Revista del Sistema

número 3 de medición y
abril 2013 gestión de calidad

Gobernabilidad, Encarnación, Fortalecimiento

eje estratégico experiencia con visión de
de Midamos exıtosa producción
p.3 p.16 p.23
 sumario

El camino de los consensos a los resultados 1 Editorial

Gobernabilidad. Eje estratégico de Midamos 3 miradas

Compromiso y articulación interinstitucional. 6 iniciativas

La experiencia de Luque

«Gobernar requiere actitud y consensos». 10 entrevista

Jorge Abbate

Tendencias regionales del desarrollo local. 12 entrevista

Gerardo Berthín

Planificación y participación. 16 Buenas prácticas

Sostenes del desarrollo exitoso. encarnación nacionales

Contrucción de consensos y resultados concretos. 20 Buenas prácticas

rancagua, chile internacionales

Asociatividad y trabajo conjunto 23 proyectos exitosos

mejoran condiciones económicas
pedro juan caballero

+ participación ciudadana 28 programa

+ gobernabilidad efectiva buen gobierno giz
= desarrollo local

Implicancias de la ley del Fonacide 32 debate

Territorios en transición 34 fotogalería

Revista Midamos. Número 3. abril 2013

Consejo Editorial
Hugo Royg MCS El Sistema Midamos fue desarrollado de manera Esta revista ha sido editada bajo
Santiago De Filippis MCS conjunta por las siguientes organizaciones: Centro el Plan de sostenibilidad del
de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD), Sistema Midamos de Semillas por la
Coordinación editorial: Centro de Estudios Ambientales y Sociales (Ceamso), Democracia, ejecutado por el CIRD
Gestión Ambiental (geAm) y MCS Grupo Consultor. con soporte técnico y financiero de
Dora Cristaldo Raskin
la Agencia de los Estados Unidos
Redacción de contenidos:
Esta publicación ha sido posible gracias al para el Desarrollo (USAID), quienes
Corina Leguizamón apoyo de las siguientes instituciones: apoyaron su primera edición.
Diseño editorial: Juan Heilborn
Fotografía: archivo Midamos, MCS,
Municipalidad de Encarnación,
GIZ, GeAm, Dirección General de
Descentralización del MSPyBS,
grupo consultor
Proyecto Ayuda en Acción.

Los conceptos y opiniones expresados

en la revista corresponden a los
autores y personas entrevistadas
y no necesariamente el punto
de vista del consejo editorial
2 revista midamos · abril 2013
 editorial

El camino de los nera a partir de la capacidad de gobernar y

consensos a los de gestionar las relaciones entre todos los

actores presentes en el territorio, tanto de

resultados aquellos con capacidad de incidencia di-

recta como aquellos que coyunturalmente
participan pasivamente de la gestión del

E
lecciones municipales, bipartidismo, gobierno local.
partidos emergentes, propuestas elec- Dada la mayor cercanía entre autori-
torales locales, desarrollo económico dades y ciudadanos/as en el territorio se
en los territorios, comunidades expulsadas, podría señalar, equivocadamente, que las
migración interna e internacional, bilingüis- relaciones informales marcarían este pro-
mo, nuevas culturas y muchos otros proce- ceso de construcción de acuerdos. La no
sos marcan el ritmo acelerado de cambios, existencia de sistemas o procesos explícitos
avances y transformaciones en los territorios. de generación de equilibrios que garanti-
En los últimos años, hemos sido testi- cen la gobernabilidad no significa que las
gos de un proceso novedoso de institucio- autoridades estén urgidas de incorporar a
nalización de los gobiernos locales gracias su agenda el desarrollo de nuevas formas
a mayores transferencias de recursos, de de comunicación, de discursos incluyentes,
competencias administrativas de servicios de normas e instituciones que acerquen y
de salud, educación, mantenimiento de ca- faciliten los acuerdos políticos que den es-
minos y de capacidades tecnológicas y de tabilidad y sostenibilidad a las políticas mu-
recursos humanos. nicipales y al desarrollo local.
El desarrollo de los gobiernos munici- La responsabilidad de impulsar e institu-
pales ha estado acompañado de tensiones cionalizar este proceso participativo y abier-
en las relaciones, tanto entre los diferentes to es de los actores que concentran el poder
actores políticos que inciden en el gobierno, local ya sea del intendente, de las autorida-
como entre los gobernantes y gobernados. des legislativas o de los referentes sectoria-
Los resultados del desarrollo se maximi- les con incidencia en el gobierno local.
zarán en el municipio en función a la capa- Todos los actores deben ser conscientes
cidad de administrar estas relaciones, de de que la ciudadanía tiene el derecho de
lograr equilibrios, de alcanzar acuerdos de ejercer ese poder de participar e incidir y que
gestión y de llevarlos a cabo. si no se facilita ese proceso a través de me-
La autonomía política de los municipios canismos institucionales estará en riesgo la
y la capacidad de liderazgos de los respon- gobernabilidad de las políticas municipales
sables políticos marcan desarrollos hete- ó, en el mejor de los casos, los resultados al-
rogéneos de los territorios. canzados no serán los ópti-
Ahora bien, realizando un Todos los actores mos. La transparencia, el
recorrido rápido por el país, deben ser acceso a la información y la
es factible afirmar que el conscientes que la existencia de espacios de
proceso de desarrollo será ciudadanía tiene participación contribuyen,
sostenido y creciente de- el derecho de esencialmente, a garanti-
bido a los factores econó- ejercer ese poder de zar el derecho ciudadano y
micos, a los determinantes participar e incidir. a la buena gobernanza.
de la administración insti- Es así, que en la medi-
tucional y a las capacidades internas para da que se construyen consensos y se de-
gestionar los procesos de diálogos y con- sarrollan las capacidades para respetarlos
sensos que faciliten la gobernabilidad de- (desde el diagnóstico, la planificación o la
mocrática en el marco del desarrollo socio- implementación de las políticas) los resul-
económico deseado por la ciudadanía. tados son mejores para todos ya que mejo-
Estos procesos de diálogos, consensos rara la calidad de vida de las personas y la
y conducción de la acción es la que se ge- calidad de la democracia en la comunidad.

revista midamos · abril 2013 1

2 revista midamos · abril 2013

gobernabilidad
Eje estratégico
de Midamos
L
Midamos promueve
en los gobiernos
municipales una visión
de buena gobernanza
e identifica de
manera exhaustiva las
áreas principales de
intervención que deben
trabajarse para mejorar
sustantivamente la calidad de
la gestión municipal. Por esto,
incorpora como eje estratégico
y transversal la gobernabilidad y
establece indicadores concretos
de evaluación como: Gestión
democrática y participativa
y gestión legislativa.
revista midamos · abril 2013
miradas
a gestión democrática y participativa
evalúa la capacidad institucional de
vincularse con los principales esta-
mentos internos de la institución; como la
intendencia, la junta municipal, el funcio-
nariado. Asimismo, con la sociedad civil, a
través del grado de participación que da a
ésta en el acceso a la información, la defi-
nición e implementación de planes y pro-
yectos, y la participación para la toma de
decisiones. También mide la vinculación
con las instituciones del gobierno nacional
y departamental.
Consecuentemente Midamos busca co-
laborar con el desarrollo de capacidades
de la ciudadanía y las organizaciones de
la sociedad civil para entender y evaluar la
gestión de las administraciones públicas
locales, en este caso las municipalidades, y
de esta manera contribuir al involucramien-
to y la incidencia en la gestión municipal en
la seguridad de que ello fortalece la demo-
cracia local.
Por su parte el eje cinco, de gestión le-
gislativa, evalúa el grado de desarrollo de
propuestas normativas que promueven e
impulsan el desarrollo y el logro de los obje-
tivos municipales y comunitarios, los víncu-
los con la sociedad civil, así como el grado
de complementación en el trabajo con la
intendencia y la ciudadanía, mediante el
apoyo del legislativo en el fortalecimiento
de los procesos y mecanismos de participa-
ción de la comunidad.
3
 ad o r es
dic Participación y transparencia interna.
In

Ejes
Mecanismo de
participación ciudadana.
Eficiencia legislativa.
Sostenibilidad de la
Gestión participación ciudadana.
Eficiencia técnica Gestión participativa
y operativa. Legislativa y democrática Rendición de cuentas
y responsabilidad.

Transparencia y participación. Transparencia con

la comunidad.

Relacionamiento entre
niveles de gobierno.

Promoción de género.

