El Derecho de la

Unión Europea

Derecho de
Integración
Regional
El Derecho de la Unión
Europea

El Derecho de la Integración Regional presenta una relación muy

particular con el derecho interno de los Estados, que a su vez, presenta
características muy diversas en los casos de la Unión Europea y el
Mercosur.

En la Unión Europea
De acuerdo con Ekmedjian (1996), las relaciones entre ambos órdenes
jurídicos se rigen por las características ya descriptas, esto es, por la
primacía del Derecho de la Unión sobre el derecho interno, su efecto
directo en la generación de derechos y obligaciones para los ciudadanos
de los Estados miembros, y su aplicabilidad directa en el orden jurídico
de dichos Estados. Estas características, que se presentan en su plenitud
en el derecho originario de la Unión, tienen algunas particularidades en
el caso del Derecho Derivado, las que serán analizadas en detalle en el
apartado 4.3.2.
Cabe agregar que entre ambos derechos existen complejas formas de
cooperación que respetan el reparto de competencias entre ambos
ordenamientos. Esta cooperación puede asumir tres formas
(Ekmedjian, 1996):
• Actividad de reenvío: Se manifiesta cuando el Derecho de la
Unión reenvía al derecho interno de cada Estado la ejecución de
una norma concreta. Por ejemplo, cuando se remite a los
ordenamientos jurídicos nacionales para determinar el concepto
de nacionalidad. En general, la actividad de reenvío –propia del
Derecho Internacional Privado- debe ser aplicada en forma
supletoria, ya que lo normal es que la materia comunitaria sea
legislada por los órganos de la Unión.
• Actividad de integración: En ciertos casos, el Derecho de la
Unión completa sus propias instituciones incorporando
conceptos o institutos jurídicos propios de los derechos
nacionales. Así, el Art. 299 del TFUE prevé que la ejecución
forzosa de las decisiones del Consejo o de la Comisión, se regirá
por las normas de procedimiento civil vigentes en el Estado en
cuyo territorio se lleva a cabo. Se trata de un procedimiento que
es también propio del Derecho Internacional Privado, cuya
 aplicación, igual que en el caso anterior debe ser considerada
supletoria.
• Actividad de recurso: Consiste en la remisión del Derecho de la
Unión al conjunto de las legislaciones de los Estados miembros,
para la aplicación de cláusulas generales. Por ejemplo, el Art. 340
del TFUE establece que la responsabilidad extracontractual de la
Unión se rige por los principios generales comunes a los derechos
internos de los Estados miembros.

En el Mercosur
Como se señaló supra, las relaciones entre el derecho comunitario y
el de los Estados miembros, se rige por las características propias del
primer ordenamiento, que en el caso del Mercosur, distaban mucho
de parecerse a las similares del Derecho de la Unión (Ekmedjian,
1996).
A ello cabe agregar que entre ambos derechos (comunitario y
nacional), debieran existir distintas formas de cooperación, que
respeten el reparto de competencias entre ambos ordenamientos. En
el caso de la Unión Europea, vimos que dichas formas eran las
actividades de reenvío, integración y recurso.
En el derecho comunitario del Mercosur, si bien en principio existen
estas formas de cooperación, es posible vislumbrar algunas
actividades de reenvío, de integración y de recurso al derecho interno
de los países miembros, con relación a ciertos procedimientos
instituidos por el Derecho Derivado. Aclaramos sin embargo que se
trata de actividades muy incipientes, ya que el derecho de nuestro
bloque aún no ha podido despegarse lo suficiente del derecho
internacional público.

El Derecho de la Unión
Europea.
El término “fuente del Derecho” tiene un doble significado: en su
acepción original describe el motivo del nacimiento del Derecho, es
decir, las razones de su creación. En este sentido, la fuente del
Derecho de la Unión sería la voluntad de mantener la paz y crear una
Europa mejor a través de la integración económica, motivos ambos a
los que la UE debe su existencia. En cambio, en el vocabulario jurídico
se entiende por “fuente del Derecho” el origen y fundamento del
mismo.
En este último sentido, podemos afirmar que el ordenamiento
jurídico de la Unión Europea comprende dos categorías básicas de
normas:
• El derecho originario o primario, formado por los tratados
constitutivos y aquellos otros que los han modificado o
completado; y
• El Derecho Derivado o secundario, constituido por los actos
normativos emanados de las instituciones regionales.
Los autores suman a las mencionadas, dos categorías básicas más
(Freeland, 1996):
• El derecho complementario, conformado por el derecho
internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados
miembros entre sí y con terceros, y por el bloque regional con
terceros; y
• Una cuarta categoría formada por otras normas
complementarias, que incluye los principios generales del
derecho, la costumbre, la jurisprudencia de los tribunales
comunitarios y finalmente, la doctrina de los autores.

