Economia Circular

CRONICA TRIBUTARIA NUM.
170/2019 (31-68)
LA FISCALIDAD AMBIENTAL EN MATERIA

DE RESIDUOS EN EL NUEVO MARCO DE
UNA ECONOMÍA CIRCULAR
Belén García Carretero

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Complutense de Madrid
Recibido: Enero, 2018.

Aceptado: Febrero, 2019.
RESUMEN
La fiscalidad ambiental es una de las herramientas que, sin duda, ha demostrado una
mayor eficacia para la protección del medio ambiente, en particular respecto al sector de
los residuos, y al mismo tiempo también puede jugar un papel esencial en el cambio de
un modelo de economía lineal hacia un modelo de economía circular con el cual se consi-
gue dotar de una mayor efectividad al sistema de jerarquía de residuos de tal manera
que los residuos se conviertan en los recursos de una economía sostenible y circular.
Palabras clave: economía circular, medio ambiente, residuos, tributos extrafiscales.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 170-2019
ENVIRONMENTAL WASTE TAXATION IN THE

NEW CIRCULAR ECONOMY FRAMEWORK
Belén García Carretero
ABSTRACT
Environmental taxation is one of the tools that, without doubt, has shown greater effec-
tiveness for the protection of the environment, particularly in the waste sector, and at
the same time can also play an essential role in the change of a model of linear economy
towards a circular economy model with which the waste hierarchy system is made more
effective so that waste becomes the resources of a sustainable and circular economy.
Keywords: circular economy, environment, waste, extra-fiscal taxes.
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BELÉN GARCÍA CARRETERO / «La fiscalidad ambiental en materia de residuos en el nuevo marco de una economía circular»
SUMARIO
1. inTroDUCCión. 2. EConoMíA CirCULAr. 2.1. La economía circular en el ámbito de la

Unión Europea y en el Derecho comparado. 2.2. La economía circular en España. 3. Los
rEsiDUos En EL MArCo DE UnA EConoMíA CirCULAr. 3.1. Problemática. 3.2. normativa
reguladora. 4. LA FisCALiDAD AMbiEnTAL En MATEriA DE rEsiDUos CoMo insTrUMEnTo AL
sErviCio DEL nUEvo MoDELo DE EConoMíA CirCULAr. 4.1. Consideraciones inicia-
les. 4.2. Análisis de la fiscalidad ambiental española en materia de residuos. 4.2.1. Me-
dias tributarias en materia de residuos. 4.2.2. subvenciones en materia de resi-
duos. 4.3. Propuestas: nuevas medidas fiscales y adopción de otras medidas de carác-
ter accesorio. 5. ConCLUsión. bibLiogrAFíA.
1. INTRODUCCIÓN
Un condicionante fundamental para la elección de un adecuado sistema o modelo eco-

nómico debería ser la necesaria protección del medio ambiente ya que el mercado de-
pende, en gran medida, de la utilización de las materias primas halladas en nuestro en-
torno natural para proceder a la elaboración de productos, los cuales se comercializan,
consumen y finalmente se desechan. La capacidad de producción y posterior consumo,
tanto presente como futura, depende de la forma en la que los recursos naturales sean
utilizados y de la etapa final del ciclo de vida del producto, cuando este se convierte en
residuo.
En la actualidad nos encontramos ante un sistema de economía lineal en virtud del
cual se extraen los recursos a partir de los que se elaboran los productos y, al finalizar
su vida útil, se desechan y eliminan. sus notas características, por tanto, son: extraer,
fabricar, consumir y tirar. Este modelo de economía supone llevar al límite la capacidad
del planeta para mantener el suministro de materias primas y para absorber los resi-
duos y contaminantes. Un informe del Programa de naciones Unidas para el Medio Am-
biente señala que la extracción mundial de minerales, metales, combustibles fósiles y
biomasa se ha triplicado desde 1970. Esto significa que se ha superado ampliamente el
ritmo de crecimiento de la población que se duplicó en el mismo período de tiempo. Tam-
bién se indica en el informe que el uso medio de materiales por persona creció de 6,4 a
10 toneladas entre 1970 y 2010 y ni una sola vez en los últimos 40 años la extracción to-
tal de materiales ha disminuido, incluso en tiempos de recesión (1). Cabe destacar que
uno de los motivos por los que también ha aumentado la producción de mineral virgen
(1) UniTED nATions EnvironMEnT ProgrAMME: Global Material Flows and Resource Producti-
vity. Assessment Report for the UNEP International Resource Panel, 2016, Paris. Vid también un
informe anterior del PnUMA en el que indica que durante el siglo XX la extracción de materiales
de construcción creció en un factor de 34, la de minerales de 27, la de combustibles fósiles de 12, y
la de biomasa de 3,6. UniTED nATions EnvironMEnT ProgrAMME: Decoupling Natural Resource
Use and Environmental Impacts from Economic Growth. A Report of the Working Group on De-
coupling to the International Resource Panel, 2011, nairobi.
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es debido a que las tasas de reciclaje no se han incrementado. Así, un estudio de varios
autores permitió demostrar que de 60 metales, tan solo 18 tenían una tasa de reciclaje
al final de su vida útil superior a 50 por 100 (2).
La Fundación para la Economía Circular, en un reciente estudio, indica que, según la
oCDE, en los últimos veinticinco años, el volumen de recursos explotados se ha incre-
mentado un 65 por 100 (con una mayoría de recursos no renovables). Además, se prevé
un incremento de la población hacia nueve billones en 2050 y un incremento de 3 veces
el consumo total de recursos (3).
La situación descrita impone la necesidad de valorar el cambio hacia un sistema eco-
nómico diverso. En este sentido, el año 2015 se configuró como un año clave en el trán-
sito hacia un nuevo modelo económico más sostenible. La economía circular (4), cuyo ob-
jetivo final es establecer un sistema productivo y de consumo eficiente en el uso de los
recursos y donde estos son utilizados una y otra vez, surge como una alternativa de mo-
delo económico sostenible que supone una innovación de nuestro actual sistema de pro-
ducción y consumo (5) y que permite hacer efectivo el sistema de jerarquía de residuos.
Así, en el ámbito de la Unión Europea, en diciembre de 2015, la Comisión adoptó un am-
bicioso paquete sobre la economía circular (6) con el objetivo de estimular la transición
de Europa hacia este tipo de economía impulsando la competitividad mundial, fomen-
tando el crecimiento económico sostenible y creando nuevos puestos de trabajo. Por su
parte, en nuestro país en octubre del año 2015, se aprobó por parte del Pleno del sena-
do el documento Estudio para la evaluación de diversos aspectos en materia de residuos
y el análisis de los objetivos cumplidos y de la estrategia a seguir en el marco de la Unión
Europea, en el que se parte de la idea de residuo-recursos, en línea con los principios de
la economía circular.
La economía circular es un modelo económico que, con carácter general, atiende al si-
guiente objetivo: «cerrar el ciclo de vida» de los recursos mediante un mayor reciclaje y
reutilización, de tal forma que se consigan producir los bienes y servicios necesarios al
mismo tiempo que se reduce el consumo, e incluso, desperdicio de energía, agua y mate-
rias primas logrando así alcanzar un equilibrio adecuado entre la economía y el medio
ambiente (7).
(2) grAEDEL, T. y oTros.: Recycling Rates of Metals: A Status Report, UNEP and International
Resource Panel, Paris, 2011.
(3) FUnDACión PArA LA EConoMíA CirCULAr: Por qué y cómo desarrollar estrategias de economía
circular en el ámbito regional, Marzo de 2017.
(4) El concepto de economía circular fue introducido por David PEArCE y Kerry TUrnEr en su li-
bro Economía de los recursos naturales y el medioambiente, Ediciones Celeste, Madrid, 1995.
(5) En distintas publicaciones elaboradas desde la Fundación Ellen MacArthur se define la eco-
nomía circular como un nuevo modelo económico basado en la integración del ciclo de vida natural
(biológico) donde los recursos son limitados y los materiales tienen un uso que se reincorpora en
los procesos productivos de forma circular (tecnológico) EMF.: Towards the circular economy. Bu-
siness rationale for an accelerated transition. Ellen MacArthur Foundation, isle of Wight, 2015.
EMF.: Circular economy overview. En http://www.ellenmacarthurfoundation.org/circular-eco-
nomy/overview/concept. 2015. Vid. También KirChhErr, J.; rEiKE, D. & hEKKErT, M.: «Concep-
tualizing the Circular Economy: An Analysis of 114 Definitions», en Resources, Conservation and
Recycling, núm. 127, abril, 2017, pp. 221–232.
(6) EUroPEAn CoMMission: Plastic Waste-Strategy and backround, en http: //ec.europa.eu/envi-
ronment/waste/plastic_waste.htm
(7) La Fundación CoTEC para la innovación en su documento Situación y evolución de la eco-
nomía circular en España, Madrid, 2017, nos indica que la economía circular está basada en los si-
guientes principios rectores:
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son diversos los ejes de actuación de la economía circular pero, desde nuestro punto
de vista, uno de los más importantes es el que afecta al sector residuos ya que la reduc-
ción de los mismos y su adecuada gestión se convierte en una de las grandes prioridades
pues se trata de alcanzar una economía más eficiente y competitiva en la que los mate-
riales, recursos y productos se utilicen de manera más sostenible, manteniéndose en la
economía durante el mayor tiempo posible y minimizándose, de este modo, la genera-
ción de residuos (8).
La Fiscalidad Ambiental puede ser un gran apoyo para lograr los objetivos de la eco-
nomía circular en el ámbito de residuos, en la medida que esta establece como objetivo
principal el fomentar la disminución de la utilización de los recursos reduciendo la pro-
ducción de los residuos y el consumo de energía y con la aplicación de tributos se puede
– Diseño de la prevención de residuos. Productos y servicios se pueden concebir y diseñar de

manera que se reduzca radicalmente la creación de desechos a través de una mejor inte-
gración con los ciclos materiales biológicos y tecnológicos.
– Construcción de resiliencia a través de la diversidad. Productos y servicios tienen que adap-
tarse a distintas utilidades a lo largo de su ciclo de vida. La resiliencia de los productos pro-
pone reducir la obsolescencia e incrementar drásticamente la funcionalidad y el uso.
– Uso de energías renovables. La producción, el consumo y el uso de un producto necesita re-
cursos energéticos. La Economía Circular propone utilizar solamente recursos renovables,
por su disponibilidad virtualmente ilimitada, para reducir drásticamente el impacto nega-
tivo en el medioambiente (emisiones de gases invernadero, vertidos tóxicos en ríos y mares,
etc.) y la salud humana.
– Los residuos son comida. Este es un principio importante en la medida que supone un cam-
bio radical respecto a la manera de entender los desechos, que ya no son rechazados, sino
que se pueden transformar en un recurso muy importante de los ciclos biológicos.
– Pensamiento en sistemas. Donde las diferentes partes se relacionan entre sí y con el siste-
ma, a diferentes escalas espacio-temporales y en relaciones con variables múltiples. Todo
esto, utilizando un enfoque de flujos y reservas, orientado a la circularidad y la transfor-
mación social y del medio natural.
– Pensamiento local. Las organizaciones y las comunidades están influenciadas por su con-
texto y, por eso, tienen una relación dinámica de proximidad. En los ecosistemas ocurre de
forma similar, y eso puede dar las pautas para que los grupos de personas puedan aprove-
char al máximo los recursos y, al mismo tiempo, puedan favorecer y fortalecer la capacidad
creativa e innovadora local.
– Pensamiento en cascadas. se basa en la posibilidad de incrementar el valor de una materia
prima o secundaria a través de la definición de sus funciones concretas, e intentar reintro-
ducirla en una parte del ciclo de vida de su mismo uso o en la de otros usos distintos.
– Enfoque en el rendimiento. El rendimiento tiene que ser sinérgico y basado en la creación
de beneficios múltiples, incluyendo la creación de valores añadidos, de puestos de trabajo y
la reducción del consumo de recursos.
(8) Los principales ejes de actuación de la economía circular son:
– Energía, eficiencia y cambio climático.
– Movilidad, el objetivo es reducir el número de desplazamientos y que los mismos sean más
eficientes.
– renovación urbana mediante el reciclado de materiales de construcción y su reutilización.
– Desarrollo rural introduciendo productos biológicos renovables, impulsando el desarrollo y
el empleo.
– biodiversidad, lograr la protección y el cuidado de los ecosistemas y destacar la importan-
cia de su conservación.
– Agua, se trata de conseguir su reutilización y su consumo responsable.
– Calidad ambiental mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
– residuos, reducir su producción.
– Economía y sociedad, concienciar a toda la sociedad de la importancia de alcanzar los ante-
riores objetivos.
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incentivar el cambio tanto en la conducta de los productores como de los consumidores

hacia una menor generación de residuos, gravando los mismos por medio de tributos en
relación con la cantidad y tipo de residuos generados. Al análisis de las medidas tribu-
tarias en materia de residuos, como instrumento económico que puede ser utilizado con
una finalidad de protección del medio ambiente en el nuevo marco de la economía circu-
lar, se dedica el presente trabajo.
2. ECONOMÍA CIRCULAR
2.1. La economía circular en el ámbito de la Unión Europea y en el Derecho

comparado
sin duda, el impulso más importante hacía la economía circular, se ha producido en el

ámbito de la Unión Europea desde el año 2010 (9), una fecha clave al respecto ha sido la
del 2 de diciembre de 2015 ya que ese día la Comisión Europea presentó al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comité Económico y social Europeo y al Comité de regiones la Co-
municación Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la Economía Circular.
Desde la aprobación de ese paquete de medidas, la Comisión, con el objetivo de lograr
una transición hacia una economía circular en la Unión Europea, ha impulsado nume-
rosas iniciativas y ha realizado diversas propuestas legislativas (10) (11). recientemen-
te, en mayo de 2018, se han aprobado la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Euro-
peo y del Consejo (por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehícu-
los al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y
(9) Así, cabe destacar la Decisión nº 1386/2013/UE del Parlamento y el Consejo, de 20 de no-
viembre de 2013, relativa al Programa general de Acción de la Unión en materia de Medio Am-
biente hasta 2020 «vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta», conocida como Estrate-
gia Europa 2020 y la Comunicación, presentada ante el Parlamento Europeo y el resto de las
instituciones europeas, titulada «hacia una economía circular: un programa de cero residuos para
Europa», publicada en julio de 2014.
(10) Un ejemplo lo encontramos en la presentación de una enmienda con la finalidad de pro-
longar el uso de equipamiento eléctrico y electrónico a través del mercado de segunda mano y el
uso de recambios. En línea con esta propuesta, en noviembre de 2016, la Comisión ha adoptado el
Plan de trabajo sobre ecodiseño 2016-2019 (Ecodesign Working Plan 2016-2019), que forma parte
del paquete Energía Limpia para todos los Europeos (Clean Energy for All Europeans) que tiene
como objetivo asegurar que el mercado ofrezca productos más eficientes energéticamente y ofrecer
al consumidor información más detallada sobre la eficiencia de los productos a través de nuevos
etiquetados. otros ejemplos de propuestas legislativas presentadas por la Comisión han consisti-
do en que los consumidores dispongan de hasta dos años para devolver un producto defectuoso
comprado online, buscando así que se fabriquen productos de mayor calidad y durabilidad. otra de
las propuestas tiene que ver con la creación un mercado único para fertilizantes realizados a par-
tir de materia orgánica, con la idea de reducir la importación de materiales del exterior y trans-
formar los desechos en fertilizantes orgánicos que podrán ser distribuidos a todos los países euro-
peos, lo que aumentará el mercado para las empresas productoras y aumentará el número de
puestos de trabajo en el proceso de reciclaje. Vid. sánChEz, A. b y rUiz. s.: «Política ambiental en
el marco de una Unión Europea más fuerte y más verde» en Informe sobre sostenibilidad en Espa-
ña, Fundación Alternativas, Madrid, 2017, p. 33.
(11) Durante el año 2016 la Comisión también ha creado una plataforma con la finalidad de re-
ducir el desperdicio de comida, gracias a la información obtenida a través de esta plataforma, la
Comisión está elaborando unas guías para convertir los desperdicios alimenticios en productos
que tengan una segunda vida y para facilitar la donación de los restos de comida a colectivos que
los necesiten. En enero de 2017, ha puesto en marcha otra plataforma con el objetivo de promover
la financiación de la economía circular.
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a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de apa-

