Análisis y prospectiva de la gestión integrada en cuencas

transfronterizas con estrés hídrico

Por José Eduardo Mestre R., B. Sc., M. Sc.
Vocal Experto de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo;
Director Técnico en Hidráulica; Grupo TYPSA
Resumen La cuenca es la unidad idónea para realizar la gestión sostenible de los recursos hídricos. La
gestión de cuencas es un tema complejo en el que convergen elementos científicos, técnicos, jurídicos,
institucionales, económicos, financieros, sociales, culturales y ambientales. Esta complejidad se agrava cuando
se trata de cuencas transfronterizas. Empero, la complejidad es más aguda ante la existencia de estrés hídrico (en
condiciones actuales o en forma potencial). El autor subraya que estos temas merecen una revisión aún más
profunda de cara a las consecuencias derivadas del cambio climático.
Los esfuerzos a escala mundial en materia de la gestión sostenible de los recursos hídricos en cuencas
transfronterizas son ricos y aleccionadores. En el artículo se destacan y contrastan las experiencias en cuencas
en la Península Ibérica, en África, en Norteamérica, Centroamérica y Sudamérica.
En el artículo se propone brindar especial atención a los siguientes puntos críticos: (1) contar con información
suficiente, oportuna y fidedigna, compartida entre los Estados y suficientemente difundida y aprovechada; (2)
contar con metodologías, herramientas analíticas que sustenten la toma de decisiones en los Estados que
comparten una cuenca, para caracterizar fenómenos hidrometeorológicos extremos, asignar las aguas o
modificar los derechos sobre las aguas, de común acuerdo entre los Estados involucrados (3) contar con
acuerdos, tratados o protocolos del más elevado nivel jurídico, que rijan las condiciones la gestión compartida
(cogestión) de los recursos hídricos entre los Estados involucrados, con especial énfasis en condiciones de estrés
hídrico; (4) respeto a soberanía y construcción de acuerdos para mejorar la convivencia, el desarrollo armónico
y la paz; (4) Normas, especificaciones y reglas para actuar en situaciones de extrema gravedad; (5) Políticas
comunes para la operación de la infraestructura; (6) Mecanismos específicos para realizar la cogestión de
conflictos derivados del estrés hídrico, con medidas de alivio; (7) Medidas económicas y sociales para mitigar los
impactos derivados del estrés hídrico, y reducir las posibilidades de poner en riesgo la paz social doméstica y
transfronteriza; (8) Políticas públicas, estrategias e inversiones cruciales en cuencas transfronterizas; (9)
Fortalecimiento de las Instituciones domésticas (tales como CONAGUA, en México) y la concientización de sus
equipos de trabajo y la adecuación de sus programas y proyectos de cara a los compromisos transfronterizos; (9)
fortalecimiento de la coparticipación social en los Estados y territorios específicos en cuencas transfronterizas (
asociaciones de usuarios, organizaciones sociales y participación nutrida de expertos, académicos, legisladores,
capitanes de empresa, etc.); (9) creación, evolución y fortalecimiento de los organismos de cuencas1
transfronterizos, incluyendo la revisión de la mejor tipología posible para cada caso específico.
Se recomienda profundizar en el conocimiento y lecciones aprendidas que se desprenden de casos en la Península
Ibérica, y cuencas en África y Las Américas, así como adoptar medidas especiales para confrontar con solvencia
y oportunidad los desafíos que se presentarán en las franjas del planeta con cuencas transfronterizas conflictivas
en las que se prevén mayores afectaciones por los efectos del cambio climático. También se recomienda apoyar la
Convención de la ONU sobre los Cursos de Agua Internacionales, que México aún no ha suscrito.
Palabras clave: cuenca transfronteriza, aguas compartidas, cogestión, ente de cuenca transfronterizo
(ECT), estrés hídrico, escasez, gobernabilidad, cambio climático.

1. Introducción Gestión de cuencas transfronterizas sujetas a estrés hídrico

La importancia económica, social y ambiental de los recursos hídricos es crucial. El agua es un
recurso fundamental para la vida, la producción y los ecosistemas sanos. Esto está demostrado
a nivel sectorial a través de los problemas en el suministro; a nivel nacional, por las demandas
que compiten entre sectores; y a nivel internacional, por los conflictos - o la amenaza de éstos
- entre naciones que comparten recursos hídricos transfronterizos.
Sin embargo, la creciente demanda asociada al crecimiento demográfico y el desarrollo
económico ejercen una creciente presión sobre este recurso finito. El desbalance hídrico y la
contaminación derivadas del crecimiento de las necesidades de agua bajo tecnologías muchas
veces inapropiadas con el entorno y el conocimiento humano, así como por el bajo interés por
1
Los Organismos de Cuenca Transfronterizos son usualmente entidades públicas creadas vía instrumentos
jurídicos específicos (acuerdos, convenios, tratados o directivas bi o multilaterales, leyes exprofeso u otros
instrumentos) con personalidad o personería jurídica, o cuyo sustento jurídico esté determinado conforme al
marco jurídico aplicable y que pueden contar con patrimonio y presupuesto propios.
1
mejorar la calidad de las aguas residuales, han empeorado en muchas localidades en el orbe
(Del Valle et al, 2008).
En materia hídrica el tamaño del desafío es enorme en cuencas transfronterizas sujetas a estrés
hídrica actual o potencial, pues los esfuerzos tienen que ser dirigidos a compatibilizar estadios
de desarrollo, enfoques institucionales, marcos jurídicos, patrones culturales, educación,
políticas públicas, estrategias, objetivos, programas, instrumentos científicos y tecnológicos,
recursos disponibles, y estado que guardan el medio ambiente y el agua.
El cambio climático agravará en muchos casos las condiciones en cuencas transfronterizas con
estrés hídrico, pues modificará los parámetros históricos conocidos en los cuales se basan
desde el diseño de proyectos, las políticas de operación de infraestructura, las revisiones de
obras, hasta los programas de mitigación de riesgos para la población y la producción ante la
presencia de fenómenos hidrometeorológicos extremos. En ciertas franjas del mundo, sus
cuencas experimentarán sequías o inundaciones (o ambas) más frecuentes.
