ANÁLISIS DEL INCREMENTO TARIFARIO EN TRANSPORTE

PÚBLICO Y PROPUESTA DE TARIFA INTEGRADA

Introducción

Hacia fines del siglo XX comenzó a cobrar peso el concepto del derecho a la movilidad. El mismo
refiere al derecho de las personas al desplazamiento de un punto a otro haciendo ejercicio de su
derecho a libre circulación. A diferencia del derecho del transporte, el cual se centra sobre los
medios empleados (públicos o privados), este nuevo enfoque coloca la centralidad de la movilidad
sobre el individuo y sus necesidades.

“(garantizar que) la movilidad se encuentre al alcance de todas las personas

que se desplazan por motivo laboral, de estudio, comercio, servicios, recreación
y cultura (…), con especial énfasis a grupos en condición de vulnerabilidad”
(Ley de Movilidad, México, año 2014)

“La movilidad sostenible implica garantizar que nuestros sistemas de

transporte respondan a las necesidades económicas, sociales y ambientales,
reduciendo al mínimo sus repercusiones negativas”
(Estrategia Española de Movilidad Sostenible, España, año 2009)

“(..) dar prelación a la movilización en modos alternativos de transporte,

entendiendo por estos el desplazamiento peatonal, en bicicleta o en otros
medios no contaminantes, así como los sistemas de transporte público que
funcionen con combustibles limpios”
(Ley de Movilidad Sostenible, Colombia, año 2006)

La movilidad, como tal, define un mandato de eficiencia por el cual el Estado deberá fomentar la
oferta multimodal, la integralidad de la red de transporte y la sustentabilidad medioambiental, así
como las condiciones necesarias para garantizar la accesibilidad de las personas a la misma.

El decreto 84/2009, mediante el cual se crea el Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE),
menciona en sus fundamentos que la prestación del servicio público de transporte es de aquellas
actividades con mayor incidencia en la calidad de vida diaria de los ciudadanos, por lo que constituye
una meta del gobierno nacional la promoción de la accesibilidad a los mismos.

Tras doce años de crecimiento en el nivel general de ingresos (consolidados en parte por la caída en
los costos al usuario de los servicios públicos), el alza de las tarifas de transporte, al igual que los
servicios públicos domiciliarios, parecen desandar con la acumulación generada durante los años
previos.
Asimismo, si se observa el comportamiento de la inflación subyacente (aquella compuesta por los
productos de baja variabilidad estacional, por lo general se prescinde de servicios tales como gas,
transporte y servicio eléctrico, así como productos agropecuarios afectados por cosechas y clima),
se puede apreciar un fuerte alza del rubro alimentos y bebidas no alcohólicas en la incidencia del
nivel general de precios, lo cual se traduce en una merma del ingreso familiar.

Elaboración propia en base a información brindada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se
desconoce el valor para marzo de 2015.

Dicho esto, el reciente aumento en las tarifas de transporte público dispuesto por las resoluciones
46/16, 47/16 y 48/16 del Ministerio de Transporte, ha despertado la lógica preocupación de un
amplio sector de la sociedad, dado el peso que puede tomar una canasta de viajes sobre los gastos
familiares. Como se ha visto reflejado en el gráfico precedente, agregando los aumentos dispuestos
para los servicios públicos domiciliarios, es posible afirmar que lo que termina por encarecerse es el
consumo indispensable de los individuos.

El Gobierno Nacional ha instrumentado una tarifa social especial a fin de brindar cierto sostén a un
limitado grupo de sectores sociales, la cual, para el caso del transporte, constituye una continuidad
con la política de tarifa diferenciada implementada por la gestión anterior. Sin embargo, tomando
en consideración la estrechez de los sectores considerados para dicho beneficio, no resultará
suficiente para palear el peso de los aumentos.
Nuevo cuadro tarifario e impacto sobre ingresos

A continuación se describen los aumentos dispuestos por resolución del Ministerio de Transporte,
no se incluye al transporte público subterráneo ya que el mismo depende de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y aún se encuentra en proceso de revisión tarifaria.
Elaboración propia en base a datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Comisión Nacional
de Regulación del Transporte, Banco de Datos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (incluye aumentos 2016)
Observando la evolución real de las tarifas, es decir descontando la inflación acumulada, las tarifas
se encuentran por debajo de sus máximos tomando como referencia el año 1994. Ello constituyó
una transferencia de ingresos en favor de los usuarios, a la par de un aumento sobre el agregado de
viajes en transporte público en la Región Metropolitana de Buenos Aires. El crecimiento de la
actividad económica del país motivó este efecto, contrario a lo ocurrido en la década del noventa
cuando se incrementa la tasa de motorización (vehículos privados en propiedad de particulares), se
contrae la economía a la par que se produce una fuerte alza sobre el valor de las tarifas.