ratos eléctricos y electrónicos, que constituyen el núcleo de la normativa comunitaria en
este ámbito), la Directiva (UE) 2018/850 del parlamento Europeo y del Consejo (por la
que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos), la Directiva
(UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo (por la que se modifica la Directi-
va 2008/851/CE sobre residuos) y la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y
del Consejo (por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y resi-
duos de envases).
Junto a ese conjunto de actuaciones realizadas por la Comisión también cabe mencio-
nar el informe publicado por este organismo, en enero de 2017, de seguimiento del Plan
de Acción de la Economía Circular en el que se señalan los avances en materia de finan-
ciación y los nuevos enfoques empresariales innovadores que ayudarán a hacer realidad
los objetivos europeos sobre economía circular pero, al mismo tiempo, desde la perspec-
tiva de los residuos, en el mencionado informe se recoge una medida bastante contro-
vertida, es la relativa a la incineración de residuos urbanos como medida que beneficia
tanto la reducción de basuras en las ciudades como la producción de energía autóctona.
Esta medida es claramente contraria a algunas de las exigencias básicas derivadas de la
economía circular por lo que a la materia de residuos se refiere como son la prevención
en su producción y la reutilización de los mismos.
Cabe destacar que la transición hacia una economía circular en el ámbito comunita-
rio es relevante desde la perspectiva internacional ya que ayudará a que la Unión Euro-
pea pueda cumplir varios de sus compromisos internacionales como los derivados de la
Agenda para el Desarrollo sostenible 2030 adoptada por la onU en septiembre de 2015,
el acuerdo de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (CoP21) de mantener el calentamiento global por debajo de
los 2 grados centígrados o la alianza del g7 sobre la eficiencia de los recursos mediante
cadenas de suministros más sostenibles y mercados más globalizados para materias pri-
mas secundarias.
En el ámbito del Derecho Comparado son varias las iniciativas que se han llevado a
cabo en el marco de una economía circular. Así, en Australia, desde 2014, el gobierno del
Estado de new south Wales ha puesto en marcha un programa sobre Ecología indus-
trial cuyo objetivo es el desarrollar sinergias entre industrias similares para identificar
reutilización de residuos y proyectos de reciclaje, aumentar la eficacia y ahorrar dinero
reduciendo la cantidad de residuos que se depositan en vertederos (12).
La mayor parte de los estados en Estados Unidos han adoptado desde los años 80 una
jerarquía sobre gestión de residuos en la que la reducción y la reutilización estaba en la
parte superior de esa jerarquía (13). En este ámbito cabe destacar la publicación en el
año 2015 de la U. S Chamber of Commerce Foundation dónde se recoge una colección de
enfoques y mejoras prácticas por parte de empresas privadas en línea con los principios
de economía circular (14).
(12) Vid. CErDá. E y KhALiLovA. A.: «Economía circular», Economía circular, estrategia y com-
petitividad empresarial, núm. 401, 2016, p. 401.
(13) Vid. ghisELLini. P; CiALAni. C y ULgiATi. s.: «A review on circular economy; the expected
transition to a balanced interplay of environmental and economic systems», Journal of Cleaner
Production, núm. 114, pp. 11-32.
(14) U.s. ChAMbEr oF CoMMErCE FoUnDATion: Achieving a Circular Economy: How the private
sector is reimagining the future of business. U.s. Chamber of Commerce Foundation Corporate Ci-
tizenship Center, Washington DC, 2015.
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Desde finales de los años 90 la economía circular ha adquirido una gran importancia
en China debido, fundamentalmente, a la escasez de recursos naturales y contamina-
ción ambiental. La Administración Estatal de Protección Ambiental de China ha mos-
trado desde el primer momento un gran interés por la economía circular apoyando estu-
dios al respecto, movilizando a importantes actores implicados para que centren su
atención en la misma, lanzando proyectos piloto sobre producción limpia, parques eco-
industriales y construcción de regiones de reciclaje a nivel local y regional y realizando
recomendaciones al Consejo de Estado para que se ponga atención a la importancia de
la economía circular (15).
En los Países bajos, en concreto la ciudad de ámsterdam, en el año 2011 decidió
desarrollar un plan de economía circular basándose en el concepto «de la cuna a la cuna»
(Cradle to Cradle) (16). A principios de 2016 se publicó «Ámsterdam Circular: Una vi-
sión y una hoja de ruta», y se elaboraron distintas estrategias, entre otros, para el sector
de los residuos orgánicos consistentes en establecer un eje central para la valoración de
flujos de residuos orgánicos procedentes de los hogares y de la industria, separación in-
teligente de residuos incluyendo una logística inversa, conexión en cascada de los flujos
orgánicos y la recuperación de los nutrientes esenciales para cerrar el ciclo de los nu-
trientes.
Por su parte son varias las regiones francesas en las que podemos encontrar actua-
ciones en materia de economía circular. Así, en la región de Aquitania, se votó en junio
de 2013 una decisión marco para el desarrollo de una economía circular y, a raíz de esa
votación, se desarrolló un plan de trabajo sobre economía circular, se creó un Comité
técnico de expertos de los diferentes productores de datos para el análisis de los flujos de
materiales, así como una plataforma regional para la gestión de los recursos-materiales.
También la región francesa de nord-Pas de Calais elaboró un plan de acción denomi-
nado «Tercera revolución industrial» en el que se incorporan los principios de la econo-
mía circular y se creó una plataforma para el análisis de la evaluación del ciclo de vida,
(15) yong. r.: «The circular economy in China», Journal of Material Cycles and Waste Mana-
gement, núm. 9, 2007, pp 121-129. WU, h. Q.; shi, y.; XiA, Q., y zhU, W. D.: «Effectiveness of the
policy of circular economy in China: A DEA-based analysis for the period of 11th five-year-plan»,
Resources, Conservation and Recycling, núm. 83, 2014.
(16) El concepto Cradle to Cradle (de la cuna a la cuna) fue desarrollado por el químico y visio-
nario alemán Michael braungart junto con el arquitecto estadounidense bill McDonoughy. Esta fi-
losofía de diseño considera todos los materiales empleados en los procesos industriales y comercia-
les como nutrientes, de los cuales hay dos categorías principales: los técnicos y biológicos. El mar-
co Cradle To Cradle se centra en el diseño de la eficacia en lo relativo a los productos con un im-
pacto positivo y la reducción de los impactos negativos del comercio mediante la eficiencia. El di-
seño Cradle to Cradle percibe los procesos seguros y productivos del «metabolismo biológico» de la
naturaleza como modelo para desarrollar un flujo de «metabolismo técnico» de materiales indus-
triales. Los componentes de los productos pueden diseñarse para su continua recuperación y reu-
tilización como nutrientes biológicos y técnicos en esos metabolismos. El marco Cradle to Cradle
aborda también insumos de energía y agua. Elimina el concepto de residuos. «Los residuos equi-
valen a alimentos». Diseñar productos y materiales con ciclos de vida que sean seguros para la sa-
lud humana y el medio ambiente y que puedan reutilizarse perpetuamente a través de metabolis-
mos biológicos y técnicos. Crear y participar en sistemas para recoger y recuperar el valor de esos
materiales tras su uso. hacer uso de la energía renovable. «Aprovechar la energía del sol». Maxi-
mizar el uso de la energía renovable. «Celebrar la diversidad». gestionar el uso del agua para ma-
ximizar la calidad, promover ecosistemas saludables y respetar los efectos a nivel local. orientar
las operaciones y las relaciones con las partes interesadas mediante la responsabilidad social. Vid.
FUnDACión ELLEn MACArThUr https://www.ellenmacarthurfoundation.org/es/economia-circular/
escuelas-de-pensamiento
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una plataforma de educación solar y un espacio con información y formación sobre ma-
teriales ecológicos. Entre otros se fijaron los siguientes objetivos de la economía circular:
la reutilización y reparación de bienes de consumo deberían ser prácticas habituales, el
uso de materias primas renovables y secundarias tiene que cuadriplicarse, en el año
2050, el 70 por 100 de las necesidades energéticas relacionadas con la producción de
bienes y servicios, se deberán cubrir con energías renovables.
En París nos encontramos con el Libro blanco sobre Economía Circular y Plan de lu-
cha contra el despilfarro alimentario y, el 22 de marzo de 2016, se puso en marcha la se-
gunda edición de la convocatoria de proyectos «rumbo a la economía circular» para des-
tacar a las asociaciones que proponen soluciones concretas de reempleo y reutilización.
Finalmente, la región de rhône-Alpes desde los años 2000 planificó su política de resi-
duos en estrecha relación con la eco-innovación y la simbiosis industrial territorial.
En Escocia, el 9 de junio de 2010, el gobierno adoptó un primer plan de «residuo cero»,
en el mismo se desarrolla una visión caracterizada por considerar a todos los residuos
como recursos, reducir al mínimo el despilfarro, tratar de que la mayor parte de los re-
cursos valiosos no terminen en el vertedero y la mayoría de los recursos se recogen se-
paradamente y clasifican. En febrero de 2016, se publicó una verdadera Estrategia de
economía circular en la que se fija, entre otros, el objetivo de reducir los residuos de ali-
mentación en el 33 por 100 para 2025, poner en marcha centros de reparación y de reu-
tilización a gran escala, fomentar que las empresas fabricantes adopten prácticas circu-
lares, incluyendo la refabricación, desarrollar un sistema obligatorio de documentación
electrónica para los traslados transfronterizos de residuos y residuos peligrosos.
En la ciudad de Londres, en diciembre de 2015, el London Waste and Recycling Board
y Great London Authority publicaron el informe hacia la Economía Circular, con la fi-
nalidad de fijar el contexto y las oportunidades de la hoja de ruta para la economía cir-
cular en Londres, informar sobre futuras políticas y concienciar sobre el concepto de eco-
nomía circular tanto en el sector privado como en el público.
Diversas regiones belgas también han adoptado iniciativas en materia de economía
circular. Así, la región de Flandes aprobó un proyecto con el objetivo de destacarse en el
año 2020 como una entidad económicamente innovadora, sostenible y acogedora. El ob-
jetivo de economía circular verde, lo definen como el menor consumo posible de materias
primas, de energía, de materiales y del espacio, con un impacto mínimo sobre el medio
ambiente tanto a nivel local, regional como mundial. La región de bruselas, en marzo de
2016, adoptó su Plan regional de Economía Circular con tres objetivos generales: trans-
formar los objetivos medioambientales en oportunidades económicas, afianzar la econo-
mía en bruselas y contribuir a la creación de empleo.
En Alemania, nos encontramos con la Estrategia de Economía Circular de renania-
Palatinano en la que se proponen los siguientes objetivos: protección y conservación del
medio ambiente, reducción de la dependencia con los proveedores de recursos, reducción
de los costes de las materias primas y de la energía, minimización de la reducción de po-
der adquisitivo, creación y mantenimiento de puestos de trabajo locales, creación de re-
des, aumento de competitividad y control del producto regional neto.
Finalmente, en Portugal, podemos destacar las acciones llevadas a cabo por LiPor
(asociación de ocho municipios del área metropolitana de oporto) en las que han es-
tado siempre presentes enfoques innovadores para la gestión de residuos. La estrate-
gia «Lipor en el camino hacia la economía circular», ha fijado el objetivo de desa-
rrollar y consolidar un posicionamiento sostenido de creación de valor en el ciclo de
producción, que se caracteriza por la reintroducción de las materias primas en la ca-
dena de valor, reducir y minimizar la extracción de materiales vírgenes. En la aplica-
ción de esta estrategia se han definido una serie de medidas e iniciativas entre las
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que cabe destacar: la conversión de los centros de reciclado y promoción de los merca-
dos de segunda mano y la potenciación de la recogida selectiva para todos los flujos
recuperables incluidos los bioresiduos y residuos verdes generados en jardines, par-
ques y cementerios (17).
2.2. La economía circular en España
hay datos positivos que indican que el movimiento de sustitución del modelo de eco-
nomía lineal hacía el modelo de economía circular ya ha empezado en España, así el 85
por 100 de las pymes españolas ya han desarrollado prácticas relacionadas con la eco-
nomía circular y el reciclaje, siendo el tercer mayor porcentaje de la Unión Europea jun-
to con Luxemburgo y solo superado por Malta (95 por 100) e irlanda (89 por 100) (18).
En concreto, en nuestro país podemos encontrarnos con distintas iniciativas en materia
de economía circular tanto a nivel estatal, autonómico como local (19).
Por lo que al ámbito estatal se refiere, cabe destacar que, con la finalidad de favore-
cer la adopción del modelo de economía circular en nuestro país, se ha constituido una
comisión interministerial, la cual, junto con las Comunidades Autónomas y la Federa-
ción Española de Municipios y Provincias está trabajando en el diseño de la estrategia
que permitirá la transformación necesaria. En este sentido, varios ministerios han im-
pulsado un Pacto por la Economía Circular para favorecer la implicación de los princi-
pales agentes económicos y sociales de España en la transición hacía ese nuevo modelo
económico. hasta la fecha, hay un total de 246 entidades adheridas al Pacto las cuales
se comprometen a impulsar la mencionada transición mediante la realización de una se-
rie de acciones (20). Como fruto de este trabajo cabe hacer referencia al actual borrador
de «España Circular 2030. Estrategia Española de Economía Circular» (21) y al también
borrador, publicado el 3 de abril de 2018, del Plan de Acción para la implementación de
la Agenda 2030 (2018-2020).
También en el ámbito estatal podemos mencionar, el Plan Estatal Marco de gestión
de residuos (PEMAr) 2016-2022, el Programa Estatal de Prevención de residuos
(17) Vid. FUnDACión PArA LA EConoMíA CirCULAr: Por qué y cómo desarrollar estrategias de eco-
nomía circular en el ámbito regional, op. cit, pp. 29 y ss.
(18) LóPEz izQUiErDo, P.: «España ante el reto de la Economía Circular», Economía Circular,
Aenor, núm. 33, noviembre, 2017, p. 17.
(19) Vid. FUnDACión PArA LA EConoMíA CirCULAr: Por qué y cómo desarrollar estrategias de eco-
nomía circular en el ámbito regional, op. cit, pp. 16 y ss.
(20) Las acciones son las siguientes: 1. Avanzar en la reducción del uso de recursos naturales
no renovables. 2. impulsar el análisis del ciclo de vida de los productos y la incorporación de crite-
rios de ecodiseño. 3. Favorecer la aplicación efectiva del principio de jerarquía de los residuos. 4.
Promover pautas que incrementen la innovación y la eficiencia global de los procesos productivos.
5. Promover formas innovadoras de consumo sostenible. 6. Promover un modelo de consumo res-
ponsable, basado en la transferencia de la información sobre las características de los bienes y ser-
vicios, su duración y eficiencia energética. 7. Facilitar y promover la creación de los cauces ade-
cuados para facilitar el intercambio y la coordinación con las administraciones, la comunidad cien-
tífica y tecnológica. 8. Difundir la importancia de avanzar desde la economía lineal hacia la econo-
mía circular, fomentando la transparencia de los procesos, la concienciación y sensibilización de la
ciudadanía. 9. Fomentar el uso de indicadores comunes, transparentes y accesibles que permitan
conocer el grado de implantación de la economía circular. 10. Promover la incorporación de indica-
dores de impacto social y ambiental derivados del funcionamiento de las empresas. Vid LóPEz iz-
QUiErDo, P.: «España ante el reto de la Economía Circular», Economía Circular, op. cit., p. 19.
(21) http://www.mapama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/participacion-publica/
180206economiacircular_tcm30-440922.pdf
– 40 –
(2014-2020) (22), la Estrategia «más alimento, menos desperdicio», la Estrategia de aho-

