XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10 - 13 nov.

2015

Desigualdades territoriales, regionalización y descentralización en el Perú

Franz Portugal Bernedo

“Así, la concentración económica y la centralización estatal se convierten en dos procesos que se
retroalimentan. Frente a esta situación aparecen las ideas descentralistas, que asumen la hipótesis
de que un cambio de reglas en las políticas estatales, en el papel y la organización del Estado
pueden alterar los parámetros que llevan a la concentración-centralización”. Efraín Gonzáles de
Olarte (2010)

El mayor y más importante intento por descentralizar el país fue a fines del siglo pasado, durante el
gobierno del APRA y producto de la Asamblea Constituyente de 1979, luego de la dictadura militar
que inició el General Juan Velasco Alvarado en 1968 y que terminó con el General Morales Bermúdez,
como consecuencia de las intensas movilizaciones sociales y políticas de fines de la década del setenta.

Paradójicamente, el actual proceso de descentralización, se produce también, luego de la derrota del

fujimorismo por las movilizaciones sociales y políticas contra la corrupción y el intento reeleccionista.
Luego de la cancelación por el presidente Alberto Fujimori de la experiencia de regionalización y
descentralización que impulso el gobierno aprista al final de su período de gobierno y de una década de
hipercentralismo que impuso en sus dos gobiernos Fujimori, nuevamente las fuerzas descentralistas se
enfrentaron a las del centralismo en una nueva coyuntura con éxito. El gobierno de Alejandro Toledo y
las fuerzas sociales y políticas descentralistas iniciaron el proceso de descentralización en el 2002 con
la reforma de la Constitución Política, la aprobación de la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley
de Gobiernos Regionales y la Ley de Elecciones Regionales que permitió convocar elecciones
regionales que instauró a los primeros gobiernos regionales a partir de enero del 2003.

El actual proceso de descentralización es sin regionalización ya que el modelo propuesto para formar
regiones con la unión de dos o más departamentos no tuvo éxito. La propuesta de regionalización o
reforma territorial propuesta, en la Constitución Política y en la Ley de Bases de Descentralización
(2002), señalaba que deben conformarse regiones mediante referéndum, en esta primera etapa,
fusionando departamentos, estableciéndose incentivos especiales para motivar que los departamentos
se junten para formar regiones (2005)1. Una segunda etapa, una vez constituidas las regiones, se
permita que las provincias y distritos contiguos a otra región que así lo deseen puedan cambiar de
circunscripción (2009). La primera etapa no se produjo y en consecuencia la segunda no puede llevarse
a cabo.

Este modelo de regionalización propuesto, fue modificado por Ley N° 29379, publicada el 13 junio
2009, anulando las etapas y los referéndums, fortaleciendo las Juntas de Coordinación Interregional y
señalando que las propuestas para formar regiones debe tener como documento orientador el Plan
Nacional de Regionalización, que es aprobado mediante decreto supremo con el voto favorable del
Consejo de Ministros. Se precisa en la norma que corresponde a la Presidencia del Consejo de
Ministros, a través de la Secretaría de Descentralización y en coordinación con el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN), formular dicho Plan Nacional en el plazo de ciento veinte (120)
días hábiles e informar a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República el cumplimiento de lo dispuesto
en el presente numeral. Hasta la fecha ni en el gobierno de Alan García ni en el Gobierno del Ollanta

1
El referéndum convocado para constituir las primeras regiones en el 2005 fue un fracaso total. No se formó ninguna
región.
1
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Humala se formuló o aprobó dicho plan2.

Constitución Política, regionalización y descentralización.

Conforme el artículo 188° de la Constitución Política del Perú, la descentralización es una forma de
organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que
tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. Además, el artículo 190, precisa que las
regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y
económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles. En este mismo artículo se
establece que mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una región, conforme a ley y que igual procedimiento siguen las provincias y
distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional.

