¿Cuáles

 valores?  Diseño  de  políticas*  

 
La   tensión   entre   el   proyecto   racionalista   y   sus   críticos   post-­‐positivistas   es   un   tema  
constante   en   los   estudios   de   política.   Si   bien   existe   un   debate   considerable   sobre   el  
papel  apropiado  de  los  valores  en  el  método  y  la  epistemología  de  los  estudios  sobre  
políticas  públicas,  existe  un  acuerdo  general  de  que  la  propia  política  pública  se  basa  
en  valores.  Si  la  política  se  define  como  la  asignación  autorizada  de  valores,  entonces  
las   políticas   públicas   representan   los   medios   para   asignar   y   distribuir   esos   valores  
(Easton  1953,  A.  Schneider  e  Ingram  1997,  2).  ¿Pero  exactamente  cuáles  valores  son  
sancionados   por   los   poderes   coercitivos   del   Estado?   Esta   es   una   cuestión   central   de  
los  estudios  de  política  que  recorta  el  corazón  de  las  relaciones  de  poder  al  interior  de  
la  sociedad.  
 
El   diseño   de   políticas   es   un   término   genérico   para   el   campo   de   los   estudios   de  
políticas   dedicados   al   examen   sistemático   del   contenido   sustantivo   de   la   política.  
Desde   una   perspectiva   racionalista,   la   política   es   intencionada,   es   un   medio   para  
lograr   un   fin   deseado,   una   solución   a   un   problema.   Los   estudiosos   del   diseño   de  
políticas   aceptan   fácilmente   la   noción   de   que   la   política   es   intencionada,   pero  
sostienen   que   la   sustancia   de   la   política   es   mucho   más   compleja   y   matizada   que   el  
asumo   instrumental   de   los   racionalistas.   En   lugar   de   identificar   el   objetivo   (o  
problema)   y   tratar   de   evaluar   qué   hacer   o   qué   se   debe   hacer,   los   académicos   del  
diseño   de   políticas   buscan   el   "modelo"   o   la   "arquitectura"   de   la   política.   La   política  
desde   esta   perspectiva   es   más   que   un   medio   instrumental   para   un   fin   deseado.  
Simboliza  el  qué,  y  el  quién,  de  los  valores  de  la  sociedad.  Los  especialistas  en  diseño  
de  políticas  reconocen  la  dimensión  instrumental  de  la  política,  pero  se  centran  más  
en   identificar   e   interpretar   los   elementos   simbólicos.   El   diseño   de   la   política   y   el  
proceso   de   diseño   pueden   arrojar   información   sobre   por   qué   se   alcanzaron   o   no   se  
lograron  los  resultados  de  interés  particular,  pero  es  más  revelador  lo  que  dice  sobre  
quién  tiene  y  quién  no  tiene  poder  político,  es  decir,  capacidad  de  tener  un  conjunto  
preferido  de  valores  respaldados  por  los  poderes  coercitivos  del  estado.  
 
Una   visión   completamente   racionalista   del   proceso   de   políticas   sugiere   que   las  
decisiones   sobre   este   diseño   de   políticas   se   toman   sobre   la   base   de   comparar  
soluciones  potenciales,  a  problemas  definidos  y  cuáles  actores  políticos  y  ciudadanos  
reaccionan  a  tales  decisiones  usando  criterios  similares.  La  perspectiva  del  diseño  de  
políticas   considera   que   tales   suposiciones   son   ingenuas   e   incompletas.   En   la   arena  
política,   incluso   la   evidencia   más   científica   ("objetiva")   tiende   a   ser   utilizada   de  
manera   subjetiva   y   selectiva,   defendida   y   aceptada   cuando   apoya   suposiciones  
preexistentes   sobre   el   mundo   y   cómo   funciona,   y   rechazada   cuando   compensa   estos  
supuestos   (A.   Schneider   e   Ingram   1997).   Y   las   afirmaciones   objetivas,   o   al   menos  
falsas,   sobre   las   políticas   a   menudo   tienden   a   ser   consideraciones   secundarias   incluso  
                                                                                                               
*    Chapter  Eigth:  Kevin  B.  Smith  &  Christopher  W.  Larimer    (2009)  The  Public  Policy  Theory  Primer;  
University  of  Nebraska,  Lincoln;  University  of  Northern  Iowa;  Westview  Press,  Boulder,  CO;  181-­‐207  
[Traducción  libre  de  Juan  Antonio  Zornoza,  PhD,  para  el  curso  Gobierno  y  Políticas  Públicas  2018-­‐1,  Universidad  
Nacional  de  Colombia,  sede  Medellín.  jazornozab@unal.edu.co]  

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cuando  entran  en  la  arena  política.  A  menudo  son  las  señales  simbólicas  que  emanan  
de  una  política  que  tienden  a  ser  más  atractivas  que  los  hechos  de  política  (Edelman,  
1990).   La   decisión   sobre   una   política   como,   por   ejemplo,   la   Ley   Patriota,   tiende   a  
estructurarse  no  por  un  análisis  objetivo  de  su  impacto  esperado  en  un  determinado  
conjunto   de   problemas,   sino   por   la   carga   simbólica   y   emocional   de   lo   que   significa   ser  
un  patriota  en  un  tiempo  de  grave  amenaza  a  la  seguridad  nacional.  
 
Estas  dimensiones  simbólicas  y  emocionales  son,  según  la  perspectiva  del  diseño  de  la  
política,   altamente   reveladoras   acerca   de   los   verdaderos   propósitos   de   la   política  
pública,  que  pueden  estar  a  cierta  distancia  de  los  objetivos  expresados  en  la  política.  
De   hecho,   los   expertos   en   diseño   de   políticas   argumentan   que   los   valores  
incorporados  en  el  diseño  reflejan  lo  que  es  la  lucha  política.  Por  ejemplo,  los  modelos  
de   participación   política   de   los   actores   racionales   indican   que   los   ciudadanos   se  
involucran   en   la   política   para   expresar   sus   preferencias   políticas   y,   por   lo   tanto,  
votarán  por  aquellos  funcionarios  con  preferencias  políticas  diferentes  a  las  suyas.  El  
campo   del   diseño   de   políticas   invierte   este   argumento   en   su   cabeza.   Los   valores   están  
integrados  en  el  diseño  de  las  políticas,  y  los  funcionarios  electos  y  los  responsables  
políticos   usan   estos   valores   para   asegurar   o   mantener   el   poder   político.   Los  
ciudadanos,  a  su  vez,  tienden  a  ser  más  sensibles  a  los  argumentos  basados  en  valores  
que  los  argumentos  que  destacan  los  costos  y  beneficios  de  un  programa  de  políticas  
en  particular.  
 
La   capacidad   de   los   funcionarios   electos   para   usar   valores   y   símbolos   a   su   favor   al  
elaborar  políticas  públicas  ha  atraído  a  numerosos  estudiosos  al  estudio  del  diseño  de  
políticas.   Algunos   están   interesados   en   explicar   las   disparidades   políticas,   sociales   y  
económicas   y   ven   que   la   estructura   subyacente   de   la   formulación   de   políticas  
contribuye   a   estas   desigualdades.   Otros   están   interesados   en   tratar   de   aportar   ciertos  
valores   (igualitarismo,   diversidad,   participación)   al   proceso   de   formulación   de  
políticas.   Aún   otros   están   interesados   en   explorar   el   conflicto   entre   los   valores   que  
ven   en   los   métodos   y   teorías   de   las   ciencias   sociales   y   los   valores   democráticos   que  
ellos   creen   deben   ser   centrales   en   la   política   pública.   ¿Lo   qué   vincula   todo   esto   es   una  
cuestión   central   de   investigación:   cuáles   valores   promueven   las   políticas   públicas?  
Aquí   se   explorarán   sus   contribuciones,   así   como   los   valores   inherentes   al   diseño   de  
políticas   y   cómo   se   cree   que   esos   valores   afectan   a   los   objetivos   de   las   políticas  
públicas.  
 
Objetivo  del  diseño  de  la  política?  
El  diseño  de  la  política  se  refiere  al  contenido  de  la  política  pública.  Empíricamente,  el  
contenido   de   la   política   pública   incluye   las   siguientes   características   observables:  
población  objetivo  (los  ciudadanos  que  reciben  los  beneficios  o  soportan  los  costos  de  la  
política),   los   valores   que   se   distribuyen   por   la   política,   las   reglas   que   gobiernan   o  
limitan   la   acción,   (La   justificación   de   la   política)   y   los   supuestos   que   vinculan  
lógicamente   todos   estos   elementos   (A.   Schneider   e   Ingram   1997,   2).   Aunque  
observable,   el   contenido   de   la   política   pública   no   es   visto   objetivamente   por   los  
ciudadanos  y  los  formuladores  de  políticas,  ni  se  basa  en  consideraciones  racionales.  
En  cambio,  el  proceso  de  reunir  el  contenido  de  la  política  se  basa  en  interpretaciones  

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altamente   subjetivas:   interpretaciones   de   quién   merece   justamente   los   costos   o  
beneficios   de   una   política,   qué   valores   deben   ser   respaldados   por   los   poderes  
coercitivos  del  Estado  y  quién  (o  qué)  debería  tener  su  libertad  de  acción  promovida  o  
restringida   para   mantener   esos   valores.   Lo   común   para   el   grupo   de   académicos   que  
adoptan   este   marco   es   la   noción   de   que   las   interpretaciones   cargadas   de   valor   son  
inherentes   al   proceso   de   políticas   porque   el   lenguaje   se   utiliza   como   un   medio   para  
justificar  y  racionalizar  las  acciones  o  los  resultados.  
 
En   Construyendo   el   Espectáculo   Político   (1990),   Murray   Edelman   afirmó   que   no   hay  
una  manera  de  ver  la  política.  Nada  en  el  mundo  político  es  objetivo.  Todos  los  hechos  
son   subjetivos.   El   "espectáculo   político"   de   Edelman   es   sugestivo   de   un   proceso  
político   sumamente   subjetivo   y   altamente   manipulador.   En   lugar   de   un   diseño   de  
políticas   que   refleja   las   necesidades   de   la   sociedad,   Edelman   presentó   un   mundo  
político  en  el  que  la  acción  gubernamental  no  se  basa  en  una  respuesta  racional  a  los  
problemas   sociales.   Más   bien,   los   símbolos   y   el   lenguaje   se   usan   para   perpetuar   el  
estatus   político   y   la   ideología.   Como   escribió   Edelman,   el   lenguaje   es   un   medio   de  
evocar   "interpretaciones   favorables"   (1990,   103).   ¿Qué   significa   esto   para   el   estudio  
del   diseño   de   políticas?   Según   Edelman,   las   medidas   adoptadas   por   el   gobierno   se  
basan   en   alternativas   y   explicaciones   que   promueven   medidas   favorables   pero   que  
mantienen   los   problemas   no   resueltos.   La   construcción   del   espectáculo   político  
pretende   proteger   intereses   inmediatos   en   un   mundo   impredecible.   Al   definir   los  
problemas  de  acuerdo  con  las  soluciones  que  sirven  a  sí  mismos,  los  diseñadores  de  
políticas  preservan  el  status  quo.  
 
Edelman   asumió   por   primera   vez   el   tema   de   la   naturaleza   intersubjetiva   de   la   política  
en  su  libro  de  1964.  Los  usos  simbólicos  de  la  política,  es  aquí  donde  Edelman  escribió  
por   primera   vez   sobre   la   forma   deliberada   como   los   políticos   utilizan   símbolos   y  
narrativas  para  elaborar  políticas  públicas.  Desde  entonces,  otros  estudiosos  también  
han  señalado  la  capacidad  de  los  responsables  políticos  para  manipular  el  proceso  de  
políticas.   Lo   más   notable   de   esta   investigación   es   el   trabajo   de   Frank   Fischer.   En  
Política,  Valores  y  Políticas  Públicas  (1980),  Fischer  argumentó  que  los  valores  están  
incorporados   en   el   proceso   de   políticas   y   que   los   diseñadores   de   políticas   apelan   a  
ciertos   valores   al   diseñar   políticas   públicas.   Las   decisiones   sobre   la   definición   del  
problema,   la   selección   alternativa   y   la   evaluación   de   la   política   se   basan   en   el   uso  
deliberado  de  los  valores  y  la  interpretación  subjetiva  de  esos  valores.  Para  Fischer,  el  
proceso   de   evaluación   de   políticas   se   describe   mejor   como   uno   de   "evaluación  
política"   (1980,   71).   Los   responsables   de   la   formulación   de   políticas   construyen  
realidades  que  minimizan  los  costos  políticos  y  maximizan  los  beneficios  políticos.  
 