rro y eficiencia energética en España 2004-2012, 2011-2020, el Plan de Energías reno-
vables 2011-2020, el Plan nacional e integral de Turismo 2012-2015, el Plan nacional
de Ciudades inteligentes, la Estrategia Estatal de innovación o la Estrategia española
de bio-economía horizonte 2030.
Por su parte, en el ámbito autonómico, distintas Comunidades Autónomas han
desarrollado Estrategias de Especialización inteligente consistentes en aprovechar
los puntos fuertes, las ventajas competitivas y el potencial de excedencia de cada re-
gión y en respaldar y fomentar la innovación y la experimentación. Al mismo tiempo,
han elaborado Planes integrados de prevención y gestión de residuos en los que se re-
cogen las estrategias generales de la política de residuos y los objetivos mínimos a
cumplir en prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valorización y eli-
minación.
En concreto, en Andalucía se ha fijado como objetivo el lograr un desarrollo industrial
sostenible basado en la economía circular y, con esta finalidad, ha surgido la Estrategia
de Desarrollo sostenible 2020 (23) o el Plan integral de residuos.
Asturias también ha elaborado un Plan Estratégico de residuos 2014-2024 (PErPA) (24)
y numerosas campañas de educación ambiental.
En galicia, la Consellería de Medio Ambiente está trabajando para fomentar e im-
plantar la economía circular, con la tramitación de la Estrategia gallega de Economía
Circular, al considerar que el futuro pasa por convertir los residuos en recursos por las
siguientes razones: genera beneficios ambientales y sociales, es impulsora de nuevas
oportunidades de negocio y una fuente de crecimiento económico (25).
La Junta de Extremadura ha sido elegida por la Unión Europea como una de las seis
regiones europeas que desarrollará un proyecto de asesoramiento y capacitación a las
pymes para desarrollar modelos productivos de economía circular y ya ha publicado una
hoja de ruta para facilitar la transición y elaboración de la estrategia (26).
La Comunidad de Castilla la Mancha ha integrado diversos aspectos de economía cir-
cular en numerosos planes, programas y estrategias como el Plan de Prevención y gestión
de residuos, la Estrategia de investigación e innovación para la especialización inteligen-
te o los Planes medioambientales de energía, cambio climático, hidrología…además en la
actualidad está elaborando un Anteproyecto de Ley de Economía Circular (27).
Castilla y León también ha asumido el compromiso de impulsar la economía regional
a través de una Estrategia de Economía Circular. El proceso de elaboración de dicha Es-
trategia comenzó en 2016, con la creación de un grupo expertos y la presentación de la
hoja de ruta a seguir y ha tomado como punto de referencia la Estrategia de Especiali-
(22) Aprobado por el Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 2013.

(23) El Consejo de gobierno de la Junta de Andalucía aprobó el 25 de marzo de 2014 el Acuer-
do de formulación de la Estrategia Andaluza de Desarrollo sostenible 2020 (EADs 2020), promo-
vida por la Consejería de Medio Ambiente y ordenación del Territorio.
(24) Aprobado por el Consejo de gobierno del Principado el 14 de marzo de 2014 y publicado en
el boletín oficial del Principado de Asturias el 20 de marzo de 2014.
(25) https://www.xunta.gal/hemeroteca/-/nova/059002/estratexia-galega-economia-cirular-fo-
mentara-optimizacion-dos-recursos-revalorizacion
(26) Vid. http://extremadura2030.com/.
(27) Vid. http://www.castillalamancha.es/gobierno/agrimedambydesrur/estructura/vicmedamb/
actuaciones/consulta-p%C3%bAblica-sobre-el-anteproyecto-de-ley-de-econom%C3%ADa-circular-
de-castilla-la-mancha
– 41 –
zación Inteligente (rIS3), el III Acuerdo Marco para la Competitividad e Innovación In-
dustrial y el Plan Integral de residuos.
La Comunidad de Madrid, desde el 16 de octubre de 2017, está impulsando la transi-
ción hacia la economía circular como nuevo modelo más sostenible y competitivo, entre
otras, con la campaña Madrid 7r (rediseñar, reducir, reutilizar, renovar, reparar, reci-
clar y recuperar) (28).
Por su parte Cataluña ha elaborado y publicado dos estrategias complementarias la
«estrategia Impulso a la economía Verde y a la economía Circular» con la finalidad de
impulsar la sostenibilidad como eje estratégico para alcanzar la recuperación económi-
ca, mejorar la competitividad, crear empleo y reducir los riesgos ambientales y la «es-
trategia Catalana de ecodiseño, por una economía Circular y ecoinnovadora» (29).
También Cataluña, en materia de residuos, aprobó un programa de prevención y ges-
tión de recursos y residuos (PreCAT20 2013-2020) con el que se promueve la recupera-
ción de los residuos como recursos naturales. respecto a los residuos, La rioja ha adop-
tado un Plan director de residuos 2016-2026 y entre sus objetivos se encuentra no pro-
ducir más de un kilo de residuos por habitante al día, alcanzar unas cuotas de reciclaje
del 60 por 100 en 2025, destinando un 2 por 100 de los residuos para su recuperación pa-
ra un nuevo uso o potenciar la economía circular de los residuos a través de la recupera-
ción de cerca de 32.000 toneladas de materiales de residuos urbanos, del 65 por 100 de
los aparatos eléctricos y electrónicos usados y de 10.000 toneladas de compost proceden-
te de recogida selectiva de bioresiduos. en navarra también con relación a los residuos
durante el 2016 se elaboró un nuevo Plan de residuos de navarra basado en los princi-
pios de la economía circular con el objetivo de convertir a la sociedad navarra en una so-
ciedad de referencia en la prevención-reducción y en la generación de residuos y la Ley
Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su Fiscalidad, incluye consideraciones con
respecto a la implementación de una economía circular.
en el País Vasco se pueden observar numerosas iniciativas en materia de economía
circular como el Programa Ambiental 2020 con el objetivo de progresar hacia una eco-
nomía competitiva, innovadora, baja en carbono y eficiente en el uso de los recursos o di-
versos proyectos de innovación convocados por la Sociedad Pública de Gestión Ambien-
tal del Gobierno Vasco (IHOBe).
Finalmente, en el ámbito local se han llevado a cabo distintos proyectos con la finali-
dad de proceder a la implantación de la economía circular. Así, en Jaén, funciona de for-
ma adecuada un sistema y una planta de selección y clasificación de los contenedores de
papel-cartón y de envases ligeros. en este ámbito nos encontramos con algunos munici-
pios que se han mostrado especialmente activos en materia de economía circular adop-
tando medidas para convertirse en ciudades sostenibles o inteligentes. el ejemplo, posi-
blemente más reciente, lo encontramos en el ayuntamiento de Murcia que ha iniciado
las pruebas piloto para la gestión inteligente de la ciudad dentro del proyecto tecnológi-
co «MiMurcia» un plan de implementación progresiva a tres años. También Málaga es
una referencia de obligada mención como ciudad sostenible, compacta y multifuncional
en la que se desarrollan, entre otros, el programa «Málaga cómo te quiero» en el que se
recoge una campaña de optimización de la gestión de residuos en hostelería y en el co-
mercio. Valladolid, se puede considerar otra referencia como ciudad inteligente a raíz de
la aplicación de los siguientes planes y medidas: Un Plan Municipal de la energía, una
(28) http://www.madrid7r.es/.
(29) Vid. Hernández, C.: «economía Circular: reutilizar, reparar, renovar y reciclar», Revista
de Innovación Tegnológica, núm. 51, 2017, p. 57.
– 42 –
Agencia de Energía Municipal, un Plan de Acción de Energía sostenible, un Programa

para el Desarrollo sostenible en el siglo XXi «Agenda local 21», un Plan integral de Mo-
vilidad Urbana segura y sostenible, una Agencia Municipal de innovación y Desarrollo
económico y una Estrategia de desarrollo urbano sostenible integrado «innoLiD 2020».
3. LOS RESIDUOS EN EL MARCO DE UNA ECONOMÍA CIRCULAR
sin duda, uno de los principales ejes de actuación de la Economía Circular es el de

los residuos, respecto a este sector se deberá lograr una gestión sostenible de los mis-
mos y un sistema productivo y de consumo eficiente en el uso de los recursos, se debe-
rá, en definitiva, si tenemos en cuenta el panorama actual de agotamiento de las ma-
terias primas, conseguir transformar el sector de residuos en una industria de recur-
sos (30) de tal manera que los residuos se conviertan en los recursos de una economía
sostenible y circular.
Debemos tener en cuenta que existe una relación directa entre la producción de resi-
duos y el consumo de bienes y que, en la elaboración y distribución de los mismos se ge-
neran distintos impactos ambientales como consecuencia del consumo de materias pri-
mas y de energía. Al cerrar el ciclo de vida del uso de los recursos, se consigue reducir
sustancialmente todas las poluciones y contaminaciones medioambientales que derivan
de la producción, del consumo y de la gestión de los residuos.
3.1. Problemática
El ser humano desde el principio ha explotado aquellos recursos naturales que ha te-
nido a su alcance, inicialmente el impacto que ello tenía sobre el medio ambiente era li-
mitado ya que los ecosistemas absorbían sin problema la mayoría de los subproductos y
las actividades humanas estaban unidas a un ciclo natural. La producción de residuos
se comenzó a ver como un problema a partir del desarrollo de la ciudad medieval debido
a la propagación de plagas y epidemias que afectaron a la población y generadas como
consecuencia del crecimiento desorganizado y la mala gestión en la recogida de resi-
duos. no obstante, el verdadero problema en este ámbito se produce en el siglo Xviii
durante la revolución industrial y el desarrollo de la ciencia y la tecnología que origina
el mayor crecimiento económico y demográfico hasta la fecha. En ese momento, se em-
piezan a implementar las primeras medidas técnicas para la gestión de los residuos ur-
banos los cuales ya no pueden ser asimilados por la naturaleza. A partir del siglo XX y
con la expansión de la economía basada en el consumo y la cultura de usar y tirar, este
problema se empieza a convertir en crítico generando un mayor impacto en el medio am-
biente (31).
En la actualidad, seguimos teniendo un sistema de economía lineal cada vez más
insostenible debido al aumento en la intensidad material y energética y en el consumo
dado el crecimiento poblacional, lo que no es compatible con un mundo de limitados re-
cursos. si tenemos en cuenta los últimos datos recabados por EUrosTAT podemos com-
probar que, durante 2014, en la Unión Europea, se generaron 2.502 millones de tone-
ladas de residuos, de los que únicamente se reaprovecharon 900 millones, un 36%. En
(30) Vid. en esta línea la intervención de vicente galvan en la sesión Técnica 40 del ConAMA
De la gestión de residuos a la Economía Circular», Madrid, 1 de noviembre de 2016.
(31) AA.vv.: Los residuos urbanos y su problemática; Gestión y tratamiento de residuos urba-
nos, UnED, Madrid, 2006.
– 43 –
el caso de España, según la misma fuente estadística, se generaron 111 millones de
toneladas de residuos en 2014, un 4,43% del total comunitario (32), que de acuerdo
con la información del Instituto Nacional de Estadística fueron tratadas 49,8 millo-
nes en plantas especializadas de gestión de residuos, de entre las cuales 27 fueron
destinadas al reciclado, 19,4 al vertido y 3,4 a la incineración (33). por lo tanto, en
nuestro país, se reciclaron únicamente el 24,32% de los residuos, varios puntos por
debajo de la media europea que es del 36%, lo que significa que estamos desaprove-
chando gran parte de los recursos en un contexto en el que las materias cada vez son
más escasas y caras.
ante la problemática señalada surge, como una importante vía de solución, el modelo
de economía circular con el cual se consigue dotar de mayor efectividad al sistema de je-
rarquía de residuos y para cuya puesta en marcha es fundamental la actuación por par-
te de la administración pública, con el fin de cambiar radicalmente el actual sistema li-
neal de producción y consumo y establecer un modelo de producción y gestión de resi-
duos basado en la prevención, la reutilización y el máximo reciclado (34).
3.2. Normativa reguladora
la normativa existente en la actualidad en materia de residuos es variada y su obje-
tivo es tanto la regulación, con carácter general, de la gestión de residuos como el esta-
blecimiento de los criterios y determinaciones aplicables a diferentes tipos de residuos o
a las operaciones de gestión y eliminación.
por lo que al ámbito europeo se refiere, durante mucho tiempo, la política ambiental
europea se ha centrado en los residuos procurando avanzar hacia un modelo de desarro-
llo sostenible y realizando, para ello, una importante labor normativa que podría clasifi-
carse en tres categorías:
– legislación marco o básica, como la directiva 2008/98 Marco de residuos (recien-
temente modificada por la directiva 2018/851) o el reglamento 1357/2014 por el
que se sustituye el anexo III de la citada directiva.
– legislación sobre operaciones de gestión de residuos, como la directiva 2000/76/cE
relativa a la incineración de residuos, la directiva 1999/31/cE sobre el vertido de
residuos, la directiva 94/62/cE de Envases y residuos de Envases (35).
– legislación sobre flujos específicos de residuos, como las directiva 2000/53 cE re-
lativa a los vehículos al final de su vida útil, directiva 2006/66/cE, relativa a las
pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores o directiva
2012/19/uE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (recientemente
modificadas por la directiva 2018/849).
Entre las directivas recogidas cabe destacar la directiva Marco de residuos en la que
se pone de manifiesto la necesidad de que la unión Europea avance hacia una «sociedad
(32) Eurostat, serie de datos sobre Generation of waste by waste category,hazardousness and

NACE Rev. 2 activity, 2017. http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=env_was-
gen&lang=en.
(33) INE, Estadísticas sobre la recogida y tratamiento de residuos. Encuesta sobre generación
de residuos en la industria, año 2014. http://www.ine.es/prensa/np1004.pdf
(34) FuNdacIóN cotEc para la INNovacIóN: Situación y evolución de la economía circular en
España, op. cit. p. 57.
(35) Modificada por la directiva 2004/12 cE.
– 44 –
del reciclado», promoviendo la prevención en la generación de residuos y el uso de resi-

duos como fuente de recursos materiales y energéticos.
Por su parte, en el Marco de Estrategia 2020, la Hoja de ruta hacia una Europa Efi-
ciente en el uso de los recursos (36) fija como objetivo que «en 2020 los residuos se ges-
tionarán como recursos (…) el reciclado y la reutilización de los residuos serán opciones
económicamente atractivas para los operadores públicos y privados, ya que la recogida
selectiva estará muy extendida y se habrán desarrollado mercados funcionales para las
materias primas secundarias. se reciclarán más materiales, incluidos los que tengan un
impacto significativo sobre el medio ambiente y las materias primas fundamentales (…)
se habrá erradicado el transporte ilegal de residuos. La recuperación de energía se li-
mitará a los materiales no reciclables, se habrá eliminado prácticamente la descarga en
vertederos y el reciclado de alta calidad estará garantizado».
Finalmente, en este marco, cabe mencionar, una vez más, el Paquete de Economía
Circular impulsado por la Comisión Europea (37) con la finalidad de cerrar el círculo
de los ciclos de vida de los productos a través de un mayor reciclado y reutilización,
maximizando la utilización de los productos y sus residuos. Precisamente, dentro de
ese Paquete de Economía Circular nos encontramos la revisión del marco legislativo
europeo en materia de residuos el cual, el 18 de abril de 2018, fue objeto de aproba-
ción formal por parte del Parlamento Europeo con la finalidad de actualizar las nor-
mas en materia de gestión de residuos, incluir nuevos objetivos para el reciclaje, el
envasado y el vertido para, de esta forma, impulsar la reutilización de material va-
lioso en los residuos y mejorar la gestión de los residuos municipales y de los enva-
ses, convirtiendo la economía circular en una realidad. Con el nuevo marco legislati-
vo se trata también de fortalecer aún más la «jerarquía de residuos» al colocar la pre-
vención, la reutilización y el reciclaje claramente por encima del vertido y la incine-
ración (38).
En nuestro ámbito interno también nos encontramos con variada normativa y distin-
tos planes y programas de actuación vigentes en materia de gestión de residuos. Entre
ellos cabe destacar:
– Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (39), por la que se
lleva a cabo la transposición de la Directiva Marco de residuos a nuestro marco
jurídico estableciéndose el régimen jurídico de la prevención y gestión de los resi-
duos y delimitándose las obligaciones de productores y gestores (40).
– El Plan Estatal Marco de gestión de residuos PEMAr 2016-2022 (41). El Plan
establece las líneas estratégicas para la gestión de los residuos en los próximos
siete años y las medidas necesarias para asegurar que España cumple con los ob-
jetivos legales de la Unión Europea. El PEMAr aplica el principio de jerarquía
establecido en la normativa comunitaria de residuos para reducir su eliminación,
incrementar la preparación para su reutilización, el reciclado y otras formas de
(36) CoM (2011) 575 final.

