¿DEL BIPARTIDISMO A UN

NUEVO SISTEMA DE PARTIDOS?

CRISIS, CONSTITUYENTE Y RECONSTRUCCION DE UN
ORDEN POLITICO DEMOCRATICO EN COLOMBIA

Andres Dávila Ladrón de Guevara (*)

Colombia, a lo largo de su historia como república, ha Se enfatiza la responsabilidad de los partidos en la estabili-
tenido un sistema político de carácter democrático excep- dad y crisis del régimen. En la segunda parte se trabaja la
cionalmente estable, apoyado en dos partidos tradicionales, relación de la Constituyente y de la nueva Constitución con
el liberal y el conservador, que han monopolizado el poder. los cambios en el sistema político y electoral.
Los procesos electorales han cumplido un papel legitima-
En la última parte se hace un breve análisis de las elec-
dor significativo que ha favorecido esta estabilidad. No
ciones del 27 de octubre y se intenta determinar, en medio
obstante, junto a la permanencia de las formas democráti-
de la incertidumbre señalada, las tendencias básicas del
cas, la violencia ha sido una constante en su desarrollo
proceso político de transformación hacia un nuevo sistema
político (1).
de partidos.
Actualmente el país se enfrenta a un dinámico proceso
político. Se está configurando un nuevo orden en el cual, PARTIDOS Y ELECCIONES EN LA
por primera vez, el bipartidismo puede dar paso a un nuevo
HISTORIA DE COLOMBIA
sistema. La Asamblea Nacional Constituyente, que aprobó
una nueva Constitución el 4 de julio de 1991, el receso Características de la Función del Bipartidismo (2)
decretado al Congreso y las elecciones para elegir nuevos
Desde el siglo pasado, los dos partidos monopolizaron
congresistas el 27 de octubre expresan este proceso de
el escenario político. Han mantenido una permanente com-
cambio. Sin embargo, el momento presente es incierto pues
petencia por el poder, alimentada por el sectarismo,y han
no es clara la tendencia última ni la magnitud del cambio
incidido en la configuración de la democracia restringida y
del sistema político. El viejo orden ha retrocedido pero no
formal existente en Colombia. Durante siglo y medio se
desaparecerá del todo y sus representantes se pueden ade-
han relevado en el control del Estado. Ha habido guerras
cuar a las nuevas circunstancias. Del rumbo que tome el
civiles, hegemonías de partido, alianzas, pero siempre
proceso, depende la función de los partidos dentro del régi-
encontraron fórmulas para reproducir las condiciones de
men y el papel de las elecciones como mecanismos de
dominación.
legitimación y participación democrática.
Las condiciones entre sectores de uno y otro partido fue-
Este artículo pretende examinar el sistema electoral y de
ron el mecanismo para superar crisis que amenazaron el
partidos en Colombia desde una perspectiva histórica, con
sistema político.
el objetivo de interpretar el alcance de las transformaciones
que se están desarrollando. En la primera parte se analiza la Además de haber copado la lucha por el poder, los par-
evolución del sistema político bipartidista y su interrela- tidos tradicionales han jugado otros roles fundamentales.
ción con los procesos electorales periódicamente relizados. Hasta mediados de este siglo canalizaron los principales

(*) Politólogo, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.
La paradójica convivencia entre un sistema político democrático y estable, y los recurrentes procesos de violencia, ha sido un fenómeno característico del caso colombiano.
Aunque sería interesante adentrarse en el problema, su complejidad desborda los propósitos temáticos y de extensión de este articulo. Se ha escogido, por ello, el análisis
de la evolución política desde la perspectiva del sistema político y los partidos y solamente se hacen planteamientos esporádicos respecto a las interrelaciones con la vio-
lencia. Aproximaciones a esta compleja coexistencia se pueden consultar en Gonzalo Sánchez "Guerra y política en la sociedad colombiana", en Análisis Político, II,
Bogotá, Instituto de estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, septiembre a diciembre de 1990; Daniel Pecaut,
"Introducción", en Orden y Violencia: Colombia 1930-1954, Vol. 1, Bogotá, siglo XXI Editores, 1987 y "Colombia, violencia y democracia", en Análisis Político, N° 13,
Bogotá, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, mayo a agosto de 1991; y William Ramírez Tobón
"Violencia y Democracia en Colombia" en Estado, Violencia y Democracia, Bogotá, Tercer Mundo Editores -Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Colombia, 1990.
Los planteamientos básicos sobre el papel de los partidos en la sociedad colombiana, la crisis de legitimidad y el desarrollo del clientelismo fueron tomados de las tesis de
Francisco Leal Buitrago en Estado y política en Colombia, Bogotá, Siglo XXI Editores, 2a. ed., y del mismo autor y Andrés Dávila en Clientelismo: el sistema político y
su expresión regional, Bogotá, Tercer Mundo Editores -Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, 2a. ed.,
1991, donde están desarrolladas en detalle. Puede consultarse también Fernando Guillén Martínez, El poder político en Colombia, Bogotá, Punta de Lanza, 1979 y los tra-
bajos citados en Gonzalo Sánchez y Daniel Pecaut.

35
conflictos sociales evitando su manifestación como lucha
de clases. Con anterioriodad a que factores como el merca-
do interno hicieran posible la formación de la nación, ésta
fue posible a traves de la identificación sectaria de la
población como liberal o conservadora. Han obrado como
"subculturas" arraigadas en lo profundo de la sociedad
civil, en instancias anteriores a la constitución de sujetos
políticos. Han sustituido a un Estado débil en el papel inte-
grador y han sido factores de articulación en una sociedad
dispersa, diferenciada regionalmente y llena de desigualda-
des. Su ingerencia ha sido contradictoria, pero han sido
sustanciales en la definición del esquema político económi-
co que ha regido la sociedad colombiana.
