respuesta ha sido diferente en los países latinos y en los países sajones. Los
latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha
construido sus propias instituciones jurídicas colocándose diametralmente opuesto
al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un
elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado
por el interés general. En los países sajones, con un interés pragmatista y empirista.
las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La
tendencia moderna en estos países que van desarrollando un nuevo derecho admi-
nistrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios
públicos de conformidad con normas específicas, muy distintas de las que regulan
las actividades privadas".
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pág. 107): "La adminis-
tración pública va más allá del ordenamiento jurídico administrativo, supera los
límites inmediatos de la relación de empleo público, trasciende del organograma
oficial de este o aquel ministerio; es algo más que la suma de relaciones humanas
que surgen entre sus componentes y terceros extraños a la propia organización.
Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos orga-
nismos públicos, los servicios que él recibe de las instituciones públicas y así suce-
sivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada más
frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad
organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un
símbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y
por cuenta de ésta."
Por su parte los profesores Dimock (A dministración jJública, 3~ ed. Unión Tip,
Ed. Hisp-Amer. México, pág. 11), indican que la administración se ocupa:
Aletas: lo que debe hacerse; política: cómo hacerlo; planificación: determinar
los pasos mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisión: determinar prio-
ridades y decidir entre diferentes métodos; organización: por niveles y por uni-
dades dando a todos los componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga
un campo de acción definido; personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones
así como las relaciones humanas en todos los niveles; presupu{~stos y finanzas: es-
tudiar el costo de los planes para tener una norma de control y de decisión:
compras y abastecimientos: generalmente es una función centralizada; dirección:
planificación del programa y de la dinámica de la dirección; coordinación: sin-
cronizar el programa y evitar duplicación de esfuerzos: supervisión: dirigir el
trabajo de los demás; control: determinar si la empresa cumple sus fines, si está
en su debido tiempo y si tiene eficacia; relaciones públicas: explicar el progra-
ma a todos los interesados para que los servicios tengan una buena acogida y
puedan mejorarse."
Para informar del campo de la administración pública en la doctrina de la
ciencia de la administración pública, aludimos a dos opiniones importantes:
En opinión de José Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J,
Ed. Rev. Der. Privo Madrid, pág. 183), la administración se preocupa:
"Primero: De la planificación o programas a desarrollar por la administración
pública.
"Segundo: De las relaciones humanas entre el personal que integra la administra-
ción pública.
"Tercero: De la organización y métodos que pueden conducir a una mayor pro-
ductividad. En este sentido se preocupa de la coordinación entre los distintos
elementos que la integran.
"Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociológico la formación
de las decisiones administrativas."
Refiriéndose a la Unión Soviética el propio autor (p,íg. 182) expresa: "La
economía soviética, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas
estatales e interesa sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las
técnicas de dirección y de gerencia estén a la orden del día."
...
92 ANDRÉS SERRA ROJAS
;)4 Hacer recomendaciones prácticas para una acción organizadora presupone que uno
debe tener ya a su disposición valores «ceptados generalmente o valores que sean "buenos"
en un sentido absoluto. Platón, en la República, trató de poner en práctica la segunda
alternativa: organizar una sociedad en la que "reyes filósofos", a consecuencia de la pre-
paración y de la sabiduría determinarían quiénes habían de señalar el sistema perfecto
de valores para toda la comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occiden-
tal, la tendencia se inclinó a la teoría contraria: es la comunidad la que debe decidir
por medio del proceso político llamado democracia, cuáles son los valores ideales que
deben perseguirse y el administrador tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simón y
autores. Ob, cit., pág. 38.
35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general,
~¡.' edición. IEP. Madrid, 1961, pág. 65.
96 ANDRÉS SERRA ROJAS
7
CAPíTULO IV
1 "No puede haber servicio público más si un interés público está en juego. En re-
vancha, no es necesario que el servicio público consista en procurar prestaciones a mua-
rios determinados." M. WaJine. ob, cit., 9~ ed. 1963. Sirey. París, pág. [>63.
2 PauJ A. SamueJson. Curso de economía moderna. Ed, Aguilar, 1950.
99
100 ANDRÉS SERRA ROJAS
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios públicos,
pero son reglamentadas por el poder público principalmente en ejercicio
del poder de policía.v
La administración pública es una organización cuya actividad se enca-
mina a la satisfacción de las necesidades colectivas principalmente en la
forma de servicios públicos o mediante órdenes dirigidas a que se cumplan
los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe
la parte más importante y general de esa obra social, siendo menor el cam-
po de acción del poder público en el actual Estado democrático, que toma
en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de
ellos en la forma de servicio público o de otras actividades administrativas.
La intervención del Estad; es de vital importancia, en la satisfacción de
las necesidades de alimentación, medicinas, alojamiento, agua potable, ves-
tido y otras más. Desde fines del siglo XIX, se acentuó la conveniencia de
regular los servicios públicos, y se fijaron normas para su organización, aun-
que sin una teoría que los definiera con claridad. La administración como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al público ha ido extendiendo
su campo de acción.s
Desde aquella época el Estado, como poder público y en uso de su so-
beranía, dividió sus actos, en actos de autoridad y actos de gestión por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple par-
ticular. Al irse marcando la creciente intervención del Estado, no se concretó
a mandar, es decir, dar órdenes, sino que asumió en forma directa y regla-
mentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llamó a esta actividad "servicio público" por su doble ca-
rácter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interesó en esas necesidades sociales, mal atendidas u ol-
vidadas por los particulares, o que reclamaban la intervención oficial. De
este modo el Estado vigiló, otorgó subsidios, prerrogativas, creó institucio-
nes, primero particulares y luego públicas, hasta que finalmente, las atendió
directamente, con los problemas inherentes a esta intervención.
El mundo de las invenciones complicó la vida social, y el poder público
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la noción de servicio público,
si ella no puede desempeñar en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el más importante de los datos susceptibles de servir a la construcción científica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicación del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdicción administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones técnicas del derecho admi-
nistrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' André de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisiéme Ed., pág. 51, París.
4 El liberalismo siempre se mostró reacio a toda intervención del Estado, guhíndose
los particulares, "por el interés particular".
Véase, por 10 que a México se refiere la obra de: Jesús Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. México.
[, Jacques Ca dar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil
Sírey, 1954. París.
DERECHO ADMINISTRATIVO 101
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido
moderno, las dos nociones básicas de administración y de justicia, o sea, l~
función jurisdiccional y la función administrativa. Durante el antiguo régi-
men ~e la monarquía el esfuerzo se encaminó a que los jueces se limitaran
exclusivamente a la función judicial "tomando en cuenta que todo lo que
se refería a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapa-
ban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de
1641 se prohíbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos adminis-
trativos. Estas ideas corresponden a la situación de la monarquía.
La Revolución francesa acabó con las instituciones administrativas Y ju-
diciales de la monarquía. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789
reconoce el principio de la separación de la función legislativa y la judicial
expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecerán siem-
pre separadas de las funciones administrativas, y no podrán perturbar". El
derecho moderno francés a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de
agosto de 1790 y 16 Fructidor año 11, a la dualidad de jurisdicciones.
Fue en esta época en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nocio-
nes esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio público,
que sirvió para determinar los límites de la jurisdicción administrativa y la
j urisdicción civil. Desde 1790 se prohibió a los tribunales judiciales el cono-
cimiento de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nue-
va jurisdicción administrativa que pronto elaboró conceptos como los de
servicio público, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propósito Benoit: "Tal era la situación en 1873 cuando inter-
viene la célebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente
creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo
la presidencia del Ministro de Justicia, señala la importancia dada por los con-
temporáneos a la cuestión debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo
de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia
en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que
concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicación del criterio
autoridad-gestión."
y agrega:
"Decir que en determinada hipótesis existe el serVICIO público, equivale a afir-
mar que los agentes públicos, para dar satisfacción regular y continua a cierta ca-
tegoría de necesidades de interés general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho público, es decir, un régimen jurídico especial, y que las leyes y regla-
mentos pueden modificar en cualquier momento la organización del servicio, sin
que pueda oponerse a ello ningún obstáculo insuperable de orden jurídico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios
públicos. Todo país civilizado tiene servicios públicos, para el regular funciona-
miento de estos servicios existen necesariamente reglas jurídicas especiales," 29
26 Gastón jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Bue-
nos Aires, pág. 4.
27 León Duguit, Las transiormariones del derecho público. 1913, pág. 52 Y la obra:
Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pág. 43.
28 Roger Bonnard, ob. cit., pág. 43.
2[) Gastón Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pág. 4
Y T. 1, p;íg. 1. Depalma ed. Buenos Aires.
DERECHO ADMINISTRATIVO 111
•
8;:¡~ Georges
M. Waline, ob, cit., 9' ed., Sirey, 1963, París, pág. 662.
Vedel, Droit administrati]. Presses Universitaires de France, 2' ed., 1961,
pago 76.
112 ANDRI':s SERRA RO] AS
derecho público. Esto explica cómo algunos autores llegan a eliminar la con-
sideración de esta teoría, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
33 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed.,
pág. 277.
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del régimen administrativo. IEP. Ma-
drid, 1962, 1 V., 186 págs. Pág. 114, 2' ed,
DERECHO ADMINISTRATIVO 113
Jean de Soto expresa: "Los autores tienen una concepción más o menos amplia
de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a suministrar
'prestaciones sociales', con el fin de mejorar la situación de personas desfavorecidas,
con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las desigualdades de todo
género." 34
públicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgánica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, frac-
ción VI del artículo 73 de la Constitución, artículos 63 y siguientes); en
otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que
se refiere a un tema específico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc.
El artículo 65 de la Ley Orgánica del D. F., define al servicio público en
estos términos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO público es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesida-
des de carácter colectivo. La debida prestación de estos servicios es de interés
público."
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar
qué actividad realizada por los particulares en los términos del artículo anterior,
debe instituirse como servicio público, previa opinión del Consejo Consultivo;
n. Para crear y organizar los órganos que presten servicios públicos en los casos
de nuevas necesidades colectivas de carácter definitivamente persistentes: IIl. Para
decidir si un servicio público deba ser prestado por el Departamento del Distrito
Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."
3" Interpretación del artículo 60 del Código Penal en relación con el concepto de
servicio público y el artículo 65 reformado de la ley del Seguro Social.
DERECHO ADMINISTRATIVO 115
rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden común son com-
petentes, salvo disposición en contrario, en las propias leyes, sobre la natu-
raleza federal de un acto.
El artículo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto
de servicio público: "Para los efectos de este Título se entiende por servi-
cios públicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y
energía eléctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribución de
aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospita-
les, los de cementerios y los de alimentación cuando se refieran a artículos de
primera necesidad, siempre que en este último caso se afecte alguna rama
completa del servicio."
También aludimos a los artículos 2, fracción III y 18 de la Ley General
de Bienes Nacionales, y a los artículos 217 a 222 del Código Penal del Dis-
trito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio pú-
blico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio público
de energía eléctrica, ley general de vías de comunicación, ley de derechos de
autor y otros.
Sin embargo, el concepto de servicio público sufrió algunas alteraciones
que poco a poco se han eliminado.
La nueva ley de educación pública, publicada en el D. O. F. del 29 de
noviembre de 1973, ordena en su artículo 3: "La educación que imparten
el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autoriza-
ción o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio
público."
Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley Ge-
neral de Bienes Nacionales, que señala en el artículo 2':', fracción V, que al
precisar cuáles son los bienes de dominio público de la Federación, alude
a "los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público y los
equiparados a éstos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmue-
bles de la Federación están destinados a un servicio público, pero también
a servicios generales de la misma.
Al definir el delito de peculado el Código Penal del Distrito Federal
alude a "toda persona encargada de un servicio público". La Corte ha dic-
tado diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" ép.
T. 93, pág. 1470; 1'. 95, pág. 1837; VI ép. Informe pág. 153; V ép. T. 38,
pág. 1279; T. 46, pág. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion ser-
VICIO público: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos
prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que
el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pública. En efecto, los artículos 5
y 13 constitucionales, utilizan la expresión servicio público, refiriéndose al trabajo
- -Revista
-
36 de la Escuela Nacional de [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre
1959, pág. 454 Y ss, Artículo denominado: "La teoría del servicio público en el de-
recho mexicano:' José Castro Estrada.
116 ANDRÉS SERRA ROJAS
personal del servidor del Estado; y los artículos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fracción XVIII, y 132, así como la legislación secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfacción a necesidades so-
ciales de carácter permanente. La primera acepción de servicio público, es eviden-
temente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurídica relativa a los
cargos públicos, es distinta de la teoría contemporánea del servicio público... No-
torio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artículos 5 y 13 de nuestra
ley fundamental, se llamó al cargo público con el nombre de servicio público, se
incurrió en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir
textualmente la redacción equivocada del artículo 13 de la Constitución de 1857,
y la de la reforma constitucional hecha al artículo 5, ellO de junio de 1898, mas
cuando el artículo 125 de la Carta Política anterior, idéntico al artículo 132 de la
Constitución actual, utilizó la expresión servicio público en la segunda acepción
arriba apuntada."
más servicios que presta la administración, que aún no revisten los carac-
teres del servicio público.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificación al con-
siderar dos grupos: a) Los servicios públicos que demandan necesariamente
el ejercicio del poder administrativo; y b) Los demás servicios que no re-
quieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carácter de
autoridad.s?
Los servicios públicos obligatorios se imponen a los administrados, como
el seguro social, y los señalados en el artículo 4 de la Constitución; y los
servicios públicos facultativos que quedan a discreción de los usuarios, como
el Metro, Abastos, Correos, Telégrafos y otros.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pág. 31 Y SS., distingue entre
los servicios que implican una gestión pública, y los servicios públicos de gestión pri-
vada. El uso de procedimientos de derecho público es básico en el primer grupo.
llS ANDRÉS SERRA ROJAS
38 Desde mediados del siglo XIX se habla con frecuencia en México del régimen de
los servicios públicos. Fueron notables las primeras obras de derecho administrativo
español y francés que llegaron al país y que desde luego influyeron en la creación de
algunas de nuestras instituciones administrativas. Puede mencionarse entre las obras mexi-
canas la obra de don Teodosio Lares,' en la cual se señalaba la importancia de la nueva
disciplina. Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Me-
xicano, 1852, México. Imprenta de Ignacio Cumplido. 1 v., 407 págs. Pág. 11. "Nosotros,
siguiendo los principios del Adolphe infundiremos en estas lecciones la doctrina de la
ciencia del Derecho Administrativo, bajo las dos fases de competencia y jurisdicción."
39 Rafael Bielsa, Derecho administrativo. T. 1, pág. 439. "Por lo demás los servicios
públicos propios deben distinguirse de los impropios, esta diferencia tiene importancia
como lo demuestran las nociones siguientes: 1) Servicios públicos propios son los que
presta o debe prestar el Estado directamente o por concesionario. 2) Servicios públicos
impropios son aquellos que tienen de común con los propios el satisfacer en forma
más o menos continua necesidades colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni
los concede, sino que tan s610 los reglamenta. Entre estos servicios están no pocos de ellos
llamados de interés público o de necesidad pública.
Carlos Carda Oviedo, 7~ ed. T. 1, pág. 315.
DERECHO ADMINISTRATIVO 119
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio público, con
base en las disposiciones de esta y otras leyes relativas.
IV. Decidir si el servicio público a que se refiere la fracción anterior deba ser
prestado por sí o en colaboración con organismos descentralizados, empresas de
participación estatal, o con los particulares, o bien, si deben concesionarse;
V. Reglamentar la prestación de todo servicio público;
VI. Vigilar la debida prestación de los servicios públicos;
VIL Ejercitar el derecho de reversión cuando expire el plazo de vigencia es-
tipulado en las concesiones;
VIII. Rescatar la concesión otorgada para la prestación de un servicio público
en los términos que señale esta ley;
IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestación de
servicios públicos, cuando éstos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la ad-
ministración de la empresa respectiva.
que se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le
h.ace en concreto a la concesión del servicio público es preciso que medie una dcJeg-a-
CJón por parte del Estado de una actividad que él podría tomar directamente a su
cuidado para la satisfacción de una necesidad colectiva y en la que podría empicar pro-
cedimientos de derecho público." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando
una asociación de productores actúe con una autorización del Estado, se estará frente
a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad
pública entregada por delegación al cuidado de un particular, por lo que no puede ha-
b.larse de un servicio público, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serví-
(JO público. Reo, Trib, Fiscal, año 1, T. 1, núm. 4, pág. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentra-
lizados y empresas de participación estatal. Artículo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de
1970.. Reformada por la ley orgánica de la Administración Pública.
Vfllar Palasí, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Re-
vista de administración pública. Madrid, núm. 3, pág. 53 Y siguiente.
ANDRi:s SERRA ROJAS
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado en-
caminada a la satisfacción de una necesidad de interés general, y al establecimien-
to de un necesario régimen exorbitante de derecho público. André de Laubadere,
Droit Administratif. T. I, 4~ ed. 1967, pág. 543. Véanse además: Villar Palasí, "La
actividad industrial del Estado en el derecho administrativo". Rev. Adm, Púb. Ma-
drid, núm. 3, y Carlos García Oviedo, Der. Ad. T. l, pág. 343, 7~ ed. y Fernando
Garrido Falla, Las transformaciones del régimen administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede señalarse y que demanda la eficaz acción de un or-
ganismo público que lo atienda, es el problema del vestido de una inmen-
sa población que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Tomo 9, pág. 82, 2~ sala, servicios públicos. Concesiones que amparan el trans-
porte de pasajeros.
Tomo 13, pág. 48. Pleno. Servicios públicos federales competencia en casos de
delitos contra empresas de servicios públicos.
Tomo 21, pág. 142, l~ sala. Peculado, qué debe entenderse por servicio público.
Tomo 32, pág. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios públicos.
Servicio público. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33,
pág. 48 1'1.
Prestación de servicios públicos en instituciones de crédito.-V-37, pág. 2~ S.
Servicio público de autotransportes, distribución de gas licuado.-V-42, pág. 10,
2~ S.
Tomo 52, pi¡g. 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los
servicios públicos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, recientemente ha publicado una
llueva recopilación de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la
Federación, 14 volúmenes, México, 1975."
Servicios Públicos. Derechos de los usuarios. I, pág. 80. Tesis 28.
Servicio Público. Transporte de pasajeros en automóviles de alquiler sin itine-
rario fijo en el Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pág. 251.
Servicio Público. Vías Generales de comunicación. Ley de. Tesis 547, T. VI,
p;ig. 90S.
Servicios Públicos. Gastos Públicos. Tesis 184, pág. 319, T. VI.
Última jurisprudencia, 1975.
Servicio Público. Ley de vías generales de comunicación. Tesis 547, pág. 90S.
Servicios Públicos. Gastos Públicos. Tesis 184, pág. 3 I 9.
Servicio Público. Transporte de pasa jeras en automóviles de alquiler sin inne-
rario fijo en el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es
violatorio de los articulas 4 y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
CAPíTULO 1
131
132 A:'\DRÉS SERRA RO J AS
namiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los
servicios públicos y demás actividades estatales.
Como puede observarse de esta definición -que no es sino su explicación
extensiva-e, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que
son el trabajo de la experiencia científica universal, enjuiciando y elaborando
instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la juris-
prud~uciasustentan al Derecho administrativo.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administración
Pública, como en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su
propia tradición jurídica y manera de ser. Principios iguales tienen una evo-
lución diferente en otros países, aunque se observa una cierta tendencia a
la adopción de principios generales. Un derecho administrativo universal po-
dría ser una grata esperanza, pero las contingencias históricas nacionales son
un factor poderoso de diferenciación. La constante referencia a los autores
nacionales y extranjeros, nos permite útilmente manejar un derecho adminis-
trativo comparado, con resultados positivos, ya que sus principios pueden ser
aprovechados e incorporados a la legislación nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina
científica, una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Adminis-
tración o Ciencias administrativas, que están en constante y necesaria evo-
lución. El método, la terminología, los diversos regímenes administrativos de
personas, cosas e instituciones, señalan grandes discrepancias, que son supe-
radas en la legislación, la jurisprudencia y la interpretación general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos im-
prescindible, o sea, el órgano que realiza la función administrativa, o sea, a la
administración pública como órgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a él
corresponde 'la organización, competencia y procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislación administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el análisis del
Derecho positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pág. 9), Y tienen por objeto
la organización y la materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el
Estado y los particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del
derecho administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la
amplitud moderna de su contenido.
. .Por último hacemos referencia a los servicios públicos y a los demás ser-
VICIOS que no tienen este carácter, que forman la finalidad esencial de nues-
tro Derecho.
En resumen, el derecho administrativo aparece como los medios esenciales
136 ANDRF~S SERRA ROJAS
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo pue-
de ser definido en tanto que disciplina científica, es decir, en tanto que objeto
de estudio y de enseñanza, y en tanto que cuerpo de regios jurídicas. El derecho
administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurídicas puede ser definido
sea lato sensu, según las personas a las cuales se aplica (en autoridades y organis-
mos administrativos), sea stricto sensu, según su contenido y correlativamente a los
tribunales que lo aplican y se trata únicamente de reglas especiales diferentes del
derecho privado".
El mismo está dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autori-
dades públicas, los poderes que les son necesarios en el interés general, pero
también salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario
evitar por una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la
tiranía.
Vedel u dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder público ejer-
cido por el Poder Ejecutivo!' Esta definición por una parte, muestra la relación
~iel derecho administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una
Idea directriz que es, en su conjunto, válida. Pero plantea diversos problemas.
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extrañas todas al Poder
Judicial. Esos tribunales no son sólo ajenos al Poder Judicial, sino que están
en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley
prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas
entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -or icu-
tación implica la existencia en la Constitución de la Gran Bretaña de un
derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la
llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el
profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitu-
cional inglés."
En los países anglosajones fuera del rule of law con absoluta superación
del derecho común, se hace referencia relativamente a leyes administrativas,
ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares
están regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdicción administrativa;
el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las
mismas leyes de los particulares.w
"En los Estados Unidos la ejecución de las decisiones administrativas es
normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no eje-
cutan las decisiones ejecutorias de la administración, son materia de sanciones
penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la
administración no puede intervenir por vía de ejecución forzada aun en el
supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.é!
En los últimos tiempos se señala un notable progreso de las instituciones
administrativas inglesas y norteamericanas.
2(} "Se ha sostenido que en los países anglosajones, el sistema de derecho adminis-
trativo y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque <;s verdad que no
puede ser comparado al del continente, la afirmación no es exacta. Dicey indica en su
obra T'he Law of the Constitution que en Inglaterra y en aquellos países que, como
los Estados Unidos, derivan su civilización de orígenes ingleses, existe ese desconoci-
miento, oponiendo el arbitrio de la administración al rule of laur, imperio de la ley; pero
tal aserto no es hoy aceptado." José Gascón y Marín, ob. cit. 13\\ ed., pág. 21.
21 Bernard Schwartz, Frencñ administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y.
Un.Press.
112 ANDRÉS SERRA ROJAS
"La Constitución soviética estipula que el gobierno federal tendrá dos ti-
pos de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama
de la economía nacional en el conjunto del país. Los ministerios de las re-
públicas federales no administran directamente más que los aspectos particu-
lares de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos
por la mediación de los ministerios correspondientes en el cuadro de los go-
biernos de las repúblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en
Russie souiétique", A París. Les iles d'or, pág. 273.
La transformación del Estado soviético no se reduce exclusivamente a
las nuevas modalidades que implican las relaciones jurídicas del individuo
y el Estado, toda la estructura política y en particular el ejercicio del po-
der público presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyec-
ciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sería suficiente señalar la
decisiva intervención del Partido Comunista de la Unión Soviética -llamado
el corazón del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o
sea el centralismo político llevado a su máxima expresión.
El Estado soviético se regula por la Constitución Política promulgada el
}) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adap-
tación en esa Carta de los problemas, principalmente los de carácter eco-
nómico.
La Constitución soviética nos habla del Estado, aunque en el pensa-
miento comunista es un término en transición o en proceso de desaparición.
El artículo l'? dice: "La Unión de República Socialistas Soviéticas es un Es-
tado socialista de obreros y campesinos." El artículo 13 expresa: "La Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas es un Estado Federal constituido sobre
la base de la Unión libremente consentida de Repúblicas Socialistas Sovié-
ticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitución de la URSS
señala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviéticas.
[jtique culture. Ed. Sirey, París, 1962, 1 v, 704 págs. En esta obra se cita y resume la obra
de: Ananov N. I. Les ministres en URSS. Moscú, 1960. 1 v. de 288 págs. Desde hace veinte
años la literatura jurídica soviética no había consagrado una obra o monografía al estudio
de los ministerios.
1'1'1 ANDRÉS SERRA ROJAS
145
10
116 ANDRÉS SERRA ROJAS
4 Entre nosotros ha sido creado el Instituto de Administración pública que tiene por
propósito esencial, lograr que la Administración pública mexicana sea eficiente, aplican-
do todos los principios modernos de este conocimiento científico y técnico.
148 ANDRJ':S SERRA ROJAS
Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Cien-
cia de la administración que tiene un doble propósito: los principios de la
administración general "donde se van afirmando ·las grandes funciones de
Dirección, Asesoramiento y Control"; y la administración de medios "donde
van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administración de Per-
sonal, Administración de Material y Administración de la Información Auto-
matizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Admi-
nistración. IMNSA. Madrid, 1973, pág. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la
organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructu-
ras jurídicas son objeto de estudio en la Ciencia jurídica y en general en la
Ciencia Política. .
hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas
políticos. Dice Alvarez Gendín: "El derecho administrativo se relaciona con
la política, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto
clásico de la política, como ciencia general del Estado, no puede menos de
reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus proble-
mas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el más estricto
estudio sociológico de las cuestiones constitucionales, también ofrece interés
por las relaciones entre Constitución y Administración, Añádase a esto, como
consideración de carácter práctico, el alcance que tiene la aspiración vulgar
de separar la política de la administración y las consecuencias, por ejemplo,
que el sistema parlamentario, régimen político, produce en los servicios pú-
blicos, o administración."
b) Con la economía
nial y financiero del Estado con las relaciones económicas. Numerosas insti-
tuciones administrativas tienen un contenido económico. Todo problema de
derecho administrativo es, en principio, además de un problema constitucio-
nal, un problema esencialmente económico. No se concibe un buen adminis-
trativista sin una sólida cultura económica.
Algunos autores como Agustín A. Gordillo nos hablan de un Derecho
adm inistratiuo de la economía (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
Julio H. G. Olivera del Derecho económico (Buenos Aires, 195 pero sin
L1);
e) Con la estadística
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no
actúa a ciegas, sino apoyado en las realidades de un país. Los actos adminis-
trativos, como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadísticamente.
El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como
la Dirección de Estadística que maneja censos, catastros, estadísticas sociales
de todo género. Los grandes problemas de un país son tremendas realidades
que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a través de los
Censos, registros, catastros, estimaciones económicas, etc. La estadística obliga
al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la
materia administrativa.
e) Con la geografía
La geografía le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los
límites de las normas jurídicas y bases científicas para la elaboración de una
adecuada política. La geopolítica relaciona el medio geográfico con el horn-
bre. 19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de
todas las instituciones políticas. Los grandes principios de derecho constitu-
1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este término de fuente crea una metáfora baso
tante justa, pues remontar la fuente de un río, es llegar al lugar donde sus aguas salen
ele la tierra; lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurídica, es buscar el punto de
partida del cual ella sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la
snperficie del derecho. Así se dirá que la obligación del servicio militar tiene su fuente
CII la Constitución Federal." Introducción a la theorie generale et a la philosophie du
droit, Ed. Dclachaux &: Niestle, S. A. Neuchatel et Paris, pág. 36.
2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, París, 2;,1 ed., pág. 50.
159
160 ANDRÉS SERRA ROJAS
3 Hans Kelsen, Teoría general del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Méxi-
co, 1949, pág. 137.
4 "El problema de las fuentes del Derecho es un problema complejo, porque esa ex-
presión equívoca comprende sentidos distintos, cada uno de los cuales constituye una cues-
tión diferente. 'Fuente del Derecho' puede significarse: a) fuente del conocimiento de lo
que históricamente es o ha sido Derecho (an tiguos documen tos, colecciones legislativas,
etcétera); b) fuerza creadora del Derecho como hecho de la vida social (la naturaleza
humana, el sentimiento jurídico, la economía, cte.); c) la autoridad creadora del Derecho
histórico o actualmente vigente (Estado, pueblo); d) acto concreto creador del Derecho
(legislación, costumbre, decisión judicial, etc.) : e) fundamento de la validez jurídica de
una norma concreta del Derecho); f) forma de manifestarse la norma jurídica (ley, de-
creto, reglamento, costumbre); g) fundamento de un derecho subjetivo."
5 Luis Legaz y Lacambra, Filosofía del Derecho. 2~ ed. 1961, pág. 486. Bosch. Bar-
celona.
Geny Francois, Métodos de interpretación y fuentes del derecho privado positivo. Ed.
Reus, 2~ ed., Madrid, 1925.
DERECHO ADMINISTRATIVO 161
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mis-
mas fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11
162 ANDRÉS SERRA ROJAS
son las diferentes maneras como se crean las reglas jurídicas que regulan el
funcionamiento de la administración pública y el ejercicio de la función ad-
ministrativa. Existen principios constitucionales administrativos, leyes y re-
glamentos administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio
de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una jerarquía de
las fuentes de nuestro Derecho.
Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las
fuentes del derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho
administrativo.
Una clasificación distingue entre las fuentes materiales y las fuentes
formales.
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que ongl-
nan el derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho apli-
cable, son el derecho escrito o legislación, la costumbre, la jurisprudencia y
la doctrina jurídica, aunque algunos autores reducen todas las fuentes for-
males sólo a la ley.?
Siguiendo otra clasificación general las fuentes del Derecho administra-
tivo se dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas.
Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional,
son las que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley,
el reglamento, los tratados internacionales si nos atenemos al artículo 133 de
la Constitución, la costumbre y los principios generales del Derecho."
Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la juris-
prudencia y la doctrina.
4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Como veremos más adelante, cada uno de estos casos da origen a recur-
sos y acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de
los actos administrativos. Además, toda medida tomada por un funcionario
violando la ley, origina su responsabilidad personal.
-
comportamiento, contenidos en la Constitución.P que se relacionan con las
14 "La Constitución, como norma fundamental del Estado, ocupa el vértice del orden
jurídico, a manera de premisa mayor de la que derivan su razón de ser y su contenido
las otras leyes. Pero aún dentro de las normas constitucionales cabe hacer distinciones
jerárquicas por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamen-
tales, están subordinadas a las primeras. Y aun entre éstas se deben colocar en una cate-
goría inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida
ninguna superioridad formal o técnica (no están incluidas en el texto o textos constitu-
cionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial),"
15 La Constitución es fuente primera pero también inmediata de la ley.
16 Los antecedentes de la Constitución mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras
siguientes: Bórquez, Crónica del Constituyente. Félix F. Palavicini, Historia de la Consti-
tución de 1917, y Diario de los Debates del Congreso del Constituyente de 1916-1917.
17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originali-
dad de su sistema político, repetir estas frases del pensamiento político griego: "Vivimos
bajo una constitución que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario
somos un modelo para otras naciones más que sus imitadores," (Oración fúnebre de peri-
eles. Thucydides 11-37.)
DERECHO ADMINISTRATIVO 167
pueblo guiado por los férreos principios del liberalismo capitalista. El asegu-
ramiento del interés personal, el mantenimiento de las libertades del hom-
bre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial
y comercial de nuestra vecina nacíón.t"
"Desde el día en que la Constitución se establece, la actividad administrativa
debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar
la propiedad o la libertad, la Administración, para poder obrar de manera lícita,
tiene obligación de apoyarse en la ley."
18 ..... pero las disposiciones de la Constitución no son fórmulas matemáticas que mues-
~ran su esencia en la forma que revisten, son instituciones orgánicas vivas ,trasplantadas
e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se comprendedn no tomando simple-
m~nte las palabras y un diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crecí-
mIento". Oliver Wender Holmes, Compeper us. United States. 233. U. S. 604, 610 (1914).
19 Schmidt, Teoría de la Constitución. RDP. 19M.
20 Víctor Manzanilla Schaffer, El jurista ante la ley injusta. J. U.
168 ANDRl~S SERRA ROJAS
21 "Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o
más Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relación jurídica
entre ellos." "La convención y el tratado son sinónimos." Céser Sepúlveda, Curso de De-
recho Internacional. Ed. Porrúa, S. A., 1973, pág. 120, el cual comenta: ..... la verdad es
que los Tratados son una fuente muy limitada de derecho internacional', pág. 93.
"Tratado es todo acuerdo concluido entre dos o más sujetos del derecho internacio-
nal. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir también a las organizaciones inter-
nacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nom-
bres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe
reservarse el nombre de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho interna-
cional, en cuya conclusión participa el órgano provisto del poder de concluir tratados (que
está determinado por la constitución de cada país) y está contenido en un instrumento
formal y único." Modesto Scara Vázquez, Der. Int, Púb., pág. 5.
DERECHO ADMINISTRATIVO 169
serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arre-
glarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes:
a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Consti-
tución.
b) Deben celebrarse por el Presidente de la República con las potencias
extranjeras.
e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.
d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda
la Unión, con la Constitución y las leyes federales.
e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en
contrario de la Constitución federal y tratados.
Los tratados son acuerdos entre dos o más Estados y se consignan en
forma y denominaciones diversas.s-
La convención es sinónima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pre-
tende que el nombre de convención ha sido escogido para designar compro-
misos de carácter económico o administrativo y el de tratado para los de
orden político, en la práctica no se respeta esta regla.2:3
Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artícu-
lo 133 constitucional, se les debe dar la denominación general de Tratados.
El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinal-
mente el campo de las Convenciones -que cada día son más numerosas-e,
para hacer cesar la situación irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional público pueden concertar entre sí las re-
glas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distin-
guen de los negocios jurídicos bilaterales por el hecho de que establecen normas
d~ conducta generales y abstractas, mientras que éstos regulan asuntos concretos, por
ejemplo, la delimitaión de una frontera, la cesión de un territorio, la fijación de
la cuantía de una indemnización. Como los convenios se llaman también tratados-
contratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien,
puesto que los convenios y los negocios jurídicos adoptan la misma forma contrae-
;ual, un mismo tratado puede contener simultáneamente disposiciones de una y otra
II1dole." 24
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para
su aplicación siempre "que no se trate de su interpretación, ni se refiera a
las relaciones de la nación con otros países".