El Derecho Primario.
El Derecho Primario u originario de la Unión Europea comprende:
• Los Tratados constitutivos de la Unión Europea, incluidos sus
anexos, apéndices y protocolos, así como sus complementos y
modificaciones posteriores (sobre todo los tratados de Maastricht,
Ámsterdam Niza y Lisboa), que fueron analizados en la Unidad 2;
y
• Los diversos tratados de adhesión de cada uno de los Estados que
se han ido incorporando a la Unión Europea, puesto que alteran
los Tratados fundacionales o constitutivos, al menos en lo que se
refiere a la constitución de las instituciones de la Unión.
Ambos tipos de Tratados reflejan los principios jurídicos
fundamentales relativos a los objetivos, la organización y el
funcionamiento de la UE, así como parte de su legislación económica
(Borchardt, 2010). Son las fuentes de mayor rango, y aquellas que
posibilitan la aparición del Derecho Derivado, que está sometido al
originario. El Derecho Derivado no sólo cederá en caso de
contradicción con el originario, sino que además debe estar
fundamentado y originado en los diferentes Tratados que lo
componen.
Materialmente, el contenido de estos tratados presenta cierta
similitud con las constituciones internas: enunciado programático,
establecimiento de poderes y órganos y reparto de competencias, por
lo que algunos autores suelen referirse a ellos como las constituciones
de la Unión (Freeland, 1996).
Como las constituciones, gozan de supremacía sobre el resto del
ordenamiento de la Unión, y están dotados de una especial rigidez.
Lo primero se pone de manifiesto en el control de legalidad ejercido
por el TJ; la cuestión de la rigidez alude por su parte a la necesidad
de un procedimiento especial para la reforma de tales tratados.
En otras palabras, estos Tratados establecen el marco constitucional
de la UE que deben llenar de contenido, en interés de la Unión, las
instituciones dotadas de competencias legislativas y administrativas.
Dado que se trata de un Derecho creado directamente por los Estados
miembros, estos principios se denominan en el lenguaje jurídico
“Derecho Primario de la Unión”.
Como vimos en el apartado 4.2, este derecho originario tiene
primacía sobre cualquier norma interna, y las disposiciones que lo
componen son siempre directamente aplicables, por lo que no
requieren para desplegar sus efectos, de actos de incorporación de los
Estados miembros. Finalmente, pueden ser invocados directamente
por los particulares frente a los poderes públicos o frente a otros
particulares siempre que contengan un mandato claro e
incondicional, es decir, que gozan de efecto directo.

El Derecho Secundario.
El Derecho creado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de
sus competencias conferidas por los Tratados, se denomina Derecho
Derivado de la Unión, y es la segunda gran fuente del Derecho de la
UE. La mayor parte de la doctrina distingue entre actos típicos y
atípicos (Freeland, 1996).
Los actos típicos son aquellos actos de las instituciones cuyo alcance
está definido por los mismos tratados, como los reglamentos, las
directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes (Art.
288 del TFUE). Freeland identifica como características comunes a
estos actos:
• Pueden ser vinculantes u obligatorios (como los reglamentos,
directivas y decisiones) o no vinculantes (como las
recomendaciones y dictámenes).
• Pueden emanar del PE y del Consejo en forma conjunta
(procedimiento de codecisión), del Consejo, o de la Comisión,
cada uno dentro del marco de sus competencias.
• Los Tratados dejan en algunos casos una total libertad a las
instituciones en la elección del instrumento normativo para
regular un área determinada, mientras que en otros casos señalan
cuál ha de ser el instrumento a utilizarse, la institución
 competente y el procedimiento a seguir para el dictado de la
norma.
Los actos atípicos por su parte, son aquellos no enumerados en el Art.
289 del TFUE. Algunos de ellos tienen un carácter puramente interno
(como los relativos a la organización y funcionamiento de los órganos
comunitarios y los actos funcionales preparatorios), mientras que
otros despliegan efectos jurídicos fuera del ámbito institucional de la
Unión (como algunos actos sui generis, dentro de los que se incluyen
las declaraciones, los informes, las resoluciones y los programas de
acción).
El siguiente cuadro resume la categorización expuesta sobre los actos
jurídicos que componen el Derecho Derivado:

Resulta importante destacar a su vez otra clasificación propuesta por

Bouchardt (2010), que distingue –dentro del Derecho Derivado-
entre actos legislativos, actos delegados, actos de ejecución y otros
actos jurídicos.
• Los actos legislativos son actos jurídicos adoptados por
procedimientos legislativos ordinarios o especiales (Art. 289 del
TFUE).
• Los actos delegados son actos no legislativos de aplicación general
y obligatoria, para complementar o modificar ciertos elementos
no esenciales de un acto legislativo. Son dictados por la Comisión,
debiendo existir un acto legislativo expreso por el cual se delegue
poder a la Comisión para este propósito. Los objetivos, contenido,
alcance y duración de la delegación de poder, se definen
explícitamente en el acto legislativo en cuestión. Esta delegación
de poder puede ser revocada por el Consejo o el Parlamento
Europeo en cualquier momento. Un acto delegado puede entrar
en vigor sólo si no ha habido objeción alguna por parte del
Parlamento Europeo o del Consejo en el plazo fijado por el acto
legislativo (artículo 290 del TFUE).
• Los actos de ejecución son una excepción al principio según el cual
todas las medidas necesarias para implementar actos jurídicos
obligatorios de la UE corresponden a los Estados miembros, de
conformidad con sus disposiciones nacionales. Cuando son
necesarias condiciones uniformes para la ejecución de los actos
jurídicamente vinculantes de la UE, ello se hace por medio de los
correspondientes actos de ejecución, que generalmente son
adoptados por la Comisión, y, en algunos casos excepcionales, por
el Consejo. Sin embargo, el Parlamento Europeo y el Consejo
establecen previamente las normas y principios generales
relativos a los mecanismos de control por los Estados miembros
del ejercicio de las competencias de ejecución por parte de la
Comisión (artículo 291 del TFUE).
• Por último, hay un conjunto de otros actos jurídicos que las
instituciones de la Unión pueden utilizar para dictar medidas y
declaraciones no vinculantes o que regulan el funcionamiento
interno de la UE o de sus instituciones, como los acuerdos o
arreglos entre las instituciones, o las reglas internas de
procedimiento.
El siguiente cuadro resume las distintas categorías de actos
mencionadas en la clasificación de Bouchardt (2010) y que se
desarrollarán en el próximo título:
Los actos jurídicos pueden adoptar diversas formas. Las más
importantes son aquellas incluidas en el Art. 288 del TFUE. En su
calidad de actos jurídicos vinculantes, contienen tanto normas
jurídicas y directrices generales y abstractas, como medidas
concretas e individuales. Asimismo contemplan la adopción de
declaraciones no vinculantes de las instituciones de la Unión.
Esta relación no es exhaustiva, pues el Derecho de la Unión derivado
comprende otros actos jurídicos que no pueden catalogarse en la
misma. Entre ellos figuran resoluciones, declaraciones, programas de
acción y papeles verdes y blancos (Green and White Papers). La
diferencia entre los diversos actos jurídicos del Derecho Derivado con
respecto al procedimiento de su adopción, sus efectos jurídicos y los
grupos a los que van dirigidos es considerable.