A pesar de haber jugado un papel tan importante, nunca
han tenido una estructura organizativa permanente. Han
dependido de líderes y agrupaciones regionales y locales y
se han adecuado a las estructuras de dominación existentes
en esos niveles. A la vez, han sido vehículos que facilitan
la adaptación de los sectores dominantes, en los distintos
momentos de la historia, a las condiciones cambiantes de
una sociedad en permanente transformación. Han asegura-
do la reproducción de las condiciones de dominación
prevalecientes.
En síntesis, han sido factores fundamentales en la confi-
guración de la estructura política colombiana y han tenido
responsabilidad en dos aspectos aparentemente contradic-
torios: la estabilidad democrática colombiana, y los
procesos de violencia que permanentemente la han acom-
pañado.
El Frente Nacional, una coalición que adquirió nivel
constitucional a través del plebiscito de 1957, fue un viraje
sustancial en el funcionamiento del régimen. Con él, las
élites de los dos partidos retomaron el control civil del
poder político para compartirlo. A esta solución acudieron
luego del período de la violencia partidista, agravada desde
1948, y de la dictadura del general Gustavo Rojas Pinilla
entre 1953 y 1957 que trató de arbitrar temporalmente las
rencillas partidarias.
Este acuerdo funcionó desde 1958. Sus contenidos bási-
cos fueron: paridad en la burocracia, acceso exclusivo de
candidatos del bipartidismo a las corporaciones públicas y
alternacia presidencial por dieciseis años. Buscó, también,
modernizar el aparato estatal y las instituciones políticas
para adecuarlos a las condiciones de una sociedad que se
transformó estructuralmente con el predominio de las rela-
ciones capitalistas. En un lapso de pocos años, las
estructuras que habían sostenido el orden social, político y
económico del país, fueron desplazadas. Pero los sustitutos
estaban lejos de consolidarse.
lucha por el poder y el control del Estado. Los partidos se
adaptaron, sin modernizarse ni democratizarse, a una socie-
dad en proceso de cambio. Con el clientelismo sustituyeron
el sectarismo. A través de liderazgos locales y regionales,
provenientes de clases medias en ascenso, reemplazaron
parcialmente la clase política tradicional y cuestionaron las
debilitadas jefaturas nacionales. En lugar de partidos orga-
niados democráticamente y con presencia nacional,
desarrollaron maquinarias ancladas en la burocracia y en la
intermediación de recursos estatales, que fueron funciona-
les para controlar el poder político. Con el intercambio de
bienes y servicios por votos, obtuvieron la legitimidad sufi-
ciente para que el sistema político operara establemente.
Fueron incapaces, en cambio, para atender los proble-
mas centrales que desafiaban la sociedad colombiana.
Progresivamente se diluyó su capacidad de mediación de
conflictos sociales y de representación de diversos secto-
res. Los partidos renunciaron a su capacidad de dirección y
control social, a cambio de un monopolio clientelizado del
poder. Por ello, no reaccionaron adecuadamente a la situa-
ción de descontento, violencia creciente y necesidad de
nuevos mecanismos de representación que surgieron.
El régimen político que se desarrolló desde el Frente
Nacional recompuso parcialmente la dominación para las
élites y los partidos dominantes. Sin embargo, excluyó vas-
tos sectores de la población, en especial capas medias
urbanas surgidas con la rápida transformación social. Los
partidos no lograron la aceptación global de la sociedad. El
clientelismo generó una red cerrada de beneficiarios, pero
marginó de la atención estatal a sectores crecientes de la
población. En este proceso se mantuvo la debilidad estruc-
tural del Estado. Estos factores, más la inexistencia de
competencia política, aceleraron la pérdida de credibilidad
de la población en las instituciones políticas.
El descontento se manifestó a través de distintas oposi-
ciones. Las disidencias dentro de los partidos, como el
Movimiento Revolucionario Liberal (MRL), el Nuevo
Liberalismo y la Alianza Nacional Popular (ANAPO),
amenazaron en distintos momentos el control político del
bipartidismo. Sin embargo, los partidos frenaron tales
manifestaciones y no dejaron consolidar sus logros electo-
rales. Las agrupaciones de iquierda, por fuera del
bipartidismo, no consiguieron ganar espacio político legal
para cuestionar al régimen. Frente a un régimen cerrado y
excluyente, la oposición fue desarrollada por las guerrillas
antisistema que al mantener un conflicto sin solución
recrearon el ambiente propicio a la violencia que finalmen-
te se desbordó (3).
El Papel de las Elecciones (4)

El acuerdo frentenacionalista transformó radicalmente la A este sistema de partidos lo ha acompañado un esque-

Es múltiple la bibliografía sobre la crisis política colombiana en su evolución más reciente. Varios de los trabajos que periódicamente se incluyen en revistas como Análisis
Político, Revista Foro y en publicaciones del Centro de Investigación y Educación Popular, CINEP, como Análisis y Cien Días, tratan estos asuntos. Una buena recopila-
ción de estudios sobre la crisis se encuentra en Francisco Leal y León Zamosc (editores), Al filo del caos: crisis política en la Colombia de los años 80, Bogotá, tercer
Mundo Editores -Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, 2a ed., 1991.
Sobre la evolución y características del sistema electoral y del sufragio véase Alvaro Tirado Mejía, "Una mirada histórica al proceso electoral colombiano" y Humberto de
La Calle Lombana, "Apuntes sobre el sistema electoral colombiano", en Rubén Sánchez David (compilador), Los nuevos retos electorales: Colombia 1990. La antesala
del cambio, Bogotá, CEREC -Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, 1991. También consultesé a Augusto Hernández Becerra, Derecho
Electoral. La elección popular de alcaldes, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1988, Capítulo I y Manuel José Cepeda, Cómo son las elecciones en Colombia.
Guía del votante, Bogotá, FESCOL-CEREC-CIDER, 1986.

36
ma electoral útil para mantener el monopolio del poder
bajo formas democráticas. Elecciones periódicas y directas
para presidente y para cuerpos colegiados (congreso, asam-
bleas departamentales y concejos municipales), se
incorporaron pronto al régimen constitucional, hasta con-
vertirse en mecanismos consolidados.