-- 22 Los artículos 15, 73, fracción VIII, 76, fracción I y 133 de la Constitución, aluden
al régimen de los tratados y convenciones.
2:] Hemos repetido la práctica norteamericana de no someter a la aprobación del Se-
nado los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Con-
venciones.
24 Alfred Verrlross, Derecho Internacional Público. Ed, Aguilar, Madrid, 1955, pág. 126.
CAPíTULO IV
. 1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificación, justas en sus proyectos, fáciles en la
ejecución, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que
han de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII.
. 2 La técnica legislativa señala que las leyes deben desarrollar los principios constítu-
cIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en con-
tacto más directo con la realidad y fácilmente modificables, lleven su regulación hasta
donde lo requieran las necesidades públicas.
3 Radbruch, Introducción a la Ciencia del Derecho, pág. 7.
171
172 ANDRÉS SERRA ROJAS
2. CONDICIONES DE LA LEY
Según M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro im-
portantes principios.s
a) Ciertas materias están reseroadas a la ley.6
b) Üriicamerüe el Poder Legislativo es un poder espontáneo, primario con vo-
cación general, que puede tomar iniciativas en otras materias, sin habilitación es-
pecial previa.
c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del es-
píritu de la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza
contra ley.
d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemático de la eje-
cución de una ley.
11 J. Gascón Hernández, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,
núm. 5. septiembre-diciembre 1955, pág. 91.
César A. Quintero, Los decretos con valor de ley. IEP. Madrid.
12
R. Gómez Acebo. "El ejercicio de la función legislativa por el Gobierno". Leyes
IR
delegadas y decretos ley. R. E., núm. 6.
DERECHO ADMINISTRATIVO 175
a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con
autorización expresa del Poder Legislativo. Es este órgano el que resuelve la
conveniencia de que el Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos,
de una manera general para todos los casos, o en forma particular en asun-
tos deterrninados.t!
Este caso de delegación de facultades extraordinarias para legislar, se pre-
sentó -frecuentemente, en otras épocas- en la legislación mexicana, provo-
cando una apasionada controversia entre los juristas que la impugnaron.
Con anterioridad a la reforma del artículo 49 de la Constitución, la si-
tuación de este problema fue la siguiente:
La doctrina administrativa mexicana insistió en la inconstitucionalidad
de las facultades extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepción
que la misma Constitución señala.
La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de
la constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvió
sobre la constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos
analizado.
En segundo lugar debemos aludir a las facultades del Consejo Superior de Sa-
lubridad, contenidas en el artículo 73, fracción XVI de la Constitución en materia
de salubridad general de la República de acuerdo con las bases siguientes: 1~ El
Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la Re-
pública, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado y sus disposiciones gene-
rales serán ob ligatorias en el país. 2~ En caso de epidemias de carácter grave o peli-
gro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad
tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables,
a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República. ](' La auto-
ridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autorida-
des administrativas del país. 4(' Las medidas que el Consejo haya puesto en oigo»
en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al in-
dividuo y degeneran la raza, serán después revisadas por el Congreso de la Unión
en los casos que le competan."
b) Otro caso que podemos citar es el que se refiere al artículo 73, frac-
ción XVI, 4~ antes citado. Las medidas que haya puesto en vigor el Consejo
Superior de Salubridad en la campaña contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, serán después
revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan.
c) Los artículos 9':',11 Y 15 transitorios de la Constitución de 1917, en
materia de ley electoral, leyes agrarias y obreras y ley de responsabilidad
civil. La vigencia de estas facultades terminó al expedirse por el Congreso
las leyes a que hacen referencia.
-----
contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la más
1')
178 ANDRÉS SERRA ROJAS
de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una sólida garantía para
los particulares.s' Es esto lo que se denomina la administración reglada o
vinculada, y tiende a eliminar las arbitrariedades del poder público. "El
principio de la administración sometida a la ley tiene origen político y se
instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo", dice Fleiner,
y agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administración recibe de la ley el impulso
para obrar. Sin embargo, no lo recibe sólo de la ley, puesto que además, hay
normas de derecho consuetudinario que son eficaces y los conceptos funda-
mentales políticos y económicos sobre que el estado concreto está edificado,
llegan a ser principios no escritos que presiden su derecho constitucional y
administrativo. Todo acto administrativo precisa de un fundamento legal" .2-i
El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratación
y las partes tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos
los problemas que se les presenten.
En el derecho administrativo la situación es diferente, porque el legisla-
dor como una garantía del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los
funcionarios a los mandatos legales. La actuación sin norma conduce a un
régimen de arbitrariedad y despotismo:
De lo anterior podemos considerar dos situaciones:
a) La ley circunscribe en forma estricta la actuación del funcionario,
para que se limite a sus términos. Éste es el fundamento del principio de le-
galidad al cual nos hemos referido con anterioridad.
b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio
margen, sobre el alcance de aplicación de una norma. Es esto lo que se
denomina la facultad discrecional o poder discrecional -pouvoir discretion-
nairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal dentro del cual la
autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo
para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particu-
laridades del caso concreto, y de hacer justicia como sucedería con el arbitrio
j udiciaI. El legislador procede de esta suerte considerando que sólo la auto-
ridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar disposiciones
en sentido favorable al interés público. La autoridad administrativa, encar-
gada de la ejecución de la norma jurídica, ha de expresar cómo debe resol-
verse cada caso particular, de acuerdo con la ley,25 y para ello debe basarse
en su manera de ver la realidad, debida a sus conocimientos científicos y a su
experiencia práctica de la técnica administrativa."
El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para
actuar, no en forma arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares,
sino realizando la finalidad legislativa.
8. EL DEsvío DE PODER
--
un acto de su competencia, o usa de sus poderes legales, pero con una fina-
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por
la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.32
Véase además, el Semanario Judicial de la Federación. Tomo 65, pág. 1533.
Multas fiscales, desvío de poder en la imposición de.-EI desvío de poder a que
se refiere el artículo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulación de
una resolución o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones
impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de
estas infracciones. o exceden de la posibilidad económica del infractor.
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
l. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
187
188 ANDRÉS SERRA ROJAS
Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho ad-
ministrativo, son los siguientes:
l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan
unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema auto-
ridad administrativa. El reglamento cae en el ejercicio del poder discrecional
de la Administración pública.?
La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente de
la República; la Suprema Corte así lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo
tiene facultades constitucionales para reglamentar las leyes cuya aplicación
le está encomendada." 3
"Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delega-
ción del Presidente de la República." 4
Otra ejecutoria ordena: "El secretario de Hacienda y Crédito Público no
tiene facultades para expedir reglamentos."
El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejer-
ce la facultad reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad regla-
mentaria al titular de Hacienda, pues esto sería contrario al artículo 89.
fracción 1 de la Constitución. El concepto se debe reducir a la aplicación
ele los reglamentos por su titular legítimo que es el Ejecutivo.
León Duguit llamó al reglamento administrativo, ley material. Esta dis-
tinción entre materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la
eloctrina administrativa mexicana.
2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que
expida el Congreso de la Unión, sin que el concepto "ejecución de las leyes"
se agote en la facultad reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurídica de
la ley, que es un acto típico de soberanía. Ante el silencio de una ley admi-
nistrativa no cabe la función reglamentaria. En nuestro país todos los re-
glamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan reglamen-
tos ejecutivos, que elesarrollan los propósitos contenidos en la ley, aunque
algunas leyes administrativas, sobre organismos públicos, emplean nuevas
denominaciones.é
Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente
ele la República, nos resistimos a llamar acto administrativo general al re-
glamento, por su calidad ele normas jurídicas. Cualquier otro criterio es sem-
brar confusión.
3. El carácter impersonal y general del reglamento, que asume caracte-
res semejantes al ele la ley. (Sem. [iul. Fed. 6~ ép. 21 S. Tomo 19, pág. 55.
Reglamento de carácter general)
4. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la Con~
titución al legislador, por lo que debe mantenerse el principio de superion-
elad de la ley, de la Constitución. La conformidad del reglamento con la ley
5
e~ ~lsmo, carecen de fundamento legal y son viola torios de garantías." T. 4, pág. 2,121,
. epoca.
7. José María Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional
meJc!cana, México. Imprenta de! Gobierno en Palacio, 1871, pág. 173 Y ss.
n 8 C~elli Enzo, "L'amplíamento del poterí normativi dell'esecutivo nei principali ordi-
amentJ occidental". RTDP. IX.
190 ANDRÉS SERRA ROJAS
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho
administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852,
p;íg. 18) dijo: " .. • la ejecución de las leyes por medio de los reglamentos} es un
acto que emana naturalmente de la cualidad misma del Poder Ejecutivo ... "
Son varias las razones por las que la teoría constitucional confía la fa-
cuItad reglamentaria al Poder Ejecutivo.
El aumento demográfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de
las ciencias, técnicas y artes, mantienen en una incesante evolución a la so-
ciedad, que demanda una intervención directa del poder público que man-
tiene una constante e inmediata relación con las necesidades sociales.
Políticamente, por la composición misma del Poder Legislativo que no
puede descender al detalle de la ley.'! La Cámara de Diputados y la C:í-
mara de Senadores se integran con numerosas personas, la mayor parte de
las cuales, por su propia emanación popular, carecen de competencia técnica
en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder Ejecutivo está en
contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los pro-
blemas del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el regla-
mento cuida otros aspectos detallados.
El Poder Legislativo se reúne una vez al año, del 1Q de septiembre al 31
de diciembre. Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves
para el país. N o podría enfrentarse a la tarea de una revisión exhaustiva de
la legislación administrativa. En cambio el Ejecutivo dispone de tiempo,
para modificar una disposición reglamentaria si ella es perj udicial para el
gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los particularesP
-
tades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime
necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aquéllas disponen; pero tal facultad
no puede alcanzar la modificación o derogación de los preceptos de la ley que se
trata de reglamentar, pues tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales del
Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo 13, pág. 658 .
13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley".
14 Acerca de las relaciones entre la ley y el reglamento véanse las siguientes ejecu-
torias de la Suprema Corte: Tomo 72, pág. 6715. Tomo 116, pág. 405.
13
194 ANDRÉS SERRA ROJAS
plimíento de las leyes y decretos." El voto particular ele la minoría ele la comisión,
estableció en el artículo 60, fracción II: "Dar con sujeción a las leyes, órdenes,
decretos y reglamentos para el mejor cumplimiento de las leyes generales."
El segundo proyecto de Constitución es igual al de la minoría.
El proyecto de Constitución de 1856, elaborado por la comisión presidida por
don Ponciano Aniaga, estableció en el artículo 86, fracción Il, entre las facul-
tades del Presidente, "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la
Unión proveyendo en la esfera administrativa a su exacta ob seruancia'tt»
El artículo 85, fracción 1 de la Constitución de 1857, es igual al artículo 86,
fracción II del proyecto de la Comisión de Constitución y también es igual al ar-
ticulo 89, fracción 1 de la Constitución de 1917.
Este precepto fue discutido en la sesión del Congreso Constituyente del día 17
de octubre de 1856.
Se dio lectura a la fracción 1 del artículo 85 del proyecto y se suscitó esta
discusión, que es interesante sobre el concepto de ejecución:
"El señor Barbachano propone que se añada la obligación de hacer ejecutar las
leyes. El señor Guzmán cree innecesaria la adición porque ejecutar quiere decir
vigilar la ejecución de la ley."
a) Opinión del doctor Gabino Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969. Eel. Porrúa, S. A..
-
pág. 109.) "En dicha fracción se encuentran tres facultades: a) La de promulgar
rs Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano. 12" erl., pág. 147, México,
Ed. Porrúa, S. A., 1973.
17 La Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. no contiene la facultad
reglamentaria, pero ella es reconocida por la jurisprudencia.
DERECHO ADMINISTRATIVO 197
'Don José María del Castillo Velasco,2ü coristitucionalista, que adem.is participó
en el Congreso Constituyente, y formó parte de la comisión de Constitución, nos
dice: "En la fracción J del artículo 85 se comprende la facultad de expedir regla-
tnr ru os, circulares, órdenes, y todas las explicaciones y arreglos que convengan o sean
I/ece.larios pura 111 observancia de la ley,' pero ella ha de ser exacta, es decir, que de
/l/I/guna mn ncrn el Ejecutivo tiene poder para alterar o cambiar en nada el pre-
ce!Jto de la ley."
. "Sin embargo, es muy importante, la facultad de expedir reglamerüos y demás
-
dIsposiciones análogas, porque vienen a ser aquéllos y éstas el complemento de la
• 1.~ Ramón Rodríguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875,
pago 679.
1n Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, México, 1899.
Ese. de Artes y Oficios del Estado, pág. 140.
2() Castillo Velasco, ob. cit., pág. 173.
198 ANDRt:S SERRA ROJAS
7. REGLAMENTOS INCONSTITUCIONALES
(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, 2'·1 Sala, pág. 17. Sem, [iul.
Pedo 6,,1 ép.) ~1
8. EL REGLAMENTO AL'TÓNOMO
:10 Véase la siguiente Ejecutoria de, la Suprema Corte en contra del criterio antes
expuesto: "En nuestro r~gimen legal, no están proscritos los reglamentos autónomos. como
pueden citarse, por vía de ejemplo. los Reglamentos de Policía y Buen Gobierno, que
elwljan perfectamente en tal denominación. y que sin embargo, nadie pone en duda
!,Jigatoricdad, ni tampoco puede tachárselcs de inconstitucionales." S. ]. F. Tomo 88.
:21 ~)8.
DERECHO ADMINISTRATIVO 201
defensa, con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas
para el uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional. La
Ley Federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá
autorizar a los habitantes la portación de armas."
---
de b(rol »erno
. .
menciona d os, ha con d ucido
. a tantas y tan f recuentes al'1»trane-
. .
. ;¡)~Sem. [ud, Fed . Tomo 67, pág. 1678. Porración de armas: "La portación de armas
s~n . permiso legalmente expedido por la autoridad competente no constituye un delrto,
~HlO un., falla, ya que conforme a lo preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha-
;Itantes de la República, tienen libertad de poseer armas para su seguridad y legítima
(densa con excepción de las prohibidas por la ley y de las que reserva la Nación para
Uso del EjélTito. Armada v Guardia Nacional, limitándose esta portación dentro de las
POb~~ciones, por los reglamentos de policía." El precepto citado fue modificado.
.~2 Ramón Rodríguez, Derecho constitucional mexicano. 1875, págs. 426 y 427.
202 ANDRÉS SERRA ROJAS
El artículo 115 de la ley del instituto,37 establece entre las facultades del
director las siguientes, fracción XII:
"Someter a la consideración de la junta las reformas o adiciones que con-
sidere pertinentes a los reglamentos interiores, económicos y de servicios
médicos del Instituto."
El artículo no ordena que corresponde a la Junta Directiva:
Artículo 110, fracción VI:
"Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, económicos y de
servicios médicos del Instituto."
"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades
que se fundan en aquéllas, importan una violación a los artículos 14 y 16 consti-
tucionales." Circulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público. Tesis JUl'.
núm. 41. "El artículo 10, fracción 1 del Código Fiscal, previene que las interpre-
taciones generales, abstractas e impersonales, que haga la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, sólo obligan a los órganos que de ella dependan; por tanto.
debe sobreseerse en el ampara pedido contra una circular que aún no es aplicable
al causante por tener expedita la facultad de someterse o no a ella en las opera-
ciones que realice, ya que dicho amparo será procedente sólo cuando se declare
infractor y se le exija el pago del impuesto combatido o se le imponga una sanción
por inobservancia de dicha circular."
ClI~1 él declara admisible el recurso por exceso de 'poder." Jean Rivera, ab. cit., 1960.
pág. 79.
DERECHO ADMINISTRATIVO 207
Obligatoriedad de las circulares: VI época. T. 12, pág. 29; T. 21, pág. 88;
Sem . JlId. r-a.
l. LA JURISPRUDENCIA
209
210 ANDRÉS SERRA ROJAS
2. LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIÓN
"La Ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que esta-
blezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación
de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacio-
nales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrup-
ción y modificación."
Los artículos 192 a 197 de la ley orgánica de los artículos 103 y 197,
fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
(reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este capítulo
relativo a la jurisprudencia.
El articulo 192 de la ley de referencia ordena:
P d Cu~ndo. la Suprema Corte de Justicia declara una ley inconstitucional, es deber del
8
1o er EjecutIVo y del Poder Legislativo, promover la reforma de esa ley, para mantener
ca armonía jurídica de los poderes. En caso contrario, el Poder Judicial pierde el tiempo
on el conocimiento de juicios de amparo improcedentes.
212 ANDRÉS SERRA ROJAS
9 "Las tesis en que aquélla consiste pueden ser de dos clases: interpretativas de leyes
de rango federal o integradoras de algunas de tales leyes." García Máynez, ob. cit., pág. 69.
Véase ejecutoria de la Suprema Corte: Tomo 105, pág. 1196.
E. Carda Máynez, ob. cit., pág. 71: "La lectura del párrafo tercero del precepto que
acabamos de copiar demuestra que las expresiones 'interrumpirse' y 'modificarse', emplea-
dos en el primer párrafo no son correctas, ya que al dictarse una ejecutoria discrepante,
la jurisprudencia no se interrumpe, ni se modifica, ni se deroga."
DERECHO ADMINISTRATIVO 213
--
vo sin subordinaciones lamentables, y el Poder Legislativo Federal sin in-
4. LA ANALOGÍA
El artículo 14, párrafo tercero de la Constitución ordena: "En los juicios del
orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría
de raz.ón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable
al delito de que se trate." Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo
no es posible aplicar el procedimiento analógico al poder sancionador del Estado.
5. LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA
6. EL CONTRATO LEY
--
R.oben Ducos-Ader, Droit administratij, [onction, biens, traoaux, Editorial Dalloz,
deuxime editíon, pág. 3 Y ss., que estudian ampliamente la función pública.
"Si bien es verdad que conforme a la fracción XX del artículo 123 constitu-
cional, las diferencias entre el capital y el trabajo se sujetarán a la decisión de
las Juntas de Conciliación y Arbitraje, también lo es que conforme al artículo 58
de la Ley Federal del Trabajo, el Ejecutivo Federal tiene facultades para expedir
decretos relativos a convención colectiva, ya que en el caso no se ejercitan facul-
tades jurisdiccionales para conocer de una situación concreta y determinada, en la
que tenga que establecer los hechos y aplicar el derecho, sino que tan sólo hace
uso de una facultad legal para dictar una disposión general de carácter obligato-
rio." Sem. [ud. Fed. Tomo 41, pág. 3222.
7. LA DOCTRINA JURÍDICA
--
ndlca. A falta de ley se resolverán conforme a los principios generales de
derecho."iArtículo 19 del Código Civil, D. F.16
denda
res " han mcorpora
. d o a l nerec
l h o POSItIVO
. ., .
tienen SU ongen en 1 " 6n d e l OS auto-
a OplllI
es. Jean Rivero, ob, cit., 2~ ed. 1962. DaIloz, pág. 67.
d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los principios generales del derecho y las lagunas
de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad, Púb, IEP. Madrid, núm. 7, enero-abril
e 1952, pág. 51.
16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona, 1953, pág. 434:
222 ANDRÉS SERRA ROJAS
"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios
del orden jurídico, denota un criterio de estimación ideal, puesto que éste le ha
servido a él de estrella polar por la elaboración del derecho formulado. Si exami-
namos atentamente los sistemas jurídicos contemporáneos de los pueblos de Occi-
dente, veremos cómo los principios generales que los informan responden a una
concepción jusnaturalista, y cómo contienen gran número de preceptos derivados
inmediatamente de ella (los derechos absolutos de la personalidad; la igualdad
ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede enriquecerse in-
debidamente a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa
deben corresponderle también las desventajas; la legítima defensa, etc.) ." 17
"Por esto es preciso reconocer la eficiencia de los principios generales del Derecho como
fuente jurídica, aun en aquellos sectores del derecho en los que no aparecen expresamente
mencionados o por el contrario, se hallan traducidos en normas jurídicas incompletas
como declaraciones de principios, ete. En rigor, los principios generales del derecho, son
los mismos, para todas las ramas jurídicas, a medida que se asciende en la altura de las
mismos, y sólo se diversifican y especifican cuando se desciende de altitud y se está próxi-
mo a la materia concreta sobre que versan."
17 "Los principios generales de derecho son obtenidos por la mayor parte, sea de la
tradición liberal de 1789 (igualdad de los ciudadanos frente a la autoridad pública, liber-
tad de conciencia, posibilidad para un ciudadano amenazado de una sanción de defen-
derse, en contra de los agravios alegados contra él), sea a las necesidades de la vida social
(continuidad de los servicios públicos, control del superior sobre los actos del inferior).
sea a los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero,
ob. cit., 2"" ed., pág. 70.
DERECHO ADMINISTRATIVO 223
9. LA CODIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO 1
I. EL ACTO ADMINISTRATIVO
111 225
226 ANDRÉS SERRA ROJAS
entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder público
encaminados a la ejecución de la ley.2
El acto administrativo no ha sido precisado por nuestra legislación ad-
ministrativa, a pesar de su importante misión. Su conocimiento doctrinal
es la base para el ejercicio de la actividad administrativa y de las garan-
tías de los administrados. La característica del Estado de Derecho es la
subordinación de las actividades públicas al mandato de la ley. Al surgir
aquél como una necesidad imprescindible, la Administración pública ha te-
nido que ajustar sus actos al orden jurídico vigente,"
'2 José Gazeón y Marín, Derecho administrativo. T. l. pág. 30 Y ss. Madrid, 1955.
Bartolomé A. Fiorini, Teotia jurídica del acto administrativo. Abeledo-Pcrrot. BuenoS
Aires, pág. 11 Y ss, .
3 Rafael Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo. Tccnos, Madrid, pág. 465
Y ss,
4 Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo. Napoli, 1973. Ed. Jovene,
pág. 350 Y ss,
5 Jean Rivero, Droit administratit, Dalloz, 5'.1 ed., pág. 87 Y ss.
6 Francís-Paul Bénoit, Le droit administrati] Francais, Lib. DaIloz. París, pág. 509
Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO 227
7 G. Peiser, Droit adrninistrati]. Lib. Dalloz, París, 4(\ ed., pág. 16 Y ss,
8 "No deben considerarse como actos administrativos, dice Zanobini, los siguientes:
(1) Los comprendidos en la actividad meramente de hecho y jurídicamente irrelevantes,
como las audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con los
cuales las autoridades anuncian al público acontecimientos importantes o exhortan a ob-
servar. Una determinada conducta frente a particulares situaciones: b) En la actividad
materIal, técnica e intelectual, con la cual se desenvuelven los servicios públicos, como
el de comunicaciones, transportes, asistencia sanital; y c) En la actividad material con la
~u~ ~e da ejecución a precedentes disposiciones: si de éstas se derivan tal vez efectos
JUfldlCOS, tales efectos han de conectarse al proveído a cuya actuación procuran."
~ Maurice Hauriou, Precis de droit administratii, ll<l ed., pág. 256: "Acto adminis-
trativo es una decisión ejecutoria, es decir, toda declaración de voluntad emitida por una
aut~ridad administrativa, en forma ejecutoria, que implica la ejecución de oficio de pro-
dUCIr Un efecto jurídico respecto a los administrados."
10 Nicolás Covíello, Doctrina general del derecho civil. México, 1938, pág. 333.
228 ANDRÉS SERRA ROJAS
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que pro-
venga de la administración pública. Zanobini (Corso dir. atn., pág. 245), ofrece una
definición general diciendo que "acto administrativo es cualquier declaración de
voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la admi-
nistración pública en el ejercicio de una potestad administrativa." No serán actos
administrativos los actos jurídicos que realice la administración conforme al dere-
cho privado.
Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurídicos que caen
en el campo del derecho administrativo por los efectos jurídicos que ellos pueden
producir. Dice a este respecto Díez: 12 "El derecho toma en consideración los he-
chos que se producen, sea como fenómenos de la naturaleza, sea como productos
de la actividad humana. Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para el dere-
cho, sino solamente aquellos a los que atribuye consecuencias jurídicas; de allí los
hechos jurídicamente relevantes y los hechos jurídicamente irrelevantes. Son rele-
vantes los hechos que, verificándose, sirven para hacer actual y concreta la disposi-
ción contenida en forma abstracta en una norma jurídica, haciendo nacer el efecto
previsto por la norma. Hechos jurídicamente irrelevantes para el derecho son aque-
llos que, produciéndose no traen aparejados la aplicación de una norma jurídica
r no producen efectos jurídicos," 13
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los
actos materiales, que son los que no producen ningún efecto de derecho, ni
se ligan como antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales
pueden además, implicar las operaciones técnicas necesarias para el desarrollo
Dice a este respecto Alvarez Gendín: "Hay, sin embargo, determinados hechos
de la Administración que sin preceder una orden de autoridad superior o prece-
diéndola, producen efectos jurídicos y dan lugar a una responsabilidad como en
las faltas del servicio, v. gr. en el caso de que las tropas estén de práctica de tiro
y que resulte una persona muerta o herida. No hay aquí un acto administrativo
que quiera la muerte de una persona, pero surge una responsabilidad por la mala
prestación del servicio por el hecho de matar a un ciudadano pacífico. Los simples
hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurídicos."
En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quién se le en-
comienda la realización de un acto administrativo. El requisito básico del
acto administrativo es estar fundado en la ley y por autoridad competente,
de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.
Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos
que aparentemente hacen pensar que no producen ningún efecto de derecho.
En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo
tiende mediata o inmediatamente, a engendrar un efecto jurídico.
tivas cuando los concretan y las resoluciones judiciales cuando fijan la na-
turaleza de sus actos.t?
Ejemplo de esta nomenclatura administrativa son los negocios jurídicos,
como manifestaciones de voluntad de la Administración Pública, encaminados
a producir un efecto de derecho, regulado por el interés público. La ínter-
vención del Estado en los negocios es fundamental en el nuevo Derecho
administrativo.
La idea de negocio jurídico aplicable al campo del derecho público, aún
no penetra claramente a la doctrina, a la legislación y a la jurisprudencia
mexicana. En verdad, el concepto de negocio jurídico no tiene en el de-
recho administrativo la misma significación que en derecho privado.w
19 Otras clasificaciones distinguen los actos administrativos generales y los actos con-
~et~s,. los actos impugnables y los in impugnables, y los actos realizados por organismos
a mJn¡strativos en cuanto actúan con jurisdicción especial.
1 20 Para Coviello, por negocio jurídico debe entenderse la manifestación de voluntad
(e u?a o más personas, cuyas consecuencias jurídicas van enderezadas a realizar el fin
pr,áCtlCO de aquéllas. Coviello, ob. cit., pág. 242.
d ~I .Waline, ob. cit., pág. 421. "El acto administrativo es un acto unilateral de un
a nUUlstrador calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por sí mismo
e fectos de derecho."
22 "C á d
Ú u n o es procedente el Amparo promovido por el Estado." Tesis jurisprudencial,
n In. 450. T. 11, pág. 867. .
234 ANDRÉS SERRA ROJAS
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis juris-
prudencíalnüm. 451. T. I1, pág. 871.
Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS
fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantías. Tesis jurisprudencia1 núm. 503. .
23 Ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución, acepta esta tesIs.
24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffré, 1958.
DERECHO ADMINISTRATIVO 235
c) Los actos de ejecución tienen por objeto dar cumplimiento a las de-
terminaciones del acto principal. En materia fiscal, el Código Fiscal de la
Federación contiene un capítulo denominado: "Del procedimiento adminis-
trativo de ejecución", artículos 108 Y siguientes.
-
luntades, pero no se puede considerar como un acto administrativo, ni como
27 Por lo que se refiere a la concesión: "hoy parece haberse llegado a una fijación
del concepto con el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular fa-
cultades originalmente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capa-
cidad previstas en el ordenamiento jurídico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pág. 406.
28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pág. 83; Tomo 10, pág. 1150
Y Tomo 102, pág. 1839.
DERECHO ADMINISTRATIVO 237
a) Actos de trámite, que están formados por una serie de actos que no
tienen el carácter de resolutivos, pues siemplemente se concretan a prepara.r
una resolución administrativa o un propósito administrativo sin afectar nin-
gún derecho.
b) Los actos definitivos que son aquellos con los cuales se da fin a un
procedimiento administrativo, realizando la finalidad última o mediata de
la ley.
Considero también de interés la clasificación que hace Forshoff, fiján-
dose en el contenido de los actos administrativos en los términos siguientes: 35
a) Actos administrativos imperativos. Son aquellos que contienen un
mandato o una prohibición. Son aquellos que su aplicación es el derecho
policial. Su misión es provocar en los obligados una determinada conducta
respecto de la Administración y, en caso necesario, forzar coactivamente a
ella, por eso hay que contar también entre los actos administrativos de esta
especie las medidas coactivas adoptadas para la ejecución de un mandato
o una prohibición.
b) Actos jurídicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy
diversas. Es común a todos ellos el fundar, modificar o suprimir una situa-
ción o una relación jurídica concreta. A esta categoría pertenecen todas .l~s
autorizaciones, permisos, licencias y concesiones que crean una situaClOn
jurídico-administrativa del destinatario. También tiene efecto constitutivo el
asentimiento y la confirmación, de la que depende la eficacia de un acto
administrativo o cualquier otra acción de la administración. Junto a las. de-
signaciones de toda índole, entre las que más importante es el nombramIen·
to de funcionarios, entran también en esta categoría todas las órdenes
difica, ni suprime ninguna situación jurídica. No hace sino atribuir o reterar a un indi-
viduo determinado una situación general e impersonal ya establecida por un acto-regla.
El acto condición no afecta en nada el contenido de la situación jurídica: únicamente
nova,
viene a condicionar la posición de una situación general e impersonal." Royo Villa
ob. cit., pág. 117.
34 Lean Duguit, Traite. T. 1, pág. 327 Y ss.
35 Forsthoff, Tratado L, págs. 292-293.
DERECHO ADMINISTRATIVO 241
a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la or-
ganización administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm
Los que se refieren a la regulación interna de los actos y procedimien-
tos de la Administración y que tienden a lograr un funcionamiento regular
y eficiente de ella.
Comprenden:
. 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funciona-
mIento de las unidades burocráticas.
2. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos.
3. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales
del Estado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y
las de ordenar y controlar la acción de los particulares. Éstos producen
efectos con relación a terceros) y forman una importante actividad de la
Administración.
--
Os destruyen o suspenden.s
243
244 ANDRÉS SERRA ROJAS
--
tes que la ley establece. Autoridad no es sólo el que decide legalmente, es
también la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este con-
cepto la Suprema Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Común Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no sola-
mente la autoridad superior, que ordena el acto, sino también las subalternas que
lo ejecutan o tratan de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."
En otras tesis (54), define quiénes son autoridades. "El término autorida-
des para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias ya legales, ya de
hecho, que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como
individuos que ejerzan actos públicos por el hecho de ser pública la fuerza
de que disponen."
La competencia es el conjunto de facultades que legítimamente puede
realizar el sujeto, es decir, el órgano de la Administración pública) la fun-
ción administrativa y en particular, para conocer de un negocio adminis·
tratiuo:"
El poder público está sometido a un régimen de derecho público y forma
un conjunto de órganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga
para realizar sus fines y hacer prevalecer el interés general,"
El artículo 228 del Código Fiscal de la Federación es de los pocos casos en que
se alude al desvío de poder: artículo 228. Serán causa de anulación de una reSO'
DERECHO ADMINISTRATIVO 249
5. EL MOTIVO
Tal es el caso referido a la materia fiscal a que alude el artículo 228 inciso b)
del Código Fiscal de la Federación: "Serán causas de anulación de una resolución
o procedimiento administrativo, ,. b) Omisión o incumplimiento de las formalida-
des que legalmente deba revestir la resolución o el procedimiento impugnado."
17 El desvío de poder comprende todos los casos en que una autoridad usa sus po-
deres para fi
bi . nes diiversos de aquellos para los cuales 1e fu eron con fenid os por 1a 1ey, Zano-
mi, pág, 142. Tomo 1, 1947.
18 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, pág. 291.
254 ANDRÉS SERRA ROJAS
"Artículo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nación,
que para su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervención de no-
tarios, deberán celebrarse ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designará
libremente la Secretaría del Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legal-
mente para ejercer el notariado.
"En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la pro-
pia Secretaría podrá habilitar en casos concretos, con ese carácter, a quienes estén
autorizados legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se celeb.ren
los actos o COntratos a que se refiere este artículo. Ningún notario podrá auto nZar
una escritura relativa a la adquisición o afectación de bienes en que sean 'parte
el Gobierno Federal o los organismos descentralizados, sin la intervención y apro-
bación previas de la Secretaría del Patrimonio Nacional, en los términos de esta ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO 255
"Artículo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarán un protocolo es-
pecial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apéndices, índi-
ces de instrumentos y con los demás requisitos que la ley exija para la validez de
lo actos notariales.
"Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares,
se regularán de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno
Federal se reducirán a la mitad.
"Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional serán auto-
rizados por las autoridades locales competentes y por la Secretaría del Patrimonio
Nacional."
--
El. Derecho administrativo reconoce que hay numerosos casos en que la
autondad administrativa no está obligada a informar a los particulares de
F 19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. Púb .
.st. PoI. ,Madrid, núm. 16, enero-abril, 1955, pg. 85.
R A. Perez Hernández, "El silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944".
evo Ad. Púb, I. Est. PoI. Madrid, núm. 2, mayo-agosto, 1950, pág. 131.
. ~osé María Gimeno y Héctor J. Amilubia. Relevancia jurídica del silencio de la ad-
tnll~dlStraCiótl en el ámbito de los petitorios y recursos administratiuos, Lib. A. Perl. Mon·
eVI eo.
el ~e<:a~edo Fernández de Velasco, ob. cit., págs. 929, 206. "En derecho administrativo
- SIlencIO SIguI
v'd . ifíica sustítucíón
•• de la expresión concreta d e1 órgano por 1a a bstracta pre-
en¡ a por la ley:'
n' Bo~uera Oliver J. M., "Algunas dificultades de la actual situación del silencio admi-
Istrat¡vo". Rev. de Adm. Púb. lEPo Madrid, núm. 30, septembre-díciembre, 1951, pág. 91.