¿Cuáles son los destinarios y los efectos de los distintos actos jurídicos de
las instituciones de la Unión?

En el momento de la fundación de la UE hubo que “inventar” el

sistema de actos jurídicos de la Unión. Para ello se planteó, en
particular, la cuestión de la naturaleza que debían tener los actos
jurídicos de la Unión y sus efectos.
Por una parte había que considerar que las instituciones debían estar
en condiciones de conciliar de forma eficaz, es decir, sin depender de
la buena voluntad de los Estados miembros, las distintas y desiguales
 condiciones económicas, sociales e incluso ambientales de los
Estados miembros y, de esta forma, crear las mejores condiciones
posibles para todos los ciudadanos de la Unión. Por otra parte, no se
debía interferir con los ordenamientos jurídicos nacionales más de lo
necesario. Por ello, la totalidad del sistema normativo y de acción
jurídica de la UE obedece al principio de que en aquellos casos en que
es necesaria una normativa común, incluso detallada, para todos los
Estados miembros, el acto de la Unión debe sustituir a la normativa
nacional, pero que en aquellos casos en que no existe dicha necesidad,
deben tenerse debidamente en cuenta los ordenamientos vigentes de
los Estados miembros.
Sobre esta base se desarrollaron los instrumentos que permiten a las
instituciones de la Unión incidir en diversa medida en los
ordenamientos jurídicos nacionales (Borchardt, 2010):
• La forma extrema es aquella en que la reglamentación nacional es
sustituida por la normativa de la Unión.
• A continuación están las disposiciones de la Unión con las que las
instituciones de la UE inciden tan sólo indirectamente en los
ordenamientos de los Estados miembros. Queda después la
posibilidad de adoptar medidas dirigidas a un destinatario
determinado o identificable para resolver un caso individual
concreto.
• Por último, existen los actos jurídicos que no contienen ninguna
disposición de obligado cumplimiento por parte de los Estados
miembros o los ciudadanos de la Unión.
En el siguiente cuadro, se distinguen los diferentes instrumentos
jurídicos de la Unión Europea con relación a las personas a las que
están dirigidos y sus efectos prácticos en los Estados miembros:

Instrumento Destinatarios Efectos

Reglamentos
Todos los Estados miembros; Directamente aplicables y
personas físicas o jurídicas vinculantes en su totalidad
Directivas Todos o algunos Vinculantes respecto
Estados miembros a los objetivos
pretendidos.
Directamente aplicables sólo
en ciertas circunstancias
Decisiones Directamente aplicables y
Sin especificar
vinculantes en su totalidad
Todos o algunos Estados
miembros; personas físicas o
jurídicas determinadas
Recomendaciones No vinculantes
Todos o algunos Estados
miembros, otras instituciones
de la Unión Europea,
individuos
Otros Todos o algunos No vinculantes
instrumentos Estados miembros,
otras instituciones de la Unión
Europea
Sin especificar
Fuente: Bouchardt, 2010

A continuación, haremos una breve descripción de las características

generales y específicas de cada uno de los actos jurídicos
mencionados.