A diferencia de muchos países latinoamericanos, desde
comienzos de este siglo el relevo en el poder se ha hecho
por medio de elecciones. Sólo la dictadura militar (1953-
1957) interrumpió la celebración regular de los comicios.
No obstante la regularidad de lo electoral, tales procesos no
se han apoyado en comportamientos democráticos que
faciliten la configuración de una ciudadanía participativa.
Lo común ha sido el uso de mecanismos coactivos y clien-
telistas de sujección y conducción obligada de los electores,
las arbitrariedades contra los adversarios políticos y el
recurso a promesas en ausencia de programas y propuestas.
Desde la instauración del Frente Nacional se aseguró la
realización periódica de los comicios y mejoró su organiza-
ción. Se consolidó el voto directo y el sufragio universal,
extendido a las mujeres y desde 1975 a los mayores de 18
años. Desde 1988 se sumó la elección popular de alcaldes.
El clientelismo y los intentos de modernización institucio-
nal electoral promovidos por el Estado hicieron una
interesante simbiosis en que han coexistido formas arcaicas
para adelantar el proselitismo y técnicas modernas para
atraer votantes. En zonas rurales y municipios pequeños se
han mantenido mecanismos tradicionales de manipulación
del electorado, acondicionados con la compraventa de
votos como paradójica expresión "modernizadora". En las
grandes ciudades y en las campañas presidenciales ha
adquirido importancia el uso de medios de comunicación y
técnicas de mercadeo y publicidad. De esta combinación
resultaron favorecidos los partidos tradicionales, a costa de
nuevas fuerzas y de la consolidación de prácticas democrá-
ticas. Se generó un particular encadenamiento a las
campañas y elecciones para las distintas corporaciones que
condujo a una distribución piramidal del poder político. En
la práctica, independientemente de las consideraciones for-
males y de procedimiento, el sistema ha derivado en
circunscripciones uninominales informales, donde cada
candidato encabeza su propia lista para obtener un curul.
Igualmente en los últimos años se han necesitado cuan-
tiosos recursos para financiar campañas que requieren
inversión en publicidad, movilización de votantes e incluso
compra de votos. También, se volvió indispensable acceder
a los recursos, cargos y propiedades del Estado, en aras de
obtener más votos y por encima de las prohibiciones lega-
les al respecto. Finalmente, y como resultado de la
convivencia en el poder, se ha agravado la ausencia de
planteamientos ideológicos y planes de gobierno que los
candidatos defiendan. Desde 1986, el Estado ha intentado
institucionalizar los partidos, controlar e incluso financiar
Esta tesis es demostrada por Patricia Pinzón de Lewin en su libro Pueblos, regiones y partidos, Bogotá, CIDER-CEREC-Ediciones Uniandes, 1989, considerado el libro
más completo, en cuanto a información sistemáticamente presentada y analizada, sobre el comportamiento electoral de los colombianos.
Un análisis detallado de las elecciones en 1990 puede verse en Andrés Dávila, "Proceso electoral y democracia en Colombia: las elecciones de marzo y mayo de 1990" en
Revista Mexicana de Sociología, (en prensa) y Patricia Pinzón de Lewin, "Las elecciones de 1990" en Sánchez David, Los nuevos retos...
estos procesos. Pero su aplicación ha sido bastante preca-
ria, aunque se hayan dado algunas garantías a fuerzas
políticas nuevas.
Los resultados electorales refejan el control bipartidista.
La geografía electoral del país es demostrativamente esta-
ble, especialmente a nivel municipal (5). Ni las
transformaciones sociales y económicas que han afectado
al país han inducido cambios sustanciales en el comporta-
miento electoral. Paradójicamente el Frente Nacional
reforzó estas tendencias. El Partido Liberal conservó su
caracter mayoritario, por lo cual se sirvió de las "moder-
nas" prácticas clientelistas. El conservatismo mantuvo su
segundo lugar, suficiente para exigir que el poder fuera
compartido. La izquierda, aunque ha sido aceptada desde
1972, nunca obtuvo más del 4% de los votos. En algunas
coyunturas específicas y bajo circunstancias especiales
(1970,1982, 1988) se han dado resultados que cuestionan
el comportamiento común. En los procesos electorales las
élites regionales y locales han asegurado, a través del voto,
la legitimidad suficiente para reproducir su poder y acceder
al manejo del Estado. La abstención se ha mantenido en
límites aceptables (entre el 32 y el 60 por ciento), para
regímenes democráticos donde el voto es obligatorio. Esta
situación, sin embargo, genera inquietudes respecto al
caracter democrático del régimen político vigente. Ha indi-
cado falta de aceptación de las reglas de juego del régimen
y refleja la despolitización sufrida por vastos sectores de la
población luego del Frente Nacional, pero no tiene motiva-
ciones ni efectos políticos determinantes. La participación
electoral, incluso en sus momentos más exiguos, ha sido
suficiente para la reproducción del poder político y para
que el sistema funcione.
Partidos, Elecciones y Crisis Política en 1990 (6)
Los conflictos sin resolver crecieron a la sombra de un
manejo fundamentalmente represivo, apoyado en el estado
de sitio, mientras los partidos se desentendían de los pro-
blemas de una sociedad cuya transformación fue
demasiado rápida. Nuevos factores como el narcotráfico,
con poder económico, con ingerencia en sectores sociales,
infiltrados en el Estado y en la élites y vinculados a líderes
regionales de los partidos, alternaron aún más el proceso
político. El recrudecimiento de la violencia que acompañó
el desarrollo del proceso electoral de 1990 mostró la mag-
nitud de la crisis. A pesar de los desafios, el régimen
también mostró su fortaleza pues las instituciones y la
mecánica política mantuvieron su funcionamiento.
El normal desarrollo de las campañas políticas se alteró
por las amenazas políticas de violencia que se concretaron
con los asesinatos de tres candidatos presidenciales -Luis
Carlos Galán del Partido Liberal, Bernardo Jaramillo de la
Unión Patriótica (UP), y Carlos Pizarro del M-19, y con el
terrorismo que se desató despues de la declaración de gue-
37
rra al narcotráfico que hizo el gobierno de Virgilio Barco.