Elaboración propia en base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, el agregado del transporte público
del AMBA se encuentra subestimado post 2007 debido al alto grado de evasión presente en el transporte ferroviario

Como se ha señalado, la movilidad es condición necesaria para la concreción de otros derechos tales
como el acceso al trabajo, salud y educación. El alza en los costos de la movilidad posee efectos a su
vez en el nivel de actividad, por lo que de no emplearse una política tarifaria razonable y adecuada
para las necesidades de la Región Metropolitana de Buenos Aires, sus efectos pueden ser
disciplinantes sobre los desplazamientos individuales. Debe tomarse en cuenta que afrontamos una
economía en recesión y con alta inflación. El crecimiento constante de la población urbana, en un
patrón difuso y territorialmente expandido impone a los habitantes de la región metropolitana
desplazamientos cada vez más largos (en tiempo y distancia) y costosos (tanto por mayores
distancias como por los trasbordos que deben realizarse).
 Evolución SMVM y Costo del Transporte como % del
SMVM (a precios de mayo de 2003)
25,00% $ 700,00

$ 600,00
20,00%
$ 500,00

15,00%
$ 400,00

$ 300,00
10,00%

$ 200,00
5,00%
$ 100,00

0,00% $ 0,00
1-1994
10-1994
7-1995
4-1996
1-1997
10-1997
7-1998
4-1999
1-2000
10-2000
7-2001
4-2002
1-2003
10-2003
7-2004
4-2005
1-2006
10-2006
7-2007
4-2008
1-2009
10-2009
7-2010
4-2011
1-2012
10-2012
7-2013
4-2014
1-2015
10-2015
Colectivo Tren Subte SMVM

Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

Costo por trasbordo como % del SMMV (a valores de

mayo de 2003)
70,00%

60,00%

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%
1-2000

1-2003
1-1994
10-1994
7-1995
4-1996
1-1997
10-1997
7-1998
4-1999

10-2000
7-2001
4-2002

10-2003
7-2004
4-2005
1-2006
10-2006
7-2007
4-2008
1-2009
10-2009
7-2010
4-2011
1-2012
10-2012
7-2013
4-2014
1-2015
10-2015

Colectivo-Colectivo Colectivo-Subte Colectivo-Tren Colectivo-Tren-Subte

Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
Los gráficos precedentes fueron elaborados en base a una canasta unimodal de 60 viajes mensuales,
no se han considerado descuentos especiales. A fines de evitar complicaciones de carácter
metodológico, se ha tomado de referencia de ingresos al salario mínimo vital y móvil. El costo
repercute sobre el ingreso individual, no se representa el impacto sobre el ingreso familiar, así como
tampoco se consideran ingresos complementarios. La idea es brindar una referencia respecto al piso
salarial del trabajo registrado.

Pese a que las tarifas de transporte de la Región Metropolitana de Buenos Aires se ubican por debajo
de otras ciudades del país, es dable mencionar que se verifica una tendencia a la baja a nivel general,
lo cual fue acompañado con un aumento en la masa de subsidios aportados por los Estados
provinciales.

Elaboración propia en base a la Encuesta de Movilidad de Córdoba,

Comisión Nacional de Regulación del Transporte y Municipalidad de Rosario

A su vez, para tener un mejor análisis sobre la cuestión debe estudiarse el comportamiento de
precios del resto de los bienes y servicios que componen la canasta básica para cada ciudad en
particular. Es decir, no basta con señalar la diferencia en los costos del transporte sino que debe
estudiarse los precios de alquileres, alimentos, entre otros.

Si se observan, en particular, los estudios técnicos del Ente de Movilidad de Rosario, se aprecia que
el abaratamiento de la tarifa neta al usuario (es decir la resultante entre la diferencia de la tarifa
técnica y el aporte del fondo compensador) representa una política deliberada y definida por la
autoridad política aplicación.