1. Los reglamentos
Los actos jurídicos con los que las instituciones de la Unión pueden
intervenir con mayor intensidad en los ordenamientos jurídicos
nacionales son los reglamentos, que tienen una fuerza superior a
todas las leyes internas, a las que se imponen de pleno derecho
(incluyendo las de orden constitucional).
Los definen dos propiedades muy poco comunes en el Derecho
internacional (Bouchardt, 2010):
• Su carácter comunitario, que consiste en la particularidad de
imponer el mismo Derecho en toda la Unión sin tener en cuenta
las fronteras, y de ser válido de manera uniforme e íntegra en
todos los Estados miembros. Esto significa que los Estados no
pueden aplicar las disposiciones de un reglamento de forma
parcial o decidir cuáles aplican para, de esta forma, excluir las
normas a las que un Estado miembro se ha opuesto en el
procedimiento de decisión o que son contrarias a ciertos intereses
nacionales. Los Estados miembros tampoco pueden sustraerse a
la obligatoriedad de las disposiciones reglamentarias
amparándose en normas y usos del Derecho Nacional.
• Su aplicabilidad directa, es decir, que los reglamentos no
necesitan una normativa especial de aplicación de carácter
nacional del Estado para conferir o imponer a los ciudadanos de
la Unión derechos y obligaciones iguales a los que les atribuye e
impone el Derecho Nacional. Entran en vigor con su sola
publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, en la fecha
en que ellos mismos determinan o en su defecto, a los 20 días de
su publicación. Los Estados miembros, sus instituciones,
tribunales y autoridades, así como todas las personas incluidas en
el ámbito personal de aplicación del reglamento, están
directamente obligados por el Derecho de la Unión y deben
respetarlo como si se tratara del Derecho Nacional.
Estos caracteres suponen otros dos, mencionados por Freeland
(1996):
• Los reglamentos tienen alcance general (en cuanto no se aplican
a destinatarios determinados sino a categorías determinadas de
forma abstracta y global);
• Los reglamentos son obligatorios en todos sus elementos, por lo
que no cabe a su respecto la adopción de reservas que impliquen
una inaplicación total o parcial de sus normas.
Las similitudes entre estos actos jurídicos y las leyes nacionales saltan
a la vista. En la medida en que se adopten en régimen de codecisión
con el Parlamento Europeo (según el llamado procedimiento de
codecisión), pueden denominarse “actos legislativos o leyes”. Los
reglamentos adoptados únicamente por el Consejo o la Comisión
Europea carecen de este factor de corresponsabilidad parlamentaria,
de modo que —al menos desde una óptica formal— no presentan
todas las características de una ley.

