Procedimiento Sancionatorio

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CONTRACTUAL, IMPOSICION DE MULTAS,
SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO DEL ARTÍCULO 86 DE LA

LEY 1474 DE 2011.
NURY MILENA RODRIGUEZ TOVAR
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS

FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACION DERECHO ADMINISTRATIVO
VILLAVICENCIO
2019
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CONTRACTUAL… 2
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CONTRACTUAL, IMPOSICION DE MULTAS,

SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO DEL ARTÍCULO 86 DE LA
LEY 1474 DE 2011.
NURY MILENA RODRIGUEZ TOVAR
Articulo presentado como requisito para optar al título de Especialista en Derecho

Administrativo
Asesor
SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO
PhD. en Derecho
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS

FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACION DERECHO ADMINISTRATIVO
VILLAVICENCIO
2019
Autoridades Académicas
P. José Gabriel MESA ANGULO, O. P.

Rector General
P. Eduardo GONZÁLEZ GIL, O. P.

Vicerrector Académico General
P. José Arturo RESTREPO RESTREPO O.P.

Rector Sede Villavicencio
P. Rodrigo GARCÍA JARA, O.P.

Vicerrector Académico Sede Villavicencio
Adm. JULIETH ANDREA SIERRA TOBÓN

Secretaria de División Sede Villavicencio
Decana Facultad de Derecho

Decana de la Facultad de Derecho
Notas de Aceptación
_______________________________________
_______________________________________
_______________________________________
Decana de la Facultad de Derecho
______________________________________
LUIS CARLOS LOZANO GUIÓ
Coordinador Posgrado en Derecho Administrativo
Villavicencio, junio de 2019

Tabla de contenido
Contenido
Resumen.......................................................................................................................................... 6
Introducción .................................................................................................................................... 8
1 Planteamiento del problema ................................................................................................. 9
1.1 Descripción de la problemática .................................................................................... 9
1.2 Formulación del problema ............................................................................................ 9
2 Justificación ....................................................................................................................... 10
3 Objetivos ............................................................................................................................ 11
3.1 Objetivo general ......................................................................................................... 11
3.2 Objetivos específicos .................................................................................................. 11
4 Hipótesis ............................................................................................................................ 12
5 Metodología ....................................................................................................................... 13
6 Marco teórico ..................................................................................................................... 14
7 Procedimiento sancionatorio contractual, imposición de multas, sanciones declaratorias de
incumplimiento del artículo 86 de la ley 1474 de 2011 ................................................................ 15
7.1 La contratación estatal como herramienta para lograr los fines del estado social de
derecho 15
7.2 Facultad sancionatoria del Estado colombiano en la contratación pública ................ 18
7.3 Proceso sancionatorio contractual y crítica a su eficiencia y eficacia ........................ 19
Conclusiones ................................................................................................................................. 24
Referencias bibliográficas ............................................................................................................. 25
Resumen
En este artículo se analizará los principales problemas y vacíos jurídicos que presenta el proceso
sancionatorio contractual consagrado en la Ley 1474 de 2011 en su artículo 86. La contratación
estatal en Colombia se está viendo afectada por la corrupción y una gran ola de incumplimientos
a las obligaciones contractuales que le cuestan al Estado colombiano cantidades de dinero y con
ello la falta de crecimiento y de desarrollo en los diversos aspectos (sociales, económicos,
culturales, viales, de infraestructura, entre otros), que permiten que un país tenga y mantenga las
condiciones de vida mínimas para sus habitantes. El proceso sancionatorio contractual a pesar de
ser una hermanita que dentro del espíritu del legislador busca la prevención, eficacia y eficiencia
de la administración para mitigar los riesgos de un posible incumplimiento contractual apremiando
al contratista al cumplimiento de sus obligaciones so pena de ser multado o sancionado se queda
corto toda vez que se observa con frecuencia el desconocimiento del paso a paso de la audiencia
del debido proceso con la imposibilidad de resolver las eventualidades que se presenten en su
curso.
Palabras clave: Contrato estatal, Corrupción, incumplimiento.
Abstrac
This article will analyze the main problems and legal gaps that the contractual sanctioning
process enshrined in Law 1474 of 2011 in its Article 86 presents. The State Contracting in
Colombia is being affected by corruption and a large wave of breaches of obligations contractual
costs that cost the Colombian state amounts of money and with it the lack of growth and
development in the various aspects (social, economic, cultural, road, infrastructure ... among
others), which allow a country to have and maintain the conditions of minimum life for its
inhabitants. The contractual sanctioning process despite being a sister that within the spirit of the
legislator seeks the prevention, effectiveness and efficiency of the administration to mitigate the
risks of a possible contractual breach urging the contractor to fulfill its obligations under penalty
of being fined or sanctioned it falls short when one often observes the ignorance of the step by step
of the due process hearing with the impossibility of resolving the eventualities that arise in its
course.
Key words: State contract, Corruption, non-compliance.
Introducción
Con la Constitución de 1991 se introdujeron los mecanismos, herramientas e instrumentos para