La gobernabilidad en términos prácticos Los servicios que ofrece una institución

implica la capacidad de gobernar con base municipal tienen que ver con salud, educa-
en acuerdos logrados con los demás pode- ción, agua, electricidad, caminos, espacios
res y actores que actúan en una institución. públicos, etc. Sin embargo, algunos de es-
Entonces la gobernabilidad local se logra tos servicios están a cargo de instituciones
cuando el intendente y la junta municipal dependientes del gobierno central; de igual
trabajan articuladamente, se ponen de forma, la municipalidad es la encargada de
acuerdo sobre las políticas y los programas articular, de interceder para que los mismos
que se implementarán para mejorar la cali- lleguen efectivamente a todo el territorio
dad de vida de la población del municipio municipal. Y es allí donde debe interactuar
así como sobre las leyes y ordenanzas que con los diferentes actores, primeramente
serán emitidas permitiendo un ordena- hacia dentro de la municipalidad y también
miento jurídico acorde a los derechos fun- hacia afuera con otras instituciones del go-
damentales establecidos en la Constitución bierno central.
Nacional.
Un buen municipio es aquel que gestio-
na acuerdos y escucha diferentes opiniones.
Ofrece calidad en sus servicios, entiende sus
objetivos y fines y donde los mayores benefi-
ciados son quienes lo habitan. Esto no es fá-
cil, y requiere que las autoridades antepon-
gan los intereses colectivos, comunitarios y
ciudadanos por encima de los intereses par-
ticulares, políticos y/o económicos.

4 revista midamos · abril 2013

 Es por todo ello que, la base de la gober-
nabilidad para lograr la gobernanza precisa El término gobernabilidad
de diálogo que apunte al consenso; de en-
tender lo que significa gestionar una ciudad
se refiere a los procesos
desde la administración pública; de dar es- mediante los que se toman
pacio y participación a todos los sectores y
actores. Entendiendo además que el acceso
e implementan decisiones
a la información y la transparencia son dos de políticas públicas.
elementos fundamentales sobre los cuales
permanentemente se debe trabajar.
Es el resultado de
Midamos ofrece a los municipios del interacciones, relaciones
país una herramienta que toma en cuenta
aquellos ámbitos y aspectos de la gober-
y redes entre los distintos
nabilidad y los evalúa para que, a partir de sectores (instituciones de
ello se pueda hacer un análisis crítico que
permita mejorar las prácticas de la gestión
gobierno, sector público, sector
municipal. Los beneficiarios directos de las privado y sociedad civil) e implica
mejoras serán los habitantes del municipio
y las propias autoridades que serán quienes
decisiones, negociación y distintas
se verán reflejados en un accionar ético y relaciones de poder entre las partes
transparente que colabore finalmente con
la calidad de vida y el desarrollo humano
interesadas para determinar quién,
del país y los reconozca como buenos go- cuándo y cómo se obtiene qué.
bernantes.

Legislación sobre roles y funciones del municipio

Sección II Constitución Nacional Ley Orgánica Municipal 3966/2010

Art. 166 Artículo 4º.- Municipalidad.

De la autonomía
Las municipalidades son los órganos de
gobierno local con personería jurídica
que, dentro de su competencia, tienen
autonomía política, administrativa y
normativa, así como autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos.
El gobierno de un municipio
es la municipalidad.
Habrá una municipalidad en cada uno
de los municipios en que se divide
el territorio de la República, cuyo
asiento será el pueblo o ciudad que
se determine en la Ley respectiva.

revista midamos · abril 2013 5

 iniciativas

Compromiso y la
articulación experiencia
interinstitucional de luque

E
l trabajo organizado de diferentes ac- Dentro de este marco, la administración
tores y sectores, el compromiso y la del intendente César Meza Bría se abocó a
puesta en práctica de herramientas la formación y la motivación de un equipo
generadas para apoyar la gestión local, son municipal: «Intendencia – Junta Municipal
elementos que contribuyeron a que la Mu- – Funcionarios», para el desarrollo de proce-
nicipalidad de Luque avance hacia la me- sos de planificación y organización del tra-
jora continua del servicio público. De esta bajo municipal.
manera se fue fortaleciendo la gestión de Este objetivo trazado por la Municipali-
las personas de la institución, a través de dad de Luque encontró un eco favorable en
la implementación de políticas orientadas el ámbito de la administración central, don-
al cambio cultural deseado en la función de la Secretaría de la Función Pública (SFP)
pública a nivel municipal y promoviendo la lidera un proceso integral de reforma para
profesionalización a través de sistemas de fortalecer el servicio civil en Paraguay. En
mérito e idoneidad. este contexto, en el marco del Programa de

6

Democracia «Calidad en la Gestión Pública»
la organización no gubernamental Gestión
Ambiental (geAm), con la cooperación de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desa-
rrollo Internacional (USAID), apoyó a la SFP
en su proceso de vinculación con el gobier-
no local de la ciudad de Luque, de junio de
2011 a septiembre de 2012, a fin de fortalecer
a la misma en la gestión de personas.
De esta manera se realizaron un conjun-
to de actividades que ayudaron a la insti-
tución a percibir, entender y actuar sobre
los hechos del proceso que suceden en su
entorno.
Esto facilitó el proceso de identificar la
situación al interior de la institución y ayu-
dó al equipo de la municipalidad a decidir
qué se debía hacer para mejorar.
Los ejes de trabajo
1. Implementación, en carácter piloto y
para su adecuación, del Clasificador
de Unidades Organizacionales (CUO) y
del nuevo Clasificador de Puestos de
Trabajo (CPT).
2. Facilitación del proceso de elaboración
del Plan Operativo Anual (POA) 2012 de
la institución.
3. Elaboración del Manual de la
Organización y Manual de Funciones de
la Municipalidad.
4. Capacitación a sus funcionarios para
realizar la Evaluación Congruencia
Persona-Puesto.
5. Elaboración de la Guía de
Procedimientos de la Dirección General
de Personas.
6. Elaboración de la Guía de
Procedimientos Administrativos.
7. Socialización de los instrumentos
de detección de necesidades para la
elaboración de un Plan de Capacitación.
El trabajo articulado La SFP propor-
cionó asistencia técnica a través de un equi-
po técnico de especialistas y la Municipali-
dad de Luque garantizó el acompañamiento
de la misma, poniendo a disposición del
equipo de trabajo conjunto toda la infor-
mación necesaria para el cumplimiento del
cometido e implementando –según lo acor-
dado– las Políticas de Gestión y Desarrollo
de las Personas impulsadas por la SFP.
Los primeros hallazgos En el proceso
de describir las unidades organizativas rea-
les de la Municipalidad, se detectó la nece-
sidad de desarrollar nuevas unidades para
atender las demandas de la Ley 3966/10,
que define las funciones de las municipa-
lidades, y que con la estructura actual se
identificó no eran posible atender. Ante
esta necesidad se desarrolló una propuesta
de reestructuración, que fue aprobada por
Resolución 2818/2011.
La estructura aprobada se plasmó en el
Manual de la Organización. Dicha estruc-
tura está agrupada por sectores según tipo
de funciones, representadas mediante tres
bloques diferenciados, apuntando a un or-
denamiento de la estructura organizacional
y a la vez facilitar la identificación de los ro-
les principales de cada uno de los sectores.
 Bloques definidos
1. Funciones de 2. Funciones de gestión
conducción política: interna: abarca a los
abarca a la Intendencia, sectores que prestan
órgano que posee la servicios de apoyo
representación legal de a la gestión de la
la Municipalidad. Intendencia.
«Es importante señalar el interés de parte de la
máxima autoridad, de los/las directores/as y demás
funcionarios de la Municipalidad, ya que han dado
uso inmediato a las herramientas. En muchos casos
se tiende a “cajonear” los manuales o informes de
trabajo. Sin embargo en la Municipalidad de Luque
no ha sido así, sino todo lo contrario, se han utilizado
inmediatamente todo lo que la asistencia ha ido
generando, y a medida que se implementaban y se
socializaban, se identificaban otras necesidades, las cuales
se gestionaban para ir satisfaciéndolas.» Técnica de geAm
Gestión de personas Con el fin de iden-
tificar la brecha entre el perfil del puesto y
el perfil de la persona que ocupa el puesto
se llevó a cabo la evaluación de congruen-
cia puesto-persona, para la cual fue selec-
cionada una muestra de 36 puestos.
Los criterios de evaluación utilizados
fueron: experiencia laboral, educación for-
mal, capacidades técnicas y habilidades.
Para valorar los tres primeros se utilizó in-
formación proveniente de los legajos y cu-
rrículos de las personas; y para valorar el úl-
timo, se realizó una evaluación, a través de
un formato establecido, del cual participó
la persona de rango superior de la persona
evaluada.
Las acciones fueron generadoras de
cambios positivos, no solamente para lo-
grar más eficiencia y eficacia en la gestión,
sino a partir de la motivación instalada
que quedó en las personas que vivieron
el proceso. Asimismo, con la aprobación e
8 revista midamos · abril 2013
3. Funciones de gestión
externa: abarca a los
sectores responsables
de gestionar y ofrecer
servicios a la ciudadanía.
institucionalización de las diferentes herra-
mientas de trabajo, la aplicabilidad de las
mismas queda instalada en el quehacer de
la Municipalidad.
Las herramientas desarrolladas o adap-
tadas a las necesidades específicas de la
Municipalidad fueron revisadas y validadas
por la Dirección General de Descentraliza-
ción de la SFP y por la Dirección de Gestión y
Desarrollo de Personas de la Municipalidad
de Luque. Finalmente esto se traduce en la
formalización y regularización de estructu-
ras y herramientas como parte de un pro-
ceso de mejora institucional para avanzar
hacia un servicio civil profesionalizado.
El trabajo movilizó el conocimiento
del grupo en sus diferentes niveles jerár-
quicos. A partir de la gestión colaborativa,
se identificaron y afirmaron conceptos y
nuevas prácticas, sobre todo, orientadas
al ordenamiento institucional y dirigido a
la ciudadanía.
 Hitos que impulsaron el proceso
▷ Asignación de un Director interino a la
Dirección de Gestión y Desarrollo de Per-
sonas de la Municipalidad de Luque, lo
que favoreció tanto el trabajo colaborati-
vo, como el fortalecimiento institucional
de la Municipalidad.
▷ Ampliación de la asistencia técnica a pe-
dido de la máxima autoridad institucio-
nal, por la visualización de los resultados
y la necesidad de profundizar más en el
proceso.
▷ Cambio de denominación del área de
Recursos Humanos por la denominación
de «Dirección de Gestión y Desarrollo de
Personas», sugerida por la SFP.
▷ Elaboración de la propuesta de Escala
Salarial Municipal para elaborar le pro-
puesta de Anexo de Personal para el pe-
riodo 2013.