256 ANDRÉS SERRA ROJAS
sus actos, porque así puede exigirlo la seguridad, la tranquilidad y los inte-
reses públicos. Cuando un asunto se convierte de interés nacional, los in-
formes son de la misma naturaleza, pero puede el poder público no hacer
referencia a aquellos asuntos que por su naturaleza delicada constituyan un
perjuicio para el país.
La vida del Estado moderno cada día es más complicada y suscita nu-
merosos riesgos para la marcha de Ia Administración pública. Los funcio-
narios están obligados a cuidar de que determinados asuntos no trasciendan
al conocimiento público, ni impliquen perjuicios a la nación. Para todos
estos casos no hay reglas fijas, ni principios generales, este capítulo del
Derecho administrativo entra en el terreno del arte de la política, para esti-
mar todas las consecuencias de una indebida divulgación.
Pero también hay numerosos casos en que el propio derecho administra-
tivo, por los intereses particulares que están de por medio, juzga que los
interesados logren una respuesta oportuna en sus asuntos. El artículo 8~
de la Constitución indica: "Los funcionarios y empleados públicos respeta·
rán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por
escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política, sólo po-
drán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda peti-
ción deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya
dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al
peticionario."
Como puede verse, el efecto jurídico del artículo 8'? de la Constitución es
muy limitado, ya que se reduce a un acuerdo escrito de la autoridad y dar
conocimiento al interesado. Todo ello no prejuzga sobre la naturaleza del
asunto que se discute, ni el particular sabe a qué atenerse sobre el sentido
de las resoluciones.s?
Es necesario, por 10 tanto, que esa abstención de la autoridad adminis-
trativa tenga un determinado efecto jurídico, que elimine los obstáculos de
la inactividad administrativa. No puede darse una respuesta positiva porque
con ello se afectarán intereses nacionales ante la ineptitud, apatía o mala fe
de un funcionario.
La mejor solución adecuada es aquella que estima que si pasado un tér-
mino limitado no se obtiene una respuesta de la Administración, debe, pres~
mirse que hay una resolución negativa. Es una forma sui géneris de mani-
{estarse la voluntad de la Administración pública y permitir al particular
la continuación de los trámites y de los recursos procedentes.
Aunque no se ha aceptado en la doctrina mexicana este principio con
20 "Derecho de petición y negativa Ficta". "Aunque el artículo 162 del Código F!s<;al
de la Federación establezca que el silencio de las autoridades fiscales respecto a petICIO-
nes de los particulares debe considerarse como resolución negativa, es inexacto que ror
diante ésta se satisfaga la garantía del artículo 8 constitucional, ya que dicha garant a
requiere un acuerdo material escrito." Boletln de In]. [ud, Agosto de 1957. Suprema Corte
de Justicia.
DERECHO ADMINISTRATIVO 257
17
•
CAPíTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
-
bUClOn de la riqueza nacional y la responsabilidad del Estado."
1
1 Jestis González Pérez, El procedimiento administrativo. Pubs. AbeIla. Madrid, 1964.
,H~m~rto Briseño Sierra, El proceso administrativo en Iberoamérica. UNAM. Inst, de
0\ cstIgacIones Jurídicas, 1968.
l?sé ~ntol1ío Fernández Arena. El proceso administrativo. Ed. Jus. México, 1965.
. . franCISCO González Navarro, El procedimiento administrativo español en la doctrina cien-
tlflea. Preso del Gob. Madrid.
~mes M. Landís, 1'he administratiue Process, Yale University Press.
2 0ben H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press.
por laLae concepción
.. actual del Estado de Derecho ha sido precisada en' estos términos
t OmISIón Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El
stado de derecho dimana de los derechos del hombre, según se han desenvuelto histó-
259
•
ricamente en la lucha eterna del hombre en busca de libertad; 2) Los medios de ~.ace~
efectivo el respeto a estos derechos son: Independencia del poder judicial, responsablltda
de la Administración por sus propios actos, derecho del ciudadano a elegir abogado y
sistema policial controlado por la ley."
DERECHO ADMINISTRATIVO 261
Los tres actos más importantes de la acción del Estado son: la ley que
es el acto que corresponde a la función legislativa: la decisión administra-
tiva o ejecutoria, que es el acto más importante de la función administrati-
va y la sentencia, que es el acto típico correspondiente a la función juris-
diccional. No señalar procedimientos en materia legislativa, administrativa
I
~ice a este respecto Jesús González Pérez: 18 "La fórmula procesal de satis-
Iaccíón de pretensiones consiste en que el propio Estado a través de órganos insti-
tuidos especialmente para ello, lleva a cabo la satisfacción de las mismas."
Satisfacción de pretensiones o resolución a un conflicto de intereses, el proceso
~parece como una actividad que deberá examinar esa pretensión o declarar ese
~~terés. Eduardo J. Couture indica: "Todo proceso presupone uno o varios con-
lictos para dirimirIos por acto de la autoridad. La doctrina distingue entre auto-
defensa (vías de hecho para hacer la justicia); la auto-composición (entendimiento
16 Dice a este propósito el distinguido jurista Niceto Alcalá Zamora y Castillo con
~na buena dosis de ironía: "La imprecisión que los rodea podría reflejarse, a mi enten-
d~r, Jugando con los verbos ser y estar, en los términos siguientes: del proceso sabemos
de ~de .est.á, .re:o no lo que es (si una relación jurídica o una situación jurídica, etc.) :
a JUr¡SdlCClón conocemos lo que es, pero no en dónde está (si en el derecho procesal
ob en el constitucional), y de la acción ignoramos lo que es (pugna entre las teorías
~ :tractas y las concretas) y donde está (si en el campo del derecho material o en el
de Derecho procesal). Como es natural, nuestras palabras no deben ser tomadas al pie
el la letra, sino sólo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctri-
:a e~ torno a esos conceptos." Proceso, autocomposicián y autodejensa. Contribución al
studlo de los fines, del proceso. México. Imprenta Universitaria, 1947, página 100.
n1~ 17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedímento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,
r'"6' 118.
18 Jesús González Pérez, Derecho procesal administrativo. T. 1, pág. 47.
270 ANDRÉS SERRA ROJAS
para poner fin al conflicto por acto de las partes); y proceso (vía de derecho para
poner fin al conflicto por acto de autoridad). El proceso tiene, como finalidad,
hacer cesar el conflicto mediante un debate preordenado por acto de la autoridad." 19
Matizando esta distinción dice Francisco López Nieto (El procedimiento admi-
nistrativo. Ed, Bosch, Barcelona, 1960, página 25): "En efecto, toda actuación de
la leyes proceso y por tanto, hemos de admitir que en el Estado moderno esa Iun-
ción es realizada no sólo por los tribunales de justicia, sino también por la Admi-
nistración. El proceso que lleva a cabo la Administración para aplicar el derecho
en uso de sus potestades, ya dictando normas, ya declarando o modificando dere-
chos en primera decisión o revisando sus propios actos, ya imponiendo sanciones,
se denominará procedimiento administrativo. El proceso que llevarán a cabo los
tribunales revestidos de todas las garantías que la jurisdicción requiere, será pro-
cedimiento judicial. Habrá un procedimiento de la Administración, realización prác-
tica del derecho, no revestido de tanta protección; y un procedimiento judicial
rodeado de mayores garantías, que podrá incluso revisar al anterior. Uno y otro
podrán versar sobre materia administrativa; y para distinguir el procedimiento pro-
pio de la Administración del procedimiento judicial que revisa el anterior, llama-
remos al primero procedimiento administrativo y al segundo procedimiento conten·
coso administrativo."
No deben confundirse proceso y procedimiento debiendo precisarse la natura-
leza de ambas ínstituciones.
Dos' opiniones debemos considerar, tal como se expone en la obra citada de
González Pérez: la tesis que confunde proceso y procedimiento y la tesis que dis-
tingue proceso y procedimiento. La primera tesis es insostenible "porque el pro-
ceso, por su propia naturaleza puede darse en todas las funciones estatales". La
segunda tesis se apoya según el autor que citamos en que "La mayoría de la doc-
trina procesal parte de la distinción entre proceso y procedimiento, afirmando que
mientras aquél es un concepto esencialmente teleológico, éste es de índole formal.
El proceso es una institución jurídica de satisfacción de pretensiones, precisamente,
aquel sistema que confía la satisfacción de las pretensiones a un órgano estatal
instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes. El
procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal; es la serie o
sucesión de actos regulada por el derecho. Por eso se ha podido afirmar que ~~
procedimiento es al proceso como el acueducto al agua que por el mismo corre.
19 Eduardo J. Couture, Introducción al estudio del proceso civil. Arayú, Buenos Ai~es.
pág. 55. Este autor agrega: "Contemplados desde el punto de vista de su estructura, e~lst~
una unidad entre el proceso parlamentario, el proceso administrativo y el proceso [ndi-
cial. ~odo~ ellos se ~poyan, desde e~. punto de ~ista, en la necesidad del debate Y e:.
convemencra que denva de la exposición de las Ideas opuestas para llegar a la venia
Pero en su finalidad difieren, en cuanto a que el proceso parlamentario, con su .d~ba:
de los representantes del pueblo, apuntan a la sanción de la ley; el proceso adm~n~st •
tivo, con su acopio de antecedentes técnicos, apunta hacia el gobierno y la admInistra
ción; y el proceso judicial, con su debate de las partes interesadas y recaudación ~e Pr:;~
bas, apunta hacia la cosa juzgada, esto es, hacia la solución (eventualmente coacuva) e
conflicto de intereses."
DERECHO ADMINISTRATIVO 271
--
1 éntlCo tipo. Ambos conceptos coinciden en su carácter dinámico, reflejado en su
: Ja.ime Guasp, Derecho procesal civil, 2\1 ed. IEP. Madrid, 1962, pág. 11. T. I.
Yersi ~lcelo Alcalá Zamora y Castillo, Proceso, autocomposición y autodeiensa. Imp. Uní-
1
22 Jesús González Pérez, ob. cit., T. 1, pág. 117, nos ofrece esta definición de proceso
administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesión de actos que tienden
a la actuación de una pretensión fundada en normas de derecho administrativo por ór-
ganos de la jurisdicción especial contencioso administrativa".
23 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. 2~ ed. 1956, pág. 534. Ed.
Porrúa, S. A.
Francisco L6pez Nieto, El procedimiento administrativo. Bosch ed. Barcelona, pág",~I.
"El procedimiento administrativo es el cauce legal que los órganos de la administrac1•n
se ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y dentro de su competenCIa
respectiva para producir los actos administrativos."
Sobre la naturaleza del procedimiento administrativo pueden consultarse las ejecu;
rias siguientes del Sem, [ud: de la Federación. Tomo 18, pág. 195; T. 22, pág. 396; T. ,
pág. 687; T. 77, pág. 374. lo
24 Jaime Guasp. Prólogo a la obra de Laureano López Rodó: "El coadyuvante en
contencioso administrativo." Rev. Der. Privo Madrid, 1943.
DERECHO ADMINISTRATIVO 273
--
ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas desligadas del derecho
M 25 En este derecho han colaborado en todas las épocas distinguidos procesalistas como
anresa y Navarro, el Conde de la Cañada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos
Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento
~e ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcalá Zamora y Castillo, Castillo Larrañaga, Pa-
ares y otros.
. 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de normas téc-
?lcaS.que señala los trámites a seguir o actuar para lograr la realización de una finalidad
JurídICa determinada.
27 Manuel J. Argañarás, Tratado de lo contencioso administrativo. T. A. 1955.
13
274 ANDRÉS SERRA ROJAS
Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedi-
miento administrativo o procedimiento típico de la Administración y por la
otra al procedimiento contencioso administrativo. Las formas procesales en
esta etapa de constitución del acto administrativo tienen por fin formar ade-
cuadamente la voluntad de la Administración pública. El acto administrativo
perfecto es el que satisface las formas procedimentales. .
El procedimiento administrativo es la forma o manera como actúa o se
conduce legalmente la Administración pública y los particulares en sus rela-
ciones con ella.2\)
Por medio de este procedimiento se obliga a los órganos públicos y a los
particulares, a cumplir con disposiciones de carácter procesal que aseguran la
finalidad de la ley. Es frecuente la creación de procedimientos administrati-
vos originales propios para las nuevas leyes administrativas e inspirados en
adelantadas técnicas legislativas.
El ejercicio de la función administrativa puede, en ocasiones, implicar la
ausencia de un procedimiento. Los casos de ausencia u omisión de procedi-
mientos administrativos, son cada día en menor número y la costumbre in-
terviene para improvisarlos. En la actualidad la ausencia del procedimiento
que afecte intereses privados es violatorio de garantías.
La Administración pública dispone legalmente de procedimientos adm~
nistrativos de carácter general que son principios procesales comunes a instI-
tuciones administrativas diversas. También cuenta con procedimientos espe-
ciales propios de una materia determinada que legalmente difieren del pro-
cedimiento general, por las peculiares características de las materias la que
se aplican.
El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO
jurisdiccional, que implica la afectación de un interés particular y en OcasIO-
nes de un interés público como en el procedimiento de lesividad, y es la
.IV, est.ablecen que nadie podrá ser privado de la vida, libertad o la pro-
piedad sm el debido proceso legaI.33
30
José María VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. Pri-
Vado. Madrid.
31 "L .
co' a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es más que la forma
te:~n de un proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, está hoy
ti rt cament: consolidada aunque prácticamente no haya engendrado todas las consecuen-
aS3~ ~ue tI~ne derecho." Jaime Cuasp. Prólogo a la obra de Jesús González Pérez, pág. 22.
P . La SItuación contenciosa es un hecho anormal, que no debe mantenerse y que es
eCIso
d: tender a hacer desaparecer; la paz social exige que ella no se perturbe indefini-
na~~~e, es preciso ponerle fin; esto es precisamente el objeto de la función jurisdiccio-
33 coger Bonnard, Le controle jurisdicüonnet de la Administration, 1934, pág. 19.
1956 . Langrod, "Procedure administratif et droit administratif", Reo, Int, de S. Ads.
, pág, 11.
276 ANDRÉS SERRA ROJAS
9. LA GARANTÍA DE LEGALIDAD
El artículo 14, párrafo cuarto de la Constitución, al aludir "a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho", establece la garantía de legalidad, además de los nume-
rosos preceptos de la misma que mantienen el principio de subordinación a la ley.45
Además ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá
ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta,
se fundará en los principios generales de derecho."
44 "El artículo 27 limita los derechos garantizados por los artículos 14 y 16, por
consiguiente, no puede considerarse que se violan éstos cuando se expropian inmuebles
por causa de utilidad pública. a menos que al hacerlo se infrinja el artículo 27." sem.
Iud. de la Fed. Tomo JII, pág. 339.
"No hay violación de garantías, porque la expropiación se haga sin oír al expropiado,
pues el artículo 27 no establece tal requisito." {Y,l.F. T. 25, pág. 1856.
"Tesis jurisprudencíal núm. 475." Facultad económica coactiva. "Su aplicación para
el cobro de cantidades que no tienen el carácter de impuestos o adeudos al Fisco, importa
una violación de garantías."
"Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad económico-coactiva. "El uso de la facul-
tad económico coactiva por las autoridades administrativas, no está en pugna con el
articulo 14 constitucional."
45 Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pág. 905.
"Ningún precepto de las constitucioues modernas tiene más larga historia, ni ~ás
rancio abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda,
su libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pág. 223.
DERECHO ADMINISTRATIVO 281
Nos resta determinar cuáles son las formalidades esenciales del procedi-
miento a que alude el artículo 14 constitucional.
Las formalidades procesales esenciales han sido reconocidas ampliamente
por el Derecho procesal civil.
Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio qU~
bien puede llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta
inspirado en la legislación procesal y es fruto de la extensión de un precepto
constitucional de molde civil a la materia administrativa.
Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido sólo a
los procedimientos judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre otr~
base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del procedl'
miento.
Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la
opinión emitida por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva
Ley Agraria de 1927 explica lo que debe entenderse por formalidades esen·
ciales del procedimiento.
rr
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garantía del artículo 14,
unirá en su desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que ?
organicen reúnen estos requisitos fundamentales: 1'? Que el afectado tenga conOCI-
miento de la iniciación del procedimiento, del contenido de la cuestión que v~/
debatirse y de las consecuencias que se producirán en caso de prosperar la a~r ;.
demuestre, y quien sostenga la contraria pueda también comprobar su verao a :
intentada y que se le dé oportunidad de presentar sus defensas; 2'? Que se o~
nice un sistema de comprobación en forma tal que quien sostenga una cosa ra
3'? Que cuando se agote la tramitación, se dé oportunidad a los interesados pana
presentar alegaciones, y 4'? Por último, que el procedimiento concluya con u
DERECHO ADMINISTRATIVO 283
resolución que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, fije
la forma de cumplirse."
---
sa aUlondad judicial sea indefectiblemente la que debe intervenir para resolver."
em.
vo" R
u« de la Fed. Tomo 35, pág. 1956.
.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo
san? que reúna sus elementos legales, a través del procedimiento adminis-
tratIVO.
Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos carac-
teres: la presunción de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la
trretroactividad.
Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento,
~s decir, que puede, desde luego, ser puesto en ejecución, ya que determina
dOS derechos y las obligaciones de las personas a las que alude y todos los
emás elementos de tiempo, de lugar y de condición.
d ~e lo :xpuesto se desprende que el acto ejecutivo lleva implícita su fuerza
e eJecuCIón y acto ejecutorio es lo que por sí mismo es ejecutivo."
El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedición, siempre
que no contenga alguna determinación que lo dilate, lo pospong-a o suspenda,
--
Como su publicación, notificación, requerir de la aprobación del superior o
estar sujeto a alguna modalidad o afecte algún interés particular anterior-
ti\' 1 "En. la doctrina contemporánea, se funda esta ejecutoriedad del acto administra-
soc~ 1partIcularmente en dos razones: una derivada de la urgencia de las necesidades
C¡ola es
pre
,9 ue la Administración debe atender, y que no permitiría la demora de un jui-
1tI00. , 10, y la otra que es la segunda de las nota.s distintivas de que antes hablaba-
en
h~
I"'g." 75. la presunción de legitimidad del acto administrativo." A. Carrillo Flores, ob. cit.,
285
286 ANDRÉS SERRA ROJAS
mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta
alcanzar su perfección jurídica y alcanzar su eficacia.
Guido Zanobini.s al considerar la perfección, eficacia y la validez de los
actos administrativos, explica sus caracteres en los siguientes términos:
2 Guido Zanobíní, Curso de derecho administrativo. Ed. Arayü, vol. 1, pág. M6.
DERECHO ADMINISTRATIVO 287
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre sí, con referencia
a derechos adquiridos de las leyes administrativas, éstas, por lo regular, dejan que
sea la .legislación de derecho privado la que se encargue de solucionar sus proble-
ma~, SI en ello no se afecta el interés general. "Para decidir si una relación jurídica
esta sometida al derecho privado o al derecho público, dice Fleiner 3 han de to-
;n~r¡se por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de
~s eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relación jurídica
~ sello de pública o privada, ya se tiene resuelta la cuestión." La tendencia mo-
. erna no es dejar que las leyes decidan esta cuestión, sino que es necesario definir
~: cri;er~o definitivo, siempre orientado a que esas relaciones son de estricto dere-
e 'al P~~hco y que es hora de que la legislación administrativa afronte su solución
----
xc USIVlsta. 4
Debe distinguirse entre los autores del acto jurídico, sus causahabientes
y los terceros.
El autor es el que ha sido parte en el acto; sus causahabientes son los que
reciben un derecho por transmisión universal o particular que les hace el
autor o los que tienen un derecho sobre la universalidad de bienes del autor.
El tercero es una parte ajena a los actos que realiza el autor, por consí-
guiente, no puede recibir ni perjuicios ni beneficios del propio acto.
En derecho administrativo la regla general es la siguiente:
Las situaciones jurídicas creadas por el acto administrativo son oponibles
a todo el mundo.
El Estado, en su actividad, está obligado a respetar las situaciones jurí·
dicas que se han creado al amparo de la legislación administrativa. Cualquier
determinación del poder público afectando estos derechos, es en principio
contrario al artículo 14 de la Constitución.
Como se observa, el concepto de tercero, adquiere en derecho adminis-
trativo una importancia extraordinaria, porque en todo acto administrativo
deben tomarse en cuenta los derechos creados legalmente. Es por esta razón,
que algunas leyes administrativas tienen un capítulo importante que se deno-
mina: La oposición administrativa y tiende a crear defensas para los terceroS
perjudicados por los actos de la administración pública. Tal es el caso que
señala el artículo 69 de la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en
materia minera.
Otro ejemplo que podemos citar en materia de oposición, es el artículo
126 de la ley federal de aguas de propiedad nacional que D. O. F., 11-1-1972,
que ordena:
4. LA PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD
"Es natural, por 10 tanto, que la naturaleza jurídica de cada uno de esos de-
rechos sea definida por la ley que los norma, de tal manera que será a las leyes de
derecho público a las que les corresponda determinar 19 naturaleza de los derechos
públicos, y a las leyes civiles a quienes compete clasificar y distinguir los dere-
chos privados." Seguimos afirmando la orientación señalada por nuestra legislación.
. El acto administrativo debe producir sus efectos desde que se han cum-
phd~ todos los requisitos para su elaboración. El contenido de los mismos de-
termIna el modo y forma de su aplicación que puede ser voluntaria o coactiva.
. La mayor parte de los actos de la administración pública tienen por ob-
Jeto la realización de los fines del Estado. Por ahora deberemos referirnos a
-
los actos administrativos que crean derechos u obligaciones a los particulares.
--
se,lle.va adelante en su ejecución, por la fuerza jurídica y material del poder
publIco.lo
Los actos administrativos son en principio ejecutivos, salvo que una ley
administrativa disponga lo contrario. La ejecutividad de dicho acto significa
el derecho que tiene la administración pública para ejecutarlo.
La ejecutividad del acto administrativo expresa un acto que debe pro-
ducir todos sus efectos, es decir, que debe ser ejecutado.
La administración tiene a su disposición eficaces medios legales para ha-
cer cumplir sus resoluciones.
Dice a este propósito Sayagués Laso (DeL Ad. 1, pág. 490) :
El hecho de que una autoridad sea competente para dictar una resolución
administrativa, no obsta para que otras autoridades lo sean para ejecutarla.
Las leyes administrativas señalan estas posibilidades para evitar controversias.
Lo que podemos discutir es si una autoridad administrativa se ajusta o no
a la ley al emitir un acto administrativo que lesiona a un particular.
La administración formula numerosos actos que son evidentes manifesta-
ciones del derecho de soberanía, tales como la aplicación de la facultad e~~
nómica coactiva en materia de impuestos, la expropiación por causa de utIh·
dad pública, la requisición de una empresa o el establecimiento de una mo-
dalidad a la propiedad y otras semejantes.
El impuesto es un acto típico de soberanía y la regla solve et repete, co~
firma la naturaleza ejecutoria de la decisión administrativa fiscal. Es fácl1
percibir los daños que sufriría el Estado si se retrasase el pago de los im~ueS'
tos. La realización de los fines públicos, la atención de los servicios públ~cos,
requiere un sistema tributario que proporcione los elementos económICOS,
que no retarden el desarrollo social de un país.
DERECHO ADMINISTRATIVO 293
('" "Los. actos de las autoridades administrativas que no estén autorizados por ley."
, ~,éndlce al tomo CXVIII, tesis 922.) Pág. 97, 5~ época.
Las autoridades administrativas no tienen más facultades que las que expre-
294 ANDRÉS SERRA ROJAS
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinación que no está
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria
de las garantías consignadas en el artículo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pág. 669.
"Los actos de las autoridades administrativas que no estén autorizados por
ley alguna, imponen una violación de garantías." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pág. 97,
VI época.
"Las autoridades administrativas no tienen más facultades que las que expre-
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinación que no está
debidamente fundada y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria
de las garantías consignadas en el artículo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pág. 669, VI época.
Díez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguien-
tes condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza pú-
blica. Por ello no será ejecutorio un negocio jurídico privado, aunque sea realizado
por la misma administración, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea
perfecto, vale decir que tenga todos los elementos' esenciales para su existencia;
c) Que sea exigible, apto para producir los efectos a que está destinado.
11 "Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las autori-
dades administrativas, es sublevarse de tal modo, no ya contra toda noción jurídica, sino
COntra las simples indicaciones del buen sentido, que si como doctrina esa réplica llegara
a est~bl~cerse, sería sólo sobre las ruinas del orden social. Y para contestar directamente
la obJeCión, se puede decir que la jurisprudencia no tolera que como violencia se repute
el apremio que una autoridad emplea en los términos de la ley, para hacer cumplir sus
mandatos, porque la violencia está precisamente caracterizada por una idea contraria
del todo a esa falsa noción. Una antigua ley espafiola la define así: cosa que es fecha
a otro torticieramente de que no se puede amparar al que la recibe. Ley lllo, Tít. 19,
.. 7 Y todas las legislaciones han considerado como esencial elemento de la violencia,
parte
la
IOJusticia, la falta de derecho y el abuso de la fuerza del que la emplea. Suponer,
pu~s, que una autoridad hace violencia cuando obedece la ley, es subvertir todos los
przn~iPios:'. Ignacio L. ValIarta, Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad eco-
nómiCO coactiva. 1885, pág. 51.
296 ANDRÉS SERRA ROJAS
EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
D ~ Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, París. Lib. Gen. de
rolt. et de Jur. 1959, 1 v., 354 págs.
• 2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pág. 396. "La seguridad jurídica se carac-
t~rlZa por el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre·
v~as a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afecta-
~lón válida de diferente índole en la esfera del gobernado integrado por el summum
e sus derechos subjetivos."
a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tít. XIV, libro 1, del Código
repetitae pralectionis. .
301
302 ANDRÉS SERRA ROJAS
"Por ello, nos dice Manuel María Díez, no debe confundirse el principio de
la no retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los
actos jurídicos. Este principio implica una interdicción para los órganos adminis-
trativos de afectar, aun para el futuro, los derechos adquiridos, mientras que el
principio de la no retroactividad comporta la imposibilidad de que la adminis-
tración dé a sus decisiones un carácter retroactivo. Vale decir que uno de los prin-
cipios se refiere únicamente al pasado, mientras el otro concierne también al futuro."
"El acto administrativo no puede normalmente producir efectos retroactivos;
esto quiere decir, que en la medida en que se establece una regla nueva o modi-
fica una situación jurídica, él no produce sus efectos más que para el porvenir 'Y
no puede conducirlo a revisar los efectos pasados y ya adquiridos de la situación
anterior." Laubadere. Droit administratij special. P. U. F., pág. 12, 1967.
4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expresó el artículo 14, párrafo se-
gundo de la Constitución francesa del 21 de junio de 1793.
:; Véase en contrario el criterio clásico de los juristas civilistas:
"He aquí el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley
nueva constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislación
anterior. Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurídicas mejor que la prece-
dente. El interés social exige, pues, para que la legislación más reciente produzca todoS
sus efectos bienhechores qué se aplique en el mayor número de casos posibles y. en
consecuencia, también a las relaciones nacidas antes de su publicación. Sin duda esta
aplicación lesionará esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra
parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensión de la ley, si no se
les despoja de ningún derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley
nueva no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con'
sagrado por la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, nÚms. 125
a 178.
Manuel María Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956.
pág. 402.
DERECHO ADMINISTRATIVO 303
"Los particulares no pueden adquirir derechos que estén en pugna con el in-
terés público; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no
hay retroactividad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la
ley." (Apéndice al tomo CXVIlI, tesis 922. V.E.P.)
pág. 1275.
DERECHO ADMINISTRATIVO 305
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de los
derechos adquiridos. El artículo 5 del Código Civil de Argentina expresa: "Ninguna
persona puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden público."
El ,o~d.en jurídico mexicano se ha inspirado en un principio general análogo para no
permItIr la creación de derechos adquiridos que tengan el carácter de irrevocables. Todo
derecho debe medirse en función del orden jurídico que lo creó.
f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más
~ecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situa-
clO~es .abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin
r:
aphca~lón concreta de la misma. El derecho adquirido es defendible, cuando el acto reali-
mtroduce Iln bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el
~c o efectuado no' puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto,
n¡ por di P ",
. ,IS OSIClon I egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una
p:etenslon de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación
vIge~te en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patri-
monIo; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica
~~~;~ta, no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pág. 3496.
20
306 ANDRÉS SERRA ROJAS
4. LA RETROACTIVIDAD EN LA CoNSTITUCIÓN
"Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador común o las expide el Constitu-
yente, al establecer los preceptos del Código Político. En el primer caso no se
les podrá dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohíbe la Cons-
titución; en el segundo, deberán aplicarse retroactívamente, a pesar del artículo 14
constitucional, y sin que ello importe violación de garantía individual alguna. En
la aplicación de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos y si
resultan unos en oposición con otros, hay que considerar los especiales como excep-
ción de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constitu-
yente en uso de sus facultades amplísimas, pudo por altas razones políticas, sociales
o de interés general establecer casos de excepción al principio de no retroactivi-
dad, y cuando así haya procedido, tales preceptos deberán aplicarse retroactiva-
mente. Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y
que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta última
circunstancia es esencial."
ral, desde el día l'? de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan
invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o cual-
quiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comu-
nidades y núcleos de población.
"e] Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o re-
mates practicados durante el período de tiempo a que se refiere la fracción ante-
rior por compañías, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federación,
con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de
los ejídos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertene-
cientes a núcleos de población.
"Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que hubie-
sen sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio
de 1856 y poseídas en nombre propio a título de dominio por más de diez años,
cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas. El artículo 27, inciso XVIII
de la propia Constitución dispone: 'Se declaran revisables todos los contratos y con-
cesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el año de 1876, que hayan traído
por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la na-
ción, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unión para
declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el interés público' ... "
18 Retroactividad de los códigos agrarios: Sem. [ud, Fed. 5" ép. T. 100. pág. 250.
Retroactividad de las leyes agrarias: Sem. [úd, Fed, 5" ép. T. 89, pág. 919.
19 Sem, [ud, de la Fed, 5" ép.
T. 23, pág. 984; T. J, págs. 857, 888; T. 12. págs. 224, 226.
T. 23, pág. 984; T. 9, pag. 435; T. 12. 26, pág. 543.
310 ANDRÉS SERRA ROJAS
Por lo que se refiere a las leyes retroactivas, el artículo 5 del Código Ci-
vil para el Distrito Federal ordena: HA ninguna ley ni disposición guberna·
tiva se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 20
20 André de Laubadére, ob. cit. 3~ ed. 1963. LGD et juro 251. El propio autor agrega,
pág. 275: "El acto administartivo irregular puede ser retirado retroactivamente por su
autor."
DERECHO ADMINISTRATIVO 311
de una ley retroactiva, el texto actual ordena que: "A ninguna ley se dará
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 21
"La leyes retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o su-
primir los derechos individualmente adquiridos ya; y según los tratadistas los de-
rechos que se derivan de un contrato, son derechos adquiridos." Sem. [ud. Fed.
V poca. Tomo XLV, pág. 780.
. ."La leyes retroactiva cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las con-
dlclones de legalidad de un acto, o para modificar o suprimir los efectos de un
derel:ho ya realizado." (Sem. [ud. Fed, V época. Tomo LXXI, pág. 980.)
"En aquellos casos en que la conducta del gobernado no haya sido normada en
forma alguna por el Poder Legislativo, de manera que no pueda ser considerada
prohibida ni válida únicamente cuando se ciña a determinadas restricciones, su rea-
lización constituirá el ejercicio de un derecho, emanado precisamente de la ausen-
a de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el orden jurídico, en cuan-
to éste, al dejar intacto el ámbito de libertad en que tal conducta es factible, táci-
tamente ha otorgado facultades para obrar discrecionalmente dentro del mismo."
Para este caso la Corte resolvió que "el surgimiento de una ley que regule una
situación hasta entonces imprevista legislativamente, sólo puede obrar hacia el fu-
turo ya que de lo contrario estaría vulnerado, el artículo 14 constitucional, que
estatuye que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona al-
guna." (Sem. [ud. Fed. VI época. T. LIV, 2';' Sala, págs. 45 y 46.)
"Si bien las leyes fiscales, por ser de interés público, pueden retrotraerse Y es
legítima la facultad del Estado de cambiar las bases de la tributación, la justicia
de tal retroactividad sólo puede entenderse en el sentido de que los contribuyen-
tes no pueden alegar que han adquirido el derecho de pagar siempre el mismo
impuesto que afecta su patrimonio, pero nunca en el sentido de que los causantes
han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, la diferencia que resulte entr~
el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo." Tesis
[urisprudencial número 229. (índice 1917-1965, jurisprudencia de la 2';' Sala, pág. 277.)
"Las leyes fiscales no deben interpretarse en el sentido de que los causantes
han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, las diferencias que resulte~
entre el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo, DI
menos el recargo causado por la falta de pago de dichas diferencias." (sem. Jud.
Fed. V época. T. LXXI, pág. 3496.)
:25 Ernesto Flores Zavala, ob. cit. 5<1 cd, 1961, pág. 150 Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO 313
Pero el contenido del acto administrativo puede variar según los casos,
debiendo distinguirse: a) Cuando se crea un derecho administrativo en favor
de un particular, y la propia administración consiclera conveniente retrotraer
sus efectos hacia el pasado, principalmente por razones de interés público; y
b) Todos aquellos casos en que esa aplicación retroactiva, se certifica ocasio-
nando perjuicios a un particular.
" ... ]. Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando
se dicten en sustitución de actos anulados, y, así mismo cuando produzcan efectos
favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran
ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y éste no lesione derecho
o intereses legítimos de otras personas."
La Ley General, de Bienes Nacionales, artículo 14, segundo párrafo dispone:
" ... La nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio público operará retro-
activamente, pero el Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroacti-
vidad cuando, a su juicio, el concesionario haya obrado de buena fe."
Ejecutorias de interés:
Retroactividad tratándose de la prescripción en materia fiscal. Sem, Jud. Fed.
V época. Tomo LXX, pág. 195.
Retroactividad. Id, V época. T. LXX, pág. 185.
Retroactividad de la ley en materia de impuestos. Id. V época. Tomo LXXII,
pág. 1989.
Recopilación 1975:
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el
tiempo. Circulares. Tesis 514. 2~ Sala.
TíTULO CUARTO
CAPíTULO 1
317
318 ANDRÉS SERRA ROJAS
Dice a este propósito Marienhoff, ob, cit., T. JI, página 398: "La cesacion de
los efectos del acto apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo
a lo previsto de antemano, pues -como bien se dijo-, el acto administrativo que
cesa de producir efectos se considera que hasta ese momento ha existido legalmente.