Para el autor, la prospectiva de la gestión integrada en cuencas con estrés hídrico se debe
fundamentar en un objetivo básico serio y a la vez urgente: asegurar el agua en cantidad y
calidad suficientes para satisfacer las necesidades humanas, proteger a los ecosistemas frágiles,
especialmente aquellos de los que depende la ocurrencia y disponibilidad del agua, así como
contribuir al desarrollo económico sostenible (Mestre, 2009).
Para abordar semejante objetivo, se dependerá no sólo de las aguas domésticas – aquellas
ubicadas en su totalidad dentro de un territorio de un Estado --, sino también se tendrán que
aprovechar las aguas transfronterizas2 correspondientes a sistemas hidrográficos que cruzan o
demarcan las fronteras entre Estados vecinos (Loures et al, 2010). En ese contexto, los Estados
involucrados deben asumir la responsabilidad de protegerlos y crear condiciones propicias para
trabajar conjuntamente en su cogestión de manera integrada y sostenible (GEF, 2001).
Empero, a futuro, las condiciones no son del todo halagüeñas debido a los temas teóricos,
prácticos, políticos, técnicos, financieros, culturales y ambientales que se desprenden de las
necesidades de establecer la cooperación en materia de aguas transfronterizas.
Conforme a la tendencia histórica, los Estados han atendido estos temas a través de acuerdos,
convenios o tratados que rigen la cooperación interestatal sobre corrientes transfronterizas,
incluyendo lagos y acuíferos. En consecuencia, existen muchos instrumentos jurídicos sobre
cursos de agua y cuencas transfronterizas, si bien debe subrayarse que en su mayoría, los
recursos hídricos transfronterizos carecen de suficiente protección jurídica (Loures et al, op cit,
2010) o acuerdos para la gestión común de los recursos hídricos transfronterizos.
A mayor abundamiento, en gran parte de las cuencas transfronterizas no existen instrumentos
jurídicos bi o multilaterales para regir su gestión, o bien los que existen son inadecuados u
anacrónicos, o en su caso, no todos los Estados en la cuenca forman parte y han suscrito dichos
instrumentos jurídicos. Es indudable que sin ese marco jurídico supranacional se dificulta y
complica la cooperación entre Estados que comparten cuencas y redes hidrográficas, para
confrontar riesgos y amenazas de origen antrópico y natural, incluyendo el cambio climático.
Realmente aún no existe un derecho internacional de los cursos de agua. Se trata más bien de
un mosaico de textos jurídicos yuxtapuestos en donde aparecen tendencias y principios de un
derecho llamado a fortalecerse en los próximos años.
El derecho de cursos de agua transfronterizas aparece como derecho emergente nutrido por
unos 200 instrumentos jurídicos implantados sobre diferentes cursos de agua en el mundo. Se
empezó por ordenar las relaciones entre Estados para conciliar intereses sobre la navegación o

2
Las aguas transfronterizas son aquellas que comparten dos o más países. Constituyen uno de los recursos de
agua más importantes y vulnerables en el planeta
2
hidroelectricidad. En la actualidad, ese derecho internacional está confrontado con el
incremento en las demandas de agua, en un contexto geopolítico caracterizado por
preocupaciones de soberanía nacional que priman sobre la protección del agua.
Aun cuando se han logrado importantes progresos desde los acuerdos de Helsinki y Nueva
York para codificar principios y reglas en materia de aguas transfronterizas, queda todavía
mucho por hacer. Es por ello fundamental ampliar la ratificación e implementación de la
Convención de la ONU sobre los Cursos de Agua Internacionales.
Hay importantes preguntas que en parte han sido respondidas en el orbe: (i) ¿Cómo vincular la
escala supranacional, con la nacional y la local en la gestión de cuencas transfronterizas? (ii)
¿Cómo propiciar en esas cuencas la integración regional vía la participación de los actores?, y
(iii) ¿Cuáles son los principales detonantes de conflictos hídricos en dichas cuencas?
La seguridad en materia hídrica es prioridad en la agenda internacional. Las 276 cuencas
transfronterizas en el mundo (Wolf, et al, 1999) representan un suministro clave en materia de
agua y a la vez mantienen ecosistemas vitales en 145 países. Estas cuencas transfronterizas
comprenden casi el 50% de la superficie terrestre, en ellas habita el 40% de la población
mundial y generan casi el 60% del agua dulce disponible. En consecuencia, muchos países
dependen de la utilización de recursos hídricos comunes para su desarrollo.
Conviene subrayar que 149 de las cuencas transfronterizas experimentan estrés hídrico o lo
harán en el futuro (WWAP, 2006). Casi el 75% de estas se ubican en territorios de países en
vías de desarrollo con problemas de pobreza, marginación y escasez de políticas, instrumentos
y recursos para confrontar su gestión en forma apropiada, con instituciones y marcos jurídicos
débiles o inexistentes, y baja participación de actores sociales. (Garrido et al, 2008)
Retomando el tema de convenios, tratados y acuerdos sobre cuencas transfronterizas, si bien
existen ya muchos casos, sólo comprenden el 40% del total de dichas cuencas.