Esta experiencia ha sido reconocida en la

Premiación de Buenas Prácticas de Gestión
y Desarrollo de Personas de la Administra-
ción Pública, organizada por la SFP en el
2012.

Con la implementación de las herra-

mientas facilitadas por la cooperación, la
Dirección de Gestión y Desarrollo de Perso-
nas implementó otras mejoras complemen-
tarias a la asistencia.
Un avance en la aplicación de las polí-
ticas desarrolladas es el procedimiento de
asignación salarial por categorización de
puestos, establecido por Ordenanza Muni-
cipal Nº 14/2013. Esta normativa también
dispone la elaboración e implementación
de un sistema de carrera administrativa, a
través de la Dirección de Gestión y Desa-
rrollo de Personas, con la participación del
Sindicato de Trabajadores de la Ciudad de
Luque (SITRAMUL), utilizando las normas
pertinentes que aseguren el desarrollo del
funcionariado de la Municipalidad.
La municipalidad de Luque es pues, la
pionera en implementar las políticas y he-
rramientas de Gestión y Desarrollo de Per-
sonas de la SFP, fomentando la utilización
en forma participativa y colaborativa entre
sus funcionarios.

revista midamos · abril 2013 9

 entrevista

«Gobernar
requiere
actitud y
consenso»
favorecer acuerdos
para mejorar la
gestión municipal

G
estión Ambiental (geAm) es una de
las instituciones que ha dado impul-
so a Midamos desde sus inicios, pro-
moviendo la integración de otras organiza-
ciones que trabajan el ámbito local, desde
sus inicios en el año 2007.
El fortalecimiento de los gobiernos lo-
cales fue el eje central del trabajo de geAm,
orientado a contribuir a que la descentrali-
zación del gobierno central hacia los gobier-
nos locales se produzca efectivamente.
Como lo señala, Jorge Abbate, ante la
ausencia de presencia institucional del go-
bierno central en los gobiernos locales y
la falta de asistencia técnica que conlleva-
ra el escaso desarrollo institucional de los
municipios, geAm trabajó con varias muni-
cipalidades del país en el proceso de forta-
lecimiento de sus estructuras internas, que
tuviesen como resultado el mejoramiento
de la capacidad de gestionar y brindar me-
jores servicios a sus ciudadanos, conside-
rando que es la función más importante.
El trabajo de geAm dio cuenta de un diag-
nóstico que encontró a las municipalidades
en la necesidad de hacer una evaluación y
monitoreo periódico que les permita mejo-
rar su gestión y es así que surge Midamos.
Jorge Abbate,
director de
geAm.
Midamos y la gobernabilidad Uno de
los ejes de Midamos a ser evaluado es el
de gobernabilidad. Y cuando se habla de
gobernabilidad, se habla de que los pode-
res deben ponerse de acuerdo para cumplir
con sus respectivos mandatos instituciona-
les, esto para el caso de un municipio sería
un trabajo coordinado y articulado de la
junta municipal con la intendencia y de la
municipalidad con el gobierno central.
Abbate expresa que si esos poderes men-
cionados aparecen siempre divididos o con-
trapuestos o creyéndose que cada uno es el
único poder, no hay gobernabilidad posible
al interior de la municipalidad y eso se tra-
duce luego en mala gobernanza.

10 revista midamos · abril 2013

Gobernanza y gobernabilidad La go- la gestión municipal. Ello requiere actitud
bernanza es el resultado de la gobernabi- y conocimiento, reconociendo los desafíos
lidad, es el siguiente nivel, que incluye al que implican tanto la gobernabilidad como
ciudadano. Esto es, fruto de esa ingober- la gobernanza.
nabilidad, los ciudadanos y ciudadanas La ciudadanía ejerce un rol fundamental
reciben buenos servicios municipales e en el ámbito de la gobernabilidad, desde el
interactúan con la institución local, apor- momento del sufragio. Cuando una comu-
tando al desarrollando de la buena gestión nidad votó masivamente para que el líder
municipal. de esa comunidad sea concejal municipal,
Muchas veces los intendentes creen que tiene que relacionarse con ese líder, la ciu-
pueden gobernar por su lado y los conceja- dadanía puede dirigirse al líder al que votó
les por el suyo. Aquí hay una falsa concep- ejerciendo su poder de interpelación. La
ción de que el intendente puede gobernar ciudadanía tiene el derecho de controlar
sin los concejales y los concejales que pue- la gestión municipal porque ello garantiza
den impedir que el intendente desarrolle e la transparencia y una mejor calidad de los
implemente sus planes y propuestas. servicios.
Para el director de geAm, la goberna-
bilidad es un problema de actitud y de co-
nocimiento. Por eso, quienes quieran ser
La gobernabilidad tiene que
funcionarios públicos, ya sea concejales o
intendentes, deben tener la actitud de que-
ver con una actitud, por un
rer gobernar y dejar el partidismo que influ-
ye muchísimo en la gobernabilidad.
lado, pero por el otro con la
Ciertamente, la gobernabilidad debe fa-
vorecer los acuerdos y consensos entre po-
competencia. Por ejemplo,
deres de Estado, consolidando y mejorando

un intendente incompetente
puede entrar a la municipalidad y echar a gente capaz y
poner a su gente (compadre, persona de confianza) sin
capacidad, y así agrega una dosis de ingobernabilidad.

El trabajo de geAm La asistencia técni- municipal fue poner pancartas en la entra-

ca institucional realizada por geAm se basa
en el principio de aprender haciendo. «Ha-
cíamos con ellos los trabajos y aprendían
haciendo el trabajo en todas las áreas de
trabajo del Midamos. Hicimos una fortísi-
ma capacitación en más de 60 municipios
trabajando directamente con los funciona-
rios. Hicimos una apuesta al desarrollo de
conocimientos y aprendizaje que fuimos
volcando en los municipios con jornadas
de capacitación, jornadas de transparencia.
Una acción para transparentar la gestión
da de la municipalidad con el salario de los
trabajadores».
El gobierno central debe tener un instru-
mento que mida el desempeño municipal
y premie la buena gestión. Ya sea con más
asistencia técnica o más recursos, las mu-
nicipalidades van a tener incentivo para
empeñarse en tener una mejor gestión. En-
tonces, si el gobierno central no tiene cómo
medir el buen desempeño y castigar en
cierta medida a los que son malos, no hay
forma que el gobierno central se involucre
más que dándole dinero.

revista midamos · abril 2013 11

 entrevista

Gerardo
Berthín Tendencias
regionales de
desarrollo local
G
erardo Berthín es Asesor
de Políticas de Goberna-
bilidad y Descentralización del Cen-
tro Regional para América Latina y el Caribe
del PNUD con una amplia experiencia en el
área. En esta entrevista analiza las principa-
les tendencias que fueron desarrollándose
en la región de manera a lograr gobiernos
locales que respondan a las necesidades y
expectativas de sus ciudadanos.

1 ¿Qué se entiende por

gobernabilidad en el ámbito local?
La emergente gobernabilidad democráti-
ca en los gobiernos locales de la región ha
sido producto de un lento, pero permanen-
te proceso de reforma estatal que se inicia
en la década de los años 80. Estos procesos
han tomado diferentes caminos, que hasta
el momento han generado diferentes expe-
riencias y resultados. Cada país ha adopta-
do distintos enfoques y ritmos para promo-
ver la gobernabilidad local, de acuerdo a su
marco normativo, su historia y su modelo
constitucional (unitario o federal).
Las tendencias y experiencias de más de
dos décadas en la región de América Latina
no solo en materia de gobernabilidad local
sino también de la descentralización, han
permitido diferenciar la conceptualización
y práctica de estos dos procesos. Con fre-
cuencia, los dos conceptos son utilizados
intercambiablemente, pero en la práctica
los procesos de gobernabilidad local y des-
centralización se manifiestan de distintas
formas dependiendo de los contextos, cada
uno con sus propias dinámicas, particulari-
dades y complejidades, pero al mismo tiem-
po entrelazados en sus respectivas justifica-
ciones y razones para ser medios de políticas
públicas. En sí, podría argumentarse que si
bien los procesos de gobernabilidad local y
descentralización deberían ser en la prác-
tica mutuamente incluyentes, en la región
las tendencias más bien muestran amplia
variedad de interacciones y resultados. En
algunos casos, la gobernabilidad local avan-
za a mayor velocidad que los procesos de
descentralización y en otros, los procesos de
descentralización avanzan a mayor veloci-
dad que la gobernabilidad local.
En todo caso, la gobernabilidad local
cubre un espectro más amplio de temas y
actores que influyen en la planificación y
los procesos decisorios en el ámbito local.
Es un proceso que pone énfasis, más en «lo
de abajo» que «lo de arriba» ya que está di-
namizado por la calidad de la interacción y
la relación en el territorio. Al mismo tiempo,
la gobernabilidad local se nutre de otros
elementos propios a la dinámica local tales
como los patrones o enclaves políticos, el
ordenamiento territorial, los arreglos insti-
tucionales, los niveles de descentralización,
los mecanismos de rendición de cuentas y
participación ciudadana y la capacidad de
producir y administrar recursos.