Tarifa media neta al usuario + subsidio por pasajero a pesos

de 2003 (ROSARIO)
$ 1,00

$ 0,90

$ 0,80

$ 0,70

$ 0,60

$ 0,50

$ 0,40

$ 0,30

$ 0,20

$ 0,10

$ 0,00
11-2011
5-2008
11-2006
2-2007
5-2007
8-2007
11-2007
2-2008

8-2008
11-2008
2-2009
5-2009
8-2009
11-2009
2-2010
5-2010
8-2010
11-2010
2-2011
5-2011
8-2011

2-2012
5-2012
8-2012
11-2012
2-2013
5-2013
8-2013
11-2013
2-2014
5-2014
8-2014
11-2014
2-2015
Tarifa neta Compensación tarifaria

Elaboración propia en base a datos del Ente de Movilidad de Rosario

En conclusión, dado el aumento del costo de transporte, a fin de atender la situación de quienes
deben realizar más de un trasbordo para arribar a su destino y atento a la correlación que existe
entre la movilidad y la concreción de otros derechos, es que la Defensoría del Pueblo propone la
creación de una tarifa de transporte integrada a fin de evitar que por motivos económicos los
usuarios terminen optando por opciones modales menos eficientes o bien se pierdan viajes
potenciales.

Sobre la tarifa integrada de transporte

Distintas ciudades del mundo, e incluso de la Argentina, han adoptado esquemas tarifarios que
eviten penalizar económicamente a aquellos usuarios que no posean soluciones unimodales de
transporte. Es decir, que no puedan acceder a su destino sin incurrir en, por lo menos, un trasbordo
(cambio de unidad en la cual se viaja) Dicho trasbordo puede ser intermodal, si se alterna, por
ejemplo, de un colectivo a otro, o bien multimodal si se emplea un colectivo y ferrocarril o subte.
Otro fin que posee la medida es la de fomentar un uso más eficiente de la red de transporte en
general, ya que si un usuario combina con dos modos podría disminuir los tiempos de viaje en los
que incurriría de tomar un modo de transporte solo (supongamos que un usuario toma un colectivo
desde el segundo cordón del conurbano bonaerense para acceder hasta el centro de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, combinar tren y subte podría resultarle más ventajoso que tomar un
único colectivo cuyo tiempo de viaje resulta superior)

Como ejemplo de tarifa integrada podemos observar el de Santiago de Chile:

La tarifa es recaudada por el Estado quien luego distribuye los ingresos según el modo
correspondiente.

La tarifa integrada permite realizar 3 viajes de colectivo por el viaje de uno, combinar metro con dos
colectivos por el costo del valor del metro o bien, si primero se optó por un colectivo, abonar la
diferencia con el metro que es el valor máximo de referencia.

Este sistema funciona según franjas horarias preestablecidas donde se diferencia el horario pico
(llamado punta), el horario valle (fuera de las horas punta) y el horario bajo (la primera media hora
del servicio y las últimas 3 horas de servicio de metro)

Otro ejemplo es el de Barcelona, donde se implementan diversos tipos de abono diarios, cuyo precio
se fija por la zona de afectación (el transporte se encuentra dividido en zonas, las cuales se rigen por
un criterio de proximidad desde la periferia hacia el centro), y que premia a los usuarios frecuentes,
colocando sobrecostos a los usuarios ocasionales. Esta iniciativa permite que los usuarios que usan
poco el servicio financian a quienes más lo necesitan. En ciudades con fuerte caudal turístico y,
teniendo en miras los Juegos Olímpicos de la Juventud a celebrarse en 2018, este tipo de pase
permitiría absorber y distribuir parte de la renta del turismo en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
También es dable mencionar el caso del billete único en San Pablo que permite realizar, durante un
lapso de 3 horas, la combinación entre metro y hasta 3 colectivos por el costo de $5,92 reales,
cuando el boleto individual es de $3,80. Para el caso de colectivos, permite realizar hasta 3
trasbordos en colectivo por el precio único de $3,80 reales para el total de viajes.

Para el caso de la ciudad de Medellín, la integración tarifaria se encuentra encuadrada dentro de los
lineamientos generales para la movilidad sustentable. Lo que implica un mejor aprovechamiento de
la infraestructura disponible, de la energía consumida y con un menor impacto sobre el
medioambiente.

Por último, es dable mencionar que la ciudad de Córdoba posee un esquema de integración tarifaria
por el cual, dentro de una franja horaria de una hora, si se utiliza más de una línea de colectivo, el
siguiente pasaje será un 75% u 80% más barato dependiendo si el mismo se realiza en un colectivo
de la misma empresa que el anterior o no.