Edelman  y  Fischer  han  pintado  una  imagen  muy  matizada  y  caótica  de  cómo  se  agrupa  
el  contenido  de  la  política  pública,  en  la  que  los  debates  entre  los  políticos  sobre  quién  
debe   recibir   los   beneficios   de   la   política   se   basan   en   argumentos   subjetivos   y   no  
racionales.   Esto   encaja   bien   con   el   trabajo   de   Frank   Fischer   y   John   Forester   (1993)  
sobre   el   giro   "argumentativo"   en   el   análisis   de   políticas.   Al   igual   que   el   trabajo   de  
Edelman  sobre  la  intersubjetividad  de  la  formulación  de  políticas  públicas,  Fischer  y  
Forester   argumentaron   que   el   lenguaje   configura   la   realidad.   La   política   se   basa   en  

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argumentos   sobre   quién   obtiene   qué,   cuándo   y   cómo.   Fischer   y   Forester   escribieron  
que   estos   argumentos   pasan   al   proceso   de   políticas   y   afectan   la   forma   como   los  
responsables   de   la   formulación   de   políticas   definen   un   problema   y   seleccionan  
soluciones  a  los  problemas.  Los  diseñadores  de  políticas  y  analistas  usan  el  lenguaje  
para   diseñar   una   realidad   que   encaje   con   su   diseño   de   políticas   en   lugar   de   diseñar  
políticas   que   se   adapten   a   la   realidad.   Al   igual   que   Edelman,   estos   autores  
argumentaron   que   la   definición   del   problema   está   sujeta   a   enmarcar   y   el   uso  
deliberado   de   narrativas,   símbolos   e   historias   para   conformar   la   realidad   (ver  
también  Hajer  and  Laws  2006).  
 
Los  encargados  de  formular  políticas  tienden  a  hacer  evaluaciones  "políticas"  en  lugar  
de  racionales  u  objetivas  de  las  políticas  públicas  (Fischer  1980).  Es  decir,  abordan  el  
contenido   de   la   política   pública   desde   la   perspectiva   cargada   de   valores,   desde   una  
noción  de  lo  que  debería  ser  el  mundo,  y  no  desde  una  noción  objetiva  de  un  problema  
social   y   un   análisis   sistemático   de   sus   posibles   soluciones   políticas.   Al   igual   que  
Fischer  y  Forester,  Charles  Anderson  (1979)  argumentó  que  la  evaluación  de  políticas  
es   altamente   subjetiva   y   altamente   normativa,   y   que   el   lenguaje   es   la   clave   para  
entender   el   proceso   de   políticas.   Al   escribir   casi   al   mismo   tiempo   que   Fischer,  
Anderson  argumentó  que  "el   análisis   de   políticas   tiene   menos   que   ver   con   la   resolución  
de  problemas  que  con  el  proceso  de  argumentación"   (1980,   712).   Esto   resuena   con   la  
descripción   de   Fischer   de   "evaluación   política",   así   como   la   noción   de   Fischer   y  
Forester  (1993)  de  la  naturaleza  argumentativa  del  análisis  de  políticas  públicas.  
 
Para  Edelman,  Fischer,  Forester  y  Anderson,  el  proceso  de  políticas  claramente  no  es  
racional.  El  diseño  de  políticas  es  un  ejercicio  instrumental  y  de  costo-­‐beneficio,  pero  
se  basa  en  el  uso  deliberado  de  valores  y  símbolos  para  lograr  un  resultado  particular.  
En  otras  palabras,  los  resultados  de  las  políticas  se  juzgan  en  un  contexto  relativo.   No  
hay  una  manera  objetiva  de  ver  el  diseño  de  la  política.  Esto  tiene  serias  implicaciones  
prácticas   en   términos   de   juzgar   si   una   política   es   efectiva.   Si   Edelman   es   correcto,   y  
toda   la   realidad   se   construye,   que   nada   es   "verificable   o   falseable"   (1990,   111),  
entonces   ¿cómo   sabemos   qué   políticas   mantener   y   qué   políticas   descartar?   ¿Qué  
significan   los   argumentos   de   Edelman,   Fischer   &   Forester   y   Anderson   para   la  
evaluación  de  políticas?  Si  los  políticos  formulan  opiniones  políticas  o  normativas  en  
lugar   de   juicios   racionales   sobre   políticas   públicas,   ¿cómo   evaluamos   efectivamente  
las  políticas  públicas?  O,  más  simplemente,  ¿cómo  sabemos  si  una  política  es  "buena"  
o  "mala"?  
 
La   semejanza   subyacente   entre   todos   los   estudiosos   antes   mencionados   es   su  
resolución   sobre   alejarse   de   los   estrictos   análisis   empíricos   de   las   políticas   públicas.  
En   cambio,   los   analistas   de   políticas   deberían   adoptar   enfoques   teóricos   que   van  
desde   el   post-­‐positivismo   hasta   la   teoría   crítica,   el   de-­‐construccionismo   y   la  
hermenéutica.   Edelman   (1990)   ofreció   una   prescripción   para   el   futuro   que   requiere  
una  "conciencia"  y  una  comprensión  de  las  perspectivas  conflictivas  en  el  proceso  de  
toma   de   decisiones   (130).   Tal   conciencia   requiere   un   enfoque   en   lo   que   sirve   a   un  
individuo   y   un   interés   a   largo   plazo   de   la   comunidad,   así   como   una   necesidad   de  
reconocer  que  la  realidad  se  construye  a  través  de  "arte,  ciencia  y  cultura"  (Edelman  

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1990,   130).   Como   observó   Fischer,   los   responsables   políticos   toman   decisiones  
políticas   sobre   si   una   política   es   buena   o   mala.   Para   entender   la   naturaleza   política   de  
tales   decisiones,   Fischer   abogó   por   una   metodología   que   se   extienda   más   allá   de   los  
tradicionales   costos   /   beneficios   o   análisis   racionales.   En   cambio,   los   estudiosos   de  
políticas   deben   emplear   un   enfoque   "multimetodológico"   (Fischer   1980,   11).   Los  
análisis  de  costo-­‐beneficio  suponen  que  el  diseño  de  políticas  se  puede  ver  a  través  de  
un  solo  objetivo.  Para  estudiar  con  precisión  el  diseño  de  las  políticas,  se  requiere  una  
metodología   que   abarque   múltiples   perspectivas.   Para   Fischer,   el   enfoque  
multimetodológico,   un   enfoque   que   explica   la   intersubjetividad   y   el   uso   deliberado   de  
símbolos   y   lenguaje,   es   el   medio   más   completo   y   realista   para   analizar   las   políticas  
públicas.   El   modelo   argumentativo   de   Fischer   &   Forester   (1993)   descansa   en  
supuestos  similares.  La  única  manera  de  captar  las  realidades  construidas  del  proceso  
de  políticas  es  a  través  de  metodologías  que  explican  la  intersubjetividad.  
 
Al   igual   que   Edelman   y   Fischer,   Anderson   argumentó   que   la   evaluación   de   políticas   se  
entiende   mejor   a   través   de   un   marco   intersubjetivo   o   dialéctico.   Si   una   política   se  
juzga   como   buena   o   mala   depende   de   la   opinión   de   la   persona   responsable   de  
formular   políticas.   Los   formuladores   de   políticas   vienen   de   diversos   orígenes,   y   esa  
formación   afecta   en   última   instancia   si   una   condición   en   la   sociedad   se   ve   como   un  
problema   que   requiere   acción   o   simplemente   una   condición.   Mientras   que   un  
economista   podría   describir   una   política   particular   como   exitosa   o   eficiente,   un  
analista  capacitado  en  sociología  podría  considerarla  como  injusta  o  perjudicial  para  
la  estructura  de  una  comunidad  (C  Anderson,  1979,  p.  714).  Para  evitar  este  dilema,  
Anderson   abogó   por   una   noción   más   amplia   de   racionalidad   política   similar   a   la   de  
Fischer.   De   esta   nueva   concepción   de   la   racionalidad,   Anderson   escribió   que   «la  
formulación   de   políticas   se   entiende   como   un   proceso   de   deliberación   razonada,  
argumento  y  crítica  más  que  cálculo  pragmático»   (1979,   722).   En   resumen,   debido   a  
que   el   proceso   de   políticas   está   inundado   de   valores,   la   metodología   requerida   para  
estudiar  el  proceso  de  políticas  debe  dar  cuenta  de  tal  intersubjetividad.  
 
"¿Cuáles   son   sus   valores?".   Para   Edelman,   Fischer   y   otros,   esta   es   la   cuestión   crítica,  
tanto   en   términos   de   cuáles   valores   están   siendo   apoyados   o   distribuidos   por   la  
política  y  cuáles  valores  están  siendo  utilizados  para  juzgar  el  éxito  relativo  o  el  valor  
de  la  política  pública.  Los  valores  permean  el  proceso  de  la  política,  y  qué  valores  son  
importantes   variará   según   cada   observador.   La   realidad   es   construida   por   cada  
observador  (Edelman  1990,  101).  Para  algunos,  la  distribución  de  beneficios  para  las  
familias  de  bajos  ingresos  puede  percibirse  como  una  perpetuación  de  hábitos  de  vida  
de   mala   calidad;   Para   otros   tales   beneficios   son   vistos   como   una   medida   correctiva  
para   las   instituciones   mal   diseñadas.   Como   escribió   Edelman   (1990),   "la   razón   y   la  
racionalización  están  entrelazadas"   (105).   Dicho   de   otra   manera,   "el  lenguaje  político  
es   la   realidad   política"  (Edelman  1990,  104).  Para  resumir,  estos  primeros  estudiosos  
del   diseño   de   políticas   simplemente   señalaron   lo   que   es   más   obvio   para   cualquier  
diseñador   de   políticas:   el   diseño   de   políticas   es   un   proceso   desordenado,   político   y  
cargado  de  valor.  
 
 

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La  "paradoja"  del  diseño  de  políticas  
 
Edelman,   Fischer   y   Anderson   han   proporcionado   una   plataforma   conceptual   básica  
para   estudiar   el   diseño   de   políticas.   Los   supuestos   clave   de   este   marco   son   que   el  
diseño   de   políticas   se   basa   en   significados   intersubjetivos   y   el   uso   de   señales  
simbólicas,  que  el  contenido  de  la  política  pública  está  diseñado  para  encajar  dentro  
de  las  realidades  construidas  de  las  autoridades  y  que  el  contenido  de  la  política  será  
visto  de  manera  diferente  por  diferentes  grupos  sociales.  Este  marco,  como  ya  se  ha  
aludido   en   la   discusión   sobre   el   análisis   y   la   evaluación   de   políticas,   no   está   bien  
adaptado   a   las   metodologías   racionalistas   tradicionales.   De   hecho,   algunos   eruditos  
como   Deborah   Stone   (2002)   han   sostenido   que   la   evaluación   racional   del   diseño   de  
políticas  y  el  proceso  de  políticas  no  es  posible.  Para  Stone,  la  "paradoja  de  la  política"  
representa  la  naturaleza  ambigua  del  proceso  político.  Nada  en  el  proceso  de  políticas  
es  claro;  Todas  las  políticas  presentan  una  "espada  de  doble  filo"  (Stone  2002,  169).  
Los   enfoques  racionales  y  basados   en   el   mercado   para   la   formulación   de   políticas   son  
insuficientes   e   inexactos   porque   tratan   el   proceso   de   formulación   de   políticas   como  
una  "línea  de  montaje"  (Stone  2002,  10).  
 
