UNIVERSIDAD AUTONOMA SAN FRANCISCO

CARRERA PROFESIONAL DE INGENIERIA

INDUSTRIAL

LEY REGIONAL Y MUNICIPAL Y LAS SANCIONES

DE DEFENSA CIVIL Y SU REGLAMENTO

Docente: Rolando Wenceslao Rivera Olivera

Asignación presentada en cumplimiento del Curso de Defensa Civil

Por

Helbert Haroldo Núñez Condori.

 Arequipa, noviembre de 2019

Tabla de contenido
ANALISIS DE LA LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES LEY 27972............................................3
INTRODUCIÒN.........................................................................................................................3
Análisis Exegético.....................................................................................................................3
Análisis dogmático...................................................................................................................5
DEFENSA CIVIL FUNCIONES Y SANCIONES..................................................................................50
Sanciones de defensa civil y reglamento................................................................................50
I. Objetivos:........................................................................................................................50
II. Concepto:.......................................................................................................................50
Funciones del INDECI:.........................................................................................................50
Sanciones de defensa civil y reglamento............................................................................50
CONCLUSIÓN:.........................................................................................................................52
ANALISIS DE LA LEY ORGANICA DE
MUNICIPALIDADES LEY 27972
INTRODUCIÒN

Esta ley 27972 fue promulgada el 26/05/2003 y tubo varias modificatorias hasta la
actualidad. Esta ley establece normas sobre la creación, origen, naturaleza,
autonomía, organización, finalidad, tipos. Competencias, clasificación y régimen
económico de las municipalidades, también sobre la relación entre ellas y con las
demás organizaciones del estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de la
participación del ciudadano y los regímenes especiales de las municipalidades

GOBIERNOS LOCALES

Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y
canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las
correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el
territorio, la población y la organización.

Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores

del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines.

Análisis Exegético

A diferencia de sus predecesoras, la actual Ley Orgánica de Municipalidades (en

adelante LOM), contiene un título preliminar compuesto por diez (X) artículos. Su
inclusión es conveniente porque permitirá dar unidad y coherencia al conjunto de las
disposiciones de la LOM, al fijar la naturaleza, principios y objetivos de la institución
municipal; y servirá, además, como criterio de interpretación en caso de vacío o
deficiencia de la norma.
Este artículo I tiene como finalidad definir a los gobiernos locales dotándoles de ciertas
características propias. Destaquemos, en primer lugar, que la Ley usa, indistintamente
los términos Gobiernos Locales y Municipales, por tanto, en forma práctica, debemos
tenerlos por sinónimos, pese a las diferencias conceptuales existentes. Señala este
artículo que los Gobiernos Locales tienen las siguientes características:
a) Son entidades básicas de la organización territorial del Estado. En otros
términos, son parte fundamental de la organización del Estado, que existiría sin la
presencia de los gobiernos locales. Esta disposición debe ser concordada, con el
artículo 189ª de la Constitución del Estado, modificada por la Ley n.º 27689, publicada
el 07/03/2002.

b) Son canales inmediatos de participación vecinal. Este es un rasgo esencial de

las municipalidades, y la norma hace un reconocimiento al hecho histórico que los
gobiernos locales emanan de la voluntad popular y, por tanto son los entes más
cercanos a la población y a los problemas que le aquejan. Por tanto, son las
municipalidades el punto de encuentro entre la sociedad civil (con sus demandas y
propuestas) y la sociedad política (el Estado). Esta disposición guarda coherencia con
una serie de artículos que recorren todo el texto de la LOM, que regulan los
mecanismos de la participación ciudadana, el presupuesto participativo, los consejos
de coordinación, etc.
c) Institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses de sus colectividades,
y son promotores del desarrollo local. Destaquemos que el termino institucionalizar
implica más que un cambio formal, ya que conlleva además de gestionar en forma
autónoma los intereses locales, tomar todas las medidas necesarias a fin de asegurar
que los procesos de cambio, impulsados desde la municipalidad, sean permanentes
en el futuro. Por tanto, las autoridades locales no pueden tomar una acción
inmediatista para resolver un problema, que visto perspectiva sería insostenible con el
paso del tiempo; a guía de ejemplo, es moneda corriente, que las nuevas autoridades
tengan problemas de pago sobre deudas asumidas irresponsablemente por las
autoridades salientes.
Por otro lado, les corresponde a los gobiernos locales, ser promotores del desarrollo
de su circunscripción. Este aspecto es muy importante, y da continuidad histórica a un
elemento que fue introducido en la Constitución Política de 1979, por el cual las
municipalidades dejaron de ser “dependencias del gobierno central, “agencias del
Estado” o “empresas municipales”, para convertirse en verdaderos gobiernos locales,
con el deber ineludible de ser agentes de desarrollo de sus pueblos; lo que conlleva
elaboración de planes, convocatoria a la población involucrada, coordinación con otros
niveles de gobierno, financiamiento y ejecución de obras municipales. El artículo 36º
de la LOM, señala que: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico de
su circunscripción territorial y la actividad empresarial local, con criterio de justicia
social”.
Finalmente, se señala que son elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la
población y, se adiciona, la organización. La organización conlleva la presencia de la
autoridad, ya que el Estado en su carácter de persona jurídica, actúa a través de
órganos y entes para cumplir sus funciones específicas; y en cuanto a su contenido
una organización de tipo administrativo es “el conjunto de normas jurídicas que
regulan la competencia, relaciones jerárquicas, situación jurídica, formas de actuación
y control de los órganos y entes en ejercicio de la función administrativa”. El artículo
26º de la LOM señala que: “La administración municipal adopta una estructura
gerencia sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución,
supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad,
economía, transparencia, simplicidad, eficacia, participación y seguridad ciudadana y
por los contenidos en la Ley n.º 27444. Las facultades y funciones se establecen en
los instrumentos de gestión y la presente ley”.
Concluyendo no se puede concebir una municipalidad sin la concurrencia de una
población asentada en un territorio determinado y con una autoridad común, que
gestiona con autonomía los intereses de la población involucrada, con miras a su
desarrollo económico y social.

Análisis dogmático

En el Perú desde muchos años se ha venido hablando y legislando sobre la

municipalización del estado peruano. Ello lógicamente con la finalidad de
descentralizar el poder estatal, para brindar mejores servicios públicos a los
ciudadanos en todo el país, y manejar la economía nacional en forma reestructurada a
las necesidades propias de cada Departamento, Región, provincia o distrito.
Actualmente en el Perú ha sido modificada la Ley Orgánica de Municipalidades,
pasando de la Ley N° 23853 del año 1984 a la Ley N° 27972 del año 2003, trayendo
consigo un nuevo enfoque doctrinario al tema municipal.