En cambio la extinción del acto generalmente se produce por causas no precisa-
mente queridas "ab-initio", sino que son "consecuencias" de hechos o circunstancias
advertidos o surgidos posteriormente."
Pocas teorías ofrecen tantos problemas como .Ia teoría de las nulidades
en el derecho administrativo. La etapa casuística de este problema se mues-
tra en trance de superarse, por una amplia teoría de la ineficacia adminis-
trativa, que determine la validez de los actos administrativos.t Los vicios
de los actos administrativos destruyen su validez y no les permiten producir
efectos jurídicos.
El desarrollo inusitado del derecho administrativo moderno, con la com-
plejidad creciente de intereses, derechos institucionales y situaciones frente
a los derechos privados, han originado el predominio del interés público
sobre el interés privado. La organización administrativa del Estado, que se
caracteriza por el mantenimiento de los intereses colectivos cuyo equilibrio
justo representa para el Estado democrático un problema de difícil solución.
Las nulidades aparecen como la más importante .de las sanciones ~ara
mantener el principio de legalidad en contra de los actos administrattvO.s
irregulares y destinadas a la defensa del interés general. El control de la legali-
dad se estima como la finalidad esencial del Estado de derecho.
Es importante recordar aquí la opinión de Geraud de la Pradelle (Les
conilits de lois en matiére de nullites. Ed, Dal1oz, París, 1967, página 30)
1Francis-Paul Bénoít, Le droit administrati] [rancais. Lib. Dalloz. París, pág. 5~3.
Antonio Carrillo Flores, La Justicia, Federal y la administración pública. Ed. Porru a.
S. A., 1973, 2"" ed., pág. 121 Y ss. á.
Miguel Acosta Romero, Teoría General del Derecho administrativo. UNAM, 1973, P
gina 151 y ss.
Jorge Olivera Toro, Manual de Derecho administrativo. Ed. Porrúa, S. A., 3~ ed.,
México, págs. 185 Y ss,
Gabino Fraga, Derecho administrativo, 14"" ed. 1971, México, pág. 305 Y ss.
Fernando Garrido Falla; Régimen de impugnación de los actos administrativos. IEP.
Madrid, 1956. . lloz.
Géraud de La Pradelle, Les conilits de lois en matiére de nullités. Lib. Da
París, 1967.
DERECHO ADMINISTRATIVO 319
2 ~xistencia perfecta y existencia imperfecta del acto jurídico. "El acto jurídico puede
s~r eXistente o inexistente; válido o nulo. Se trata de dos cuestiones radicalmente dis-
~tnta.s. Por consiguiente se impone la clasificación: a) Actos existentes válidos; b) Actos
IIl~Xlstentes nulos; y e) Actos inexistentes. La validez no admite grado y por esto sólo
eXiste una categoría de actos: los existentes válidos. La inexistencia tampoco admite grados
y por esto sólo existe una categoría de actos: los inexistentes. La nulidad sí admite gra-
dos y por esto dentro de la categoría de actos existentes nulos, podemos distinguir las dos
ca~egorias de la escuela clásica: actos existentes afectados de nulidad absoluta y actos
eXIstentes afectados de nulidad relativa." Rafael Rojina VilIegas, Reo. de la Facultad de
Derecho. Tomo VIII, julio-diciembre 1958, nüms, 31-32, pág. 205.
320 ANDRÉS SERRA ROJAS
a) La inexistencia.
b) La nulidad absoluta.
"La nulidad absoluta por regla general, no impide que el acto produzca pro-
visionalmente sus efectos, los cuales serán destruidos retroactivamente cuando se
pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse, todo interesado y no
desaparece por la confirmación o la prescripción." Artículo 2226 e.e,
3 Jerónimo Díaz, "La nulidad en el Código Civil". Bol. de In], [tui, Año IX, núm.
87, pág. 371.
1 'f'rcaciión d e 1as nu l'd
E n esta ciasi I ad es que f ormu 1a e1 Código CI'VI'I, la distinción
entre el acto inexistente y el acto nulo de pleno derecho no es suficientemente clara, por
lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de nulidades. 5
4 Ejemplo de una. nulidad ~le pleno dere~ho .la encontramos. en ~os artículos 14 Y ~a
de la ley reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto de
leyes contundente: ..... Serán nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."
DERECHO ADMINISTRATIVO 321
Otros preceptos del Código civil determinan las situaciones jurídicas que
originan la invalidez de los actos jurídicos.
Desde luego afirmamos que la invalidación de los actos administrativos
subordinados al interés general, no puede apoyarse en el derecho privado,
aunque originariamente se hayan derivado de él, ya que las situaciones jurí-
dicas que se producen son más complejas y numerosas y responden a pro-
pósitos diferentes, unas veces expresamente establecidas en la ley y otras van
deduciéndose de las prohibiciones, limitaciones y modalidades de los actos
administrativos.
Puesto que en la orden encarna una declaración de voluntad, ésta debe hallarse libre
de todo error. La orden que falta, a uno de estos pnnClplOs es nula." Fritz Fleiner.
oiJ. cit., pág. 131.
Dice a este respecto Bonnecase: ..... Libre de establecer una nulidad el legislador de
con mayor razón todopoderoso para fijarse 'los límites, ésta es toda la significación e
la fórmula. Quod nullum esto Un acto nulo está destinado a ser condenado un dla ~r
una decisión judicial y por consecuencia a quedar finalmente ineficaz en la medida .fIJa-
da por la ley. En consecuencia, pertenece a los tribunales decidir en cada caso, SI se
está en presencia de una nulidad absoluta o de una nulidad absoluta relativa en el sen-
tido en que se ha definido y en esta última hipótesis sobre qué relación la nu~idad d ~
relativa, qué personas pueden prevalerse de ella, condiciones de confirmación poslble~..
ración de la prescripción, consecuencias destinadas a subsistir a pesar de la anula .
,DERECHO ADMINISTRATIVO 323
La fracción VIII del precepto aludido en sus diversos incisos "se declaran nu-
las", numerosas operaciones sobre tierras, aguas, montes, concesiones, etc.
XVIII. "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los
gobiernos anteriores desde el año de 1976, que hayan traído por consecuencia, el
acaparamiento de tierras, aguas y 'riquezas naturales de la nación, por una sola
persona o sociedad, y se faculta al ejecutivo de la Unión para declararlos nulos
cuando impliquen perjuicios graves para el interés público."
" Hemos insistido anteriormente que el empleo de la palabra "nulos" de la frac-
cion XVIII del artículo 27 constitucional, no es exacta, porque esos actos fueron
legalmente válidos al amparo de la legislación original y no fueron causa de nulidad.
El artículo 134 de la Constitución ordena:
"Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecución de
obras públicas, serán adjudicados en subasta, mediante convocatoria y para que
se presenten proposiciones en sobre cerrado que será abierto en junta pública."
Autores como el doctor Fraga afirman que "ni siquiera puede aceptarse la se-
paración de dos clases de nulidades: la absoluta y la relativa" (Der. Ad. 14 ed.,
pág. 364). Sin embargo, la legislación administrativa mexicana se ha apoyado en
esa diferenciación y en ocasiones ha aceptado la inexistencia de los actos adminis-
trativos.
a) La inexistencia»
corri.ente doctrinal que tiende a oponerse a la admisión del concepto autónomo de actos
¡~eXlstentes, ya que aparte de entrañar terminológicamente una contrtulictlo in terminis
. rrl ~odo caso debería hablarse de la inexistencia del acto) no da lugar a un tratamiento
]u.rdlco distinto de la nulidad absoluta." F. Garrido Falla, Der. Ad. V. 1, 2:¡' ed. 1961,
pago 412.
i .9 Informe del presidente de la Suprema Corte, año de 1932. Véase además: Tesis
~~~Is~rudencial núm. 238, pág. 751. Rec, 1917-1965. 3;,\ Sala: nulidad e inexistencia, sus
aClOnes Son meramente teóricas.
10 Véase en contra del criterio que sustentamos la obra de Aubry, L'inexlstence des
actes ad " .
mlnlstratlfs. París, 1951.
326 ANDRÉS SERRA ROJAS
Artículo 139. Son inexistentes todos los actos de particulares y todas las reso-
luciones, decretos, acuerdos, leyes o cualesquiera actos de las autoridades munici-
pales, de los Estados, o federales, así como de las autoridades judiciales, federales
o del orden común, que hayan tenido o tengan por consecuencia privar total o
I
serán nulos, excepto los casos en que la ley ordene lo contrario." 12 Este pre-
cepto debe estimarse como sancionador de los actos inexistentes que lo vio-
lan, aunque se trata de un principio de derecho privado, éste debe estimarse
como un principio general de derecho.
Podemos señalar algunos ejemplos: artículo 149 del Código Fiscal; ar-
tículos 22 y 24 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal
de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.
b) Los actos son realizados por un funcionario incompetente.
El funcionario público debe ser competente para dictar una resolución
administrativa.
La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado hace una distribución
de competencias entre los diversos órganos de la Administración pública.
Para ser válida la actuación de un funcionario se requieren dos elementos:
a) Que sea un funcionario de derecho, es decir, que sea legalmente designa-
do; b) Que la ley administrativa le otorgue la competencia necesaria para
actuar.
puede ser confirmado por la autoridad administrativa, sino que se deben dar
los pasos para recobrarlo legítimamente.
f) Actos constitutivos de delitos. Una resolución administrativa que in-
debidamente autorizara a un particular a violar la ley de aduanas o a prac·
ticar el contrabando sería nula de pleno derecho y sería objeto de consig-
nación.
g) Reglamentos inconstitucionales o ilegales. Cualquier norma reglamen-
taria que viole la Constitución o la ley respectiva es nula de pleno derecho
y no debe producir ningún efecto jurídico.
h) Aquellos cuyo contenido sea legalmente imposible. Una concesión
para explotar uranio es en la actualidad nula de pleno derecho.
i) Los actos que dictan los órganos colegiados en forma irregular.
j) Ilegalidad de los fines del acto, como en el caso de desvío de poder
a que se refiere el artículo 228 inciso d) del Código Fiscal de la Federación.
k) La falta de forma provoca la nulidad de pleno derecho, como la
forma escrita solemne o la omisión de un elemento esencial como la falta
de refrendo ministerial.
l) Actos que prescinden del procedimiento administrativo.
ll) Actos cuyo contenido es imposible.
La administración puede en cualquier momento, de oficio o a instancia
del interesado, declarar la nulidad de pleno derecho, aunque se hubiere cons-
tituido un derecho favorable a un particular. Tales actos no producen ningún
efecto, por lo que una vez declarada la nulidad absoluta, ella obra retroac-
tivamente destruyendo los efectos del acto desde su nacimiento. "Esta Su-
prema Corte no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, sino
que éstas deben ser declaradas por la autoridad judicial y previo el procedi-
miento correspondiente." (Sem. [ud. Fed. T. 74, pág. 4135.) Tesis en des-
acuerdo con la doctrina y la legislación administrativa.
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinación que no es~á
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatona
de las garantías consignadas en el artículo 16 constitucional." (S. [ud. Eed. T. 29,
pág. 669, 5'.' ép.)
Sem. Jud. Fed. T. 99, pág. 2629, V ép. Sem. Jud. Fed. T. 3, pág. 9, 3'.' l.
~épo~ .
El artículo 47 de la Ley de Nacionalidad y Naturalización ordena: "La naco-
DERECHO ADMINISTRATIVO 329
nalización obtenida con violación de la presente ley, es nula" Este precepto debe
relacionarse con el artículo 49 de la misma, citada anteriormente.
El artículo 50 de la Ley General de Bienes Nacionales, a propósito de los bie-
nes de dominio privado ordena:
Artículo 50. Los actos o negocios jurídicos que se ejecuten con violación de lo
establecido en los artículos 43, 44, 45, 46 Y 47, último párrafo de este ordenamiento,
serán nulos de pleno derecho. Las adquisiciones y enajenaciones de inmuebles que
los organismos descentralizados pretendan realizar, estarán sujetas a los requisitos
establecidos citados, bajo la misma pena:'
Ley Federal de Aguas. Artículo 146. "Los títulos de concesión que se expidan
contra las disposiciones de esta ley, serán nulos de pleno derecho," (D. O. F. del 11
de enero de 1972.)
. E~ no cumplir con las reglas que fija la ley implica la nulidad de la ena-
JenaCIón, pero en numerosos casos pueden subsanarse las omisiones que se
330 ANDRÉS SERRA ROJAS
"La nulidad, caducidad o rescisión de las concesiones sobre bienes del dominio
público, cuando procedan conforme a la ley, se dictarán por la autoridad adminis-
trativa a que por ley corresponda el ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el ar-
tículo 11, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan pruebas
y aleguen lo que a su derecho convenga.
"Cuando la nulidad se funde en error} dolo o violencia y no en la violación
de la ley o en la falta de los supuestos de hecho para el otorgamiento de la con-
cesión, ésta podrá ser confirmada por la autoridad administrativa tan pronto como
cesen tales circunstancias. En ningún caso podrá anularse una concesión por alguna
de las circunstancias anteriores, después de pasados cinco años de su otorgamient~.
"La nulidad de las concesiones de bienes de dominio público operará retroa~t~·
vamente, pero el Ejecutivo Federal quedará facultado para limitar esta retroaCtiVI-
dad cuando a su juicio el concesionario haya procedido de buena fe."
dad del acto administrativo o como un nuevo elemento que la ley adopta
para la precisión de dichos actos.
Código Fiscal de la Federación. Artículo 228: serán causa de anulación
de una resolución o de un procedimiento administrativo: " ... b) Omisión o
incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolución
o el procedimiento impugnado ... " D. O. F. del 19 de febrero de 1967.
Como se observa la irregularidad de un acto administrativo puede sub-
sanarse, si no se originan perjuicios. Existen numerosos casos en los que un
defecto o irregularidad del acto administrativo, no dan lugar a la privación
de sus efectos legales.
"La nulidad, caducidad o rescisión de las concesiones sobre los bienes de do-
minio público, ruando procedan conforme a la ley, se dictarán por la autondad
administrativa a que la ley corresponda al ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo l l, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan
pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga. Cuando la nulidad se funde en
error, dolo o violencia y no en la violación de la ley o en la falta de los supuestoS
de hecho para el otorgamiento de la concesión, ésta podrá ser confirmada ~or ,la
autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En mngun
14 Prosper Weil, Les consequences de l'anulatlon d'un acte administratif pour eXces
de pouuoir, París. Ed, A. Pedone, 1952, 1 v., 275 págs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 333
caso podrá anularse una concesión, por alguna de las circunstancias anteriores,
después de pasados cinco años de su otorgamiento. La nulidad de las concesiones
sobre bienes de dominio público operará retroactivamente; pero el' Ejecutivo Fe-
deral queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el con-
cesionario haya procedido de buena fe."
. Véanse los semanarios judiciales. Tomo III, 3~ parte, pág. 9; T. 49, pá-
gt?a 2629, V época. T. 5, pág. 649; T. 15, pág. 335; T. 17, pág. 926; Y T. 18,
pago 428, todos de la VI época.
331 ANDRÉS SERRA ROJAS
"La Suprema Corte no reconoce nulidades de pleno derecho sino que éstas
deben ser declaradas por autoridad judicial y previo el procedimiento correspon-
diente." Sem, [ud, Fed. T. 74, pág. 4135, V época.
"Nulidad. La capacidad legal del Presidente de la República para decretar
por sí y ante sí, la nulidad de un contrato que él mismo haya celebrado, depende,
fundamentalmente, de la clase de nulidad de que se trate, y, accidentalmente, del
carácter con que la nación hubiere intervenido en ese contrato y del carácter
también, con que el Presidente de la República, en representación de la nación,
haya hecho la declaración correspondiente. Las nulidades que pueden afectar a
los contratos, son de dos clases: nulidades absolutas o de pleno derecho, llamadas
también inexistencias y nulidades relativas, que hacen a los contratos anulables.
Cuando se trata de las primeras, el contrato nunca ha existido legalmente, y cuan-
do median las segundas, aunque el contrato exista, el mismo puede declararse
nulo a petición de las partes contratantes. En el primer caso, e independiente-
mente de! que los tribunales hayan o no declarado la inexistencia del contrato,
éste nunca ha tenido vida legal y, como consecuencia, cuando la nación ha sido
parte en un contrato de esta naturaleza, el Ejecutivo está legalmente capacitado
para decretar, por sí y ante sí, la nulidad del contrato celebrado, mientras no sea
declarado nulo es la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nuli-
dad." Amparo en revisión 572-27 promovido por The Colorado River Sonora
Land Co.
"Contratos inexistentes. Los contratos celebrados contra el tenor de los pre-
ceptos que son de derecho público, son inexistentes y no simplemente nulos. ~l
Ejecutivo Federal tiene facultad para declarar la nulidad de un contrato adJJl1-
nistrativo, celebrado con violación de los preceptos de derecho público, pues~o
que tal declaración solamente constituye el reconocimiento de una inexisteno a
juris et de jure de un contrato que, en tal concepto, no pudo engendrar ni trans-
mitir derechos de ninguna especie entre las partes, y por tanto, sin posibilidad
jurídica, por su inexistencia, de ser violados con la declaración de nulidad." Se·
manario judicial de la Federación. Tomo 32, pág. 721.
"Porque el poder público está capacitado para declarar por sí y ante sí la nu-
lidad de un contrato celebrado por la nación, un Estado o un municipio, cuando
esa nulidad no sea de pleno derecho y haga inexistente el contrato celebrado;
pero cuando no se trata de una nulidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a
la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad. Es incuestiona-
ble que el contrato de compraventa celebrado por el tesorero municipal, con la
aprobación del presidente municipal, con el quejoso, no está viciado de una nu-
15 Cosa juzgada. Tesis núm. 305. "No existe cosa juzgada, cuando está en presencia
del ejercicio de derechos aducidos por terceros, que no han litigado y a quienes por
esta razón no puede afectarles 10 decidido en una sentencia dictada en un juicio en
que no han sido partes."
DERECHO ADMINISTRATIVO 335
"La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus
resoluciones, revocándolas, no existe cuando deciden una controversia sobre apli-
1 "Puede acontecer que una autoridad administrativa, habiendo tomado una decisión,
la rechaza de inmediato, deseosa de modificarla, o de abrogarla, o bien de anularla, o
de eliminarla total o parcialmente. ¿En qué casos puede hacerlo? Es esta importante
CUestión la revocación de los actos administrativos,"
"Se llama revocación de un acto administrativo una decisión tomada por la propia
autoridad administrativa, destruyendo las consecuencias de un acto anterior o sustitu-
yendo por otro cuyo alcance es diferente." M. Waline, ob. cit., IX ed., pág. 557.
337
22
338 ANDRÉS SERRA ROJAS
cación de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de un tercero,
o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues
esos derechos o pueden ser desconocidos por una resolución posterior dictada
en el mismo asunto."
Nos encontramos con una doble situación jurídica: actos iniciales en los
cuales la administración ha expresado la duración limitada del mismo, sujeto
a una condición resolutoria y los casos propiamente dichos de revocación de
los actos administrativos.s
Dos situaciones jurídicas deben ser consideradas y a ellas aluden las re-
soluciones siguientes:
a) Actos contrarios a la ley;
b) Actos que deciden una controversia sobre aplicación de leyes.
Son hechos supervenientes, apremiados por el interés general, los que mo-
tivan la decisión de la Administración pública para revocar un acto adminis-
trativo. Es decir, se opera un cambio de diversa naturaleza en los elementos
del acto jurídico original y son razones determinantes del interés público las
que motivan el acto revocatorío.é
La idea de servicio público, la de satisfacción de intereses generales o d.e
utilidad pública fundan la acción del Estado administrador. La debida y úul
satisfacción de las necesidades públicas hace del Estado un servidor constante
del público. y si ayer el interés público dominó la realización de un acto ad-
ministrativo, nuevas circunstancias pueden ser contrarias a él y decidir al
I
8 Debe distinguirse el acto de revocación del acto rectificativo. Éste tiene por finalidad
rectificar un simple error matemático, faltas de ortografía o errores en la publicida~ del
mismo. Como ejemplo tenemos en nuestro país la Fe de erratas, de las cuales manifIesta-
mente se ha abusado, dándole un mayor contenido a los actos legislativos. En otros casos
son fe de otras anteriores, o cuando la publicación anterior se ha hecho meses atrás.
9 Revocación de resoluciones administrativas. "Como la resolución por la que se decla-
ra exenta del pago de impuestos sobre herencia, a una sucesión, se refiere al artículo 29,
fracción 11, de la Ley del impuesto sobre herencias y legados, de 25 de agosto de 1926 y
DERECHO ADMINISTRATIVO 343
1. Las autoridades sólo pueden hacer lo. que la ley les permite. Tesis juris-
prudencial número 47. (Sem. [ud. Fed. Pleno y Salas, VI ép.)
2. Carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los par-
ticulares, lo que no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los términos
que la Constitución previene. (Tesis jurisprudencial I número 27, 2~ Sala, Recop.
17-65, 1, parte.)
). Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos
contenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades. (Tesis juris-
prudencial número 28, 2~ Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
en esta fracción ni siquiera se establece el deber que el ciudadano tiene de contribuir a los
gastos del Estado, principio que podría señalarse de primera categoría, sino que simple-
mente se clasifican determinados bienes, para considerarlos afectos al pago del impuesto,
y nadie puede sostener que una apreciación más o menos erróna sobre la categoría de
los bienes que forman un acervo hereditario, para los efectos del pago del impuesto', puede
constituir la violación de un precepto que pudiera considerarse vital para la conservación
del Estado, es indudable que no es aplicable al caso de jurisprudencia de la Suprema
Corte, de que las autoridades administrativas pueden revocar sus resoluciones anteriores
tratándose de actos o resoluciones que no pueden crear derechos en favor de particulares,
p?r ser legalmente inexistentes, y por tanto, la revocación de la resolución primeramente
citada, es violatoria de garantías." Tomo 102, pág. 2214.
• 10 Por vía de ejemplo puede citarse el siguiente texto: Artículo 21. "Los actos admí-
nlstrativ~ deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los .hayan exped.id~, o
por sus Illmediat08 superiores de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguien-
tes casos: a) Cuando sea manifiesta su oposición con la Constitución o la ley; b) Cuando
no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; e) Cuando con
ellos se causa agravio injustificado a una persona." Der. Adm. Comparado.
344 ANDRÉS SERRA ROJAS
En primer término debemos considerar los casos en los que un acto ad-
ministrativo ha creado derechos a favor de los particulares. La revocación
puede encontrarse apoyada en una ley administrativa, o por el contrario, no
existe ninguna ley que autorice la revocación por la autoridad administra-
tiva. En este segundo caso los conflictos que se susciten son de la competencia
de los tribunales judiciales.t" Esto quiere decir que la legislación debe pro-
curar reglamentar las materias susceptibles de revocación de los actos admi-
nistrativos ya que de este modo pone en manos del Estado, una institución
administrativa útil y necesaria para la atención de los servicios públicos.w
La Administración pública está dominada por el principio de legalidad,
es decir, está subordinada a la ley, que crea la respectiva competencia de
todos los órganos administrativos, en consecuencia para revocar un acto
administrativo anterior, debe seguirse el mismo principio de legalidad. La
ley tiene sus razones sociales para autorizar a un órgano administrativo a
dejar sin efecto otro anterior, cuando así lo exige el interés público.P
"Hay, sin embargo, casos en que la revocación no debe producirse, dice G~'
da Oviedo. Ocurre así cuando el acto ha sido declaratorio de derecho a favOTbJa
una persona. La realización del fin jurídico impone esta limitación. No ha d
orden jurídico estable si las situaciones subjetivas de derecho estuviesen a rneret
DERECHO ADMINISTRATIVO 347
de una decisión administrativa. Las legislaciones, con gran acierto, así lo han es-
tablecido y en garantía de esta orden ha sido creado el recurso contencioso admi-
nistrativo." (Carlos García Oviedo. Ob. cit., 5~ Ed. 1955, T. 1, pág. 214.)
. 16 La autoridad administrativa, dice Waline, ob, cit., pág. 52<t, no puede retirar por
SImple motivo de oportunidad, el acto que ha hecho adquirir derecho a terceros.
17 Carcía Oviedo, Carlos. Der. Ad, 5'.1 ed., pág. 215.
de 18 ~l P~pio autor manifiesta que "la autoridad judicial puede orden~r la sus~e?sión
. la ejeCUCión de un acto administrativo en caso de un recurso contencioso administra-
tIVO a . .
, InstancIa del recurrente", pág. 215.
348 ANDRÉS SERRA ROJAS
petición de los recurrentes que estiman que de realizarse el acto se les oca-
siona un perjuicio irreparable.
En la legislación mexicana el juicio de amparo implica correlativamente
la suspensión provisional o definitiva del acto administrativo reclamado, se-
gún la naturaleza jurídica del propio acto o no contravenir el interés general
o viceversa.
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TíTULO QUINTO
CAPíTULO 1
l. LA FUNCIÓN PÚBLICA
351
352 ANDRÉS SERRA ROJAS
ciones son infinitamente mayores en una administración burocrática servida por funcio-
narios especializados. que en todas las demás organizaciones de cualquier tipo."
s "En el órgano se distinguen dos elementos: uno subjetivo, personal y variable que es
la persona o conjunto de personas que de hecho, expresan la voluntad del Estado, y otro
objetivo, abstracto, institucional y continuo, que es el oficio público, o sea, el complejo de
atribuciones, competencias y poderes que individualizan el órgano dentro de la estructura
general del Estado (Centro homogéneo de actividades). Ambos elementos se integran
inescindiblemente en el órgano estatal. El gobernante o· funcionario evita que el órgano
se mantenga en la inercia. dotándolo de vida propia, pero el órgano trasciende a la persona
o personas físicas en que se concreta y se configura como una realidad objetiva dotada
de un conjunto de competencias. El órgano es, pues, una unidad jurídica que comprende
tanto su titular como su competencia. sus medios (personales, reales, económicos, técnicos.
coactivos, informativos, etc.) y también la actividad que desarrolla. Se explica así la per-
manencia del órgano aun en aquellos momentos transitorios en que la titularidad queda
vacante." José A. Llorens Borras. La estructura del Estado. Bosch. Ed., pág. 9, Barcelona.
9 Alessandro Groppali. Dottrina de lo Stato. 8~ ed, Milán. Dott A. Giuffré, 1952.
DERECHO ADMINISTRATIVO 355
El artículo 191 de la Ley federal de los Trabaj adores al Servicio del Estado,
reglamentaria del Apartado B, del artículo 123 constitucional, ordena:
"Para los efectos de esta ley se conceptúan como altos funcionarios de la Fe-
deración, el Presidente de la República, los senadores y diputados al Congreso de
la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secre-
tarios de Estado, los jefes de Departamento Autónomo y el Procurador General de
la República. También quedarán comprendidos en esta ley los gobernadores y
diputados a las legislaturas de los Estados."
" ... y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo
nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo en la Constitución
o en las leyes". Este precepto da a entender que son funcionarios los que en forma
expresa enumera y empleados los demás empleados de la Unión.
15 "El funcionario supone un encargo especial transmitido en principio por la ley, que
crea una relación externa que da al titular un carácter representativo, mientras que el
empleado sólo supone una vinculación interna que hace que su titular s610 concurra
a la formaci6n de la fundaci6n pública." Rafael Bielsa, Der. Ad. T. 11, pág. 23.
~o El C6digo penal español dice en su artículo 119 párrafo 3: "Se considerará como
funCIOnario público todo el que por disposici6n inmediata de la ley, o por elecci6n o por
nombramiento de autoridad competente participe del ejercicio de funciones públicas," El
reglamento de funcionarios de la administraci6n local en su artículo lQ "Serán funciona-
rios de la Administraci6n local los que en virtud de nombramiento legal desempeñen en
las entidades u organismos que la constituyen servicios de carácter permanente, figuren
en las correspondientes planillas y perciban sueldos o asignaciones fijas con cargo a los
presupuestos respectivos.
17 "El empleado público s610 supone una vinculación interna que hace que su titular
concurra a la formaci6n de la funci6n pública.
~éase sobre este tema: Segismundo Royo Villanova, El concepto de funcionario y la
relacI6n de funciórs pública en el nuevo Derecho español. Reo, Ad. Púb, núm. 44.
360 ANDRÉS SERRA ROJAS
que ha sido particularmente estudiada por Duguit. Es gobernante toda persona que
participa en la gestión de los asuntos públicos, a consecuencia de una designación
que le confiere o le supone una fuerza política -sea personal, sea representiva-.
Agente público es toda persona que participa de una manera puramente temporal
o accidental en la actividad pública, sin tener el carácter de gobernante directo o
representante. Nada importa el modo de participación en la actividad pública, bien
sea por actos jurídicos o por simples operaciones materiales. Los agentes públicos los
clasifica en dos grandes categorías: agentes funcionarios y agentes empleados. Esta
distinción está vinculada al modo en que los agentes participan en el funcionamíen-
to de los servicios públicos.
"La presente ley se aplicará: 1. A los trabajadores del servicio civil de la Fede-
ración, del Departamento del Distrito Federal; n. A los trabajadores de los or-
ganismos públicos que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incor-
porados a su régimen; Ill. A los pensionistas de las entidades y organismos públicos
a que se refieren las fracciones anteriores; IV. A los familiares derechohabientes
tanto de los trabajadores como de los pensionistas mencionados; V. A las entidades
y organismos públicos que se mencionan en este artículo. En el curso de la pre-
sente ley se designará con los nombres de entidades y organismos públicos a los
mencionados en las fracciones 1 y Il de este artículo."
El artículo 2<;> de la misma ley dispone: (reforma: D. O. F. del 24 de diciem-
bre de 1974).
"Para los efectos de esta Ley se entiende: l. Por trabajador, a toda persona
que preste sus servicios, a las entidades y organismos mencionados, mediante de-
signación legal, en virtud de nombramiento siempre que sus cargos, sueldos o sala-
rios estén consignados en los presupuestos respectivos, o por estar incluido en las
listas de rayas de los trabajadores temporales conforme a los tabuladores vigentes.
No se considerarán como trabajadores a las personas que presten sus servicios a las
entidades y organismos públicos mediante contrato sujeto a la legislación común
y a las que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de
honorarios ... "
18 Sem, [ud, Fed. 5l1- ép. T. 78, pág. 5435. Naturaleza especial de las relaciones de los
trabajadores al servicio del Estado con el poder público. Idem. 5" ép. T. 78, pág. 5437,
DERECHO ADMINISTRATIVO 361
19 Sem, [ud, Fed. 5<1 ép, T. 78, págs. 615 Y 1091. Los trabajadores al serVICIO del
Estado no están en situación jurídica idéntica a la de los obreros en general.
20 Además de las opiniones antes citadas debemos recordar numerosas opiniones que
se han elaborado para distinguir los funcionarios públicos de los empleados públicos. En
reSUmen estas teorías se basan: 1) duración de empleo; tiempo determinado o permanente;
2) retribUción, honorífica o remunerada; J) relación de derecho público o de derecho prí-
362 ANDRÉS SERRA ROJAS
"En virtud de que los empleados llamados supernumerarios son aquellos que
el Estado ocupa, además del número regular y permanente de los de planta, para el
desempeño de labores extraordinarias de carácter temporal, cuando las circunstancias
así lo requieren y los gastos que éste origina se solventan con partidas extraordina-
rias destinadas al pago de los trabajadores que se encargan de tales labores, dichos
empleados pueden ser contratados para desarrollar cualquier clase de servicio que
desempeñen los trabajadores de planta." (Ind. 1917-1965, 4~ Sala, tesis jurispru-
dencial 197, pág. 184.)
23 Véase el Semanario Judicial de la Federación Gobierno de facto. Tomo 11, pág. 11~·
24 Ejemplo de un gobierno de usurpación es el Gobierno del general Victoriano Huerta.
Sin embargo, principios de justicia elemental determinaron el reconocimiento de ciertoS
actos que afectaban a los particulares. Véanse los consíderandos del decreto del 2 de
diciembre de 1914 que reformó "El plan de Guadalupe". La circular del 19 de enero
de 1913, y el decreto numero 1421 expedido el 19 de febrero de 1913 por la Legislatura
del Estado de Coahuila.
DERECHO ADJ\fH\ISTRATIVO 367
"Se sancionará con prisión de un mes a tres años y multa de diez a mil pesos:
1) Al que, sin ser funcionario público, se atribuya ese carácter y ejerza alguna de
las funciones de tal; 2) Al que se atribuya el carácter de profesionista sin tener
título legal y ejerza los actos propios ele la profesión y 3) Al que usare uniforme,
insignia, distintivo o condecoración a que no tenga derecho."
El artículo ] 8 de la Ley ele Responsabilidad ele funcionarios y empleados con-
sidera como delitos oficiales: 25
"1. Aceptar un cargo público y tomar posesión de él sin reunir los requisitos
que establezcan la Constitución o las leyes respectivas;
"JI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión sin haber tomado
posesión de él o sin llenar los requisitos legales para ese efecto;
"TU. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión después de saber
que se ha declarado insubsistente su nombramiento por tiempo limitado, después
de haher expirado el término de su ejercicio."
" ... nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo
nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo en la Constitución
o en las leyes."
lJ69
370 ANDRÉS SERRA ROJAS
Con la incorporación de las bases que rigen las relaciones jurídicas entre
el Estado y sus trabajadores en la sección B del artículo 123 constitucional,
"Aun cuando es cierto que, en términos generales, existe una relación de tra-
bajo entre el poder público y sus servidores, también lo es que esta relación no
tiene las características de un verdadero contrato de trabajo, tal como está previsto
en nuestra ley laboral, supuesto que ésta tiende esencialmente a regular las activi-
dades del capital y del trabajo como factores de la producción, o sea, en funciones
económicas; lo quena sucede tratándose del poder público y de sus empleados,
atenta nuestra organización política y social, porque las funciones encomendadas al
Estado no persiguen ningún fin económico, sino más bien un objetivo de control
para la convivencia de los componentes de la sociedad. Por ello no puede afirmarse
que exista paridad en los fenómenos jurídicos enunciados y, por lo mismo, lógica-
mente no puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relación con la sus-
pensión, tratándose de verdaderos contratos de trabajo, haya de regir ese mismo
fenómeno, cuando se trata de trabajadores al servicio del Estado." (indice de [u»:
1917-1965, 4~l Sala. Tesis Jurisprudencia 1, núm. 200, pág. 187.)