Fue necesario recurrir a los medios de comunicación, en
especial a la televisión, para suplir el uso de la plaza públi-
ca. La común ausencia de planteamientos y programas por
parte de los candidatos, se agravó por la censura que el
terror impuso a quienes se mantuvieron en la contienda.
Pese al temor y al desafio a las instituciones, los comicios
se realizaron y ofrecieron resultados que abrieron el campo
al proceso de reinstitucionaliación y configuración de un
nuevo orden político.
El 11 de marzo se eligieron congresistas, diputados a las
asambleas departamentales, concejales, y por segunda vez,
alcaldes populares. En las corporaciones públicas los resul-
tados reafirmaron la preeminencia de los partidos
tradicionales. El liberalismo consolidó sus mayorías con
casi dos terceras partes de las curules. El socialconservatis-
mo redujo su presencia, pero mantuvo el segundo lugar. En
las alcaldías resurgieron, también, los partidos tradiciona-
les. De los movimientos por fuera del bipartidismo, el
M-19 obtuvo una significativa votación que premió la
entrega de sus armas dos días antes de los comicios, proce-
so que también favoreció el desarrollo de nuevos hechos
políticos y electorales. La Unión Patriótica retrocedió, sin
superar sus problemas internos y la campaña de exterminio
a que fué sometida.
La consulta popular, aplicada por primera vez y exclusi-
vamente por el Partido Liberal, fué la fórmula para escoger
candidato único, en razón a la inutilidad del mecanismo
usual: la convención del partido. No existió un lider de
alcance nacional con el apoyo de los múltiples faccionalis-
mos regionales, como sucedió con Virgilio Barco en 1986.
La realización de la consulta convirtió los comicios del 11
de marzo en presidenciales, lo cual favoreció al liberalis-
mo. El triunfo inobjetable de Cesar Gaviria, sustituto del
asesinado Luis Carlos Galán, definió al próximo
Presidente.
El proceso electoral siguió hasta el 27 de mayo. Para
esos comicios presidenciales la disputa fué por el segundo
lugar entre Rodrigo Lloreda, candidato socialconservador,
Alvaro Gómez, candidato del Movimiento de Salvación
Nacional (MSN) y Antonio Navarro Wolff, candidato de
Alianza Democrática M-19 (AD M-19), que remplazó al
asesinado Carlos Pizarro. En estas elecciones se utilizó por
primera vez el tarjetón electoral. Contrario al comporta-
miento electoral esperado, la votación disminuyó
sustancialmente. Esto se explica porque las elecciones del
11 de marzo habían decidido el presidente electo y concen-
trado el interés y los recursos de los caciques clientelistas y
por la situación de terror en que se realizaron.
Cesar Gaviria triunfó con 2.800.000 votos. Obtuvo una
votación baja que no afectó su legitimidad. Llegó a la pre-
sidencia con su prestigio intacto, con el apoyo necesario de
(7) Sobre las características de la Constitución de 1886, sus reformas y su permanencia, véase Herrando Valencia Villa, Cartas de batalla: una crítica del constitucionalismo
colombiano, Bogotá, CEREC, -Instituto de Estudios Políticos y relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, 1987. Para una consulta de las consti-
tuciones colombianas véase Diego Uribe Vargas, Las constituciones de Colombia, 3 tomos, Madrid, Ediciones de Cultura Hispánica, Instituto de Cooperación
Iberoamericana, 1985.
38
su partido y de la opinión pública y con mayor autonomía
frente a la clase política. Los votos alcanzados por los
demás candidatos mostraron cambios en el comportamien-
to electoral. Alvaro Gómez obtuvo 1.880.000 sufragios, un
porcentaje superior al de sus intentos dentro del bipartidis-
mo. Antonio Navarro, con 750.000 sufragios, 12% de los
votos, logró la más alta votación de una alternativa no
bipartidista. Los dos obtuvieron el derecho a cuota burocrá-
tica en el alto gobierno y a ser tenidos en cuenta en
decisiones estratégicas. Rodrigo Lloreda, con apenas
700.000 votos, retrocedió a un preocupante cuarto lugar
para el segundo partido político en la historia del país.
Los resultados del 27 de mayo mostraron que la crisis
del régimen afectó incluso el comportamiento electoral.
Dos movimientos que fuera del bipartidismo alcanzaron
una votación cercana al 50%. No obstante este remezón, el
control del poder quedó en manos del mismo partido, de un
candidato que había sido ministro del anterior gobierno y
que llegó por azar a esa posición luego de que fuera asesi-
nado Luis Carlos Galán. Cesar Gaviria Trujillo se
convirtió, simultáneamente, en representante de la conti-
nuidad y el cambio (13).
CONSTITUYENTE Y UN NUEVO
ORDEN POLITICO
Proceso Político y Electoral Hacia la Constituyente
El asesinato de Luis Carlos Galán en agosto de 1989 fué
un punto de inflexión en la crisis política colombiana. No
sólo generó la declaratoria de guerra al narcotráfico sino
que indujo la reacción y movilización de sectores indife-
rentes. Uno de estos fueron los estudiantes, quienes
promovieron la inclusión de la llamada séptima papeleta en
las elecciones de marzo, hecho que dió lugar al proceso
que culminó en la Constitución aprobada en julio de 1991.
Esta iniciativa logró, sorpresivamente, 2.200.000 papeletas
apoyando la convocatoria a una asamblea constituyente y
produjo un fenómeno de opinión que dió vida al proceso de
cambio institucional. Fué un proceso incierto que desenca-
denó, sin que hubiera una fuerza política consolidada
detrás de esta iniciativa, un mecanismo excepcional para
reformar una de las Constituciones de mayor permanencia
en el continente pese a las reformas que sufrió (7).