2. Las directivas
La directiva es, junto al reglamento, el instrumento más importante
de actuación de la Unión. Intenta combinar la necesaria unidad del
Derecho de la Unión con el mantenimiento de la variedad de las
peculiaridades nacionales.
Así pues, el objetivo principal de la directiva no es —como en el caso
del reglamento— la unificación del Derecho, sino la aproximación o
armonización de las legislaciones. Con dicha aproximación se
pretende eliminar las contradicciones entre las disposiciones
legislativas y administrativas de los Estados miembros o suprimir
paso a paso las diferencias, con el fin de que en todos los Estados
miembros se impongan en lo posible los mismos requisitos. La
directiva se revela así como uno de los instrumentos fundamentales
en la consecución del mercado interior.
La directiva sólo es obligatoria para los Estados miembros respecto
del objetivo que propone, dejando a su elección la forma y los medios
para alcanzar los objetivos establecidos a escala de la Unión en el
marco del ordenamiento jurídico nacional.
Esta integración de los Estados miembros refleja la intención de
atenuar la necesidad de intervención en la estructura legal y
administrativa nacional. Así, los Estados miembros pueden tener en
cuenta las peculiaridades nacionales a la hora de realizar los objetivos
del Derecho de la Unión.
A este efecto, las disposiciones de una directiva no sustituyen
automáticamente a las del Derecho Nacional, sino que los Estados
miembros están obligados a adecuar su legislación a la normativa de
la Unión. Esto requiere, por regla general, un procedimiento
normativo dividido en dos fases (Borchardt, 2010):
En la primera fase, se establece el objetivo de la directiva para sus
respectivos destinatarios, es decir, varios o todos los Estados
miembros, que debe ser materializado dentro de un plazo concreto.
Las instituciones de la Unión pueden predeterminar dicho objetivo a
través de normas detalladas, de forma que a los Estados miembros
apenas les quede margen para configurar un contenido material
propio. Esta posibilidad se utiliza sobre todo en el ámbito de las
normas técnicas y de la protección del medio ambiente.
En la segunda fase, de carácter nacional, se procede a transponer o
incorporar el objetivo prescrito por el Derecho de la Unión dentro del
Derecho de los Estados miembros. Aun cuando éstos tienen libertad
para elegir la forma y los medios de incorporación, se evaluará si las
disposiciones correspondientes han sido adoptadas conforme al
Derecho de la Unión, con arreglo a los criterios del propio
ordenamiento de la Unión. El principio aplicado es que la
incorporación deberá crear una situación jurídica que permita
reconocer de forma suficientemente clara y precisa los derechos y
obligaciones que emanan de las disposiciones de la directiva, y así los
ciudadanos de la Unión podrán hacerlos valer u oponerse a ellos ante
los tribunales nacionales.
Para ello siempre es necesario que se adopten actos jurídicos
obligatorios de carácter nacional o que se anulen o modifiquen
disposiciones legales y administrativas vigentes. Un simple acto
administrativo no es suficiente, ya que éste, por su propia naturaleza,
puede ser modificado a discreción de la administración y recibir
asimismo una publicidad insuficiente.
Las directivas no crean derechos y obligaciones inmediatos para los
ciudadanos de la Unión; se dirigen expresamente tan sólo a los
Estados miembros. Los ciudadanos de la Unión adquieren derechos
y obligaciones sólo a través de los actos de ejecución de la directiva
adoptados por las autoridades competentes de los Estados miembros.
Ello significa que el ciudadano de la Unión resultará perjudicado si la
realización del objetivo previsto en la directiva fuese favorable para
él y no se hubieran producido los actos nacionales de ejecución o bien
la incorporación fuese deficiente.
A fin de excluir en lo posible estos inconvenientes, el TJ ha reiterado
en su jurisprudencia que, en determinadas circunstancias, los
ciudadanos de la Unión pueden invocar directamente las
disposiciones de la directiva, reclamar los derechos previstos en ella
y, en su caso, acudir a los tribunales nacionales. Según el TJ, las
condiciones para que se produzca este efecto directo son:
• Que las disposiciones de la directiva determinen los derechos de
los ciudadanos de la Unión o de las empresas de forma
suficientemente clara y precisa;
• Que el ejercicio del Derecho no esté vinculado a ninguna
condición u obligación;
• Que el legislador nacional no tenga ningún margen de apreciación
a la hora de fijar el contenido del Derecho;
• Que haya expirado el plazo para la incorporación de la directiva.
Esta jurisprudencia del TJ sobre el efecto directo de las directivas se
basa sencillamente en la idea de que un Estado miembro actúa de
forma contradictoria e ilegal si aplica su legislación sin adaptarla
debidamente a las disposiciones de la directiva. Este ejercicio abusivo
del Derecho por parte de un Estado miembro se contrarresta con el
reconocimiento del efecto directo de la disposición de una directiva
en la medida que con ello se evita que dicho Estado miembro obtenga
alguna ventaja de su incumplimiento del Derecho de la Unión. En
este sentido, el efecto directo de las directivas adquiere carácter
sancionador.
A la luz de esta clasificación resulta lógico que hasta ahora el TJ
solamente haya reconocido el efecto directo de las directivas en la
relación del individuo con el Estado miembro, y únicamente en la
medida en que dicho efecto favorezca a los ciudadanos de la Unión y
no vaya en detrimento de ellos, es decir, en los casos en que el
Derecho de la Unión prevé una normativa más favorable para los
ciudadanos que el Derecho Nacional no adaptado (el denominado
“efecto directo vertical”). En cambio, el TJ ha rechazado el efecto
directo de las directivas y recomendaciones CECA en la relación entre
particulares (denominado “efecto directo horizontal”).
El carácter sancionador del efecto directo lleva al TJ a establecer que
dicho efecto no puede producirse entre los particulares, ya que no se
les puede responsabilizar de las omisiones de los Estados miembros.
Los ciudadanos están mejor defendidos por los principios de la
seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, ya que
tienen derecho a confiar en que los efectos de una directiva sólo
pueden aplicárseles conforme a los actos de transposición o
incorporación nacionales.
Sin embargo, en un caso reciente, el Tribunal de Justicia ha
morigerado su rechazo al efecto directo de la directiva en materia de
Derecho Privado. Esta morigeración se limita a situaciones en las que
una de las partes contratantes invoca un Derecho Derivado de la
Directiva contra un derecho de la otra parte que surge de la
legislación nacional. Esto abre el camino hacia una aplicación
horizontal de las disposiciones de aplicación directa de las directivas
en situaciones referidas por ejemplo, al cumplimiento de objetivos
establecidos por la legislación nacional (cuando una empresa
pretende obligar a un competidor a cumplir con una ley nacional que
viola lo previsto en la directiva) o el cumplimiento de obligaciones
impuestas por la legislación nacional que contradicen la aplicación de
la directiva (como la negativa a cumplir un contrato invocando
prohibiciones nacionales que infrinjan lo prescripto por la Directiva).
Las mismas condiciones se aplican para el reconocimiento de este
efecto respecto a los casos en los que la directiva prevé una obligación
clara y precisa para los Estados miembros. Cuando éste es el caso,
todas las instituciones, (el poder legislativo, la administración y los
tribunales de los Estados miembros) están obligadas por la Directiva
y automáticamente deben cumplir con ella y aplicarla como Derecho
de la Unión con la primacía que ello implica. En términos concretos,
también los Estados tienen la obligación de interpretar el Derecho
Nacional de conformidad con las directivas o darle a la disposición de
la Directiva en cuestión una prioridad de aplicación sobre la
legislación nacional en conflicto. Además, las directivas tienen ciertos
efectos limitantes en los Estados miembros, incluso antes de que
finalice el período de incorporación. Teniendo en cuenta el carácter
obligatorio de la directiva y su deber de facilitar la realización de las
tareas de la Unión (artículo 4 del TUE), los Estados miembros
deberán abstenerse, antes de que finalice el plazo de incorporación,
de todas aquellas medidas que pudieran poner en peligro la
consecución de los objetivos de la Directiva.
El TJ, en las sentencias en los asuntos "Francovich" y "Bonifaci" de
1991, reconoció la obligación de los Estados miembros de indemnizar
los perjuicios causados por la falta de incorporación o por una
incorporación irregular. En estos asuntos se trataba de la
responsabilidad del Estado italiano por la incorporación fuera de
plazo de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de
1980, sobre la protección de los trabajadores asalariados en caso de
insolvencia del empresario. Esta Directiva garantiza los derechos de
los trabajadores al cobro de su salario durante un período anterior a
la fecha en que se produce la insolvencia de la empresa o el despido
por esta misma causa. A este fin debían constituirse fondos de
garantía no disponibles para los demás acreedores de la empresa y
cuyos recursos debían proceder de las empresas o de la
administración pública.
En este caso, el TJ se encontraba ante el problema de que si bien dicha
Directiva tenía por objeto conceder a los trabajadores un derecho
subjetivo al cobro de su salario con cargo a este fondo de garantía, la
aplicabilidad directa de dicho derecho, es decir, su reclamación ante
los tribunales nacionales, no podía reivindicarse, ya que, al no
haberse efectuado la transposición de esta Directiva, no se habían
creado estos fondos de garantía y, por consiguiente, no era posible
determinar el deudor de las indemnizaciones devengadas a raíz de la
quiebra.
En su sentencia, el TJ decidió que el Estado italiano era responsable
de la indemnización de los daños y perjuicios causados a los
trabajadores afectados al haber privado a éstos del derecho que dicha
Directiva les concedía por no haber incorporado esta última. A pesar
de no estar contemplada expresamente en el Derecho de la Unión, la
obligación de indemnización es, en opinión del TJ, parte inseparable
del ordenamiento jurídico de la Unión, ya que su plena eficacia se
vería afectada y quedaría mermada la protección de los derechos
fundamentados en dicho ordenamiento, si los ciudadanos de la
Unión no tuviesen la posibilidad de obtener una indemnización en
caso de que sus derechos se viesen conculcados por una actuación
contraria al Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros.
De manera resumida, podemos señalar como características
principales de las directivas las siguientes (Freeland, 1996):
• Imponen una obligación de resultado, dejando librada a los
Estados la elección de la forma y los medios para su
cumplimiento.
• A diferencia de los reglamentos, requieren la intervención
normativa de los Estados miembros para transformarse en
derecho interno. Ello significa que carecen de aplicabilidad
directa, aunque como vimos, pueden desplegar efectos directos en
ciertas circunstancias.
• Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden ser uno,
varios o todos los Estados miembros. La misma directiva prevé un
plazo para su desarrollo interno, a los fines de que desplieguen
todos sus efectos.
• Son el instrumento preferido por las instituciones para la
armonización de las legislaciones de los países miembros.
• Establecen por lo general la obligación para los Estados miembros
de informar a la Comisión acerca de las medidas nacionales
relativas a su desarrollo y ejecución, lo que le permite a este
órgano controlar su aplicación.