(37) CoM (2015) 614 final.
(38) Vid. https://ec.europa.eu/info/news/new-waste-rules-will-make-eu-global-front-runner-waste-
management-and-recycling-2018-apr-18_en
(39) sustituye a la Ley 10/1998, de 21 de abril.
(40) Esta ley, al igual que la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y residuos de Envases, de-
berá ser revisada como consecuencia de la necesaria trasposición de la normativa europea recien-
temente modificada.
(41) Aprobado por el Consejo de Ministros el 6 de noviembre de 2015 y publicad mediante re-
solución de 16 de noviembre de 2015 (boE 12 de diciembre de 2015).
– 45 –
valorización, incluida la valorización energética. Para lograrlo, el Plan apuesta

por aumentar la recogida separada de residuos.
– El Programa Estatal de Prevención de residuos (2014-2020) cuyo objetivo es con-
seguir en 2020 una reducción del 10 por 100 en peso de los residuos generados
respecto a los generados en 2010 y se estructura en cuatro líneas estratégicas de
prevención: disminución de la cantidad de residuos, reutilización y extensión de
su vida útil, reducción del contenido de sustancias nocivas en materiales y pro-
ductos, así como sus impactos sobre la salud humana y el medio ambiente.
4. LA FISCALIDAD AMBIENTAL EN MATERIA DE RESIDUOS COMO

INSTRUMENTO AL SERVICIO DEL NUEVO MODELO DE ECONOMÍA
CIRCULAR
4.1. Consideraciones iniciales
Una de las herramientas que, sin duda, ha demostrado una mayor eficacia para la
protección del medio ambiente han sido las de carácter económico (42) y, en particular,
la fiscalidad ambiental (43) (44).
(42) Los instrumentos jurídicos-públicos de protección ambiental se clasifican en: instrumen-

tos regulatorios, también llamados administrativos o de control directo, instrumentos económicos,
finalmente, instrumentos de carácter voluntario, derivados de procesos de negociación desarrolla-
dos entre la Administración Pública y los contaminadores.
(43) La oCDE ha realizado la siguiente clasificación de los instrumentos económicos:
– Cargas: que pueden considerase como precios que hay que pagar por contaminar, dado que los
contaminadores utilizan implícitamente los servicios del medio ambiente. Entre las cargas las
más frecuentes son las impuestas por emisión de elementos contaminantes, por servicios pres-
tados; sobre los productos; administrativas y las que suponen una diferenciación fiscal.
– Ayudas financieras o subvenciones, pueden adoptar distintas formas, siendo las más utili-
zadas las subvenciones propiamente dichas, los préstamos blandos y los beneficios fiscales.
– sistemas de depósito y devolución: consisten en aplicar una carga adicional sobre el precio
de los productos potencialmente contaminadores, por sí mismos o por sus residuos, y que es
devuelta cuando la contaminación es evitada y/o los residuos de los productos son acopia-
dos a través de algún sistema de recogida.
– sistemas de creación de mercados, mercados artificiales en los que sus agentes negocian
derechos, bien derechos de contaminación propiamente dichos, bien derecho a contaminar
actual o potencialmente.
– incentivos al cumplimiento de reglamentaciones, esta categoría engloba tanto las «tasas
por no conformidad» como las «garantías de buen fin» y podría considerase más una cate-
goría legal que económica ya que su existencia requiere la presencia de dichas reglamenta-
ciones a las cuales se ligan estos instrumentos.
– oCDE: «Lútilizacion des instruments economiques pour la protection de lénvironne-
ment», Homographies sur lénvironnement, abril, 1989.
(44) La importancia de los instrumentos económicos para la protección del Medio Ambiente ha
sido pacífica y ha obtenido importantes reconocimientos tanto por la oCDE como por la onU sin
embargo sí ha existido una polémica respecto a los instrumentos económicos más adecuados para
la protección ambiental, los que actúan vía precios (tributos, esencialmente) frente a los instru-
mentos económicos que actúan vía cantidades (mercados de emisiones), dicha polémica se ha re-
suelto al aplicarse con clara preferencia los primeros frente a los segundos en ámbitos geográficos
e incluso políticos e institucionales. Vid. En este sentido bArDE, J.P.: «Economic instruments in
environmental policy: lessons from the oECD experience and their relevance to developing econo-
mies», Working Paper, no 92, oCDE Development Centre, 1994, pp. 10-14. UnEP: Selection, De-
sign and Implementation of Economic Instruments in the Solid Waste Management Sector in
– 46 –
la doctrina especializada indica que «en la actualidad, el principal instrumento eco-

nómico para la protección y gestión ambiental es la fiscalidad. con ella se pretende uti-
lizar el sistema fiscal como medio para incentivar cambios de comportamiento en los
agentes económicos que se consideran positivos desde el punto de vista ambiental» (45).
en concreto, los tributos medioambientales presentan numerosas ventajas para la pro-
tección del medio ambiente (46) entre las que podemos destacar:
– Su efectividad en términos de costes, contribuyen a la lucha contra la contamina-
ción a un mínimo coste y además cuentan con un potencial creador de ingresos
que podría revertir en gasto público en materia de recuperación medioambiental.
en este sentido cabe destacar que el funcionamiento de los impuestos medioam-
bientales se asemeja al de los impuestos indirectos, lo que permite profundizar en
las más modernas tendencias de reforma fiscal. los impuestos medioambientales
generan ingresos que principalmente, como indicábamos, se deben aplicar en la
preservación del medio ambiente. no obstante, los mismos también se pueden
destinar a la reducción de otros impuestos –siguiendo la teoría del doble dividen-
do (47)– o al aumento general de la recaudación.
– Permiten poner en práctica el principio de quien contamina paga, el cual persigue
que aquellos que contaminan deben soportar el coste que conlleve esa contamina-
ción (48).
– Suponen un incentivo permanente para reducir la contaminación y así estimulan
a los agentes económicos para que utilicen aquellos medios más apropiados para
perjudicar en menor medida el medio ambiente, dado su carácter voluntario,
frente a otros enfoques meramente normativos, por ejemplo, las regulaciones so-
bre volumen máximo de emisiones convencionales. en este sentido también cabe
subrayar que los tributos medioambientales presentan «eficacia dinámica» enten-
dida como un estímulo a la innovación tecnológica e incentivos para la lucha con-
tra la contaminación, con una mayor agilidad de adaptación tanto para los conta-
minadores como para las políticas medioambientales. en concreto, para los con-
sumidores puede significar un incentivo de innovación, al aplicar un impuesto so-
Kenia. The case of plastic bags, 2005, p. 5. Yabar Sterling, a.: «instrumentos jurídicos-públicos de
protección del Medio ambiente» en La protección fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y
jurídicos, dirigido por ana Yábar Sterling y coordinado por Pedro M. Herrera Molina, Marcial
Pons, Madrid, 2002, p. 138.
(45) De Vicente-tutor roDríguez, M.: «consideraciones para una reforma fiscal medioam-
biental» en Retos de la Fiscalidad Española: algunas cuestiones controvertidas en materia tributa-
ria, dirigido por Manuel de Vicente-tutor rodríguez, aranzadi, navarra, 2017, p. 341.
(46) Vid. garcía-torreS FernánDez, M. J.: Análisis de la protección tributaria del medio am-
biente: especial referencia a la Comunidad Autónoma de Andalucía, thomson reuters-aranzadi,
cizur Menor, 2011, pp. 17 y 17. De Vicente-tutor roDríguez, M.: «consideraciones para una re-
forma fiscal medioambiental», op. cit, pp. 342 y 343. lozano cutanDa, b.: Administración y Legis-
lación Ambiental Adaptado al EEES; 9 ed; Dykinson, Madrid, 2016, p. 302.
(47) esta teoría propone que, si los ingresos que generan los impuestos medioambientales se uti-
lizaran, además de para salvaguardar el medio ambiente, para reducir otros tributos que distorsio-
nan la actividad económica, como los impuestos sobre la renta, se conseguiría mejorar tanto el medio
ambiente como la economía. así, el doble dividendo estaría formado, por un lado, por la mejora del
medio ambiente y, por otro lado, por la mejora del sistema fiscal, obteniéndose así los dos dividendos.
Vid. De Vicente-tutor roDríguez, M.: «consideraciones para una reforma fiscal medioambiental»,
op. cit, p. 343. Vid. también sobre este tema Patón garcía, g.: «el efecto unificador de la globaliza-
ción en las líneas impositivas medioambientales» en la obra colectiva Fiscalidad medioambiental:
iniciativas y orientaciones actuales, Documentos, ieF, núm. 4, 2012, pp. 7 y 8.
(48) recogido en el artículo 191.2 del tratado de Funcionamiento de la unión europea.
– 47 –
bre los diferentes residuos, los contribuyentes desarrollan nuevas formas de pro-
ducción, transporte y consumo con el fin de minorizar su obligación fiscal. Esto
conlleva la aplicación de una «ecoeficiencia» mayor y la aplicación efectiva del
principio de precaución mejorando la sostenibilidad y la competitividad a nivel
internacional.
Al analizar la figura del tributo ambiental debemos partir de un elemento previo, la
extrafiscalidad. A menudo, como señala el profesor FALCón y TELLA (49), junto con la fi-
nalidad fiscal o financiera (es decir, la finalidad de obtener los ingresos necesarios para
el sostenimiento de los gastos público) concurren en el tributo otras finalidades de orde-
nación o extrafiscales, que pueden incluso llegar a ser preponderantes, como ocurre, por
ejemplo, en los tributos medioambientales. En concreto, el párrafo segundo del artículo
2.1 de la Ley general Tributaria, se refiere a las finalidades extrafiscales o de ordena-
ción del tributo, las cuales resultan perfectamente legítimas siempre que respondan a
los principios y valores recogidos en la Constitución (el artículo 45 de la Constitución re-
coge el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo
de la persona, así como el deber de conservarlo) (50). El Tribunal Constitucional en di-
versas sentencias ha indicado que el principio de capacidad económica «no impide que el
legislador pueda configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta con-
sideraciones extrafiscales», por tanto «El tributo puede no ser solo una fuente de ingre-
sos…(fin fiscal) sino que también puede responder a políticas sectoriales distintas de la
puramente recaudatoria (fin extrafiscal)» (51).
Con relación a la extrafiscalidad, diversos autores han distinguido entre fines extrafis-
cales y efectos extrafiscales: «si un tributo se orienta de forma primordial y específica a un
fin distinto del recaudatorio cabe la posibilidad de que sea un tributo extrafiscal. si por el
contrario, únicamente produce efectos extrafiscales, ya sea porque su finalidad principal
es recaudar dinero o bien porque solo alguno de los elementos que lo integran tiene tras-
cendencia extrafiscal, el tributo no será realmente un tributo extrafiscal» (52). En cual-
quier caso, siguiendo al profesor hErrErA MoLinA, «con independencia de la nomenclatu-
ra que se adopte, es preciso poner el acento en la estructura y “elementos” constitutivos del
tributo en cuestión. indudablemente es imprescindible determinar la finalidad de los ins-
titutos jurídicos, pero para ello –esto es lo que queremos destacar– debe atenderse más a
la disposición objetiva de sus aspectos constitutivos que a vagas declaraciones del legisla-
dor». (53) Así, por ejemplo, la simple afectación de las sumas recaudadas constituye una
nota externa a la estructura del tributo que, desde el punto de vista del Derecho Tributa-
rio, no basta para atribuirle el calificativo de ambiental. Los auténticos tributos ambien-
tales son aquellos que constituyen un incentivo al cuidado del medio ambiente (54).
(49) FALCón y TELLA, r.: Derecho Financiero y Tributario (Parte General), servicio de publica-
ciones de la Facultad de Derecho, Universidad Complutense de Madrid, 7ª Edición, Madrid, 2017,
pp. 86 y 87.
(50) La Constitución española de 1978 fue una de las primeras del mundo en reflejar la preo-
cupación social por la tutela del medio ambiente. se siguió para ello el modelo de la Constitución
portuguesa de 1976 (artículo 66).
(51) Vid, entre otras, ssTC 37/1987, 19/2012 y 26/2015.
(52) ALonso gonzáLEz, L. M.: Los impuestos autonómicos de carácter extrafiscal,, Marcial
Pons, Madrid, 1995, p. 22. En sentido similar Vid. MATEo roDrígUEz, L.: «Análisis y crítica de un
impuesto de ordenamiento moral» Revista Española de Derecho Financiero, núm. 39, 1983, p. 344.
(53) hErrErA MoLinA, P.: Derecho Tributario Ambiental (Environmental tax law). La introduc-
ción del interés ambiental en el ordenamiento tributario, Marcial Pons, Madrid, 2000, pp. 55 y 56.
(54) hErrErA MoLinA, P.: Derecho Tributario Ambiental (Environmental tax law). La introduc-
ción del interés ambiental en el ordenamiento tributario, op cit., p. 58.
– 48 –
Los instrumentos fiscales han sido especialmente utilizados con la finalidad de favo-
recer la resolución de la problemática relacionada con los residuos. Así, cabe mencionar
los impuestos sobre el vertido e incineración de residuos, los impuestos sobre productos
especialmente perjudiciales para el medio ambiente, como el impuesto sobre las bolsas
de plástico de un solo uso, o las tasas de recogida y/o tratamiento de residuos. PUig vEn-
TosA señala que, estas últimas, «…son instrumento crucial. Por un lado, porque allí don-
de existen aportan una contribución económica sustancial para la realización de un ser-
vicio de prestación obligatoria y de gran relevancia para el bienestar de todos los ciuda-
danos. Por otro, porque su regulación mediante ordenanzas fiscales goza de flexibilidad
suficiente en su articulación para dar lugar a la creación de incentivos a las buenas
prácticas y la mejora de la eficiencia económica en la gestión de los residuos» (55).
Pero la utilización de los instrumentos fiscales no solo se ha demostrado eficaz para
la protección del medio ambiente particularmente respecto al sector de los residuos sino
que, además, en concreto la tasas de recogida y/o tratamiento de residuos, se considera
que juegan un papel fundamental para alcanzar la necesaria transformación de las eco-
nomías hacia modos de producción y consumo más sostenibles y, en definitiva, hacia el
nuevo modelo de Economía Circular (56).
4.2. Análisis de la fiscalidad ambiental española en materia de residuos
siguiendo, en lo esencial aunque con algunas alteraciones, la clasificación realizada