Concepto de Municipio
Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personería jurídica y
son regulados por el derecho público. En el Perú conforme a la nueva ley orgánica de
municipalidades Ley 27972, el municipio se conceptualiza y redefine como el gobierno
local, señalando puntualmente que son:
"Entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de
participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con
autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo
elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización".
En tal sentido y dando forma a la definición el municipio, es una subdivisión territorial
del Perú, el mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los
funcionarios y servidores públicos que manejan el aparato estatal, se encuentren más
cerca a la población, brindando los servicios municipales públicos eficientemente,
haciendo que la comunión Estado población, sea más cercana, más personal, con
énfasis primordial en la satisfacción de las necesidades básicas y los requerimientos
que la sociedad prevé, en el espacio geográfico que conforma y/o circunscribe al
municipio.
De igual modo es una forma de organización política del Estado, donde de un lado se
dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos,
que al dividirse dan origen a las municipalidades provinciales, y esta a su vez a las
municipalidades distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el estado
peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado único, independiente de
los otros países.
Entiéndase como entidad básica de igual modo al municipio, es el núcleo principal de
la organización del estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta la
Administración Pública nacional. Es en consecuencia su delimitación territorial, parte
del territorio Peruano, cuyo ámbito geográfico abarca población, siendo en
consecuencia base geopolítica de la Nación, donde por su naturaleza jurídica se
configuran organización, población, territorio y gobierno local. Tienen
consecuentemente personería jurídica y son promotores del desarrollo local de su
jurisdicción.

Podemos señalar que la organización a que se refiere el presente artículo, se connota

al hecho de que todo gobierno local deberá ser administrado como una organización,
donde participan los alcaldes y regidores, los funcionarios y los servidores públicos,
con fines, objetivos, metas y sobre todo haciendo uso de una administración pública a
través de un proceso gerencial, donde los actores de la conducción municipal, cuenten
con conocimientos técnicos y profesionales, aunque no muy profundos en todos los
temas de la administración pública, pero si los suficientes para manipular y sostener a
los municipios con las herramientas que otorga los conocimientos de administración de
empresas, economía, contabilidad, entre otros.
En consecuencia, debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra
legislación gobierno local, es la entidad más cercana al individuo, al ciudadano común,
por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas, y planear
soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para satisfacer las
necesidades de la comunidad. Así, hacer que se desarrolle la comunidad, para
propiciar las condiciones para la transformación de la vida de los ciudadanos de la
manera más rápida, dentro de una eficiente planeación y programación para el logro
de los objetivos deseados. Entiéndase en consecuencia por "Gobierno al conjunto de
órganos encargados del ejercicio del poder público. Conjunto de instituciones o de
individuos que están por encima de los demás, o sea, que ocupan el vértice dentro de
la estructura jerárquica total", pero que están al servicio de la población, porque son en
fin los que pagan los sueldos a través de los impuestos para tal fin.
Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno central.
Es decir que al subdividirse la Nación Peruana en municipios, descentraliza el territorio
en pequeños trozos de porción territorial, le otorga autonomía económica, política,
administrativa, y el poder que recae en los funcionarios representantes de los
ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cómo lo crea la Constitución
Política del Perú, por eso cabe señalar que para en la carta magna de 1993, el
territorio peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en
cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y
desconcentrada.
Esta división política a través de municipios es importante porque evita que exista la
centralización y/o centralismo, que es lo que ha ido evitando el desarrollo del País. "El
centralismo es el sistema de gobierno que concentra el poder a favor de un gobierno
único, del nivel central. Supone la ausencia de entes descentralizados de gobierno. En
la estructura del Estado centralista, el poder central, que se ejerce desde la Capital de
la República, es el único nivel de decisión, dirección y control de la administración y de
la actividad pública". En tal sentido es importante que en nuestro país se cimiente la
necesidad de romper con este centralismo, haciendo que los municipios cada vez
tengan mayores capacidades de autogobierno.
Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante, ello, en el Perú, los
legisladores a través de la propia ley N° 27972, definen al municipio como gobierno
local. Por tal motivo conforme señala el título preliminar de la ley N° 27972 en el
Artículo I, "los gobierno locales son entidades básicas, porque es desde allí donde se
cimienta la nación, son los municipio ejes fundamentales del desarrollo nacional y
sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades básicas de la
población; de la organización territorial del Estado, porque es parte de esté y depende
de él para su funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se
puede concebir un municipio como un Estado, sino más bien el municipio como parte
integrante de este último; y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos
públicos, porque es el vecindario parte importante del municipio, la misma que
participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal,
y son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la dirección,
desarrollo, fiscalización y puesta en marcha de los trabajos municipales comunales;
que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las
correspondientes colectividades; porque el trabajo que realiza el municipio tiene como
único norte institucionalizar las actividades propias del municipio, respetando la ley, y
sobre todo en comunión con las políticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el
gobierno regional prevén desarrollar con la participación de los municipios y la
población; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y
la organización, porque sin estos elementos no existiría el municipio, no tendría su
razón de ser y aún más no podría mantener su autonomía.
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores
del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines". Porque el sentido de la creación de los municipio sólo y
únicamente se sustenta en promover el desarrollo local, a través de diversas acciones
que permitan sostener el bien común de la sociedad.
Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de América, la
casa consistorial". No obstante ello, es importante consignar que la idea de
ayuntamiento vino desde épocas de la colonia española, en consecuencia para
muchos países iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. Aún más debemos
manifestar que es una institución, constituida por una persona jurídica pública,
gerenciada por un alcalde y sus regidores, que en representación del municipio
cumplen la función de gobierno y administración, para promover la satisfacción de las
necesidades básicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de la circunscripción, de
los habitantes que habitan el municipio.
Giner: "No es el Municipio una delegación del Estado nacional centralización ni la
consecuencia de un contrato sinalagmático entre varias familias federación teniendo
una existencia propia y sustantiva que no recibe ni aún del conjunto de sus miembros.
El municipio se forma mediante la atracción que, como un centro ideal de fuerza,
ejerce sobre un cierto número de familias, las cuales se agrupan gradualmente en
torno de ese centro común, y se constituyen en órganos y representantes suyos" (Pág.
107, Mario Alzamora Valdez, Derecho Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A.
(EDDILI), Pueblo Libre Lima).
Mientras que para el Diccionario Jurídico OMEBA, conceptualizando puntualmente al
municipio señalando: "El municipio o municipalidad es, jurídicamente, una persona de
Derecho público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio
determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende
siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el Estado
provincial o nacional". En este punto, cabe establecer que esta definición conjuga tres
elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio,
estamos hablando de que los municipios están constituidos de población, territorio y
autoridad común.
Ahora bien, qué papel juega el Estado con respecto al municipio, el estado en
consecuencia se define como: "Sociedad jurídicamente organizada, capaz de imponer
la autoridad de la ley en el interior y afirmar su personalidad y responsabilidad frente a
las similares exteriores. Conjunto de los poderes públicos; acepción en que se asimila
con gobierno, del cual se diferencia en cuanto éste constituye la encarnación personal
de aquél, su órgano ejecutivo. La representación política de la colectividad nacional,
para oponerlo a nación, en sentido estricto o conjunto de personas con comunes
caracteres culturales, históricos y sociales regidos por las mismas leyes y un solo
gobierno". Y es por así decirlo la comunión de comunas, la interrelación de municipios,
la unión de las poblaciones municipales, las que crean al Estado.

Lógicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que estos
se conducen por personas naturales, las cuales les conocemos como funcionarios y
servidores públicos, estas dos definiciones hacen prever los cargos que en los
estamentos públicos existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas personas para
coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la vida social de
la población. En este punto cabe mencionar "como dice Bielsa: la realización o
actuación de los fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o física de
personas que, en sentido lato, son sus agentes, es decir, funcionarios o empleados
según el carácter jurídico de la actividad que realicen y según la naturaleza de la
relación jurídica que los vincule con el Estado".
"El municipio, como hemos referido, es la institución, surge, como ha dicho Toribio
Alayza Paz Soldán, del consorcio de tres elementos: un conjunto de familias, un
territorio urbano o rural, habitado por ellas y de las necesidades, derechos e intereses
comunes que atender. Presupone un territorio porque el municipio no sólo es una
entidad moral, una persona jurídica o un organismo político sino un grupo de familias
unidas por vínculos naturales, sociales y económicos. Esta, además estimula el
sentimiento político y educa cívicamente al pueblo en sus deberes democráticos.
Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vínculo especial: la vecindad en la
que los vecinos son los próximos y los prójimos autárquica (Derecho Constitucional
General y del Perú)". "Por otra parte, hablamos del municipio natural al referirnos a la
comunidad domiciliaria independientemente de que posea o no la forma política propia
del régimen local. Y hablamos de municipio político al referirnos a la comunidad
domiciliaria en cuanto institucionaliza políticamente su régimen social".
Elementos Constitutivos del Municipio
Se podría decir que sin estos elementos, no existiría el municipio. En consecuencia, es
de vital importancia, que se conozcan los elementos que conforman el municipio y
definirlos adecuadamente, en tanto son partes constitutivas. Estos elementos
esenciales son: población, territorio, autoridad común, y; organización.
Población
No viene ser más que las personas que habitan en la circunscripción de un Municipio.
Conforme a las ideas doctrinales es la facultad del hombre de accionar o afectar un
lugar para poblarlo, ya sea por fines prácticos o por fines comunes, con el objeto de
convivir en armonía social.
Comprende pues a la población ser la característica fundamental del municipio, ya que
caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones de vecindad el eje fundamental
del gobierno local. Es preciso señalar que todo municipio, como todo Estado, cuenta
con una población, sin esta característica fundamental, no podría existir ninguna
delimitación territorial definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo vecinal,
no se comprende al Municipio, por lo que la población está constituida por un conjunto
de personas heterogéneas: económica y socialmente; pero que los une un mismo
idioma, una misma religión, una misma actividad económica, entre otros aspectos
sociológicos casi homogéneos, pero lógicamente con las salvedades correspondientes
a un país democrático como es el Perú, donde existe diversas libertades, como la de
idioma, de religión, etc.
Para Teresita Rendón Huerta Barrera: "El concepto de población no atiende a factores
cualitativos que marquen diferencias en cuanto a raza, estatura, color, grado de
instrucción, etcétera, sino al aspecto cuantitativo, o sea, el número de individuos que
forman la agrupación comunal, que es quien asume los objetivos sociales, como el de
satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la paz y el orden y, en
general, la defensa de los intereses colectivos".

El Territorio
Sin territorio no puede existir o no puede haber físicamente el municipio. Es por ello
que existe absoluta coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al
Municipio como entidad territorial. Ese territorio se caracteriza habitualmente por su
escaso tamaño, ámbito territorial reducido, aunque no deba esto tomarse en términos
absolutos, pues la creciente urbanización del mundo contemporáneo está produciendo
conglomerados humanos que hace sólo un siglo hubieran sido considerados
monstruosos, a tal punto que ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio,
sino más bien millones de personas, ocupando superficies cada vez más extendidas.
En el Perú existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina
metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo constituye la ciudad de
Lima, con más de siete millones de habitantes. Mientras que otros municipios
denominados provinciales o distritales, tienen en su territorio algunos cientos a miles
de habitantes, siendo considerados pequeños o medianos municipios conforme al
nivel territorial que ocupan en el Perú.
Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definición del territorio
municipal, por tal motivo consideramos al territorio municipal como el ámbito espacial
de vigencia del orden jurídico específico y de asentamiento de la población municipal.
En consecuencia al igual que el del estado debe ser propio y exclusivo, el territorio del
municipio, no puede compartir su dominio con otro u otros municipios, pero eso no
restringe el hecho de que forma parte del territorio estatal, por ser el municipio la base
de la división territorial del estado; sin territorio propio, un grupo humano podrá
constituir un pueblo, una sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un
estado.

Autoridad Común
Es importante señalar que "el municipio debe además contar con una autoridad común
a todos sus habitantes, cuyo fin sea la satisfacción de las necesidades de la población
que puedan ser satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros
organismos estatales". La autoridad común en el tema de los municipios en el Perú
esta personificado en el Alcalde, quien es el que maneja las riendas de su comunidad,
acompañado de un conjunto de personas que se les denominan Regidores, cuyas
funciones están la de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros
aspectos, la labor del Alcalde.

La autoridad común
para el municipio deberá estar investida del poder municipal, que no es otra cosa que
la potestad jurídica que tiene el Alcalde de poder gobernar y poder ejecutar las
ordenes necesarias para poner en marcha y realizar las obras propuestas en su plan
de gobierno municipal.
"Para Raúl Ferrero Rebagliati el poder es inherente a la naturaleza humana y el
Estado, es un primer aspecto, es institucionalización del poder. El Poder es la energía
organizadora de la vida social.
Hauriou citado por Raúl Ferrero lo define como "una energía de la voluntad" que
asume el gobierno, gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el
derecho. Ello significa que la aptitud y el gusto del poder son cualidades naturales del
espíritu, al menos para ciertas personas dotadas de ascendiente (Teoría del Estado,
Raúl Ferrero Rebagliati).

Organización
Se constituye el municipio a través de una organización establecida por ley, en ese
sentido esta organización denominada municipio, lo conforman el alcalde, los
regidores, los funcionarios públicos y los servidores públicos municipales.
La organización municipal, está concebida como aquella que flanquea la
administración moderna. En tal sentido es "la función de la organización el hecho de
que la teoría moderna conciba que la organización es algo más que una estructura
formal, no reduce necesariamente la importancia de esta estructura. Por ejemplo, la
estructura aún sirve para dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a
convertir en obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen
cada puesto. Además, la responsabilidad y autoridad específicas serán afectadas por
el tipo de estructura en la cual se hayan organizado los puestos y por las ubicaciones y
relaciones de tales puestos en la estructura".
La organización municipal va de la mano de la creación de funciones, puestos,
responsabilidades, entre otros aspectos de la administración, en tanto toda persona
que trabaja para el municipio deberá tener claro cuál es su puesto, que funciones
deberá cumplir, bajo quién estará supervisado, que tiempo y horario deberá
permanecer en su centro de trabajo, es decir tener claro todas estas premisas
mencionadas. El problema radica muchas veces en que no existen reglamentos
internos en muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de cada
servidor y/o funcionario dentro de cada estamento municipal, esto debido a la
inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro años se eligen nuevas
autoridades ediles, muchos de estos cambian al personal en los municipios.
Lógicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos puestos de
trabajo, pero no es así para la totalidad de los trabajadores municipales. A tal punto
que los servidores y los funcionarios municipales, pueden ser elegidos por concurso
público o por confianza, dependiendo de las necesidades propias del municipio, y de
los requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.