12 revista midamos · abril 2013

 Otro gran desafío en la región más
allá de los actores, es la capacidad
de la ciudadanía

2
de involucrarse
¿Cuáles son los beneficios de
la gobernabilidad local? más activamente y
Desde el punto de vista del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), efectivamente en los
sin ser una panacea, el acercamiento de las
decisiones públicas a la población, acom- gobiernos locales.
pañado de la transferencia de más compe-
tencias y recursos a instancias sub-naciona-
les podrían crear las condiciones necesarias
para un desarrollo humano más equitativo
y sostenible. Desde nuestro punto de vista,
este sería el principal beneficio. Sin embar- bajo y/o subutilizadas. Y aún cuando exis-
go, extraer beneficios de la gobernabilidad ten mecanismos de rendición de cuentas
local no es automático, presupone la exis- y transparencia, estos no funcionan bien o
tencia de instituciones y normas eficaces no se cumplen. En algunos casos, el mismo
que fomenten y amplíen el desarrollo hu- diseño institucional y constitucional, no
mano, haciendo que las políticas públicas permite extraer o maximizar beneficios de
tengan impacto y asegurando que los ser- la gobernabilidad local.
vicios públicos sean efectivos. Esto también
incluye la promoción de una participación
más amplia en los espacios institucionales y Algunos beneficios de la
en los procesos decisorios. Por consiguien- gobernabilidad local:
te, cualquier beneficio de la gobernabilidad • Autoridades locales fortalecidas.
local está vinculado tanto a la calidad de la • Procesos públicos más transparentes.
administración pública y a efectividad del • Necesidades locales mejor
tejido socio-político en el ámbito local. identificadas, y por ello, gasto
La evidencia adentro y afuera de la re- público mejor focalizado.
gión, muestra que todavía hay muchos • Ingreso público mejor redistribuido.
desafíos y dilemas que intervienen en la • Bienes y servicios públicos con
gobernabilidad local. Por ejemplo, muchos mayor cobertura y calidad.
espacios políticos locales continúan sien- • Procesos de planeación, ejecución
do intangibles y desorganizados, donde la y control del gasto optimizados.
intermediación política no se ha vinculado • Desarrollo económico de los
efectivamente todavía con los electores territorios impulsado.
locales; las funciones de supervisión y re- • Democracia local fortalecida.
gulación siguen siendo débiles; y el servicio • Políticas públicas sostenibles
de carrera de los servidores públicos aún (con apoyo ciudadano).
no ha sido plenamente institucionalizado. • Logros en equidad de género.
Por otra parte, el gobierno local y los pro-
cesos de descentralización siguen siendo
vulnerables a los factores políticos, admi-
nistrativos e institucionales. De igual forma,
las instituciones locales democráticas en
muchos países están sobrecargadas de tra-

revista midamos · abril 2013 13

3 ¿Qué ámbitos o elementos deben
tenerse en cuenta?
Al tratarse de espacios socio-políticos mi-
cros o pequeños, se piensa a veces que la
gobernabilidad local es unidimensional. La
experiencia muestra todo lo contrario ya
que es un espacio multidimensional y com-
plejo. La experiencia de la región y afuera de
ella muestra que la gobernabilidad local no
requiere sólo de instituciones políticas que
garanticen que las decisiones sean tomadas
de modo democrático o de marcos normati-
vos que sirvan de referencia. También impli-
ca nuevas exigencias para la reorganización
de la maquinaria estatal y gubernamental a
nivel nacional, en particular para articular
políticas públicas entre distintos niveles de
gobierno.
En última instancia, la gobernabilidad
local tiene que resolver los problemas y
crear oportunidades para los ciudadanos.
Desde ese punto de vista se podrían men-
cionar 3 elementos que deben tomarse en
cuenta: 1) la administración o gestión opera-
tiva de los gobiernos locales; 2) la organiza-
ción política y económica del territorio y los
niveles de desconcentración política, pro-
ductiva, financiera y fiscal; y 3) la conducción
política de los esfuerzos y su vínculo con me-
canismos de participación ciudadana.
Cualquier intento de comprender el al-
cance, la potencialidad y las limitaciones de
los procesos de gobernabilidad local impli-
ca a lo mínimo contextualizar los procesos
en dos dimensiones: 1) el entorno institu-
cional que enmarca el espacio de hacer, im-
plementar y evaluar las políticas públicas
(el conjunto de reglas que regulan y deli-
nean tanto la acción gubernamental como
la no gubernamental, privada y social); y
2) las capacidades institucionales de ges-
tión de políticas públicas (acciones guber-
namentales en temas de políticas públicas,
provisión de bienes y servicios públicos). La
suma e interacción de ambas dimensiones
puede determinar las capacidades institu-
cionales de la gobernabilidad local para la
promoción del desarrollo humano local.

4 ¿Qué actores son fundamentales

en la construcción de la
gobernabilidad local?
Son varios y más de lo que se piensa. Por
ejemplo, los alcaldes o cabezas ejecutivas
de los gobiernos locales; los consejos mu-
nicipales o los legislativos municipales; y
los funcionarios públicos locales. Adicional-
mente se necesita tomar en cuenta las in-
terrelaciones de los actores locales con los
distintos niveles de gobierno (nacional, e
intermedio y sub-municipal donde existan).
Por otro lado, un sinnúmero de otros
actores son importantes para la goberna-
bilidad local, por ejemplo las asociaciones
municipales y regionales; la cooperación in-
ternacional, incluyendo la descentralizada;
ONGs, las organizaciones sociales y empre-
sariales locales; las agencias locales de desa-
rrollo; y los medios de comunicación. Y claro
está también que el gobierno nacional, a tra-
vés de sus ministerios, entidades de control
(contraloría, y/o auditoria), es un actor im-
portante para la gobernabilidad local y las
políticas sectoriales en el ámbito local.
Más allá de los actores hay que también
tomar en cuenta la capacidad de articula-
ción entre los diversos actores en distinto
niveles de gobierno. Si las soluciones loca-
les siguen dependiendo en gran parte de de-
cisiones tomadas en el nivel nacional, hasta
cierto punto se estarían obviando nuevos
esquemas y modelos de gestión y articu-
lación que pueden promover el desarrollo
humano más eficientemente. Otro gran
desafío en la región más allá de los actores,
es la capacidad de la ciudadanía de involu-
crarse más activamente y efectivamente en
los gobiernos locales. A pesar de contar con
una serie de instrumentos, tales como leyes
de participación ciudadana, comités de de-
sarrollo municipal, contraloría ciudadanas,
veedurías, consejos ciudadanos entre otros,
la participación no ha encontrado condicio-
nes propicias para su ejercicio efectivo en
los espacios locales.