A mayor abundamiento, cuando existen esos instrumentos jurídicos supranacionales, en el 80%
de los casos no se incluyen todos los países involucrados. Esos convenios con cobertura
geográfica parcial están obligados a contar con la buena fe de los Estados que no han suscrito
esos instrumentos. También ocurre que los Estados suscriptores de tales instrumentos llegan a
tomar decisiones ajenas a los intereses y necesidades de los demás Estados que comparten esas
cuencas. El grado de incertidumbre, por ello, es elevado, y pone en riesgo la cogestión de los
recursos hídricos. Prácticamente el 85% de las cuencas con estrés hídrico en el mundo en
desarrollo, caen en este caso (convenios parciales) o bien no cuentan con instrumentos
supranacionales para contribuir a la mejor gestión de los recursos hídricos. (Loures et al, op cit,
2010)
Los instrumentos en cuencas transfronterizas sujetas a estrés hídrico no están ajenos a lagunas
o deficiencias técnicas o jurídicas diversas tales como los cambios en la disponibilidad del agua
estacional, efectos de sequías (y avenidas), y la asignación unilateral de aguas que son
compartidas sobre bases que afectan a otros Estados. En adición, no existen protocolos o
compromisos para la revisión periódica de estos instrumentos supranacionales, lo que en varios
casos pone en peligro la disponibilidad del agua superficial y/o subterránea, ecosistemas
frágiles vitales para la ocurrencia y disponibilidad del recurso, en la geografía y en las
estaciones del año, y aún la satisfacción de las necesidades de agua de la población, de la
actividad económica y de los caudales ecológicos. Estas condiciones poco alentadoras podrían
agravarse ante la variabilidad climática natural y las consecuencias del cambio climático.
En ese contexto, con base en los escenarios, inclusive los más moderados, que ha previsto el
IPCC3 y otros organismos4 comprometidos con el cambio climático y sus posibles

3
Intergovernmental Panel on Climate Change – Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático
3
consecuencias hídricas, la situación se agravará para un cuarto de la población mundial pues se
ha previsto que deberán confrontar la escasez severa de agua en los próximos 25 años, incluso
durante los años de precipitación media (Schiff y Winters, 2002).
Por lo tanto, el desafío en la gestión del agua es enorme y los esfuerzos de adaptación a las
consecuencias hídricas del cambio climático deben ser apropiados, oportunos y coordinados en
el concierto mundial. La forma en que se le confrontará determinará los patrones de desarrollo,
la sostenibilidad ambiental, el potencial de crecimiento macroeconómico, el bienestar social y
también el impacto en los niveles de población con altos niveles de pobreza y marginación.
Es conveniente considerar que los impactos del cambio climático a través del ciclo hidrológico
no respetan las fronteras nacionales y geopolíticas; por lo que, ya sea entre estados, provincias,
departamentos, o bien entre países vecinos, las medidas de adaptación harán todavía más
necesaria la existencia de acuerdos o tratados transfronterizos (intra- o supranacionales) que
permitan considerar las presiones adicionales y sus posibles efectos en la seguridad local,
nacional, regional y, en última instancia, mundial (CONAGUA, 2010)
La acción unilateral por un solo país sobre cuencas transfronterizas es a menudo ineficaz (vg.
escaleras para peces en un país de aguas arriba solamente), ineficiente (obras hidroeléctricas en
un país de aguas abajo con relieve plano), contraproducente o imposible (desarrollos en tramos
limítrofes – transfronterizos -- de los ríos) (Mostert, 2005).
Sin embargo, la cooperación en la gestión de aguas transfronterizas puede ser difícil, sobre
todo porque los derechos de agua, las formas de apropiación de este vital líquido, la
administración de los recursos naturales y ambiente de las cuencas compartidas, son a menudo
confusas a la vez que controvertidas, bajo las visiones domésticas de cada país, en ocasiones
muy distantes en términos socioculturales, técnicos, jurídicos, administrativos y financieros.
2. Desarrollo

El artículo enfatiza los planteamientos presentados en mayo pasado en Ginebra, Suiza5, sobre
adaptación al cambio climático en materia de agua para cuencas transfronterizas, para
fomentar las siguientes acciones entre tantos actores como sea posible:
• Intercambiar experiencias prácticas (incluyendo aquellas replicables), buenas prácticas,
compartir lecciones aprendidas y conocimiento adquirido en aspectos científicos, técnicos,
jurídicos, financieros, institucionales, políticos, socioeconómicos y ambientales, y en otros
temas estratégicos sobre cuencas transfronterizas, estrés hídrico y cambio climático;
• Analizar los retos de la adaptación de la gestión del agua transfronteriza al cambio climático;
• Mostrar cómo mediante la cooperación transfronteriza se puede establecer una estrategia de
adaptación en las distintas etapas del desarrollo: desde las evaluaciones de los impactos y la
vulnerabilidad a la selección de las medidas más apropiadas;
• Responder a la preocupación internacional sobre adaptación al cambio climático en el marco
del Convenio de la CEPE6 (Comisión Económica para Europa, ONU) sobre la Protección y
Utilización de Cursos de Agua Transfronterizos y Lagos Internacionales (Convenio del Agua)
para planificar y ejecutar objetivos y actividades de proyectos.
• Garantizar un intercambio permanente y sistemático de experiencias sobre la adaptación al
cambio climático en las cuencas transfronterizas a través de plataformas regionales (vg. pan-
europea o latinoamericana) en el marco de instrumentos jurídicos supranacionales (tales como
la directiva marco del agua o similares)

4
UN Framework Convention on Climate Change – Convención Marco de la ONU sobre Cambio Climático
5
Workshop on water and climate change: how to develop an adaptation strategy in transboundary basins
10-11 May 2010, Ginebra, Suiza
6
UNECE: United Nations Economic Commission for Europe
4
Considerando como regiones de análisis a la Península Ibérica (España y Portugal comparten
los recursos hídricos de las cuencas de los ríos Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana), cinco
grandes cuencas vertientes de África (Nilo, Chad, Senegal, Congo y Okavango) y las dieciocho
principales cuencas transfronterizas en Las Américas (Mestre y Garrido, 2005) (porción
continental: San Lorenzo, Colorado, Bravo o Grande, Suchiate, Hondo, Paz, Lempa, San
Juan, Sixaola, Orinoco, Alto Amazonas Centro-Sur, Putumayo (Alto Amazonas Norte),
Bermejo, Pilcomayo, Uruguay, Paraná, Lago Titicaca, Sistema Acuífero Guaraní), se han
constatado las siguientes características de los entes de cuenca transfronterizos existentes:
1. El 86% de las cuencas transfronterizas revisadas presentan estrés hídrico o lo harán
conforme a los pronósticos nacionales, regionales o mundiales.