Análisis sincrético constitucional

El modelo de organización territorial del poder estatal presente en la vigente Carta
Política reformada reconoce los elementos constitutivos de toda autonomía política: la
elección directa de sus autoridades, importantes y propias materias de competencia,
potestad normativa y formas de democracia directa. También se reconoce autonomía
financiera a los Gobiernos Regionales y Locales.
El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos Subnacionales en el
Perú es el de una organización estatal regional y no federal. Se reconocen tanto
regiones como gobiernos locales y el proceso de descentralización se sustenta en
ambos niveles de gobierno.
Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos locales- incrementarán sus niveles
de autonomía gradualmente, en la medida que se desarrollen y cumplan las etapas del
proceso de descentralización establecidas en la Ley de Bases de la Descentralización,
especialmente en los temas competenciales y financieros.
Desde punto de vista del derecho constitucional respecto del artículo I del Título
Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM) procede la
interposición de una acción de amparo, en caso de ser discriminado respecto de la
participación vecinal en los asuntos públicos de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 37° inc. 1 del Código Procesal Constitucional (en adelante el CPC) aprobado
por la Ley n.° 28237 publicada el 31 de mayo de 2004. Asimismo, también procede en
caso de que este afecto el derecho a la libertad de reunión (artículo 37°, inc. 7), a la
participación individual o colectiva en la vida política del país (artículo 37°, inc. 14), por
desconocimiento de a la municipalidad como órgano del gobierno local, y por
desconocimiento de su autonomía como gestor de los intereses propios de las
colectividades (artículo 194 de la Constitución). Respecto de la acción de cumplimiento
procede su interposición en caso la Municipalidad en uso de la capacidad para el
cumplimiento de sus fines no ejecute un acto administrativo firme, o en el caso que
rehúse emitir una resolución o reglamento en omisión de su capacidad de actuación
para el cumplimiento de sus fines. La acción popular procede contra reglamentos,
normas administrativas y resoluciones de carácter general cuando infrinjan la Ley o la
Constitución, o el procedimiento expedición o publicación respectivos; en el caso de la
participación vecinal en caso de emitirse una resolución de acuerdo o reglamento
respecto a la forma y demás métodos de participación que no sean expedidos o
publicados, o infrinjan la Ley o la Constitución; procederá la acción de cumplimiento
respectiva. En el caso de la acción de inconstitucionalidad esta procederá en el caso
de emitirse una ordenanza municipal (artículo 77° del CPC) que afecte aspectos
territoriales, de desarrollo local, etc. Por otra parte en aplicación del presente artículo
procede el proceso competencial (artículo 109° del CPC) entre municipalidades o con
el poder ejecutivo respecto del territorio, la población u organización y su condición de
órganos promotores del desarrollo local.
ARTÍCULO II.-
AUTONOMÍA

Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los

asuntos de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades
radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración,
con sujeción al ordenamiento jurídico.

Análisis Exegético
Este artículo aborda el tema de la autonomía de los Gobiernos Locales, en cuanto al
contenido del mismo en sede municipal. En la Convenció Nacional Municipalista,
realizada en México D.F. en 1990, se resaltó el papel que juega la autonomía
municipal, en los siguientes términos: “para que el Municipio sea el verdadero órgano
de poder popular y el cimiento en que descanse el orden político fundado en el
consenso del pueblo, es preciso que sea realmente autónomo y democrática. Si la
comunidad de los ciudadanos que se integran en el municipio no es libre, ni puede
autogobernarse, no solo no habrá democracia a nivel local, tampoco será posible a
nivel nacional”.
En términos generales, la autonomía política consiste en la capacidad de dictar
normas de carácter obligatorio en los asuntos de su competencia dentro de su
jurisdicción, y en la capacidad de obligar al cumplimiento de sus normas, sancionar a
quienes la incumplen o, en su caso, denunciar a quienes se resisten a obedecerlas. La
autonomía económica, consiste en la capacidad de decidir sobre sus presupuestos y
los destinos de los gastos y las inversiones, dentro del ordenamiento jurídico y, bajo la
nueva óptica local, con la participación activa de la sociedad civil. La autonomía
administrativa, es la capacidad de organizarse de la manera que más convenga a sus
planes de desarrollo local; en consecuencia, ninguna autoridad o entidad del Estado
(nacional o regional) puede intervenir en la organización que decida darse una
determinada municipalidad.
Por tanto la autonomía es parte consustancial al órgano municipal; y su consagración
a nivel normativo, tanto como el respeto de los otros órganos del Estado en los
hechos, es un elemento calificador de un verdadero Estado democrático y
descentralizado.
Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp. Nº
007-2001-AA/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos
locales “desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos
y políticos (entre ellos, los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos
locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las
potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, autonomía no
debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le
viene atribuida por el ordenamiento jurídico, su desarrollo debe realizarse con respecto
a ese ordenamiento jurídico. “No supone autarquía funcional al extremo de que, de
alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del
sistema político o de propio orden jurídico en el que se encuentre inmerso cada
gobierno municipal.

En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al

Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico
y político que le sirve de fundamento a este y, por supuesto, a aquel”.
Señala además este artículo que la autonomía que la Constitución establece para las
municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y
de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. Sobre los actos de gobierno
debe entenderse actos de gobierno municipal, realizados por el Alcalde o Consejo
Municipal, ya que a tenor de los artículos 100º y 104º de la LOM los Consejos de
Coordinación no ejercen funciones ni actos de gobierno. Asimismo el artículo 1º de la
Ley n.º 27444 –Ley del Procedimiento Administrativo General, señala que son actos
administrativos “las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”; y no
son actos administrativos: “Los actos de administración interna de las entidades
destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos
actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título
Preliminar de esta Ley y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan”.
Finalmente, este artículo tiene que ser concordado con el artículo 26º y siguiente de la
LOM, del Título III: los actos administrativos y de administración de las
municipalidades.