3. Las decisiones
La tercera categoría de actos jurídicos en el sistema normativo de la
UE son las decisiones. En algunos casos, las instituciones de la Unión
son directamente responsables de la implementación de los Tratados
y reglamentos. Para lograr dicha implementación de un modo eficaz,
necesitan de la capacidad de adoptar medidas que sean vinculantes
para determinados ciudadanos, empresas o Estados miembros. Esto
equivale a lo que ocurre en los ordenamientos jurídicos nacionales,
en los que las autoridades aplican la legislación en casos particulares
por medio de la adopción de actos administrativos.
En el ordenamiento de la Unión, esta función corresponde a la
decisión individual, la cual constituye el acto jurídico típico mediante
el cual las instituciones de la Unión regulan, con carácter obligatorio,
los casos particulares.
Por medio de una decisión, las instituciones de la Unión pueden
exigir a un Estado miembro, a una empresa o a un ciudadano de la
Unión que realice o se abstenga de realizar una acción, otorgarle
derechos o imponerle obligaciones. Destinada a un Estado, puede
tratarse por ejemplo, de una autorización de la Comisión para
adoptar medidas de salvaguardia. Dirigida contra una empresa,
declara por ejemplo, la nulidad absoluta de acuerdo entre empresas,
contrario a las normas de competencia de la Unión, y le impone una
multa (Freeland, 1996).
Las características esenciales de una decisión pueden describirse de
la siguiente forma (Bouchardt, 2010):
• La decisión tiene validez individual, con lo que se distingue del
reglamento. Los destinatarios de una decisión deben designarse
individualmente y sólo están obligados de forma particular. Para
ello basta que el grupo de personas afectadas pueda determinarse
en el momento en que se dicte la decisión y no pueda ampliarse en
el futuro. Lo que hay que tener en cuenta es, sobre todo, el
contenido de la decisión, que debe permitir influir de forma
individual y directa en la situación de los afectados. En este
sentido, una decisión puede afectar igualmente a terceros,
siempre que lo sean por determinadas características personales
o circunstancias especiales que los distingan del resto de las
personas y, por consiguiente, puedan ser individualizados de
forma similar al propio destinatario.
• La decisión es vinculante en su totalidad, distinguiéndose así de
las directivas, que únicamente son vinculantes en lo que se refiere
al objetivo perseguido.
• La decisión obliga directamente a sus destinatarios. Una decisión
dirigida a un Estado miembro puede en realidad producir el
mismo efecto directo respecto a los ciudadanos que una directiva.

4. Recomendaciones y Dictámenes
Por último, una categoría de actos jurídicos expresamente prevista en
los Tratados de la Unión, es la compuesta por las recomendaciones y
los dictámenes. Esta categoría permite a las instituciones de la Unión
expresarse de forma no vinculante ante los Estados miembros y, en
algunos casos, también ante los ciudadanos o las empresas de la
Unión, sin imponer con ello obligaciones legales a sus destinatarios.
En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un
comportamiento determinado, sin obligarlos jurídicamente a
adoptarlo. Así, en los casos en que la adopción o modificación de una
disposición legal o administrativa de un Estado miembro distorsiona
las condiciones de competencia del mercado común, la Comisión
puede recomendar al Estado miembro en cuestión las medidas
adecuadas para evitar dicha distorsión (segunda frase del apartado 1
del artículo 117 del TFUE).
En cambio, las instituciones de la Unión (la Comisión y el Consejo)
emiten dictámenes cuando se trata de evaluar una situación actual o
determinados procesos en la Unión o los Estados miembros. En
ocasiones, los dictámenes sirven asimismo para preparar actos
jurídicos vinculantes posteriores o son requisito de un proceso ante
el TJ (artículos 258 y 259 del TFUE).
La importancia fundamental de las recomendaciones y dictámenes
reside sobre todo en el ámbito político y moral. Al prever estos actos
jurídicos, los autores de los Tratados esperaban que los afectados
seguirían el consejo recibido en virtud de la autoridad de las
instituciones de la Unión y su amplia visión y conocimiento
supranacionales, o bien que reaccionarían adecuadamente frente a su
evaluación de una determinada situación. No obstante, las
recomendaciones y dictámenes pueden adquirir indirectamente
efectos jurídicos, cuando crean las condiciones para actos jurídicos
vinculantes posteriores o si la propia institución que las adopta
asume algún compromiso, con lo cual se establece, en determinadas
circunstancias, un elemento de confianza legítima (Bouchardt, 2010).