El gobierno de Virgilio Barco lo aceptó como un man-
dato y emitió el decreto de estado de sitio 927 de 1990,
declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia en un
fallo controvertido. Este permitió votar, en las elecciones
del 27 de mayo, a favor o en contra de la convocatoria de
una asamblea constitucional. Ese día hubo más de
5.200.000 votos por el Si.
El nuevo gobierno, que comenzó el 7 de agosto, decidió
impulsarlo, aunque se oyeron voces importantes en contra.
El 2 de agosto se firmó un acuerdo respecto al procedi-
miento de conformación, composición y temario. El
acuerdo desbordó al bipartidismo e incluyó a los máximos
representantes del MSN y la AD M-19. Fué ratificado el 23
y a través de otro decreto de estado de sitio, el 1926, el
gobierno le dio estatuto legal. Este precisó la convocatoria
y señaló los temas que ésta podía tratar. El gobierno del
presidente Gaviria quiso mantener el control sobre el pro-
ceso. Por ello, diseñó campañas tendientes a publicitarla y
a involucrar a la ciudadanía en comicios y mesas de trabajo
donde se discutían las reformas. El 9 de octubre la Corte
declaró parcialmente constitucional el decreto. Un fallo
político controvertido, que reconocía las necesidades de
cambio institucional, aprobó la convocatoria de la
Asamblea Constituyente. Además, le quitó las amarras
temáticas y procedimentales que el decreto le había
impuesto. El fallo dio vía libre al proceso. Se pudo desarro-
llar una política de significativas transformaciones sin
necesidad de destruir del todo el régimen vigente. El país
se acostumbró a la flexibilidad en el uso e interpretación de
las normas jurídicas, pero no para desarrollar prácticas
corruptas, sino para adelantar un cambio institucional nece-
sario. Para el gobierno, sin embargo, el fallo de la Corte,
con ese radical reconocimiento al constituyente primario,
redujo su capacidad de manejo del proceso.
Fue una campaña breve y diferente, desarrollada en dos
meses. Los partido tradicionales, desafiados por nuevos
movimientos, recurrieron a sus líderes regionales. Fue una
estrategia defensiva frente a movimientos que tenían gana-
do el favor de la opinión. El MSN y la AD M-19
inscribieron lista única para aprovechar la circunscripción
nacional, la imagen de sus líderes principales, el voto urba-
no y el uso del tarjetón. Fueron víctimas, en especial la AD
M-19, de la reacción defensiva de los partidos (8).
El 9 de diciembre se llevaron a cabo los comicios. Los
resultados confirmaron las tendencias expresadas el 27 de
mayo. La participación fué muy baja: 3.700.000 electores,
apenas un 30% del potencial electoral considerado por la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Tan baja cifra
desató la discusión sobre la legitimidad del mandato recibi-
do por los constituyentes elegidos. La composición de la
Asamblea reafirmó el cuestionamiento al bipartidismo y
dejó abierta la pregunta respecto a un cambio en el sistema
político. De 70 constituyentes elegidos, 25 lo fueron por
las múltiples listas liberales, 19 por la AD M-19, 11 por el
MSN, 5 por la lista oficial del social-conservatismo, 4 por
los conservadores independientes, 2 por la Unión
Patriótica, 2 por los Cristianos, 2 por los indígenas, ratifi-
caban esta apreciación. En conjunto, los dos partidos tradi-
cionales, sumándoles las listas independientes apenas
llegaron a 34 curules, menos de la mitad de la Asamblea
Nacional Constituyente. El orden político tradicional se vió
desplazado, así los miembros del MSN y algunos de la AD
M-19 provinieron de su seno. La clase política retrocedió
frente a estas nuevas manifestaciones (9).
Partidos y Movimientos de la Constituyente (10)
El Partido Liberal mantuvo su mayoría, aunque esta dis-
minuyó sustancialmente. Obtuvo el 31% de la votación y
un 35% del total de los curules (11). En la Asamblea, el
supuesto partido mayoritario fué un bloque desarticulado y
sin disciplina en la votación. El social-conservatismo agra-
vó su retroceso. La lista única apenas logró 5
constituyentes, aunque éstos votaban disciplinadamente.
Los conservadores independientes, que adelantaron su
campaña contra lo ordenado por la dirección social conser-
vadora, obtuvieron 4 curules. La izquierda tradicional,
representada en la UP, obtuvo un porcentaje de votación
menor del 3% suficiente para escoger dos constituyentes.
La AD M-19 obtuvo 19 curules. Fué una fuerza decisoria
en la Asamblea, aunque no siempre actuó como bloque
unido. Su presencia mostró un cambio sustancial en la
escena política colombiana. El MSN, por su parte, logró
colocarse por encima del social-conservatismo y tener un
bloque de constituyentes con fuerza de negociación. Los
indígenas y los cristianos evangélicos, con 2 constituyentes
cada uno, lograron por fin, gracias a la circunscripción
nacional, presencia en un escenario de decisión política a
nivel nacional. En otras listas, como la de la AD M-19, la
UP y algunas de los partidos tradicionales, tuvieron cabida
representantes de otros movimientos en sectores como los
autodefensas, los sindicatos y los gremios.
La composición de la Asamblea Constituyente dio cabi-
da a nuevas fuerzas y sectores. A diferencia de la distancia
creciente entre el Congreso y el llamado país nacional y del
rechazo e indiferencia de la población frente a ese cuerpo,
la Constituyente dió otra imagen. A la sensación de reno-
vación, de apertura, de limpieza, sumó la de estar
conformada por sectores que tendían más fácilmente puen-
tes hacia vastos sectores de la población no representados.
Se impuso una presidencia múltiple compuesta por
Horacio Serpa Uribe en representación del liberalismo,
Antonio Navarro Wolff como cabeza de la AD M-19 y
Alvaro Gómez Hurtado a nombre del MSN. Esta fué la fór-
mula que le permitió a los principales sectores allí
presentes participar en la conducción de la Asamblea. En

Para un seguimiento del proceso hacia la Constituyente véase Una Constituyente para la Colombia del futuro, Bogotá, FESCOL -Programa Democracia del Departamento
de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, 2a. ed. ampliada, 1990 y John Dugas, Rubén Sánchez y Elizabeth Ungar, "La Asamblea Nacional Constituyente:
expresión de una voluntad general", en Sánchez David, Los nuevos retos...