Análisis dogmático

Autonomía Municipal

Este criterio de autonomía municipal es de suma importancia para la consecución

exitosa de un gobierno municipal, acorde con los requerimientos sociales que solicitan
los pueblos dentro de una nación. Como ha de entenderse toda nación tiene soberanía
nacional, mientras que los municipios sólo tienen autonomía, por lo que es necesario
definir que es autonomía municipal, precisamente para encuadrar dos temas que por
su naturaleza son distintas.
"Se entiende que autonomía es "aquella facultad que posee una población para dirigir
sin tutelaje extraño los intereses específicos de su vida interna, que puede expresarse
en la creación de instituciones políticas propias para los espacios donde conviven.
Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia política. Condición
del individuo que de nadie depende bajo ciertos conceptos. Potestad que dentro del
Estado pueden gozar los municipios, provincias, regiones u otras entidades de él",
para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de
gobiernos propios".
"La doctrina ha determinado cuatro principios básicos que hacen a la autonomía
municipal, ninguno de las cuales pueden ser suprimidos sin perjuicio de la integridad
de dicho poder; estos son: a) elección de sus propias autoridades y potestad
normativa para producir legislación municipal (autonomía política); b) organización de
los servicios públicos locales y prestación de tales servicios (autonomía
administrativa); c) creación de rentas e inversión de las mismas (autonomía
financiera); y d) garantía de que sólo judicialmente podrán impugnarse las
resoluciones y demás actos de sus autoridades realizadas en el ejercicio de sus
funciones que a éstas le son propias (garantía judicial de la autonomía)".
Es importante determinar la existencia de estos requisitos esenciales para una
verdadera autonomía municipal, no sin antes ser conscientes de que en nuestro país,
donde las capitales de las regiones tienen arraigado el centralismo económico, esto ha
generado mucha dependencia en los municipios provinciales y distritales. En tal
sentido es necesario implementar una verdadera autonomía municipal, donde se
señalen los lineamientos primarios de la autonomía política, administrativa y,
financiera, que permita el desarrollo municipal, donde se garantice judicialmente esta
autonomía.
Lógicamente, siempre se deberá considerar que la autonomía municipal, está sujeta a
la supervisión permanente de la población, las entidades públicas supervisoras y la
sociedad civil organizada, que para tal fin existen, como son: La Contraloría General
de la República y las ONG’s (Organismos no Gubernamentales de Desarrollo). En tal
sentido y como una verdadera descentralización, la autonomía municipal cobra por así
decirlo importancia indiscutible, en tanto se transforma en el motor que impulsa, la
generación de desarrollo en los municipios provinciales y distritales más alejados del
País.
Las Municipalidades en el Perú tienen tres autonomías específicas: Autonomía
Económica, Autonomía Política y Autonomía Administrativa. Pero que entendemos por
autonomía, según manifiesta el Diccionario Anaya de la Lengua "es la capacidad para
gobernarse por sí mismo; Independencia. Capacidad de una provincia o región para
entender y manejar su sistema económico, político, administrativo, etc., sin injerencias
del poder central".
La autonomía no es algo utópico, debe ser algo que por el bien de los municipios sea
concreto, serio y veraz, a tal punto que los gobiernos locales cuenten con la autoridad
moral de ser juzgados por sus ciudadanos en el momento de no cumplir con las
promesas y las obras para las cuales fueron elegidas en las urnas. Lo que pasa
actualmente es que los alcaldes que fracasan en sus gobiernos municipales, por
causas exclusivas y únicas de ellos mismos, por su incompetencia, salen a señalar
que no realizan las obras, que no cumplen con sus promesas, que no le pagan a sus
servidores y funcionarios que los acompañan, por causas inherentes a que no cuentan
con los recursos económicos para ejecutarlos, responsabilizando de estos hechos a
los gobiernos regionales y al gobierno nacional.
En muchas ocasiones las autoridades ediles confunden autonomía con autoritarismo,
esto debido a que muchos alcaldes y regidores elegidos para el cargo desconocen las
normas que rigen el derecho municipal. Por tal motivo se cometen exabruptos, ya sea
en el gasto público, en la contratación de personal, en la ejecución de obras, entre
otros aspectos; todo ello por el tema de la Autonomía Municipal mal entendida.
Pero cabe señalar que la Constitución Política del Perú, establece que las
municipalidades en el Perú tienen autonomía, lógicamente tomando en consideración
que "la mayoría de las constituciones de los distintos países, así como las Leyes
Municipalidades o Leyes de Orgánicas de Municipalidades, consagran la autonomía
municipal". Pero circunscriben esta autonomía a un control, que debería de haber
dentro de las mismas municipalidades, con la finalidad de garantizar el buen uso de
este derecho municipal, concretizándose con la creación de un órgano de control
interno, capaz de señalar los lineamientos del buen aprovechamiento de los recursos
municipales en bien de la población.

Esta autonomía municipal siempre estará en función a los recursos municipales, en tal
sentido debemos señalar que "el tópico de los recursos municipales es de mayor
importancia. Para que la autoridad local, que se califica de autónoma, con
competencias reconocidas y funciones a cumplir, pueda efectivamente ejercer su
gobierno y administración, es menester prever para ella y dotarla de recursos
suficientes. En sentido amplio, los recursos constituyen medios adecuados para
atender la organización y gestión a desarrollar. Pueden ser de índole natural, cultural,
material, tecnológico, humano y financiero"

Análisis sincrético constitucional

El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonomía

política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia".
¿Qué es y en qué consiste la autonomía local? y ¿cuáles son los alcances de las
autonomías, política, económica y administrativa que la Constitución atribuye a las
municipalidades?
En cuanto a la autonomía local, diremos que la misma configura su contenido nuclear
en la propia Constitución cuando en esta se asigna a las municipalidades la condición
de "órganos de gobierno local", cuando se establece que las autoridades locales se
eligen mediante sufragio directo; cuando se dice adscribir a favor de ellas las
competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la economía local, la
aprobación de normas de su competencia; la reglamentación y la prestación de los
servicios públicos de su responsabilidad (artículo 195). En fin, cuando en la
Constitución se asigna a las municipalidades bienes y rentas (artículo 196) e
igualmente cuando se les encarga promover y reglamentar la participación vecinal
(artículo 197).
El maestro Mario Alzamora Valdez añade acertadamente a las ya referidas, la garantía
de que "solo judicialmente pueden cuestionarse los actos de sus autoridades".
La autonomía local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado a la
interpretación de los gobernantes y servidores públicos de turno. La autonomía local
tiene como sus componentes esenciales y fundamentales el origen democrático de las
autoridades locales, los poderes y la facultad normativa, las competencias y las
atribuciones; los bienes y los recursos suficientes para la adecuada gestión y el
desarrollo local; y, asimismo, la garantía que sus disposiciones, por principio general y
con excepción de los casos de competencias concurrentes y donde prima el interés
general (por ejemplo, el caso de los bienes culturales o la protección ambiental),
solamente son recurribles ante los tribunales judiciales o constitucionales
competentes.
En este mismo sentido Brandes Sánchez-Cruzat señala que el contenido nuclear de la
autonomía local integra el principio de autogobierno; la existencia de la administración
autónoma; la atribución del ámbito competencial adecuado para la gestión de sus
intereses; el principio de suficiencia de la hacienda local, y la ausencia de relaciones
de dependencia o tutela en la presencia de controles de oportunidad en el ejercicio de
sus competencias propias respecto de otras administraciones públicas.

En nuestro país, a lo largo de la historia republicana, la autonomía municipal fue