4. LA ENTRADA AL SERVICIO
9 Véanse en esta obra los últimos reglamentos interiores de las Secretarías de Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO 375
yes". Por lo que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado, la ley
reglamentaria determina las normas para el nombramiento y remoción de
los mismos. 10
. '\1 estudiar el ingreso a la función pública, debemos distinguir las situa-
ciones siguientes:
a) Nombramiento de empleados de confianza, que son los que enumera
el artículo 5 de la ley o los casos señalados especialmente en otras leyes. Estos
pueden ser nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo.
b¡ Respecto al nombramiento de empleados supernumerarios, debemos
decir que legalmente se encuentran en el mismo caso que los empleados de
confianza, si bien se cubren sus sueldos con cargos a una partida global que
existe en cada una de las dependencias del Ejecutivo. Durante gobiernos an-
teriores, se manifestó que estos gozarían de los mismos derechos que los
empleados de base, pero esta determinación no tiene base legal y no debe
interferir con el ejercicio de los trabajadores amparados en la ley. La apli-
cación de aquella medida ha originado algunos. problemas que se han sub-
sanado con arreglos, de los sindicatos de las dependencias y las comisiones
mixtas de escalafón. En algunas de ellas sólo se toman en cuenta los super-
numerarios que tienen más de cinco años de servicios.
e) En cuanto al nombramiento de empleados de base, debemos expresar
que como adquirieron derecho de inamovilidad, esta categoría sólo se refiere
a los de último ingreso, una vez corridos todos los escalafones. Artículo 62
de la ley: "Las plazas de última categoría disponibles en cada grupo, una
ve.~ recorridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocu-
mesen, serán cubiertas libremente por el titular." Transcurridos seis meses
son inamovibles de acuerdo con el artículo 6 de la ley.
E! puesto público en el moderno derecho administrativo es una síntesis
de tareas, derechos, obligaciones e ideales y responsabilidades. La persona
que reúna las condiciones legales está en aptitud de asumir el ejercicio de la
fu.nción pública. El Estado tiene el grave deber de asegurarse del cumplí-
mIento de esas disposiciones, para constituir una Administración eficiente al
servicio de la comunidad.
Por lo que se refiere a nuestro derecho laboral administrativo, las leyes
d~ 1938, 1941 Y la actual de 1963, establecieron la inamovilidad de los ser-
vidores públicos.u El artículo 6 de la ley de los servidores del Estado expresa
~ue son trabajadores de base los no incluidos como trabajadores de con-
fIanza, y que, por ello, serán inamovibles. Los de nuevo ingreso no serán
14 Royo Villanova, Elementos, 25 ed. Ed. Santarén. Valladolid, 1950, pág. 142.
DERECHO ADMINISTRATIVO 379
los miembros del Ejército y Armada Nacionales, con excepclOn del personal
civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o
que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano;
el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles y
galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato o como sujetos
a pago de honorarios." ló bis
Por lo que se refiere a los elementos jurídicos del nombramiento, tanto
la ley de los servidores del Estado como las demás leyes administrativas rela-
cionadas con la función pública, señalan al nombramiento o acto de ingreso
a la función, como el más importante de los actos administrativos, y como el
medio normal para seleccionar a los servidores del Estado.t"
El nombramiento es un acto administrativo por medio del cual el aspi-
rante a un puesto público, es investido para el ejercicio de una función. En
otro aspecto, el nombramiento hace referencia al propio documento en que
consta la designación.t?
El artículo 12 de la ley de los servidores públicos expresa:
Los menores de edad que tengan más de 16 años tendrán capacidad legal
para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y ejercitar las accio-
nes derivadas de la ley. Art. 13.
Los nombramientos deberán contener: l. Nombre, nacionalidad, edad,
sexo, estado civil y domicilio; lI. Los servicios que deban prestarse, que se
determinarán con la mayor precisión posible; IlI. El carácter del nombra-
miento: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determi-
nada; IV. La duración de la jornada de trabajo; V. El sueldo y demás pres-
taciones que habrá de percibir el trabajador, y VI. El lugar en que prestará
sus servicios. Art. 15.
El nombramiento aceptado obliga a cumplir con los deberes inherentes
al mismo y a las consecuencias que sean conformes a la ley, al uso y a la
buen afeo Art. 18.
El artículo 43, fracción I de la ley establece la siguiente obligación de
los titulares:
15bis Alberto Trueba Urbina opina que debe expedirse un Estatuto especial para los
empleados de confianza.
16 Semanario Judicial de la Federación: Tomo 69, pág. 458. Tomo 80, pág. 1104. TomO
102, pág. 1767, V época.
"El nombramiento, es el documento público que contiene el acto de voluntad ?e1
Estado, que crea la relación de servicio, la protesta de ley, la categoría, sueldo y partida
afectada; o por el solo hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporal.es.
No se necesita ni siquiera un nombramiento con determinados requisitos, sino sólo la m-
cIusión del nombre en cualquiera lista de raya." Res. del Trib, Arb. Exp, 512/042. .
17 E. Serrano Guirado. El nombramiento y la toma de posesión de los funcionariOS
públicos. Reo, Ad. Púb, IEP., Madrid, sep-díc, 1952, pág. 161.
DERECHO ADMINISTRATIVO 381
Los trabajadores al servicio del Estado no gozan de las prerrogativas que ~ara
los trabajadores consignó el artículo 123 de la Constitución ya que éste tendl? a
buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la producclÓ~'
circunstancias que no concurren en las relaciones que median entre el poder pu-
blico y los empleados que de él dependen." (Sem. Jud. de la Fed. T. 25, pág. 918.)
"Es cierto que la relación jurídica que une a los trabajadores en general con
sus respectivos patronos, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores
públicos con el Estado, puesto que aquéllos laboran para empresas con fines de
lucro o de satisfacción personal, mientras que éstos trabajan para instituciones
de interés general, constituyéndose en Íntimos colaboradores en el ejercicio de la
función pública. Pero también es cierto que el trabajo no es una simple mercan-
cía, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre; de allí que deba ser
siempre legalmente tutelado."
18 Discursos y proyectos de la ley para los trabajadores al servicio del Estado. Secre-
taría de Gobernación, 1959, pág. 22.
•
384 ANDRÉS SERRA ROJAS
•
CAPíTULO III
El Estado es una institución creada para realizar los fines de una socie-
dad. Los servidores públicos colaboran en esta tarea, por lo que la relación
jurídica entre el Estado y sus servidores, origina obligaciones legales que
aseguran el servicio público y crean derechos a favor de los empleados, como
una justa compensación de sus actividades'!
Los deberes que la función pública impone al trabajador al servicio del
Estado, se derivan de los propósitos que las leyes fijan para realizar el bien
público. Según sea la naturaleza de los servicios, los deberes serán generales
o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refie-
ren a los principales deberes comunes a todos los servidores públicos, y los
segundos aluden a los deberes específicos propios de un sector de la adminis-
tración, como son los del ejército, fuerza aérea, armada, la policía, la guardia
nacional, el servicio exterior, el magisterio y otros. Artículo 123, Apdo. B,
Frac. XIII de la Constitución.s
25
!l85
386 ANDRÉS SERRA ROJAS
de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo
por el bien y la prosperidad de la Unión?" Ministro: "sí protesto". Presidente: "Si
no lo hiciereis así, la nación os lo demande."
El Estado ha sido creado para servir a la sociedad, por ello sus órganos
tienen por contenido jurídico la realización de los fines esenciales de la or-
ganización.
El funcionario o empleado público es la persona física que realiza los
propósitos contenidos en los órganos administrativos. Por ello el principal
deber del trabajador público es el deber de obediencia o deber de prestar sus
servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para que ha sido
designado. La jerarquía administrativa se asegura por el estricto cumplimien-
to de este deber.
Este deber general implica el cumplimiento de diversas obligaciones, a
las que alude el artículo 44, citado de la ley, que obligan a la prestación
personal de su actividad. El cargo no es delegable y sólo la ley puede esta-
blecer los casos en que proceda operar esta delegación.
Una persona es designada para un cargo público en atención a su com-
petencia, capacidad, moralidad y actividad, es decir, reúne las condiciones
legales necesarias. Lo contrario es ocasionar un perjuicio tanto a la Adminis-
tración, como a los particulares. Por lo tanto, si un trabajador encarga inde-
bidamente su labor a una persona ajena al servicio, tal hecho constituye falta
de probidad y honradez y viola los deberes de la función pública."
Nos referiremos a la asiduidad del servicio:
1. Responsabilidad. "El empleado debe desempeñar sus labores con la
intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetándose a la dirección de sus
jefes y a las leyes y reglamentos respectivos." Art. 44, Frac. 1. "Es causa de
cese por desobedecer reiteradamente y sin justificación las órdenes que reciba
de sus superiores." Art. 46, Frac. V, inciso g).
2. Continuidad. El empleado está obligado a desempeñar sus labores du-
rante el tiempo que fijen los horarios, reglamentos interiores de trabajo o
disposiciones administrativas que así lo establezcan. "Es causa de cese, cuando
faltare el empleado por más de tres días consecutivos a sus labores sin causa
justificada." Artículo 46, fracción V, inciso b).
"El empleado debe asistir puntualmente a sus labores y cumplir las
obligaciones que le imponga el reglamento interior del trabajo." Artículo 43,
fracciones 1, III Y VI de la ley. Constituye un delito el abandono de empleo.
"Durante las horas de jornada legal, los trabajadores tendrán obligación
de desarrollar las actividades cívicas y deportivas que fueren compatibles con
8 Sem, Iud, Fed, ~ ép, T. 29, pág. 64.
La prestación de servicios debe ser exclusivamente personal.
DERECHO ADMINISTRATIVO 389
4. DEBER DE DILIGENCIA
---
respetar el derecho de los particulares gobernados por el principio de igual.
5. DEBER DE OBEDIENCIA
13Waline, ob, cit., pág. 258, ob, cit., 8;1 cd. 1959, Sirey.
14La teoría alemana de la reiteración se funda en el derecho que tiene un empleado
inferior, cuando recibe una orden contraria a la ley. de comunicárselo al superior. Si el
funcionario jerárquicamente superior le reitera la orden, debe cumplirla quedando libre
de responsabilidad por su ejecución. Para Laband el empleado sólo es competente para
examinar la legalidad formal de la orden. si el superior es competente. y el inferior com-
petente para ejecutarla y si reúne la orden sus requisitos materiales.
DERECHO ADMINISTRATIVO 393
7. DEBER DE SEGURIDAD
La ley de los traba jadores al servicio del Estado ha sido reformada en su ar-
tículo 46, frac. 1. (D. Ó. del 20 de enero de 1967):
Artículo 46. "Ningún trabajador podrá ser cesado sino por justa causa. En
consecuencia, el nombramiento o designación de los trabajadores sólo dejará de
surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias. por las
siguientes causas:
"1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida .falta
injustificada a labores técnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo,
o.. la atención de personas que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspen.
Slon o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de
las personas, en los términos que señalen los reglamentos de Trabajo aplicables
a la dependencia respectiva."
16 Principio de lealtad. Sem, [ud, Fed, 6'} ép. T. 28, pág. 28.
17 "1,05 agentes públicos tienen el deber no de servir a sus jefes, sino asegurar el
funcionamiento regular y continuo del servicio público, los agentes públicos son pagado;;
con el dinero del contribuyente, y no con los dineros personales de los gobernantes.
Gaston jeze. Principies gencraux du droit administratii, París, 1936. Tomo JII, pág. 93.
18 Tesis jurisprudencial número 1096. Improbidad de los trabajadores. "De acuerdo
con el artículo 121, fracción n de la Ley Federal del Trabajo, el patrono tiene derecho
a rescindir el contrato de trabajo, en caso de falta de probidad del trabajador en el des·
empeño de sus labores; y en tal virtud, si se justifica esta causa, no puede decirse que
la separación que del trabajador haga el patrono sea injustificada."
DERECHO ADMINISTRATIVO 395
nión, para que, por los conductos políticos idóneos se logre la superaclOn
institucional. Se puede servir a un gobierno con lealtad y no prescindir del
aspecto crítico de las relaciones políticas. La democracia, por fortuna, es un
régimen abierto siempre a los requerimientos útiles del porvenir.w Este de-
ber guarda relación con el deber de legalidad antes mencionado.
9. DEBER DE RESIDENCIA
19 Waline. "La liberté politique des [onctionnaires;' Reo. Ad. núm. 61, 1958.
20 Cordero Torres José María. Reo. Ad. Púb. Mayo-junio, 1951.
.. 21 Tesis jurisprudencial número 435, Suprema Corte, Traslado de los empleados.
Debe negarse la suspensión que solicite un empleado publico contra la determinación
del titular de la oficina en que presta sus servicios, por la cual se le ordene que para el
desc,mperl0 de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no puede alegarse en con-
tr~r.lO, que los titulares de las oficinas que realizan servicios publicas, en cuyo desempeño
efICIente se encuentran interesados la sociedad y el Estado, estén obligados a justificar las
razones o causas que motiven el traslado de sus empleados, tanto más, cuanto que esta
cuestión no puede ser materia de la resolución del incidente de suspensión."
Trabajadors al servicio del Estado, cambio de adscripción de los. "Los trabajadores
al servicio del Estado, deben acatar, desde luego, las órdenes que se les den para que se
trasladen a un lugar distinto del en que presten sus servicios, sin perjuicio de que cuando
consideren injustificado ese cambio de adscripción o lo estimen lesivo de sus intereses
personales, ejerciten en su oportunidad la acción procedente, ya que en este caso, como
en todos los de la misma índole, debe entenderse que los intereses particulares de los
trabajadores, están subordinados a la mejor y más eficaz realización de los servicios püblí-
COs," Pág. 1317. T. VIII. 5~ ejecutoria.
22 Traslado de empleados: Semanario Judicial de la Federación. Tomo 75, pág. 262.
Recursos procedentes cuando reclama un empleado su traslado. Sem, [ud, Fed, Tomo
104, pág. 297.
396 ANDRÉS SERRA ROJAS
397
398 ANDRÉS SERRA ROJAS
3Gastón Jeze. Les principes generaux du droit administratif. T. 11, pág. 758.
4Sem [ud, Fed, Tomo 79, pág. 1329. V época.
Término en que prescriben las acciones de los titulares para suspender a los traba-
jadores del Estado, por causas injustificadas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 399
Los sistemas a los que se alude no pueden ser otros que los sistemas modernos de
selección 'que el derecho administrativo ha estudiado convenientemente.?
7 Luis Domínguez Carrascosa. "La carrera judicial." Bol. de In], ]11d. XII, núm. 123.
pág. 699.
8 E. Serrano Cuirado. "Los actos de procedimiento de selección de funcionarIOS.
Rev. Ad. Púb. IEP. Madrid, núm. 8, mayo-agosto, 1952, pág. 103.
9 Rafael Santos Jiménez. La carrera administrativa. Ed. Lex. La Habana, Cuba.
DERECHO ADMINISTRATIVO 401
-
nal como en la nueva ley de los servidores del Estado.
10 E. Serrano Guirado. Las incompatibilidades de [uncionarios, 1956.
402 ANDRÉS SERRA ROJAS
El artículo 126 de la Constitución ordena: "No podrá hacerse pago alguno que
no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior." En los
casos de omisión de una retribución legal, "se entenderá por señalada la que hu-
biere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableció el em-
pleo". Art. 75 de la Constitución.
El artículo 13 de la Constitución ordena que ninguna persona o corporación pue-
de gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos 1
estén fijados por la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia en materia de sala-
rios caídos: "La condenación al pago de salarios caídos a los trabajadores del Es-
tado, no es contraria al artículo 13 de la Constitución Federal, porque no se trata
de emolumentos decretados en favor de alguna persona, sin causa legal. sino de
fl:sponsabilidades específicas del Estado." (índice 1917-1965, 4~ Sala, tesis 196, pá-
gina 184.)
La ley de los trabajadores al servicio del Estado señala entre las obliga-
ciones del Estado, artículo 43, fracción VIII, la siguiente:
VIII. "Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el
desempeño de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean
p~'omovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia
dlÍerente a la de su plaza o como funcionario de elección popular.
"Las licencias que se concedan en los términos del párrafo anterior, se
computarán como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafón."
El artículo 123, apartado B, fracción III de la Constitución ordena: "Los
trabajadores gozarán de vacaciones que nunca serán menores de veinte días
al año."
El artículo 30 de la ley de los servidores públicos establece:
11 Rafael Bielsa. La función pública. Ed. Depalma, 1960, pág. 90.
40·1 ANDR¡::S SERRA ROJAS
La fracción X, inciso e) del propio artículo ordena: "Las mujeres disfrut ar.in de
un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto 'Y
de otros dos después del mismo. Durante el período de lactancia, tendrán dos des-
cansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para amamantar a sus
hijos, Además, disfrutar.in de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayu-
das para la lactancia y del servicio de guarderías," El artículo 28 de la ley de los
servidores públicos repite este mandamiento.
El artículo 29 de la misma ley ordena: "serán días de descamo obligatorio los
lfue señala el calendario oficial",
A) Int cvru prion tc m poral en el servicio o inlcrru pciún (~Il los cjccios cid
nombramiento.
i) Licencias sin goce de sueldo. (Art. 43, fracción VIII de la Ley.) Son obliga-
ciones de los titulares: Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para
el desempeño de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean pro-
movidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente
a las de su plaza o como funcionario de elección popular. Las licencias que se con-
cedan en los términos del párrafo anterior, se computarán como tiempo efectivo de
servicio dentro del escalafón.
Las licencias sin goce de sueldo dan origen a vacantes temporales y a vacantes
definitivas según los casos: a) Menores de seis meses, artículo 63, de la ley; b) Ma-
yores de seis meses, artículo 64 de la ley.
12 "Lo que se entiende por política de salarios debe señalar los límites y los movi-
mientos al resto de la política social. Los tiempos son difíciles, pero la falta de reflexión
y de técnica puede hacerlos aún más difíciles. Un proletariado empobrecido y febril espera
con angustia un impulso decidido en el orden económico que le saque de sus penurias,
oscuridades y miserias. Estamos convencidos de que' tal cosa sólo puede alcanzarse me-
diante un estudio nuevo, más social y dinámico de la economía y la sociología, de los
procesos de la producción, del mercado y de las relaciones laborales. Ello será tan conve-
niente para los empresarios y capitalistas como para los propios trabajadores. No sólo
porque la paz social basada en la injusticia económica es, a lo más, una paz armada, síno
también porque el salarismo (con su nueva política social y de rentas de trabajo, al
poner en claro la realidad de los procesos económicos, facilita la labor que los empresarios
llevan a cabo, a veces bajo condiciones adversas." Antonio de la Granda. politica del
bienestar social. Editorial Victoriano Suárez. Madrid, 1960. Intr.
j
DERECHO ADMINISTRATIVO 407
El artículo 123, apartado B, fracción XII, incisos a), b)J e), d)J (~)J f), de
la Constitución, dispone:
15Articulo 2.
Hl"Ley de estímulos y recompensas." D. O. F. 6 de diciembre de 1954. Ley anteriol'·
Reglamento de la misma: D. O. F. 8 de mayo de 1957. Art, 1.
DERECHO ADMINISTRATIVO 409
--
las pensiones y jubilaciones nunca será mayor de veinte veces la cuota mínima
vigente en el Instituto, a que se refiere el artículo 78. Articulo 7'.!. de la ley del
ISSSTE.24
Tienen derecho a la pensión por vejez, los trabajadores que habiendo cum-
plido 55 años de edad, tuviesen 15 años de servicios como mínimo e igual tiempo
de contribución al Instituto. Artículo 73 de la ley. El artículo 77 determina cómo
se fija el monto de la pensión.
Todas las pensiones a que hemos hecho referencia se origman fuera del ser-
vicio. Pero la ley considera el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades pro-
fesionales.
El trabajador sufre los riesgos y enfermedades profesionales durante el ejer-
cicio de su cargo. Para todos estos casos el Estado asume la atención de esos ries-
gos con cargo a su propio patrimonio. De acuerdo con el artículo 29 de la Ley del
ISSSTE, el Instituto se subrogará en la medida y términos de esta ley en las obli-
gaciones de las entidades y organismos públicos responsables.
También en etos casos se otorgan pensiones, como en el caso del artículo 32,
Artículo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos
que hayan servido de base para conceder una pensión se procederá por la Junta
Directiva a la respectiva revisión y se exigirán en su caso las responsabilidades
consiguientes."
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CAPíTULO V
415
416 ANDRÉs SERRA ROJAS
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma
dependencia. constituidas para el estudio. mejoramiento y defensa de sus intereses
comunes.
Sindicato único
--
lIaCIón y Arbitraje otorgará el reconocimiento al mayoritario.
Derecho de asociación
Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspon-
diente. pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrán dejar de formar
parte de él, salvo que fueren expulsados.
Los trabajadores de confianza no podrán formar parte de los sindicatos. Cuando
los trabajadores sindicalizados desempeñen un puesto de confianza, quedarán en
suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organización sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabaja-
dores o más. y que no exista dentro de la dependencia otra agrupación sindical
que cuente con mayor número de miembros.
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindi-
catos y, en general, los gastos que origine el funcionamiento de éstos, serán a cargo
de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que
se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares:
Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeño
de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos tem-
poralmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su
plaza o como funcionario de elección popular. Artículo 43, fracción VII de la ley.
ANDRÉS SERRA ROJAS
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligación
de asegurar sin interrupción la continuidad, que es esencia de la vida nacional;
es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio público.
"La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado
a hacer fracasar al empresario patronal y responder a las posibilidades unilatera-
les de loh-cut que tenían los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire [rancais.
Ed. Michell, pág. 741.
La aceptación del derecho de huelga de los servidores del Estado es la conse-
cuencia de un largo proceso ele luchas sociales. que ha considerado que no deben
negarse a los funcionarios y empleados públicos los mismos derechos que han con-
quistado los demás trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza
especial y delicada de la función pública, equiparar totalmente la situación obrero-
patronal a la de la Administración pública.
Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrón, sino un Estado-
servidor de los intereses generales. Sus actos están desprovistos del espíritu de lucro
y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy
serias razones económicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de ce-
menterios, de hospitales, acarrea muy graves consecuencias que deben serenamente
considerarse.
Nadie ha objetado con más firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del
~stado que Castón Jeze, en su obra: Principios generales del Derecho Administra-
tIVO: "Si el Estado es un todo armónico, único e indivisible, un ente armónico que
tiene como fin esencial el servicio público, no se concibe que pueda haber una dis-
crepancia de intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa más
que una discrepancia de intereses en su manifestación dinámica. La tesis del ser-
vicio público impone a los agentes la prohibición de todos aquellos actos que pue-
dan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio pú-
blico. La huelga de los agentes públicos propiamente dichos constituye siempre,
sean las que fueren las circunstancias, una falta grave. Huelga y servicio público
son ideas antitéticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del
servicio público, es decir, la satisfacción de un interés general a los intereses par-
ticulares de los agentes. Por respetables que sean esos intereses particulares, no pue-
den prevalecer sobre el interés general que representa el servicio público. El régi-
men del servicio público se basa en la supremacía del interés general."
El propio artículo 123, apartado A, en su fracción XVIII de la Constitución,
ordena: "Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio
entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo
COn los del capital. En los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores
dar aviso, con diez días de anticipación a la Junta de Conciliación y Arbitraje de
la fecha señalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán consideradas
COmo ilícitas únicamente cuando la mayoría de los huelguistas ejerciere actos vio-
lentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aquéllos
pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependen del gobierno." 9
Declaración de huelga
Huelga iniersecretarial
Actos de violencia
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por
medio de los organismos nacionales.
Declaración de huelga 13
La huelga es legal
Si la declaración de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conci-
liación y Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez días a que se refiere el aro
tículo 95, no se hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajado-
res podrán suspender las labores.
Suspensión de labores
Si la suspensión de labores se lleva a cabo antes de los diez días del emplaza-
miento el tribunal declarará que no existe el estado de huelga; fijará a los traba-
jadores un plazo de veinticuatro horas para que reanuden sus labores aperciblén-
dolos de que si no lo hacen quedarán cesados sin responsabilidad para el Estado,
salvo en casos de fuerza mayor o de error no imputable a los trabajadores, r decla-
rará que el Estado o funcionarios afectados no han incurrido en responsabilidad.
La huelga es ilegal
La huelga inexistente
Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarán cesados por este solo
hecho, sin responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspen-
dido sus labores.
Conclusión de la huelga
La huelga terminará:
l. Por avenencia entre las partes en conflicto;
DERECHO ADMINISTRATIVO 425
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte,
el grupo de trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unión y
además enumera las instituciones que quedan comprendidas en la misma
ley; y concluye, así como de los otros organismos descentralizados similares
a los anteriores que tengan a su cargo función de servicios públicos. Tam-
bién el artículo 89 de la ley señala otros grupos que quedan excluidos de
la ley como los miembros del Ejército y Armada Nacionales, los miembros
del Servicio Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos pre-
ceptos es bastante confuso, se entiende que los trabajadores de Petróleos,
Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos descentralizados no similares
a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen por sus leyes
respectivas.
El artículo 123, sección A, fracción XXXI establece de la competencia de
las autoridades federales en asuntos relativos a la industria textil, eléctrica,
cinematográfica, hulera y azucarera, minería, hidrocarburos, ferrocarriles y
empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el
gobierno federal; empresas que actúen en virtud de un contrato o concesión
fc~eral, y las industrias que le sean conexas; a empre~as que ejecuten tra-
baJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos
o más entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declara-
dos obligatorios en más de una entidad federativa y, por último, las obli-
gaciones que en materia educativa correspondan a los patronos en la forma
y términos que fije la ley respectiva.
426 ANDRÉS SERRA ROJAS
j) Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados su-
jetos a proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pág. lZ47, V época.)
En los casos a que se refiere esta fracción, el trabajador que diere mo-
tivo para la terminación de los efectos del nombramiento podrá ser, desde
luego, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato
de su dependencia, pero si no fuere así, el jefe superior de la oficina podrá
ordenar la remoción a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando
sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje.t"
Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no ten-
drá derecho al pago de salarios caídos.
a) Interrupción de la actividad;
b) Suspensión de los efectos del nombramiento; y
e) Terminación de los efectos del nombramiento. Art. 46 de la Ley.
Por lo que se refiere al primer caso, o sea la interrupción de la actividad
del empleado, deben distinguirse dos casos 1) Vacaciones; y 2) Licencias. El
artículo 30 de la ley previene que los trabajadores que tengan más de seis
meses consecutivos de servicios, disfrutarán de dos períodos anuales de vaca-
ciones de diez días cada uno, en las fechas que se señalen al efecto.
La Secretaría de Gobernación es el órgano administrativo que por medio
de un decreto, señala la época y condiciones de esta suspensión de trabajos
administrativos, que prácticamente inmovilizan a la administración pública
durante esos recesos.
De acuerdo con la ley los trabajadores que sufran enfermedades no pro-
fesionales, tienen derecho a licencias individuales, cuya duración y condicio-
nes respecto del goce de sueldo dependen del término que el empleado tenga
de prestar servicios continuados.
Los empleados tienen derecho a licencias sin goce de sueldo por los tér-
minos que precisa la ley.
trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustará a lo dis-
puesto en las fracciones 1 y II del artículo 123."
"En cuanto a los servicios públicos sólo podrán ser obligatorios, en los términos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, así como el
desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular directa a indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito; los servicios
profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la
ley y con las excepciones que ésta señale." 17
Los párrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la li-
bertad personal.
Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distin-
guirse en dos grupos: en épocas anormales y en épocas normales. En el pri-
mer caso nos referimos a los artículos 26 y 29 de la Constitución. En el
segundo el Estado no puede, obligar a un particular a una colaboración
forzada, salvo los casos que hemos señalado del artículo 5. 1 8
Sobre el tema de la requisición obligatoria y su constitucionalidad véase
el capítulo sobre "requisición" de esta' obra.
Fuera de los casos señalados en la Constitución como servicio obligato-
rio, no puede imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la
libertad. Por eso hemos de revisar nuestra legislación administrativa, en casos
señalados en la Ley Federal Forestal o el Código Sanitario Federal, que im-
ponen obligatoriamente a los particulares el desempeño de ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano. Méxi-
co, 1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 págs. Pág. 7.
Artículo 12 del proyecto de Constitución de 1856.
Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, págs. 714 a 718 y 720 a 733.
Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111.
Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111.
Rodríguez. Der. Const., pág. 299.
Lozano. Der. del Hombre. Números 137 a 149.
Artículo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873.
A propósito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislación del siglo
pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de sección y otrOS.
18 "Las prestaciones, como cargas públicas que son, sólo deben imponerse por ley .0
por aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug1f
determinadas prestaciones. El no cumplir la prestación puede motivar, o la adopción de
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposición de penas pecuniarias." José Gascón
y Marín. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pág. 355, 1955.
CAPíTULO VI
--
establecido la siguiente jurisprudencia: Tesis número 95: "No son tribunales
de derecho, y por lo mismo no están obligados, al pronunciar sus fallos, a
1 "La situación del funcionario es una situación de derecho público, y de los litigios
i,aubadére,
ue
se originen con la Administración
ob, cit., pág. 646.
deben conocer los tribunales administrativos."
431
ANDRÉS SERRA ROJAS
sujetarse a los mismos cánones que los tribunales ordinarios." [ur. 17-65, 1~
Sala.
El tribunal de referencia es un tribunal administrativo desde el punto de
vista formal, pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que
la doctrina conoce bajo el rubro de asuntos concencioso-admínistrativos."
El artículo 14 de la Constitución alude "a los tribunales previamente es-
tablecidos", este tribunal establecido por un mandato constitucional reúne
las características de un tribunal de lo contencioso administrativo en materia
laboral oficial.
No estamos en presencia de un "tribunal especial" en los términos del
artículo 13 de la Constitución, porque no reduce su aplicación a personas
determinadas. Cualquiera, siendo empleado o funcionario, puede estar en
el caso de su competencia. En el tribunal especial la competencia se con-
creta a personas determinadas en tribunales que no están previamente esta-
blecidos o posteriores a los hechos que se imputan.f
2. ORGANIZACIÓN
3. COMPETENCIA
4. PROCEDIMIENTO
Artículo 125:
!an pronto reciba la primera promoción relativa a un conflicto colectivo
0. sindical, el presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje
c~t~rá a las partes dentro de las 24 horas siguientes, a una audiencia de con-
cIlIación que deberá llevarse a cabo dentro del término de tres días contados
a partir de la fecha de la citación.
En esta audiencia procurará avenir a las partes; de celebrarse convenio,
se e~eva~á a la categoría de laudo, que las obligará como si se tratara de sen-
tencia ejecutoriada.
La audiencia no debe omitirse porque su omisión produce indefensión.
por lo que debe reponerse el procedimiento. Tesis jurisprudencial Núm. 97,
4~ Sala, JUl'. 17-65.
5. PRUEBAS
Como indicamos, en una sola audiencia se recibirán las pruebas que apor·
ten las partes.?
'7 Irreg-ularidades de la demanda presentada ante el tribunal. Sem. [ud. Eed, @ época·
4" S. T. 8<1 pág. 193.
8 Efectos jurídicos de la falta de contestación de la demanda. Sem, [ud, de la Fed. @
época. T. 13, pág. 224. 4<1 S.
9 Contestación inoportuna. 6<1 época. T. 34, pág. 69.
Excepciones ante el Tribunal. Sem. [ud, Fed, 6~ ép, 4<1 S. T. 4, pág. 12.
DERECHO ADMINISTRATIVO 435
Son las Juntas soberanas para apreciar la prueba pericial. Tesis número 121.
Deben excluirse las reglas contenidas en otros ordenamientos sobre aprecia-
ción y valoración de pruebas. Tesis núm. 122.
Las Juntas no deben alterar los hechos o incurrir en defectos de lógica en el
raciocinio. Tesis núm. 123.
Las Juntas están obligadas a estudiar pormenorizadamente todas y cada una de
las pruebas que se rindan. Tesis núm. 124.
Las Juntas no deben omitir el estudio de alguna o algunas de las pruebas apor-
tadas por las partes. Tesis núm. 125.
No deben apreciar globalmente las pruebas rendidas. Tesis núm. 126.
Las pruebas para mejor proveer deben ser aquellas que tiendan a hacer luz
sobre los hechos controvertidos que no han llegado a dilucidarse con toda precisión,
no las omitidas por las partes. Tesis núm. 127.
12 Efectos de los laudos condenatorios del tribunal. Sem. [ud, Fed. 6<>- época. T. 9.
pág. 168. "Son sentencias de condena y no de nulidad, por lo menos en los empleados
públicos que se dicen injustamente despedidos."
13 Congruencia de sus fallos. Sem. [ud, Fed. 6;1 época. 4:). S. T. 9, pág. 163.
Laudos incongruentes. Sem, [ud, Fed. 6;1 época. 4"" S. T. 16, pág. 63.
DERECHO ADMINISTRATIVO 437
441
442 ANDRÉS SERRA ROJAS
"El ciudadano que se ha escogido para desempeñar una función pública debe
comprobar, por medio de su comportamiento, que posee aquellas cualidades que
en él fueron supuestas para hacerlo merecedor de tal investidura, constituyéndose en
un ejemplo constante de virtudes cívicas, como medio, el más propicio, para fin-
car un sólido concepto de responsabilidad y de adhesión por parte del pueblo.'
"El Estado, por su parte, debe proveer las medidas eficaces para perseguir a los
malos funcionarios que, violando la confianza que en ellos se deposita, hacen de la
función pública un medio para satisfacer bajos apetitos, y aun cuando el pueblo,
con su claro sentido de observación, señale y sancione con su desprecio a los fun-
cionarios prevaricadores y desleales que atentan contra la riqueza pública o contra
la vida o la libertad, o la riqueza de las personas, etc., esa sanción popular, p?r
más enérgica que en sí misma sea, no puede considerarse lo bastante para dar satis-
facción al imperioso reclamo de la justicia.
"La actuación criminal de los malos funcionarios, cuando queda indefinidamen-
te impune, además de constituir un pernicioso ejemplo, puede conducir al pueblo
a la rebeldía como único medio para libertarse de ellos; o bien, puede llevarlo a
la abyección como resultado de un sometimiento impotente, signo indudable de
decadencia, o bien, produce un estado latente de inconformidad y de rencor, .q~e
le hace ver al Gobierno no como la entidad superior instituida para su benef1~IO,
respetable y orientadora que habrá de conducirlo al bienestar y al progreso, silla
como un poder despótico y concupiscente que sólo lo oprime y explota."