2. El 30% cuentan con planteamientos, programas, instrumentos y recursos para confrontar
las consecuencias hídricas derivadas de los efectos del cambio climático.
3. En el 85% de los casos las cuencas transfronterizas analizadas cuentan con un ente de
cuenca supranacional, si bien bajo una tipología muy diversa (fundamento jurídico,
composición, objetivos, mandato, capacidad de actuación, instrumentos y recursos.
4. En el 43% de los casos los entes existentes también actúan a nivel de microcuencas o
minicuencas, en general definidas por trabajar en el contexto geográfico de una corriente
tributaria (doméstica o transfronteriza) de una cuenca de mayor envergadura;
5. En el 37% de los casos los ECTs participan o están encargados de la planificación, control
o inclusive de la gestión plena de cuencas transfronterizas;
6. El 43% de los entes de cuenca transfronterizos se dedica (entre otras tareas) a alguna,
varias o toda la gama de actividades inherentes a la gestión del agua. El 17% incluyen en
forma explícita la gestión integrada de los recursos hídricos;
7. El 11% de los ECTs también se dedican a la gestión de recursos naturales;
8. El 7% de los entes de cuenca transfronterizos están fuertemente inclinados a la gestión
ambiental, aunque la tendencia en varios países apunta hacia esa dirección;
9. El 85% de los entes de cuenca transfronterizos han sido creados o se apoyan en un
instrumento jurídico de carácter bi o multinacional;
10. Veintitrés países del total de 39 que contiene la muestra abordada cuentan con Leyes de
Agua ― con esa denominación o análogas ― modernas o añejas, que apoyan o no a entes
de cuenca domésticos y/o transfronterizos. Hoy, diecisiete países de la muestra debaten
anteproyectos de Leyes de Agua o enmiendas a instrumentos existentes;
11. El 82% de los ECTs son primordialmente de composición gubernamental y en general se
orientan hacia: (i) aspectos técnicos; (ii) de autoridad y sus actos; (iii) de regulación y
control; y (iv) de conciliación de intereses (pocos casos).
12. Ocho de estos ECTs se acompañan con organizaciones de cuenca (casi siempre de corte
doméstico). Siete son de composición social y se orientan a: (i) debate y propuesta de
proyectos y acciones; (ii) gestión de conflictos; y (iii) contraloría social;
13. Los organismos de cuenca transfronterizos se financian en más del 80% con recursos
presupuestales , donaciones y aportaciones de cooperantes y bancos de fomento;
14. El 33% de los ECTs cuenta con objetivo, estrategia, políticas, acuerdos, instrumentos y
recursos técnicos, jurídicos y financieros para enfrentar el estrés hídrico;
15. El 30% de los ECTs reciben apoyos financieros provenientes de tarifas de cuenca o pagos
por servicios ambientales recaudadas por estos o por terceros; por último,
16. Igualmente, el 30% de los ECTs cuenta con mandato, estructura, instrumentos,
metodologías, equipo humano especializado y recursos para gestionar conflictos.
3. Breve Prospectiva Cualitativa
A continuación se presenta un ejercicio cualitativo de prospectiva para los próximos 20 años
(2030) que ha realizado el autor basado en su conocimiento directo de los aspectos
institucionales, jurídicos, políticos, científicos, técnicos, socioeconómicos, financieros y
ambientales de los países involucrados y de sus cuencas transfronterizas.
5
 Cuencas transfronterizas
Parámetro prospectivo
en la Península Ibérica
Marco Institucional Robustas a nivel nacional y
transfronterizo, con amplia
experiencia
Marco Jurídico Robusto a nivel subnacional,
nacional y supranacional
Políticas públicas Robustas, en armonía con
directivas macro-regionales
de la Unión Europea, tanto a
nivel nacional como
cuencario.
Estrategia de desarrollo Robusta
hídrico
Informática de la Robusta
ocurrencia del agua y su
aprovechamiento
Planificación hídrica en Robusta
cuencas transfronterizas
Previsiones para Robusta
confrontar el Estrés
hídrico
Principales Cuencas
Transfronterizas de África
Existirán países con fortalezas
(Egipto, Nigeria, Senegal, Sudáfrica)
pero en general, a nivel nacional y
transfronterizo continuarán siendo
débiles. El rol de la cooperación
internacional, de ONU y de bancos
de desarrollo (AfDB y Banco
Mundial) habrá sido esencial.
Salvo Egipto y Sudáfrica, el marco
jurídico estará en etapa primaria.
Se habrán ampliado y diversificado
de manera considerable; empero, las
políticas transfronterizas estarán
todavía en etapa primaria
Aceptable a nivel nacional y con
nivel de avance medio (con
excepciones en ciertas porciones de
los ríos Nilo, Komadugu-Yobe y
Okavango) Tanto la cooperación
internacional y la ONU, como AfDB
y el Banco Mundial habrán
participado con donaciones y
empréstitos.
Avance medio, habrá cuencas
transfronterizas con alto nivel de
desarrollo en algunas porciones. Ha
sido determinante la maduración
institucional con apoyo en recursos y
s en especie de la cooperación
internacional y bancos de desarrollo.
Robusta en los casos del Nilo y
Okavango, así como en tributarios
del Lago Chad; avances encomiables
en el río Congo. Una parte de los
recursos invertidos habrán provenido
de la cooperación internacional así
como del AfDB y el Banco Mundial.
Con avances sustentados en esfuerzos
nacionales y con fuerte apoyo de la
cooperación internacional (con
excepciones gracias al desarrollo en
países del Magreb, África
Subsahariana, Angola y Sudáfrica).
El rol de grupos como GWP, WWC,
Cap-Net y otros ha sido esencial para
la capacitación y concientización.