5. Resoluciones, declaraciones, y los programas de acción

Aparte de las actuaciones jurídicas contempladas en los Tratados de
la Unión, las instituciones de la Unión cuentan con otras muchas
formas de acción para dar cuerpo y contenido al ordenamiento
jurídico de la Unión. En la práctica de la Unión revisten importancia
en particular las resoluciones, las declaraciones y los programas de
acción.
Resoluciones
Los autores de las resoluciones son el Consejo Europeo, el Consejo y
el PE. En las resoluciones se expresan las opiniones e intenciones
comunes relativas al desarrollo general de la integración, así como
sobre misiones concretas dentro y fuera de la Unión. Las resoluciones
de ámbito interno, por ejemplo, refieren a cuestiones básicas
relativas a la unión política, la política regional, la política energética
y la unión económica y monetaria, en particular la creación del
sistema monetario europeo.
Estas resoluciones revisten ante todo una importancia política como
orientaciones para los futuros trabajos del Consejo. Como
expresiones de la voluntad política común, facilitan de forma decisiva
el consenso en el seno del Consejo. Asimismo, garantizan un mínimo
de concordancia entre el plano de decisión de la Unión y el nacional.
Esta función debe ser objeto de una evaluación jurídica, es decir, el
instrumento de la resolución debe ser flexible y no estar demasiado
cargado de instrucciones y ataduras jurídicas.
Declaraciones
En cuanto a las declaraciones, hay que distinguir entre dos formas:
en la medida en que estén relacionadas con el desarrollo ulterior de
la Unión, como la Declaración sobre la UE, la democracia o los
derechos fundamentales, su importancia equivale en lo esencial a la
de las resoluciones. Se recurre a ellas en particular cuando se
pretende llegar a un público amplio o a un grupo determinado de
destinatarios.
Asimismo se adoptan declaraciones en relación con la toma de
decisiones del Consejo. En este caso, se trata de declaraciones en las
que los miembros del Consejo expresan conjunta o individualmente
su opinión sobre la interpretación de las decisiones adoptadas por el
Consejo. Estas declaraciones interpretativas son práctica común en
el Consejo y representan un medio indispensable para llegar al
consenso en el seno de éste.
Su importancia jurídica debe evaluarse con arreglo a los principios
generales de interpretación. Según éstos, la interpretación de una
disposición viene determinada, entre otros factores, por la voluntad
de su autor. Sin embargo, esto sólo es válido en la medida en que las
declaraciones interpretativas hayan sido objeto de la publicidad
necesaria, ya que el Derecho Derivado de la Unión que concede
derechos directos a los individuos no puede ser limitado por pactos
accesorios no publicados.
Programas de acción
Estos programas son elaborados por el Consejo o la Comisión por
propia iniciativa o a propuesta del Consejo Europeo y sirven para
concretar los programas legislativos y objetivos generales
contemplados en los Tratados de la Unión. En la medida en que
dichos programas estén previstos expresamente en los Tratados, su
contenido es obligatorio para las instituciones de la Unión. Por el
contrario, otros programas se entienden en la práctica únicamente
como orientaciones que carecen de efectos jurídicos vinculantes. No
obstante, expresan la intención de las instituciones de la Unión de
actuar de acuerdo con su contenido.

El derecho complementario.
Como mencionamos supra, el derecho complementario está
conformado por el derecho internacional general y los acuerdos
celebrados por los Estados miembros entre sí y con terceros, y por el
bloque regional con terceros.
No nos detendremos a considerar en este apartado las normas del
Derecho Internacional, en cuanto que son objeto de estudio de otra
asignatura, limitándonos a señalar que la Unión Europea, como
cualquier organización internacional, se encuentra sometida al
derecho internacional general, que le será aplicado en materias tales
como el derecho de los tratados, la función pública internacional, los
privilegios e inmunidades, etc. en la medida en que no posea una
regulación propia.
Consideramos importante por su parte explayarnos en las
características de los tratados internacionales entre:
I. La Unión Europea y otros Estados no miembros (terceros
países); y
II. Los Estados miembros.