En el artículo 28 de la Ley de Bases de la Descentralización se define a las regiones: “Las regiones son
unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales,
integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos
niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se
constituyen y organizan gobiernos regionales.” Se agrega en el artículo 30.2 que “La regionalización se
orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos
naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y que
reúnan los elementos y requisitos señalados en los artículos 28° y 29° de esta Ley.”

En consecuencia el objetivo de la descentralización como lo señala el artículo 188 de la Constitución

Política es “fundamentalmente el desarrollo integral del país”. El artículo 3 de la Ley de Bases de la
Descentralización agrega que: “La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado
ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.” Más adelante el
artículo 4, inciso c) de dicha ley, se precisa que la descentralización es irreversible y que “El proceso
debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor
distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como
políticamente institucionalizado.”

En el artículo 6 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales se define al desarrollo regional: “El

desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de
desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y
proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la
dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el
ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y
mujeres e igualdad de oportunidades.”

En el artículo 192 de la Constitución Política se establece el rol de los gobiernos regionales: “Los
gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones,
actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales
y locales de desarrollo”. Se precisa la finalidad de los gobiernos regionales en el artículo 4 de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales: “Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el
desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y
garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de

2
La tarea de realizar el estudio para la formulación del Plan Nacional de Regionalización, fue encargada por la PCM a las
consultoras AFI-Macroconsult que en el año 2010 presentó su informe.
2
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acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.” Además se
establece la misión de los gobiernos regionales en el artículo 5: “La misión de los gobiernos regionales
es organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas,
compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al
desarrollo integral y sostenible de la región.”

El marco constitucional y legal establece dos procesos diferentes y complementarios, la

descentralización que tiene como objetivo el desarrollo integral y sostenible del país y la
regionalización que tiene como objetivo constituir regiones como unidades territoriales geoeconómicas
sostenibles. Además, se define al desarrollo regional y se establece el rol, finalidad y misión de los
gobiernos regionales

Desigualdades territoriales y regionalización

Los cuadros y gráficos que forman parte de esta ponencia muestran la desigualdad territorial en el país
y la distribución de los recursos3. La descentralización y la posibilidad de regionalizar el país deberían
permitir potenciar el desarrollo regional con el objeto de revertir el centralismo de la capital. Gonzales
de Olarte (2010) ha señalado que pese a los avances de la descentralización no es posible separar los
efectos del crecimiento exportador de los de la descentralización estatal en las provincias y regiones,
precisa además, que todo indica que la descentralización se ha hecho cíclica y dependiente de las
exportaciones, aunque la estructura productiva ha ido cambiando con una tendencia a la
desconcentración económica en algunas regiones.

En los años 70 el PBI de Lima habría constituido más del 50%, en los 80 fue de 48%, disminuyendo en
los 90 en 46%, a partir del 2000 hay una ligera tendencia creciente, en el año 2008 fue de 47,5%. La
población de Lima pasó en 1970 de 23% a 31,1% en el 2008.

Asimismo, Gonzáles de Olarte (2010:177) afirma que el desarrollo económico tiene una expresión
territorial, pues las actividades económicas están localizadas en algún lugar, los territorios tienen
propietarios, existen distancias que recorrer para que la economía funcione y existen tendencias a la
aglomeración en el espacio. Cuando incorporamos estos elementos en el análisis de un país concreto,
encontramos que cada uno se organiza sobre la base de la interconexión de aglomeraciones económicas
de distinto tamaño (ciudades), que están a distancias variables, con distintos grado de concentración
económica y en función a los intereses de los propietarios del espacio. Las causas de la concentración
económica son variadas y en general se forjan a través de décadas como resultado del funcionamiento
de los mercados y de la acción del Estado.