"El funcionario o empleado público es responsable del incumplimiento de los
deberes que le impone la función que desempeña. La responsabilidad puede ser d~
índole administrativa, civil o personal. La responsabilidad administrativa se an-
gina por la comisión de faltas disciplinarias y da lugar a la imposición de correc-
ciones de carácter también disciplinario. La fracción 1 del artículo 238 del regla-
mento de la ley orgánica de la contraloría de la Federación, que establecía las tres
clases de responsabilidad que se acaban de mencionar, definía la primera d~ ,ellas
en los siguientes términos: 'Administrativas cuando se refieren a faltas u omiSiones
-
en el desempeño de las labores y que pueden ser corregidas mediante pro cediImle
. nlO
puramente administrativo.' Se está en presencia de la responsabilidad civil cuando
el incumplimiento de las obligaciones públicas se traduce en un menoscabo en el
patrimonio del Estado. En ese caso se trata de una responsabilidad exclusivamente
pecuniaria, que se establece con el único fin de resarcir al Estado de los daños su-
fridos. La fracción II del precepto invocado consideraba como responsabilidad.es de
este tipo aquellas que 'provengan de faltas o errores cometidos en el maneJ.o de
fon d os o bilenes que traigan
' aparejadas
. la pérdida o menoscabo d-e d'eh
I os bienes.
O 1 . . . celebra-
as que se ongrnan por satisfacer las prestaciones derivadas de contratoS
1 Antecedentes: Decreto del 24 de marzo de 1813. Reglas para que se haga efectiva la
responsabilidad de los empleados públicos. Dublán. T. 1, pág. 403.
Ley de responsabilidades del 13 de noviembre de 1870.
Ley de responsabilidades del 6 de junio de 1896.
DERECHO ADMINISTRATIVO 443
dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por último, las que emanen
de la comisión de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el
ejercicio de sus funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley
considera como delito. La fracción III del mismo artículo 238 empleaba la siguiente
definición: 'Penales cuando provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.'
La fuente de las tres clases de responsabilidades se encuentra en la ley de tal ma-
nera que en todo caso tendrá que ocurrirse al derecho positivo para determinar la
responsabilidad correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simul-
táneamente responsable de Zas tres órdenes por la misma falta y la autoridad puede
declararla. Ahora bien, si el quejoso era empleado federal y al entregar el puesto
que desempeñaba se encontró un faltante en las existencias que estaban bajo su
guarda, y la autoridad administrativa considerando que el faltante de bienes de la
Federación podría constituir la comisión de un delito y por lo mismo que se estaba
en el caso de responsabilidad penal, denunció los hechos al Ministerio Público y
éste ejerció la acción penal correspondiente, se dictó auto de formal prisión contra
el quejoso por el delito de peculado, y se sobreseyó en el proceso por haber formu-
lado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80,
pág. 486, V época.
Sem. [ud; Fed. VI época. 4~ Sala, T. XXVII, pág. 50; T. XXIV, 4\1 Sala, pági-
na 123, V época.
narias, siendo las más importantes las siguientes: apercibimiento, multa, tras-
lado de destino o de residencia, suspensión de empleo, pérdida de un derecho
en el escalafón y cese.s
La ley de los trabajadores del Estado considera algunas de estas sancio-
nes, excluyendo la multa, reglamenta el traslado, establece las condiciones de
suspensión, artículo 45, y los de cese, artículo 46.
2 Faltas de los trabajadores al servicio del Estado. Sem, [uil. Fed, T. 1l2, pág. 835,
V época. Facultades de la Suprema Corte tratándose de trabajadores al servicio del Estado.
3 Sem, [ud, Fed, VI época. 4(1. Sala. T. XIX, pág. 112.
4 Consecuencias de las medidas disciplinarias a los trabajadores del Estado. Sem. Jud.
Fed, 6(1. ép, 4(1. S. T. 19, pág. 12.
" Las sanciones que aplica la administración pueden ser: leves como el apercibimiento,
la amonestación o represión de la censura. Entre las más severas la suspensión, la cesan-
tia, la destitución, privación del derecho de ascenso, traslado, multa, arresto, pérdida del
derecho a la jubilación y otros.
DERECHO ADMINISTRATIVO 445
e Mestre. La responsabilité pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962.
. 7.Ley sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federación. El artículo
1 IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federación que tendrá
~r objeto comprobar en los términos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las ofí-
anas que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad
? al cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto
Incumben a los funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley
se aplicar:in en caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y
Judicial, de acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'
446 ANDRÉS SERRA ROJAS
16 De acuerdo con el artículo 41, fracción 1 de la Ley orgánica del Poder Judicial
de la Federación, es competencia de los jueces de Distrito del Distrito Federal en materia
penal (y de los jueces de distrito foráneo) conocer de los delitos del orden federal.
Los delitos del orden federal son: "a) Los previstos en las leyes federales y en los tratados;
b) Los señalados en los artículos 2 a 5 del código penal; e) Los oficiales o comunes come-
tidos en el extranjero por los agentes diplomáticos, personal oficial de las delegaciones de
la República y cónsules mexicanos; el) Los cometidos en las embajadas y delegaciones
extranjeras; e) Aquellos en que la 'Federación sea sujeto pasivo; 1) Los cometidos por
un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas;
g) Los cometidos en contra de un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus
funciones o con motivo de ellas; h) Los perpetrados con motivo del funcionamiento de
~n servicio público federal, aunque dicho servicio esté descentralizado o concesionado;
1) Los perpetrados en contra del funcionamiento de un servicio público federal o en
menoscabo de los bienes afectados a la satisfacción de dicho servicio, aunque éste se
encuentre descentralizado o concesionado; j) Todos aquellos que ataquen, dificulten o
imposibiliten el ejercicio de alguna atribución o facultades reservadas a la Federación ... "
17 Herrera y Lasso critica la expresión "Gran Jurado", pues considera que no le
450 ANDRÉS SERRA ROJAS
Faltas oficiales
las dos terceras partes de sus miembros, después de practicar las diligencias
que estime convenientes y de oír al acusado, que éste es culpable, quedará
privado de su puesto, por virtud de tal declaración, e inhabilitado para obte-
ner otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese señalada otra pena en la ley, el acusado
quedará a disposición de las autoridades comunes, para que lo juzguen y
castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artículo y en los del 109, las resoluciones del Gran
Jurado y la declaración en su caso, de la Cámara de Diputados, son inata-
cables."
"Se concede acción popular para denunciar ante la Cámara de Diputados
los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federación.
Cuando la cámara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrará
una comisión de su seno para que sostenga ante el Senado la acusación de
que se trate."
Todo el título III, artículos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, seña-
la el procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios
de la Federación.
Artículo 13 de la Ley de responsabilidades:
Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artículos anterio-
res son:
"1. Destitución del cargo o privación del honor de que se encuentra investido;
"11. Inhabilitación para obtener determinados empleos, cargos u honores, por
un término que no baje de cinco años ni exceda de diez, y
"111. Inhabilitación para toda clase de empleos, cargos u honores, por el térmi-
no señalado en la fracción anterior." Artículo 15 de la ley.
. '!odo el título lIJ, artículo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el proce-
dimIento para juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artículo 2'? de la Ley
de responsabilidades.
452 ANDRÉS SERRA ROJAS
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los demás servidores del
Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artículo anterior son las
siguientes: Art. 19 de la Ley de responsabilidades.
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, prisión de tres días a un
año y multa de cincuenta a quinientos pesos;
II. Para el comprendido en la fracción VII, de seis meses a dos años de prisión
y multa de 25 a mil pesos;
III. Para el comprendido en la fracción VIII, prisión de tres meses a cinco años
y multa de 25 a mil pesos;
IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisión de seis meses a
seis años, multa de 25 mil pesos y destitución de empleo;
V. El definido por la fracción XXIV se castigará con destitución de empleo e
inhabilitación para obtener otro, por un término de dos a seis años y multa igual
al duplo de la cantidad que hubiesen recibido indebidamente. Si ésta pasa de cien
pesos, se le impondrá, además, de tres meses a dos años de prisión;
VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos a diez años
de prisión, destitución y multa de quinientos a dos mil pesos
VII. Para el definido en la fracción XXVII, de seis meses a doce años de pri-
454 ANDRÉS SERRA ROJAS
síón, multa de diez a dos mil pesos, destitución de empleo, cargo o comisión e
inhabilitación por dos a seis años.
La sanción será de uno a seis meses de prisión, si el inculpado devolviere lo
sustraído, dentro de los diez días siguientes a aquel en que se haya descubierto
el delito, sin perjuicio de la destitución, de la inhabilitación y de la multa a que
se refiere el párrafo anterior;
VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX serán castigados con
destitución de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisión de uno a nueve
años;
IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensión de un mes a un
año; destitución o multa de cincuenta a mil pesos;
X. A los comprendidos en la fracción LXXII se impondrán las sanciones que
establezcan las leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancio-
nados por ellas se encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artícu-
lo precedente en cuyo caso se aplicarán las sanciones señaladas en las anteriores
fracciones, y
XI. Las personas que acepten o desempeñen un cargo oficial sin llenar los
requisitos que establezcan las leyes relativas, además de ser separadas desde luego
de sus puestos, quedarán obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hu-
biesen recibido.
La imposición de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o fal-
tas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparación del daño, que-
dando expedito, en su caso el derecho de la Federación o de los particulares
para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la respon-
sabilidad pecuniaria que hubiese contraído el funcionario o empleado por
daños y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad será exigible siempre que se comprueben los daños
y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuel-
va al inculpado en el procedimiento penal. Artículo 5'.' de la Ley de Respon-
sabilidades.
La ley de responsabilidades en sus artículos 69 y siguientes fija el proce.-
dimiento para juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anterior-
mente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el título segundo,
capítulo II de esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federación
o del Distrito Federal no comprendidos en el artículo 2'.' de esta misma ley, el
procedimiento se incoará en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del
Código de Procedimientos Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del
orden común." Art. 69 de la Ley de responsabilidades.
"Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Público y
del acusado y su defensor, el juez remitirá el expediente, en su caso, al Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados Públicos que corres-
ponda, y procederá con arreglo al título V, capítulo III, de esta ley." Artículo 73
de la Ley de responsabilidades.
"De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 111, parte final del párrafo quinto,
de la Constitución, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de
DERECHO ADMINISTRATIVO 455
la Federación y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el título se-
gundo, capítulos I y II de esta ley, serán juzgados por un jurado, con arreglo al
artículo 20, fracción VI de la misma Constitución." Artículo 77 de la Ley de respon-
sabilidades.
LA ORGANIZACIóN ADMINISTRATIVA
FEDERAL
I
I
I
I
I
I
I
I
TíTULO SEXTO
CAPíTULO 1
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
!
l. FORMAS DE ORGANIZACIÓN PoLÍTICA y FORMAS DE ORGANIZACIóN,-.1
ADMINISTRATIVA
,/
" En la doctrina constitucional, la organización política es la expresión de
la voluntad general del grupo. Las voluntades individuales se reúnen y or-
ganizan en una acción conjunta para regular la vida política de la comuni-
dad, en instituciones o formas que posteriormente tendrán a su cargo la sal-
vaguarda de los intereses sociales. Es necesario estudiar cómo estas organi-
z~ciones se coordinan en el .eiercicio de sus funciones y en sus diversas rela-
cienes con el poder central?
459
460 ANDRÉS SERRA ROJAS
2 Opinión de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo único que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autónomas, de un Estado federal, es el grado de descentra-
lización. y así como el Estado federal se distingue de un Estado unitario sólo por un mayor
grado de descentralización, del mismo modo se distingue una confederación internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralización, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unión internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralización que es todavía compatible con
Una comunidad jurídica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un
grado de centralización que ya no es compatible con una comunidad jurídica internacional,
es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria
general del Derecho y del Estado. UNAM., 1949, México, pág. 333.
Sebastíán Martín-Retortillo, "Descentralización administrativa y organización política",
3 vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.
462 ANDRÉS SERRA ROJAS
4. DEMOCRACIA y FEDERALISMO
4 Agustín Basave Fernández del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de es-
tudios humanísticos de la Universidad de Nuevo León. "Antes que una forma de gobier-
no, la democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de con-
vivencia humana es una vocación del hombre." lntr.
5 Ésta es la tradición constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando
que la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia
sostiene el ideal de libertad y es "la única verdadera expresión del cristianismo". La de-
mocracia es primordialmente social, moral y espiritual y tan sólo seeundariamente polí-
tica", afirma William J. Kerby.
6 "Pero la democracia es también una técnica de organización del poder de autoridad
en el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la
igualdad y excluye toda forma de opresión y arbitrariedad. Con la fórmula 'gobierno del
pueblo' o 'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propósito,
pero no se dan los mecanismos institucionales ni la técnica gubernativa. Ésta debe propor-
cionar los instrumentos mediante los cuales se expresa la dirección gubernamental que
enuncia la fórmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre sí
mismo. Además de idea, de forma de vida y forma de gobierno, la democracia es un
:lO
466 ANDRÉS SERRA ROJAS
régimen político que, en cuanto a ideología, ofrece tanto una interpretación del pasado
y del presente y un método de captación del poder, como un sistema de expectativas.
Pero que es tributaria de las ideologías polares, tales como el liberalismo y el socialismo.
particularmente de este último, en nuestro tiempo, por la acentuación de la igualdad en
la configuración de sus objetivos sociales y económicos. Por último, la democracia ha pa-
sado a ser el único principio de la legitimación del poder', con la sola exclusión del tota-
litarismo de derecha." Carlos S. Faytt. Derecho político. Abeledo-Perrot, 1962, Buenos
Aires, pág. 339.
7 "¿Qué debe entenderse por Federación?" Sem, [ud, Fed, 6'! ép, Ejec. del Pleno.
Tomo IX, pág. 41. "Por Federación debe entenderse para los efectos del citado artículd 105
constitucional, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurídico confundir a la
entidad con la forma de Gobierno que tiene adoptada, ni COn alguno de los tres poderes
mediante los cuales se ejerce la soberanía de la nación, ni menos aún con algunos de los
órganos cualquiera de esos poderes."
/
DERECHO ADMINISTRATIVO 467
8 "Dos cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que
los estados puedan ejercer en el sistema general de nuestro gobierno, puesto a la obra
po~ la acción libre de las leyes: su organización interna, para calcular su valor como
Unidad política; sus relaciones activas y pasivas con el poder central, para apreciar su peso
Como elementos de equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su
constitución, pueden considerarse con un tipo común para uno y otro aspectos; y por lo
CJ~e hace a su desenvolvimiento intelectual y económico, la suposición de un término equi-
distante del más favorecido y el más atrasado, sirve bien para estimarlos a todos." Emilio
Raba,a, La Constitución y la Dictadura. "Estudios sobre la organización política de México,"
Ed, Rev. de Revistas, 1912, pág. 306, México.
. 9 En la realidad sociológica de las instituciones mexicanas la nación vive un centra-
IIsmo político y administrativo creciente, pues la Federación deja un campo de acción muy
limitado a las entidades federativas.
10 "Nuestra Federación no nació lógica y fatalmente como la norteamericana, sino
que nuestro Primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un Estado
central, o un Estado federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer el Congreso
Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catástrofe política de consecuencias incal-
culables, y sin que a la postre se hubiera impedido el restablecimiento, tarde o temprano,
468 ANDR~:S SERRA ROJAS
del régimen federal, que ya hoyes una necesidad imprescindible del pueblo mexicano."
Miguel Lanz Duret, Derecho constitucional mexicano, México, 1936, pág. 29.
DERECHO ADl\HNISTRATIVO 469
C) Tri hunales:
1. Tribunal Fiscal de la Federación.
2. Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los trabajadores al
servicio del Estado.
3. Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal.
Los organismos federales corresponden, como en seguida se estudia: unos
él la organización centralizada y otros a la organización descentralizada.
El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez más complejas ante
la apremiante satisfacción de las necesidades colectivas y los grandes proble-
mas sociales que lo rodean. Desde el punto de vista jurídico demanda la
organización de estructuras o formas que coordinen, den unidad y eficacia a
un conjunto de órganos que se nos presentan a la manera de un árbol ge-
nealógico o de una estructura piramidal.
Es a través de la idea de persona jurídica como se logra la unidad y la
a~:ción del Estado en su conjunto, y de las numerosas instituciones u orga-
fllsmos públicos que son pequeños o grandes círculos de competencias que
reparten o distribuyen la competencia total del poder público.
Desde sus orígenes, el poder en las altas magistraturas se ha ejercido por
un pequefío grupo de funcionarios que ha centralizado toda la fuerza de una
organización, en lo político y en lo administrativo. Sólo por excepción la
historia contemporánea nos ofrece pequeños oasis de realización democrática.
A partir de la revolución francesa el poder tiende a descentralizarse, aspí-
rando el régimen democrático a la adopción de ciertas formas desvinculadas
del poder central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones de-
~ocráticas, están o aspiran a estar bajo la tendencia descentralizada admi-
lllstrativa.
A pesar del auge de estas últimas formas, hasta mediados de este siglo
el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora
474 ANDRÉS SERRA ROJAS
475
476 ANDRÉS SERRA ROJAS
vicios públicos". Carlos S. Fayt. Derecho político. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1962.
pág. 448.
"La centralización define una solución al problema de las relaciones del Estado y las
colectividades locales, por otra parte, es un método de organización de la Administración
del Estado." .lean Rivero. Ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pág. 272.
2 Un ejemplo de organización centralizada política y administrativamente es el ~
de la URSS. Véase la obra de Henry Cambre: Le Pouvoir Souietique. París, 1959. Lib.
Gen. de Droit et .lurisp. En particular el capitulo tercero denominado: "Les pouvoiTS
executif of legislatif et lcurs organes: les soviets", págs. 63 a 90.
DERECHO ADMINISTRATIVO '177
4. LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA
5 "En régimen de centralización pura, toda creación, toda impulsión parte del centro;
las autoridades administrativas centrales asumen todo el poder, lo mismo el poder coactivo
q.ue el de dirección, decisión o resolución; la competencia técnica hállase también centra-
lIzada en los organismos especiales constituidos en el centro político, administrativo, y
como hay necesidad de que se ejerza la acción gubernamental, la administrativa, por todo
el territorio, los que son órganos locales de los poderes centrales, son meros delegados, ca-
recen de atribuciones propias para decidir, y los organismos territoriales, representación
de las entidades territoriales, hállanse supeditados a los poderes centrales o a sus dele-
gados, sufriendo intervención en la designación de sus órganos representativos, careciendo
de verdaderas facultades administrativas; los acuerdos de sus cuerpos deliberantes re-
~uieren de aprobación de los representantes del poder central; la esfera de acción de ellos
limitase, grandemente, reduciéndolos a órganos de preparación y ejecución, no de decisión."
José Gascón y Marín, Ob, cit., l3~ edición, 1955, pág. 492.
480 ANDRÉS SERRA ROJAS
31
482 ANDRÉS SERRA ROJAS
Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del
inferior, por falta de oportunidad o de legalidad.
5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimi-
tar los campos de acción de los órganos administrativos. Las leyes adminis-
trativas en algunos casos no definen siempre con precisión los límites de la
actuación de los órganos públicos. Existen numerosos casos en que es difícil
precisar la competencia de un órgano por la falta de una disposición expresa,
por una contradicción entre tex.tos que dan la misma competencia a diver-
sos órganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir
como de su competencia una determinada materia.
El artículo 24 de la Ley orgánica resuelve esas situaciones en los términos
siguientes: "En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la compe-
tencia de alguna Secretaría de Estado o Departamento Administrativo para
conocer de un asunto determinado, el Presidente de la República resolverá,
por conducto de la Secretaría de Gobernación, a qué dependencia correspon-
de el despacho del mismo."
puede nunca ocuparse de sus negocios." Hauriou. Precis de droit administratií, 7~ ed.
pág. 125.
CAPÍTULO JII
485
486 ANDRÉS SERRA ROJAS
5. JUSTIFICACIÓN DE LA DESCONCENTRACIóN
pasar poderes a órganos lejanos que no tienen una relación fácil con la Ad-
ministración, y el mismo sentido democrático de un gobierno, que sin soltar
los lazos de una institución centralizada, permite o tolera una cierta ingeren-
cia de los particulares, o de los órganos que atienden las instituciones. La
administración tiene que adaptarse a las exigencias del interés general.
La desconcentración administrativa requiere de una cuidadosa reglamen-
tación en las leyes orgánicas de la Administración pública, y en todo caso
no debe olvidarse que desconcentrar es sólo un procedimiento administrativo
para facilitar la ejecución de las leyes administrativas, pero los órganos su-
periores conservan íntegramente sus poderes de contralor, revisión y demás
poderes.
En ningún caso un órgano desconcentrado puede interferir con las facul-
tades constitucionales o legales de los órganos centralizados, ni invadir las
jerarquías superiores de la administración.
La Administración pública debe ser flexible y fácilmente adaptable a los
crecientes y complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una es-
tructura rígida es anquilosar la marcha administrativa que debe ser siempre
expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias, útil a los administrados, que
permiten al órgano desconcentrado, resolver los asuntos de su competencia
en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institu-
ción al poder central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvol-
vimiento dándole una relativa libertad de acción y de unidad frente a los
problemas que le corresponden. Como afirma Lucefride y Colctti: "Permite
que quien tenga que decidir tenga un más profundo y directo conocimiento
de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la acción
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la acción de
estos órganos del poder central además de descongestionarlo, permite seguir
más de cerca su actuación con determinadas ventajas de rapidez, economía,
responsabilidad, que siempre encuentran obstáculo en una férrea jerarquía
administrativa. 6
podrán contar con órganos administraivos desconcentrados que les estarán jerár-
quicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la
materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de confor-
midad con las disposiciones legales aplicables."
Codurpa, O Comisión del desarrollo urbano del país (25 de enero de 1972) : Cono-
pan o Comisión Nacional de obras en parques y jardines.
En el D. O. F. del 5 de abril de 1973 se publicó el "Acuerdo por el que se
dispone que las secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados
y empresas de participación Estatal, procedan a implantar las medidas necesarias,
delegando facultades en funcionarios subalternos, para la más ágil toma de deci-
siones y tramitación de asuntos."
En el D. O. F. del 2'1 de junio de 1975 la secretaría de Educación inicia el
funcionamiento de una subunidad de servicios descentralizados, región Peninsular.
Desde luego no es un organismo descentralizado.
En el D. O. F. del 10 de octubre de 1975, la secretaría de agricultura ordena se
proceda a la descentralización administrativa y funcionamiento de la Delegación
regional y de la fauna, en Tlaxco, Tlaxcala. El mismo comentario.
l. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
497
498 ANDRÉS SERRA ROJAS
3 Dice Maurice Duverger. Instituciones políticas " derecho constitucional. Ed. Aríel.
1%2. Barcelona, pág. 350: "¿A qué se debe esta preeminencia del presidente? En ciertos
casos. al hecho de que tiene el apoyo del ejército bien sea uno de sus jefes, o un civil por
él protegido; pero la explicación no es suficiente. Puede invocarse asimismo la debilidad
de los partidos. que da el papel esencial de la vida política a las personalidades. De igual
manera, la importancia del "patronaje" que asegura al presidente en el poder una gran
influencia. Por encima de tales elementos, un hecho es probablemente capital: la opinión
pública de la América Latina está acostumbrada a esa preeminencia de un solo hombre.
El elector vota por un individuo y no por una! doctrina o por un partido y ese voto .~r.
sonal toma toda su significación en la elección presidencial (ya que el elector sabe aSlmlS'
mo, desde hace tiempo, que esa elección presidencial es la única importante. y que el
presidente goza de una situación preponderante). Toda la tradición política de la Amé·
rica Latina, desde la independencia, es una tradición de poder personal; el sistema ha
pasado a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que contituyen hoy día el fun-
damento esencial de la supremacía presidencial." ,
Andrés Serra Rojas. Las funciones constitucionales del Presidente de la República.
Conferencia en el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México. Septiembre 20
de 1960.
4 Presidente de la República. Facultades exclusivas del. 6~ ép, Vol. IV, pág. 60.
Presidente de la República, necesidad de que se citen en sus acuerdos las leyes que
los fundan. ~ ép, Vol. 1, pág. 15.
DERECHO ADMINISTRATIVO 499
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el capítulo IIJ, artículo SO
a 93 de la Constitución, tienen un origen muy diverso. Los artículos SO a 89 se
apoyan con determinadas modificaciones posteriores, en la Constitución de Filadelfia
de 1787; en tanto que los artículos 90 a 93, se inspiraron en la Constitución de
Cádiz de 1812, que a su vez lo hizo de la Constitución francesa de 1793. Nuestras
primeras constituciones como la de 1824, repetían esos preceptos, arreglándolos de
un régimen monárquico parlamentario, a uno presídencial.v
Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los anteceden-
tes parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organiza-
ción política en ese sentido. La explicación es sencilla, nuestros legisladores tenían
varios sistemas políticos en los cuales podían inspirarse, aprovechando la experien-
cia extranjera, pero la realidad mexicana exigía un sistema mixto que se adaptara
a las circunstancias de la época, es por ello que reproducimos ciertos preceptos
parlamentarios de carácter general, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en su integridad, como base de nuestra estructura política. Más adelante insistire-
mos en estas consecuencias a propósito del refrendo ministerial. "Cuando el Presi-
dente de la República obra como autoridad administrativa, está realizando o si-
guiendo la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como órgano político,
caso en el cual realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del
Estado, dado el carácter representativo con que la realiza."
En la Constitución francesa de 1958, la competencia administrativa y política se
divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La
Constitución mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades admi-
nistrativas al Presidene de la República y sólo por mera excepción, a los otros
poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al
orden constitucional.
El papel predominante del Presidente de la República como jefe del Es-
tado se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera gene-
ral señalamos:
a) Funciones legislativas del Presidente de la República. Como hemos
analizado anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedición de algunas
leyes, ejerciendo una importante labor colegisladora y la función regla-
mentaria.
b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la República. Numero-
sas son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la República desde
el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la
materia fiscal, obrera, agraria.
e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de
la República la ejecución de las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
d) Funciones políticas que se refieren a todos los actos generales de go-
bierno, dirección u orientación política. Se considera en este grupo la desig-
nación de un alto funcionario, estipulación de tratados internacionales, o la
elaboración y orientación de la política general del gobierno.
e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos adminis-
trativos constituye una actividad fundamental del Presidente de la República.
f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del ar-
tículo 89 constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones
militares, ejército, armada, fuerza aérea y Guardia Nacional. Correlativa-
mente al Ejecutivo corresponde: declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
g) Funciones burocráticas, que comprenden el manejo de la Administra-
ción pública, la designación de los cargos y la determinación de las categorías
de funcionarios y empleados públicos que ,corresponden.
h) Funciones internacionales. La política exterior la lleva a cabo el Pre-
sidente de la República al asumir la representación exterior, las negociaciones
diplomáticas, celebrar tratados, designar al cuerpo diplomático y consular y
las demás relaciones con los Estados que forman la comunidad internacional,
principalmente a través de la ONU y demás organismos. Artículo 89, frac-
ciones JI, III Y X Y 133 de la Constitución.
i) Funciones honoríficas para conceder honores, distinciones, privilegios,
a quienes así 10 merezcan legalmente.
I. El régimen presidencial
El régimen presidencial es el régimen que impera en los Estados Unidos del
Norte y el que predomina en el sistema de las instituciones políticas mexicanas, y
se caracteriza por la realización bien definida de la separación de poderes. Este
régimen tiene estos elementos: 1. La existencia de un Presidente de la República
que actúa en forma independiente en la dirección de la política nacional; 2. Que
es electo por el pueblo; 3. Que designa con entera libertad a los secretarios de
Estado que no son políticamente responsables de su actuación ante las cámaras,
y 4. El Presidente ejerce los fines contenidos en la legislación. Es el régimen que
mayores ventajas da al Poder Ejecutivo. En los tiempos ,que corren se observan
diversos fenómenos políticos de concentración del poder público, apremiados los
Estados por los graves problemas de sistemas irreconciliables.
no, la armonía de los poderes cuando ella ha sido destruida." Además el sistema
parlamentario presupone la existencia de un régimen de partidos políticos y es a
las mayorías parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la política ge-
neral del régimen.
7. EL CONSEJO DE MINISTROS
511
512 ANDRÉs SERRA ROJAS
tado y del despacho." Artículo 222. "Los secretarios del despacho serán siete a saber:. El
Secretario del despacho de Estado. El Secretario del despacho de la Gobernación del Remo
para la Península e Islas adyacentes; el Secretario del despacho de la Gobernación d~l
Reino para Ultramar. El Secretario del despacho de Gracia y Justicia. El SecretanO
del despacho de Hacienda. El Secretario del despacho de Guerra. El Secretario del despa-
cho de Marina. Las Cortes sucesivas harán en este sistema de secretarías del despacho la
variación que la experiencia o las circunstancias exijan."
3 Congreso Constituyente de 1917. Diario de los Debates, Tomo I1, pág. 345. 45" se-
sión ordinaria, celebrada el 16 de enero de 1917. Dictamen de la segunda Comisión de la
Constitución. b
4 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. D. O. F., del 29 de didero 11:
de 1976.
DERECHO ADMINISTRATIVO 513
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.
(Artículo 91 de la Constitución.)
Todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente deberán estar
firmados por el secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto
corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. (Artículo 92 de la
Constitución.) 5
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos
administrativos, luego que esté abierto el período de sesiones ordinarias, da-
rán cuenta al Congreso, del estado que guarde sus respectivos ramos. Cual-
quiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de estado y a los jefes
de los departamentos administrativos, así como a los directores y adminis-
tradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de
participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! órgano superior encargado de una rama de
la Administración, uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la
República, con quien comparte la responsabilidad del manejo de los asun-
tos de la nación. Asume un doble carácter como órgano político y como
órgano administrativo.s
33
514 ANDR~:S SERRA ROJAS
7 "Las Secretarías de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, "i aun-
que tiene facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como órganos de
('se poder, representando sus propias funciones ya que no sería posible que el Presidente
de la República interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho
poder. TOdo acto de una Secretaría de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecu-
tivo." Semanario Judicial de la Federación. Tomo 35, pág. 1904. V. época.
"Sería destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el único que
tiene el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen fa-
cultades mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la República."
JURISPRUDENCIA, 2' Sala, pág. 224.
6 "Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe·
deración. Tomo 47, págs. 445 Y siguientes. "Si bien el artículo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente, deberán estar firmados por
el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no serán obedecidos. tal disposición rige para los reglamentos, decretos "i órdenes
de carácter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de recla-
maciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo por los Secretarios de Estado respectivos. "El
516 ANDRÉS SERRA ROJAS
refrendo del Decreto promulga torio de una ley por parte de los Secretarios de Estado cuyos
ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de éste. de acuerdo
con el artículo 92 de la Constitución Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta
el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un Secretario de Estado.
cuando en el mismo se toque. s610 de manera incidental o accesoria, alguna materia."
Boletín de Información Judicial. Tomo XIII, número 132, pág. 446. Sem. [ud, de la
Fed, Tomo 32. pág. 46.
9 El artículo 79 de la Constitución de 1857 establecía que las faltas temporales del
Presidente de la República y en las absolutas mientras se presente el nuevamente electo,
entrará a ejercer el poder el Presidente de la Suprema Corte. Este artículo fue reformado
el 3 de octubre de 1882, el 24 de abril de 1896 y el 6 de mayo de 1904. En 1892 l~
sustitución se hacía por el ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente o ~l
cepresidente del Senado o de la Comisión Permanente. En 1896 el Secretario de Rela~lo.
nes Exteriores y si no lo hubiere o estuviese imposibilitado, el Secretario de GobernaCIón,
además, se reglamentaba el artículo 75. En 19ú4 se restablece la Vicepresidencia de la
República.
10 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegación del Pre-
sidente de la República," Jurisprudencia de la Suprema Corte, 1917-1945, Tesis 890, pá-
gina 1645.
Secretarios de Estado, actos imputables a los. 6\\ ép, T. IX, pág. 79.
Secretarias de Estado, facultades de las. ~ ép, T. VIII, pág. 15.
Sria de Estado, actos no atribuibles al Titular de las. 6:¡' ép, T. VIII, pág. 54.
DERECHO ADMINISTRATIVO 517
S. EL REFRENDO MINISTERIAL
porque las leyes del Congreso de la Unión, debidamente aprobadas y luego pro-
mulgadas y publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
1::> Artículo 122 de la Constitución de Cádiz de 1812. "El Secretario del despacho de
la Gobernación .....
16 Secretaría de Gobernación. Reglamento de escalafón para los trabajadores de esta
dependencia. D. O. F. del 17 de julio de 1959. "Fe de erratas" D. O. F. del lO del septiembre
de 19'59. Sría. de Gobernación, facultades exclusivas. 6;.\ ép, V. VI, pág. lll.
Reglamento interior: D. O. F. del 6 de julio de 1977.
DERECHO ADMINISTRATIVO 521
20 Decretos no refrendados por el secretario ele Hacienda. 6l¡, ép. V. V., pág. 210.
Sría. de Hacienda, pensiones, 6(1. ép. V. IV, pág. 223.
Sría. de Hacienda, 6l¡, época. Vol. VI, pág. 140. Exención de impuestos.
Sría. de Hacienda y C. P. pensiones, 6(1. ép, T. XIII, pág. 51.
Representante legal de la Sría. de Hac, y C. P. Sem. [ud: Fed, @ época. T. 40, pági-
na 74, 4(1. Sala.
526 ANDRÉS SERRA ROJAS
revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo; así como compi-
lar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de bie-
nes muebles que deban llevar otras dependencias;
VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en almacenes, con
objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales;
IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crédito Público;
X. Manejar la deuda pública de la Federación y del Departamento del Distrito
Federal;
XI. Dirigir la política monetaria y crediticia;
XII. Administrar las casas de moneda y ensaye;
XIII. Ejercer las atribuciones que le señalan las leyes de instituciones de cré-
dito, seguros y fianzas;
XIV. Intervenir en la representación del interés de la Federación y del Depar-
tamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y
XV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
XII. Intervenir en los términos de las leyes relativas, en las sociedades mercan-
tiles, cámaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil.