TRATADOS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA

Y TERCEROS PAÍSES
Los tratados internacionales de la UE son una tercera fuente del
Derecho, vinculada al papel de la UE en el plano internacional. Como
centro de poder a escala mundial, Europa no puede limitarse a
gestionar sus asuntos internos, sino que debe ante todo ocuparse de
sus relaciones económicas, sociales y políticas con otros países del
mundo.
A tal fin, la UE celebra acuerdos internacionales con los “países no
pertenecientes a la Unión” (denominados terceros países) y otras
organizaciones internacionales, que van desde los tratados de
cooperación de amplio alcance en los ámbitos comercial, industrial,
social o técnico, hasta los acuerdos comerciales en torno a
determinados productos.
Tres formas de relación contractual de la UE con terceros países
merecen una atención especial (Borchardt, 2010):

Los acuerdos de asociación

La asociación trasciende en gran medida las cuestiones de política
puramente comercial y tiende a una estrecha cooperación económica
con un amplio apoyo financiero de la UE a la otra parte contratante
(artículo 217 del TFUE). Existen tres formas de acuerdos de
asociación:

1. Acuerdos para el mantenimiento de vínculos especiales de

algunos Estados miembros de la UE con terceros países.
La creación del instrumento de asociación tiene su origen en las
estrechas relaciones económicas que los países y territorios de
ultramar mantenían con algunos Estados fundadores de la UE, en
virtud de los antiguos regímenes coloniales. Puesto que la
introducción de un arancel exterior común en la UE habría alterado
notablemente los intercambios comerciales con estos territorios,
había que crear regímenes especiales.
El fin de la asociación es, por lo tanto, el de favorecer el desarrollo
económico y social de los países y territorios y establecer estrechas
relaciones económicas entre ellos y la Unión en su conjunto (artículo
198 del TFUE). Como resultado, hay toda una serie de acuerdos
preferenciales que permiten importar bienes de estos países y
territorios con aranceles reducidos o nulos. La asistencia técnica y
financiera de la UE se canaliza a través del Fondo de Desarrollo
Europeo.
Sin lugar a dudas, el acuerdo más importante es el Acuerdo de
Asociación entre la UE y 70 Estados de África, el Caribe y el Pacífico
("los ACP"). Este acuerdo se convirtió recientemente en un conjunto
de acuerdos de asociación económica, a los fines de permitir
paulatinamente un libre acceso al mercado interior europeo para
estos países.

2. Acuerdos para la preparación de una posible adhesión y para la

constitución de una unión aduanera.
La asociación también sirve para preparar una posible adhesión de
un país a la UE. Es, por así decirlo, una fase previa de la adhesión, en
la que se intenta una aproximación de las condiciones económicas del
país candidato a las de la UE.

3. El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE).

El Acuerdo sobre el EEE abre al resto de los Estados de la Asociación
Europea de Libre Comercio (Noruega, Islandia y Liechtenstein) las
puertas del mercado interior de la UE y representa, en virtud del
compromiso de adoptar casi dos tercios del Derecho de la Unión, un
fundamento seguro para una posible adhesión posterior de estos
países a la UE. Dentro del EEE, y sobre la base del Derecho Primario
y derivado de la Unión vigente (el acervo comunitario), debe
realizarse la libre circulación de mercancías, personas, servicios y
capitales, establecerse un régimen uniforme en materia de
competencia y ayudas estatales, así como intensificarse la
cooperación en el ámbito de las políticas horizontales y paralelas (por
ejemplo, protección del medio ambiente, investigación y desarrollo,
y educación).

Los acuerdos de cooperación

Los acuerdos de cooperación no van tan lejos como los de asociación,
ya que tienen como único objetivo una intensa cooperación
económica. Dichos acuerdos vinculan a la UE con los Estados del
Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), los Estados del Mashrek
(Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros.

Los acuerdos comerciales

Por último, existen numerosos acuerdos comerciales celebrados con
diversos terceros países, grupos de éstos o en el marco de
organizaciones comerciales internacionales en el sector aduanero y
de política comercial. Los acuerdos comerciales más importantes a
escala internacional son el Acuerdo por el que se establece la
Organización Mundial del Comercio (OMC), y los acuerdos
multilaterales celebrados en su marco, de los cuales mencionaremos
los más significativos: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (GATT, 1994), los Códigos antidumping y sobre
subvenciones, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
(GATS), los Convenios sobre los aspectos de los derechos de
propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC o TRIPS)
y el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que
se rige la solución de diferencias.
La última fuente del Derecho de la UE la constituyen los convenios
entre los Estados miembros. Se trata, por una parte, de convenios
concluidos para regular cuestiones que están estrechamente
relacionadas con las actividades de la UE, pero para las cuales no se
ha dotado de competencia a las instituciones de la Unión. Por otra
parte, existen auténticos convenios internacionales entre los Estados
miembros con los cuales se pretende, en particular, superar la
limitación territorial de las normativas nacionales y crear un Derecho
uniforme a escala de la Unión (artículo 293 del Tratado UE). Ello
reviste especial importancia en el ámbito del Derecho internacional
privado. A título de ejemplo cabe mencionar: el Convenio sobre la
competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en
materia civil y mercantil de 1968 (que ha sido reemplazada por una
regulación del Consejo del año 2001, y por ende, forma parte del
Derecho Derivado de la Unión), el Convenio sobre el reconocimiento
mutuo de las sociedades y personas jurídicas (1968), el Convenio
relativo a la supresión de la doble imposición en caso de corrección
de los beneficios de empresas asociadas (1990) y el Convenio sobre la
ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980).
Bibliografía
• Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario
Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma.

• Freeland López Lecube, A. (1996). Manual

de Derecho
Comunitario (1ª Ed.). Buenos Aires: Ábaco.

Bibliografía ampliatoria

• Borchardt, K. (2002). El ABC del Derecho comunitario.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las
Comunidades Europeas.

• Borchardt, K. (2010). The ABC of European Union Law.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión
Europea.