Descontando   el   modelo   racional   de   toma   de   decisiones   como   demasiado   estrecho,  
Stone  argumentó  que  la  toma  de  decisiones  de  políticas  está  representada  con  mayor  
precisión  por  un  modelo  basado  en  la  razón  política.  El  marco  de  Stone  se  basa  en  dos  
premisas:  1)  que  los  marcos  económicos  enraizados  en  la  teoría  de  la  elección  racional  
(el   fundamento   de   los   métodos   de   análisis   y   evaluación   como   el   análisis   costo-­‐
beneficio)   son   inadecuados   para   evaluar   las   políticas   públicas;   y   2)   que   la   sociedad  
debe   verse   a   través   de   la   lente   de   una   "polis"   y   no   del   mercado.   Para   Stone,   la  
formulación   de   políticas   se   define   como   "la   lucha   por   las   ideas"   (2002,   11).   El   proceso  
político   se   caracteriza   por   una   combinación   de   decisiones   racionales   basadas   en  
cálculos   científicos   y   objetivos   políticos   derivados   de   la   interacción   social   y   la   "vida  
comunitaria"   (Stone   2002,   10).   La   polis,   o   comunidad   política,   permite   ambas  
perspectivas  al  evaluar  la  política.  En  este  sentido,  el  argumento  de  Stone  es  similar  al  
trabajo   de   Edelman   y   Fischer.   El   diseño   de   políticas   debe   ser   visto   a   través   de  
múltiples   perspectivas;   no   hay   una   manera   racional   o   objetiva   de   evaluar   las   políticas  
públicas.  
 
Para  Stone,  el  proceso  de  la  política  es  irracional  tanto  en  la  etapa  de  la  agenda  como  
en   la   toma   de   decisiones.   Como   han   señalado   otros   estudiosos,   el   modo   en   que   se  
define  un  problema  afecta  si  la  política  recibe  una  reacción  favorable  de  funcionarios  
electos   y   ciudadanos   (Baumgartner   y   Jones,   1993;   Kingdon,   1995).   Para   Stone   y  
Fischer,   el   uso   de   símbolos,   imágenes   y   narraciones   afecta   más   fuertemente   a   la   etapa  
de   definición   de   problemas   del   proceso   de   políticas.   De   hecho,   Stone   (2002,   133)  
escribió   que   la   definición   del   problema   es   "la   representación   estratégica   de   las  
situaciones".   Cuando   un   legislador   usa   la   imagen   de   una   "reina   del   bienestar"   para  
hablar   de   equidad   en   la   distribución   de   beneficios   sociales,   claramente   está  
presionando  para  un  bienestar  con  beneficios  más  estrictos.  Sin  embargo,  cuando  un  
diseñador   de   políticas   utiliza   imágenes   de   familias   con   niños   pequeños   en   refugios  

  6  
para   personas   sin   hogar,   está   tratando   de   cambiar   el   debate   de   uno   basado   en   la  
distribución  equitativa  de  los  beneficios  a  otro  basado  en  la  compasión  y  la  lealtad.  En  
la   etapa   de   toma   de   decisiones,   el   proceso   de   la   política   no   es   racional   porque   las  
alternativas  no  se  consideran  equitativamente.  Los  diseñadores  de  políticas  tienden  a  
utilizar   el   lenguaje   político   y   objetivo   ambiguos,   que   no   permite   comparaciones  
racionales   de   costo-­‐beneficio.   Los   problemas   políticos   tienden   a   ser   escritos   como  
narrativas,   y   los   números   se   usan   selectivamente   para   apoyar   el   argumento.   Por  
ejemplo,   Stone   escribió   sobre   el   uso   de   metáforas,   como   la   "guerra   contra   la   pobreza"  
o   la   "guerra   contra   las   drogas",   como   herramientas   políticas   deliberadamente  
diseñadas   para   obtener   apoyo   para   ciertas   políticas   (2002,   154).   De   manera   similar,  
Stone   señaló   que   los   formuladores   de   políticas   usan   a   menudo   una   figura   como   la  
"reina   del   bienestar"  para  presionar  por  restricciones  más  estrictas  en  la  distribución  
de  los  beneficios  de  bienestar  social  (2002,  146).1  
 

El   argumento   de   Stone   se   extiende   tanto   a   los   formuladores   de   políticas   como   a   los  

objetivos  de  las  políticas  públicas.  Para  determinar  si  una  política  será  efectiva.  Stone  
argumentó  que  los  analistas  de  políticas  deben  entender  el  punto  de  vista  del  objetivo.  
Como  señaló  Stone,  contrariamente  a  las  predicciones  del  modelo  de  actor  racional,  el  
comportamiento  no  siempre  cambia  basado  en  los  costos  y  beneficios  monetarios.  Las  
recompensas   y   las   sanciones   tienden   a   tener   diferentes   significados   para   diferentes  
poblaciones,   y   tales   poblaciones   tienden   a   actuar   estratégicamente.   Como   ejemplo,  
Stone   escribió   de   cómo   la   administración   Clinton   incorrectamente   asumió   que   los  
beneficiarios   de   la   asistencia   social   trabajarían   más   si   la   penalidad   por   trabajar  
mientras   recibían   beneficios   se   redujera.   En   cambio,   Stone   argumentó   que   es   más  
probable  que  tales  receptores  funcionaran  como  un  medio  de  tener  suficiente  dinero  
para  poner  comida  sobre  la  mesa.  Por  lo  tanto,  disminuir  la  penalidad  por  el  trabajo  
mientras   se   reciben   los   beneficios   sería   una   política   efectiva   porque   la   mayoría   de   los  
beneficiarios  del  bienestar  trabajan  en  respuesta  a  sus  necesidades  diarias  en  lugar  de  
las  provisiones  de  bienestar  existentes  (Stone  2002,  279).  
 
La  paradoja  de  la  política  de  Stone  es  que  mientras  que  la  política  pública  se  justifica  a  
menudo   como   una   adhesión   a   uno   de   los   cinco   valores   democráticos   (equidad,  
eficiencia,   seguridad,   libertad,   comunidad),   en   realidad   hay   un   desacuerdo  
generalizado   sobre   lo   que   es   equitativo,   lo   que   es   eficiente,   lo   que   es   seguro,   lo   que  
libera   y   lo   que   constituye   comunidad.   Una   evaluación   racional   de   la   política   pública  
implica   un   entendimiento   común   de   estos   objetivos   democráticos.   Como   escribió  
Stone,  esa  visión  es  miope  e  ingenua.  En  cambio,  se  producen  discrepancias  entre  los  
ciudadanos,   entre   los   responsables   de   la   formulación   de   políticas   y   entre   los  
ciudadanos  y  los  encargados  de  la  formulación  de  políticas  sobre  la  definición  de  estos  
valores.  
 
Como  ejemplo  del  problema  de  alcanzar  el  objetivo  de  eficiencia,  Stone  pidió  al  lector  
que   considerara   la   eficiencia   de   una   biblioteca   pública   (2002,   62-­‐65).   ¿Cómo   deben  
economizar  los  bibliotecarios  a  raíz  de  la  reorganización  de  la  biblioteca?  Para  lograr  
la   eficiencia   debe   haber   un   acuerdo   sobre   los   objetivos   de   la   organización.   ¿Debe   la  
biblioteca   aumentar   el   número   de   libros?   Si   es   así,   ¿qué   tipo   de   libros?   ¿Debe   la  

  7  
biblioteca   buscar   reducir   el   tiempo   necesario   para   localizar   los   materiales?   ¿Debe  
centrarse  la  biblioteca  en  las  metas  percibidas  por  el  personal  de  la  biblioteca  o  en  las  
metas  percibidas  por  los  ciudadanos?  Al  igual  que  con  los  valores  de  equidad,  libertad  
y   seguridad,   la   eficiencia   requiere   un   acuerdo   sobre   el   objetivo   de   la   organización.  
Dentro   del   sector   público,   rara   vez   hay   un   acuerdo   generalizado   sobre   tales   objetivos.  
Piense  en  cualquier  agencia  federal.  ¿Cuál  debería  ser  el  objetivo  de  esa  agencia?  ¿Es  
probable   que   haya   un   acuerdo   sobre   esa   meta   entre   los   funcionarios   de   la   agencia?  
¿Entre   los   políticos?   ¿Entre   los   ciudadanos?   Además,   como   dijo   Stone,   la   eficiencia  
requiere   información   completa,   un   estado   que   rara   vez   se   logra   en   la   polis.   Por   lo  
tanto,   la   paradoja   de   utilizar   estos   objetivos   como   justificación   para   el   diseño   de  
políticas  es  que  los  ciudadanos  y  los  responsables  de  la  formulación  de  políticas  tienen  
más   probabilidades   de   estar   en   desacuerdo   sobre   la   mejor   manera   de   lograr   estos  
objetivos.   La   gente   quiere   que   estos   valores   democráticos   guíen   el   proceso   político;  
Simplemente   no   pueden   ponerse   de   acuerdo   sobre   cómo   deberían   reflejarse   en   el  
diseño  de  las  políticas.  
 
¿Qué   valores   (o   cuáles)   deben   guiar   el   proceso   de   diseño   de   políticas?   Stone  
argumentó   que   los   intentos   de   los   estudiosos   de   las   políticas   de   cuantificar   y   crear   un  
enfoque   más   científico   del   análisis   de   políticas   pueden   abrogar   los   valores  
democráticos.  La  equidad,  la  eficiencia,  la  seguridad,  la  libertad  y  la  comunidad  son  en  
realidad   metas   y   deben   "servir   como   las   normas   que   utilizamos   para   evaluar   las  
situaciones  existentes  y  las  propuestas  de  políticas"  (Stone  2002,  12).  Sin  embargo,  los  
ciudadanos   y   los   responsables   de   la   formulación   de   políticas   tienen   diferentes  
perspectivas   sobre   lo   que   parece   ser   una   política   equitativa   o   eficiente.   La   eficiencia  
generalmente   se   define   como   entradas   sobre   salidas.   Pero   para   la   mayoría   de   las  
organizaciones   públicas,   hay   desacuerdo   sobre   la   producción   deseada,   y   este   es  
exactamente   el   argumento   de   Stone.   ¿Qué   producto   debe   ser   el   foco   de   la   biblioteca  
pública  en  el  ejemplo  anterior?  ¿La  conveniencia  del  ciudadano  en  encontrar  un  libro  
en   particular,   un   video,   una   revista   o   un   periódico?   ¿Calidad   de   la   colección   de   libros?  
Debido  a  este  desacuerdo,  la  probabilidad  de  alcanzar  un  consenso  sobre  la  eficiencia  
es   pequeña.   Siempre   habrá   desacuerdo   en   cuanto   a   lo   que   constituye   un   buen  
resultado.  2  
 
Los  problemas  de  eficiencia  también  se  ven  con  los  valores  democráticos  de  equidad,  
seguridad   y   libertad.   En   su   análisis   sobre   la   equidad,   Stone   utilizó   el   ejemplo   de   las  
elecciones  de  la  junta  escolar  para  demostrar  la  dificultad  de  diseñar  una  política  que  
permita  una  participación  equitativa  de  todos  los  actores  interesados.  La  política  más  
equitativa  con  respecto  a  las  elecciones  de  la  junta  escolar  sería  permitir  a  todos  los  
ciudadanos  votar.  Pero  otros  pueden  estar  en  desacuerdo  argumentando  que  sólo  se  
debe  permitir  que  voten  los  afectados  por  la  decisión.  Otros  aún  pueden  argumentar  
que   sólo   aquellos   ciudadanos   con   hijos   en   edad   escolar   pueden   votar   (Stone   2002,  
43).  Una  vez  más,  aunque  la  mayoría  de  la  gente  está  de  acuerdo  en  la  necesidad  de  
equidad   en   la   toma   de   decisiones   políticas   para   las   organizaciones   públicas,   lo   que  
constituye   la   equidad   es   una   cuestión   abierta.   Como   escribió   Stone,   "toda   política  
implica  la  distribución  de  algo"  (2002,  53).  Política  de  bienestar  social,  Seguro   Social,  
Medicare,   Medicaid   y   ayuda   financiera   estudiantil,   son   políticas   diseñadas   para  

  8  
distribuir  recursos  a  grupos  particulares.  Se  plantea  la  cuestión  de  cuál  es  la  manera  
más  apropiada  (es  decir,  equitativa)  de  distribuir  tales  recursos?  Stone  resumió  este  
punto   muy   bien   cuando   escribió:   “La  igualdad  puede  de  hecho  significar  desigualdad;  
La  igualdad  de  trato  puede  requerir  un  trato  desigual;  y  la  misma  distribución  puede  ser  
vista  como  igual  o  desigual,  dependiendo  de  su  punto  de  vista”.  (2002,  42)  
 