por ADAME MArTínEz (57) respecto a los instrumentos que pueden ser usados por la Ad-
ministración Pública para la protección del medio ambiente, nos encontramos con los
dos grupos siguientes:
– Medidas tributarias: en las que diferenciaremos los tributos, los cuales suponen
actuar desde el campo de los ingresos del presupuesto público, y los beneficios fis-
cales que también actúan en el campo de los ingresos generando una disminución
de los mismos.
– subvenciones que tendrán por objeto el gasto del presupuesto público.
4.2.1. Medidas tributarias en materia de residuos
Las figuras tributarias más utilizadas en materia de residuos, han sido los impues-
tos (58) y las tasas.
(55) PUig vEnTosA, i.: «Las tasas de residuos en España», Documentos, instituto de Estudios
Fiscales, núm. 27, 2016, p. 7.
(56) Vid. en este sentido hUAng, J. C.; hALsTEAD, J. M. y sAUnDErs, s. b.: «Managing munici-
pal solid waste with unit-based pricing: policy effects and responsiveness to princing», Land Eco-
nomics, 87 ($), pp. 645-660, 2012. ELiA, v.; gnoni, M. g. y TornEsE, F.: «Designing Pay-As-you-
Throw schemes in municipal waste management services. A holistic approach», Waste Manage-
ment, 44, pp. 188-195, 2015. MiLiAn, M. K. y WATAnAbE, T.: Achieving a sustainable solid waste
management in Spain: The case of Morella town, Master´thesis. Frontier Engineering Course Uni-
versity of Technology, 2009. PUig vEnTosA, i.: «Charging systems and PAyT experiences for was-
te management in spain», Waste Management, 28 (12), pp. 2767-2771, 2008.
(57) ADAME MArTínEz, F.: Fiscalidad Ambiental en España: Situación actual y perspectivas de
futuro, Thomson reuters Aranzadi, navarra, 2015, pp. 93 y ss.
(58) El concepto de impuesto medioambiental, fue introducido por PigoU, quien propuso utili-
zar los impuestos y subvenciones para interiorizar las externalidades, es decir, aquellos efectos
– 49 –
Los impuestos sobre residuos generalmente gravan el vertido, depósito, incineración

o eliminación de residuos sean industriales, de construcción o municipales, peligrosos o
no peligrosos. su finalidad debe ser la de desincentivar la generación de residuos y fa-
vorecer la adopción de conductas más respetuosas con el medio ambiente como el reci-
claje, la reutilización y la recogida separada. Para ello es imprescindible el realizar un
diseño adecuado de los elementos esenciales del impuesto –hecho imponible, obligados y
elementos cuantitativos– estableciendo, por ejemplo, un tipo impositivo proporcional al
volumen o peso de los deshechos depositados o incinerados.
4.2.1.1. Los impuestos sobre residuos autonómicos
En el panorama actual de impuestos sobre residuos (59) existente en nuestro país

destacan fundamentalmente los siguientes impuestos autonómicos:
– Andalucía: impuesto sobre depósito de residuos radiactivos (actualmente sin efecto)
(60), impuesto sobre depósito de residuos peligrosos (61) e impuesto sobre las bol-
sas de plástico de un solo uso (62).
– Cantabria: impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos (63).
– Castilla y León: impuesto sobre la eliminación de residuos en vertederos (64).
sobre terceros que no son tenidos en cuenta por el mercado. En sentido estricto es entendido como
«aquel impuesto cuya base imponible es una unidad física, o equivalente de la misma, de algún
material que tiene un impacto negativo demostrado y específico sobre el medio ambiente, y que se
identifique como un impuesto en el sistema Europeo de cuentas sEC 95» PigoU, A. C.: Economics
of Welfare, McMillan Cottel, Londres, 1920. Esta definición ha sido aprobada conjuntamente por
Eurostat, la Comisión Europea, la organización de Cooperación y Desarrollo Económico (oCDE) y
la Agencia internacional de la Energía (iAE), en línea con el reglamento (UE) nº 691/2011. Tam-
bién cabe hacer referencia a la definición ofrecida por áLvArEz y gAgo, quienes definen el impues-
to ambiental como «aquel que tiene la capacidad para modificar la conducta de los contribuyentes
desde la perspectiva del ingreso en un sentido favorable para la política medioambiental» áLvArEz,
X. C. y gAgo, A.: «La imposición energético-ambiental: Análisis de datos de recaudación», en gago,
A. y Labandeira, X. (eds), Energía, Fiscalidad y Medio Ambiente. instituto de Estudios Fiscales,
Madrid, 2002, pp. 151-170.
(59) En el ámbito estatal cabe hacer referencia al impuesto sobre la producción de combustible
nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y al
impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en ins-
talaciones centralizadas regulados por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales pa-
ra la sostenibilidad energética.
(60) Ley 18/2003, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas. La DA decimo-
quinta de la Ley 7/2013, de 23 de diciembre, deja sin efecto, desde el 1 de enero de 2013, mientras
exista un tributo estatal que grave el mismo hecho imponible, los artículos 56 a 64 de la Ley
18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas, que regu-
lan el impuesto sobre depósito de residuos radiactivos. Por lo tanto, la información que se recoge
en este trabajo sobre el mismo es solo a efectos informativos ya que el impuesto ha dejado de tener
vigencia mientras exista un tributo similar de ámbito estatal.
(61) Ley 18/2003, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas.
(62) Ley 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y
para la sostenibilidad.
(63) Ley de Cantabria 6/2009, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Contenido Finan-
ciero.
(64) Decreto Legislativo 1/2013, de 12 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido
de las disposiciones legales de la Comunidad de Castilla y León en materia de tributos propios y
cedidos.
– 50 –
– Cataluña: Canon sobre la deposición controlada de residuos municipales (65), ca-

non sobre la incineración de residuos municipales (66), canon sobre la deposición
controlada de residuos de la construcción (67) y canon sobre la deposición contro-
lada de residuos industriales (68).
– Comunidad de Madrid: impuesto sobre depósito de residuos (69).
– Comunidad valenciana: impuesto sobre la eliminación de residuos en vertederos (70).
– Extremadura: impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero (71).
– La rioja: impuesto sobre la eliminación de residuos en vertederos (72).
– región de Murcia: impuesto sobre el almacenamiento o depósito de residuos en la
región de Murcia (73).
La realización de un análisis del panorama impositivo expuesto nos permite indicar
que en las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla León, Extremadura, La rio-
ja y Comunidad valenciana, existe un impuesto sobre eliminación de residuos en verte-
dero en las que el hecho imponible consiste en la entrega o depósito de residuos para su
eliminación en vertederos situados en el territorio de la Comunidad Autónoma respecti-
va, tanto gestionados por entidades locales como no gestionados por las mismas. Extre-
madura amplía este hecho imponible incluyendo también el abandono de residuos en lu-
gares no autorizados por la normativa de residuos de la Comunidad Autónoma y La rio-
ja, por su parte, introduce un interesante aclaración que puede considerarse como un in-
centivo a favor de la economía circular y en defensa del medio ambiente, al indicar que
cuando la entrega de residuos se produzca en una planta de tratamiento con el fin de ob-
tener su valorización, el hecho imponible estará constituido exclusivamente por la elimi-
nación de residuos que no sean valorizados. En la misma línea de incentivos a favor de la
economía circular y en defensa del medioambiente cabe destacar que en el impuesto de la
Comunidad de valencia, para completar el hecho imponible, se recogen varias exencio-
nes consistiendo una de ellas en el depósito de residuos generados en el proceso de valo-
rización energética de residuos urbanos o de residuos resultantes de la utilización de
combustibles derivados de residuos o de combustibles sustitutivos a partir de residuos.
También la Ley reguladora del impuesto extremeño recoge la no sujeción en los supues-
tos de depósito y almacenamiento de residuos con el fin de gestionarlos para su reutiliza-
(65) Ley 8/2008, de 10 de julio, de financiación de las infraestructuras de gestión de los resi-
duos y de los cánones sobre la disposición del desperdicio de los residuos.
duos y de los cánones sobre la disposición del desperdicio de los residuos (en vigor desde 6-8-2008).
duos y de los cánones sobre la disposición del desperdicio de los residuos (vigor 6-8-2008).
duos y de los cánones sobre la disposición del desperdicio de los residuos (canon creado por Ley
2/2014, de 27 de enero).
(69) Ley 6/2003, de 20 de marzo, del impuesto sobre Depósito de residuos.
(70) Ley 10/2012, de 21 de diciembre, de Medidas Fiscales, de gestión Administrativa y Finan-
ciera, y de organización de la generalitat.
(71) Ley 2/2012, de 28 de junio, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y de jue-
go de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
(72) Ley 10/2017, de 27 de octubre, por la que se consolidan las disposiciones legales de La rio-
ja en materia de impuestos propios y tributos cedidos. El impuesto se creó por Ley 7/2012, de 21 de
diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2013.
(73) Ley 9/2005, de 29 de diciembre, de Medidas tributarias en materia de tributos cedidos y
tributos propios para el año 2006.
– 51 –
ción, reciclado o valoración, siempre y cuando el depósito no supere el plazo establecido

por la normativa de la Comunidad Autónoma para realizar estas actividades.
La figura de los sujetos pasivos prácticamente coincide en todos los impuestos sobre
eliminación de residuos en vertederos analizados, no obstante cabe precisar que mien-
tras que La rioja y la Comunidad valenciana indican que el contribuyente son las per-
sonas físicas o jurídicas, y los entes sin personalidad jurídica a los que se refiere el artí-
culo 35.4 de la LgT, que depositen los residuos en vertedero, en Extremadura y Castilla
León se determina la figura del contribuyente diferenciando en función de si se produce
una gestión privada o pública. En todos los casos se recoge junto al contribuyente la fi-
gura del sustituto con la finalidad de asegurar el pago del impuesto.
respecto a los elementos cuantitativos, la base imponible se constituye por el peso de
los residuos depositados, aunque en la Comunidad valenciana también se puede aten-
der al volumen de los residuos y, en todos los casos, están previstos los regímenes de es-
timación directa (mediante el sistema de pesaje) y estimación indirecta para la determi-
nación de la base imponible. En la fijación del tipo de gravamen es donde nos encontra-
mos mayores diferencias respecto a las clasificaciones que se realizan y a las cuantías,
aunque todos ellos tienen un carácter proporcional. En concreto, la normativa regulado-
ra del impuesto de Castilla y León recoge diversos tipos de gravamen atendiendo a dis-
tintas clasificaciones, así la primera de las clasificaciones se establece en función de si el
depósito de residuos está gestionado o no por una entidad local diferenciándose, en el
primer caso, entre residuos no valorizables (el tipo de gravamen será de 7 euros por to-
nelada) y los susceptibles de valorización (el tipo será de 20 euros por tonelada). En
aquellos casos en los que el depósito no está gestionado por una entidad local, se dife-
rencia entre residuos peligrosos, no peligrosos y la fracción pétrea no aprovechable pro-
cedente de plantas de tratamiento de residuos de construcción y demolición. Al mismo
tiempo, respecto a los residuos peligrosos y los no peligrosos también se diferencia en
función de la valorización por lo que los tipos de gravamen serán los siguientes: residuos
peligrosos no valorizables 15 euros por tonelada, residuos peligrosos valorizables 35 eu-
ros por tonelada, residuos no peligrosos no valorizables 15 euros por tonelada, residuos
no peligrosos valorizables 20 euros por tonelada y la fracción pétrea no aprovechable
procedente de plantas de tratamiento de residuos de construcción y demolición 3 euros
por tonelada. La Comunidad valenciana establece los tipos más bajos y diferencia entre
residuos no peligrosos, excluidos los residuos procedentes de la construcción y demoli-
ción, en función de si son o no susceptibles de valorización fijando, cuando son valoriza-
bles, un tipo de gravamen de 5 euros por tonelada y cuando no lo son un tipo de 3 euros
por tonelada. En el caso de residuos procedentes de construcción y demolición, el tipo se-
rá de 0,5 euros por metro cúbico. Finalmente, respecto a los residuos peligrosos, tam-
bién se diferencia según sean o no susceptibles de valorización, en el primer caso el tipo
de gravamen se fija en 10 euros por tonelada y, en el segundo, en 7 euros por tonelada.
Las Comunidades de La rioja y Extremadura realizan una clasificación más sencilla.
La rioja solo diferencia entre residuos peligrosos (tipo de gravamen: 21 euros por tone-
lada), no peligrosos (tipo de gravamen de 12 euros por tonelada) y residuos no valoriza-
bles procedentes de plantas de tratamiento de residuos (tipo de gravamen: 4 euros por
tonelada). Extremadura, por su parte, incluye la siguiente clasificación: residuos peli-
grosos, no peligrosos y residuos inertes, siendo los tipos de gravamen de 18, 12 y 3.5 eu-
ros por tonelada respectivamente.
nos encontramos con impuestos relacionados con el depósito de residuos en las Co-
munidades de Andalucía, Cantabria, Cataluña, Madrid y Murcia. Algunos de estos im-
puestos, en concreto el de Cantabria y el de Madrid, aunque bajo un título diferente de
los anteriores, sin embargo, son muy similares. En concreto el impuesto sobre depósito
de residuos en vertederos de Cantabria recoge como hecho imponible, la entrega de resi-
duos en vertederos públicos o privados para su eliminación y Madrid el depósito en tie-
– 52 –
rra de residuos, en particular: la entrega de residuos en vertederos públicos o privados y
el abandono de residuos en lugares no autorizados. Ambas Comunidades Autónomas
también recogen medidas positivas desde el punto de vista de la defensa del medio am-
biente y el establecimiento de un modelo de economía circular, como la no sujeción de la
incineración de residuos y el depósito y almacenamiento de residuos para su reutiliza-
ción, reciclado o valorización, la gestión de residuos mediante otras formas de valoriza-
ción o eliminación y su rechazo o la exención de la entrega de residuos procedentes de la
valorización energética de residuos urbanos.
En el caso de Andalucía, el Impuesto sobre depósito de residuos peligrosos tiene como
hecho imponible tanto la entrega en vertederos públicos o privados como el depósito tem-
poral en las instalaciones del productor si se supera el plazo máximo establecido en la Ley,
siempre que no exista autorización especial, no están sujetos los depósitos de residuos pe-
ligrosos para gestionar su valorización en instalaciones para tal fin. El contribuyente será
quien entregue el residuo en el vertedero para su depósito, así como quien supere el plazo
máximo permitido por la Ley para el depósito temporal previo a la eliminación o valoriza-
ción sin la correspondiente autorización, la base imponible se corresponde con el peso de
los residuos peligrosos depositados y se fija un tipo de gravamen de 35 euros por tonelada
si el residuo es valorizable y, en otro caso, de 15 euros por tonelada.
La normativa reguladora del impuesto de la Comunidad Autónoma de Murcia fija co-
mo hecho imponible el almacenamiento de residuos con carácter definitivo o temporal
en la Comunidad Autónoma de Murcia por periodos superiores a 2 años para residuos
no peligrosos o inertes o 6 meses para residuos peligrosos, mediante depósito en verte-
dero con objeto de su eliminación. No estará sujeta la gestión de residuos mediante otras
formas de valorización. Los sujetos pasivos serán las personas físicas y jurídicas y de-
más entidades sin personalidad jurídica titulares de la explotación de los vertederos o
responsables del abandono o vertido, la base imponible será el peso o volumen de los re-
siduos depositados o abandonados y el tipo de gravamen se determinará aplicando una
escala en función del tipo de residuo (residuos peligrosos, residuos no peligrosos y resi-
duos inertes).
En Cataluña nos encontramos con cuatro cánones en materia de residuos. En primer
lugar, el canon sobre deposición controlada de residuos municipales somete a tributa-
ción el destino de los residuos municipales a las instalaciones de deposición controlada
de residuos, tanto de titularidad pública como privada. Los contribuyentes serán los en-
tes locales titulares del servicio de gestión de residuos municipales y, si procede, los que
tengan la competencia delegada, así como los productores de los residuos municipales
que no son objeto del servicio municipal de recogida. La base imponible está formada
por la cantidad de residuos que se destinan a la deposición controlada y el tipo de gra-
vamen será un tipo fijo en euros por tonelada de desperdicio de residuos destinados a
depósito controlado. En segundo lugar, el canon sobre incineración de residuos munici-
pales gravará la incineración de los residuos municipales en instalaciones de incinera-
ción, tanto de titularidad pública como privada (74). Serán contribuyentes los entes lo-
cales titulares del servicio de gestión de residuos municipales y, si procede, los que ten-
gan la competencia delegada, así como los productores de los residuos municipales que
no son objeto del servicio municipal de recogida. La base imponible será la cantidad de
residuos que se destinan a la incineración y el tipo de gravamen será un tipo fijo en eu-
ros por tonelada de rechazo de residuos municipales que se incinera. En tercer lugar, el
canon sobre la deposición controlada de residuos de la construcción grava el envío de los
(74) Cabe destacar que, en la actualidad, Cataluña es la única Comunidad Autónoma que gra-
va este concepto.
– 53 –
residuos a las instalaciones de deposición controlada, de titularidad tanto pública como