14 revista midamos · abril 2013

 5 ¿Cómo se puede lograr
efectivamente la gobernabilidad
considerando la forma tradicional
de hacer política en Latinoamérica?
La gobernabilidad local es parte de un pro-
ceso, no solo político, sino también admi-
nistrativo y fiscal y va de la mano de los pro-
cesos de descentralización. Si analizamos
lo que ha pasado en las últimas décadas
en la región, podemos identificar algunos
avances importantes. Por ejemplo, la gene-
ralización de elecciones en al ámbito local;
nuevos marcos normativos, incluyendo
reformas constitucionales a favor de la go-
bernabilidad local y los procesos de descen-
tralización (aunque todavía existe la necesi-
dad de clarificar aún más varios aspectos
normativos); los recursos locales se han
incrementado de manera importante; los
gobiernos locales tienen nuevas y diversas
competencias (aunque conviven todavía
lado a lado tanto capacidad de innovación
como estructuras y prácticas tradicionales);
y los espacios locales de democracia ciu-
dadana han estimulado en diversos países
novedosas experiencias de participación
ciudadana, como el plan estratégico par-
ticipativo, los presupuestos participativos,
la auditoria social entre otros, además de
abrir espacios ciudadanos y para la socie-
dad civil y dar voz a grupos anteriormente
marginados (pueblos indígenas, poblacio-
nes en situación de pobreza).
No obstante a importantes avances, la
gobernabilidad local y los procesos de des-
centralización todavía enfrentan desafíos
en la región. Por ejemplo: relaciones des-
iguales y frecuente subordinación ante
los gobiernos nacionales, amplificadas
por el incremento del fraccionamiento y la
heterogeneidad de comunidades locales;
desfases entre la legislación vigente y la
debilidad en su aplicación; limitada capaci-
dad financiera, por resistencias centrales a
traspasar más recursos, falta de políticas de
revista midamos · abril 2013
financiamiento y crédito adecuadas, baja
cultura de pago de ciudadanos habituados
a servicios subsidiados y/o falta de volun-
tad política para fortalecer la capacidad lo-
cal de recaudación tributaria; y deficiencia
en la prestación de servicios por ausencia
de políticas de recursos humanos y mal
manejo del personal (rotación, ausencia
de sistemas de carrera, falta de sistemas de
control interno).
En todo caso hay algunas buenas prácti-
cas que reportar que no solo aportan al con-
tinuo fortalecimiento de la gobernabilidad
local, pero pueden servir de referencia. Es
así que en varios gobiernos locales, cobran
vigor y dinamismo algunas organizaciones
de base, diversos movimientos juveniles,
movimientos comunales, comités cívicos,
consejos ciudadanos, organizaciones de
mujeres, agencias económicas de desa-
rrollo local y organizaciones de pequeños
productores, entre otros, lo cual está forta-
leciendo el tejido social. Tal es el caso de las
veedurías en Colombia, el plan estratégico
de Santiago de los Caballeros en la Repú-
blica Dominicana, la iniciativa de partici-
pación en el municipio de Santa Tecla en El
Salvador, el Programa Ciudadanía y Gestión
Local (PCGL) en Chile, los Conselhos Gesto-
res en Brasil, y las contralorías ciudadanas y
el acceso a la información en México, entre
varias.
De igual forma, hace un par de años el
PNUD promovió el proyecto PROLOGO - Pro-
puestas Locales de Gobernabilidad en 3
países de la región, lo cual no sólo permi-
tió tener una íntima mirada a la dinámica
de gobernabilidad local en tres municipios
distintos, sino también apoyar algunas me-
didas y elementos para fortalecer la gober-
nabilidad local.
más información
http://www.regionalcentrelac-undp.org/
15
buenas prácticas nacionales Encarnación

Planificación sostenes
y participación del
desarrollo
exitoso
La ciudad de
Encarnación se
erige como una de
las ciudades del país con
U
na costanera de 27 kilómetros, un

mayor auge de desarrollo vertedero municipal libre de trabajo

infantil y más de 1 millón de turistas

económico y social. que ingresaron a la ciudad en menos de tres

meses a disfrutar sin generar ningún tipo de
desorden, además de una ciudadanía que
participa en el proceso de construcción y
desarrollo de su ciudad, son algunos de los
hechos que muestran el camino que está si-
guiendo esta ciudad para lograr el bienestar
de sus habitantes. Esto no sería posible sin
el vital componente de gobernabilidad que
es la esencia del buen gobierno.
El diálogo y el consenso entre autorida-
des, acompañados de objetivos bien claros
determinan significativamente el desarro-
llo de un pueblo, una ciudad, un país. Eso
es lo que nos demuestra la ciudad de Encar-
nación. Así lo manifiestan el intendente mu-
nicipal, el rector de la Universidad Nacional
de Itapúa e integrantes del equipo de traba-
jo de la institución comunal.
«Cuando como encarnacenos y autori-
dades comunales, emprendimos el desa-
fío de luchar por mayores beneficios para
nuestra ciudad ante el inminente proceso
de transformación que implicaba el plan de
terminación de obras de Yacyretá, tuvimos
la visión de que la infraestructura y servi-

16 revista midamos · abril 2013


cios que necesitaba Encarnación debían ser
para el disfrute de la ciudadanía, y al mis-
mo tiempo, para convertirla en una ciudad
turística, puesto que la principal actividad
económica no podía seguir estando sujeta
únicamente al comercio y muchos menos
al fluctuante e incierto cambio monetario»,
expresa Juan Alberto Schmalko, intendente
de Encarnación.
La visión del Plan indica el potencial:
Encarnación, ciudad turística, pluricultural
y vanguardista, abrazada por el río Paraná,
generadora de desarrollo sustentable para
el bienestar de sus ciudadanos y visitantes.
«Entre enero y febrero de 2012 se registra-
ron entre 250 mil a 350 mil turistas; mientras
que en la temporada 2013 se mantuvo un in-
greso constante de 20 a 25 mil personas por
día, de los cuales 13 mil pernoctaban. Ante
este volumen de personas, toda la ciudad
estuvo preparada y no existió ningún tipo
de colapso ni hecho negativo. Se ofreció
permanentemente sistemas de seguridad y
revista midamos · abril 2013
Talleres participativos para diagnosticar
la realidad y planificar el futuro.
servicios de hotelería y alimentación entre
otros, satisfaciendo tanto a los habitantes
de la ciudad como a los visitantes», indicó
Verónica Stéfani, Secretaria de Turismo de
la ciudad.
La Encarnación de hoy, con el impulso
turístico, es posible gracias a un proceso
interinstitucional participativo, liderado
por el gobierno municipal. Este proceso in-
volucró activamente a la ciudadanía, desde
la gestión municipal. Sin bien, se inició en
el año 2005, los resultados están a la vista,
como producto de un proceso de planifica-
ción y acuerdos que se produjeron primera-
mente dentro de la institución municipal.
17
 «El gobierno local logró articular inter-
na y externamente las necesidades que
permitieran el éxito del proyecto turístico
propuesto, posteriormente trabajó con los
diversos sectores de la ciudadanía, con
quienes se pudo evidenciar las necesidades,
los avances y debilidades; desde donde
juntos y articuladamente se pudo pensar la
ciudad. Tanto la Junta Municipal, como la
Intendencia, se sentaron con la ciudadanía
a planificar los resultados que hoy se cose-
chan», explica María Elena González, Secre-
taria General de la municipalidad.
El primer paso que se realizó fue identi-
ficar a los actores que podrían intervenir en
la construcción de este proceso. Se aprove-
charon todas las herramientas y recursos
disponibles en instituciones como la Gober-
nación, la Universidad, la Senatur y otras
que han apoyado el trabajo articulado con
las organizaciones de la sociedad civil y con
las familias.
Paralelamente a construir un plan de
turismo exitoso, se pensó en que el tema
niñez y ambiente, eran parte del ámbito
económico, social y cultural, que no po-
dían estar ausentes. Encarnación inició un
proceso de planificación que no afectara el
derecho de los niños, niñas y adolescentes.
Se cuidó que no se generaran o aumentarán
los casos de explotación sexual.
«Nosotros queremos preservar el am-
biente y la calidad de vida de la gente.» se-
ñaló la directora de turismo

Se realizaron varios talleres sectoriales en los que participaron

taxistas, mozos, empresarios, periodistas, policías, militares,
miembros de organizaciones sociales, líderes políticos y otros
para realizar tanto un buen diagnóstico de la situación como un
plan que permita lograr la visión compartida de desarrollo.
La academia como eje de articula-
ción y legitimidad Un actor fundamen-
Foco en la infancia
El desarrollo turístico no solo trajo turistas sino también,
mediante un trabajo mancomunado que incluyó una
fuerte participación de las ONGs locales, permitió que
niñas y niños ya no tengan que trabajar en la calle o en
el propio vertedero municipal.
Desde el año 2007 se trabaja la reducción de niñez
trabajadora, tanto que al momento el vertedero mu-
nicipal se ha declarado libre de trabajo infantil. Esto
conllevó también el desarrollo e implementación de un
programa de articulación comunitaria para prevenir la
adicción a las drogas, que trabajó directamente en los
barrios, en el empoderamiento a padres y madres para
prevenir el consumo de drogas.
tal para todo el proceso es la Universidad
Nacional del Itapúa (UNI), cuya indepen-
dencia le permite ser el eje articulador y de
confianza para que los diferentes sectores
se unan. También aporta buenas prácticas,
investigación y pensamiento crítico.
«La UNI realizó un aporte importante
en la elaboración técnica del diseño de la
Encarnación que hoy se tiene. Las carac-
terísticas, los espacios verdes, la mirada al
río, fueron propuestas y necesidades ciuda-
danas, que se consensuaron desde que se
inició el proyecto, en año 2005» señala su
Rector, el Ing. Hildegardo González Irala.