La   contribución   de   Stone   es   que   ha   aumentado   la   conciencia   de   las   perspectivas  
competitivas   sobre   los   objetivos   aparentemente   agradables.   El   modelo   de   mercado,  
según   Stone,   indica   una   relación   de   suma   cerrada   entre   equidad   y   eficiencia.   Para  
distribuir   de   manera   eficiente   las   prestaciones   sociales   significa   que   no   todas   las  
personas   que   califiquen   para   tales   beneficios   las   recibirán.   Stone   rechazó   este   modelo  
a  favor  del  modelo  polis,  que  establece  que  los  diseñadores  de  políticas  usan  símbolos  
al   diseñar   políticas   para   perpetuar   los   estereotipos   existentes.   Según   Stone,   los  
valores  democráticos  de  equidad,  eficiencia,  seguridad,  libertad  y  comunidad  no  sólo  
guían   el   diseño   de   las   políticas   sino   que   también   sirven   como   objetivos   y   puntos   de  
referencia.  Los  formuladores  de  políticas  y  los  ciudadanos  quieren  que  el  contenido  de  
las   políticas   públicas   refleje   los   valores   democráticos,   pero   el   acuerdo   sobre   si   tales  
valores  se  reflejan  en  el  contenido  de  las  políticas  es  raro.  Otros  estudiosos  también  
han   recogido   la   paradoja   de   Stone.   H.   George   Frederickson   (2007)   escribió   que   los  
enfoques   de   "gestión   basada   en   los   resultados"   son   ingenuos   porque   ignoran   el  
problema   identificado   por   Stone.   Como   escribió   Frederickson,   ”Los   administradores  
públicos  atrapan  a  los  delincuentes,  apagan  los  incendios  e  incluso  tratan  de  prevenirlos,  
enseñar   a   los   niños,   abastecer   de   agua   pura,   luchar   batallas,   distribuir   controles   de  
seguridad  social  y  llevar  a  cabo  otras  mil  actividades”.  (2007,  11)  
 
Aplicando   el   valor   de   la   eficiencia,   sin   embargo,   ¿cómo   analizamos   tales   resultados?  
Para  un  departamento  de  bomberos  local,  ¿debe  definirse  la  eficiencia  por  el  tiempo  
de  respuesta  a  los  incendios,  el  número  de  incendios  generados  por  mes  o  el  número  
de   quejas   de   los   ciudadanos   locales?   Estas   elecciones   son   importantes   porque   pueden  
determinar   si   una   política   se   juzga   como   eficiente   o   no,   y   más   generalmente   si   la  
política   se   juzga   como   buena   o   mala.   Frederickson   también   aplicó   esta   noción   a   la  
investigación   del   cáncer   de   mama   por   las   organizaciones   de   investigación   médica.  
¿Deberían   responsabilizarse   dichas   organizaciones   según   "el   porcentaje   de   mujeres  
de  cierta  edad  que  reciben  mamografías  o  el  porcentaje  de  mujeres  de  cierta  edad  con  
cáncer   de   seno"   (2007,   11)?   En   este   caso,   la   organización   debe   escoger   entre  
"resultados   de   la   agencia"   y   "resultados   sociales"   (Frederickson   2007,   11).   Aunque  
Frederickson   se   centró   en   el   problema   de   lograr   un   consenso   sobre   la   rendición   de  
cuentas,   el   problema   podría   aplicarse   igualmente   fácilmente   al   concepto   de   eficiencia.  
La   cuestión   es   que   prestar   demasiado   peso   a   medidas   específicas   de   los   resultados   de  
las   políticas   pasa   por   alto   la   diversidad   de   mercancías   producidas   por   las  
organizaciones  públicas  y  los  diferentes  valores  que  los  ciudadanos  y  los  responsables  
de  la  formulación  de  políticas  atribuyen  a  esos  productos.  
 
En  el  corazón  del  argumento  de  Stone  está  la  noción  de  que  la  política  pública  debe  ser  
responsable   ante   un   conjunto   diverso   de   intereses.   Sin   embargo,   como   sugiere   el  
argumento   de   Frederickson,   el   valor   de   la   rendición   de   cuentas   sufre   los   mismos  

  9  
problemas  que  los  de  la  equidad,  la  eficiencia,  la  seguridad  y  la  libertad.  En  enero  de  
2002,   el   Presidente   George   W.   Bush   firmó   la   ley   "No  Child  Left  Behind  Act"   como   un  
medio  para  aumentar  la  responsabilidad  de  la  educación  básica.  Desde  entonces,  los  
administradores   y   los   padres   se   han   enfrentado   sobre   cómo   debe   definirse   la  
responsabilidad.   Para   algunos,   cualquier   mejora   mensurable   es   una   señal   de   éxito;  
Para   otros,   los   resultados   de   las   pruebas   son   la   única   medida   apropiada.   Hacer   el  
problema  aún  más  difícil  es  el  hecho  de  que  las  escuelas  tienden  a  enfrentar  lo  que  los  
economistas  denominan  "economías  de  alcance".  Una  escuela  que  enfoca  sus  recursos  
en  el  aumento  de  las  tasas  de  graduación  puede  ver  una  disminución  subsiguiente  en  
las   puntuaciones   de   los   exámenes,   ya   que   los   estudiantes   marginales   se   mantienen   en  
la  escuela.  De  manera  similar,  las  escuelas  interesadas  en  aumentar  las  calificaciones  
de  los  exámenes  pueden  ver  un  aumento  en  las  tasas  de  ausentismo  escolar,  ya  que  los  
estudiantes   marginales   no   son   animados   a   permanecer   en   la   escuela,   particularmente  
en   los   días   de   prueba   (ver   Wenger,   2000;   Smith   y   Larimer,   2004).   Aunque   los  
formuladores  de  políticas,  los  administradores  escolares  y  los  padres  coinciden  en  la  
necesidad  de  aumentar  la  eficiencia  y  la  eficacia  de  la  escuela,  los  tres  grupos  tienden  
a  definir  estos  valores  de  manera  diferente.  
 
Los   eruditos   de   otros   sub-­‐campos   también   han   reconocido   el   dilema   al   intentar  
implementar  medios  objetivos  para  evaluar  la  política  pública.  Volviendo  al  trabajo  de  
Woodrow  Wilson,  los  estudiosos  de  la  administración  pública  han  argumentado  desde  
hace   mucho   tiempo   que   la   dicotomía   entre   política   y   administración   es   falsa.   En  
cambio,   la   administración   está   infundida   con   batallas   políticas.   Como   muchos  
estudiosos   de   la   administración   pública   han   señalado,   esto   crea   problemas   al   intentar  
evaluar   la   eficiencia   de   las   políticas   públicas.   Un   cambio   en   Public   Administration  
Review,   la   revista   líder   en   administración   pública,   destacó   la   contribución  
interdisciplinaria   de   Stone.   En   este   intercambio,   Schachter   (2007)   abogó   por   una  
forma   más   democrática   de   eficiencia:   “En  una  democracia,  la  administración  eficiente  
requiere  una  política  con  un  apoyo  democrático  para  que  los  funcionarios  electos  y  los  
administradores   obtengan   un   sentido   de   los   resultados   que   las   comunidades   desean”.  
(807)  En  otras  palabras,  los  ciudadanos  deben  participar  en  el  proceso  de  formulación  
de   políticas.   Al   igual   que   Stone,   Schachter   estaba   haciendo   un   argumento   normativo  
sobre   qué   valores   deberían   guiar   el   proceso   político.   Para   que   el   diseño   de   políticas  
refleje  las  preferencias  de  los  ciudadanos,  deben  estar  involucrados  en  el  proceso  de  
políticas.  En  el  argumento  de  Schachter  están  implícitas  las  afirmaciones  de  Edelman  y  
Stone   de   que   el   diseño   de   políticas   está   sujeto   a   interpretación.   No   hay   una   manera  
objetiva   de   definir   la   eficiencia   de   una   política   en   particular.   En   cambio,   los  
responsables   políticos   deben   reconocer   que   los   ciudadanos   valoran   los   procesos   y   los  
resultados  de  manera  diferente.  Al  reaccionar  con  el  argumento  de  Schachter,  Bohte  
(2007)   coincidió   en   que   es   probable   que   los   ciudadanos   y   los   formuladores   de  
políticas  no  estén  de  acuerdo  sobre  la  importancia  de  los  resultados  de  la  política.  De  
hecho,   Bohte   escribió   que   el   desacuerdo   es   "probablemente   la   regla   más   bien   que   la  
excepción"  (2007,  812).  
 
Debido  a  que  no  hay  una  definición  acordada  de  eficiencia  o  equidad,  los  diseñadores  
de   políticas   son   libres   de   usar   símbolos   y   de   diseñar   el   lenguaje   de   tal   manera   que  

  10  
creen  ciertas  imágenes  políticas.  Estas  imágenes  políticas  sirven  a  continuación  como  
representaciones   de   la   política   en   general.   ¿Qué   valores   guían   el   proceso   de   políticas?  
Para   Edelman,   Fischer   y   Stone,   la   respuesta   a   esta   pregunta   es   "depende".   Si   una  
política  se  juzga  como  buena  o  mala  o  se  considera  un  éxito  o  un  fracaso  es  en  última  
instancia   una   elección   de   valor.   Los   juicios   normativos   o   de   valor,   además   de   los  
juicios   racionales,   influyen   en   las   decisiones   de   política   pública.   Aunque   los  
argumentos   de   eficiencia   tienden   a   guiar   el   análisis   de   políticas,   Stone   propuso   un  
fuerte   argumento   de   que   lo   que   constituye   la   eficiencia,   así   como   otros   valores  
democráticos,  también  es  una  elección  de  valor.  
 
 
Construcciones  sociales  y  poblaciones  objetivo  
 
Para   entender   y   analizar   el   proceso   de   políticas   se   requiere   una   comprensión   de   la  
forma  como  los  diseñadores  de  políticas  crean  y  usan  medidas  para  la  evaluación  de  
políticas.   La   forma   en   que   caracterizamos   a   los   grupos   de   individuos   se   basa   en  
múltiples   perspectivas   del   problema,   así   como   en   el   simbolismo   y   el   enraizamiento  
estratégico  de  intereses.  Peter  May  (1991)  escribió  sobre  esa  estrategia  al  distinguir  
entre  "políticas  con  públicos"  y  "políticas  sin  públicos".  Las  políticas  con  públicos,  es  
decir,   políticas   con   grupos   constituidos,   enfrentan   un   conjunto   diferente   de  
limitaciones  de  diseño  que  políticas  sin  públicos.  Mientras  que  las  políticas  sin  público  
no   tienen   que   adherirse   a   las   expectativas   de   los   grupos   de   defensa   interesados,   estas  
políticas   también   deben   evitar   incitar   a   los   conflictos   que   atraigan   la   atención   de  
grupos   previamente   desinteresados.   El   punto   es   que   el   diseño   de   políticas   no   opera  
independientemente   de   la   política.   El   proceso   de   diseño   de   políticas   requiere   una  
conciencia  aguda  de  cómo  el  público  y  el  mundo  político  responderán  a  las  propuestas  
de  políticas.  
 
Como  hemos  indicado,  el  argumento  primario  de  Stone  contrarrestó  el  modelo  "poco  
ambiguo"  de  la  toma  de  decisiones  racional;  esencialmente,  nada  es  "libre  de  valores".  
Lo  que  se  debe  incluir  o  excluir  del  proceso  de  la  política  se  basa  en  la  interpretación  
individual   y   las   visiones   de   mundo   contrastantes.   Aunque   Stone   no   descartó  
completamente  la  toma  de  decisiones  racional,  argumentó  que  la  comunidad  política  
tiene  un  profundo  impacto  en  el  proceso  político.  La  clave  del  argumento  de  Stone  es  
la   noción   de   que   el   diseño   de   políticas   se   basa   en   la   política   de   categorización:   "qué  
necesidades  son  legítimas"  (2002,  98)  y  "cómo  lo  hacemos  y  debemos  categorizar  en  un  
mundo  donde  las  categorías  no  se  dan"  (2002,  380).  
 