Una de las interrogantes más importantes, luego de 12 años de transcurridos el proceso de

descentralización y regionalización en el país, es si se ha cumplido con el objetivo y finalidad de la
descentralización que establece la Constitución Política y las leyes de descentralización. Es decir, si las
desigualdades que ha producido durante décadas el centralismo de Lima han disminuido y tenemos un
país con un “desarrollo integral, armónico y sostenible” 4. La otra pregunta es si es posible aún
constituir regiones, es decir, que se puedan juntar dos o más departamentos bajo la administración de
un gobierno regional.
3
Los gráficos del 1 al 7 así como sus leyendas han sido tomadas de la presentación de San Martín Baldwin, Francisco (S/F).
Articulación Productiva y desarrollo territorial en el Perú.
4
El Acuerdo Nacional establece en su Octava Política de Estado, Descentralización política, económica y administrativa
para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú, lo siguiente: Nos comprometemos a desarrollar una
integral descentralización política, económica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo.
3
Se parte del supuesto que “…una organización del territorio adecuada es importante para el proceso de
Descentralización toda vez que favorecerá una gestión eficiente y democrática que redunde en mejores
servicios para la ciudadanía y las empresas y favorecerá la competitividad de los espacios territoriales”
(AFI/Macroconsult, 2010:3). También, se trata que las regiones, así constituidas puedan
contrabalancear a la dinámica centralista de Lima que descapitaliza a los departamentos. Como los
señala Gonzáles de Olarte (2010:176), “… hacia el último cuarto del siglo pasado la centralización
fiscal se fue mezclando con la concentración económica, haciendo de Lima no solo la capital del Perú y
la sede del gobierno central, sino también la ciudad con mayor actividad económica, con los mercados
de bienes, servicios y factores más grandes del Perú. Esta combinación de fenómenos espaciales con
fenómenos institucionales se fue progresivamente retroalimentando, generando en Lima lo que he
denominado «un centro duro»”.

De otra manera, para que la descentralización sea sostenible en el largo plazo se requiere regiones de
“tamaño crítico”, Gonzáles de Olarte (2010:192), al respecto señala el tamaño crítico de una posible
región: “Hemos propuesto que una región tiene tamaño crítico si tiene por lo menos dos millones de
habitantes, una ciudad con 500 000 habitantes y una población urbana de por lo menos un millón . Para
llegar a este tamaño, obviamente hay que integrar dos o más departamentos geográficamente
continuos.”

Por su parte, el Informe de AFI-Macroconsult, señala que cada región debería tener una aproximado de
4,7 millones de personas (con cifras al 2007) o una extensión promedio de 321 mil km2. Además se
requeriría la generación de “polos de desarrollo” locales que ayuden a articular regionalmente al país,
por lo que se considera promover cuatro nodos en zonas alternativas a Lima. Estos nodos de desarrollo
estarían ubicados en aquellas ciudades que actualmente articulan los corredores económicos
identificados: en el sur Arequipa, Puno-Juliaca y Cusco; en el norte Chiclayo, Piura, Trujillo y en el
centro Huancayo. Para tal efecto, se debe preparar a estas ciudades en términos de su infraestructura
básica de modo que puedan articular territorios mayores.

Disparidades departamentales
En la “Consultoría para la formulación de una propuesta orientada a la efectivización del Plan
Nacional de Regionalización”, preparado por AFI/Macroconsult, por encargo de la Presidencia del
Consejo de Ministros presentada en mayo de 2010, luego de analizar los indicadores de las
desigualdades departamentales se señala las siguientes hipótesis:

1. La regionalización entendida como la fusión de dos o más departamentos cambiaría las

diferentes tendencias económicas entre departamentos que los hace desiguales en la escala de
desarrollo, considerando que en los departamentos que agrupan a provincias, conviven
provincias de altos y bajos ingresos y dichas tendencias no han sido revertidas por el hecho de
estar agrupadas administrativamente. Ejemplo los departamentos de La Libertad y Piura cuyas
ciudades ubicadas en la costa constituyen mercados importantes que no logran articular el
desarrollo de las localidades rurales y pobres de la sierra.