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para
la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de
carácter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeño comercio rural y urbano;
XVII. Impulsar, en coordinación con las dependencias centrales o entidades del
sector paraestatal que tengan relación con las actividades especificas de que se trate,
la producción de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para
la regulación de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carácter co-
mercial, y
XIX. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretaría con los cen-
tros de educación agrícola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agri-
cultura, ganadería, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrícolas, ganaderas, avícolas, apíco-
las y silvícolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de
cría, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos ferias, exposiciones y concursos agrícolas,
ganaderos, avícolas, apícolas y silvícolas;
XI. Cuidar de la conservación de los suelos agrícolas, pastizales y bosques, es-
tudiando sus problemas para definir y aplicar las técnicas y procedimientos ade-
cuados;
XII. Programar y proponer la construcción de pequeñas obras de irrigación; y
proyectar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jagüeyes que
compete realizar al Gobierno Federal por sí o en cooperación con los Gobiernos de
los Estados, los municipios o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios económicos sobre la vida
rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorológicos y cli·
matológicos, creando el sistema meteorológico nacional ,y participar en los conve-
nios internacionales de la materia;
XV. Difundir los métodos y procedimientos técnicos destinados a obtener me-
jores rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos fo-
restales y de la fauna y flora silvestre, con el propósito de conservarlos y desarro-
llarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas foresta-
les y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestación y realizar planes para reforestar directamente
algunas zonas; .
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldíos y na-
Cionales;
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservación de los árboles históricos y
notables del país;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus produc-
tos, así como levantar, organizar y manejar la cartografía y estadística forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres,
parques zoológicos, jardines botánicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones científicas de la flora y de la fauna
terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la
fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrialización de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología en cuencas.
cauces y álveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterráneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicación de la Ley Federal de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para
el aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperación de la Secretaría del
532 ANDRÉS SERRA ROJAS
XIX. Establecer los requisitos que deban. satisfacer los mandos y las tripula-
dones de las naves mercantes, así como conceder las licencias y autorizaciones
respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comunicaciones y
transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los serVIClOS de la marina mercante;
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en
todo lo relacionado con faros y señales marítimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecí-
miento y explotación de servicios relacionados con las comunicaciones por agua;
así como coordinar en los puertos marítimos y fluviales las actividades y servicios
marítimos y portuarios; los medios de transporte que operen en ellos y los servicios
principales, auxiliares y conexos de las vías generales de comunicación, para su
eficiente operación y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretaría de Marina;
XXIV. Los demás que expresamente se fijen en las leyes y reglamentos.
nos de las leyes relativas, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los
fundadores;
V. Administrar' los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la
atención de los servicios de asistencia pública;
VI. Planear y conducir la política de saneamiento ambiental;
VII. Impartir asistencia médica y social a la maternidad y a la infancia y vi-
gilar la que se imparta por instituciones públicas o privadas;
VIII. Regular la prevención social a niños hasta de seis años, ejerciendo sobre
ellos la tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la República;
X. Dirigir la policía sanitaria general de la República, con excepción de la
agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la policía sanitaria especial en los puertos, costas y fronteras, con
excepción de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higiénico e inspección sobre preparación, posesión, uso,
suministro. importación, exportación y circulación de comestibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparación, aplicación, importación y exporta-
ción de productos biológicos, excepción hecha de los de uso veterinario; ,
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se relaciona con
los alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparación, posesión, uso, suministro, importa-
ción, exportación y distribución de drogas y productos medicinales, a excepción de
los de uso veterinario que no estén comprendidos en la Convención de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar
contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la sao
lud, contra el alcoholismo y las toxicomanías y otros vicios sociales, y contra la
mendicidad;
XVII. Poner en práctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida
de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepción de
lo que se relaciona con la previsión social en el trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de higiene es-
tablecidos por la Federación en toda la República, exceptuando aquellos que se
relacionan exclusivamente con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinación con
los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal;
XXI. Realizar la vigilancia sobre el cumplimiento del Código Sanitario de los
Estados Unidos Mexicanos y de sus reglamentos, y
XXII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social. En 1917 la materia del trabajo forroa
parte de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo. En 1922 se crea el D~'
partamento del Trabajo. En 1935 se crea la Secretaría del Trabajo y de la PrevI-
sión SociaI.26
ARTÍCULO 40. A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social corresponde el des-
pacho de los siguientes asuntos:
30 José María Cordero Torres. "Las normas administrativas en las dependencias espa·
ñolas." Estudios dedicados al profesor Carda Oviedo, Tomo l. pág. 361.
Ciuseppe Ferrari. Gli organi ausiliar, Ciuffré, 1956, I v, 456 páginas.
31 Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIII, pág. 307. Tomo XIV. pág. 1I7,
Tomo XV. pág. 117.
Autoridades, actos de las. Si en el oficio original en que consta el acuerdo en que se
hace consistir el acto reclamado, no se dice que la resolución sea dictada por una autori-
dad superior y tal acuerdo está firmado por un inferior. el acto debe considerarse como
de éste.
Tomo 88, página 369 del Semanario Judicial de la Federación.
Revisión fiscal. El oficial mayor de la Secretaría de Hacienda representado por acuerdo
del titular del ramo, a dicha dependencia del Ejecutivo, tiene personalidad para intentar
el recurso de revisión fiscal, sin la intervención de la Procuraduría Fiscal ya que el re-
curso lo promueve el propio titular superior jerárquico de la Procuraduría.
Tomo 99, página 1199, del Semanario Judicial de la Federación.
Semanario Judicial de la Federación. T. XIII, pág. 307. "Las Dependencias de las
S.rías. encargadas a esos directores y jefes del Depto., forman un todo con la Sría. respec·
uva, lijo son cuerpos independientes, no obran por acción propia, sino que tienen que
recabar el acuerdo con la superioridad para ejecutar determinados actos."
Sem; [ud, de la Fed . Tomo XIV, pág. 117. Las dependencias administrativas no cons-
tituyen una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que están sujetas al
acuerdo del secretario respectivo.
Direcciones; 6'" época.
•
De crédito. V. IV, pág. 142.
De Gobernación. V. VI, pág. 82.
De profesiones. V. IV, pág. llI.
Director general de Gobernación. D. F. V. V, pág. 192.
Oficiales Mayores de las Srías. de Estado, resoluciones de los. ~ época. Tomo IX,
pág. 79.
Oficinas públicas, recargo de trabajo en las. 6' ép, Tomo XII, pág. 59; Tomo VII.
págs. 77 Y 79.
85
546 ANDRÉS SERRA ROJAS
..... Son los otros los que administran algún servicio público que en su. funciona-
miento nada tiene que ver con la política y, más todavía, es muy pernicioso que
la política se mezcle en estos servicios, porque los desvía de su objetivo natural,
que es la prestación al público de un buen servicio en el ramo que se les enco-
mienda, y nada más; cuando la política se mezcla en estos asuntos, desde el alto
personal de los servicios públicos, que no se escoge ya según la competencia sino
según sus relaciones políticas, hasta el funcionamiento mismo del sistema adminis-
trativo, ofrece grandes dificultades. Por esto ha parecido a la Comisión conve-
, niente que los órganos del Ejecutivo se constituyan según un sistema que hasta la
I fecha no ha sido ensayado en México . . . Al grupo de órganos políticos, o político-
l
547
548 ANDRÉS SERRA ROJAS
•
550 ANDRÉS SERRA ROJAS
•
DERECHO ADMINISTRATIVO 551
553
554 ANDRÉS SERRA ROJAS
julio del mismo año se dieron las armas al ayuntamiento de la ciudad, y en 1530 los
privilegios que disfrutaba Burgos, cabeza de Castilla.
2 Alfonso Toro. Historia de México. Tomo H, pág. 226.
Jesús Galindo y Villa. Historia sumaria de la ciudad de México, 1925, 1 v, 256 págs. .
3 Véase manuscrito de las culturas tolteca y azteca, denominado de Quantinchan. BI-
blioteca de Andrés Serra Rojas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 555
"Las facultades exclusivas del Congreso General, son las siguientes: .,. 'XXVIII.
Elegir un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Federación,
y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un Estado.' Fracción
XXIV. 'Variar esta residencia cuando lo juzgue necesario.' (Dublán y Lozano. Ob. cit.
T. 1, pág. 719.)"
"1. El gobierno económico político del Distrito Federal, será uniforme con el
de los Territorios Federales de la Federación. 2. Las rentas del Distrito Federal
pertenecerán desde la publicación de esta ley, a las generales de la Federación;
mas su entrega se verificará hasta el día 19 del mes que siguiere a dicha publica-
ción." "4. Desde la legislatura próxima inmediata, el Distrito Federal tendrá repre-
sentantes en la Cámara de Diputados, con arreglo a los artículos 10, 11, 12 Y 13 de
la Constitución ... " (Dublán y Lozano. Ob. cit. T. 1, pág. 776.)
Las "Siete Leyes Centralistas" de 1836 incorporan el Distrito Federal al Depar-
tamento de México. (Art. 2), dividiendo la República en departamentos, distritos
y partidos. La ley de 30 de junio de 1838 incorpora el Distrito Federal al Depar-
tamento de México; de uno de esos distritos es la ciudad de México.
Al restablecerse en el año de 1846 la Constitución de 1824, el Distrito Federal
reaparece con sus caracteres originales. El "Acta Constitutiva y de Reformas de los
Estados Unidos Mexicanos" del 22 de mayo de 1847 ordena en su artículo 69:
"Mientras la ciudad de México sea Distrito Federal, tendrá voto en elecciones de
Presidente y nombrará dos senadores," Durante esta época se expidieron numerosos
bandos de policía y ordenanzas municipales.
En las "Bases provisionales para la organización del país", del 22 de abril de
18,53, los Estados se llaman Departamentos y el Distrito Federal se convirtió en el
Distrito de México, respetaron la división territorial de 1846.
Pero el decreto del 16 de febrero de 1854 de Santa Arma, amplía el área de
lo que se llamó Distrito de México señalando sus límites: aproximadamente por el
norte llegaba hasta el pueblo de San Cristóbal Ecatepec; por el noroeste hasta
Tlalnepantla; por el poniente hasta los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el
sUroeste hasta Huisquilucan, Mixcoac, San Ángel y Coyoacán; por el sur hasta
Tlalpan, por el sureste hasta Tepexpan, Xochimilco e Iztapalapa; por el oeste hasta
el Peñón y por el noroeste hasta la medianía de las aguas del Lago de Texcoco.
558 ANDRÉS SERRA ROJAS
Del texto del artículo 73, fracción VI, podría desprenderse que la ley
estaba dentro de la Constitución, al señalar como órgano u órganos al De-
partamento del Distrito Federal.
Al indicar al Departamento del Distrito como el órgano de gobierno de
esta entidad federativa, en verdad, la ley se aparta del texto constitucional y
de la tradición política del Distrito Federal.
Por muy superficial que se comente el artículo 92 de la Constitución,
éste claramente distingue entre el Gobierno del Distrito Federal y los De-
partameruos de Estado. Si el ánimo del legislador Constituyente hubiera
sido en el mismo sentido de la ley, no hubiera hecho ninguna diferenciación
y hubiera hablado exclusivamente de departamentos de Estado. No lo hizo,
porque el Distrito ni debe ni puede equipararse a un Departamento de
Estado.P
La reforma financiera que se hizo concentrando sus ingresos en la Se-
cretada de Hacienda y Crédito Público, obedece a este concepto de Depar-
tamento -confundiendo su régimen patrimonial y financiero-, lo cual no
debió realizarse si se pensara que una entidad federativa de tan notoria im-
portancia como es el Gobierno del Distrito Federal, requiere su propio sis-
tema itidependiente.w
La inquietud doctrinal que mantienen algunos juristas, para establecer
el municipio en esta entidad y su plena autonomía al estilo de las demás.
es debido a estas anomalías legislativas, que han acabado por desvirtuar el
gobierno del Distrito Federal.
13 Diario de los Debates del Constituyente de 1917. T. H, pág. 345. 45'" sesión ordi-
naria del 16 de enero de 1917.
14 Egon E. BergeI. Urban Sociology, MacGraw Hill Book Co. Inc, Nueva York, 1955.
15 La ejecutoria de la Suprema Corte, amparo 5681-50, definió que "las autorid~des
del Departamento son autoridades federales". Esta resolución se apoya en datos histórICOS
y jurídicos, "que demuestran sin género de dudas la naturaleza federal del Distrito Y
el carácter federal de todas sus autoridades, puesto que no tiene autonomía política ad-
ministrativa".
Departamento del Distrito Federal. 6'" época. V. III, pág. 168 Y T. V, pág. 169. T . VI .
pág. 186.
DERECHO ADMINISTRATIVO 565
--
siguientes funcionarios: 18bis
11} Departamento del Distrito Federal, contrato celebrado por el Oficial Mayor. @
época, T. VIII, pág. 14.
Departamento del Distrito Federal, -actos ejecutados por sus dependencias. 6q. época.
Tomo XIII, pág. 20; Tomo XVIII, pág. 64; Tomo XIII, pág. 20. "Renuncia de derechOS
constitucionales." 6<l ép. Tomo XVI, pág. 55.
Tesorería del Distrito, carencia de facultades de la. 6q. ép, T. X, pág. 107.
Tesorería de la Federación, obligación de la. 6q. ép, T. XIV, pág. 38.
DERECHO ADMINISTRATIVO 567
21 Recientemente. julio de 1977. las Delegaciones del Distrito Federal han visto amplia-
da su competencia con nuevos ramos que han sido desconcentrados.
DERECHO ADMINISTRATIVO 569
"El Presupuesto Anual de Egresos del Departamento del Distrito Federal, com-
prenderá todas las dotaciones que para la realización de sus funciones requieran
los órganos establecidos por la presente ley, así como los organismos, instituciones
o dependencias cuyo sostenimiento esté a cargo del propio Departamento." Artículo 8
ele la Ley Orgánica.
Son facultades del Departamento (Art, 36, fracción XXXVI): "Estudiar y formu-
lar los proyectos de leyes y disposiciones impositivas del Departamento del D. F.,
así como las leyes de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del propio Departamento
que anualmente se someterán a la Cámara de Diputados.
XXXVIII. "El Departamento del Distrito Federal coordinará su actividad hacen-
daria con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. tanto por lo que se refiere
:\ sus ingresos como a sus egresos. sujetándose a las disposiciones legales respectivas.
para evi tal' hasta donde sea posible, la sobreimposicíón de gravámenes."
XXXIX. Determinar, recaudar, custodiar y administrar los ingresos correspon-
dientes a la hacienda pública del Departamento del D. F.
XL. Ejercer y controlar su Presupuesto de Egresos.
XLI. Imponer las sanciones que correspondan por infracción a las leyes y re-
glamentos cuya aplicación compete al Departamento del D. 1'.
Además el Departamento lleva la contabilidad, la estadística y glosa de las
cuentas, prepara y formula la cuenta pública anual, celebra convenios para la recau-
dación con Hacienda, autoriza actos y contratos, maneja la Deuda Pública, etc.,
lodo ello del Departamento. •
La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, instrumento útil en
la erogación de los gastos del Departamento y en la percepción de sus ingresos.
22 Véase Legislación Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorería del Distrito Fede-
ral." 1941, por el Lic. Octavio Calvo. 1 v. 802 págs.
Departamento del Distrito Federal. Gráiicas de organización departamental de la Te-
sorerta del Distrito Federal. México, 1958. Lic. Octavio Calvo.
La ley del 31 de diciembre de 1946, dispone que las funciones fiscales señaladas por
la Ley de Hacienda al Departamento del Distrito Federal quedan atribuidas a la Secretaria
de Hacienda y Crédito Público, así como el servicio de Justicia fiscal del Distrito Federal,
debe ajustarse a lo dispuesto al Código Fiscal de la Federación. Véase D. O. F. del 31
de diciembre de 1946.
570 ANDRÉS SERRA RO]AS
De acuerdo con la ley, los servicios públicos directos a cargo del Departamento
pueden ser: a) Servicios públicos por su naturaleza; y b) Servicios públicos por de-
claración de la autoridad. Ejemplos del grupo a) son el suministro de agua pota-
ble, el drenaje, la planificación y zonificación y otros. Ejemplo del grupo b) es el
servicio de estacionamiento (Gaceta del Distrito Federal, 10 de abril de 1960).
"La prestación de los servicios públicos en el Distrito Federal corresponde al
gobierno de la propia entidad federativa, sin perjuicios de descentralizarla mediante
concesión limitada y temporal que se otorgue al efecto." Art. 64.
"Para los efectos de esta ley, servicio público es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades
de carácter colectivo. La debida prestación de estos servicios es de interés público."
"La declaración de que determinada actividad constituye un servicio público
entraña la de que la prestación de dicho servicio es de utilidad pública. En con-
secuencia, el Ejecutivo Federal podrá .decretar la expropiación, limitación de do-
minio, servidumbre u ocupación temporal de los bienes que se requieran para la
prestación del servicio." Art. 65 de la ley.
Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal:
l. Para determinar qué actividad realizada por los particulares en los términos
del artículo anterior, debe instituirse como servicio público, previa opinión del
consejo consultivo.
n. Para crear y organizar los órganos que presten servicios públicos en los ca-
sos de nuevas necesidades colectivas de carácter definitivamente persistente.
III. Para decidir si un servicio público deba ser prestado por el Departamento
del Distrito Federal con la concurrencia de particulares; o bien descentralizarse.
Art. 66.
Como puede observarse, los servicios públicos directos a cargo del Departamento
del Distrito Federal, corresponden a los siguientes grupos:
a) Servicios públicos atendidos directamente por el Departamento del Distrito
Federal.
b) Servicios públicos que el Departamento confía a un órgano descentralizado.
Véanse a este respecto las leyes que crean los organismos descentralizados: Abas-
tos, el Metro y Transportes Eléctricos del D. F.
c) Servicios públicos concesionados a los particulares.
d) Servicios públicos prestados conjuntamente por el Departamento en colabo-
ración con los particulares. Véase el reglamento de mercados, las actividades de los
supermercados, estacionamientos, etc.
El segundo grupo de reglamentos regulan los servicios que los particulares pres-
tan al público. .
El artículo 36 comprende las amplias facultades del Departamento del DistrIto
Federal para reglamentar las actividades económicas, cuya reglamentación no sea
de la esfera de la autoridad federal, espectáculos públicos, establecimientos de fá-
bricas, comercios y otras.
En este segundo grupo de reglamento es frecuente que ellos encuentren serios
escollos frente a los textos constitucionales.
DERECHO ADMINISTRATIVO 575
Lo cual quiere decir que las multas por infracciones administrativas del
Departamento del Distrito Federal, serán de la competencia del Tribunal de
lo contencioso administrativo del Distrito Federal, de las multas fiscales se-
guirá conociendo el Tribunal Fiscal de la Federación.
Respecto del procedimiento la ley establece cauces legales con sencillez
y rapidez.
"No encontrándose irregularidades en la demanda, o subsanadas éstas, el Presi-
dente de la Sala mandará a emplazar a las demás panes para que contesten dentro
del término de diez días. En el mismo acuerdo citará para la audiencia del juicio
dentro de un plazo que no excederá de quince días y dictará las demás providen-
cias que procedan con arreglo a esta ley.
"El término para contestar correrá a las partes individualmente."
"La autoridad demandada y el tercero perjudicado en su contestación se refe-
rirán a cada uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, citarán los
fundamentos legales que consideren aplicables al caso y ofrecerán las pruebas que
estimen pertinentes." Artículo 67.
Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal no necesitarán formulismo al-
guno, pero deberán contener:
"1. La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos, así como el exa-
men y valoración de las pruebas que se hayan rendido;
n. Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolución de-
finitiva; y
IlI. Los puntos resolutivos, en los que se expresarán los actos cuya validez se
reconozca o cuya nulidad se declare, el plazo que se dé a la autoridad para con-
testar una petición de acuerdo con la naturaleza del asunto o bien la orden de
reponer el procedimiento. Las salas deberán, al pronunciar sentencia, suplir las
deficiencias de la demanda, pero en todo caso, se contraerán a los puntos de la
litis planteada." Artículo 77.
LA DESCENTRALIZACIóN ADMINISTRATIVA
TERRITORIAL
579
580 ANDRÉS SERRA ROJAS
2. EL MUNICIPIO MEXICANO
mexicano, 1926, dice que "nuestros municipios son pobres, no tanto por las
causas que comúnmente se señalan (heterogeneidad de población, crecida
proporción de indios, etc.), sino que son pobres porque jamás se les ha con-
siderado como un poder social:" 5
Esta comisión presentó su dictamen que desde luego analiza el tema más
difícil de la organización municipal, como es su problema económico. "Te-
5 Al comentar esta afirmación, Gilberto Loyo, ob, cit., pág. 290, expresa: "Nosotros
no aceptamos el excesivo valor que se ha dado a la llamada heterogeneidad racial de la
población y menos aun aceptamos la alta proporción de indios como factor de la po-
breza de los municipios. La palabra indio tiene un significado cultural, no racial. Para
nosotros el bajo nivel cultural de los indios es factor primario; pero señalamos también
como factor primario, la escasez cuantitativa de la población de los municipios. la cual
alcanza en muchos casos cifras increíblemente bajas."
6 "Una de las grandes conquistas que no s610 dard libertad polieica a la vid4 munici-
pal, sino que también le dard independencia econ6mica, supuesto que tendrá fondos y re-
~ursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así de la voracidad
l?saciable que de ordinario han demostrado los gobernadores." Mensaje de Don Venus-
tíauo Carranza al entregar el proyecto de constitución. Diario de los Deberes. Tomo 1,
pág. 266.
7 Diario de los Debates del Congreso constituyente. Tomo 1, pág. 266.
8 Diario de los Debates. Tomo 11, pág. 504.
582 ANDRÉS SERRA ROJAS
20 de agosto de 1928
29 de abril de 1933
8 de enero de 1943
12 de febrero de 1947
17 de octubre de 1953
6 de febrero de 1976 D. O. F.
a) El Ayuntamiento
Un organismo con facultades de decisión y de consulta, de elección po-
pular directa.
DERECHO ADMINISTRATIVO 585
d) Órganos consultivos
e) Órganos de colaboración
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la
realización de sus fines sociales, de la acción privada. Las juntas de mejora-
miento cívico, moral y material, quedan incluidas en esta categoría de ac-
tividades, pero no como organismos públicos que limiten la autonomía muni-
cipal, Es un absurdo llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el
municipio no llena con efectividad sus funciones, el camino lógico es dotarlo
de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas inútiles.t! Lo mismo
puede decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA HACIENDA MUNICIPAL
contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados, y que en todo caso, serán
las suficientes para atender a las necesidades municipales."
La fracción XXIX, del artículo 73, faculta al Congreso para establecer las con-
tribuciones sobre las materias a las que alude, ordenando además, que "Tas enti-
dades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales
en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales
fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto
del impuesto sobre energía eléctrica."
Los problemas de los municipios son principalmente de índole política yeco-
nómica. El problema político se resume en la constante e indebida intromisión de
las autoridades locales en la integración y funcionamiento del municipio. El proble-
ma económico se finca en que los gobiernos locales reducen considerablemente los
ingresos de los municipios.
"Los impuestos municipales decretados por los ayuntamientos y no por las le-
gislaturas no tienen el carácter de leyes, y hacerlos efectivos importa una violación
constitucional." Sem. Jud. de la Fed. Tomo LXXVI, l~ parte, vol.' u, pág. SOL
Apéndice.
Tarea difícil es la de determinar cuáles son los servicios públicos que tie-
nen el carácter municipal. Un problema complejo de la organización muni-
cipal es la determinación de la competencia entre la entidad federativa y el
municipio, sobre todo por sus implicaciones fiscales.
Por exclusión podría decirse que todo aquello que no tiene a su cargo el
gobierno federal, o los gobiernos de las entidades locales, queda en el campo
de la acción municipal. Esta manera 'de pensar deja en pie la detennina-
ción de ese problema.
Dos consideraciones debemos presentar:
La primera, un municipio se integra normalmente con la ciudad-cabecera
o núcleo de población más importante y con una extensión territorial limita-
da, que comprende ciudades, pueblos, rancherías, condueñazgos, haciendas,
en unas cuantas palabras, núcleos de población dispersos, en las formas más
variadas. La dirección de estadística ha hecho una clasificación de esta po-
blación que integra los municipios y que nos presenta uno de los problemas
más graves de la vida nacionaJ.15
De aquí se deduce que hay servicios municipales citadinos y los demás
servicios municipales, con exclusión de los anteriores.
Los servicios públicos de saneamiento, agua potable, jardines, alumbra-
do, cementerios, mercados, se circunscriben a la ciudad y son servicios cita-
dinos. En algunas ocasiones rebasan el marco de una ciudad, por ejemplo, el
servicio público de policía, que debe abarcar todo el municipio. En algunas
entidades federativas la policía del municipio se circunscribe a la ciudad o
pueblos, y la policía del Estado, atiende la seguridad del campo.
15 Gilberto Loyo. La poUtica demogrdfica de México, 1935. Tip. Turanzas, pág. 284·
DERECHO ADMINISTRATIVO 587
rias para cumplir con los fines señalados en el párrafo III del artículo 27
de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipa-
les de dos o más Entidades Federales formen o tiendan a formar una con-
tinuidad geográfica, la Federación, las Entidades Federativas y los M unici-
pios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apeg-o a
la Ley Federal de la materia."
rias para cumplir con los fines señalados en el párrafo III del artículo 27
de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipa-
les de dos o más Entidades Federales formen o tiendan a formar una con-
tinuidad geográfica, la Federación, las Entidades Federativas y los M unici-
pios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a
la Ley Federal de la materia."
CAPíTULO 1
591
592 ANDRÉS SERRA ROJAS
Estas entidades se regulan por sus leyes específicas y por los artículos '15
a 54 de la Ley orgánica mencionada, a los cuales haremos referencia más
adelante.
logran esa autonomía al serIes transferidos, por la autoridad central, los po-
deres de decisión que la sustraen del poder disciplinario y de revocación y
no están sometidas a la jerarquía administrativa.
El carácter esencial ,de un organismo descentralizado, como entes públi-
cos menores, es su autonomía orgánica, con un poder propio de decisión en
los asuntos que legalmente se les encomiendan.
Como hemos visto, el Estado tiene fines que realizar a través de sus tres
poderes fundamentales.
El Poder Ejecutivo Federal con su titular supremo que es el Presidente
de la República, lleva a cabo la ejecución de las leyes que expide el Congre-
so de la Unión. La acción administrativa se desenvuelve por medio de ór-
ganos centralizados, órganos descentralizados y con la colaboración de los
particulares en las empresas de interés público, y aun con las empresas
privadas.
Los organismos descentralizados realizan dentro del marco de la Admi-
nistración pública, ciertos fines específicos que corresponden al Estado. Com-
parten el poder del Estado en los organismos descentralizados por región,
pero no, lo comparten en los organismos descentralizados por servicio.
Los organismos descentralizados por región o territorial comparten el
poder del Estado y tienen el carácter de autoridad, según se desprende del
Art. 115 Constitucional y principalmente para la procedencia del juicio de
amparo.
La subordinación estricta a los fines señalados por el legislador se consa-
gran en el artículo 22 de la "Ley para el control por parte del gobierno fe-
deral de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal"
(D. O. F. del 31 de diciembre de 1970) que ordena: "Queda prohibido a los
organismos y empresas realizar trabajos o actividades ajenos a sus fines u
objeto."
Los organismos descentralizados por servicio realizan fines estatales es-
pecíficos, pero no tienen el carácter de autoridad. El juicio de amparo es im-
procedente contra actos de los organismos descentralizados por servicio, por
no tener el carácter de autoridad a que alude el artículo 103, fracción I, de la
Constitución. Las leyes establecen procedimientos para restablecer el orden
jurídico violado.
El artículo 123, fracción XXXI constitucional ordena que la aplicación
de las leyes del trabajo es de la competencia exclusiva de la autoridad federal
en asuntos relativos en las empresas que sean administradas en forma directa
o descevtralizada por el gobierno federal, empresas que actúen en virtud de
88
594 ANDRÉS SERRA ROJAS
un contrato O concesión federal y las industrias que les sean conexas. Institu-
ciones administrativas federales descentralizadas como Petróleos Mexicanos,
Ferrocarriles Nacionales, Comisión Federal de Electricidad y otras, son com-
petentes las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje para conocer de sus
asuntos laborales.
Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una
práctica administrativa, como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abas-
tos, el Metro y otros.
De todas maneras, la forma normal deberá ser que ellos se formen de
acuerdo con una ley. Una ley de organización y funcionamiento administra-
tivo, creadora de una situación jurídica general segura, que no podrá ser
modificada más que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde
luego nos lleva a reflexionar que los organismos descentralizados creados
por una ley en ningún caso podrán ser modificados por un decreto.
La leyes la forma normal de crear una institución descentralizada y pue-
de revestir formas diversas, entre otras las siguientes:
1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institución des-
centralizada y su régimen jurídico, por medio de una ley que comprenda:
denominación y fines, personalidad jurídica, organización, patrimonio, ré-
gimen económico y financiero y relaciones con el Estado, sus trabajadores y
el público.
2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institución pública
y reserve su reglamentación al Poder Ejecutivo, sería este el único caso que
el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades administrativas".
Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si
no se encuentran en 'el segundo caso señalado.
El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo
por medio de decretos, acuerdos u órdenes que crean organismos descentrali-
zados con supuestas facultades administrativas. No hay ningún precepto cons-
titucional que autorice al poder administrativo la creación de un ente pú-
blico. Toda descentralización implica un fraccionamiento del poder, por lo
que un acto administrativo que cree una esfera de competencia, debe estar
contenido en la ley.
Debemos aludir al sistema que impera en otros países para la creación de los
organismos descentralizados. El profesor Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho
administrativo, pág. 382), analizando la legislación de su país, estudia las dos for-
mas de creación de las entidades autárquicas: por ley del Congreso y por Decreto
del Ejecutivo. Este autor sostiene, con vista a su legislación, la inconstitucionalidad
de las entidades autárquicas creadas por ley, "en cambio la creación de dichas enti·
dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del
Poder Ejecutivo, es perfectamente constitucional".
Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de
droit administratij, 1 partie, 3(\ edition, 1966, págs. 48 y 49) afirma que en derecho
tículo 89, fracción 1 de la Constitución y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal
en materia económica, de fecha 30 de diciembre de 1950, es decir, se crea la institución
por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al Ejecutivo para
elaborar dicha ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO 597
El estatuto legal del servicio público descentralizado debe comprender los con-
ceptos siguientes:
1. Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto adminis-
trativo, se crea una persona jurídica de derecho público a la que se encomiendan
fines de interés general, o la atención de un servicio público determinado.
2. La noción de personalidad jurídica es indispensable para individualizar y
fijar la competencia limitada del órgano, pero no es exclusiva del régimen descen-
tralizado, porque existen formas centralizadas a las que se les provee de persona-
lidad jurídica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso adminis-
tración personalizada.
3. La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentra-
lizada, precisando sus fines, denominación, patrimonio, órganos, relaciones con su
personal, relaciones con los usuarios del servicio y demás actividades propias de su
organización.
4. El régimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho público y en
otros mixto, es decir, se acepta la aplicación del derecho privado en ciertos as-
pectos de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una ern-
presa que realiza actividades comerciales o industriales, como Petróleos Mexicanos.
Aun su forma de organización puede adoptar el régimen de una sociedad mercan-
til, principalmente la sociedad anónima, pero su régimen general es de derecho
público.
5. El Estado debe señalar cuáles son las relaciones o vinculaciones entre la íns-
titución y el poder central, porque con ellas se precisa su verdadera naturaleza de
órgano descentralizado.
12 El articulo 32. fracción XII, de la ley OAPF dice: "A la Secretaría de Programa-
ción y Presupuesto le corresponde: Controlar y vigilar financiera y administrativamente
la operación de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que
manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nación o las sociedades e
instituciones en que la Administración Pública Federal posa acciones o Intereses patrimo-
niales. y que no estén expresamente encomendados o subordinados a otra Dependencia.
Patronato del Maguey. Artículo 39 del decreto que reforma y adiciona la Ley ,del
impuesto sobre aguamiel y productos fermentados. D. O. del 17 de enero de 19tH. organis-
mo desconcentrado si nos atenemos a las facultades señaladas en el artículo -40.
13 El artículo 28 constitucional establece como monopolios, la acuñación de moneda,
DERECHO ADMINISTRATIVO 601
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseen-
tralizados y empresas de participación estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970,
define los organismos descentralizados por servicio en estos términos:
Artículo 2. "Para los fines de este capítulo. son organismos descentralizados
las personas morales creadas por la ley del Congreso de la Unión o decreto del
Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, siempre
que reúnan los siguientes requisitos:
"l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federa-
les o de otros organismos descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o
derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con el rendimiento de un
impuesto especifico; y
"11. Que su objeto o fines sean la prestación de un servicio público o social,
la explotación de bienes o recursos propiedad de la nación. la investigación cientí-
fica y tecnológica. o la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia
o seguridad social.
"Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dirá simplemente
'organismo'."
la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el Gobierno Federal, el
petróleo y la energía eléctrica.
14 V. Andrés Álvarez. "Introducción al estudio de las empresas públicas." Rev. Ad.
Púb. IEP. núm. 3. sep-díc, 1950. pág. 41.
602 ANDRÉS SERRA ROJAS
El artículo 29 de la ley para el control por parte del gobierno federal de los
organismos descentralizados y empresas de participación estatal, reconoce dos medios
para ·la creación de los organismos descentralizados.
a) Mediante ley expedida por el Congreso de la Unión; y
b) Por decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura
que adopten siempre que se sujeten a la ley.
El artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ordena:
"Dentro de la Administración Pública Paraestatal serán considerados como orga-
nismos descentralizados las instituciones creadas por disposición del Congreso de la
Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimo-
nios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Fede-
ral cada día más numerosos, debería promoverse una reforma constitucional que
declare:
"Los organismos descentralizados federales serán creados por ley que expida el
Congreso de la Unión o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Or-
gánica de la Administración Pública Federal, precisará cuáles son las materias que
corresponden a los decretos."
De acuerdo con el artículo 19 de la ley para el control, por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, estos
organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo
con dicha ley, con excepción de:
"1. Las instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales
de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y
"11. Las instituciones docentes y culturales.
"El Ejecutivo Federal ejercerá las funciones que este Capítulo de la Ley le con-
fiere, por conducto de las Secretarías del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
les otorguen otras leyes."