Anne   L.   Schneider   y   Helen   Ingram   (1997)   recogieron   la   noción   original   de   Stone  
(1988)   de   la   política   de   categorización.   Sin   embargo,   a   diferencia   de   los   estudiosos   de  
las   dos   secciones   anteriores,   que   se   centraron   principalmente   en   los   valores   de   los  
encargados   de   formular   políticas,   Schneider   e   Ingram   se   centraron   tanto   en   el   uso  
deliberado  de  los  valores  por  parte  de  los  responsables  políticos  como  en  la  forma  en  
que   estos   valores   son   traducidos   e   interpretados   por   los   ciudadanos.   Pasamos  
primero   a   su   discusión   sobre   las   acciones   de   los   responsables   de   la   formulación   de  
políticas.   Schneider   e   Ingram   comenzaron   argumentando   que   sólo   evaluando   el  

  11  
contenido   de   la   política   y   la   sustancia   es   posible   discernir   cómo   y   por   qué   se  
construyen  las  políticas.  Utilizando  el  "diseño  de  políticas"  como  variable  dependiente  
y   "construcción   social"   como   variable   independiente,   los   autores   caracterizaron   el  
proceso  de  formulación  de  políticas  como  "degenerativo"  (1997,  11).  Las  políticas  son  
diseñadas  por  funcionarios  públicos  para  reforzar  construcciones  sociales  de  diversos  
grupos   de   la   sociedad,   descritas   como   "poblaciones   objetivo".   Además,   la   ciencia   se  
utiliza   a   menudo   para   estigmatizar   más   a   estos   grupos   como   "merecedores"   o   "no  
merecedores".  Los  autores  señalaron  que  la  ciencia  es  explotada  como  un  medio  para  
justificar  la  política,  no  verificando  los  medios  específicos  como  los  más  apropiados  y  
disponibles,  como  en  el  modelo  del  actor  racional.  La  ciencia  es  utilizada  sólo  cuando  
es  convergente  con  opciones  políticas  favorables  (A.  Schneider  e  Ingram  1997,  12).  
 
Los   diseños   de   políticas   se   construyen   e   interpretan   de   acuerdo   a   significados  
favorables   basados   en   las   perspectivas   sociales   de   las   poblaciones   objetivo.   Schneider  
e  Ingram  dividieron  a  las  poblaciones  objetivo  en  cuatro  grupos  principales  basados  
en  el  poder  político  y  en  las  construcciones  sociales  percibidas  de  grupos  merecedores  
y  no  merecedores.  Los  cuatro  grupos  son  favorecidos,  competidores,  dependientes  y  
despistados  (1997,  109).  Los  grupos  más  favorecidos  incluyen  científicos,  dueños  de  
negocios,  personas  de  la  tercera  edad  y  militares.  Los  competidores,  como  los  grupos  
de  ventaja,  tienen  mucho  poder  político,  pero  son  percibidos  como  menos  favorables  
que  los  grupos  más  favorecidos.  Algunos  ejemplos  son  los  sindicatos,  los  propietarios  
de   armas   y   los   directores   ejecutivos.   Los   dependientes   son   aquellos   grupos   que  
carecen  de  poder  político,  pero  que  están  socialmente  construidos  positivamente  (es  
decir,   las   madres,   los   niños,   los   pobres,   los   discapacitados   mentales).   Por   ejemplo,  
mientras  que  los  individuos  con  discapacidades  que  buscan  educación  pública  caerían  
bajo  el  epígrafe  de  "dependientes",  las  políticas  distributivas  de  este  grupo  carecen  de  
recursos  suficientes  porque  los  defensores  de  la  educación  especial  están  "débilmente  
representados",   dando   así   pocas   oportunidades   políticas   Schneider   y   Ingram   (1997,  
126).   Finalmente,   los   despistados   carecen   tanto   de   poder   político   como   de   una  
construcción  social  positiva;  por  lo  tanto,  son  percibidos  como  políticamente  débiles  y  
no   merecedores.   Las   madres   del   bienestar,   los   delincuentes,   los   terroristas,   las  
pandillas  y  las  personas  sin  hogar  tienden  a  caer  dentro  de  esta  clasificación  (ejemplos  
son  de  A.  Schneider  e  Ingram  1997,  109;  Ingram,  A.  Schneider  y  P.  deLeon  2007,  102).  
Es   importante   destacar   que   estas   cuatro   categorías   son   fluidas   y   sujetas   a   cambios.  
Schneider   y   DeLeon   (2007)   distinguieron   más   tarde   entre   grandes   empresas   y  
pequeños   negocios,   siendo   los   primeros   clasificados   como   contendientes   y   los  
segundos  como  favorecidos.  Los  grupos  de  defensa  tienden  a  ser  los  más  fluidos.  Por  
ejemplo,   los   ambientalistas   de   Schneider   y   la   clasificación   temprana   de   Ingram   son  
clas   Calificado   de   moderado   poder   político   y   percibido   como   merecedor,   resultando  
en   una   clasificación   entre   contendientes   y   desviados.   Las   revisiones   posteriores   de  
Ingram,   Schneider   y   DeLeon   (2007)   colocaron   claramente   a   los   ambientalistas   en   el  
grupo   de   contendientes.   Incluso   dentro   de   las   categorías,   los   grupos   pueden   afectar  
cómo   otros   grupos   se   construyen   socialmente.   Recorriendo   la   historia   de   la  
construcción   social   de   los   beneficiarios   del   bienestar   social,   Sanford   Schram   (2005)  
escribió   que   porque   el   bienestar   se   construyó   de   tal   manera   que   era   sinónimo   de  
afroamericanos,   la   construcción   social   de   afroamericanos   sufrió.   Esto   tuvo  

  12  
repercusiones   significativas   porque   los   afroamericanos   sufrieron   en   términos   de  
poder   político.   Debido   a   que   los   beneficiarios   del   bienestar   se   clasificaron   como  
dependientes,   los   afroamericanos   fueron   inicialmente   construidos   socialmente   como  
una  población  dependiente.  
 
Según   Schneider   e   Ingram,   los   funcionarios   públicos   construyen   intencionadamente  
diseños  de  políticas  basados  en  un  análisis  "costo  /  beneficio"  de  las  oportunidades  y  
riesgos   políticos   de   las   cuatro   categorías   de   poblaciones   objetivo   (1997,   114).   Los  
grupos   favorecidos   tienden   a   ser   objetivos   para   las   políticas   distributivas   que   asignan  
beneficios   con   poco   o   ningún   costo.   Debido   a   que   los   grupos   privilegiados   tienen   un  
alto  poder  político,  los  políticos  se  benefician  minimizando  los  costos  de  las  políticas  y  
maximizando   los   beneficios   de   las   políticas   para   estos   grupos.   Los   grupos   de  
competidores   también   tienden   a   recibir   beneficios   de   las   políticas,   pero   estos  
beneficios  no  son  tan  explícitos  como  para  los  grupos  con  ventaja.  Los  competidores  
tienden   a   ser   percibidos   como   "egoístas,   indignos   de   confianza   y   moralmente  
sospechosos"   (Ingram,   Schneider   y   DeLeon   2007,   102)   y,   por   lo   tanto,   menos  
merecedores   que   los   grupos   favorecidos.   Como   resultado,   las   cargas   de   política  
tienden   a   ser   más   publicitadas   que   los   beneficios   de   las   políticas.   De   hecho,   como  
escribieron   Ingram,   Schneider   y   DeLeon   (2007),   "los   beneficios   de   los   competidores  
están  ocultos  porque  ningún  legislador  quiere  abiertamente  hacer  cosas  buenas  para  
la  gente  sombría"  (102).  
 
Tanto   los   grupos   privilegiados   como  los  competidores  tienden   a   tener   un   alto   grado  
de   poder   político;   La   única   diferencia   es   que   los   primeros   son   percibidos   como  
merecen,   mientras   que   los   últimos   son   percibidos   como   indignos.   A   diferencia   de  
estos  dos  grupos,  los  otros  dos  grupos  en  el  marco  de  Schneider  e  Ingram  carecen  de  
poder   político.   Los   grupos   dependientes   como   los   pobres   o   los   discapacitados   son  
aquellos   grupos   que   carecen   de   poder   político   pero   que   se   construyen   socialmente  
como   merecedores.   Aunque   los   beneficios   distribuidos   a   los   grupos   dependientes  
tienden  a  ser  más  explícitos  que  los  distribuidos  a  los  competidores,  la  falta  de  poder  
político  de  los  dependientes  impide  que  estos  grupos  reciban  los  máximos  beneficios  
políticos.  Los  problemas  de  los  grupos  dependientes  se  perciben  como  el  resultado  de  
fallas   individuales   más   que   de   problemas   sociales.   Distribuir   los   beneficios   a   los  
pobres   oa   las   personas   que   reciben   asistencia   social   es   políticamente   arriesgado,  
porque   estos   beneficios   se   perciben   como   abordando   problemas   individuales   a  
expensas   del   bien   público.   Los   grupos   dependientes   también   tienden   a   ser   los  
primeros   en   ver   sus   beneficios   cortados   en   tiempos   de   crisis   fiscal   (Schneider   e  
Ingram   1993,   345;   Ingram,   Schneider   y   DeLeon   2007,   103).   Finalmente,   los  
despistados,  como  era  de  esperarse,  reciben  pocos  beneficios  de  política,  si  es  que  lo  
hacen.   En   cambio,   los   encargados   de   formular   políticas   tienden   a   estar   más  
interesados   en   asegurar   que   se   distribuyan   "cargas"   a   esos   grupos.   Los   despistados  
"merecen   ser   castigados",   y   cualquier   política   que   se   desvíe   de   tales   expectativas   es  
probable   que   tenga   consecuencias   negativas   para   el   legislador   (Schneider   e   Ingram  
1997,  130).  
La  investigación  de  Schneider  e  Ingram  es  única  para  el  proceso  de  investigación  en  
dos  etapas  que  emplea.  En  la  primera  etapa,  los  investigadores  consideran  el  diseño  

  13  
de   políticas   como   la   variable   dependiente   y   las   construcciones   sociales   como   la  
variable  independiente  clave.  Como  ya  hemos  comentado,  la  forma  en  que  los  grupos  
se  construyen  socialmente  (que  merecen  o  no  merecen)  afecta  en  última  instancia  al  
diseño  de  las  políticas  (la  distribución  de  los  beneficios  y  las  cargas  de  las  políticas).  
La   segunda   etapa   del   trabajo   de   Schneider   e   Ingram   es   tratar   el   diseño   de   políticas  
como   la   variable   independiente   y   probar   cualquier   efecto   sobre   las   percepciones   de  
ciudadanía   y   eficacia   democrática.   Los   autores   postularon   que   los   individuos  
colocados   en   grupos   políticamente   impotentes   (dependientes   y   desviados)   tienen   una  
visión   negativa   del   sistema   político,   lo   que   da   como   resultado   una   apatía   política   y  
bajos   niveles   de   participación   política.   Las   poblaciones   pobres   aprenden   su   posición  
en  la  sociedad  como  merecedora  o  no  merecedora  (Schneider  e  Ingram  1997,  103),  y  
esto  tiene  implicaciones  reales  para  las  actitudes  hacia  el  gobierno.  
 
Joe   Soss   (2005)   proporcionó   una   prueba   directa   de   la   segunda   etapa   del   marco   de  
Schneider   y   Ingram.   Para   llevar   a   cabo   su   investigación,   Soss   se   basó   en   entrevistas  
con   los   beneficiarios   de   la   ayuda   a   las   familias   con   hijos   dependientes   (AFDC).   Debido  
a   que   los   beneficiarios   de   AFDC   dependen   de   los   trabajadores   sociales   para   los  
beneficios,  Soss  argumentó  que  estos  individuos  carecen  de  un  sentido  de  autoestima,  
lo  que  resulta  en  negativas  o  apáticas  sobre  el  sistema  político.  Soss  encontró  que  los  
pacientes   tienden   a   sentir   que   han   sido   categorizados   como   miembros   de   un   grupo  
negativo   o   "estigmatizado"   (2005,   316).   Como   resultado,   estos   receptores   tienden   a  
ser   menos   propensos   a   participar   en   el   gobierno   y   son   menos   propensos   a   ver   tal  
participación  como  significativa.  Un  trabajo  anterior  de  Soss  (1999)  también  encontró  
que   las   percepciones   sobre   los   diseños   de   políticas   influyen   directamente   en   las  
percepciones  de  eficacia  política.  Como  Soss  escribió,  "los   diseños   de   políticas   enseñan  
lecciones  sobre  el  estatus  de  ciudadanía  y  el  gobierno"  (1999,  376).  
 