18 revista midamos · abril 2013


Liz Cramer, Secretaria de Turismo; Hildegardo González,
Rector de la Universidad Nacional de Itapúa y Juan Schmalko,
Intendente de Encarnación.
«Nuestra visión está en vencer las ba-
rreras del claustro y trabajar no solo en la
extensión universitaria, que suele tener un
sentido asistencialista, sino desde la formu-
lación de lo que se necesita como comuni-
dad con una clara visión de desarrollo», afir-
ma con orgullo el Rector.
De esta manera, se iniciaron los talle-
res participativos y las audiencias públicas
donde actores diversos se encontraron para
pensar la ciudad que soñaban, plasmarla
en un plan y hacerla posible.
Todo el trabajo permitió realizar un diag-
nóstico preciso y honesto, que incluyó un
análisis de las debilidades para que a partir
de ellas se pensara en las soluciones.
revista midamos · abril 2013
El aporte de la
universidad fue
clave, desde su plan
estratégico basado
en el desarrollo, el
cual aportó a construir
la visión actual de
Encarnación, basado
en el desarrollo
de la gente.
El punto de partida: que el ciudada-
no disfrute de su ciudad y se sienta
cómodo. Para el intendente encarnaceno,
los gobiernos locales son los que están más
cerca de la gente, son los brazos ejecutores
de las políticas públicas que permiten me-
jorar el desarrollo y la calidad de vida. «Es
por esto que se debe implementar un mo-
delo de gestión que interactúe con todas
las instituciones del nivel local y central»,
señala.
Otro ejemplo de articulación, además
de los logros en el área de la infancia, está
en el ámbito de la seguridad. Actualmen-
te, Encarnación tiene una policía turística,
coordinada con la dirección de tránsito de
la municipalidad y la policía nacional de
manera a dar seguridad, información y ser-
vicios a los ciudadanos y turistas.
Encarnación es un ejemplo de ciudad
que hoy cuenta con un plan de desarrollo
construido desde y para la gente. El proceso
de la ciudad es sinónimo de poder, de poder
cuando hay voluntad política, compromiso
y control social de los diferentes actores
que interactúan en un municipio. Y cuando
la municipalidad se encarga de la gestión
de la ciudad y logra acuerdos de goberna-
bilidad involucrando a los ciudadanos, mi-
rando al futuro con planificación y metas
concretas.
19
buenas prácticas internacionales rancagua, chile

gobiernos locales Contrucción

de consensos y
resultados concretos
Esteban Valenzuela
fue electo alcalde
de Rancagua a los
28 años de edad
(1992‑1996), en ese
entonces, se convirtió
en el alcalde más joven
de Chile e instaló una
cultura diferente de
gobierno local. En esta
entrevista, comenta
los elementos claves que hicieron
posible la trasformación del estilo de
conducción del gobierno local y en
consecuencia de la ciudad misma.

«U
n buen alcalde o intendente muni-
cipal, es quien invierte socialmente,
hace obras relevantes y construye
un pacto con la ciudadanía. Esto le convie-
ne a todo el mundo, incluso a los políticos
que con buena gestión pueden aspirar a ser
reelectos o acceder a otros cargos públi-
cos», expresa Valenzuela.
«Lo importante es pasar de lo genérico a
políticas públicas con compromiso, donde
los municipios no se quejen de las limita-
ciones que les impone la ley o los recursos,
sino que hagan. Que sean protagonistas de
su propio trabajo. Un alcalde no puede dar
excusas sino cumplir, generar resultados,
lograr gobernanza, y gobernabilidad, y que
los actores trabajen mancomunadamente»,
analiza el ex alcalde y posteriormente elec-
to diputado chileno.
En la experiencia de Valenzuela, acordar
una alianza para el desarrollo territorial es
el gran desafío. Un buen municipio logra
que la comunidad conozca y apoye los pro-
yectos, que los diferentes actores del nivel
central y municipal los aprueben y que los
actores privados –cuando corresponda- los
financien.

20 revista midamos · abril 2013

 La experiencia de Rancagua Ranca-
gua tenía, al finalizar la dictadura chilena,
40% de personas viviendo en situación de
pobreza. Era en aquel entonces una ciudad
de 250 mil habitantes con muchas caren-
cias de infraestructura. No tenía alcantari-
llado, pavimento, plazas y parques; las cua-
tro o cinco localidades rurales no contaban
con agua potable.
Ante esta situación, la primera medida
tomada por su gobierno fue construir un
diagnóstico y hacer un presupuesto partici-
pativo de cofinanciamiento con el conven-
cimiento de que ante esa situación y en un
Estado social de derecho, la articulación es
la que permite avanzar.
«La gobernabilidad social territorial se
construye yendo más allá de la retórica, es
decir con políticas públicas que logren mo-
dificar los indicadores de un municipio, me-
jorando la calidad de vida de las personas.
Es necesario pensar y lograr financiamiento
de los entes nacionales y el sector privado,
estos son los primeros pasos estratégicos
de la gobernanza territorial para mejorar la
gobernabilidad democrática», analiza.
revista midamos · abril 2013
En la construcción de acuerdos posterio-
res al diagnóstico, se logró que el gobierno
regional pusiera un tercio de la inversión, el
municipio también un tercio, y la municipa-
lidad con sus impuestos y gestión la misma
cantidad.
«Luego lo importante fue arrancar con
proyectos pequeños, en 5 calles primero
con la gente que venían esperando 30 años
su asfalto, su alcantarillado, etc. Cuando
empezó esto, otras calles y barrios vieron
los resultados y se sumaron al proyecto
municipal. Las reglas eran claras, no se pri-
vilegió a los dirigentes vecinales que habían
votado por el partido», comentó.
Paralelamente, se fortaleció el Conse-
jo Municipal mediante un pacto real sobre
proyectos y propuestas concretas. Se creó
el fondo de desarrollo vecinal con el cual
se hicieron una gran cantidad de obras de
impacto social importante que no siempre
se tienen en cuenta si no se escucha a los
ciudadanos, como obras de iluminación,
canales, puentes, instalación de basureros,
plazas o una sede vecinal para el club de
adultos mayores, etc.
Esteban Valenzuela señala que la gober-
nabilidad y gobernanza municipal no se
logran solo retórica o anuncios sin articular
y movilizar recursos para avanzar. «Lo im-
portante es que cuando se tienen buenos
proyectos y se ejecutan correctamente, los
recursos llegan. Tanto los ministerios como
la cooperación internacional quieren traba-
jar con nuestro municipio», reflexionó.
La gobernabilidad
no es retórica
son políticas públicas
con compromiso y
financiamiento
21
 Concesiones privadas transpa-
rentes Las concesiones privadas son un
componente estratégico en el desarrollo del
municipio si es que se construyen y otorgan
en forma transparente. Es importante tener
en claro para este tipo de relaciones que la
rentabilidad de un negocio privado tiene un
componente vital: el beneficio público.
«El conflicto es necesario, hay que aceptar
la oposición. Desde ahí se construye».
22 revista midamos · abril 2013
Uno de las grandes trasformaciones que
se vivieron en Rancagua, se dio a través de
un acuerdo con el sector privado para la
construcción de una terminal de ómnibus,
ya que la existente no reunía las condicio-
nes mínimas. El Consejo de Desarrollo Mu-
nicipal llamó a licitación y se logró un acuer-
do importante de desarrollo que permitió
mejorar significativamente la terminal im-
plementando el negocio privado orientado
al beneficio público, con un control de cali-
dad estricto por parte del municipio.
El municipio también logró bajo este
mismo régimen embellecer y mejorar en in-
fraestructura la zona céntrica de la ciudad.
La peatonal fue financiada con publicidad
de los comercios de los alrededores. La em-
presa que ganó la licitación para mejorar
la infraestructura y mantenerla tuvo el de-
recho de concesión para la explotación de
14 kioscos, así como publicidad, pero en el
marco de lo que indicaba la ley que evitara
la polución visual, entre otras mejoras no-
torias.
Reglas claras que se cumplen El ex
alcade manifiesta que nada de esto hubiera
sido posible sin cumplir y hacer cumplir la
ley. Esta corresponsabilidad que ayuda a
construir confianza y buena gobernabilidad.
En este marco, es muy importante el rol de
supervisión del Estado y los mecanismos de
acceso a la información pública para que la
ciudadanía pueda controlar.

asociatividad y trabajo conjunto
mejoran condiciones económicas
El proyecto «Fortalecimiento de la
condiciones de producción, generación
de ingresos y sustentabilidad
alimentaria de familias de dos zonas
rurales en el Área de Desarrollo
Pedro Juan«, es un ejemplo de
implementación exitosa, considerando
que la evaluación externa realizada
determinó que las acciones
ejecutadashan generado un escenario
de desarrollo agrario en la Comunidad
de Fortuna Guazú y Santa Clara.
revista midamos · abril 2013
proyectos exitosos
Esto se ha logrado a través de un
trabajo grupal asociativo de mejora y
tecnificación de la producción agrícola
de cultivos generadores de ingresos
económicos, y de una estrategia de
comercialización de su producción.
El Proyecto fue coejecutado
por las ONGs Ayuda en Acción y
Acción Comunitaria, mediante el
cofinanciamiento de la Agencia
Andaluza de Cooperación Internacional
al Desarrollo (AACID).
23
E
sta opción de trabajo, ha sido perti-
nente a las necesidades e intereses
de un grupo de productores socios de
esta Junta de Desarrollo; y coherente con
las políticas públicas sociales paraguayas,
en lo referente a favorecer el crecimiento
de las economías locales y la inserción en
esta, de sus grupos sociales más desfavore-
cidos. La estrategia de trabajo se basó en un
modelo y tipo de producción muy extendi-
do en el territorio, en la mejora del capital
humano y social de los socios y socias de
la Junta de Desarrollo «María Auxiliadora»
(JUNDEMAR) y la Junta de Desarrollo «Santa
Clara» (JUNDECLARA) y en la generación de
espacios de relacionamiento entre esta or-
ganización comunitaria y las instituciones
públicas, con el fin de que estas puedan sa-
tisfacer sus demandas sociales

En todas las fases del proyecto, fue clave el rol de

las autoridades locales, ya que han facilitado
el relacionamiento con el Estado, quien ha
colaborado con parte del financiamiento
de las acciones, y ha participado a lo
largo de la ejecución del proyecto.