2. La regionalización no debería ser entendida necesariamente como la fusión administrativa de

los territorios sino como la creación o definición de instancias supra-departamentales y sub-
nacionales encargadas de promover el desarrollo.

Según Galarza (2011:174), los objetivos para la visión del desarrollo territorial del país serían los
siguientes: 1. Superar las desigualdades sociales y territoriales. 2. Apoyar el proceso de
descentralización económica y social del país y la regionalización. 3. Superar la visión sectorial del
desarrollo con lineamientos y acciones de carácter integral (territorial), generando convergencias42. 4.
Apoyar el desarrollo de mercados internos, la productividad, la asociatividad y la innovación
tecnológica donde sea necesario, que nos lleve a una mayor competitividad, para una mejor relación
con los mercados externos, con la participación directa de los gobiernos regionales y locales. 5.
Priorizar la seguridad alimentaria. 6. Promover el uso sostenible de los recursos naturales y
especialmente del recurso hídrico. 7. Superar las desigualdades sociales y territoriales. 8. Apoyar el
proceso de descentralización económica y social del país y la regionalización.

Propone, además, una visión de futuro al 2021: “El Perú en el largo plazo se asienta en espacios
regionales transversales y ciudades de innovación, cuya demarcación política en gobiernos regionales
multidepartamentales es resultado tanto de la institucionalización de la democracia; mejor calidad de
vida, menores desigualdades y exclusiones sociales de su población; así como de la convergencia del
capital humano y del aparato económico en torno a la expansión sostenida de la competitividad
territorial para integrar al Perú como nación (y a cada gobierno regional) con el mercado internacional
a partir del mayor valor agregado, productividad, innovación, tecnología y sostenibilidad del portafolio
diversificado y flexible de sus recursos productivos”. Asimismo, una estrategia de desarrollo territorial.

Sin embargo, en el estudio de Gonzales de Olarte (2010:190), concluye que “Pese a los evidentes
avances de transferencias de los últimos seis años, aún no es posible separar los efectos del crecimiento
exportador de los de la descentralización estatal en las provincias y regiones. Todo indica que la
descentralización se ha hecho cíclica y dependiente de las exportaciones. Por otro lado, la estructura
productiva ha ido cambiando con una tendencia a la desconcentración económica en algunas regiones
como Ica, Áncash, La Libertad y Lambayeque, vinculadas a la agroexportación; Moquegua, Tacna,
Áncash, Arequipa y Cajamarca, vinculadas a la minería aunque con menor impacto en las economías
regionales; y el Cusco, vinculado al turismo. En todos estos lugares se ha invertido mucho más que en
el pasado y se están convirtiendo progresivamente en polos de crecimiento. Sin embargo, también se ha
invertido en Lima en sectores como construcción, finanzas, servicios y comercio tanto o más con
respecto a aquellas regiones, y se tiene la impresión de que las diferencias entre centro y periferia
subsisten, aunque los niveles absolutos de capital acumulado hayan ido cambiando.”

En el estudio de Gonzales de Olarte (2010:183), respecto de las desigualdades y la descentralización

señala que según el índice Gini para los años 2004-2007 por departamentos se observa que hay más
departamentos donde la desigualdad se ha incrementado que departamentos donde haya disminuido,
solo Tumbes, Ica y Callao muestran disminuciones. En el caso del índice del desarrollo humano, IDH,
del 2000 al 2007 se observa que se ha dado una mejora del desarrollo humano probablemente debido al
incremento de los ingresos y el avance en alimentación y salud, hay una mejora en los departamentos
considerados más pobres mientras que en Lima, Callao, Ica, La Libertad o Lambayeque ha habido un
retroceso o estancamiento. Concluye el autor, que lo que no sabemos es cuánto de ello se debe a la
descentralización.

Desarrollo urbano y ciudades en el Perú

La ley N° 27795, Ley de demarcación y organización territorial, consideran metrópolis a las ciudades
que comprenden a más de 500,001 habitantes y cuentan con Plan de Acondicionamiento y Plan de
Desarrollo Metropolitano, éstas son: Arequipa, Chiclayo, Lima y Trujillo.