Al  distribuir  los  costos  y  beneficios  a  las  poblaciones  objetivo  según  sean  percibidas  
como  merecedoras  o  no  merecedoras,  las  élites  refuerzan  las  relaciones  de  poder.  A  su  
vez,   esto   modela   la   participación   política   a   medida   que   los   objetivos   de   políticas  
específicas  desarrollan  actitudes  positivas  o  negativas  hacia  el  gobierno  y  la  capacidad  
de   influir   efectivamente   en   la   actividad   gubernamental.   Tomemos   un   ejemplo   de   la  
vida   real   de   una   comunidad   universitaria:   después   de   un   partido   de   fútbol   en   casa,  
varios   cientos   de   estudiantes   universitarios   se   alborotaron   en   las   calles,   quemaron  
coches   y   causaron   daños   materiales   significativos.   En   los   años   que   siguieron   a   ese  
acontecimiento,   el   departamento   local   de   la   policía   colocó   correctamente   las  
barricadas  del  disturbio  a  lo  largo  de  la  calle  donde  ocurrieron  los  disturbios  más.  Este  
primer   disturbio,   sin   embargo,   resultó   ser   la   excepción   más   que   la   regla.   Sin   embargo,  
en   los   diez   años   transcurridos   desde   ese   evento   inicial   y   singular,   la   policía   de   la  
comunidad  local  ha  colocado  a  la  policía  antidisturbios  en  las  calles  durante  el  fin  de  
semana  de  regreso  a  casa,  anticipándose  a  una  violenta  manifestación  de  estudiantes  
universitarios.  Adoptando  la  primera  fase  del  marco  de  Schneider  e  Ingram,  la  imagen  
transmitida   a   esos   ciudadanos   es   que   son   ciudadanos   despistados   e   inciviles.   La  
población   objetivo   son   estudiantes   universitarios,   y   este   grupo   se   construye  
socialmente   como   una   población   desviada   y   no   merecedora.   La   segunda   fase   del  
marco  de  Schneider  e  Ingram  sugeriría  que  estos  estudiantes  probablemente  tengan,  

  14  
en  promedio,  actitudes  más  negativas  hacia  el  gobierno  y,  en  promedio,  perciben  que  
el  gobierno  es  menos  propenso  a  responder  a  sus  intereses.  
 
El   trabajo   de   Soss,   así   como   los   primeros   trabajos   de   Schneider   e   Ingram,   implican  
claramente   la   conexión   entre   el   estudio   del   diseño   de   políticas   y   el   estudio   de   la  
ciudadanía   democrática   y   si   las   acciones   del   gobierno   cumplen   con   los   valores  
democráticos.   Ingram   y   Schneider   (2005b)   afirmaron   más   tarde   que   la   naturaleza  
"degenerativa"   de   la   política   pública   se   agrava   por   la   naturaleza   dependiente   del  
camino   de   las   construcciones   sociales.   Las   construcciones   sociales   se   integran   en   la  
sociedad,   rara   vez   son   cuestionadas   y   raramente   sujetas   a   cambios.   En   este  
razonamiento   está   implícito   que   cualquier   propuesta   de   política   que   las  
construcciones   sociales   existentes   coincidan   con   las   aprobadas   por   unanimidad   por  
un   órgano   legislativo.   Pero,   ¿pueden   cambiar   las   construcciones   sociales?   ¿Pueden   los  
objetivos  de  las  políticas  públicas  expandirse  o  contraerse?  
 
Según  Peter  May,  la  respuesta  es  sí.  Las  construcciones  sociales  no  son  estáticas;  En  su  
lugar,  los  responsables  de  la  formulación  de  políticas  ajustan  las  creencias  acerca  de  
los   problemas   políticos   en   respuesta   a   los   estímulos   entrantes,   evidencia   de   lo   que  
May  (1992,  332)  describe  como  "aprendizaje  social."  El  aprendizaje  social  es  diferente  
del   aprendizaje   instrumental.   Aunque   ambos   implican   formas   de   lo   que   May   ha  
descrito   como   "aprendizaje   de   políticas",   el   aprendizaje   instrumental   refleja   más   el  
enfoque   racionalista   del   análisis   de   políticas,   haciendo   hincapié   en   los   medios   para  
resolver  los  problemas  políticos  y  el  aprendizaje  a  través  de  la  evaluación  de  políticas.  
El  aprendizaje  social  está  más  orientado  hacia  las  metas,  centrándose  en  la  causa  del  
problema   y   las   creencias   sobre   las   poblaciones   objetivo.   Mayo   ha   citado   evidencias   de  
aprendizaje   de   políticas   sociales   como   casos   en   los   que   cambian   las   metas   de   las  
propuestas  de  política  o  las  creencias  sobre  los  objetivos  del  cambio  de  política  (1992,  
351).   El   aprendizaje   de   políticas   es   mucho   más   probable   para   las   "políticas   con   los  
públicos"   (mayo   de   1991),   porque   tales   políticas   permiten   dar   y   recibir   y   actualizar  
las  creencias  sobre  los  grupos  establecidos.  
 
Sin  embargo,  el  aprendizaje  no  se  limita  al  contenido  de  las  políticas.  A  diferencia  del  
aprendizaje   de   políticas,   el   "aprendizaje   político"   se   refiere   a   la   capacidad   de   las   élites  
políticas   para   elaborar   propuestas   de   políticas   viables.   El   aprendizaje   político   y   el  
aprendizaje   de   políticas   son   conceptos   distintos   pero   interrelacionados.   Con   un  
cambio   en   las   creencias   acerca   de   los   objetivos   de   una   política,   las   élites   políticas  
pueden   adoptar   nuevas   estrategias   para   impulsar   una   política   en   particular.   Aunque  
May  ha  admitido  que  es  difícil  evaluar  sistemáticamente  y  empíricamente  la  evidencia  
del   aprendizaje   político,   su   modelo   proporciona   una   base   teórica   sobre   cómo   las  
poblaciones  objetivo  son  socialmente  construidas  y  también  que  tales  construcciones  
sociales  están  sujetas  a  cambios.  En  resumen,  los  diseñadores  de  políticas  utilizan  las  
construcciones   sociales   para   diseñar   políticas   públicas,   pero   el   vínculo   es   más  
matizado  de  lo  que  inicialmente  argumentaban  Schneider  e  Ingram.  
 
La   mayoría   de   los   expertos   en   diseño   de   políticas   coinciden   en   la   naturaleza  
intersubjetiva   del   diseño   de   políticas,   así   como   en   el   potencial   de   las   políticas  

  15  
degenerativas.   Edelman,   Fischer   y   Stone   han   argumentado   que   los   valores   han  
infundido   el   proceso   político.   Que   las   decisiones   políticas   se   basan   en   el   uso  
deliberado  de  símbolos,  narraciones  e  historias;  y  que  el  estudio  del  proceso  público  
requiere   de   una   metodología   post-­‐positivista,   que   explique   la   intersubjetividad   y   las  
realidades  construidas.  Anne  Schneider  y  Helen  Ingram  dieron  un  paso  más  adelante  
al  preguntar  si  tal  intersubjetividad  es  perjudicial  para  la  democracia.  Como  debiera  
ser   evidente   en   nuestra   discusión,   encontraron   una   fuerte   evidencia   de   que   las  
realidades  socialmente  construidas  de  hecho  crean  grupos  desiguales.  Algunos  grupos  
están  orientados  a  obtener  beneficios  en  materia  de  políticas,  mientras  que  otros  son  
objeto   de   cargas   normativas.   Estas   decisiones   no   se   basan   en   análisis   racionales   de  
costo-­‐beneficio,   sino   en   las   realidades   socialmente   construidas.   Aunque   el  
"aprendizaje  de  políticas"  se  produce  (mayo  de  1992),  también  lo  hace  el  aprendizaje  
político,  por  lo  que  no  hay  garantía  de  que  los  responsables  políticos  tomen  decisiones  
sobre  la  base  de  lo  que  es  una  buena  política  pública.  Y  aunque  puede  ser  más  práctico  
y   lógico   diseñar   una   política   que   redistribuya   los   beneficios   a   grupos   racionalmente  
justificados   como   afectados   por   problemas   sociales,   los   riesgos   políticos   a   menudo  
disuaden   a   los   funcionarios   racionales   de   llevar   a   cabo   tal   acción   (Schneider   and  
Ingram  1997,  115).  La  falta  de  valores  democráticos  y  la  consiguiente  falta  de  interés  
por  la  política  también  tienen  implicaciones  prácticas  reales  para  la  democracia.  
 
En  las  democracias  liberales,  el  fundamento  normativo  de  las  políticas  públicas  debe  
ser   los   valores   democráticos.   Como   afirmación   normativa,   se   trata   de   un   argumento  
Pero,   ¿cómo   lo   probamos?   ¿Las   políticas   públicas   reflejan   de   hecho   ideales  
democráticos?  El  trabajo  de  Stone  (2002)  ha  cuestionado  si  alguna  vez  se  puede  llegar  
a  un  acuerdo  sobre  lo  que  constituye  valores  democráticos  tales  como  la  equidad  o  la  
libertad.  Schneider  e  Ingram  también  han  subrayado  que  los  valores  inherentes  a  los  
símbolos   políticos   son   inherentemente   antidemocráticos.   Único   para   todos   estos  
escolares   es   un   llamamiento   explícito   para   un   proceso   más   democrático   de  
formulación  de  políticas;  Desde  la  definición  del  problema  hasta  el  diseño  de  políticas,  
los  valores  democráticos  deben  ser  inherentes  al  proceso  político.  Por  lo  tanto,  si  los  
valores   democráticos   deben   guiar   el   proceso   político,   pero   claramente   no   lo   hacen,  
¿cómo  podemos  corregir  esto?  
 
Muchos  estudiosos  están  de  acuerdo  en  que  los  enfoques  cuantitativos  del  estudio  de  
las   políticas   públicas,   como   los   análisis   de   costos   y   beneficios,   ignoran   la  
intersubjetividad   que   guía   el   proceso   de   políticas.   Hasta   este   punto,   hemos   enfatizado  
las  soluciones  teóricas  a  este  dilema,  sobre  todo  la  metodología  post-­‐positivista  como  
el   construccionismo   y   la   hermenéutica.   Para   Peter   deLeon,   sin   embargo,   esta  
intersubjetividad   y   el   uso   deliberado   de   valores   y   símbolos   ha   dado   lugar   a   una  
separación   creciente   entre   el   gobierno   y   sus   ciudadanos,   requiriendo   una   respuesta  
más  práctica.  Basándose  en  la  noción  de  Harold  Lasswell  de  las  "ciencias  políticas  de  
la   democracia",   DeLeon   (1995,   1997)   argumentó   que   el   proceso   de   formulación   de  
políticas   se   ha   alejado   de   los   valores   democráticos   fundamentales.   Para   DeLeon,   el  
movimiento   hacia   un   acercamiento   más   positivista   al   estudio   de   la   política   pública  
resultó   en   un   cambio   lejos   de   la   ciencia   política   de   Lasswell   de   la   democracia.   En  
última  instancia,  DeLeon  vio  las  ciencias  políticas  como  capturadas  por  dos  enfoques  

  16  
dominantes,  el  utilitarismo  y  el  racionalismo  liberal,  que  han  aumentado  la  distancia  
entre   los   ciudadanos   y   su   gobierno.   El   utilitarismo,   porque   defiende   un   fuerte   papel  
del  mercado  y  se  basa  en  gran  medida  en  los  datos,  ignora  los  "factores   humanos"  (P.  
deLeon  1997,  53).  El  enfoque  utilitarista  ignora  los  deseos  de  los  ciudadanos  comunes  
e   ignora   cómo   los   ciudadanos   interpretan   los   mensajes   de   política   enviados   por   las  
élites  gobernantes.  Como  deLeon  (1997)  escribió,  esto  conduce  a  la  investigación  de  
políticas   que   es   "metodológicamente  rica  y  resulta  pobre"   (55).   ¿La   solución?   DeLeon  
propone   una   ciudadanía   más   comprometida.   Como   DeLeon   ha   escrito,   "los   valores  
individuales   están   tan   abiertos   al   análisis   como   los   "hechos"   relativos,   y   deben   ser  
igualmente  abiertos  al  discurso  público"  (P.  deLeon  1997,  79).  
 