permanentemente cuestionada y regateada por el centralismo imperante. La
Constitución de 1839 llega incluso a suprimir las municipalidades y en su reemplazo
instituyó a los prefectos y subprefectos. En efecto, en el Perú la autonomía local no
pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la Constitución de
1979, pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias controladas
por la Dirección General del Ministerio de Gobierno, donde la modificación de tal o cual
arbitrio debía ser consultada y sometida a la aprobación del Poder Ejecutivo.
En cuanto a la autonomía, política, económica y administrativa que este artículo de la
Constitución atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los artículos
ulteriores, desarrollo ni conceptualización de sus contenidos y alcances. Las
autonomías política, económica y administrativa de las municipalidades tampoco
tienen desarrollo ni la respectiva organización en la actual Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley N° 27972 de mayo de 2003.
El artículo 9 de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, define dichas
autonomías en los siguientes términos: "9.1. Autonomía política: es la facultad de
adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia,
aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y
desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2.
Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y
reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. 9.3.
Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e
ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de
Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio
supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el
cumplimiento de sus funciones y competencias".
La autonomía política de las municipalidades, por 10 menos, comprende: i) La facultad
para auto normarse en las materias de competencia local mediante ordenanzas y la de
complementar las normas de alcance nacional; ii) la facultad de auto organizarse, a
partir de su propia realidad y de las prioridades y planes que determine ejecutar; iii) la
defensa de su autonomía en casos de conflictos de competencia; y iv) el derecho de
formular iniciativas legislativas en materias de competencia local.
La autonomía económica comprendería: i) la capacidad de las municipalidades para
aprobar y ejecutar su presupuesto y sus planes de desarrollo; ii) la capacidad para
administrar y disponer de sus bienes y rentas; y iii) el ejercicio de la potestad tributaria
local para crear y modificar sus tasas, arbitrios y derechos.
La autonomía administrativa abarcaría de manera general: i) la capacidad de
organizar, gestionar, otorgar en concesión y supervisar la prestación de los servicios
públicos locales; ii) la capacidad para resolver directamente todo asunto de carácter
administrativo de su competencia y ejecutar sus propias decisiones; iii) la capacidad
de hacer cumplir sus propias normas, disposiciones y decisiones con el auxilio de la
fuerza pública; y iv) la capacidad de regular su estructura orgánica, de personal y de
sus empresas.
La autonomía local constitucional obliga que las leyes y los reglamentos aprendan a
coexistir y articularse con la misma; y a su vez, que los ordenamientos municipales
respeten y operen dentro del ordenamiento jurídico nacional, sin que por ello dejen de
atender de manera concienzuda la diversidad que tiene el territorio y la población
nacional. La competencia será el instrumento que guiará cada una de las actuaciones.
Cuando nuestro país vuelva a ser planificado, las políticas y los planes también serán
importantes instrumentos que orientarán las actuaciones de los distintos niveles de
gobierno.
En cuanto a las competencias concurrentes, la autonomía local obliga que las leyes y
los reglamentos nacionales reconozcan que no tienen como único destinatario a una
parte de la Administración Pública (Gobierno Central), sino a un conjunto de entidades,
gobiernos territoriales y a la sociedad civil. y, además, que si bien deben existir
disposiciones generales también debe existir la posibilidad de tratamientos
diferenciados, por razones sociales, geográficas, culturales, etc.
En esa línea desde el punto de vista constitucional las acciones que proceden
referidas al artículo II de la LOM son las siguientes: la acción de amparo en caso haya
manifiesta vulneración de la autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de competencia de las municipalidades (artículo 194° de la Constitución), así
como cuando se vulnere su facultad de establecer su organización interna y
presupuesto o estos sea manifiestamente contrarios a la ley; así como de las demás
competencias establecidas en el artículo 195° de la Constitución. Asimismo es
procedente la acción de cumplimiento en caso de que la entidad se muestre renuente
a cumplir o emitir un acto administrativo de carácter obligatorio en atención a su
facultad de ejercer actos administrativos. En esa línea procede la acción popular en
caso la municipalidad emita una norma o reglamento que infrinja la Constitución o la
ley (artículo 76° CPC).

ARTÍCULO III.-
ORIGEN

Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación

territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo.
Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley
Electoral correspondiente.
Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal
provincial.

Análisis exegético
No hay uniformidad entre los autores con respecto a la época de nacimiento de la
institución municipal. Salvador Antonio Leal Osorio sitúa su aparición en el Antiguo
Egipto, expresando que igual proceso tuvo lugar en Grecia y Roma. Munro y Carmona
Romay2 sostienen que ello ocurrió con la creación de los demos en Atenas, por obra
de Clístenes. Estos autores consideran a la polis griega como Estado-ciudad, mientras
que los demos eran los municipios.
Posada, Bielsa y la mayoría de los autores en pensamiento que compartimos opinan
que se originó en el momento de la expansión de Roma. Recordemos que Roma, tras
ser una ciudad, se amplió a los pueblos del Lacio, luego a toda Italia, después dominó
a Grecia, España y las Galias y más tarde a todo el mundo conocido.

Con las ciudades conquistadas Roma tenía dos tipos de relaciones: la sumisión
(deditii) o la alianza (socii). De un lado estaban los súbditos, deditii, que habiendo
pronunciado la fórmula de deditio, entregaron al pueblo romano ‘‘sus personas, sus
murallas, sus tierras, sus aguas, sus casas, sus templos, sus dioses”, siendo
gobernados arbitrariamente por un ‘‘praefectus” enviado desde Roma, y de otro lado
estaban los aliados, ‘‘foederati o socii ”, que conservaban su régimen municipal, sus
instituciones, pero que en virtud de la fórmula “ majestatem populi romani comiter
conservato ”, recibían ciertas órdenes de Roma, pagaban impuestos y sus
magistrados debían rendir cuentas al gobernador de la provincia.

Cuando se produjo esta segunda clase de relaciones surgió el municipio, por cuanto
aquí se configura el rasgo fundamental del gobierno local inserto en una unidad
política superior. Antes nos hallábamos frente a ciudades-Estados, como lo sostienen
la mayoría de los autores de ciencia política y de derecho municipal.

Las cargas económicas de Roma a que las ciudades debían contribuir se llamaban
“munera”, y de ahí derivó el nombre de munícipes a los habitantes de esas ciudades y
de “municipio” a ellas.
Tal vez la primera ocasión que se aplicó este sistema fue en el año 181 a. C. a los
tusculanos.

Pero Roma otorgaba distinto tratamiento a las ciudades y reconocía diversos derechos
a sus habitantes. En tal sentido, Fustel de Coulanges distingue: a) los aliados, que
tenían un gobierno y leyes propias y ningún lazo de derecho con los ciudadanos
romanos; b) las colonias, que gozaban del derecho civil de los romanos, sin participar
de los derechos políticos; c) las ciudades de derecho itálico, es decir, las que por favor
de Roma habían obtenido el derecho de propiedad íntegro sobre sus tierras, como si
estas tierras hubiesen estado en Roma, y d) las ciudades de derecho latino, cuyos
habitantes, según el uso antaño establecido en el Lacio, podrían convertirse en
ciudadanos romanos, tras haber ejercido una magistratura municipal.
Los estudiosos establecen que sólo existen 02 corrientes o modelos teóricos que
sustentan el origen del municipio, estos son: El modelo clásico aristotélico y el modelo
contractualista o iusnaturalista.

El Modelo Clásico aristotélico

"El modelo clásico parte de una concepción histórico sociológica del estado, cuyo
origen se ubica en la polis o ciudad, a partir de la cual en una suerte de evolución
natural se va pasando por diferentes etapas de las más primitivas a las más
evolucionadas hasta llegar a la sociedad más perfecta que es el estado. La familia es
presentada como la primera forma de sociedad natural, como la célula básica del
estado, y los individuos aparecen desde el origen integrados en sociedad a través de
lazos orgánicos. Esta concepción plantea como fundamento del poder político el
derecho natural. El estado sería la desembocadura natural y en consecuencia
necesaria de la asociación de familias, aldeas y ciudades. De manera que el principio
de legitimación de la sociedad política es el estado de necesidad o la misma
naturaleza social del hombre".

El Modelo Contractualista o Iusnaturalista

"Esta escuela gozó de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia

de la difusión de la obra de Tocqueville, la democracia en América, donde se decía al
estudiar las instituciones municipales de Norteamérica a principios del siglo pasado:
"Ésta (la comuna) es la única asociación que existe también en la naturaleza, que
donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma por sí misma una
comuna", y agregaba, condensando el concepto: "El hombre forma los reinos y
establece las repúblicas; la comuna parece surgir de Dios".

"El modelo iusnaturalista cuyo primer exponente es Hobbes en el siglo XVII intenta
romper con el modelo clásico vigente durante toda la edad media, dando lugar a una
nueva teoría del estado en la que se inscriben diferentes pensadores de las más
variadas ideologías. Así Hobbes inicia la reformulación de dicho modelo desde una
perspectiva netamente conservadora, posteriormente Locke lo retoma representando a
uno de los principales exponentes del liberalismo político y más tarde Rousseau desde
una óptica que algunos autores denominan democrática o revolucionaria.