privada, los contribuyentes serán las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, pro-
ductoras de los residuos de la construcción. La base imponible está formada por la canti-
dad de residuos que se destinan a la deposición controlada y el tipo de gravamen será un
tipo fijo en euros por tonelada de residuos de la construcción destinados a depósito contro-
lado. y, en cuarto lugar, el canon sobre la deposición controlada de residuos industriales,
somete a gravamen el destino de los residuos industriales a las instalaciones de deposi-
ción controlada de residuos, tanto de titularidad pública como privada, contribuyentes se-
rán las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, productoras de los residuos in-
dustriales. La base imponible estará formada por la cantidad de residuos que se destinan
a la deposición controlada y el tipo de gravamen será 15,80 euros por tonelada.
Finalmente, en el panorama impositivo existente en materia de residuos, nos encon-
tramos un impuesto sobre un producto especialmente perjudicial para el medio ambien-
te, se trata del impuesto andaluz sobre las bolsas de plástico de un solo uso (75). su he-
cho imponible está constituido por el suministro de bolsas de plástico por un estableci-
miento comercial, entendiéndose por tales, las fabricadas con plástico, entregadas a los
consumidores en los puntos de venta y destinadas a facilitar el transporte de los pro-
ductos adquiridos, estando exentas tanto las diseñadas para su reutilización como las
biodegradables. Contribuyentes serán las personas físicas y jurídicas y los entes sin per-
sonalidad jurídica del artículo 36 de la LgT, titulares de los establecimientos, que su-
ministren las bolsas de plástico de un solo uso a los consumidores. La base imponible es-
tá constituida por el número total de bolsas de plástico de un solo uso suministradas por
el sujeto pasivo durante el periodo impositivo. y el tipo de gravamen será de 5 céntimos
de euro por cada bolsa suministrada en el ejercicio 2017 y de 10 céntimos de euro en el
2018 y posteriores.
Como ha señalado PATón gArCíA, los sucesivos gobiernos centrales han encargado al
Tribunal Constitucional la tarea de velar por un sistema tributario autonómico racio-
nal, sometiendo de forma sistemática a pronunciamientos del Alto Tribunal las figuras
autonómicas, que en la práctica generalidad de los casos eran encuadrados a priori den-
tro de un fin protector de medioambiente (76). Ello ha provocado la formación de una
importante jurisprudencia en la que el TC ha seguido los siguientes pasos: en primer lu-
gar ha comprobado la autenticidad del objetivo medioambiental y, tras ello, ha procedi-
do al análisis de los elementos configuradores para verificar o no la existencia de una
coincidencia de gravámenes (77). Pero, como han indicado diversos autores, el primero
de los pasos es el realmente importante ya que, «la finalidad extrafiscal de un tributo
autonómico es base suficiente para sostener que no es equivalente con otros tributos es-
tatales de carácter fiscal» (78) por lo que no tendría cabida la discusión sobre la consti-
(75) Cantabria también lo implantó mediante Ley 5/2011, de 23 de diciembre, pero lo derogó
por Ley 5/2011, de 29 de diciembre. Extremadura lo incluyó en su Anteproyecto de la que fue la
Ley 2/2012, de 28 de junio, pero lo eliminó al inicio de la tramitación parlamentaria.
(76) PATón gArCíA, g.: «Los tributos autonómicos como mecanismo de protección ambiental:
reflexiones actuales» en la obra coordinada por rafael sanz gómez Tributos propios de las Comu-
nidades Autónomas, Tirant lo blanch, valencia, 2017, p. 130.
(77) Así el Tribunal Constitucional, ya en sTC 37/1987, respecto al examen de constitucionali-
dad, indicaba que debe comprobarse «la autenticidad de los fines no fiscales que se contemplaban
en sus respectivas leyes de establecimiento y ordenación jurídica, para después entrar a analizar
la adecuación de su estructura a los requerimientos exigidos por el Tribunal Constitucional».
(78) rUiz ALMEnDrAL, v. y zornozA PérEz, J.: «El impuesto sobre grandes Establecimientos
Comerciales. Análisis constitucional», Nueva Fiscalidad, núm. 10, 2004, p.78. En el mismo senti-
do Vid. LUChEnA Mozo, g. M. y PATón gArCíA, g.: Fiscalidad de los residuos en el ámbito autonó-
mico, bosch, barcelona, 2008, p. 167.
– 54 –
tucionalidad de la figura autonómica. En todo caso, cabe recordar una vez más que el ca-
rácter medioambiental debe ser cierto y no aparente, por lo que no será suficiente con la
mera declaración de los fines medioambientales perseguidos recogida, por ejemplo, en la
exposición de motivos (79), ni tampoco con la simple afectación de la recaudación a acti-
vidades relacionadas con la mejora del medio ambiente. así, el TC ha indicado que «La
afectación del gravamen a la finalidad que se dice perseguida no es más que uno de los
varios indicios –y no precisamente el más importante– a tener en cuenta a la hora de ca-
lificar la verdadera naturaleza del tributo, esto es, de determinar si en el tributo auto-
nómico prima el carácter contributivo o una finalidad extrafiscal» (80).
Teniendo en cuenta las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional (81) (82),
los rasgos definitorios de los tributos extrafiscales deberán ser los siguientes:
1º La intentio legis del tributo es el coadyuvar a disuadir a los sujetos pasivos de la
realización de una determinada conducta, estimular o incentivar una determina-
da actuación.
2º La finalidad extrafiscal debe encontrar adecuado reflejo, no solo en el Preámbulo
o en la Exposición de Motivos de la Ley por la que se crea el impuesto en cuestión
sino también en la configuración de sus elementos esenciales.
3º a medida que se logra la finalidad perseguida disminuye su virtualidad recauda-
toria.
El estudio de los impuestos recogidos hasta el momento a partir de los rasgos defini-
torios indicados por nuestro Tribunal Constitucional y desde la perspectiva de su ido-
neidad para favorecer la instauración de un modelo de economía circular, nos permite
afirmar que estos impuestos tratan de modificar los comportamientos, han sido diseña-
dos de forma adecuada para cumplir su finalidad de provocar un incentivo para la adop-
ción de conductas más respetuosas con el medio ambiente y contienen algunas medidas
favorables desde el punto de vista de la economía circular, en particular pueden desta-
carse algunos supuestos de no sujeción y exenciones en las que se tiene en cuenta si son
susceptibles o no de valorización, la reutilización o el reciclaje. no obstante, con relación
al impuesto andaluz sobre las bolsas de plástico de un solo uso sería deseable que en la
definición legal de las mismas se incidiese más en su característica fundamental, el que
solo puedan ser objeto de un uso y, por lo tanto, no puedan ser objeto de reutilización
pues este es el motivo principal por el que se someten a imposición. Esta concreción su-
pondría que la exención prevista respecto a las bolsas de plástico diseñadas para su reu-
(79) En concreto, el TC en sentencia 60/2013, de 13 de marzo, indica que en el examen de los
tributos medioambientales hay que buscar «la posible concurrencia de una finalidad extrafiscal re-
flejada, no en el preámbulo de la norma reguladora, sino en la propia estructura del Impuesto».
(80) STC 179/2006, de 13 de junio.
(81) Como señala PaTón GarCía la respuesta a los recursos de inconstitucionalidad interpues-
tos contra los tributos autonómicos de perfil ambiental «ha provocado la formación de un corpus
jurisprudencial que ha centrado su atención básicamente y de forma consecutiva en la verificación
de la autenticidad de los fines no fiscales que se contemplan en sus respectivas Leyes de estableci-
miento y ordenación jurídica, para después entrar a analizar la adecuación de su estructura a los
requerimientos exigidos por el Tribunal Constitucional y que deben estar presentes en todo tribu-
to que se precie de perseguir fines protegidos constitucionalmente más allá del sostenimiento de
los gastos públicos». PaTón GarCía, G.: «Los tributos autonómicos como mecanismo de protección
ambiental: reflexiones actuales» en la obra coordinada por rafael Sanz Gómez Tributos propios de
las Comunidades Autónomas, op. cit., p. 129.
(82) Vid. entre otras, SSTC 37/1987, 186/1993, 134/1996, 289/2000, 276/2001,168/2004,
179/2006, 122/2012, 196/2012, 208/2012, 60/2013, 53/2014 y 22/2015.
– 55 –
tilización se convirtiese claramente en un supuesto de no sujeción. (83) el problema que
se ha identificado en la práctica ha sido que se han aprovechado las exenciones actual-
mente previstas y los supermercados han sustituido sus antiguas bolsas por bolsas bio-
degradables o reutilizables pero, en la mayoría de los casos, se han utilizado exacta-
mente igual que las bolsas de un solo uso (84).
La base imponible de los impuestos indicados se ha diseñado adecuadamente aten-
diendo al peso o volumen del elemento contaminante, el método utilizado para la deter-
minación de la base imponible es el más adecuado para realizar la medición o valoración
de la base imponible, ya que acude a datos reales correspondiente a cada contribuyente
individualmente considerado, a diferencia de los que ocurre con el método de estimación
objetiva y, para aquellos supuestos en los que exista una falta de colaboración por parte
del contribuyente o no pueda determinarse la base por el método de estimación directa,
es correcta la previsión del método de estimación indirecta. en cuanto al tipo de grava-
men, es único y, al aplicarlo sobre la base imponible, se consigue que aquellos que gene-
ren más residuos y, por lo tanto, provoquen un riesgo medioambiental mayor, paguen
más. no obstante, consideramos más adecuado que el tipo de gravamen en lugar de pro-
porcional fuese progresivo por escalones, de esta manera, se incentivaría aún más el
cambio de conductas.
Finalmente cabe destacar que la recaudación de muchos de estos impuestos ha ido
bajando a medida que se han hecho efectivos los fines extrafiscales perseguidos por es-
tos impuestos. Un ejemplo lo encontramos en el impuesto Andaluz sobre las bolsas de
plástico de un solo uso cuya recaudación desde el año 2012 hasta la actualidad ha teni-
do una tendencia claramente decreciente (85).
4.2.1.2. tasas sobre residuos locales
Las tasas en materia de residuos, en concreto la tasa de recogida y/o tratamiento de re-
siduos, es una figura tributaria especialmente utilizada por las Haciendas Locales a la
cual se la reconoce una gran capacidad para actuar como incentivo económico con la fina-
lidad de aumentar la reducción, la reutilización, la recogida separada y el reciclaje como
consecuencia de la flexibilidad de su marco legal (86). este marco legal se concreta en el
texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (87) (en adelante
tRLRHL) en cuyo artículo 20 se recoge la posibilidad, por parte de los entes locales, de es-
tablecer, entre otros tributos, «tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento es-
(83) Al respecto RAmos PRieto indica «si el tributo tiene por objeto las bolsas de plástico de un so-