En   un   nivel   teórico,   DeLeon   pidió   una   metodología   post-­‐positivista,   en   particular   el  
uso  del  desconstruccionismo  y  la  hermenéutica  para  vincular  más  apropiadamente  las  
ciencias  políticas  con  los  valores  democráticos.  DeLeon,  sin  embargo,  también  ofreció  
una  solución  práctica  para  un  diseño  más  democrático  de  las  políticas.  Para  DeLeon,  el  
estado  actual  de  la  investigación  sobre  políticas  es  perjudicial  para  la  democracia.  La  
falta  de  valores  democráticos  crea  un  público  apático  y,  como  deLeon  (1997)  escribió,  
la   democracia   no   puede   "hacer   frente   al   malestar   cívico   contemporáneo   ya   la  
frustración  política"  (100).  La  preocupación  principal  de  DeLeon  era  que  la  ciencia  de  
la  política  se  ha  desconectado  de  su  "clientela  primaria,  la  ciudadanía"  (1997,  98).  Para  
corregir   esto,   el   estudio   de   la   Política   debe   caracterizarse   por   un   discurso   abierto  
entre  los  ciudadanos  y  los  responsables  políticos.  La  solución:  análisis  participativo  de  
políticas   (APP).   El   APP   se   refiere   a   la   noción   de   involucrar   directamente   a   los  
ciudadanos   en   la   formulación   de   políticas   públicas.   DeLeon   ha   citado   numerosos  
ejemplos  en  los  que  se  han  construido  paneles  de  ciudadanos  para  ayudar  en  el  diseño  
de   políticas   y   en   los   que   el   resultado   ha   sido   una   ciudadanía   más   satisfecha.   La  
suposición  subyacente  de  PPA  es  que  los  ciudadanos  quieren  más  participación  en  el  
proceso   de   formulación   de   políticas   y   que   tal   participación   neutralizará   el   creciente  
desencanto  con  las  instituciones  gubernamentales  y  la  élite  gubernamental.  
 
Para   los   estudiosos   del   diseño   de   políticas,   como   Schneider   e   Ingram   (1997)   y   Soss  
(1999,   2006),   la   apatía   genera   desinterés   y   deseo   de   retirarse   de   la   vida   política,  
perpetuando   un   ciclo   de   políticas   no   democráticas.   El   análisis   participativo   de   la  
política   mueve   al   ciudadano   de   un   papel   pasivo   y   reaccionario   en   el   proceso   político   a  
un   papel   activo   y   decisorio.   Parafraseando   a   John   Dewey,   DeLeon   escribió:   "La   cura  
para  las  dolencias  de  la  democracia  es  una  participación  más  cívica"  (1997,  43).  Una  
mayor   participación   ciudadana   en   el   proceso   de   políticas   aumenta   la   satisfacción   de  
los   ciudadanos   con   el   proceso   político   y   crea   mejores   políticas   públicas.3   Sólo   a   través  
del   compromiso   ciudadano,   las   ciencias   políticas   reflejarán   verdaderamente   los  
valores   democráticos.   La   convocatoria   de   DeLeon   (1997)   para   APP   ha   impulsado   la  
investigación   que   examina   los   efectos   de   la   participación   ciudadana   en   mejorar   la  
respuesta   política   y   la   satisfacción   ciudadana   en   general   con   el   proceso   de  
formulación   de   políticas   (véase   también   Fung   y   Wright   2003a   y   Macedo   2005).  
Incluso  los  estudiosos  de  la  administración  pública  han  abogado  por  un  enfoque  más  
orientado  al  ciudadano  para  el  diseño  de  políticas.  Por  ejemplo,  Schachter  (2007)  ha  
argumentado   que   la   única   manera   de   que   una   organización   llegue   a   un   acuerdo   sobre  

  17  
la  eficiencia  es  a  través  de  la  aportación  de  las  partes  interesadas.  Aunque  Schachter  
no  cite  a  deLeon,  sus  prescripciones  de  política  ciertamente  están  en  línea  con  las  de  
este  autor.  
 
La   manera   en   que   las   poblaciones   objetivo   se   identifican   con   la   sociedad   y   se  
involucran   en   ella,   habla   mucho   del   estado   de   la   democracia.   En   su   trabajo   seminal,  
Policy   Design   for   Democracy,   Schneider   e   Ingram   concluyeron   que   la   construcción  
social   de   las   poblaciones   objetivo   desafía   los   ideales   pluralista   amenazando   con  
promover  la  crisis  de  la  democracia  (1997,  198).  Los  diseños  de  políticas  se  basan  en  
la  construcción  y  el  mantenimiento  del  poder  a  través  de  las  poblaciones  objetivo.  El  
diseño  de  políticas  determina  la  construcción  social  de  las  poblaciones  objetivo  y,  a  su  
vez,   afecta   el   modo   en   que   las   poblaciones   objetivo   ven   su   papel   en   la   sociedad.   Los  
diseños  que  favorecen  el  status  quo  son  favorables  porque  representan  oportunidades  
políticas.   Como   resultado,   ciertos   grupos   han   mantenido   un   status   relativamente  
permanente   como   poblaciones   objetivo   positivas,   con   una   cantidad   significativa   de  
poder  político.  
 
Refinando  su  trabajo  anterior,  Ingram  y  Schneider  (2006)  pidieron  más  tarde  un  papel  
más   explícito   y   activo   para   los   ciudadanos.   Al   igual   que   Peter   deLeon,   Ingram   y  
Schneider   (2006)   consideran   el   estudio   de   la   política   pública   como   un   ejercicio  
normativo:   "El   público   debe   involucrarse   más   directamente   en   responsabilizar   a   las  
estructuras   gubernamentales"   (Ingram   y   Schneider   2006,   182).   Ingram   y   Schneider  
han   argumentado   explícitamente   que   el   diseño   de   políticas   debe   servir   a   la  
democracia  y  los  analistas  de  políticas  deben  "diseñar  una  política  que  sirva  mejor  a  la  
democracia"   (2006,   172).   No   sólo   el   diseño   de   políticas   debe   servir   a   la   democracia,  
sino   que,   según   Ingram   y   Schneider,   "los  ciudadanos  deben  considerar  su  papel  como  
ciudadanos  importantes"  (2006,  172).  Para  DeLeon,  Ingram  y  Schneider,  el  diseño  de  
la   política   configura   la   conexión   entre   los   ciudadanos   y   el   gobierno.   Por   lo   tanto,   el  
principal   medio   para   mejorar   el   diseño   de   políticas   y   aumentar   la   satisfacción  
ciudadana   con   el   gobierno   es   a   través   del   compromiso   ciudadano   en   el   proceso   de  
políticas.  Al  igual  que  el  enfoque  de  PPA  de  DeLeon,  Ingram  y  Schneider  (2006)  han  
sostenido   que   cuando   se   da   voz   a   los   ciudadanos   en   el   proceso   de   políticas,   "se  
animarán  a  través  de  este  cambio  de  política  a  participar  en  el  discurso"  (p.  176).  
 
El   proceso   de   política   rara   vez   se   ajusta   al   modelo   de   mercado   de   la   economía   en   el  
cual   los   objetivos   están   claramente   definidos   y   las   alternativas   consideradas   de  
manera   integral   en   una   manera   objetiva   de   costos   y   beneficios.   En   cambio,   es   una  
batalla  sobre  qué  valores  deben  guiar  el  proceso  de  políticas.  Schneider  e  Ingram  han  
argumentado   firmemente   que   los   valores   democráticos   deberían   participar   en   el  
diseño   de   las   políticas.   Sin   embargo,   en   su   opinión,   el   diseño   de   políticas   tiende   a  
basarse   en   realidades   construidas   que   benefician   a   los   grupos   más   favorecidos.   El  
resultado  es  el  diseño  de  políticas  no  democráticas  y  un  sistema  auto-­‐perpetuante  de  
"políticas  degenerativas".   No   sólo   los   valores   y   símbolos   están   presentes   en   el   proceso  
de   políticas,   sino   que   son   utilizados   deliberadamente   por   los   responsables   de   la  
formulación   de   políticas.   Para   Schneider   e   Ingram,   el   estado   actual   del   diseño   de   las  
políticas   es   tanto   antidemocrático   como   no   pluralista.   Los   diseños   de   políticas  

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imparten   mensajes   a   las   poblaciones   objetivo   de   su   estatus   y   cómo   los   demás   piensan  
de   ellos,   y   los   diseños   de   políticas   actuales   enseñan   impotentes   grupos   (dependientes  
y   desviados)   que   la   movilización   y   la   participación   son   inútiles.   Como   dice   Ingram,  
Schneider   y   DeLeon:   "Los   mensajes   transmiten   quién   pertenece,   cuyos   intereses   son  
importantes,  qué  clase  de  "juego"  es  la  política  y  si  uno  tiene  un  lugar  en  la  mesa"   (2007,  
100).   Para   deLeon,   la   única   manera   de   cambiar   esos   mensajes   es   a   través   de   una  
política   ciudadana   más   activa.   Cuando   los   ciudadanos   participan   en   el   proceso   de  
formulación   de   políticas,   su   sentido   de   eficacia   y   confianza   en   el   gobierno   aumenta,  
haciendo  que  el  proceso  político  sea  más  democrático  y  mejore  la  calidad  general  del  
diseño  de  políticas.  
 
 
Pruebas  de  teorías  de  diseño  de  políticas?  
 
En   cierto   sentido,   las   afirmaciones   que   surgen   del   campo   del   diseño   de   políticas  
dibujan   un   acuerdo   universal.   La   mayoría   de   los   académicos   de   política   están   de  
acuerdo   con   Edelman,   Fischer   y   Stone   en   que   los   políticos   hacen   uso   deliberado   y  
selectivo   de   hechos,   historias   e   imágenes   para   apoyar   políticas   particulares.   La  
mayoría  de  los  expertos  en  política  están  de  acuerdo  con  Schneider  e  Ingram  en  que  
los  encargados  de  la  formulación  de  políticas  distribuyen  las  cargas  y  los  beneficios  de  
las   políticas   de   tal   manera   que   se   maximice   el   beneficio   político.   Los   científicos  
políticos   han   observado   durante   mucho   tiempo   que   los   funcionarios   electos   son  
impulsados   principalmente   por   el   deseo   de   reelección   (véase   Mayhew   1974).   Por   lo  
tanto,  no  es  sorprendente  que  las  élites  intenten  incorporar  ciertos  valores  dentro  de  
los   diseños   de   políticas   que   refuercen   las   percepciones   existentes   y   eviten  
repercusiones   negativas.   Sin   embargo,   para   los   científicos   sociales   positivistas,   los  
marcos   discutidos   a   lo   largo   de   este   capítulo   se   ven   con   escepticismo,   conceptos  
demasiado   amorfos   para   guiar   sistemáticamente   la   investigación   y   los   métodos   que  
carecen  del  rigor  empírico  asociado  con  el  proyecto  racionalista.  
 
Probar  las  teorías  de  diseño  de  políticas  discutidas  en  este  capítulo,  como  las  propias  
teorías,   es   un   proceso   desordenado.   Para   ser   considerado   un   subcampo   legítimo,   el  
diseño   de   políticas   debe   ofrecer   alguna   previsibilidad   al   proceso   de   políticas.   Hasta  
ahora  hemos  dividido  el  campo  en  tres  etapas:  los  estudiosos  de  los  valores  (Edelman,  
Fischer  y  Forester,  C.  Anderson),  los  estudiosos  de  la  política  de  categorización  (Stone,  
Schneider  e  Ingram)  y  los  estudiosos  participantes  DeLeon,  Schneider  e  Ingram).  Los  
tres   grupos   de   estudiosos   están   de   acuerdo   en   la   necesidad   de   una   metodología  
diversa  al  estudiar  el  diseño  de  la  política,  pero  para  ser  considerados  un  subcampo  
legítimo   (es   decir,   uno   que   genera   hipótesis   comprobables),   muchas   preguntas  
todavía  necesitan  ser  contestadas.  
 
Como   se   ha   discutido,   los   primeros   estudiosos   del   diseño   de   políticas   argumentaron  
que  los  diseñadores  de  políticas  elaboran  historias  para  que  se  ajusten  a  las  políticas  
existentes.   ¿Podemos   predecir   qué   valores,   las   historias,   narraciones   e   imágenes  
resonarán   con   los   ciudadanos?   ¿Son   los   métodos   post-­‐positivistas   como   el  
construccionismo  o  la  hermenéutica  más  apropiados  para  ciertas  etapas  del  proceso  

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político?   Schneider   e   Ingram   han   argumentado   que   las   construcciones   sociales   y   el  
diseño   de   políticas   reducen   la   participación   democrática.   Tal   vez,   pero   ¿por   cuánto?  
¿Qué  tipo  de  participación?  Soss  (2005)  ha  proporcionado  un  primer  corte  sólido  en  
estas  preguntas  utilizando  la  investigación  de  encuestas,  pero  aún  quedan  preguntas.  
   