De acuerdo a los datos oficiales del INEI a través del boletín "Perú: Estimaciones y Proyecciones
de Población Total por Sexo de las Principales Ciudades, 2000-2015", en el año 2015 las ciudades
más pobladas son:
 Áreas metropolitanas del Perú por población
Lima
Nombre oficial Provincia(s) 1940 1961 1972 1981 1993 2007
Lima Metropolitana Lima - Callao 645 172 1 845 910 3 302 523 4 608 010 6 345 856 8 482 619
Fuente: Perú: Crecimiento y distribución de la población, 2007

Arequipa
Nombre oficial Provincia 1940 1961 1972 1981 1993 2000 2007
Arequipa
Arequipa 112 306 168 096 331 848 469 760 646 079 777 206 822 479
Metropolitana
Fuente: Plan de Desarrollo Metropolitano de Arequipa

Trujillo
Nombre oficial Provincia 1961 1972 1981 1993 2007
Trujillo Metropolitano Trujillo 135 381 279 481 403 337 589 314 804 296
Fuente: Plan de Desarrollo Metropolitano de Trujillo

Chiclayo
Nombre oficial Provincia(s) 1981 1993 2007 2009 2014
Chiclayo Metropolitano Chiclayo-Lambayeque 337 680 550 179 697 861 716 732 762 233
Fuente: Plan de Desarrollo Urbano Ambiental de Chiclayo
Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/%C3%81reas_metropolitanas_del_Per%C3%BA, 2015

En el estudio de Galarza (2011: 123-124), en el año 2007, las ciudades (o conglomerados) más
importantes con población mayor a los 20 mil habitantes, tienen la siguiente estructura.
• Metrópoli nacional.
• 3 ciudades o áreas metropolitanas macroregionales entre 500 000 y 1 000 000 habitantes.
• 9 ciudades entre 200 000 y 499 999 habitantes.
• 10 Ciudades entre 100 000 y 199 999 habitantes.
• 16 ciudades entre 50 000 y 99 999 habitantes
• 51 ciudades entre 20 000 y 49 999 habitantes

Precisa la autora que “Las ciudades que han crecido en mayor número son las que se ubican en el rango
de 20 000 - 49 999 y de 200 000 - 4 999 999. Tres ciudades principales (sin considerar Lima
metropolitana) se mantienen como las más importantes, aunque solo con referencia a su rango
poblacional; estas son: Arequipa, Trujillo y Chiclayo. Esta última se incorpora recién en el año 2007 al
rango de ciudades mayores a 500 mil habitantes. Entre las nueve ciudades con rango poblacional entre
200 000 y 499 999 habitantes, Cusco, Piura, Iquitos, Tacna, Ica, Juliaca y Pucallpa, incrementaron
notoriamente el número de sus habitantes en el período 1993-2007, mientras que Chimbote y Huancayo
se mantienen en el mismo rango. Las ciudades de esta categoría pasaron de ser cinco a convertirse en
nueve ciudades en el período censal 1981-2007”.

En el informe de AFI-Macroconsult, se señala que hay 4 Metrópolis, 5 ciudades mayores, 12 ciudades

intermedias y 13 ciudades menores, según el volumen poblacional. La ciudad de Lima con su nueve
millones de habitantes supera a las 4 ciudades con rango metropolitano como son Arequipa, Trujillo y
Chiclayo. El rol de Lima en el sistema urbano del país implica un rol articular de todo el territorio
nacional subordinando al resto de ciudades como señala el informe.