ser efectivos nuestros derechos y la forma de como efectivizarlos, es así como el Estado
colombiano pasa de ser un estado de derecho a un estado social del derecho dando relevancia a los
principios de prosperidad general, dignidad humana y la efectivización de derechos y deberes. A
partir de lo anteriormente mencionado el constituyente de 1991, dio la potestad al legislador en su
artículo 150 de diseñar un estatuto de contratación para la administración pública como
instrumento que llevara a la concreción de los fines del Estado siendo el contrato estatal uno de las
herramientas más importantes para lograr el fin.
Como bien lo ha dicho la Corte Constitucional en su Sentencia C-713 DE 2009:
“El fin de la contratación pública en el Estado Social de Derecho está directamente asociado al
cumplimiento del interés general, puesto que el contrato público es uno de aquellos “instrumentos
jurídicos de los que se vale el Estado para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes
públicos y prestar los servicios a su cargo, con la colaboración de los particulares a quienes
corresponde ejecutar, a nombre de la administración, las tareas acordadas. El interés general,
además de guiar y explicar la manera como el legislador está llamado a regular el régimen de
contratación administrativa, determina las actuaciones de la Administración, de los servidores que
la representan y de los contratistas, estos últimos vinculados al cumplimiento de las obligaciones
generales de todo contrato y por ende supeditados al cumplimiento de los fines del Estado.” (Corte
Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-713, 2009).
Por ello, este artículo tiene como fin destacar la importancia de la contratación pública en
Colombia como herramienta principal del Estado para cumplir con los fines esenciales del mismo,
priorizando el bienestar general sobre el particular, resaltando el gran papel que juega la
contratación pública para la inversión de los recursos públicos y su debido cuidado a través de
diferentes procesos y procedimientos reglados que en distintas y seguidas situaciones se queda
corto para combatir la figura del incumplimiento contractual.
1 Planteamiento del problema
1.1 Descripción de la problemática
El incumplimiento contractual ha sido a través de los años una de las situaciones que más se
presenta como violación al estatuto general de la contratación pública ocasionando graves daños
al patrimonio público y al bienestar general del conglomerado social. Después de la expedición de
la Ley 80 de 1993 el legislador a tratado de regular los incumplimientos contractuales con la
expedición de distintas leyes, pero no ha sido exitoso el medio para contrarrestar la situación. La
expedición de la Ley 1474 de 2011 en su artículo 86 establece el debido proceso sancionatorio
contractual, como la actuación administrativa que le permite a la entidad en el ejercicio de su
función velar por la protección de los recursos públicos y el cumplimiento del objeto contractual.
A pesar del debido proceso allí establecido este sufre vacíos procedimentales y sustanciales que
entorpecen la debía actuación y que obligan a buscar las respuestas en las diferentes herramientas
que brinda el ordenamiento jurídico, ya sea de índole legal especial, general, remisión normativa,
doctrinal y jurisprudencial.
1.2 Formulación del problema
¿El debido proceso sancionatorio contractual establecido por la Ley 1474 de 2011 ha sido
efectivo para apremiar el cumplimiento del contrato estatal, sancionar al contratista incumplido y
proteger el interés público de los efectos nocivos de los incumplimientos?
2 Justificación
Analizar la potestad sancionatoria de la administración pública es de vital importancia toda vez