El principio de unificación de pensadores tan diversos radica en la utilización de un

método racional y demostrativo, y en la construcción de un modelo lógico en donde el
origen del estado ya no es la familia ni la polis, sino un pacto concertado entre
individuos libres e iguales. Esta concepción racionalista del origen del estado plantea
que éste se funda en la concertación de un contrato, oponiéndose a un estado de
naturaleza donde sólo se encuentran los individuos aislados con ciertos derechos
innatos. Lo único natural son estos derechos individuales que, a través del contrato, el
estado se compromete a garantizar y proteger. No existe ningún derecho natural que
fundamente el origen del estado, sino que éste será un producto artificial, lógico y
racional donde su principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una
concepción esencialmente legalista que acompaña históricamente el nacimiento del
estado moderno. El estado de derecho establece la supremacía de la ley por encima
del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional"

Análisis dogmático

Sobre el origen de los Municipios, doctrinariamente surgió una discusión entre la

escuela sociológica y legalista. La primera concibe al municipio como una institución
de derecho natural, impuesta por la exigencia de la vida humana, que nace
espontáneamente de la continuidad de las familias, y que no es por lo tanto creación
del Estado sino solamente reconocido en su existencia. Para la legalista, la
municipalidad, es una entidad territorial creada por la ley, con atribuciones delegadas
por el Estado, las que puedan serle ampliadas, reducidas y aun suprimidas,
prescindiendo de los factores geográficos y sociológicos, que pueden o no ser
considerados por el legislador. Posteriormente, surgieron con mucho éxito las
escuelas que significaron una suma de ambas teorías, y por tanto para aquellas el
municipio se origina de la conjunción del sociologismo y el legalismo.
Si revisamos la LOM se adhiere a la teoría legalista, pero si concordamos esta norma
con la Ley n.° 27795 – Ley de Organización y Demarcación Territorial y su reglamento
D.S. 019-2003-PCM, dispositivos en los que se señalan los principios, definiciones,
procedimientos, requisitos y criterios técnico-geográficos en materia de demarcación
territorial, podemos concluir que para el régimen municipal peruano, opera la teoría
electica que suma la teoría sociológica y el legalismo. Los municipios se originan en la
ley, pero previamente las organizaciones territoriales que aspiran al reconocimiento
normativo, deben haber generado, por agrupación espontanea, una población unida
por su identidad histórica cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios
básicos y sociales, así como contar con un ámbito geográfico que sirva de soporte de
sus relaciones sociales, económicas y administrativas.
Por otro lado, esta norma señala que las autoridades municipales emanan de la
voluntad popular, de acuerdo a la ley electoral. Este es un reconocimiento al origen
democrático de las autoridades, y es de mucha importancia si recordamos que antes
de 1980 las autoridades municipales no emergían de las urnas electorales sino que
eran designadas a dedo por el Ministerio del Interior. En consecuencia, y por
disposición de este artículo, las autoridades municipales no pueden ser elegidas sino
como resultado de la expresión del pueblo en elecciones libres y justas.

Análisis sincrético constitucional

La Carta Política reconoce tradicionales circunscripciones territoriales –el
departamento, la provincia y el distrito-, introduce una circunscripción territorial
regional-la región-, señala que el nivel de Gobierno Regional se asienta en las
regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno Local se asienta en las
provincias, los distritos y -también- en los centros poblados.
En materia de demarcación territorial, es importante señalar que estudios realizados
por la Dirección General de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de
Ministros -y recogidos en el diagnóstico del actual "Plan Nacional de Demarcación
Territorial"-, señalan que el 79.8% de los distritos y el 92% de las provincias presentan
deficiencias de carácter técnico cartográfico y legal, por la imprecisión y la carencia de
límites.
El actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial" señala en su diagnóstico que "los
conflictos actuales entre circunscripciones distritales y provinciales, producto de la
imprecisión y carencia de límites territoriales, obedece principalmente a la antigüedad
de las leyes de creaciones, así como a la falta de instrumentos técnico cartográficos,
que hasta 1950 no permitían una lectura detallada del territorio"

La actual Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N° 27795, del 25 de julio

del año 2002, considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los problemas
derivados por la imprecisión y la carencia de límites.
La citada Ley de Demarcación y Organización Territorial contiene definiciones básicas
en la materia, los objetivos y los criterios técnicos para la demarcación territorial, los
organismos competentes en materia de demarcación territorial, las categorías de los
centros poblados, la acreditación de las iniciativas de la población sobre demarcación
territorial, la creación de las regiones, el procedimiento para la determinación de
límites, la suspensión de la creación de nuevos distritos y provincias, la asunción por la
Municipalidad Metropolitana de Lima de las funciones regionales en materia de
demarcación territorial en el ámbito de la provincia de Lima, entre otras disposiciones.
Esta Ley de Demarcación y Organización Territorial ha sido reglamentada mediante el
Decreto Supremo N° 019-2003-PCM, del 24 de febrero del año 2003, que "desarrolla
los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios técnico-geográficos
en materia de demarcación territorial, así como los lineamientos del proceso de
saneamiento de límites y organización territorial contemplados en la Ley N° 27795".
Mediante la Resolución Ministerial N° 100-2003-PCM, del 3 de abril del año 2003, se
han aprobado la Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT "Metodología para el Tratamiento
de las Acciones Técnicas de Demarcación Territorial y la Configuración y Delimitación
de Circunscripciones Provinciales"; y la Directiva N° 002-2003PCM/DNTDT "Registro y
Apertura de Expedientes Técnicos sobre
Demarcación y Organización Territorial".

Asimismo, mediante la Resolución Ministerial N° 374-2003-PCM, del 25 de noviembre

del año 2003, se ha aprobado el "Plan Nacional de Demarcación Territorial", el cual
"es un instrumento técnico y de gestión que va a desarrollar al 2011, de manera
ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de los distritos y provincias y la
organización del territorio de la República"; y que "desarrolla una metodología que
permite programar, priorizar y seleccionar las provincias para su tratamiento
respectivo" .
El territorio del Estado se subdivide en demarcaciones políticas diversas que deben
facilitar la tarea de gobierno y de administración. En el Perú sin embargo puede verse
que ya en la primera parte del siglo XX se criticaba el sistema de división política del
territorio existente La demarcación territorial que rige hoy en el Perú es el resultado de
una serie de decretos o leyes a veces simplemente reglamentos dictados en épocas
revolucionarias de conmoción política o en los albores de la independencia nacional en
medio de la agitación belicosa de patriotas y realistas No existe realmente un plan.
Y el mismo Romero añade luego: Todos los geógrafos nacionales y las instituciones
científicas del país están de acuerdo hace tiempo en que la demarcación territorial
peruana es empírica vaga a veces absurda y por lo tanto inadecuada para ejercitar
una administración política correcta y justa Con mayor razón es impropia para el
racional fomento del progreso económico de las diversas regiones del Perú.
El porvenir nacional exige una nueva demarcación territorial Las distancias ya se han
alterado gracias a las nuevas vías de comunicación y a los modernos medios de
transporte La situación social y económica del Perú ha variado desde la época en que
se hizo la vaga y fragmentaria demarcación nacional.