Propuestas de regionalización
La propuesta en la Ley de Bases de descentralización, luego de la modificación realizada en el 2009,
como se ha indicado en el presente documento, plantea que se debe primero formularse un Plan
Nacional de Descentralización que sirva como documento orientador para formular las propuestas para
formar regiones, el Plan debe ser aprobado mediante decreto supremo con el voto favorable del
Consejo de Ministros. Dicho Plan a la fecha no ha sido aprobado. Lo que se tiene es el informe de
consultoría que la Presidencia del Consejo de Ministro contrató con AFI-Macroconsult y que fue
presentada en mayo de 2010. En dicho informe se presenta una primera propuesta de regionalización,
lo cual una versión del mapa de corredores económicos pero en términos de articulaciones
departamentales que permiten identificar zonas económicas. Se propone cuatro zonas y tres zonas
especiales:
1. Zona económica norte (I). Compuesta por los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque,
La Libertad, Cajamarca, Amazonas y San Martín que debería consolidar un polo de desarrollo
alternativo a Lima en las ciudades de Chiclayo, Piura y Trujillo. Esta región aprovecharía las
facilidades portuarias de Paita y Salaverry, el ferrocarril nor-andino (en proyecto), los
intercambios viales de la Panamericana (a lo largo de la zona costera) e IIRSA norte (hacia la
sierra y la selva).
2. Zona económica del sur (IV). Compuesta por los departamentos de Arequipa, Cusco, Puno,
Abancay, Moquegua y Tacna. Esta región estaría centralizada por Arequipa y tendería a
consolidarse en la medida que esta ciudad se constituya como polo de desarrollo alternativo.
Esta región aprovecharía las facilidades portuarias de Matarani e Ilo y los intercambios viales
de IIRSA sur, además de favorecerse por las condiciones geográficas del altiplano.
3. Zona económica de la costa (II). Compuesta por los departamentos de Lima, Ancash e Ica y
constituye una versión bastante reducida del corredor de la costa original formalizando los lazos
de Lima con sus fronteras costeras. Se propone vincular mediante infraestructura vial adecuada
la costa y la sierra de Ancash para consolidar la región.
4. Zona económica del centro (III). Compuesta por los departamentos de Huánuco, Pasco, Junín,
Huancavelica y Ayacucho. En esta propuesta se estaría desmembrando el corredor del centro
separando Ucayali en el oriente (dada su condición de zona especial fronteriza), Lima e Ica en
la costa. Se propone consolidar esta región como un polo de desarrollo alternativo centralizado
en Huancayo cuya plena articulación será posible cuando las vías longitudinales de la sierra se
terminen de ejecutar.

Se proponen, además, Zonas Económicas Alternativas que construyen la desagregación de las

anteriores si es que el análisis se complementa con una visión provincial. Es así que se identifican 10
zonas especiales:
1. Zona económica I: compuesto por Tumbes y Piura.
2. Zona económica II: compuesta por Lambayeque, el norte de Cajamarca (provincias de Cutervo,
Jaén y San Ignacio), Amazonas, San Martín (excepto Tocache) y el distrito de Yurimaguas en
Loreto.
3. Zona económica III: compuesta por el sur de Cajamarca (provincias de Chota, Santa Cruz, San
Miguel, Hualgayoc, Contumaza, San Pablo, Celendín, Cajamarca, San Marcos y Cajabamba),
La Libertad y el Norte de Ancash (provincias de Santa, Corongo, Pallasca y Sihuas).
4. Zona económica IV: compuesta por el resto de Ancash y el norte de Lima (provincias de
Barranca, Huaura, Cajatambo, Oyón, Huaral y Canta).
5. Zona económica V: compuesta por Tocache en San Martín, Huánuco y Pasco.
6. Zona económica VI: compuesta por el sur de Lima (provincias de Hurochirí, Cañete y Yauyos),
 Ica y la zona más occidentales de Huancavelica (provincias de Castrovirreyna y Huaytará) y el
sur de Ayacucho (provincias de Lucanas, Parinacochas y Paucar del Sara Sara).
7. Zona económica VII: compuesta por Junín y el resto de provincias de Huancavelica y
Ayacucho.
8. Zona económica VIII: compuesta por Cusco y Apurímac.
9. Zona económica IX: compuesta por Arequipa y Puno.
10. Zona económica X: compuesta por Moquegua y Tacna.