que la Administración ejecuta los recursos públicos a través de la contracción pública que tiene
como fin velar por el interés general, regular el régimen de contratación administrativa, determina
las actuaciones de la Administración, de los servidores que la representan y de los contratistas,
estos últimos vinculados al cumplimiento de las obligaciones generales de todo contrato y por ende
supeditados al cumplimiento de los fines del Estado.
3 Objetivos
3.1 Objetivo general
Analizar la eficacia del debido procedimiento sancionatorio contractual a la luz de los fines
esenciales del estado social de derecho.
3.2 Objetivos específicos
 Determinar en qué consiste la falta de unificación de criterios, términos y determinación

de las diferentes etapas procesales en el proceso sancionatorio contractual.
 Establecer como esta falta de unificación conlleva a la violación del debido proceso y
consecuentemente a la no eficacia para sancionar al contratista incumplido como al
patrimonio público.
 Estimar cual sería la estrategia según el espíritu del legislador para que le proceso
sancionatorio contractual sea eficaz al cumplimiento de los fines del Estado.
4 Hipótesis
El legislador en su afán de encontrar una solución a los múltiples casos de incumplimiento

contractual encuentra la necesidad de crear un procedimiento expedito, oral y corto, que permita a
la administración pública mitigar el daño al interés público, situación que en la actualidad no se ve
reflejada por la cantidad de vacíos que se generan al momento de materializarse el procedimiento
establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, haciendo que las partes se apoyen en la
aplicación analógica de otras normas que regulan procedimiento, acudiendo a criterios auxiliares
que muchas veces no se relacionan en su integridad con el espíritu del legislador, generando
variedad de interpretaciones que no permite una aplicación unificada de criterios, términos y
determinación de las diferentes etapas procesales, originándose así violaciones al debido proceso,
y futuras demandas contra la administración pública aportando a la congestión judicial, al atraso
en el desarrollo de la gestión pública y detrimento patrimonial del estado proveniente del
conglomerado social. Es preciso que el legislador retome su espíritu y reglamente de manera clara
el proceso sancionatorio contractual.
5 Metodología
Se realizará una reflexión académica a través de la lectura analítica de textos legislativos,

jurisprudencia, dogmática jurídica, artículos académicos y bases de datos, mediante la valoración
histórica de la figura del incumplimiento contractual y el proceso sancionatorio contractual
contrastado con la realidad en que vivimos.
6 Marco teórico
Código Fiscal Nacional Ley 110 de 1912, el cual consagró la pluralidad de oferentes para ciertos
actos contractuales de la administración.
Ley 106 de 1931 - Decreto 3130 de 1968, - Ley 36 de 1966 decretos reglamentarios, que
regulaban aspectos en materia contractual, estos no establecían mecanismos de conminación de
las obligaciones a cargo del contratista.
Decreto 150 de 1976, por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de
la nación y sus entidades descentralizadas.
Ley 16 de 1982, la cual considero algunos principios en materia contractual y se le concedió al
presidente de la republica la facultad extraordinaria de expedir un régimen de contratación
reformando el establecido en el Decreto 150 de 1976.
Decreto 222 de 1983, por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades
descentralizadas y se dictan otras disposiciones.
Constitución política de Colombia de 1991.
Sentencia C-713 DE 2009, Magistrada ponente María Victoria Calle Correa. Sentencia C-597
de 1996, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero. Consejo de Estado, Sentencia (C de
E. Sent. 22 de noviembre de 2012. Exp.20738).
Libardo Rodríguez R. libro Derecho Administrativo General y colombiano, VIGESIMA
Edición tomo II Editorial TEMIS S.A 2017.
Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública y se establece por primera vez la responsabilidad del contratista por incumplimiento
contractual.
Ley 1150 de 2007, por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la
transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación
con Recursos Públicos. Se reitera la importancia de sancionar al contratista que incumpla las
obligaciones pactadas.
Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública. Esta norma establece el procedimiento sancionatorio contractual para los casos de
presunto incumplimiento contractual mediante audiencia pública.
7 Procedimiento sancionatorio contractual, imposición de multas, sanciones