Países como México y Brasil habrán
contribuido conforme a sus
Principales cuencas
transfronterizas en Las Américas
Norteamérica seguirá contando con
instituciones nacionales,
subnacionales y transfronterizas
robustas y con amplia experiencia;
Centroamérica continuará con su
tendencia de mejoramiento en la
gestión pero sin fortaleza a nivel
transfronterizo, con fondos propios y
apoyo de la cooperación
internacional;
En Sudamérica en general se
fortalecerán las instituciones
nacionales – situación que
actualmente no es generalizada – y
también se fortalecerán algunos
casos (Río de la Plata y tributarios),
Alto Amazonas (con alguna
excepción), Lago Titicaca y Sistema
Acuífero Guaraní. Los demás casos
estarán en estado embrionario, si
bien se anticipan avances.
Robusto a nivel subnacional,
nacional y supranacional en
Norteamérica; con un buen grado de
desarrollo en Centroamérica (con
alguna excepción) y en Sudamérica
estará robusto a nivel local, nacional
y supranacional.
Robustas, en armonía con directivas
norteamericanas aplicables a los tres
países, a nivel nacional y cuencario.
En Centroamérica también habrá
políticas robustas vía la integración
normativa en la región; en
Sudamérica habrá un avance notable
tanto a nivel nacional como
cuencario)
Robusta en toda la región (con
alguna posible excepción). De la
mano de las instituciones públicas
fortalecidas, se considera que tanto
la cooperación internacional (en
Centroamérica), los bancos de
desarrollo y algunas instituciones de
ONU habrán colaborado
fuertemente.
Robusta en Norteamérica y
Centroamérica (con alguna
excepción); Robusta en toda
Sudamérica. El rol de los bancos de
desarrollo habrá sido determinante
(en Centroamérica, también vía
cooperación internacional).
Desde 2005 se ha establecido que
estarán planificadas las cuencas
transfronterizas en las Américas
antes de 2020. El autor considera
que para el 2030 se habrá cumplido
esta meta. En los países menos
aventajados económicamente, los
bancos de desarrollo habrán asumido
una parte de la carga vía empréstitos
A nivel continental. Se habrá pasado
de la etapa de concientización, al
convencimiento político y a destinar
recursos para confrontar con éxito
este desafío. Se considera que los
bancos de desarrollo habrán
colaborado de manera determinante
(en Centroamérica se habrá
complementado en algunos casos
con apoyo de la cooperación
internacional).
6
 posibilidades.

Previsiones para Robustas Con avance intermedio (aún
confrontar las insuficiente de cara a los desafíos por
consecuencias hídricas confrontar) con fuerte apoyo en la
derivadas de los efectos cooperación financiera, cooperación
del Cambio climático en especie, donaciones y créditos de
la banca de desarrollo)
Gestión de conflictos en Robusta A nivel intermedio. Habrá
zonas con estrés hídrico experiencias positivas replicables
gradualmente conforme al desarrollo
de los distintos países en la región
Robustas en toda la región (con
alguna probable excepción) Se habrá
contado con cooperación de países
de la región, con recursos de
cooperación europea y con fondos
de bancos de desarrollo.
Robusta

4. Conclusiones y Propuestas

Primera Parte. El estudio realizado en cuencas transfronterizas sujetas a estrés hídrico actual
o potencial en la Península Ibérica (cinco cuencas), África (cinco cuencas) y Las Américas (16
cuencas), y por la extensión del presente artículo se omite sus descripciones y análisis, permite
establecer recomendaciones generales para los entes de cuenca transfronterizos, o al menos
para su porción doméstica. Las recomendaciones se presentan en siete bloques:
(a) Lecciones aprendidas en cuencas transfronterizas sujetas a estrés hídrico
(i) Gobernabilidad de los recursos hídricos7, que en general se refiere a la capacidad de
diseñar e instrumentar buenas políticas públicas. La coparticipación de actores
gubernamentales, usuarios y sociedad fortalece la aplicación de políticas públicas y contribuye
a mejorar la gobernabilidad. En cuencas transfronterizas con estrés hídrico, la gobernabilidad
es crítica y requiere de un mayor esfuerzo para conciliar y armonizar las posiciones entre
actores de Estados ribereños con intereses en ocasiones divergentes. Hay excelentes ejemplos
de gobernabilidad transfronteriza que deben destacarse tanto en el mundo desarrollado (Europa
y Norteamérica), como en zonas en desarrollo (África y Latinoamérica).
(ii) Políticas públicas realistas que resulten del debate y consenso con usuarios del agua y la
sociedad en los Estados Ribereños, tienden a ser armónicas con las estrategias de desarrollo
por cuenca bajo criterios realistas y eficientes, ante el estrés hídrico y el cambio climático.
(iii) Descentralización Los entes de cuenca forman parte de los procesos de descentralización.
(iv) Sustentabilidad financiera Los cánones o derechos fiscales de agua (con destino
específico) son relevantes para la sustentabilidad financiera La cooperación internacional y
bancos de desarrollo pueden complementan las finanzas en cuencas transfronterizas.
(v) Seguridad al inversionista Además de subsidios, donaciones y créditos, la sustentabilidad
financiera puede provenir del sector privado; el retorno de sus inversiones depende del marco
jurídico sectorial y su cumplimiento (law enforcement).
(vi) Finanzas y tecnologías Además del acceso y aplicación de tecnologías, éstas deben ser
acordes con las capacidades financieras, condiciones sociopolíticas y culturales.
(vii) Programas claros y cumplibles las agendas y programas no deben ser numerosas y
contener elementos claramente comprensibles (keep it simple).
(viii) Menos discursos y más acción social En este caso, una lección aprendida es: no se debe
festinar sobre lo que aún no se ha realizado.
(x) Mejor planificación de abajo hacia arriba La planificación regional inclusiva (gobierno,
usuarios y sociedad) entre Estados que comparten cuencas, la nacional y subnacional, debe
equilibrar las corrientes de pensamiento, voluntades y recursos.
(xi) La gestión de cuencas funciona mejor a nivel de microcuenca y de acuífero Pensar en
forma global y actuar en forma local es muy válido. Esta tesis no desecha la gestión por
cuenca vertiente, incluyendo las cuencas transfronterizas.