Esta propuesta de las zonas económicas especiales tiene la característica que están allí desee hace
muchas años, según el informe, pero implicaría un reordenamiento político administrativo para la
gestión de gobierno.

Los corredores económicos identificados por el informe en donde se podría ubicar los nodos de
infraestructura específicos por impulsar para potenciar las economías regionales del norte, centro y sur,
son los siguientes:
• Corredor del sur, que articula los departamentos de Arequipa, Cusco, Puno, Apurímac, Madre
de Dios, Moquegua y Tacana.
• Corredor del norte que articula a los departamentos de Piura, Lambayeque, La Libertad,
Cajamarca, Amazonas y San Martín. Por su estrecho vínculo con Piura, Tumbes se vería
incorporado a esta economía regional del norte.
• Corredor del centro, que articula los departamentos de Huánuco, Paco, Junín, Ayacucho,
Huancavelica e Ica.

Por otro lado, Gonzales de Olarte (2003) había ya propuesto la creación de 10 a 11 regiones, basados
en criterios de continuidad territorial, existencia de ejes económicos compuestos por ciudades
conectadas por medios de comunicación, mínimos de población regional y urbana que definieran una
talla capaz de ser atractiva para la inversión y los negocios, que además abaratara los servicios públicos
por economías de escala.

Comentario final y propuestas

Los datos muestran la persistencia de la desigualdad departamental y la permanencia del centralismo
limeño y del manejo centralizado el 70% del presupuesto por el gobierno nacional, más aún no se tiene
la certeza que la descentralización haya tenido un impacto directo en el desarrollo territorial, el Perú es
un país desigual desde hace mucho tiempo y sus tendencias que persistan, según Gonzales de Olarte,
son muy altas, aunque algunos indicadores preliminares demostrarían que se estarían corrigiendo
algunas desigualdades territoriales.

Otro problema es el modelo primario-exportador y de servicios que no impulsa la articulación

económica entre ciudad y campo y entre Lima y el resto del país, pero también está la política de
inversiones que ha privilegiado la existencia de recursos naturales como criterio de localización de las
inversiones (Gonzales de Olarte, 2010: 195)-

Desde nuestro punto de vista, en el corto plazo no es factible la constitución de regiones, lo que no
invalida de ninguna manera las propuestas de posibles espacios territoriales que vaya más allá de los
actuales departamentos y que tenga una lógica más viable de desarrollo regional. De allí la utilidad que
debería tener un Plan Nacional de Regionalización tal como lo propone la Ley de Base de
Descentralización, que permita orientar el desarrollo territorial del país que resuelva las desigualdades
territoriales y contrabalancee el centralismo de limeño.
Las tres ciudades metrópolis (Arequipa, Trujillo y Chiclayo) y las cinco ciudades mayores (Piura,
Chimbote, Iquitos, Cusco y Huancayo) deben jugar un rol articulador del territorio nacional y ser la
base para la constitución de las Zonas de Desarrollo que proponemos.

En esta orientación se propone como alternativa la necesidad de establecer Zonas de Desarrollo, no

como regiones, sino como áreas de desarrollo y de gestión de gobierno que potencie las actuales
tendencias de desarrollo territorial identificadas, para lo cual se debe crear instancias de gestión
intergubernamental para que en cada una de ellas se articule a los gobiernos regionales con el gobierno
nacional en cada una de estas zonas de desarrollo. De esta manera se trata de “territorializar” al
gobierno nacional para una gestión intersectorial por zonas designando a un representante de cada
ministerio que se articule con los gobiernos regionales en una comisión de gestión del desarrollo
territorial. Dicha Comisión debe tener la autonomía y capacidad de decisión en el desarrollo de
proyectos de inversión públicas que fortalezca cada una de las zonas de desarrollo para promover la
inversión privada. Esta dinámica generará las condiciones para futuras regiones fuertes que permita un
desarrollo territorial más integrado y menos desigual.