declaratorias de incumplimiento del artículo 86 de la ley 1474 de 2011
7.1 La contratación estatal como herramienta para lograr los fines del estado social de
derecho
Debemos realizar una breve narración sobre la historia de la contratación estatal para poder
enmarcar la misma como una herramienta primordial para lograr los fines del estado social de
derecho, su evolución historia según Prada Macías (2014) es la siguiente:
APLICACIÓN DEL DERECHO PRIVADO – AÑO 1886: Antes de la Constitución de 1886,
se presentaba un régimen de libertad en la contracción admisible a los contratos celebrados con
los particulares. Sobresalen los contratos de negocios de compra y suministro para insipiente
administración pública. Con la expedición del Código Fiscal de la Nación de 1873, se introdujo la
cláusula de caducidad, hecho sin mayores sin mayores consecuencias en la historia contractual del
país en razón al régimen federal existente.
ADOPCION DEL CODIGO CIVIL – AÑO 1887: Con la adopción del Código Civil (Ley 57
de 1887 artículo 1592 y ss.) por los Estados Federados se incluye por primera vez los contratos del
Estado como clausula fundamental y a su favor la penal pecuniaria.
REGIMEN ESPECIAL DE INTERVENCION LEY 04 DE 1892: se estipula un régimen
especial para de intervención de los contratos de construcción y operación de concesión de las vías
férreas y surge la cláusula exorbitante de constitución de garantías.
CLAUSULA DE CADUCIDAD LEY 53 DE 1909: Esta estableció dos tipos de cláusula de
caducidad, una las contractuales que tenían como fuente las causales pactadas previamente en el
contrato, y, otra en la genérica y presunta derivada del hecho del incumplimiento del contratista.
REFORMA AL CODIGO FISCAL AÑO 1912: Mediante la Ley 110 de 1912, la cual ligó la
caducidad a las condiciones contractuales, consagro como causales de caducidad la muerte del
contratista y la quiebra del mismo judicialmente declarada. Se llevó el principio democrático de
igualdad de oportunidades frente a los procesos de selección del contratista para la licitación
pública, arrendamientos, ventas en pública subasta y suministro.
PRIMER CODIGO DE JUSTICIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA AÑO 1913 A
1914: Con la Ley 30 de 1913 y Ley 60 del 5 de noviembre de 1914 se pone en funcionamiento
la justicia contenciosa administrativa.
PODERES DE INTERVENCION – AÑO 1915: Se dota al estado de poderes de intervención
frente a los contratos de obra y de concesión, como la declaratoria de utilidad pública, la orden de
expropiación de los bienes requeridos.
EXTENCION DE LOS RIESGOS EXCEPCIONELES - 1921-1931: Las leyes 63 de 1921
y 106 de 1931, extendieron los privilegios excepcionales de la caducidad, clausula penal
pecuniaria y la exigencia del procedimiento de la licitación a los contratos de suministro y
prestación de servicio.
SEGUNDO CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LEY 167 DE 1941: Se
estableció la obligatoriedad de la cláusula de caducidad en los contratos que tuvieren por objeto
la construcción de obras, prestaciones de servicios o explotación de un bien del Estado la cual
debería constar por escrito so pena de generarse nulidad por incumplimiento de disposiciones
legales.
ESTATUTO NACIONAL DE COMPRAS Y ESTATUTO DE EMPRÉSTITO O DE
OPERACIONES DE CRÉDITO – AÑO 1955: Mediante el Decreto 351 de 1955 se profirió el
primer “Estatuto nacional de compras” que exigía las denominadas cotizaciones y creaba el comité
de compras, otorgándosele competencia para las adquisiciones dependiendo de la cuantía.