lo uso y así se hace constar en la formulación de su presupuesto de hecho, las bolsas de varios o múl-
tiples usos no deben tributar, pero no porque se les conceda una exención, sino porque quedan extra-
muros de los límites del hecho imponible» RAmos PRieto, J.: «el impuesto sobre las bolsas de plástico
de un solo uso (iBPsU) de Andalucía», Noticias de la Unión Europea, núm. 327, 2012, p. 117.
(84) AdAme mARtínez, F.: «Política fiscal y lucha contra la crisis económica: análisis de las me-
didas fiscales adoptadas por el estado y las Comunidades Autónomas y perspectivas de futuro»,
Quincena Fiscal, núm. 6, 2012, p. 42.
(85) La recaudación teniendo en cuenta los datos publicados por la Consejería de Hacienda y
Administración Pública de la Junta de Andalucía, la recaudación de año 2012 fue de 735.016 euros
y en el año 2016 de 365.605.
(86) Vid. LABAndeiRA, X.: «imposición ambiental local», Economics for Energy, núm. WP 07/2010,
Informe IEB sobre Federalismo Fiscal en España, instituto de economía de Barcelona, 2010, p. 11.
PAtón GARCíA, G.: «tasas sobre residuos de pago por generación» en la obra Tasas locales Coordina-
da por Pablo Chico de la Cámara y Javier Galán Ruiz, Cívitas, navarra, 2011, p. 1220.
(87) Aprobado por el Real decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
– 56 –
pecial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la reali-
zación de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o be-
neficien de modo particular a los sujetos pasivos», entre las cuales se hace referencia en el
apartado cuarto de ese artículo, al supuesto de tasas por «recogida de residuos sólidos ur-
banos, tratamiento y eliminación de estos». Por tanto, aunque la prestación del servicio
tenga carácter obligatorio, sin embargo, el establecimiento de la tasa tiene carácter vo-
luntario y los municipios gozan de una gran libertad en su diseño la cual ha conducido a
una importante heterogeneidad, pero no ha sido adecuadamente utilizada como para cre-
ar incentivos económicos para lograr el cambio de conducta por parte de los sujetos pasi-
vos favoreciendo la reducción de los residuos y el correcto tratamiento de los mismos.
Desde el punto de vista del modelo de economía circular y el objetivo del residuo cero,
debemos tener en cuenta que la actividad de empresas y hogares lleva asociada la in-
evitable transformación de productos en residuos, por lo que el incentivarles a llevar a
cabo conductas más respetuosas con el medio ambiente, es fundamental para alcanzar
los objetivos previstos. El establecimiento de una tasa de recogida y/o tratamiento de re-
siduos diseñada de tal forma que discrimine adecuadamente en función de la producción
de residuos, es un punto de partida imprescindible que, sin embargo, no se tiene en
cuenta en la mayor parte de los supuestos de tasas de recogida y/o tratamiento de resi-
duos municipales existentes. PUig vEnTosA (88) indica que, aproximadamente, el 44 por
100 de las tasas domésticas no incluyen ningún criterio de diferenciación en la base im-
ponible, estableciendo un mismo importe para todos los hogares y aquellas que sí inclu-
yen criterios de diferenciación, en la mayor parte de los casos, o carecen de correlación o
esta es muy débil respecto a la generación de residuos (89). En el caso de los comercios,
el modelo más habitual de cuota es el de tarifa plana, es decir, igual para todos los co-
mercios variando, solo en pocos casos, en función del volumen de residuos generado.
Tal y como se recoge en Plan Estatal Marco de gestión de residuos (PEMAr), los sis-
temas de pago por generación de residuos que cuenten con una correcta tarificación de
los costes de tratamiento de residuos se configuran como una solución idónea para con-
seguir reflejar en la cuota la generación de residuos e incentivar, de esta manera, las co-
rrectas prácticas ambientales. También la Comisión Europea recomienda establecer ta-
sas segregadas para los servicios municipales de gestión de residuos y, además, su vin-
culación a los sistemas de pago por generación (90).
Los sistemas de pago por generación se están implantando poco a poco en algunos
municipios españoles (91) y ya se tiende hacia su generalización en Europa (92). La apli-
cación de estos sistemas permiten que los usuarios del servicio paguen la tasa en fun-
ción de los residuos generados y del servicio que obtienen por su gestión, ello, como indi-
ca PUig vEnTosA (93), permite la introducción explícita del principio de «quien contami-
Fiscales, op cit., p. 29.
(89) nos referimos, por ejemplo, al consumo de agua, en este caso la correlación se basa en que
el consumo de agua depende, entre otros factores, del número de personas que habitan un domici-
lio y de su nivel de renta los cuales son, al mismo tiempo, elementos indicativos de la generación
de residuos.
(90) Comisión Europea, «Factsheet – spain» p. 12. Disponible en: http://ec.europa.eu/environ-
ment/waste/framework/pdf/facsheets%20and%20roadmaps/Factsheet_spain.pdf
(91) Es el caso de los municipios de Esporles, Argentona, Miravent, rasquera, María de la sa-
lut, binissalem, Usurbil y Porreres.
(92) Entre otros en holanda, Alemania, bélgica o italia.
Fiscales, op cit., p. 30.
– 57 –
na paga» en estas tasas y permite también que se premie a los ciudadanos y empresas
que realizan un esfuerzo en la reducción y la separación en origen al someter a grava-
men siempre la fracción resto, que es la fracción de los residuos de origen doméstico que
se obtiene una vez efectuadas las recogidas separadas. Al mismo tiempo, se recoge la po-
sibilidad de gravar otras fracciones con potencial de reducción o para la que se quiera
incentivar un cambio de hábitos de consumo. siguiendo estos criterios los dos sistemas
más utilizados han sido:
– sistema de identificación del usuario, en este caso se pagará atendiendo, bien al
volumen de residuos el cual será calculado por una cámara volumétrica incorpo-
rada en el interior del contenedor, bien al peso de los mismos determinado por
sistema de pesado en el interior del contenedor.
– sistema de identificación del recipiente, en estos casos se realiza una recogida se-
lectiva puerta a puerta de los recipientes que pueden ser individuales o colecti-
vos. igual que en el sistema anterior, caben dos posibilidades: pagar en función
del peso o en función del volumen, en este último caso, se podrá optar por el pre-
pago en el momento de la compra de una bolsa estandarizada o por asociar un sis-
tema de identificación de cubos que se vacían con una frecuencia predeterminada
o bien pagar por las veces que se recoge el cubo.
Los esquemas de pago por generación, sin duda, merecen una valoración positiva, sin
embargo algunos de ellos generan un gran coste y una cierta complejidad tecnológica,
además provocan ciertos riesgos como el denominado «turismo de residuos» (94) que se
trata de una actuación fraudulenta consistente en que los ciudadanos se lleven los resi-
duos a zonas en las que no se exija el pago de la tasa o los abandonen en lugares no acon-
dicionados, por ello sería importante que la implantación de este tipo de sistema viniese
acompañada de una adecuado control.
4.2.1.3. beneficios fiscales en materia de residuos
respecto a los beneficios fiscales, estos suelen relacionarse con el fomento del uso de
puntos limpios y el compostaje (95). Así, por ejemplo, respecto al uso de puntos limpios
nos encontramos distintos casos de bonificaciones tanto con relación a las tasas de reco-
gida y/o tratamiento de residuos de carácter doméstico como comercial. En barcelona se
aplica sobre el número de veces que se utilizan, obteniendo un 1 por 100 de bonificación
sobre la cuota por cada vez que se usa a partir de la segunda vez y hasta un máximo de
un 14 por 100 (96). En el caso de gerona se aplica un descuento fijo de la tasa de acuer-
do con un uso mínimo del punto verde, en concreto el descuento será del 15 por 100 por
usarlo un mínimo de seis veces (97), Lérida, por su parte, fija una devolución de 10 eu-
ros por seis usos, con unos mínimos para cada tipo de residuos en cada entrega. Para los
comercios, también se han diseñado beneficios fiscales relacionados con la utilización de
los puntos limpios, en concreto se puede hacer referencia a programas específicos que
reportan beneficios fiscales, a través de la participación de los comercios en programas
(94) PUig vEnTosA, i.: «Fiscalidad Ambiental y gestión de residuos» en Tratado de Tributa-
ción Medioambiental, Aranzadi, navarra, 2008, pp. 1275 a 1300.
(95) Las bonificaciones relacionadas con el compostaje casero se aplican a los hogares en los que
se realiza el compostaje de residuos alimentarios y la fracción vegetal producida en el ámbito casero.
(96) ordenanza fiscal reguladora de la tasa metropolitana de tratamiento y disposición de re-
siduos municipales publicada en el boPb de 28 de diciembre de 2016.
(97) ordenanza de gestión de recursos municipales publicada en el boP de 28 de enero de 2014.
– 58 –
de buenas prácticas que incluyen acciones como la reducción de las bolsas de un solo
uso, la comercialización de envases retornables o colaborar en la recogida selectiva en
los propios comercios para determinadas fracciones (98).
Finamente, cabe destacar que, aunque normalmente una mayor renta suele llevar a
un mayor consumo y, este, a una mayor generación de residuos, sin embargo, en una
gran cantidad de tasas no se tiene en cuenta ni vinculaciones con los niveles de produc-
ción de basuras ni tampoco criterios de capacidad económica. Precisamente, teniendo en
cuenta la flexibilidad de que disponen las ordenanzas fiscales, los beneficios fiscales
pueden, además de utilizarse para favorecer determinados comportamientos ambiental-
mente sostenibles, ayudar a amortiguar estos impactos sobre las rentas más bajas (99).
4.2.2. Subvenciones en materia de residuos
además de los tributos, hay otros instrumentos de carácter económico que también
pueden ser utilizados con la finalidad de protección del medio ambiente y lograr la efec-
tividad del modelo de economía circular mediante el estímulo para la realización de con-
ductas más adecuadas desde el punto de vista ambiental.
Las subvenciones, al igual que los beneficios fiscales, son figuras utilizadas tanto en
los ámbitos estatal, autonómico como local con la finalidad de «premiar» conductas como
la prevención, reutilización y la recogida separada o el reciclaje de residuos, las cuales
se tratan de incentivar desde el punto de vista medioambiental para lograr una gestión
más sostenible y un ahorro de recursos naturales y, al mismo tiempo, dar cumplimiento
a los objetivos establecidos en la normativa vigente.
en el caso de las subvenciones, estas generan una relación jurídica entre la adminis-
tración y el beneficiario de tal manera que, la realización de determinadas actuaciones
fijadas por la administración por parte del beneficiario provoca la concesión de una
subvención y, en consecuencia, un gasto público. Por su parte los beneficios fiscales, se
suelen articular a través de exenciones, bonificaciones o reducciones y tienen como
consecuencia que se pague una cantidad inferior o no se pague nada en la medida que se
realicen determinadas acciones o se adopten determinadas conductas, en definitiva,
provocan una disminución de los ingresos.
una vez recogidos diversos supuestos de beneficios fiscales en el apartado precedente
dedicado a las medidas tributarias, desde la perspectiva del gasto, en este aparatado de-
dicado a la subvenciones, podemos recoger diversos ejemplos de ellas en nuestra norma-
tiva. así, podemos destacar la subvención de la Comunidad autónoma de aragón a in-
versiones en Materia de Minimización de residuos y emisiones a la atmósfera cuyo ob-
jeto es incentivar la reducción en la generación de residuos y las emisiones de gases da-
ñinos a la atmósfera y entre las actuaciones que pueden ser subvencionadas se encuen-
tran las instalaciones o procesos productivos que den lugar a la reducción de la cantidad
de residuos peligrosos generado, su reutilización, reciclado o cualquier otra forma de va-
lorización de residuos peligrosos. el ayuntamiento de ibiza, desde el año 2016 (100), rea-
(98) Vid. Puig Ventosa, i.: «Las tasas de residuos en españa», Documentos, instituto de estu-

dios Fiscales, op cit., p. 35.
(99) Puig Ventosa, i .y sastre sanz, s.: «Las tasas de residuos en españa», Crónica Tributa-
ria, núm. 159, 2016, p. 152.
(100) Por ejemplo la del año 2017 la encontramos en el Boletín oficial de las islas Baleares
el 15 de junio de 2017 y respecto al 2018 Boletín oficial de las islas Baleares el 24 de marzo de
2018.
– 59 –
liza una Convocatoria de una subvención Local en materia de Prevención, reutilización
y reciclaje de residuos a entidades sin ánimo de lucro con la finalidad de fomentar la
prevención, reutilización y el reciclaje de residuos domésticos en la isla y así contribuir
a lograr la transición de una gestión más sostenible y manejo de los recursos naturales,
entre las actividades objeto de subvención se encuentra: La ambientalización de com-
pras (101), promoción de la reparación y reutilización de equipos y productos, actuacio-
nes para el ahorro de envases, campañas de concienciación de prevención de reutiliza-
ción y/o reciclaje generales o específicas o la realización de talleres para reciclar resi-
duos y convertirlos en nuevos objetos útiles. también, desde el año 2016 la Comarca de
Hoya de Huesca (102), ha realizado una convocatoria de subvenciones en Materia de
recogida de residuos Domésticos en la que las actuaciones susceptibles de ser subven-
cionadas deben tener como finalidad la creación de nuevos espacios destinados a la re-
cogida selectiva de residuos domésticos, favoreciendo a la recogida separada por parte
de los ciudadanos y que de igual manera impliquen la mejora estética del espacio. en fe-
chas más recientes, en gipuzkoa también se han concedido subvenciones para actuacio-
nes en Materia de Prevención, reutilización y reciclaje de residuos Domésticos (103).
4.3. Propuestas: nuevas medidas fiscales y adopción de otras medidas de
carácter accesorio
tras el análisis realizado de nuestra fiscalidad ambiental en materia de residuos llega-
mos a la conclusión de que aún son muchas las opciones de actuación que nos quedan con
la finalidad de lograr el cambio necesario en el modelo de producción y gestión de residuos
favoreciendo la prevención, la reutilización y reciclaje (104). estas posibilidades de actua-
ción las podemos concretar en la adopción de nuevas medidas de carácter fiscal y en el es-
tablecimiento de otras medidas de carácter accesorio que las acompañen y refuercen.
en cuanto a las nuevas medidas fiscales que proponemos hay algunas que tienen un
carácter específico. siguiendo el orden normal de todo proceso productivo, la primera de
las acciones que podría llevarse a cabo, teniendo en cuenta el carácter limitado de los re-
cursos naturales, la sobreexplotación de los mismos y siguiendo el ejemplo de otros paí-
ses como Dinamarca, república Checa, italia, suecia o reino unido, consistiría en la
creación de un impuesto sobre la extracción de materias primas, que incentivaría la uti-
(101) se refiere a pautas de compra con criterios de prevención, reutilización y reciclaje.
(102) La última convocatoria se recoge en el BoP de 4 de septiembre de 2017.
(103) Bog 28 de febrero de 2017.
(104) es interesante destacar que el peso de los impuestos sobre el PiB en nuestro país es me-
nor que la media europea, en concreto, en 2015, el peso total de impuestos y contribuciones socia-
les en españa representaba el 34,6 por 100 del PiB, frente al 40 por 100 de la media eu-28, vid.
eurostat, 2016. a pesar de todo, españa se sitúa en los últimos puestos a nivel europeo en cuan-
to al porcentaje del PiB y de los impuestos totales que suponen los impuestos ambientales. Mien-
tras que en 2014 en la unión europea dichos impuestos alcanzan un 6,3 por 100 del total de im-
puestos y un 2,5 por 100 del PiB, en españa estas cifras suponen un 5,5 por 100 y un 1,8 por 100
respectivamente, vid. european Commission, 2017a.
Por todo ello, españa ha recibido recomendaciones explícitas en el marco del European Semes-
ter, instándose a nuestro al gobierno a «realizar reformas fiscales que incluyan impuestos am-
bientales y reduzcan la carga sobre el trabajo» (recommendation number 2, p. 7 en 2013, y recom-
mendation number 1, p. 8 en 2014). Vid http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/csr2013_spain_
en.pdf y http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_spain_en.pdf.
– 60 –
lización de materiales reciclados o recuperados y reduciría, al mismo tiempo , su extrac-

ción (105) avanzándose así por la senda del modelo de economía circular hacía una eco-
nomía verde en la que se consuman productos reciclados y se preserve la obtención de
materias primas.
Cabe destacar que la Economía Circular pretende concentrar sus esfuerzos en el ini-
cio de la cadena provocando una inversión de la pirámide a través de la que se repre-
senta la jerarquía de residuos y en cuya base actual se encuentra la eliminación, a con-
tinuación, otro tipo de valorización, incluyendo la valorización energética, posterior-
mente el reciclado, la preparación para la reutilización y finalmente, en la cúspide de la
pirámide, la prevención, la cual pasaría a la base de la pirámide.
Por todo ello es interesante atender a la fase del diseño de los productos para lograr
la durabilidad del producto, su reutilización, reforma, reciclado y reprocesamiento de los
componentes. Así, también se conseguirá que la fase de final de ciclo vaya requiriendo
menos esfuerzos de gestión avanzándose no solo desde la perspectiva cuantitativa sino
también desde la cualitativa. Para ello son de gran utilidad todas aquellas herramien-
tas que faciliten que los consumidores cuenten con la necesaria información a la hora de
la toma de decisiones de compra. La transparencia es clave en este sentido, y los siste-
mas de certificación voluntarios, eco etiquetas (106), las declaraciones ambientales de
producto, o el Análisis de Ciclo de vida (ACv), son buenos ejemplos de ello. En esta lí-
nea, en el ámbito de la UE, se ha fomentado el registro EMAs. se trata de una herra-
mienta voluntaria, diseñada por la Comisión Europea, para la inscripción y el reconoci-
miento público de aquellas empresas que tienen implantado un sistema de gestión am-
biental que les permite evaluar, gestionar y mejorar sus impactos ambientales, asegu-
rando así un comportamiento excelente en este ámbito.
Por lo que se refiere a las últimas fases del proceso productivo, siguiendo las pro-
puesta número 100 formulada por la Comisión de expertos para reforma del sistema tri-
butario español en el año 2014, sería deseable que se crease un impuesto estatal sobre
depósito de residuos, residuos de la construcción, residuos peligrosos e incineración de
residuos. Dicho impuesto se cedería a las Comunidades Autónomas con competencias
normativas sobre el tipo de gravamen, dentro de un máximo y un mínimo fijado por la
ley estatal, de gestión y sobre el importe de la recaudación. De esta manera se consegui-
ría la armonización normativa y la presencia de este impuesto en todas las Comunida-
des Autónomas ya que, como hemos comprobado en el anterior apartado, algunas Co-
munidades Autónomas no tienen este impuesto y en algunas en las que sí se contempla,
sin embargo no afecta ni a los residuos peligrosos ni a los procedentes de la construcción
ni incluye la incineración, esto último puede provocar que, con la finalidad de evitar el
pago del impuesto, se sustituya el depósito de residuos por su incineración. sobre esta
cuestión lo deseable sería lograr evitar el depósito en vertedero de residuos con un má-
ximo de contenido orgánico y limitar el depósito en vertedero de materiales reciclables
de vidrio, papel, plástico, metal y bioresiduos (107).
(105) PUig vEnTosA, i.: «Política económica y fiscalidad verde para una Economía Circular en Es-
paña», en Informe sobre Sostenibilidad en España, Fundación Alternativas, Madrid, 2017, p. 80.
(106) La Etiqueta Ecológica Europea (ECoLAbEL) por ejemplo es el instrumento voluntario
que desde 1982 garantiza el alto rendimiento de aquellos que la emplean, reflejando altos están-
dares ambientales en su fabricación, cuyo proceso se centra tanto en la reducción de la contamina-
ción y el consumo excesivo de recursos, como en la minimización del consumo de energía durante
todo el ciclo de vida útil del producto.
(107) MArTínEz orgADo, D.: «La gestión de los residuos y la Economía Circular», en Informe so-
bre Sostenibilidad en España 2016. Hoja de ruta hacia un modelo sostenible, Fundación Alternati-
vas, Madrid, 2016, p. 114.
– 61 –
Una opción interesante, que no plantea problemas de compatibilidad, la encontramos