7
es la capacidad de la sociedad de dirigir sus energías de manera coherente hacia el agua y desarrollo
sustentable en materia del agua como recurso y de los servicios de agua
7
 (xii) El gobierno y la Administración Pública son fundamentales. La administración
pública moderna requiere estructuras esbeltas no piramidales, task forces, esquemas de calidad
total y otros requisitos donde prive la eficiencia y productividad.
(xiii) Es fundamental la participación social informada, libre, comprometida,
corresponsable y colaboradora. Hoy día aún es insuficiente.
(xiv) Es indispensable distribuir mejor las cargas entre gobierno y sociedad.
(xv) Reglamentación del cobro por el uso del agua. La implementación del cobro por el uso
del agua o de cánones debe, en lo posible, hacerse efectiva en términos de ley.
(xvi) Régimen de propiedad de aguas transfronterizas. Para fortalecer la gobernabilidad en
las cuencas transfronterizas, debe revisarse el concepto de soberanía nacional. El hecho que el
agua fluye entre dos o más Estados presupone una necesidad de cooperación, dado que tal
recurso no puede ser considerado un bien nacional, sino uno de carácter regional o común,
sujeto al principio de propiedad común más que al de propiedad nacional (López: 2008).
(xvii) Consecuencias del cambio climático. Independientemente de la incertidumbre y de la
precisión con la que se determinen los impactos del cambio climático, el diagnóstico apunta
que es necesario fortalecer la resiliencia. Por ello anterior, se debe avanzar en unificar criterios
y procedimientos para el análisis e interpretación de datos hidroclimáticos en cuencas
transfronterizas, especialmente en aquellas sujetas a estrés hídrico.
Por otra parte, la gobernabilidad de cuencas transfronterizas conlleva contar con un marco legal
que posibilite a las instituciones domésticas vincularse eficientemente entre sí para proteger el
agua, los intereses de los usuarios y formular los lineamientos de gestión del agua necesarios.
(b) Recomendaciones Generales
(i) Información para gestión de cuencas por entes transfronterizos: Ampliar la línea base
de conocimiento es condición sine qua non para sustentar la gestión hídrica y para el éxito de
los entes de cuenca transfronterizos. Es crucial una base común de información amplia,
suficiente y fidedigna, que contribuya a armonizar decisiones.
En cuencas transfronterizas sujetas a estrés hídrico (es válido en otros casos), la información
basada en el funcionamiento costo-eficiente de programas de monitoreo y vigilancia bien
organizados es requisito previo clave para lograr una evaluación eficaz, oportuna y precisa del
estado que guardan los recursos hídricos y la magnitud de problemas y desafíos hídricos.
Por otra parte, la GIRH en las cuencas transfronterizas compartidas requiere de información
comparable. Existe, luego entonces, la necesidad de contar con una base común para la toma de
decisiones, que a su vez requiere de métodos armonizados y comparables de evaluación y de
sistemas de gestión de datos, así como para uniformizar los reportes respectivos.
(ii) Apoyo y Compromiso Político de los Estados a la gestión de entes de cuenca
transfronterizos: El apoyo político desde las etapas iniciales aún ante los cambios de
administraciones públicas, debe garantizarse. El compromiso político más allá del apoyo
político, implica brindar elementos favorables para la cogestión de los recursos hídricos.
(iii) Sustento jurídico de los entes de cuenca transfronterizos y un golpe de timón Son
esenciales los instrumentos jurídicos supranacionales, como blindaje y sustento de sus
competencias. Se requiere un radical cambio de rumbo: el viejo modelo de que la gestión de
cuencas transfronterizas es un tema eminentemente gubernamental, debe ser cambiado por uno
fundado en un enfoque de actores múltiples. En adición, la gestión del recurso, doméstico o
compartido, requiere un acercamiento multisectorial y un esfuerzo multidisciplinario.
(iii.1) Normas específicas Resulta recomendable que los ECTs estén facultados para dictar o al
menos instrumentar normas para la gestión hídrica en cuencas transfronterizas. Es deseable que
cuenten con personalidad jurídica y patrimonio propio.
(iv) Sustento financiero de los ECTs Se recomienda revisar el marco financiero y
capacidades de cobro y pago de cada Estado. La figura de las tarifas de cuenca o cánones debe
8
estar comprendida en el régimen fiscal, ser obligatoria bajo el rigor fiscal, e inducir la inversión
de la recaudación en la cuenca8. Los recursos recaudados conviene tengan destino específico.
(vi) Principales procesos para establecer entes de cuenca transfronterizos. Su creación
debe responder a necesidades documentadas. Normalmente surgirán de procesos diplomáticos
y técnicos, de arriba hacia abajo y nutridos por procesos consensuados de abajo hacia arriba.
Implica la presencia de actores diplomáticos, políticos, económicos y sociales con capacidad de
influir en los acuerdos transfronterizos, políticas públicas, gestión de conflictos, y capacitación.
(c) Algunas recomendaciones específicas
(i) Los ECTs conllevan procesos por etapas. Cada etapa debe respetarse. Las
principales etapas son la gestación; puesta en marcha; agenda de trabajo; metodologías e
instrumentos de gestión; definición de planes maestros y programas operativos; sistemas de
seguimiento/evaluación y retroalimentación; transparencia de procesos y rendición de cuentas.
(ii) Las definiciones de política van primero; las definiciones de marco jurídico y las
decisiones, van después.
(iii) La gestión de conflictos es un mecanismo crucial para el éxito de los entes de cuenca
transfronterizos. La gestión del agua es en buena medida gestión de conflictos.
(iv) Acciones previas al cambio Antes de crear o reformar un ECT, debe precisarse si es
necesario hacerlo y cuáles son las justificaciones.
(d) Comentarios Finales
(i) La gestión del agua por cuenca está contribuyendo a utilizar mejor el agua; Los entes de
cuenca han contribuido a inducir prácticas racionales.