Las anteriores disposiciones crearon un marco legal especial para los contratos de obras
públicas, suministros o compras, crédito público y empréstitos. Sin embargo, el conocimiento de
sus controversias seguía en cabeza de la jurisdicción ordinaria ante la falta de legislación que
radicara la competencia en la jurisdicción contenciosa administrativa. El contrato mantenía los
principios y elementos del derecho privado, a pesar de que comenzara a hablar ya del contrato
administrativo.
LA DUALIDAD DE LAS JURSIDICCIONES - AÑO 1960: Mediante el Decreto legislativo
550 de 1960, se estableció el Estatuto de los contratos interadministrativos, los cuales se regirían
por el libro cuarto del Código Civil colombiano, pero sus controversias debían ser conocidas por
la justicia contenciosa administrativa. A través del Decreto Ley 528 DE 1964, se asigna finalmente
la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre todas las competencias que
versen sobre cualquier contrato celebrado entre entidades públicas. Allí empieza la labor de la
jurisprudencia para establecer los criterios del contrato estatal, los criterios de selección del
contratista y la regulación de las clausulas exorbitantes en los contratos estatales con el fin de velar
por el debido cumplimiento de las obligaciones contractuales.
PRIMER ESTATUTO CONTRACTUAL LEY 28 DE 1974 Y DECRETO 150 1976: Este
regulo los elementos del contrato, su clasificación, capacidad de los contratantes, régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, registro de los proponentes clausulas exorbitantes.
SEGUNDO ESTATUTO DE CONTRACTUAL LEY 19 DE 1982 Y DECRETO LEY 222
DE 1983: Estableció los principios fundamentales de la contratación pública, estableció como
sistemas de selección del contratista la licitación pública, el concurso de méritos y contratación
directa y regulo de manera taxativa las clausulas exorbitantes.
TERCER ESTATUTO DE CONTRATACION LEY 80 DE 1993: Se estableció el término
genérico de entidades estatales y contratos estatales, se da importancia al concepto de equilibrio
económico y financiero del contrato, modalidades de selección del contratista, registro único de
proponentes RUP, causales de terminación y liquidación unilateral, multas, aparecen figuras como
los proponentes plurales (Unión Temporal y Consorcio), estableció de manera definitiva
competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias
contractuales. Estas situaciones son modificadas y adicionados posteriormente con la Ley 1150 de
2007.
Atendiendo a lo anterior se puede evidenciar que a lo largo de la historia de nuestro país la
necesidad de salvaguardar los recursos del Estado para el progreso y debida regulación de la
inversión de los mismos, ha generado en el legislador la necesidad de la creación de un régimen
jurídico especial que paso del derecho privado al derecho público administrativo, haciendo más
evidente el dominio del estado sobre el particular ejerciendo su potestad sancionatoria para la
salvaguarda del patrimonio público.
A pesar de la regulación existente a lo largo de los años los intentos por reglamentar todas las
situaciones hace que los estatutos contractuales se queden cortos frente a las figuras de los
incumplimientos contractuales, pues a pesar de que se establecían las clausulas exorbitantes, la
penal pecuniaria y las multas, no había manera de efectivizar el apremio al contratista incumplido.
Con la Ley 1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011, el legislador decidió dar importancia a la
figura del incumplimiento contractual tratando de reglamentar un procedimiento que permitiera al