Cabe anotar que, a los 70 constituyentes elegidos popularmente, se sumaron, con voz pero sin voto, cuatro representantes de los movimientos guerrilleros desmovilizados a
comienzos de 1991.
Para un análisis de los resultados electorales para la constituyente y de su composición vease John Dugas, Rubén Sánchez y Elizabeth Ungar, "La Asamblea Nacional
Constituyente...".
Bajo el rótulo del partido liberal y en seguimiento de la "operación avispa", se inscribieron 35 listas. Tres más figuraron como independientes, aunque fueron incluidas en
la lista oficial del partido. Otras tres adelantaron su campaña incluso contra el partido, pero sus cabezas de lista tenían una tradición dentro del mismo. De esas 41 listas
fueron elegidos 25 constituyentes, 9 por cociente y 16 por residuo. Véase ibid. pág. 195, nota 9.

39
ella estaba una síntesis muy particular del viejo y el nuevo
orden. No obstante el exito de la fórmula, los social-con-
servadores se sintieron desplazados. Al menos dos de los
tres presidentes, Sergio Uribe y Gómez Hurtado, provenían
de las entrañas del bipartidismo y su horizonte político era
fundamentalmente reformista. Navarro, por su parte, y con
excepción de la reforma al Congreso, mantuvo una posi-
ción conciliadora y de permanentes concesiones.
El desarrollo de los debates se dió en un ambiente de
dedicación al trabajo y de conciliación que sirvió de ejem-
plo para el país. Contrastaron permanentemente con la idea
desprestigiada que se tenía sobre el Congreso. La multipli-
cidad de sectores, la inexistencia de la mayoría decisiva, la
carencia de un proyecto único, llevó a que se impusieran el
pragmatismo, la negociación y la búsqueda permanente de
consensos activos. Esto dio lugar a una nueva Constitución
de transición, extensa en su articulado reglamentarista, abi-
garrada, llena de contradiciones y que refleja la presencia
de nuevas fuerzas, el retroceso del bipartidismo, la necesi-
dad de cambios institucionales y la inexistencia de un
sector con capaciadad para liderar su proyecto político e
imponerlo de manera hegemónica.
Pese a los brotes de autonomía expresados recurrente-
mente por los delegatarios, el gobierno del presidente
Gaviria ejerció permanentemente la función de control y
mantuvo el equilibrio entre lo posible y los deseable e
impuso las iniciativas gubernamentales en muchos asuntos.
El Gobierno impulsó decididamente la reforma como parte
sustancial de lo que denominaron "el revolcón".
La Constituyente, junto con la entrega de los narcotrafi-
cantes y las negociaciones de paz, llevaron al país a un
momento de su historia signado por la esperanza en la
construcción de la paz y la desarticulación de los factores
de violencia. Un año antes, el panorama era totalmente
diferente. La crisis de legitimidad y el desbordamiento de
las violencias no ofrecían ninguna perspectiva de salida
posible. A la Constituyente le correspondió el proceso de
reformar las instituciones, modernizarlas y adecuarlas a
una sociedad atravesada por la violencia, pero llena de una
dinámica creciente de sus diferentes sectores. En la
Constituyente se logró, a nivel del pacto social y del marco
institucional para el desarrollo democrático, una reforma
sustancial del régimen político. No se tocaron, en cambio,
las estructuras socioeconómicas. Falta ver hasta que punto
se llega en la aplicación del articulado.
Lo Electoral y los Partidos en la Constitución de 1991 (12)
La reforma del Congreso, del sistema de partidos y de
las normas electorales fueron el eje central de la discusión
en la Constituyente. No en vano, su convocatoria estuvo
relacionada con la crisis de legitimidad del sistema político
y las instituciones vigentes que paulatinamente llevó al
país a una situación de violencia inmanejable. La clase
política bipartidista y el Congreso eran la expresión máxi-
(12) Respecto a los cambios que se desarrollan en esta parte hay que mirar los Títulos IV, VI, IX y las Disposiciones Transitorias de la Constitución de 1991,
40
ma de un sistema que ya no respondía a los requerimientos
del país.
Prácticamente todos los sectores estuvieron de acuerdo
en los cambios al Congreso y al modo de obrar de los con-
gresistas para eliminar los abusos, las fuentes de la
corrupción y las prácticas que daban fuerza al clientelismo.
Igualmente, hubo consenso en buscar el equilibrio entre
poder ejecutivo y poder legislativo, devolviéndole a este
último su función legisladora abandonada en los últimos
años. La discusión se centró, entonces, en la revocatoria
del mandato de los congresistas elegidos en marzo de 1991
y en la convocatoria a unas nuevas elecciones. El principal
abanderado de esta causa fue Antonio Navarro Wolff. Tal
decisión se justificaba porque era necesario un nuevo
Congreso que desarrollara las reformas.
La posibilidad de una colisión grave entre el Congreso y
la Constituyente fue evitada por la labor de mediación del
presidente Gaviria y del ex-presidente López Michelsen,
como jefe del partido liberal. Lograron que se aprobara la
revocatoria sin causar mayores traumatismos. Un acuerdo
que contó con el apoyo de la AD M-19, el MSN, las nue-
vas fuerzas presentes e importantes sectores del liberalismo
y conservatismo, dio vía libre a este cambio. Se fijaron
nuevas elecciones para el 27 de octubre, se inhabilitó a los
constituyentes para participar en ellas y se determinó esco-
ger una Comisión Especial de 36 miembros, llamada "el
Congresito", para cumplir un papel legislativo limitado
mientras entra en funcionamiento el nuevo Congreso.