Ayuda en Acción es una organización española de coo-

peración al desarrollo, independiente, apartidista y
aconfesional que trabaja –hace 32 años– para impulsar
cambios estructurales que contribuyan a la erradicación
de la pobreza, mediante programas de desarrollo auto-
sostenibles y campañas de sensibilización e incidencia
política, en África, América Latina y Asia.

24 revista midamos · abril 2013


Resultados concretos e impacto
en la gente Las acciones desarrolladas
han logrado efectos positivos, que pueden
contribuir favorablemente a las mejoras en
las condiciones económicas de las familias
participantes. En este sentido –y, como fue
previsto– se incrementó la producción de
más de 111 socios y socias de las Juntas de
Desarrollo. Esto se ha logrado a través de
asesoramiento y capacitaciones a los pro-
ductores de hierbas medicinales, soja y maíz,
así como mediante la adquisición y entrega
de maquinarias y equipos mecánicos, tales
como tractor, sembradora, rastra aradora,
niveladora y tanque fumigador.
También se ha construido la sede de la
Jundemar, con un centro de acopio equipa-
do y un parque de maquinarias en funcio-
namiento, así también se ha entregado un
camión comunitario. Todo lo mencionado
ha repercutido en el aumento de los ingre-
sos de las familias involucradas en un 61%
–porcentaje superior al esperado– en rubros
que son de su conocimiento (maíz y soja) y
con mercados de comercialización estable,
lo cual hace que la acción sea sostenible.
En lo que se refiere al involucramiento
de las mujeres y jóvenes, no ha sido fácil
debido a las dificultades de acceso y a las
resistencias culturales, es por eso que se
ha trabajado realizar un acompañamien-
to cercano que permita cultivar un vínculo
de confianza. Así fue que se trabajó con los
grupos de mujeres para la implementación
de huertas. Para esto se han ejecutado las
capacitaciones técnicas previstas, median-
te la metodología popular pertinente a la
población. Del mismo modo, se les ha dota-
do de herramientas y equipos necesarios. A
través de estas acciones, se ha conseguido
que 28 familias representadas por 28 muje-
res participen en la producción hortícola y
su comercialización. Las mismas fueron in-
troducidas a tres mercados dentro de Pedro
Juan Caballero, para su comercialización.
El trabajo técnico se desarrolló al mis-
mo tiempo que los procesos de empode-
ramiento y autonomía económica de las
mujeres participantes, si bien, son aun in-
cipientes, y se deben seguir consolidando
y ampliando. Se ha mejorado en la capa-
cidad instalada de su capital social para el
sostenimiento de la gestión organizacional
y administrativa de los productores. En este
sentido, se valora el proceso de construc-
ción de una estrategia de trabajo grupal y
asociativo, que han experimentado quienes
participaron, y que ha favorecido el desa-
rrollo de las comunidades. La participación
activa de las personas involucradas –hom-
bres y mujeres– ha dejado como resultado
la elección de representantes comunitarios
para integrar la junta municipal del munici-
pio de Zanja Pyta.
revista midamos · abril 2013 25
Ejecución o balance financiero
En el cuadro se puede observar el presu-
puesto total del proyecto, con el desglose
correspondiente según el tipo de gasto. Del
mismo modo, se puede visibilizar el aporte
realizado por la Agencia Andaluza de Coo-
peración Internacional al Desarrollo (AACID),
así como de la Fundación Ayuda en Acción.
A nivel local, la Gobernación del Departa-
mento de Amambay, donde se ubica Pedro
Juan Caballero, también ha realizado un
aporte monetario para el proyecto. Como
se aprecia en el cuadro, el presupuesto fue
ejecutado en su totalidad, superando lo
pautado en menos de 1% del total.

RESUMEN DE GASTOS EN EFECTIVO REALIZADOS POR CONCEPTO Y FINANCIADOR

Gastos
Presupuesto Gobernación Coste total
Concepto Validado1 Gastos AACID Gastos AeA de Amambay Proyecto

AI. Terrenos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 €

AII. Construcción 96.165,92 46.130,46 0,00 50.000,00 96.130,46 €

AIII. Equipos 108.630,91 111.942,44 0,00 0,00 111.942,44 €

AIV. Suministros 84.329,77 53.765,18 27.778,82 1.580,00 83.124,00 €

AV. Personal local 41.038,60 41.215,77 0,00 0,00 41.215,77 €

AVI. Personal expatriado 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 €

AVII. Viajes y estancias 12.026,79 11.030,02 1.691,97 0,00 12.722,00 €

AVIII. Funcionamiento 12.190,26 686,28 11.280,03 0,00 11.966,31 €

AIX. Fondo rotativo 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 €

AX. Gastos de identificación 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 €

AXI. Gastos de Evaluación 5.769,23 5.769,23 0,00 0,00 5.769,23 €

C

A. Total Costes Directos 360.151,48 270.539,38 40.750,82 51.580,00 362.870,20 € M

B. Total Costes Indirectos 26.993,93 26.993,93 26.993,93 €

CM

TOTAL: 387.145,41 297.533,31 40.750,82 51.580,00 389.864,13 € MY

CY

CMY

26 revista midamos · abril 2013

 Recomendaciones y aprendizaje
La evaluación del Proyecto menciona que
a partir de los resultados logrados, es nece-
sario proyectar la sostenibilidad del mismo
en base a recomendaciones, y recoger los
aprendizajes que hayan quedado a partir
de la ejecución del mismo. En ese sentido,
es necesario señalar que en el contexto ac-
tual no se cuenta con un plan de desarrollo
municipal del actual distrito de Zanja Pyta
(Área de Desarrollo de PJC), lo cual implica-
rá redoblar esfuerzos para el fortalecimien-
to de la sociedad civil y de sus organizacio-
nes para que sean estas las que impulsen la
construcción participativa de estos planes.
En todas las fases del proyecto, fue clave
el rol de las autoridades locales, ya que han
facilitado el relacionamiento con el Estado,
quien ha colaborado con parte del financia-
miento de las acciones, y ha participado a lo
BF-Institucional-Con margen de corte-21x13.5cm.pdf 1 20/02/2013 11:06:36 a.m.
revista midamos · abril 2013
largo de la ejecución del proyecto.
Si bien se han realizado acciones con jó-
venes, en el futuro se deberá profundizar la
pertinencia de las acciones hacia ellos, para
lograr que se involucren y se vean afectados
positivamente.
En lo que respecta al medio ambiente, las
actividades ejecutadas durante el proyecto
no ocasionaron ningún daño, pero podría
considerarse para próximas acciones, que
estas sean más amigables con el entorno
natural, en lo que se refiere particularmen-
te a los modos de producción agrícola.
Las capacidades y experiencias insti-
tucionales que AeA posee, constituyen
un enorme valor añadido y el apoyo de
la AACID sobre el cual se apoya ACOM para
mejorar las suyas propias y su proceso de
fortalecimiento. Atendiendo tal circuns-
tancia y considerando también el enorme
apoyo y acompañamiento que hasta la fe-
cha se vino desarrollando, es fundamental
continuar esta labor, incluso intensificarla,
para que ACOM se consolide como referen-
te en el Departamento de Amambay
27
 Programa Buen Gobierno de la GIZ

+ participación ciudadana
+ gobernabilidad efectiva
= desarrollo local

La GIZ en su trayectoria de trabajo en el ámbito de la

cooperación internacional en Paraguay ha contribuido
en varios ámbitos. En este número nos ocupamos
del Programa Buen Gobierno que trabajó con 30
municipios, desarrollando diversos instrumentos
de asesoría, rescatando saberes institucionales
y generando una plataforma de aprendizajes.