en los recargos, recogidos en la legislación española sobre financiación local, que pueden
establecerse sobre los impuestos propios ambientales de las Comunidades Autónomas.
Con la fijación de estos recargos se lograría ir más allá de la mera recuperación de cos-
tes por la prestación del servicio conseguida por las tasas de recogida y tratamiento de
residuos y se haría más factible el lograr que los incentivos realmente lleguen a los pro-
ductores de residuos.
Al mismo tiempo cabría proponer el diseño de nuevas figuras como un tributo (tasa o
impuesto) sobre el vertido de residuos o una tasa por ocupación privativa de la vía pú-
blica por la realización de actividades generadoras de residuos.
respecto a las tasas de recogida y tratamiento de residuos, posiblemente se lograría
incentivar la reducción de residuos y el fomento de la reutilización y reciclaje, con el es-
tablecimiento de una cuota fija acompañado de una cuota variable cuanto exceda un lí-
mite establecido de residuos destinados para el servicio de recogida (108). Pero, sin du-
da los sistemas idóneos con relación a estas tasas, son los de pago por generación y, en
estos casos, cabría contemplar la posibilidad de una bonificación fiscal que fuese aplica-
ble en los casos de reducción del volumen de los residuos.
También se deberían adoptar otras medidas de carácter ambiental sobre impuestos
ya existentes. En concreto, sería interesante el plantearse la recuperación de la de-
ducción en materia de medioambiente que se recogía en el artículo 39 del real Decre-
to Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la
Ley del impuesto sobre sociedades y que fue derogada por la Ley 27/2014 del impues-
to sobre sociedades, en virtud de la cual se tenían en cuenta, entre otras, las inversio-
nes realizadas para la reducción, recuperación o tratamiento de residuos industriales
propios. Al mismo tiempo sería deseable, bien ampliar esa deducción, bien fijar deduc-
ciones nuevas con la finalidad de crear incentivos económicos en las empresas que, por
ejemplo, pongan productos ecológicos en el mercado, apoyen o pongan en marcha sis-
tema de recuperación y reciclado, desarrollen políticas activas a favor de la demanda
del compost, del mercado de segundo uso, etc. En los impuestos indirectos también po-
demos encontrar un ámbito de actuación. Así, podría resultar efectivo de cara a redu-
cir el consumo y evitar la obsolescencia programada de muchos aparatos, el contem-
plar un tipo de gravamen más bajo en el ivA con relación a las actividades de repara-
ción de determinados elementos (109) o por la compra de artículos de segunda mano
aunque, en este último caso, debería delimitarse los productos a los que sería aplica-
ble un tipo más reducido teniendo en cuenta algunas variables como el consumo de
agua o el energético. Con relación a esta propuesta, la Asociación Española de recu-
peradores de Economía social y solidaria (AErEss), esgrime unos sólidos argumen-
tos en defensa de esa medida ya que considera que fomentaría no solo la mejora del
medio ambiente y la eficiencia de los recursos sino también la creación local de pues-
(108) Esta idea ya se recoge en la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos Ur-
banos de Actividades (TrUA) de la Comunidad de Madrid la cual cuenta con una cuota anual fija
y una cuota dependiendo de la actividad ya que se observa no todas las actividades generan la mis-
ma cantidad de residuos urbanos.
(109) Existen reducciones del ivA en los servicios de reparaciones de zapatos, bicicletas y artícu-
los de cuero en irlanda, Luxemburgo, Malta, Países bajos, Polonia, Eslovenia, Finlandia y suecia.
En suecia, los costes de reparación de grandes electrodomésticos son deducibles de impuestos sobre
la renta (con un límite anual de 25.000 a 50.000 Kr) para personas de más de 65 años, cuando las re-
paraciones sean realizadas por profesionales en el domicilio de los propietarios de los electrodomés-
ticos. Vid. documento publicado por la Asociación Española de recuperadores de Economía social y
solidaria en el año 2018 Fiscalidad Ambiental aplicada a la jerarquía de residuos, p. 17.
– 62 –
tos de trabajo, objetivos fundamentales de la Estrategia Europa 2020 y Paquete de

Economía Circular de la Comisión (110).
Junto a las medidas propuestas y, con carácter general, no debemos olvidar algunos
imperativos como la necesidad de lograr un marco jurídico más simplificado y unificado
en pro de la eficiencia energética en materia de gestión de residuos, y hacerlo compati-
ble con la previsible creación por parte del Estado de tributos ambientales, los cuales se-
ría deseable que «conviviesen pacíficamente» con los actuales impuestos ambientales
autonómicos y, para ello, se impone acoger la recomendación recogida en el informe de
la Comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica (111) re-
lativa a la aprobación de una ley estatal marco de fiscalidad ambiental que atribuya las
distintas figuras impositivas o los distintos hechos imponibles de esta índole a los dife-
rentes niveles de gobierno teniendo en cuenta el alcance espacial de los hechos grava-
bles. En el caso de las figuras que se atribuyeran a las Comunidades Autónomas, la ley
marco debería fijar los elementos de cada impuesto hasta la determinación de la base li-
quidable, su carácter potestativo u obligatorio y un rango para el establecimiento autó-
nomo de las tarifas y en su caso deducciones. El contenido de la ley se acordaría con las
Comunidades Autónomas para integrar los impuestos propios ya existentes. De esta for-
ma se conseguiría anticiparse al previsible conflicto entre tributos propios autonómicos
y nuevos tributos estatales, reordenar este ámbito fiscal y allanar el camino para llevar
a cabo la anunciada reforma fiscal verde.
Las medidas de carácter fiscal indicadas también pueden acompañarse de otros ins-
trumentos o medidas accesorias que las refuercen e incrementen su eficacia, incenti-
vando conductas y actividades protectoras del medio ambiente y una utilización más efi-
ciente de los recursos naturales. Un ejemplo lo encontramos en Cataluña, donde el im-
puesto sobre Depósito e incineración de residuos Asimilables a Municipales va acompa-
ñado con un mecanismo de retorno y recogida separada de residuos el cual ha demos-
trado ser más efectivo que la sola implementación de los impuestos como en el resto de
las Comunidades. Una figura a la que se debe prestar atención, en este sentido, es la de
la responsabilidad ampliada del productor (112) que se ha desarrollado a través de los
sistemas integrados de gestión. Con esta figura se consigue que los productores, en
aplicación del principio «quien contamina paga», se hagan responsables de manera
agrupada y solidaria de la gestión y coste que supone la gestión del residuo en que se
convierte el producto en la fase de postconsumo, también deben involucrarse en materia
de prevención (113). Debemos tener en cuenta que el funcionamiento y control de esta fi-
(110) Vid. en el mismo sentido el informe emitido en marzo de 2017 por la red europea rrEU-
sE «Impuestos reducidos para apoyar la reutilización y la reparación» http://www.rreuse.org/wp-
content/uploads/rrEUsE-position-on-vAT-2017-Final-website_1.pdf. En particular, en el campo
de la gestión de residuos, rrEUsE considera que las tasas de ivA pueden diferenciarse de acuer-
do con la jerarquía de residuos de la UE.
(111) Julio de 2017.
(112) Es un instrumento contemplado en la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo de 19 de noviembre de 2008 sobre los residuos y desarrollado en la Ley 22/2011, de 28
de julio, de residuos y suelos contaminados. bajo este principio, «los Estados miembros podrán
adoptar medidas legislativas o no legislativas para garantizar que cualquier persona física o jurí-
dica que desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos de forma profesional (el
productor del producto) vea ampliada su responsabilidad de productor». Además, «dichas medidas
podrán incluir, entre otras cosas, la aceptación de los productos devueltos y de los residuos que
queden después de haber usado dichos productos, así como la subsiguiente gestión de los residuos
y la responsabilidad financiera de estas actividades».
(113) Estos sistemas se están pasando a denominar sistemas Colectivos de responsabilidad
Ampliada del Productor (sCrAP).
– 63 –
gura tiene que ser mejorado ya que en la actualidad son todavía muchos los productores
autorizados a poner en el mercado español cualquier producto con independencia de las
dificultades y costes que generen su gestión cuando se convierten en residuos, sin asu-
mir ninguna responsabilidad.
5. CONCLUSIÓN
La implantación de un nuevo modelo de economía circular permitiría alcanzar un ob-

jetivo realmente ambicioso por la dificultad y relevancia del mismo: lograr un equilibrio
e interacción entre dos áreas fundamentales como son la economía y el medio ambiente.
Posiblemente, uno de los motivos por los que hasta el momento no se ha logrado apenas
avanzar a través de la figura de la economía verde, es por la contraposición de los inte-
reses ambientales frente a los de carácter empresarial considerándose que, necesaria-
mente, el crecimiento económico arrastraba consigo la destrucción ambiental y, en el
ámbito de la Unión Europea, se ha dado prioridad a la economía frente al medio am-
biente. sin embargo, la economía circular permite transmitir la idea de que es posible
generar actividad económica que no solo no destruya el planeta, sino que ayude a rege-
nerarlo, lo cual tiene una relevancia infinita.
En particular, como hemos visto a lo largo de este trabajo, el establecimiento de un
sistema de economía circular sería especialmente favorable para ofrecer una solución
eficaz ante los problemas medioambientales existentes en materia de residuos.
son diversos los instrumentos que pueden ser utilizados con la finalidad de proteger
el medio ambiente y favorecer, al mismo tiempo, el establecimiento de un modelo de eco-
nomía circular, uno de esos instrumentos es, sin duda, la fiscalidad ambiental la cual
puede ser considerada como una herramienta especialmente útil y eficaz para influir so-
bre los hábitos de consumo y el comportamiento de la sociedad, incentivando que los
mismos sean más sostenibles. En este sentido en el borrador, que se encuentra en fase
de información pública, de «España Circular 2030. Estrategia Española de Economía
Circular» (114) se indica que «el Estado cuenta también con el instrumento esencial de
la legislación en materia fiscal. y es que una política fiscal estratégica, focalizada ade-
cuadamente en tributos concretos, tiene la capacidad de incentivar o desincentivar de-
terminadas prácticas, modelos de consumo o producción, sistemas de crecimiento e in-
versiones privadas. Por lo tanto, la aplicación de esta herramienta a la economía circu-
lar incentivará enormemente la transición, penalizando aquellas prácticas perjudiciales
y facilitando aquellas beneficiosas en materia de medio ambiente.» (115)
El objetivo de las medidas fiscales que se adopten sobre la materia de residuos debería
ser: favorecer la implantación de un sistema de economía circular y reducir la utilización
de recursos, la generación de residuos e incentivar la reutilización y el reciclaje consi-
guiendo un objetivo último de residuo cero. Debemos tener en cuenta que la relación entre
la Economía Circular y el residuo Cero es evidente, pero el residuo Cero tiene un mayor
ámbito de actuación ya que mientras que la Economía Circular es un proyecto de trans-
formación industrial y económico, que trata de cambiar el sistema productivo para hacer-
lo más sostenible, el residuo Cero es eso y además un proyecto de transformación social
que conlleva un cambio en la forma no solo de producir sino también de consumir y de re-
lacionarnos con los recursos, adquiriendo el ciudadano el papel protagonista.
(114) http://www.mapama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/participacion-publi-
ca/180206economiacircular_tcm30-440922.pdf
(115) «España Circular 2030. Estrategia Española de Economía Circular», p. 66.
– 64 –
Para alcanzar el objetivo indicado es fundamental, siempre que se utilicen tributos, el

diseñar los elementos esenciales de los mismos de tal manera que se consiga incentivar
la realización de conductas más respetuosas con el medio ambiente y, en este sentido,
los incentivos de carácter económico pueden ser especialmente eficaces para provocar
cambios de conductas, un ejemplo lo encontramos en países como Irlanda donde, tras la
introducción de la tasa sobre las bolsas de plástico, el consumo de las mismas se redujo
en un 80 por 100 en menos de un mes.
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CRONICA TRIBUTARIA NUM.

LA FISCALIDAD AMBIENTAL EN MATERIA

Belén García Carretero

Recibido: Enero, 2018.

ENVIRONMENTAL WASTE TAXATION IN THE

Belén García Carretero

1. inTroDUCCión. 2. EConoMíA CirCULAr. 2.1. La economía circular en el ámbito de la

Un condicionante fundamental para la elección de un adecuado sistema o modelo eco-

– Diseño de la prevención de residuos. Productos y servicios se pueden concebir y diseñar de

incentivar el cambio tanto en la conducta de los productores como de los consumidores

2.1. La economía circular en el ámbito de la Unión Europea y en el Derecho

sin duda, el impulso más importante hacía la economía circular, se ha producido en el

a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de apa-

2.2. La economía circular en España

(2014-2020) (22), la Estrategia «más alimento, menos desperdicio», la Estrategia de aho-

(22) Aprobado por el Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 2013.

Agencia de Energía Municipal, un Plan de Acción de Energía sostenible, un Programa

3. LOS RESIDUOS EN EL MARCO DE UNA ECONOMÍA CIRCULAR

sin duda, uno de los principales ejes de actuación de la Economía Circular es el de

(32) Eurostat, serie de datos sobre Generation of waste by waste category,hazardousness and

del reciclado», promoviendo la prevención en la generación de residuos y el uso de resi-

(36) CoM (2011) 575 final.

valorización, incluida la valorización energética. Para lograrlo, el Plan apuesta

4. LA FISCALIDAD AMBIENTAL EN MATERIA DE RESIDUOS COMO

4.1. Consideraciones iniciales

(42) Los instrumentos jurídicos-públicos de protección ambiental se clasifican en: instrumen-

la doctrina especializada indica que «en la actualidad, el principal instrumento eco-

4.2. Análisis de la fiscalidad ambiental española en materia de residuos

siguiendo, en lo esencial aunque con algunas alteraciones, la clasificación realizada

4.2.1. Medidas tributarias en materia de residuos

Los impuestos sobre residuos generalmente gravan el vertido, depósito, incineración

4.2.1.1. Los impuestos sobre residuos autonómicos

En el panorama actual de impuestos sobre residuos (59) existente en nuestro país

– Cataluña: Canon sobre la deposición controlada de residuos municipales (65), ca-

ción, reciclado o valoración, siempre y cuando el depósito no supere el plazo establecido

residuos a las instalaciones de deposición controlada, de titularidad tanto pública como

(83) Al respecto RAmos PRieto indica «si el tributo tiene por objeto las bolsas de plástico de un so-

4.2.1.3. beneficios fiscales en materia de residuos

4.2.2. Subvenciones en materia de residuos

(98) Vid. Puig Ventosa, i.: «Las tasas de residuos en españa», Documentos, instituto de estu-

lización de materiales reciclados o recuperados y reduciría, al mismo tiempo , su extrac-

Una opción interesante, que no plantea problemas de compatibilidad, la encontramos

tos de trabajo, objetivos fundamentales de la Estrategia Europa 2020 y Paquete de

La implantación de un nuevo modelo de economía circular permitiría alcanzar un ob-

Para alcanzar el objetivo indicado es fundamental, siempre que se utilicen tributos, el

AA.VV. (2006): Los residuos urbanos y su problemática; Gestión y tratamiento de resi-

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