Estado cuidar su patrimonio y multar a quien hiciera mal uso de este, situación que se ve reflejada
de manera negativa en la situación actual del país ya que el procedimiento carece de claridad y
precisión en su procedimiento generando vacíos que muchas veces juegan en contra de la
administración, vacíos que terminan complementados por la analogía de las normas de derecho
civil, procedimiento civil y derecho comercial como bien lo menciona Rodríguez, L (2017) “los
contratos estatales en Colombia están regulados por un régimen jurídico mixto, conformado por
las disposiciones del derecho civil y comercial, en lo no regulado especialmente para ellos” (p.
205).
Podemos concluir que el estado social de derecho tiene como herramienta fundamental para la
materialización de sus fines la contratación estatal, reglamentando los distintos procesos de
selección para dar participación al particular que brinde la oferta más favorable al Estado en la
optimización del recurso publico originario del conglomerado social, así mismo se ha reglado el
procedimiento sancionatorio contractual para velar por el recurso público con respecto a la figura
del incumplimiento de las obligaciones contractuales que generan inconvenientes en la ejecución
de las obras de progreso y desarrollo como detrimento patrimonial al Estado colombiano.
7.2 Facultad sancionatoria del Estado colombiano en la contratación pública
El Estado colombiano a través del principio de legalidad está facultado por la Constitución y la
Ley para sancionar aquellas acciones que vayan en contravía de lo debidamente tipificado en el
ordenamiento jurídico con el fin de propender por la seguridad jurídica y los derechos de los
administrados.
Para la Corte Constitucional en Sentencia C-597 de 1996:
“La potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de realización de los fines
que la Carta atribuye a estas autoridades, pues permite realizar los valores del orden jurídico
institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para
imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios
punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus
cometidos. Pueden distinguirse por lo pronto diferentes órbitas de acción sancionadora de la
administración: así, frente a sus propios servidores opera el derecho disciplinario en sentido
estricto, mientras que frente a la generalidad de los administrados se suele hablar en general de
derecho correccional”. (Corte Constitucional de Colombia, Sala Plena, Sentencia C-597, 1996)
Con la Ley 1474 de 2011 el Estado Colombiano es facultado para ejercer su facultad sancionaría
en material contractual para realizar declaratorias de incumplimiento, imponer multas y sanciones
a los contratistas en relación al incumplimiento parcial o total de las obligaciones contractuales.
El Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente con respecto a la potestad sancionatoria
contractual:
“La potestad sancionadora es sólo un instrumento de los muchos con que cuenta la
administración en materia contractual para la consecución de los objetivos que la ley le asigna a
través de la delimitación de competencias. Se halla sometida al principio de legalidad en los
siguientes aspectos: 1. Su atribución; 2. El carácter discrecional o reglado de su ejercicio; 3. El
espacio temporal en que puede utilizarse, y 4. Las formalidades procedimentales exigidas para
imponer una sanción. El sancionar en el ámbito contractual es posible porque está expresamente
establecido en el ordenamiento jurídico. Ello significa que aun cuando se reconozca en la
actualidad que a la Administración se le confía parte del ius puniendi del Estado, la posibilidad de
su ejercicio se supedita a una habilitación legal expresa, pues como ya tuvo oportunidad de decirse,
en este ámbito se presenta una vinculación de carácter positivo con el principio de legalidad.
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 050001-23-24-000-1996-
00680-01(20738), 2012).
En este orden de ideas el estado colombiano está facultado para ejercer la facultad sancionatoria
en el ámbito contractual con el fin de sancionar los incumplimientos que afecten al estado en sus
fines y en las necesidades de interés general de los administrados, a través del procedimiento
establecido en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011.
7.3 Proceso sancionatorio contractual y crítica a su eficiencia y eficacia
Este procedimiento sancionatorio contractual establecido en la Ley 1474 de 2011 en su artículo