(ii) La implementación de la GIRH en cuencas transfronterizas requiere una voluntad política
firme acompañada con compromisos financieros a largo plazo.
(iii) La gestión de cuencas transfronterizas contribuye a impulsar el desarrollo de localidades,
regiones y países y la gestión de conflictos ante el estrés hídrico.
(iv) Los ECTs han contribuido al diseño, debate, instrumentación y vigilancia en el
cumplimiento de políticas hídricas transfronterizas y el avance en la GIRH.
(v) La creación de ECTs ha sido un éxito en numerosas cuencas a nivel internacional, pero
muchos entes no cuentan aún con autoridad, capacidad o recursos suficientes.
(vi) Se requiere ampliar el número y fortaleza de las instituciones supranacionales para
gestionar el agua en las cuencas transfronterizas.
(vii) La creación o fortalecimiento de los ECTs es necesaria para mejorar la gobernabilidad y
facilitar la participación de los actores.
(viii) Los entes de cuenca domésticos y transfronterizos impulsan el cambio de paradigmas
para reformar la asignación y distribución del agua.
(ix) Los ECTs han contribuido a mejorar la actuación de las instituciones gubernamentales en
el manejo de los derechos sobre las aguas y en los instrumentos de la economía del agua.
(x) Son valiosos para fijar los umbrales de la línea base del conocimiento sobre oferta y
demanda de agua en cantidad y calidad.
(xi) Constituyen un foro ideal para facilitar el diálogo entre actores, impulsar su participación
y compromiso y fortalecer la democracia participativa.
(xii) La gestión de las cuencas compartidas entre España, Portugal, Canadá, EUA y México es
alentadora. Son moderadas las expectativas en el río Nilo; son negativas y amenazadoras
las condiciones en el Lago Chad y cuenca del Río Okavango. Se requieren esfuerzos
especiales en los ríos San Juan (Costa Rica y Nicaragua), y Lempa (Guatemala,

8
Se reconoce la dificultad de relacionar el cobro al régimen financiero local. En Brasil, los dos dominios del agua
no pertenecen al municipio; luego, no hay garantía de que los montos sean invertidos en las mismas cuencas.
9
 Honduras y El Salvador), y mejorar las condiciones en los ríos Pilcomayo y Bermejo
(Río de la Plata: Bolivia, Argentina y Paraguay).
(xiii) Existe una amplia tipología de entes de cuenca transfronterizos en el orbe, pero su
exportación no siempre es exitosa ante condiciones locales diferentes.
(xiv) La experiencia en la materia señala que no existe un modelo ideal de ente de cuenca
transfronterizo para ser usado con éxito en cualquier sitio.
(xv) Para aprovechar la experiencia de países desarrollados sobre ECTs en beneficio de
regiones en desarrollo, se requiere sensibilidad, cautela y asesoría insesgada.
(xvi) El futuro de la gestión transfronteriza y sus entes de cuenca, es amplia y positiva.
(xvii) La experiencia acumulada es suficiente para impulsar la cogestión de recursos hídricos y
cuando se justifique, la creación de entes de cuenca transfronterizos.
(e) Algunas reflexiones finales
(i) La experiencia de países desarrollados y en vías de desarrollo en materia de ECTs y
gestión del agua por cuenca debe compartirse con los países con menor experiencia. Esta
aseveración no implica la importación indiscriminada de modelos de gestión por cuenca.
(ii) Al compartir experiencias, metodologías, enfoques e instrumentos, es trascendental
hacerlo en un contexto sano, sin imposición de modelos, como ya ha ocurrido con la
cooperación multilateral, así como a través de las redes de organismos u organizaciones.
(iii) Los ECTs pueden promover una mejor gestión del agua y representan un mercado
potencial para tecnologías, instrumentos, procesos, instrumentos y equipos.
(f) La CONAGUA ante los resultados de este artículo y el Coloquio Internacional
Se sugiere que CONAGUA considere actuar en las siguientes direcciones:
(i) Elaborar una síntesis ligera y amigable para presentar las recomendaciones de este artículo
y del Coloquio Internacional, a los países y delegaciones que participen en COP16, en el
side event sobre adaptación al cambio climático en materia de agua y como parte de una
plataforma robusta de CONAGUA sobre estrés hídrico ante el cambio climático;
(ii) Elaborar una glosa de las recomendaciones de actuación para CONAGUA contenidas en
este artículo conjuntamente con los resultados del simposio;
(iii) Realizar una evaluación de los costos de tales actuaciones vis a vis los beneficios;
(iv) Preparar una estrategia de actuación de CONAGUA en Latinoamérica y África para
contribuir con la experiencia mexicana y servir de plataforma de lanzamiento de
vinculaciones más estrechas con otros continentes en materia de gestión hídrica;
(v) Crear un esquema de indicadores y benchmarking para medir periódicamente la evolución
de la gestión del agua transfronteriza, incluyendo los entes de cuenca; y
(vi) Crear un sistema de información técnica, jurídica, financiera, socioeconómica y ambiental
sobre las cuencas transfronterizas en el orbe.
Segunda Parte. La gestión hídrica ha evolucionado a través de numerosos paradigmas y
escenarios. La gobernanza9 hídrica, impulsa un gobierno relacional (público, privado y social)
que determina quién, dónde y cómo se aprovecha el agua. Por ello, se propone:
• Crear un Pacto Social Mundial por el Agua, con un mecanismo institucional para gobernar
la política de agua entre Estados soberanos.
• Establecer una convención universal para aguas transfronterizas.
• Adoptar una visión holística sobre la gestión de cuencas transfronterizas.
En el año 2003 la ONU reconocía el derecho al agua como un derecho humano. No obstante,
se trataba de un documento no vinculante jurídicamente. Por ello se propone:

9
es el gobierno relacional o redes de interacción público - privado – civil (GWP, 2002). Se basa en la interacción
entre los distintos niveles de gobierno y, entre éstos y las organizaciones empresariales y sociales.
10
• Su incorporación a la legislación internacional y a las constituciones nacionales. Es una
tarea prioritaria para que se convierta en un derecho articulado y reconocido.