Esta propuesta requiere realizar modificaciones legales a tres leyes orgánicas: La Ley de Bases de la
Descentralización, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
así como en las leyes de organización y funciones de los ministerios que permita un nuevo
ordenamiento jurídico que fortaleza la descentralización y permita el desarrollo de futuras regiones.

Bibliografía
AFI/Macroconsult (2010). “Consultoría para la formulación de una propuesta orientada a la
efectivización del Plan Nacional de Regionalización”.
Constitución Política del Perú, 1993.
Galarza, Luisa (2011). Visión de futuro del desarrollo Territorial, Documentos de Trabajo # 4,
CEPLAN.
Gonzales de Olarte, Efraín (2003). Regiones integradas. Ley de incentivos para la integración y
conformación de regiones. Lineamientos económicos y políticos. En Walter Alejos (compilador),
Regiones integradas. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú.
Gonzales de Olarte, Efraín (2010). Descentralización, divergencia y desarrollo regional en el Perú.
Fondo Editorial de la PUCP.
Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783, 2002.
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867, 2002.
San Martín Baldwin, Francisco (S/F). Articulación Productiva y desarrollo territorial en el Perú.

Reseña biográfica
Franz Portugal Bernedo es sociólogo y profesor de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es
Vicepresidente del Instituto de Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública –
IREMAP. Es especialista en reforma del Estado y descentralización sobre lo cual ha realizado estudios
en Colombia, Bolivia, Argentina, Chile y España. Como asesor de Comisiones y luego como Secretario
Técnico de Comisiones del Congreso de la República del Perú, desde el 2002, ha participado
directamente en la formulación del actual marco legal del proceso de descentralización y de reforma
del Estado en el Perú.
E-mail: fportugalb@gmail.com
CUADROS, TABLAS Y GRAFICOS
Gráfico 1
Perú: contribución regional al PBI nacional 2008

Gráfico 2

Al 2007, 14 de 24 regiones (58%) tienen un gasto per cápita menor que 300 soles y presentan un coeficiente de Gini mayor
que 35%. Huancavelica es la región pobre con la brecha de desigualdad más aguda.
 Gráfico 3

Desigualdades regionales ampliamente marcadas. Al año 2007, según información obtenida de ENAHO , Lima presenta un
Gasto Per cápita de 490 soles, mientras que Huancavelica, 119 soles. La brecha entre estas dos regiones es de 372 soles.

Gráfico 4

17 de 24 regiones presentan incremento de la brecha de desigualdad. Huancavelica presenta una variación del 21%. La
desigualdad se amplía.
 Gráfico 5
Mapa de desigualdades departamentales

Gráfico 6
Mapa de desigualdades según Índice de Desarrollo Humano IDH
 Gráfico 7

La brecha del IDH provincial más alto y el más bajo en el Perú, es similar a la brecha existente entre Alemania y
Tayikistán(país más pobre de Asia central). En la Libertad, tenemos una provincia en el puesto 20 y otra en el 181, del
ranking nacional.

Gráfico 8
Presupuesto per cápita por regiones: 2013-2014

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Nilton Quiñones

 Gráfico 9
Pobreza, competitividad y densidad del Estado por región

Fuente: Observatorio de la Descentralización, Congreso de la República

Gráfico 10
Participación de los 3 niveles de gobierno en el PIA 2008-2014
 Cuadro 1.Clasificación de departamentos de acuerdo a niveles de vida

GRUPO DEPARTAMENT
OS
Alto Arequipa, Lima Metropolitana y Tacna
Ica y Moquegua
Med La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias y Madre de Dios
io Ancash, Junín, Piura y Tumbes
Loreto, Pasco, Puno, San Martín y Ucayali
Bajo Amazonas, Cajamarca y Cusco
Apurímac, Ayacucho, Huancavelica y Huánuco
Elaboración: Macroconsult S.A.