¿Cuánta   variación   en   los   niveles   de   participación   hay   entre   despistados   y  
dependientes,   entre   competidores   y   grupos   con   ventaja?   ¿Qué   hace   que   un   grupo  
cambie  de  un  despistado  a  un  dependiente?  ¿Puede  un  grupo  moverse  de  dependiente  
a   competidor   a   beneficiado,   y   viceversa?   Desde   Kingdon   (1995)   sabemos   que   los  
eventos  de  enfoque  configuran  de  manera  significativa  cómo  vemos  los  problemas  de  
la   sociedad.   ¿Tiene   esto   en   cuenta   la   clasificación   de   los   grupos   destinatarios?   ¿Por  
qué   algunas   construcciones   sociales   se   desvanecen   con   el   tiempo?   ¿Qué   constituye  
evidencia   de   "aprendizaje  social"   o   "aprendizaje  político"?   Un   problema   central   para   el  
proyecto  de  diseño  de  políticas  es  que  sus  marcos  conceptuales  no  generan  hipótesis  
limpias   y   comprobables   empíricamente.   En   última   instancia,   sus   afirmaciones  
empíricas  no  son  particularmente  empíricas.  Esto  no  es  del  todo  sorprendente,  dado  
su   énfasis   en   la   naturaleza   subjetiva   de   la   realidad,   pero   no   proporciona   una   base  
clara  para  clasificar  qué  reclamaciones  o  perspectivas  son  la  mejor  base  para  juzgar  la  
política.   El   proyecto   racionalista,   por   todas   sus   carencias,   ofrece   una   plataforma  
estable  para  generar  juicios  comparativos  de  las  políticas  públicas  y  tiene  una  noción  
central   del   valor   para   guiar   tales   juicios:   la   eficiencia.   El   diseño   de   políticas   no   tiene  
giroscopio  conceptual  equivalente.  
 
Considere   el   llamado   de   DeLeon,   Schneider   y   Ingram   para   APP.   ¿No   va   esto  
directamente   a   la   cara   del   argumento   de   Stone   sobre   las   dificultades   de   asegurar   la  
equidad?   ¿Quién   participa?   ¿Cuánta   participación?   ¿En   qué   etapa   del   proceso   de  
políticas?   ¿Sobre   qué   decisiones?   El   supuesto   subyacente   a   esta   solución   es   que   los  
ciudadanos,   si   se   les   da   la   oportunidad,   quieren   participar   en   la   formulación   de  
políticas.  Sin  embargo,  la  investigación  sobre  las  actitudes  públicas  hacia  el  gobierno  
sugiere   lo   contrario.   Hibbing   y   Theiss-­‐Morse   (1995,   2002)   encontraron   que,   en  
realidad,   la   mayoría   de   los   ciudadanos   no   quieren   participar   en   el   proceso   de   las  
políticas.   Lo   que   quieren   es   el   consuelo   de   saber   que   los   encargados   de   formular  
políticas  buscan  sus  mejores  intereses.  Como  lo  encontraron  Hibbing  y  Theiss-­‐Morse,  
la   mayoría   de   los   ciudadanos   no   se   compadecen   por   lo   que   ven   en   el   proceso   político.  
Como  resultado,  se  sienten  obligados  a  prestar  atención  a  la  política,  no  por  deseo  de  
participar,  sino  por  el  deseo  de  mantener  a  los  políticos  a  raya.  Unir  grupos  no  es  la  
respuesta   a   una   mayor   satisfacción   con   el   gobierno   porque   los   grupos   homogéneos  
tienden   a   reforzar   la   percepción   de   una   comunidad   de   intereses   donde   no   existe  
(Hibbing   y   Theiss-­‐Morse   2005).   Así,   mientras   que   DeLeon   ha   argumentado   que   el  
aumento   de   los   niveles   de   participación   ciudadana   mejorará   la   satisfacción   con   el  
gobierno,  Hibbing  y  Theiss-­‐Morse  argumentaron  que  rara  vez  los  ciudadanos  quieren  
participar,   sólo   cuando   sienten   que   es   necesario   prevenir   el   comportamiento  
interesado   por   parte   de   las   élites.   Incluso   Deborah   Stone   (2002)   probablemente   se  
pondría   en   duda   con   la   recomendación   de   deLeon   para   una   mayor   participación  
ciudadana.  A  medida  que  su  discusión  de  asegurar  la  equidad  en  las  elecciones  de  la  
junta  escolar  demuestra,  incluso  cuando  la  mayoría  de  los  partidos  está  de  acuerdo  en  

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la  necesidad  de  ser  inclusivo,  surge  el  conflicto  sobre  lo  que  constituye  la  participación  
pública   equitativa.   En   un   nivel   más   práctico,   Bohte   (2007,   813)   advirtió   contra   una  
excesiva   participación   ciudadana   porque   los   ciudadanos   tienden   a   carecer   del  
conocimiento  sobre  cómo  se  implementarán  las  políticas.  
 
Conclusión  
Los   especialistas   en   diseño   de   políticas   han   hecho   una   serie   de   contribuciones  
importantes   al   campo   de   los   estudios   de   políticas.   Edelman,   Fischer,   Stone   y   otros  
hacen   un   argumento   convincente   de   que   el   contenido   de   la   política   pública   es  
normativamente   impulsado   y   que   los   responsables   políticos   manipulan  
simbólicamente  el  proceso  de  políticas  para  lograr  fines  basados  en  el  valor.  Además,  
hacen   un   caso   igualmente   convincente   de   que   los   modelos   racionales   del  
comportamiento   político   y   la   evaluación   de   políticas   no   son   capaces   de   captar   las  
implicaciones  políticas  clave  de  esta  perspectiva  normativa.  
 
Aunque  sus  descripciones  del  proceso  político  y  el  diseño  de  la  política  no  son  limpias  
y  limpias,  nos  acercan  a  entender  el  contenido  de  la  política  pública  y  lo  que  significa  
entender   las   relaciones   de   poder   en   la   sociedad.   Una   de   las   lecciones   claras   de   la  
investigación   sobre   diseño   de   políticas   es   que   aquellos   que   ejercen   el   poder   político  
son   aquellos   que   son   capaces   de   construir   una   realidad   que   encaje   con   sus   políticas  
propuestas.   El   diseño   de   políticas   quizá   se   entienda   mejor   como   la   política   de  
definición   de   metas   o   la   política   de   categorización.   Stone   (2005)   ha   resumido   este  
argumento   muy   bien   escribiendo:   "la   política   es   precisamente   este   ordenamiento  
deliberado   del   mundo   según   el   principio   del   trato   diferente   para   las   diferentes  
categorías".  
 
El  campo  del  diseño  de  políticas  también  ha  contribuido  significativamente  al  estudio  
de  cómo  los  ciudadanos  forman  percepciones  en  relación  con  su  gobierno.  Los  diseños  
de   políticas   a   menudo   se   utilizan   para   reforzar   las   relaciones   de   poder   existentes   y  
percepciones   sobre   el   papel   apropiado   del   gobierno.   Como   señalan   Schneider   e  
Ingram  (1997)  y  Soss  (2005),  los  valores  están  a  menudo  incorporados  en  los  diseños  
de   políticas,   y   estos   valores   tienen   implicaciones   importantes   con   respecto   a   la  
participación  democrática.  De  hecho,  la  mayoría  de  los  expertos  en  diseño  de  políticas  
están  de  acuerdo  en  que  el  estudio  del  diseño  de  políticas  ofrece  evidencia  de  valores  
no   democráticos   en   el   proceso   de   formulación   de   políticas   y   competencia   no  
pluralista,   y   que   a   menudo   se   utiliza   para   reforzar   los   valores   no   democráticos   (ver  
Schneider  e  Ingram  2005).  Stone  y  Fischer  han  coincidido  en  que  las  evaluaciones  de  
políticas  se  basan  en  evaluaciones  políticas.  Schneider  e  Ingram  han  proporcionado  un  
marco   para   comprobar   si   estas   evaluaciones   políticas   tienen   efectos   perjudiciales  
sobre  la  participación  política  y  las  actitudes  hacia  el  gobierno.  
 
Si   el   proceso   de   política   se   basa   en   realidades   construidas   e   interpretaciones  
intersubjetivas,  la  pregunta  obvia  es:  ¿cómo  se  determina  si  una  política  es  efectiva?  
Edelman,   Fischer   y   Stone   han   sentado   las   bases   para   una   teoría   de   diseño   de   políticas  
y  análisis  de  políticas  basada  en  la  metodología  post-­‐positivista.  Su  principal  interés  es  
dar   cuenta   de   las   realidades   "construidas"   cuando   realizan   evaluaciones   de   políticas.  

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Aunque   Stone   y   Fischer   pintan   un   cuadro   del   proceso   político   basado   en   una   realidad  
construida,  esto  no  significa  necesariamente  que  el  proceso  político  sea  impredecible  
(véase   también   Kingdon,   1995).   Más   bien,   la   previsibilidad   aumenta   una   vez   que   se  
reconoce   la   naturaleza   intersubjetiva   de   la   formulación   de   políticas.   Schneider   e  
Ingram   dan   un   paso   adelante   al   preguntar,   dado   que   el   diseño   de   la   política   está  
infundido  con  valores,  símbolos  e  historias,  ¿qué  efecto  tiene  esto  en  los  objetivos  de  esa  
política?   Bajo   este   marco,   el   "diseño   de   la   política"   se   trata   como   la   variable  
dependiente   y   como   una   variable   independiente   importante.   Inicialmente  
preguntamos   cuáles   valores   son   inherentes   al   proceso   de   la   política.   Como   lo   ha  
dejado   claro   este   capítulo,   varios   académicos   de   política   consideran   el   contenido   de  
las   políticas   públicas   como   antidemocrático.   Los   estudiosos   describen   el   proceso   de  
diseño  de  políticas  como  deliberado  y  manipulador,  no  como  una  respuesta  racional  a  
los   problemas   públicos.   Los   diseñadores   de   políticas   usan   símbolos   y   lenguaje   para  
elaborar   políticas   de   tal   manera   que   perpetúen   los   estereotipos   existentes.   Para   la  
mayoría   de   estos   académicos,   políticos,   analistas   e   incluso   académicos   deberían  
participar   más   en   la   contabilidad   de   la   diversidad   de   opiniones   compartidas   por   los  
ciudadanos  afectados  por  políticas  particulares.  Una  solución  práctica  a  este  dilema  es  
la   noción   de   una   mayor   participación   ciudadana.   Al   permitir   la   participación  
ciudadana  directa  en  el  proceso  de  políticas,  el  diseño  de  políticas  reflejará  los  valores  
de  la  ciudadanía  y  evitará  mensajes  no  deseados  o  intencionados  que  disuadan  a  los  
ciudadanos   participación   o   disuadir   a   la   eficacia   ciudadana.   Sin   embargo,   como   se  
señaló  en  la  sección  anterior,  existen  serios  obstáculos  empíricos  con  respecto  a  esta  
solución.  
 
 
Notas  
1.   Véase   también   Gilens   (2000)   para   una   discusión   sobre   la   forma   en   que   se   ha   utilizado   el  
lenguaje   simbólico,   como   "reina   del   bienestar",   para   perpetuar   los   estereotipos   existentes   de  
los   beneficiarios   de   la   asistencia   social   y   para   disminuir   el   apoyo   público   para   aumentar   los  
beneficios  sociales.  
2.   Bohte   (2007,   812)   también   utilizó   el   ejemplo   de   la   biblioteca   de   Stone   como   ejemplo   de   la  
dificultad  de  lograr  la  eficiencia  en  una  organización  pública.  
3.  Otros  estudiosos  (L.  deLeon  y  Denhardt  2000)  también  expresan  críticas  en  los  enfoques  que  
parecen  reforzar  el  papel  de  los  formuladores  de  políticas,  como  los  burócratas,  a  expensas  de  
los  ciudadanos.  

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