• Los países sin leyes de agua deben acelerar el proceso para contar con un instrumento
jurídico acorde con la gestión sostenible y con visión transfronteriza.
• Los gobiernos y la sociedad deben mejorar las capacidades de los recursos humanos en
materia de administración y gestión de los recursos hídricos transfronterizos.
Esta última propuesta implica especialmente a los países en desarrollo y requiere:
• Impulsar los esquemas bi y multilaterales de relaciones entre países y concertar apoyos a
través de las redes de capacitación existentes.
El creciente interés de los gobiernos regionales que comparten cuencas puede suponer un
problema debido al riesgo de fragmentación de su gestión. Por tanto, se propone:
• Con carácter universal, la unidad de cuenca debe ser el referente para la gestión hídrica, por
encima de intereses locales y regionales. Se deben considerar las aguas compartidas entre
estados ribereños, así como los componentes asociados al territorio, y asumir la gestión
integrada de los recursos naturales bajo una concepción eco-sistémica económica y social
para. Por ende, una cuenca transfronteriza es un territorio de estados ribereños que
comparten un sistema hidrológico común con sus recursos.
• Primero planificar a nivel de toda una cuenca compartida –prescindiendo de las fronteras
geopolíticas y, luego, incorporar las fronteras político-administrativas.
En materia de planes maestros transfronterizos o de esquemas directores, se propone:
• Coherencia entre los planes maestros y las leyes vigentes, con planteamientos que
comprendan los ciudadanos. La difusión de planes y la rendición de cuentas son vitales.
Históricamente, las aguas transfronterizas han sido fuente de conflictos. La cooperación
internacional debe fundarse en el diálogo y la negociación, creando confianza que facilite
acercar posturas y entender las necesidades de los países implicados. Para ello se propone:
• Los países que comparten cuencas, las agencias de cooperación y bancos internacionales
deben impulsar programas y proyectos para planificar y gestionar las cuencas
transfronterizas con metas concretas (vg. en diez años haber planificado las 276 cuencas
compartidas del orbe, incluyendo gestión de conflictos en zonas con estrés hídrico).
• A los gobiernos de los países que comparten cuencas, que refuercen o incorporen en sus
leyes de agua puntos coincidentes para gestionar los problemas más importantes.
En el caso planes de desarrollo con aguas compartidas entre países, se propone:
• A pequeña escala: mancomunar a los alcaldes en sus trabajos y promover la concertación
con sectores privados, sociales y gobiernos centrales, subnacionales y locales.
• A gran escala: ampliar la participación social en los entes de cuenca transfronterizos para
contribuir a elevar la gobernanza del agua a nivel transfronterizo.
Geopolítica del Agua y Cuencas transfronterizas
La Geopolítica del Agua genera intenso debate. La colaboración en cuencas transfronterizas
permite compartir las aguas, transferir conocimientos y contribuir a crear zonas políticamente
estables al reducir el riesgo de conflictos supranacionales. En ese sentido se propone:
• Crear centros multinacionales de formación e investigación, que fortalezcan las instituciones
y la participación social, y uniformicen el conocimiento en cuencas compartidas.
• Incorporar las nociones básicas de Geopolítica del agua transfronteriza en gobiernos,
agencias multilaterales y organizaciones sociales.
Referencias.
1. DEL VALLE, J., ESPONA, J., MESTRE, E., PARDO, A. y RODRÍGUEZ, C.
Conclusiones Generales de la Tribuna del Agua. Carta de Zaragoza. Expo Agua Zaragoza
2008. Publicaciones de la Tribuna del Agua / Caja Azul. España, 2008: pp. 12 -13.
11
2. CONAGUA. Rumbo hacia COP 16. Documentos de Apoyo. Comisión Nacional del
Agua, México. 2010.
3. GARRIDO, R. y HERNANDEZ, J. Agua: Recurso Único. Conclusiones y Propuestas.
Expo Agua Zaragoza 2008. Publicaciones de la Tribuna del Agua / Caja Azul. España, 2008:
pp. 8-9.
4. GARRIDO, R. y MESTRE, E. Buenas Prácticas para la Creación, Mejoramiento y
Operación Sostenible de Organismos y Organizaciones de Cuenca. Banco Interamericano del
Agua. 2006. Páginas varias.
5. GEF – Sistema Acuífero Guaraní. Informe General de Difusión de Avances y Acuerdos.
Project Appraisal Document. GEF – Organización de Estados Americanos – Banco Mundial,
2001: pp. 11.
6. LOURES, F., RIEU-CLARKE, A., y VERCAMBRE, M. C. Convención de la ONU
sobre Cursos de Agua Internacionales. WWF, UNESCO Centre for Water Law, Policy and
Science, 2010: pp. 1, 5-6.
7. Mestre, E. Cambio climático. Sus repercusiones en los recursos hídricos, especialmente
en cuencas transfronterizas. El caso de la Frontera Norte. Red Mexicana de Recursos
Hídricos REMERH, Cap-Net / ONU, Universidad Autónoma de Nuevo León. Centro
Internacional del Agua.. Monterrey, Nuevo León. Mayo, 2010: pp. 4.
8. MOSTERT, E. y BARRAQUÉ, B. Transboundary River Basin Management in Europe.
Thematic paper for Human Development Report 2006; final draft 31 January 2006
9. SCHIFF, M. y WINTERS, L. A. Regional cooperation and the role of international
organizations and regional integration. Policy Research Working Paper Series 2872, The
World Bank, 2002.
10. WOLF, A., NATHARIUS, J., DANIELSON, J., WARD, B., y PENDER, J.
International River Basins of the World. International Journal of Water Resources
Development 15.4 (1999): pp. 387-427.
11. WWAP. 2° Informe de las Naciones Unidas sobre el desarrollo de los recursos
hídricos en el mundo: "El agua, una responsabilidad compartida". World Water Assessment
Program, 2006; Capítulo 11: pp 375-377.

12