28 revista midamos · abril 2013

E
l objetivo fue que los municipios in-
volucrados impulsen el desarrollo lo-
cal en forma eficiente, transparente
y participativa. Para ello la GIZ apuntó sus
esfuerzos en el mejoramiento de la gestión
interna administrativa y de servicios, la ar-
ticulación entre el nivel central y municipal,
el impulso de instancias de coordinación
entre el Estado y la sociedad civil para el de-
sarrollo local, el mejoramiento de la gestión
legislativa y la difusión de buenas prácticas
a otros municipios y niveles de gobierno. En
este trabajo una de las herramientas fue Mi-
damos que contribuyó a evaluar la gestión
interna de los 30 municipios seleccionados.
Los departamentos en donde el Progra-
ma Buen Gobierno focalizó su trabajo fue-
ron Caaguazú, Concepción, Guairá, Para-
guarí y Caazapá, pero en algunos procesos Una característica del Programa Buen
se extendió el trabajo a todos los departa- Gobierno fue el enfoque de igualdad y equi-
mentos del país. dad de género, que incluyó una perspectiva
Con el norte puesto en la búsqueda del transformadora de aquellas desigualda-
bien común, este programa dijo «Manos des que históricamente han afectado a las
a la obra» y se echó a andar una iniciativa mujeres. Se trabajó en la formación de un
que involucró a toda la comunidad: produc- equipo de trabajo donde el eje central fue
tores, familias, comunidades, ciudadanía el diseño de medidas dirigidas a mujeres y
organizada y organizaciones sociales y cul- el programa se propuso transversalizar esta
turales. temática. La campaña «Sumate» de igual-
dad de género permitió difundir los proyec-
tos y las buenas prácticas en los ámbitos
político, económico y social.
Diversas herramientas e instrumentos
contribuyeron al logro de los objetivos y re-
sultados concretos, entre las que se destaca
el desarrollo de capacidades locales del eje-
cutivo y legislativo municipal y sociedad ci-
vil, en diferentes ámbitos de la gestión mu-
nicipal. Las cuales han servido para medir
el impacto del programa así como observar
los logros.

revista midamos · abril 2013 29

 Algunos logros
del Programa de
Buen Gobierno

21 30de municipios
realizan audiencias
públicas de rendición de El Módulo de
cuentas (APRC) por más Rendición de Cuentas
3
de años consecutivos, fue integrado al
correspondientes a más de Plan Educativo de
una gestión municipal. Educación Media del
MEC y transferido a
900 colegios a través
de la capacitación
11 municipalidades a los directores.
utilizan un sistema de Asimismo lo difunde
planificación (Plan a 17 departamentos
Operativo Anual) POA, del país ( 2.200
realizan Audiencias colegios participantes
de Presupuestos en la Semana de
Participativos. Gestión del MEC).

Transferencia del enfoque de trabajo con las Instancias

de Coordinación y Participación para el Desarrollo Local
9
(ICP) a oficinas regionales del Ministerio de Industria y
Comercio (MIC). Las ICP son espacios de articulación entre
el gobierno municipal, las instituciones públicas locales,
las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

Un total de 55
instancias
de coordinación y 8 municipalidades
participación público- elaboraron planes de
privada a nivel municipal desarrollo sustentable
han sido apoyadas y la y lineamientos para
participación de la mujer el ordenamiento
en estas instancias es de territorial.
alrededor del 53%.

30 revista midamos · abril 2013

 El Programa Buen Gobierno involucró a toda la
comunidad: productores, familias, ciudadanía
organizada, empresas y
La participación público privada fue muy organizaciones sociales
presente. Al finalizar el programa, el 76%
de las instancias de coordinación y parti- y culturales.
cipación funcionan de manera sostenible,
contribuyendo a temas clave como salud,
cultura y producción.
Asimismo, se realizaron rendiciones de
cuentas en los treinta municipios durante
los más de tres años consecutivos.
En este andar, no puede estar ausente el
protagonismo que deben tener funciona-
rios y funcionarias del ámbito municipal. En El Programa Buen Gobierno impulsado
ese sentido, la formación y capacitación de por la GIZ demuestra que es posible lograr
ellos es esencial. Así lo entendió el Progra- avances en la gobernabilidad local, impac-
ma Buen Gobierno, generando espacios de tando en el desarrollo de la comunidad si
formación y capacitación en temas de ges- se utiliza un enfoque apropiado y todos los
tión municipal, participación y gestión del sectores y actores se involucran y avanzan. 
desarrollo local.

revista midamos · abril 2013 31

 debate
Implicancias discusión en
de la Ley un evento
organizado
Fonacide por midamos
Un panel debate
denominado: La Gestión
Municipal y sus nuevos
Desafíos aglutinó a expertos en la
ley del Fondo Nacional de Inversión
Pública y Desarrollo (FONACIDE) y
representantes de la sociedad civil,
para discutir sobre la implementación
y puesta en marcha de proyectos
financiados con parte del dinero
proveniente de las compensaciones
por venta de energía. El evento fue
organizado por Centro de Información
y Recursos para el Desarrollo (CIRD),
en el marco del proyecto Midamos.
32 revista midamos · abril 2013
E
l Fonacide es un fondo que se creó
para designar en forma racional y
eficiente parte de los ingresos pro-
venientes de los royalties por la cesión de
energía a través de Itaipú a Brasil. El objeti-
vo es reflejar las prioridades de las políticas
de desarrollo a largo plazo y así asegurar los
recursos designados única y exclusivamen-
te a inversiones de capital físico y humano.
La presentación del evento estuvo a car-
go del ingeniero Luis Alberto Lima Morra,
presidente de la Escuela de Administración
de Negocios de Educación Superior (EDAN),
quien en su intervención destacó la falta de
capacitación permanente en relación a as-
pectos fundamentales relevantes para los
gobiernos municipales: «hay que responder
como servidores públicos, pero responder
con calidad, altura, conocimiento, experien-
cia y actualización constante», puntualizó.

En el momento del debate, actores es-
pecializados del Ministerio de Educación y
Cultura, Ministerio de Hacienda, Municipa-
lidad de Asunción y el periodista Carlos Pe-
ralta, en representación de la sociedad civil,
expusieron los alcances, riesgos y oportuni-
dades inherentes a la debatida ley.
Para Mirna Vera, Directora general de
planificación del Ministerio de Educación y
Cultura (MEC), la ley 4.758 por la cual se crea
el Fonacide, representa algunas tensiones,
entre las que se encuentran: la falta de ins-
titucionalidad del Ministerio de Educación
y Cultura, la burocracia de los procesos, la
coalición con normas legales y cierta rigidez
en los ejes de intervención.
Por su parte, Carlos Galarza, concejal de
Asunción, aseguró que la prioridad de la
Municipalidad es que las escuelas cambien
sus instalaciones sanitarias: «que tengan
baños sexados, modernos y con tratamien-
to de sus residuos».
revista midamos · abril 2013
Según el edil, con el Fonacide se podrá
lograr cumplir con el compromiso mundial
asumido a través de la firma de la declara-
ción de los Objetivos de Desarrollo del Mile-
nio, consistente en: «disminuir, para el 2015,
el 50% de déficit que se tenía en el año 2000
en cuanto a saneamiento del agua».
María Mercedes Martínez, directora de
la Unidad de Departamentos y Municipios
del Ministerio de Hacienda, explicó los me-
canismos de transferencia de los recursos y
aclaró el destino real de los mismos. Subra-
yó que del 25% destinado a gobiernos de-
partamentales y municipales, la mayoría de
los fondos (20%) beneficia a 244 municipios
del país.
Finalmente, el periodista Carlos Peralta,
representante del proyecto Ahora Paraguay,
señaló la preocupante situación de 200 mil
niños excluidos del sistema escolar e instó
a la «manifestación ciudadana, la capacita-
ción de los maestros y la preparación para
competir».
Ahora Paraguay busca blindar los fon-
dos adicionales de Itaipú para mejorar la
calidad educativa del Paraguay a través de
la formación de docentes, la inserción tec-
nológica en aulas, mejoramiento de infraes-
tructura y becas de investigación.
33
 fotogalería

Territorios en
tran-
sición
El valor de un click ▶
lo descubrimos cuando
personas que no estuvieron
en el lugar de la toma lo
admiran, lo comentan
y emiten opiniones.
Fotografía es arte que logra
transformar lo efímero en
perpetuo, más aún cuando
hablamos de nuestros
territorios en transición.
Fotografía José Quevedo

Muchas veces al Chaco ▶

paraguayo lo asociamos
a una zona hostil, con
tierra seca y mucha aridez;
mientras que, en lo histórico
siempre tiene como sinónimo
la bravura, el heroísmo
y la lucha de los Pueblos
Indígenas. Con la fotografía
podemos desmitificar
la primera asociación.
Una foto puede capturar
expresiones de la naturaleza
▲ mostrando estaciones de
En la ciudad, los espacios son concurridos extrema belleza, de luz de
por la diversidad ciudadana que participa colores increíbles y únicos.
y ocupa. Los aportes que las y los jóvenes Y podemos debatir sobre
pueden hacer es fundamental. La foto lo segundo, pues es el
ilustra un mensaje entregado por jóvenes territorio en transición que
de Ciudad del Este, quienes apostados en pertenece ancestralmente
un espacio público invitan a pensar lo que a los Pueblos Indígenas.
significa la participación ciudadana en el Viva el Chaco paraguayo,
ejercicio del sufragio, que finalmente incide territorio que vale la pena
en la ciudad construida por todas y todos. conocerlo y preservarlo.
Fotografía David Penayo Fotografía José Quevedo

34 revista midamos · abril 2013

 ▲
Areguá
La ciudad cambia permanentemente.
En ese cambio construye su historia, la
de los pobladores que han recorrido
cada recoveco de ella. Areguá nos
invita a conocer esos sitios históricos
que tienen tanto que contarnos
de su identidad y su cultura.
Fotografía Katia Gorostiaga

◀
Puerto de Asunción
Nada mejor que un atardecer en el Puerto
de Asunción, despierta la nostalgia de
vivir una ciudad que se construye en la
diversidad a pesar de tanta resistencia
a ella. Y en esa diversidad es necesario
pensar la gobernabilidad que construya
una gobernanza para todos y todas.
Fotografía Katia Gorostiaga
38 revista midamos · abril 2013