El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgánica de la Administra-
ción Pública Federal en estos términos: Artículo 50. "El Presidente de la República
estará facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administración
Pública paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se rea-
licen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en
cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores
haremos referencia más adelante.
3&
610 ANDRÉS SERRA ROJAS
CONSIDERANDO
ACUERDO
Inmobiliaria Cuadalupe, S. A;
Inmobiliaria Papaloa pan, S. A.;
Inmobiliaria Petroquímica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagún, S. A.;
Inmobiliaria Sícartsa, S. A;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas, A C.;
jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandería del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Periódico, S. A;
Minerales Monclova, S. A;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.;
Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.;
Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de México, S. A.;
Operadora Nacional de Ingenios, S. A.;
Operadora Textil, S. A de C. V.;
Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.;
Perforadora y Minera del Norte, S. A.;
Petroquírnica de México, S. A.;
Productora Ferretera Mexicana, S. A.;
Productos Básicos para Fertilizantes, S. A.;
Productos Químicos e Industriales del Bajío, S. A.;
Productos Químicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Tubulares Monclova, S. A.;
Promociones y Comisiones Avantram, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Querétaro, S. A;
Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.;
Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.;
Proquívemex División Agro Industrial, S. A. de C. V.;
Proquivemex División Farmacéutica, S. A. de C. V.;
Rassini Rheen, S. A de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.;
Roca Fosfórica Mexicana, S. A de C. V.;
Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.;
Sales y Alcalis, S. A;
Servicios Agrícolas Cañeros, S. A.;
Servicios Rassini,S. A. de C. V.;
620 ANDRÉS SERRA ROJAS
Comisión sobre las mismas a Altos Hornos de México, S. A., y La Perla, Minas de
Fierro S. A;
Fideicomiso para Reconstrucción Fábrica Textil San José, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Cañeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretaría de Comercio y cuyo Titular ejer-
cerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Comisión de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisión Nacional del Cacao;
Comisión Nacional del Maíz para el Consumo Humano;
Compañía Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Café;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional de Protección al Consumidor;
Procuraduría Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depósito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Café, S. de R. L. Y C. V.;
Cafés y Cafeterías de México, S. A. de C. V.;
Centros Conasupo de Capacitación Campesina, S. C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C.V.;
Compañía Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.:
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutícola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maíz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Café, S. A.;
Promotora Industrial del Café, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercialización de pro-
ductos agrícolas perecederos, y . .
Fideicomiso denominado Comisión Promotora Conasupo para el Mejoramiento
Social.
622 ANDRÉS SERRA ROJAS
TRANSITORIO
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente afio el Ejecutivo Federal expidió el
acuerdo que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente
al día 17 del mismo mes, por el que se dispuso el agrupamiento de las entidades
de la Administración Pública Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones
con el Gobierno Federal se realicen a través de la Secretaría de Estado o Depar-
tamento Administrativo correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicación del acuerdo a que se refiere el
párrafo anterior sugiere la conveniencia de llevar a cabo un reacomodo O adición
respecto a determinadas entidades y, al mismo tiempo corregir algunas deficiencias
observadas.
Que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal comprende dentro
de la Administración Pública Paraestatal a las empresas de participación estatal mi-
noritaria, y previene que la vigilancia de la participación estatal quedará a cargo
de un comisario que será designado por el Secretario de Estado o Jefe del Depar-
632 ANDRÉS SERRA ROJAS
ACUERDO
Artículo 1Q •••
A) ...
Estudios América, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integración Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematográfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) ..•
Banco de Colima, S. A.
Banco de Coahuila, S. A.
Banco Industrial de Jalisco, S. A.
Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas, A. C.
Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turística.
Fideicomiso para la emisión de certificados de participación ordinarios amortiza-
bles, denominados "Petrobonos",
Fideicomiso para el Cobro de Créditos y Venta de Bienes del Banco de la Pro-
piedad y la Industria Textil, S. A.
Fideicomiso para otorgar un crédito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A.
(INCOBUSA) .
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperación de la Inversión Fe-
deral.
F)
Compañía Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.
Industria Petroquímica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automóviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecamex, S. A.
Mecánica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaquí, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio Emiliano
Zapata, S. C. de P. E. Y R. S.
Tereftalatos Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero de Minas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 633
G) ...
Impulsora del Pequeño Comercio, S. A. de C. V.
Interport, S. A. de C. V.
Fideicomiso Centro Cívico y Comercial Mexicali.
B) ...
Productora Nacional de Biológicos Veterinarios.
Agroplástíco de Baja California, S. de R. L.
Productos de Maderas Finas, S. A.
1) ...
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.
Puentes Internacionales, S. A.
Fideicomiso a favor de Radio Aeronáutica Mexicana, S. A. de C. V.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenación de los Terrenos ganados
al mar en la instalación del Puerto de Yukalpetén.
J) ..•
INCOBUSA, S. A. de C. V.
Terrenos Recreo, S. A.
Servicios y Mantenimiento, S. A.
Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda.
Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyán.
Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mérida.
Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotlán,
Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Juárez en Aguascalientes, Ags.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiación Petrolera en Morelía, Mich.
Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey,
N.L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ensenada, B. C.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son.
Fideicomiso Industrial Durango.
Fideicomiso para la construcción de la Ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del Río
Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gto.
Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE.
Fideicomiso Rodolfo Sánchez Taboada, Conjunto Habitacional Las Plazas en Ti-
.i llana, B. C.
Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) '"
Agencia Literaria, S. A.
Audiovisual Fondo de Cultura, S. A.
Bibliotecas Mexicanas, A. C.
Colegio de México, A. C.
Distribuidora Nacional de Cultura Económica, S. A. de C. V.
Fondo de Información y Computación, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Fondo de Cultura Económica, S. A.
Fondo de Cultura Económica.
634 ANDRÉS SERRA ROJAS
H) '"
Colegio de Postgraduados,
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Cárdenas, Tab.
Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Población
Ejidal.
1) ...
Fideicomiso del Fondo N acional para los Desarrollos Portuarios.
J) . -.
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turístico de Puerto Vallarta.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenación de los terrenos ganados
al mar en la instalación del Puerto de Yukalpetén,
K) ._.
Fideicomiso Cultural Franz Mayer.
Fideicomiso para el Centro de Estudios Económicos y Sociales del Tercer Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina.
P) '"
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnu.
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acuática.
Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura.
Tercero. Se adiciona el acuerdo presidencial del llJ de enero del presente año
con el siguiente artículo 59:
Artículo 59 Para los efectos del segundo párrafo del Artículo 48 de la Ley Orgá-
nica de la Administración Pública Federal, las siguientes empresas de participación
estatal minoritaria quedarán incluidas dentro de los sectores que enseguida se meno
cionan:
Ciclo Química, S. A.
Cobre de México, S. A.
Consorcio Manufacturero, S. A.
Compañía Cuprífera La Verde, S. A.
Compañía Industrial y Comercial Americana, S. A.
Compañía Minera Autlán, S. A. de C. V.
Compañía Minera de Cananea, S. A.
Compañía Minera Nacozari, S. A.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Envases Generales Continental de México, S. A.
Explomín, S. A. de C. V.
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V.
Industria de Telecomunicación, S. A.
Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A.
Inmobiliaria Guardiana, S. A.
Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A.
Materias Primas Anáhuac del Golfo, S. A.
Metalúrgica Almena, S. A.
Mexicana de Cobre, S. A.
Minera Lampazos, S. A. de C. V.
Nacional de Instrumental Médico, S. A.
Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V.
Productora Química de Jalisco, S. A.
Promotora de Papel Periódico, S. A. de C. V.
Oerlikon Italiana de México, S. A.
Química Fluor, S. A.
Swecomex, S. A.
Refractarios Mexicanos, S. A.
Renault Mexicana, S. A. de C. V.
Tubacero, S. A.
D) Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos:
Cales Ejidales de Santa Lucía del Camino, S. de R. L.
Mezcal Santiago, S. A.
Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V.
Alimentos Tor, S. A.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de I. P. Y C. V.
E) Secretaría de Comunicaciones y Transportes:
Aeronaves del Centro, S. A. de C. V.
Aeronaves del Este, S. A. de C. V.
Aeronaves del Norte, S. A. de C. V.
Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V.
Aeronaves del Sur, S. A. de C. V.
Transportación Marítima Mexicana, S. A.
F) Secretaría de Turismo:
Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A.
Impulsora de Empresas Turísticas, S. A. de C. V.
DERECHO ADMINISTRATIVO ()37
G) Departamento de Pesca:
Distribuidora Pesquera EjidaI, S. A.
rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de admi-
nistración, junta directiva u órgano equivalente y el personal de vigilancia
de los organismos y empresas."
SECCIÓN PRIMERA
641
41
642 ANDRÉS SERRA ROJAS
5 Paul Duez et Guy Debeyre. Traité de droit administrati], París. Dalloz. 1952, pá·
gina 66 ss.
Charles Eisenmann. Centralisation et descentralisation, París. Librairie generale de
droit &: de Jurisprudence. 1948. 1 v, 330 págs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 645
una competencia más general, esta última puede a veces desviar la liberalidad de
su objeto y no ejecutar fielmente la carga que grava la liberalidad.
"4. Algunas veces la adopción del procedimiento es motivado por preocupa-
ciones financieras egoístas del Estado. La creación de un establecimiento público,
con su presupuesto de gasto del Estado, haciendo salir de éste los gastos relacio-
nados al servicio considerado."
SECCIÓN SEGUNDA
mico, y las que se encuentran en una situación intermedia, pronto tendrán, al fina-
lizar sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas
administrativas.
Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro país, desde
las principales como Petróleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales
y otras más, demandan nuevas y urgentes medidas -de organización y control del
poder público.
El ejemplo norteamericano se debe seguir no sólo para crear comisiones guber-
namentales, sino también para aprovechar sus experiencias como las de restarles
facultades financieras y subordinarlas al régimen general del presupuesto federal, a
la revisión constante de su contabilidad; a la limitación de despilfarros inútiles y
antieconómicos; a la sujeción estricta de sus presupuestos; a la limitación onerosa
para el Estado de gastos fuera del presupuesto que luego se justifican ante conse-
jos dóciles que no impiden estas anomalías.
Para remediar estos males se expidió la ley para el control por parte del go-
bierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación esta-
tal, publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1970.
No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervi-
sión de las instituciones descentralizadas con finalidades económicas e industriales.
sino a una distribución planificada de labores. La Ley org-ánica de la Administración
Pública Federal, citada anteriormente, precisa la intervención de las Secretarías de
Estado en esta materia.
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relación publicada por la Secretaría del Patrimonio Nacional:
D. O. F. 4 de septiembre de 1973:
Comisión coordinadora para el desarrollo integral del Istmo de Tehuantepec.
Id. de la Península de la Baja California.
Comisión de Aguas del Valle de México.
Comisión de Fomento minero.
Comisión de operación y fomento de actividades académicas del Instituto Poli-
técnico Nacional.
Comisión de Tarifas de electricidad y gas.
Comisión del Papaloapan,
Comisión del Río Balsas.
Comisión del Río Fuerte.
Comisión Federal de electricidad.
Comisión Nacional coordinadora de Puertos.
Comisión Nacional de Fruticultura.
Comisión Nacional de la Industria azucarera.
Comisión Nacional de las zonas áridas.
Comisión Nacional de los salariosmfnimos.
648 ANDRÉS SERRA ROJAS
del Ejecutivo, pero gozan de ciertas facultades que les permiten una gestión inde-
pendiente.
Son una creación del Poder Legislativo Federal, quien por medio de una ley
fija sus condiciones generales y particulares de su personalidad, patrimonio y régi-
men. En cuanto al Poder Judicial Federal revisa las decisiones de las comisiones, si
así lo solicitan los perjudicados.
Por lo que se refiere al Ejecutivo, éste designa a los miembros de las comisio-
nes y el Senado las ratifica. Para cesarlos se requiere apoyarse en la ley y fundarlo.l''
Esta lista de las actuales agencias norteamericanas, es bastante precisa para in.
dicarnos las materias que son de su competencia y la forma como se organizan,
predominando en los más importantes Consejos de Comisionados con una duración
fija de años de servicio y formados con un número variable de uno a once comi-
sionados.
Otras denominaciones de altos puestos importantes en las agencias son: Chairman,
Administrador, Director, Covernor, Comptroller, Public Printer, que tienen a su
cargo la dirección de estas organizaciones, hoy en mayor relación con el Ejecutivo
que durante otras épocas, por las razones ya expuestas con anterioridad.
No deben confundirse las agencias que se señalan anteriormente, las cuales tie-
nen un régimen jurídico propio, con las agencias del Ejecutivo, que dependen je-
rárquicamente de él.
12 William Anderson. The American Government. Henry Holt and Co. New York.
1938. Págs. 50~ y siguientes.
18 Landís James Me. Cauley. El poder administrativo. Editorial Roque Depalma.
Buenos Aires. 1951. Introducción X.
652 ANDRÉS SERRA ROJAS
14 C. Herman Pritchett, T'he Tennessee Valley Authority. Chapel HilL 1943. University
of North Carolina Press. 1 v. 333 págs.
15 La creación de la Junta de Gobierno de los organismos descentralizados, y empre-
sas de Estado, D. O. 31 de marzo de 1959 se propone una intervención del Estado en el
manejo de las empresas citadas. Reformada D. O. F. 25 de junio de 1960.
Acuerdo que dispone que las Secretarías, Departamentos de Estado y organismos de5-
centralizados y empresas de participación estatal elaboren un programa de inversio~~s;
Bernard C. Gavit. The commerce clause 01 the United States Constitution, The Principia
Prcss, Inc. Bloomongton, Indiana. 1 v. 568 págs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 653
SECCIÓN TERCERA
19 Claude Ducouloux, Les societés d'economie mixte en Erance et en Italie, Lib. Gral.
de Droit. et Jur. París. 196~. 1 v. 283 págs.
20 Jean Denis Bredin. "L'entreprise semi·publiqtle et publique et le droit privé. Lib.
Gral. de Droit et Jur. París. 1957. l Y. 304 págs.
21 La Ley de crédito agrícola de 30 de diciembre de 1955, indicó en su artículo 49
que el Banco Nacional de Crédito Ejidal y el Banco Nacional de Crédito Agrlcola y Gana-
dero son organismos descentralizados y funcionan en forma de sociedades anónimas.
The ,Federal Reserve System. Purpouses and Functions. Board of Go'vernol'$ of the
Federal Reserve System. Washington 1935. 3\\ ed. Third printing l v. 208 páginas.
Héctor Cámara. Sociedades de eeonomia mixta. Eds. Arayú Buenos Aires. 19M. 1 v.
156 págs.
656 ANDRÉs SERRA ROJAS
. 24 Debe observarse que las empresas de participación estatal son instituciones públicas
mixtas, reguladas tanto por el derecho privado, como por el derecho público.
25 No siempre la doctrina se muestra uniforme en la determinación de la naturaleza
jurídica de las instituciones que están a cargo del Estado, regulando el crédito. Véase a
este respecto la siguiente obra: Pierre Wigny. Ob, cit., pág. 80.
26 Es innegable que el Patronato del Ahorro Nacional, es una institución de Estado,
según decreto que aparece publicado en el Diario Oficial, con fecha 30 de diciembre de
1950, el que indudablemente fue perjudicado en su patrimonio. si el empleado acusado dis-
puso de cierta cantidad, ya que de acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley del ahorro
nacional, se trata de una dependencia del Ejecutivo Federal.
Semanario Judicial de la Federación. Sexta época. Volumen XII. 2~ parte, página 160.
Tribunal Unitario del Primer Circuito. Resolución de 11 de marzo de 195-7. Toca nü-
mero 330-56.
27 Antonio Manero. La reforma bancaria en la revolución constitucionalista. Talleres
Gráficos de la Nación. 1958. México.
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Mario Solana Gutiérrez, El Banco del Estado Ed, Continente. 1926. México.
Alberto J. Pani, Tres monograjias, Ed. Alante 1941. México. Ramón Beteta Quintana.
658 ANDRÉS SERRA ROJAS
c) El régimen de derecho privado, que en parte las regula, obedece a una neo
cesidad de armonizar el interés privado y el público.
d) El artículo 123 de la Constitución se aplica a las instituciones nacionales de
crédito. Sus problemas son de la competencia federal.
e) Los delitos que se cometan contra las instituciones nacionales de crédito son
delitos federales.
Í) No requieren de concesión o autorización especial del Estado, para funcio-
nar. El régimen de las instituciones nacionales de crédito es legal.
g) No se puede ser a la vez empresa de participación estatal y organismo des-
centralizado, porque corresponden a regímenes diversos y contradictorios.
Tesis: el Banco Nacional de Crédito Ejidal constituye un organismo de servicio
público descentralizado.
Los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal las
agrupa en el sector paraestatal.
. Es muy importante el criterio que adopta el artículo 46 de dicha ley al conside-
rar a las Instituciones Nacionales de Crédito como Empresas de Participación Esta-
tal: Art. 46. Dentro de la administración pública paraestatal se consideran empresas
de paricipación estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crédito
y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o más orga-
nismos descentralizados, otra u otras empresas de participación estatal, una o más
instituciones nacionales de crédito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o más fideicomisos a que se refiere la fracción In del art,ícu.
lo 3Q de esta Ley, considerados conjunta o separadamente aporten o sean propIeta-
rios del 50% o más del capital social;
b) Que en la Constitución de su capital social se hagan figurar acciones de serie
especial, que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría
de los miembros del consejo de administración, junta directiva u órgano de gobier-
no, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para
vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administra·
ción o de la junta directiva u órgano de gobierno equivalente."
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal", no
se aplica a estas instituciones.
En efecto el artículo 1'1, fracción 1 de dicha ley, exceptúa de la aplicación de
dicha ley a: "1. Las instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares
nacionales de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas."
SECCIÓN CUARTA
Esta forma de organización empresarial contó con todo e! apoyo del Es-
tado, que consideró que de este modo se realizaba el imperio de las leyes
naturales. Aunque como se ha demostrado, en la realidad no existe una libre
concurrencia, con los elementos que le asignó la escuela clásica, ni son los
mismos los caracteres de las leyes draconianas de una competencia imperfecta.
La actividad de los particulares en el régimen liberal se conoce con el
nombre de la economía de mercado libre, que rechaza toda intervención del
Estado, salvo la protección de esas actividades. La acción económica descansa
en los propósitos especulativos de la actividad individual y en la determina-
ción del precio sujeta a la libre fluctuación del mercado.
La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurren-
cia o pOl" las limitaciones económicas que ellos imponen, ante los excesos e
insuficiencias de un capitalismo impersonal. Es en estas situaciones en las que
más se requiere la intervención estatal, al pasar de un sistema de economía
libre, a un sistema de economía dirigida, de un Estado abstencionista a las
diversas formas del Estado intervencionista.
Capitalismo e imperialismo económico-político, son formas violentas o
pacíficas de expansión comercial e industrial en beneficio de los grandes em-
presarios, los cuales van ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso
de transformación hacia formas más humanas de la vida social.
Colonialismo, penetración económica, inversiones extranjeras y la consi-
guiente dependencia económica -ya que todo _capital tiene una nacionali-
dad- creando zonas de influencia en Asia, África y la América Latina, son
manifestaciones reales del dominio económico de nuestro siglo, surgiendo el
colonialismo económico, estrechamente vinculados aquellos regímenes lo mis-
mo a Estados capitalistas que a Estados comunistas.
Este fenómeno fue descrito en 1915 por Lenin, al señalar que la concentra·
ción y monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias
primas, se alcanzaban por los medios violentos de la política imperialista; conclu-
yendo que el imperialismo es la última fase del capitalismo.
. Aunque los fines políticos y económicos del Estad? ~ean variables y con-
tmgentes y están constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos
s~stemas que se disputan la hegemonía mundial, ruede ~firmarse que al fina-
h~ar este siglo y bajo la presión de las tendencias SOCiales, se robustezca y
afirme una mayor y más precisa intervención del Estado, ~omo supremo regu-
lador de la economía nacional, tanto para fortalecer y estimular el desarr~llo
económico interno, como en lo externo para librarse de la implacable acción
de los Estados capitalistas.
En los Estados que señalan un franco intervencionismo del poder pú-
666 ANDRÉs SERRA ROJAS
con un sector público, todavía limitado, que integran las empresas a cargo
del Estado.
El que las formas jurídicas, políticas y económicas sean irregulares y aún
imprecisas, no son factores que puedan detener la acción económica del
Estado, obligado a tomar el rumbo que las mismas necesidades sociales le
señalen imperiosamente.
Pero desde finales del siglo pasado y principios del presente, se inicia una pro-
funda transformación tanto en lo político como en lo económico. "JUnto a la con-
cepción liberal del Estado como productor de seguridad se está destacando la idea
adjunta del Estado como productor de bienes económicos." José Luis Villar Palasi.
668 ANDRÉS SERRA ROJAS
"La actividad industrial, del Estado en el derecho administrativo." (Reo. Ad. Púb,
Madrid, Núm. 3, sept.-die. 1950, pág. 53.)
Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad económica que or-
ganiza los elementos de la producción con un espíritu de lucro. Frederic Benham,
Curso superior de economía política, México, 1941, nos dice: "La empresa es una
unidad de producción independiente y el que la proyecta es el empresario."
El Diccionario de Ciencias Económicas (Ed. Labor, 1966, pág. 399) cita la si-
guiente opinión de lean Marchall (1, pág. 513):
"Los poderes públicos aportan medios de acción que desbordan el derecho .co-
mún, gracias a les cuales la explotación pública puede sustraerse, total o parcial-
670 ANDRÉS SERRA ROJAS
mente a la ley del mercado. Para procurarse los factores de producción que le son
necesarios, la explotación pública puede, en efecto, recurrir a procedimientos como
pletamente distintos de los que hemos encontrado hasta el momento presente."
El artículo 25 de la Ley Federal del Trabajo expresa: "Para los efectos de las
normas de trabajo, Se entiende por empresa la unidad económica de producción
o distribución de bienes o servicios y por Establecimiento la unidad técnica que
como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya
a la realización de los fines de la empresa."
tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como pa-
trimonio separado, la empresa como universalidad, la empresa como institu-
ción y organización, la teoría atomística de la empresa y los esfuerzos con-
ceptuales sobre la base del nuevo Código italiano.
Desde el punto de vista económico supone la actividad del empresario en-
cargado de organizar los factores de la producción: trabajo, capital y elemen-
tos naturales.
La empresa privada es una unidad económica que se caracteriza por la
organización, el pleno riesgo, patrimonio independiente, facturación propia
dominada por el espíritu de lucro derivado de la inversión, por ello se
afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir los beneficios o
ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, según el liberalismo
ultramontano, o limitada, según las nuevas tendencias sociales.
43
674 ANDRÉS SERRA ROJAS
menes jurídicos: en unos casos nos encontramos con organismos públicos so-
metidos al Derecho público como Petróleos Mexicanos y los Ferrocarriles Na-
cionales de México, en otros casos a un régimen mixto de derecho público y
derecho privado como las empresas semipúblicas; y en otros casos a un ré-
gimen de derecho privado, como las empresas que manifiestan algún interés
del Estado, diverso de las anteriores.
En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto
públicas como semi públicas, están sujetas al régimen de derecho público que
establece la ley de organismos descentralizados y empresas de participación
estatal, o a una legislación especializada como en el caso de las instituciones
nacionales de crédito.
La empresa pública en México reproduce la organización de las entidades
descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pública señala la inter-
vención del Estado en el proceso económico excluyendo en determinados casos
a los particulares o en forma concurrente con ellos en empresas mixtas.
La empresa pública es una actividad que el Estado asume con persona-
lidad de derecho público, más o menos emancipada con relación al mercado.
En esa actividad se organizan los factores de la producción en una activi-
dad económica de carácter comercial, industrial o de servicio, cuando así lo
reclama el interés general.
Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo gene-
ral, en dos grupos:
a) Empresas de producción de bienes; y
b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cuáles son los diversos casos que se ofrecen en nuestra
realidad económica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa
pública.
"En general, nos dice Fernando Garrido Falla ('Las empresas públicas', en la
obra La Administración pública y el Estado contemporáneo, 1. E. P., Madrid, 1961,
pág. 133), la organización burocrática no ha surgido en el Estado moderno 'para
realizar actividades de tipo económico por lo que puede mostrarse torpe y lenta
en el desempeño de tal cometido. Es esta la razón por la que pronto hubo de ini-
ciarse una tendencia de acercamiento a las formas empresariales privadas la primera
de cuyas etapas está representada por lo que ahora llamamos la 'empresa propia'."
687
G88 ANDRÉS SERRA ROJAS
H
CAPíTULO V
3. EL FIDEICOMISO EN MÉXICO
brarse otra para que la sustituya. Si no fuere posible esta sustitución, cesará
el fideicomiso."
-"El fideicomiso puede ser constituido por acto entre vivos o por testa-
mento. La constitución del fideicomiso deberá siempre constar por escrito y
ajustarse a los términos de la legislación común sobre transmisión de los
derechos o la transmisión de propiedad de las cosas que se den en fidei-
comiso." Art. 352, LGTOC.
Como vemos, en el fideicomiso se hace alusión a dos operaciones: la pri-
mera por medio de la cual se transmite un bien o un derecho al fiduciario y
por la segunda, se obliga al fiduciario a afectar los bienes o derechos, a una
finalidad lícita determinada, retransmitiéndolos al mismo fiduciario o a un
tercero.
Para algunos autores nuestro fideicomiso aparece como un negocio fidu-
ciario que no guarda sino una relativa relación con el trust anglosajón.
Por lo que se refiere al fideicomiso se integra con los siguientes elementos:
a) El fideicomiso se constituye con una declaración unilateral de un par-
ticular o del Estado;
b) La base del fideicomiso es la formación de un patrimonio autónomo
o patrimonio de afectación;
e) Cuya titularidad se atribuye al fiduciario;
d) Para la realización de un fin determinado; por lo que se refiere al
Estado, éste realiza un fin de interés público;
e) Cuya realización se encomienda a una institución fiduciaria; por lo
que se refiere al Estado, éste encomienda el fideicomiso a una institución
nacional de crédito, como el Banco de México, Nacional Financiera, Banco
Nacional de Comercio Exterior, etc.
Jorge Barrera Graf (ob. cit., págs. 30 y 31) afirma: "Decir que el fiduciario ad-
quiere una propiedad relativa o formal es una imposibilidad jurídica, una falta de
698 ANDRÉS SERRA ROJAS
sentido, no hay una propiedad interna y otra externa, la propiedad es tal, si existe
y vale frente a todos, se es propietario o no se es, una propiedad intermedia no
es admisible, el fiduciario es propietario y por lo tanto lo es frente a todos, sin
excepciones, la suya no puede ser una propiedad especial porque, ésta no existe, por
tanto. es inexacto hablar de propiedad fiduciaria."
El articulo 357 de la ley de títulos mencionada, señala los diversos casos por los
que el fideicomiso se extingue:
"Artículo 357. El fideicomiso se extingue:
I. Por la realización del fin para el cual fue constituido;
11. Por hacerse éste imposible;
IIJ. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condición suspensiva de que
dependa o no haberse verificado dentro del término señalado al constituirse el
fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 años siguientes a su consti-
tución;
IV. Por haberse cumplido la resolución resolutoria a que haya quedado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocación hecha por el fideicomitente cuando éste se haya reservado
expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del párrafo final del artículo 350."
nal de crédito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos
se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del
fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Económica.
Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitu-
ción del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno
federal; en otros señalando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos
de la Federación; en otros señalando bienes y recursos de muy diversa pro-
cedencia presupuestal. Estos recursos son federales.
El contrato de fideicomiso señala cuáles son las finalidades que tendrá
a su cargo el fondo, precisando su alcance y sus límites.
El mismo documento indica cuáles son, las operaciones que el fondo lle-
vará a cabo.
También se indica la constitución de un comité técnico del fideicomiso
y los órganos, hacendarios que estarán representados. Al mismo tiempo se
precisa que el fiduciario designará al personal técnico y administrativo que
estime necesario para el desempeño del fideicomiso.
Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fracción IX
del artículo 45 de la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizacio-
nes Auxiliares; pero se le obliga a informar, en determinadas épocas sobre
la operación de los fondos fideicometidos,
El contrato señala la duración del fideicomiso, frecuentemente indefinida,
dentro del límite que establece el artículo 356, fracción III de la Ley General
de Títulos y Operaciones de Crédito.
Además la fideicomi tente se reserva el derecho de revocación cuando lo
estime conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias
para cubrir las obligaciones ya contratadas con cargo al fondo.
Se señalan también los honorarios que deba percibir el fiduciario al final
de cada ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que
maneje o invierta o las tasas que correspondan de acuerdo con el criterio
que se señale.
Por último debemos señalar un órgano de registro y control en la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público, denominado Departamento de Inversio-
nes Financieras. Registro de contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y
empresas de participación estatal, ya había considerado el caso de los fideicomisos
(Art. lv, fracción IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre de 1970), ya ha
considerado este problema en una forma más detallada en los artículos 25 y 26
de la misma.
Artículo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público como fideicomitente único del gobierno federal, que tengan por objeto
la inversión, el manejo o administración de obras públicas, la prestación de servi-
cios o la producción de bienes para el mercado, serán objeto de control y vigilan-
cia por parte de un comisario que será designado por la Secretaria del Patrimonio
Nacional. Sin perjuicio de lo que determine la ley, decreto o instrumento jurídico
que los haya creado, los fideicomisos deberán ajustarse a las prevenciones que esta.
blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea aplicable.
700 ANDRÉS SERRA ROJAS
Los artículos 1? párrafo tercero y 3<;> fracción 111 de dicha Ley, señalan
que los fideicomisos forman parte de la Administración Pública Paraestatal.
Alfaro J. Ricardo. Adaptación del trust del derecho anglo-sajón al derecho civiL
T. l. Cuba.
Ascarelli. Il negozi indiretto e la societá commercialli. Estudios Vivante,
Barrera Graf, Jorge. Estudios de derecho mercantil. Ed. Porrúa, 1958.
Batiza, Rodolfo. El Fideicomiso. Teoría y práctica. Ed. M. POITÚa, 3~ ed. 1976.
Cariota Ferrara, 1" El negocio jurídico. Ed. Aguilar. Madrid, 1956.
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Cervantes Ahumada, Raúl. Títulos y operaciones de crédito. Ed. Herrero, S. A.,
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Rev. El Foro, enero-marzo, 1954.
DERECHO ADMINISTRATIVO 703
705
411
706 ANDRÉS SERRA ROJAS
carencías.s
En los Estados que practican el federalismo democrático, esta interven-
ción .se contiene y se gradúa, ante las exigencias crecientes de la opinión
pública. Al internarse en los dominios reservados por el sistema liberal a la
iniciativa privada, el Estado no ha juzgado conveniente en la actualidad,
usar de los derechos y privilegios que se derivan o pueden derivar de una
legislación radical de derecho público.
Es por esta razón que el Estado -por conveniencia evidente- se adapta
transitoriamente a las formas jurídicas de derecho privado en determinadas
actividades y bajo ciertas condiciones legales. El Estado cada día va acen-
tuando su creciente intervención en las actividades de los particulares, con
las consiguientes reacciones y protestas ,de la iniciativa privada, que sigue
considerando indebidas, innecesarias, peligrosas o perjudiciales estas intromi-
siones. Pierre Wigny dice: "En derecho, es nécesario indicar siempre un lí-
mite: La administración no puede multiplicar los obstáculos hasta el punto
de vincular las iniciativas privadas que se han vuelto incapaces para dirigir
la empresa y quedando, sin embargo, financieramente responsable de sus
éxitos y de sus fracasos. Habrá una organización iniciada de un servicio
público." 3
Algunos autores como Donati.s estiman que se trata del ejercicio de una
"La ayuda de las colectividades públicas, afirma Jean Rivera, cualquiera que
sea su forma, presenta un carácter constante: ella no altera el carácter puramente
privado de la actividad o de la empresa beneficiaria; esa ayuda no tiene por efecto
transformarlas en servicios públicos." Después de señalar las ventajas de orden
jurídico, financieras y materiales que una empresa puede recibir, el propio autor
concluye exponiendo la contrapartida de esta ayuda: "Lo más frecuente, la ayuda
del Estado está acompañada de un control, sobre la empresa o agrupación benefi-
ciaria; a veces es muy reducida como en el control de los estatutos de las asocia-
ciones para reconocerles una utilidad pública; el control es mucho más desarrollado
cuando la ayuda es de orden pecuniario; de este modo numerosos textos han orga-
nizado y ampliado el control financiero de las empresas privadas subvencionadas.
También se puede llevar sobre los aspectos técnicos de la actividad en obras sociales
y sanitarias. También la contrapartida de la ayuda pecuniaria del Estado es una
participación en los beneficios de la empresa, principalmente en los casos de la
economía mixta."
12 Artículo 2670 del Código Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse.
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin común que no esté
prohibido por la ley y que no tenga carácter preponderantemente económico, constituyen
una asociación."
710 ANDRÉS SERRA ROJAS
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurídicas que con bienes
de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin
propósitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados."
"El Estado reconoce, en los términos de esta ley, personalidad moral a las ins-
tituciones de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patri-
monio propio destinado a la realización de sus fines." Art. 2.
Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o
asociaciones." Artículo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen
mediante la afectación de bienes de propiedad privada destinados a la realización
de actos de asistencia." Artículo 5. "Son asociaciones las personas morales que por
voluntad de los particulares se constituyan en los términos de esta ley y cuyos
miembros aportan cuotas periódicas para el sostenimiento de la institución, sin
perjuicio de que pueda pactarse que los asociados contribuyan, además, con servicios
personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo de 1948.)
Artículo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, gue-
rras, terremotos, inundaciones o por causas económicas, se organicen asociaciones
transitorias, éstas se denominarán Juntas de socorros o de asistencia." Artículo 7.
"Las instituciones de asistencia privada se consideran de utilidad pública."
razón para crearle una situación especial. En todo caso la inversión del Es-
tado puede protegerse con las formas comunes del crédito, por ejemplo, ga-
rantías adicionales al crédito, acciones preferentes u otras análogas.
PRIMERA PARTE
TíTULO PRIMERO
SEGUNDA PARTE
TÍTULO SEGUNDO
TíTULO TERCERO
TÍTULO CUARTO
717
718 DERECHO ADMINISTRATIVO
TERCERA PARTE
TÍTULO QUINTO
CUARTA PARTE
TÍTULO SEXTO
TÍTULO SÉI'TIMO
FUENTES IMPRESORES, S. A.
Centeno, 109, México 13, D. F.