Este golpe a la institución más representativa del viejo
orden fue complementada con otras medidas. Se mantuvie-
ron las dos cámaras, pero el Senado pasó a ser elegido en
circunscripción nacional y redujo sus miembros a 100. La
Cámara mantuvo la circunscripción departamental, dismi-
nuyó el número de representantes y se actualizó el número
de los que elige cada circunscripción, según su población
actual. Se eliminaron los suplentes. Se formuló un régimen
disciplinario para los congresistas que busca devolverles su
función, su imagen y su identidad.
Además, se añadieron otros cambios tendentes a desa-
rrollar costumbres pólíticas participativas y democráticas.
Se aprobó el uso del tarjetón para toda elección, la finan-
ciación de las campañas y se incrementaron las
prohibiciones a los empleados públicos para participar en
política. Se extendió la elección popular a los gobernadores
y al vicepresidente y la doble vuelta en la elección presi-
dencial. Se dio cabida a mecanismos como el plebiscito, el
referéndum y la consulta popular. Igualmente, se aprobó un
estatuto de los partidos y de la oposición, tendente a
modernizar e institucionalizar su funcionamiento.
Del grado de aplicación de las reformas y de la real
transformación en el modo de obrar político, depende en
parte la magnitud del cambio en el sistema político y el
paso del bipartidismo a un nuevo esquema de partidos.
Otra parte importante se define en la composición del
nuevo Congreso.
LAS ELECCIONES DEL 27 DE OCTUBRE
Y LAS PERSPECTIVAS
A raiz de la revocatoria del mandato a los congresistas,
la Constituyente convocó a elecciones para el 27 de octu-
bre. El país vivió, en menos de dos años, el cuarto proceso
electoral. En él se confrontaron, otra vez pero bajo las
reglas del juego impuestas por la Constitución de 1991, los
defensores del viejo orden político y los representantes de
las nuevas fuerzas. Estos comicios, además, se enmarcaron
dentro de un ambiente político transformado por la entrega
de los narcotraficantes, los diálogos de paz y las transfor-
maciones en el proceso de apertura económica, lo cual no
impidió manifestaciones de violencia contra candidatos y
jefes políticos de todas las vertientes.
Hubo proliferación de listas, 144 para el senado, e infi-
nidad de candidatos a representantes y gobernadores. Parte
de esa proliferación respondió a la estrategia de los parti-
dos tradicionales, en especial el liberal, que recurrieron a
sus líderes regionales de siempre. Estos escogieron entre
Senado, Cámara o Gobernación, según la confianza de su
capital electoral. Las campañas se enfrentaron a la ausencia
de recursos y condiciones aptas para poner a funcionar sus
maquinarias electorales. Igualmente, tuvieron que entrar en
el juego de las coaliciones y acuerdos con candidatos de
otras fuerzas.
Las nuevas fuerzas también engrosaron el número de
aspirantes, atraidos por las posibilidades que abrió el tarje-
tón, la circunscripción nacional, las coaliciones y, en
general, los cambios en el funcionamiento de las eleccio-
nes. El MSN y la AD M-19 intentaron mantener la
disciplina de la lista única a nivel del Senado. Para la
Cámara y gobernaciones permitieron listas independientes
y coaliciones. Estos dos movimientos, junto con aquellos
que tuvieron representación en la Constituyente, se vieron
debilitados al no contar con sus líderes en aquel cuerpo,
inhabilitados para ser elegidos congresistas. Esta prohibi-
ción disminuyó el apoyo de la opinión. En situación
diferente, la Nueva Fuerza Democrática, de Andrés
Pastrana, se sirvió de su imagen para conformar un movi-
miento nuevo. Este apareció como la sorpresa del momento
y compitió directamente con la AD M-19 y, especialmente,
con el MSN.
La campaña, breve y organizada a la carrera, tuvo poco
arraigo en una población de baja cultura política, cansada
con tantos eventos electorales y que, en marzo de 1992,
volverá a las urnas para escoger alcaldes, concejales y
diputados. Fue una campaña sin programas, absorvida por
la propaganda y el recurso a los medios, aunque los candi-
datos no tenían mucho que decir. Todos hablaron de poner
en marcha la reforma constitucional, pero el debate siguió
ausente. Las limitaciones impuestas a las prácticas cliente-
listas dificultaron el sostenimiento de la franja electoral
adscrita a sus redes y no se desarrolló una campaña de for-
mación de la ciudadanía que llevara a una actitud
(13) Un análisis interesante y actualizado de lo que puede suceder en las elecciones del 27 de octubre se encuentra en "Partido Liberal, las siete vidas del gato", en Semana, N°
490, Bogotá, septiembre 24 a octubre 1 de 1991.
participativa e interesada por el voto. Los nuevos mecanis-
mos como el tarjetón, la apertura a nuevas fuerzas y el
espacio para prácticas más democráticas y menos manipu-
ladas fueron, por lo pronto, víctimas de un efecto perverso
que se manifestó en innumerables listas y en la confusión y
dificultad para que el elector escogiera sus candidatos, Estó
coadyuvó a la apatía e indiferencia de la mayor parte de la
población.
Los resultados sorprendieron por la revitalización apa-
rente del bipartidismo, por la no consolidación de alguna
de las nuevas fuerzas y por la baja participación, una de las
menores en el periodo posterior al Frente Nacional. La abs-
tención, cercana al 70% (algo más de 5 millones de votos
en el caso del Senado), mostró que la mayor parte de la
población está lejos de una actitud participativa y de supe-
rar la ausencia de credibilidad en el régimen político.