Propuesta de tarifa integrada por la Defensoría del Pueblo

Si bien el cuadro es ilustrativo de los costos de una canasta de transporte compuesta por las tarifas
mínimas para cada servicio, el descuento se aplicará en igual proporción según cada etapa de viaje,
en función del valor de la tarifa correspondiente a la distancia recorrida y el modo elegido.
Asimismo, si el usuario fuese beneficiario de la tarifa social, aplicará el mismo descuento sobre la
tarifa especial que abona.

Dada las limitaciones presentadas por el esquema planteado, ya que se considera el costo de una
canasta no superior a 3 viajes dentro de una franja horaria determinada, y atento a la
excepcionalidad que podría suponer el caso de verificarse una mayor cantidad de viajes, se propone
que el viaje posterior al tercer trasbordo sea gratuito en tanto y en cuanto no se exceda el tiempo
de uso establecido.

Determinación de la franja horaria de uso

Para establecer la franja horaria sobre la cual aplicará la tarifa integrada, debemos determinar cuál
es la duración máxima de un viaje que cuente con, por lo menos, 1 trasbordo para una sola etapa.
A fin de estimar la duración promedio de un viaje se tomará la Encuesta de Movilidad de la Región
Metropolitana de Buenos Aires, realizada en el año 2009.

Como se puede apreciar, sólo el 33% de los viajes en colectivo se realizan en menos de media hora,
ubicándose la mediana (variable donde se acumula el 50% de las observaciones) en la franja entre
los 31 minutos y los 60 minutos, siendo la misma de 36 minutos aproximadamente. Para el caso del
tren, la mediana se ubica en la franja superior a la hora mientras que el 30% de los viajes se realizan
entre los 31 y 60 minutos. El caso más paradigmático es el del sube, cuya mediana se ubica en un
tiempo apenas superior a los 21 minutos, representando tan sólo el 20% los viajes superiores a los
31 minutos.

Ya que la tarifa debe contemplar a los 3 modos comprendidos en el esquema y en consideración de

la duración de los viajes en ferrocarril, se considerará que la franja horaria deberá ser al menos de
100 minutos, suponiendo el trasbordo que se realiza posee menor duración y que se le permitirá
realizar al menos un trasbordo más luego de cambiar de medio de transporte. El valor supone que
el usuario debe caminar una distancia corta hacia la parada de transporte y que el tiempo de
caminata no excede los 5 minutos para cada caso (de allí se obtiene un plus de 10 minutos)

Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Movilidad Domiciliaria AMBA

Como se aprecia para todos los modos analizados, más del 60% de los viajes poseen un tiempo de
espera no supera los 10 minutos. Para el colectivo y tren la mediana se ubica entre los 6 y 10 minutos
mientras que para el caso del subterráneo no es superior a los 5 minutos (ello es consistente con el
tiempo de espera considerado comercialmente aceptable)

Tomando como referencia los 10 minutos de espera para tren y colectivo, suponiendo que el usuario
decide realizar por lo menos 2 trasbordos, entonces se deben adicionar 20 minutos más a la franja
horaria estimada por la cual tendrá validez la tarifa integrada. Por ello la franja deberá ser de por lo
menos 120 minutos (2 horas para realizar por lo menos 2 trasbordos)

Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Movilidad Domiciliaria AMBA

Alcance de la medida

En el año 2007 la Secretaría de Transporte Nacional llevó a cabo un programa titulado Investigación
de Transporte Urbano Público de Buenos Aires (INTRUPUBA). El mismo, junto a la Encuesta de
Movilidad Domiciliaria en el Área Metropolitana de Buenos Aires –realizada en el año 2009-,
constituye uno de los estudios más importantes en materia de transporte de los últimos tiempos.
Por lo que, si bien casi han transcurrido 10 años desde su publicación, no deja de perder relevancia
para el diseño de políticas públicas tendientes a la mejora de la movilidad de las personas en el
AMBA.

Según el estudio señalado, a nivel general, se observa que, del total de viajes generados en la Región
Metropolitana de Buenos Aires, más del 85% se realizan en una única etapa sin trasbordo. Es decir
se utiliza un solo modo de transporte.
 Fuente: INTRUPUBA (2007)

En base a la información brindada por el informe, es posible estimar la cantidad de usuarios que
realizan al menos 1 trasbordo según el modo empleado:

- Ferrocarril: 733 mil usuarios

- Subte: 289 mil usuarios

- Colectivo: 979 mil usuarios

Las cifras representan desplazamientos diarios. Se hace la salvedad que los usuarios comprendidos
en cada modo pueden encontrarse duplicados, en tanto y en cuanto, al realizar un trasbordo
representan usuarios pagos de otro medio de viaje. Por ello, el universo afectado sería aún menor.
A su vez, dado los altos niveles de evasión en el ferrocarril los usuarios pagos se encontrarán por
debajo de la cifra mencionada, por lo que para ese caso, el impacto fiscal puede encontrarse
sobredimensionado.