86 es un procedimiento sumario por medio del cual se busca una mayor agilidad y eficacia en el
tramite sancionatorio, respectado las garantías constitucionales de las partes y reconociéndoles el
derecho de defensa y contradicción a cada una de los intervinientes en todo el desarrollo de la
actuación, este procedimiento determina los lineamientos y aspectos puramente procedimentales
que las entidades estatales deben de aplicar en todo momento para declarar un incumplimiento
contractual y en consecuencia ejercer la potestad sancionadora de la cual goza la administración.
Este procedimiento se desarrolla en las siguientes etapas:
ARTÍCULO 86. IMPOSICIÓN DE MULTAS, SANCIONES Y DECLARATORIAS DE
INCUMPLIMIENTO. Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del
mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal.
Para tal efecto observarán el siguiente procedimiento:
a) Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la
entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido. En la citación, hará mención expresa
y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el informe de interventoría o de
supervisión en el que se sustente la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente
violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación.
En la misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la realización de la audiencia, la que podrá
tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida la naturaleza del contrato y la periodicidad
establecida para el cumplimiento de las obligaciones contractuales. En el evento en que la garantía
de cumplimiento consista en póliza de seguros, el garante será citado de la misma manera;
b) En desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, presentará las
circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará las posibles normas o cláusulas
posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo
de la actuación. Acto seguido se concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista
o a quien lo represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de lo cual
podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir las presentadas por la
entidad;
c) Hecho lo precedente, mediante resolución motivada en la que se consigne lo ocurrido en
desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá notificada en dicho acto público, la entidad
procederá a decidir sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento.
Contra la decisión así proferida sólo procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará
y decidirá en la misma audiencia. La decisión sobre el recurso se entenderá notificada en la misma
audiencia;
d) En cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado,
podrá suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de parte, ello resulte en su criterio
necesario para allegar o practicar pruebas que estime conducentes y pertinentes, o cuando por
cualquier otra razón debidamente sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de
la actuación administrativa. En todo caso, al adoptar la decisión, se señalará fecha y hora para
reanudar la audiencia. La entidad podrá dar por terminado el procedimiento en cualquier momento,
si por algún medio tiene conocimiento de la cesación de situación de incumplimiento.
El legislador hace una descripción del procedimiento de manera sencilla o sumaria que deja ver
la brevedad y eficacia del mismo, pero a la hora de aplicar el mencionado procedimiento se
empiezan a presentar circunstancias que no se encuentran reguladas y que generan en las partes
incertidumbre con respecto al paso a seguir, surgiendo diferentes interpretaciones y remisiones a
las distintas ramas del derecho (Derecho civil, Procedimiento Civil, Derecho Comercial, Derecho
Administrativo y Procedimiento Administrativo), lo que genera la mixtura del régimen contractual
del que hablan los diferentes autores.
Algunos de los principales inconvenientes que se presentan en el desarrollo del procedimiento
sancionatorio contractual se resumen en tres puntos:
1. Términos: Cuando se encuentra instalada la audiencia la norma describe el paso a paso de
cada momento procesal, pero esta no determina un lapso de tiempo mínimo o máximo de cada
etapa, lo que lleva a las partes a dilatar las actuaciones, a intervenir y aportar pruebas que generan
nuevos espacios para los traslados y derecho a controvertirlas, en distintos momentos de la
diligencia afectando la celeridad y por el contrario genera controversia y desorden. Cada
argumento de las partes en muchas ocasiones se sustenta en diferente normatividad procesal
generándose inseguridad jurídica. Tampoco se establece un término para las suspensiones que a
pesar de poder ser solicitadas a petición de parte o de oficio por el jefe de la entidad debidamente
sustentada, la reanudación de la diligencia puede dilatarse por días y hasta meses, pues no se
establece en la norma un tiempo prudente para la reanudación afectando la eficacia que se predica
de la norma en mención. Un ejemplo claro de lo anterior se presenta con los cambios de gobierno
como consecuencia de los periodos electorales, donde las audiencias del artículo 86 de la Ley 1474
de 2011 pasan de vigencia en vigencia sin solución alguna, originando vencimiento en las garantías
que exige el estado para proteger su patrimonio, dejándolo sin cobertura alguna ocasionando un
detrimento patrimonial, daño al conglomerado social y un desgaste administrativo que tendrá
consecuencias frente a los entes de control y vigilancia.
2. Falta de Unificación de Criterios: La falta de unificación de criterios normativos procesales