El partido liberal, con 58 de 100 senadores elegidos y 83
de 168 representantes (58 y 49 por ciento de las curules
respectivamente), reafirmó su condición mayoritaria, en
términos similares a los de marzo de 1990. No obstante, es
una mayoría cuestionable: fue conseguida gracias a los
líderes regionales tradicionales que han fraccionado al par-
tido según sus intereses locales; no obedeció a una
modernización del partido ni a un reordenamiento que
implique una unidad nacional y una disciplina; la mayor
parte de las listas alcanzó apenas un renglón y por residuo
(38 de las curules del Senado), lo que no permite recuperar
la inversión efectuada; muchos de los caciques electorales
tradicionales fueron derrotados en la elección para el
Senado, Cámara o gobernaciones, lo que multiplica los
actores políticos y, además, obliga a quienes lograron curul
o gobernación a compartir su botín político con figuras
nuevas. El social-conservantismo, sin Misael Pastrana, su
jefe natural en las dos últimas décadas, obtuvo 9 curules en
el Senado, a la altura de la AD M-19 y de la Nueva Fuerza
Democrática, y 23 en la Cámara. No fue un gran resultado,
pero implicó una leve recuperación, complementada con
las curules alcanzadas por conservadores independientes.
En conjunto se convirtió en la segunda fuerza en el
Congreso.
Las nuevas fuerzas lograron una votación menor a la
esperada. La AD M-19 apenas logró 9 curules, menos de
un 10%. Un número parecido alcanzó la nueva Fuerza
Democrática de Andrés Pastrana. Inferior a las expectati-
vas, pero significativo para ser su primera participación
electoral. El MSN obtuvo 5 curules, lo que evidenció un
marcado retroceso. Otros sectores, que incluyen organiza-
ciones de corte religioso, coaliciones variadas y lo que
queda de la izquierda comunista alcanzaron cerca del 8%
de las curules en el senado. Se valieron de la circunscrip-
ción nacional y del sistema de residuos. Confirmaron la
apertura a nuevos sectores sociales. Paradógicamente, éstos
en su mayoría no provienen de la organización y moviliza-
ción política de la ciudadanía. Los indígenas, gracias a una
41
circunscripción especial, tenían dos curules aseguradas. Sin
embargo, lograron un curul más dentro de la circunscrip-
ción nacional. Las llamadas minorías por fuera del
bipartidismo alcanzaron a sumar algo más del 30% del
total de las curules. La esperada renovación del Congreso
fue sólo parcial. El inicio de labores el primero de diciem-
bre puso en evidencia la lucha entre los congresistas
adscritos al bipartidismo y en buena medida defensores del
viejo orden y lo que representaban a las nuevas fuerzas.
Los primeros impusieron su mayoría numérica y se apode-
raron de las presidencias y vicepresidencias de las dos
cámaras. Las minorías protestaron infructuosamente y en
algunos casos (Nueva Fuerza Democrática, Salvación
Nacional, los Metapolíticos) terminaron coaligados con las
mayorías. El primer round le correspondió a los represen-
tantes de un bipartidismo revanchista.
En las gobernaciones se reafirmó el control político del
liberalismo, con 18 departamentos bajo su control directo y
cuatro más en que hace parte de la coalición triunfadora. El
social-conservatismo ganó dos importantes gobernaciones
como Antioquia y Valle del Cauca, pero perdió el control
de otras regiones. La AD M-19 y otras fuerzas lograron
alguna presencia al hacer parte de coaliciones triunfadoras.
algunos de los líderes clientelistas más tradicionales se vie-
ron desplazados, luego de dos o tres décadas de ferreo
control sobre sus regiones.
El panorama político colombiano ha cambiado, aunque
no en la magnitud esperada y sin que sea claro el tipo de
sistema político que se constituya. El bipartidismo alcanzó
un aparente repunte, conserva su carácter mayoritario y
puede entraban el proceso de cambio. Las nuevas fuerzas se
consolidaron como se esperaba. alcanzaron mayor presen-
cia política, mantienen la oposición contra el clientelismo,
pero no tienen el liderazgo para conducir el proceso de
cambio y construcción de un nuevo sistema. La tensión
entre continuidad y cambio se mantendrá los resultados
demuestran que se ha dado paso a un nuevo sistema políti-
co pluripartidista cuyo carácter sólo se definirá a medida
que avance el proceso político bajo los parámetros impues-
tos por la Constitución.
El Estado precario intenta fortalecerse a través de un
remozamiento de las instituciones y el funcionamiento de
un sistema político distinto. Pero falta superar la distancia
entre el orden político y el orden social, entre partidos e
instituciones y una sociedad civil desarticulada, indiferente
y atravesada por conflictos crónicos y procesos de descom-
posición.
Los resultados del 27 de octubre dieron una primera
pista, aunque bastante confusa, respecto a las tendencias
predominantes en la configuración de un nuevo orden polí-
tico. Pero, independientemente de ello, quedan otros
procesos por resolver para saber el futuro del cambio. Las
negociaciones con la guerrilla y el juicio a los narcotrafi-
cantes, sumados a la evolución de los cambios en el
modelo de desarrollo económico, son factores para tener en
cuenta. Sin ellos, el nuevo pacto que se ha empezado a
construir con la Constituyente estará lejos de realizar su
tarea histórica.

RESUMEN
En Colombia se vive actualmente un proceso político que puede llevar al cambio del sistema de partidos excepcional-
mente poderoso y estable, existente desde el siglo pasado. Los dos partidos tradicionales han mantenido el monopolio
del poder bajo formas democráticas, aunque se han visto sometidos a procesos de violencia recurrentes. El cambio del
sistema político ha sido impulsado por la asamblea Nacional Constituyente que elaboró una nueva Constitución en
reemplazo de la que rigió al país desde 1886. Sin embargo, el momento actual es incierto y no es clara la profundidad ni
las características definitivas del proceso de transformación que está en desarrollo. Las elecciones del 27 de octubre pue-
den dar alguna luz al respecto.

ABSTRACT
Colombia nowadays is facing a political process which may lead the change in a party system that has been exceptio-
nally powerful since last century. These parties have mantained the monopoly of power by democratic means,
eventhough there has been recurrent violence. This change has been impulsed by the Asamblea Nacional Constituyente
which elaborated the new Constitution to replace the one which ruled the country since 1886. However, the actual
moment is uncertain and the characteristics and depth of the change which is developing is not clear. The elections for
Congress will take place on October the 27th. and may give a light on the process.

42