Para evitar sobreestimar los pasajeros que realizarán al menos una combinación durante su
trayecto, tomaremos las cantidades ya estimadas por la INTRUPUBA. Se observará que los valores
no se condicen exactamente con el nivel de trasbordos, pero ello obedece a cuestiones de carácter
metodológico y surgen de entrevistas realizadas a pasajeros tanto en paradas de colectivo, así como
en estaciones de subte y tren.

Fuente: INTRUPUBA (2007)

En base a la tabla presentada la opción modal única, es decir sin trasbordo, acumula el 90% de los
viajes. Pese a las discrepancias, las conclusiones no dejan de ser similares y concluyentes en tanto y
en cuanto la medida beneficiaría a un universo reducido de pasajeros, pero no por ello poco
considerable. Es posible observar que los usuarios del ferrocarril serían los principales beneficiarios
de la medida, tomando en cuenta la participación de los viajes combinados sobre el total de viajes
en ferrocarril.

Estimación de costos

Elaboración propia en base a datos de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, Metrovías Sociedad Anónima e
INTRUPUBA

El cuadro permite apreciar el costo diario que la medida supondría para el Estado Nacional, dicho
valor se ubicaría en torno a los $193 millones de pesos mensuales, por lo que anualmente
representaría $2316 millones aproximadamente.

La recaudación fue estimada en base al ingreso medio mensual por usuario para el transporte
público automotor, según surge de la estructura de costos presentada por el Ministerio del Interior
y Transporte para el mes de junio de 2015. La misma en junio fue de $3,05 para la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y $3,30 para el resto de la Región Metropolitana de Buenos Aires. De todos modos,
la cifra promedio se ubicaba en $2,73 y $2,97 respectivamente. Luego, y a fin de simplificar los
cálculos, se tomó la tarifa mínima de tren teniendo en cuenta que para el caso de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires las distancias no superan dicho valor (se debe observar que gran parte
de los viajes se producen dentro de la segunda corona del conurbano por lo que la tarifa media
probablemente sea mayor) Por último, para el subte se tomó una tarifa ponderada en función al
comportamiento de los usuarios según informase Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del
Estado en la audiencia pública del año 2014, por lo que el valor se fijó en $7,10 adelantando el
aumento de tarifas anunciado (sino dicho valor sería de $4,30)
Conclusiones

Como se mencionó en la introducción, el aumento en la tarifa de transporte supondrá un fuerte

impacto sobre el ingreso de las familias. Si bien se ha implementado una tarifa social especial para
ciertos grupos vulnerables, aún muchos usuarios se encuentran fuera de la medida, lo cual debiera
suponer una revisión de los requisitos para la inclusión en dicho beneficio. De todos modos, ello no
bastará para cubrir la necesidad de todos los usuarios que lo precisen. Comprendiendo que el
Gobierno Nacional tiene la facultad y el derecho a fijar la tarifa para el uso del transporte público de
pasajeros, es que esta propuesta busca disminuir el impacto que la medida tendrá sobre los usuarios
que deben realizar más de un trasbordo por etapa de viaje. Esta iniciativa se funda en otros ejemplos
a nivel mundial, así como local, donde la medida ha sido eficiente a la hora de optimizar los tiempos
de viajes, las elecciones modales y el cuidado del ingreso disponible de los usuarios.

Cabe destacar que en la última década se observó una importante transferencia de recursos la cual,
vía subsidios significó una reducción considerable en el costo de los servicios públicos sobre el
ingreso familiar. Tomando como referencia los subsidios otorgados en el año 2015 para el
transporte público automotor, ferroviario y subterráneo (si bien la información no se encuentra
completa se ha estimado un valor aproximado) esta medida supondría un aumento inferior al 5%
sobre los subsidios otorgados.

Si bien INTRUPUBA analiza el costo del transporte según quintil de ingresos, hemos incorporado al
análisis la comparación de una canasta de viajes en función al salario mínimo vital y móvil a fin de
ilustrar el punto precedente y contar con información presente.

En función de los datos aportados y teniendo en consideración el impacto sobre ingresos que
supone la suba en los costos de transporte público, es que solicitamos sea considerada e
implementada una tarifa de transporte integrada.