además de lo anteriormente mencionado ha ocasionado que las entidades estatales reglamente en
sus manuales de contratación los procedimientos, términos y etapas del procedimiento
sancionatorio contractual, llenando el vacío dejado por el legislador al albedrio de la
administración, reglamentación que desde mi concepción le corresponde solo al legislador y es
violatoria de las garantías constitucionales de todo proceso consagrado en el ordenamiento
jurídico; cabe resaltar que según la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra
Eficiente) en su manual LGEMC-01 establece que los manuales de contratación son:
“Documento que establece y da a conocer a los partícipes del Sistema de Compra Pública los
flujos de proceso y organigrama que cada Entidad Estatal desarrolla en sus Procesos de
Contratación y Gestión Contractual. … Las Entidades Estatales en los Manuales de Contratación
no deben incluir los procesos sancionatorios contra los contratistas y tampoco incluir o repetir las
normas legales y reglamentarias”. (Agencia Nacional de Contratación Pública, consultado en
2019).
3. Custodia del expediente: Entiéndase por expediente contractual aquel que reposa en la
oficina jurídica o de contratación de cada entidad donde reposa la información del contrato en
todas sus etapas hasta la ejecución, este expediente en la mayoría de las entidades es de fácil acceso
para las partes, toda vez que el supervisor y el contratista alimentan el expediente de acuerdo al
porcentaje de ejecución acordado para la ejecución del contrato. Estos expedientes junto con el
informe presentado por el supervisor para dar inicio al proceso sancionatorio son indispensables e
inmodificables ya que son la base del procedimiento, e instrumento comparativo de la debida
ejecución del contrato con respecto al suministrado por el supervisor y los descargos del
contratista. La norma no menciona la importancia del expediente contractual estableciendo una
cadena de custodia que no permita que este sea modificado, adicionado o alterado a beneficio de
alguna de las partes.
Es de importancia aclarar que los aspectos anteriormente mencionados son algunas de las
situaciones que se presentan en el día a día de las entidades públicas que son causal de congestión
judicial en la jurisdicción contenciosa, por la falta de las diferentes garantías constitucionales y
legales en el procedimiento, lo que no lleva a poner en duda la brevedad y la eficacia del
procedimiento sancionatorio contractual.
El legislador debe recuperar su espíritu y realizar una reglamentación detallada para garantizar
el debido proceso que ha sido definido como el principio fundamental del ordenamiento jurídico.
La Constitución política en su artículo 29 desarrollo este derecho preceptuando que el ejercicio y
reconocimiento del mismo deberá aplicarse en todas y cada una de las actuaciones judiciales y
administrativas, es así como el proceso sancionatorio contractual no es la excepción, por cual un
decreto reglamentario debe expedirse atendiendo a todos la posibles situaciones que permitan al
estado velar por el interés y el patrimonio de todos los colombianos, no hay que olvidar que el
legislador denominó la Ley 1474 de 2011 como la ley anticorrupción.
Conclusiones
Podemos concluir que la contratación estatal a lo largo de la historia del Estado colombiano ha
buscado la manera de regular y salvaguardar el patrimonio público a través de distintos
procedimientos reglados que terminan organizados en un solo estatuto contractual que no es de
todo absoluto y que permite la aplicación analógica del derecho civil, comercial y administrativo
generando una mixtura legal. La contratación estatal es sin duda una herramienta infalible para
lograr los fines del estado social de derecho, puesto que sin ella no habría forma de materializar
las necesidades que pueblo requiere para su progreso, pero también es cierto que a pesar de los
esfuerzos del legislador por sancionar el incumplimiento contractual que afecta la debida ejecución
contractual y genera daño al patrimonio público se queda corta y vacía en el proceso sancionatorio
contractual regulado en la Ley 1474 de 2011.
Referencias bibliográficas
Agencia Nacional de Contratación Pública. Manual LGEMC-01. Obtenido de

https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_expedicio
n_manual_contratacion.pdf
Corte Constitucional, Sala Plena. (7 de octubre de 2009) Sentencia C-713 [MP María Victoria
Calle Correa]. Obtenido de http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-
713-09.htm
Corte Constitucional, Sala Plena. (6 de noviembre de 1996) Sentencia C-597 [MP Alejandro
Martínez Caballero]. Obtenido de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1996/c-
597-96.htm
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. (22 de octubre de 2012). Sentencia
050001-23-24-000-1996-00680-01(20738) [MP Enrique Gil Botero]. Obtenido de
https://www.redjurista.com/Documents/consejo_de_estado,_seccion_tercera_e._no._2073
8_de_2012.aspx#/
Rodríguez, L. (2017). Derecho Administrativo general y colombiano. Colombia: Temis.

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SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO DEL ARTÍCULO 86 DE LA

NURY MILENA RODRIGUEZ TOVAR

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