En opinión de Cesar Landa este proceso sigue ocurriendo. Lo dice a contrapelo de la

propuesta hecha en el artículo 190 de la Constitución autorizando a las provincias o
distritos contiguos a integrarse en regiones o cambiar de ellas.
De otro lado el Art 190 reconoce la posibilidad de que las provincias y los distritos
contiguos puedan integrarse o cambiar de circunscripción. Cabe precisar al respecto
que la tendencia actual en el movimiento de demarcación territorial no es
precisamente la de integrarse o cambiar de circunscripción sino por el contrario la de
crear nuevos distritos y provincias precisamente a pedido de los pobladores de los
centros poblados o distritos. Ante ello el Congreso siempre ha ofrecido y continúa
dando una respuesta política electora antes que técnica reconociendo nuevas
provincias y distritos lo cual si bien no se encuentra prohibido tampoco se enmarca en
el derrotero constitucional plasmado Frente a esta laguna constitucional hubiera sido
necesario establecer constitucionalmente pautas básicas para un ordenamiento
territorial con criterios técnicos y sociales para crear y constituir distritos provincias
departamentos y regiones.
En el Perú la demarcación política establecida es la siguiente: Las regiones que aún
no están demarcadas. Dice el artículo siguiente que se constituyen por iniciativa y
mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes y
que las provincias o distritos pueden integrarse o cambiar de circunscripción.
Las provincias que en el Perú son subdivisiones de los departamentos. Los distritos
que son subdivisiones de las provincias. La demarcación territorial es decir cada una
de las divisiones del territorio antes señaladas tiene que aprobarse por el Congreso a
propuesta del Poder Ejecutivo artículo 102 inciso 7 de la Constitución. El artículo 189°
de la Constitución en su parte final dice algo que muestra confusión entre los
constituyentes que en sus circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera
descentralizada y desconcentrada.
Aparentemente se trata de coordinar esta norma con el último párrafo del artículo 43°
cuando dice que el Estado tiene un gobierno que es unitario representativo y
descentralizado y se organiza según el principio de la separación de poderes.
El resultado de la paráfrasis ha sido infeliz por las siguientes razones. En cada una de
dichas circunscripciones coexistir. En cuatro tipos de gobierno estatal según la propia
Constitución el unitario o nacional el regional el municipal provincial y el municipal
distrital. No hay pues un sólo gobierno que se ejerce descentralizada y
desconcentradamente sino cuatro círculos de poder todos pertenecientes al Estado.
Los gobiernos regionales y municipales son gobiernos autónomos con sus propias
competencias algunas indicadas en la Constitución y otras serán señaladas por ley.
No existe solamente un poder unitario sino también poderes descentralizados. En las
diversas circunscripciones el Gobierno Central o gobierno unitario ejerce poder
centralizadamente por ejemplo cuando el Congreso dicta una ley obligatoria para todo
el Perú o cuando el Presidente de la República ordena a sus prefectos que realicen
una determinada labor o cuando la Policía Nacional recibe la orden de cumplir ciertas
reglas para garantizar el orden interno. Entonces el gobierno unitario muchas veces
funciona centralizadamente y además debe hacerlo así. El artículo que comentamos
no lo dice y da la impresión de que sólo actúa desconcentrada y des
centralizadamente. Es un error. Otras veces efectivamente órganos del gobierno
central actuarán desconcentradamente a través de organismos regionales o locales de
diversa naturaleza pero que dependen en última instancia del ór Finalmente otras
veces también el gobierno central descentralizará sus decisiones en órganos locales o
regionales y recién entonces actuará descentralizada mente.

Hay que notar al mismo tiempo que otros órganos especializados como el Ministerio
Público n la Defensoría del Pueblo podrán tener órganos de desconcentración y
eventualmente de descentralización para algunas funciones. También podrán
coordinar con otros niveles de gobierno como el regional y local para cumplir mejor sus
funciones.
Tampoco hay que olvidar que son dos cosas distintas el Estado y el gobierno central
concreto que ejerce el poder. También son Estado los gobiernos regionales y locales
Por consiguiente no se puede identificar el poder o el Estada con el Gobierno del
Congreso el Presidente de la República y el Poder Judicial más los otros órganos con
funciones específicas ya existan.
Consideramos que sería oportuno hacer una modificación constitucional para aclarar
todos estos niveles en el tema del gobierno del Estado.
ARTÍCULO IV.-
FINALIDAD

Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación

de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su
circunscripción.

Análisis Exegético

Esta norma define el carácter representativo de los gobiernos locales, porque si bien
emanan de la voluntad popular, no es el pueblo quien ejerce directamente el poder
sino por delegación a través de las autoridades elegidas. Este articulo tiene una
relación similar al artículo 3º de la derogada Ley de Municipalidades, con la supresión
del último párrafo de este artículo que señalaba que las Municipalidades “No pueden
ejercer las funciones de orden político que la Constitución y las leyes reservan para
otros órganos del Estado, ni asumir representación distinta de la que le corresponde a
la administración de las actividades locales”; lo que marcaba una línea divisoria con el
actuar de prefectos, subprefectos y otras autoridades políticas.
La presente norma circunscribe el campo de acción de las Municipalidades las que se
encargan de: a) representar al vecindario, b) promover la adecuada prestación de
servicios públicos locales, c) promover el desarrollo integral, sostenible y armónico de
su circunscripción.
La primera finalidad es una expresión de la democracia representativa: lo gobernantes
actúan ejerciendo representación del pueblo que los ha elegido. Como señala
Bernales “Los gobernantes ejercen el poder sometidos a las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las leyes establece. Esto conforma el Estado
de Derecho, en la medida que el poder no se ejerce al arbitrio del gobernante. Así fue
que durante largo tiempo, y la tentación anda siempre rondando a los gobernantes y
autoridades que no tienen vocación democrática ni solidez en su ética política”.

La prestación de los servicios públicos debe ser adecuada, es decir conveniente o

conforme a las circunstancias, y puede brindarlo directamente o a través de terceros,
mediante los mecanismos de la concesión, a tenor del artículo 32º de la LOM, que
señala “Los servicios públicos locales puede ser de gestión directa y gestión indirecta,
siempre que sea permitido por ley y que se asegure el interés de los vecinos, la
eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal. En toda mediada
destinada a la prestación de servicios deberá asegurarse el equilibrio presupuestario
de la municipalidad”.
Por la promoción del desarrollo integral, sostenible y armónico, debemos entender
aquel cuyos beneficios son compartidos por todos los sectores de la circunscripción
local, sin discriminación de ningún tipo, y donde las decisiones de Gobierno se toman
bajo mecanismos auténticamente democráticos y con perspectiva de futuro.

Análisis dogmático

El fin del municipio es el “bien común’’ de la sociedad local. El concepto del “bien
común” como fin del Estado sirve para caracterizar el fin del municipio. La diferencia
entre ambos está en el ámbito social en que actúa la institución municipal, ceñida a lo
local, y esto define el fin del municipio como el “bien común” de la “sociedad local”.
El concepto del fin del municipio, o sea, del bien común de la sociedad local, es
permanente, pero del mismo modo que en el orden estatal, “el contenido concreto de
él, o sea, el conjunto de condiciones para la existencia y bienestar de la comunidad y
para el bien de cada uno de sus miembros, está determinado circunstancialmente por
razones políticas, históricas y económicas de prudente meditación en el obrar práctico
de los conductores de la comunidad política”.
El jurista español Antonio Bellver Cano, en su obra Teoría del municipio, partiendo de
la armonía entre los fines y las relaciones del municipio, efectuó la siguiente
clasificación de los fines: 1a. categoría: Fines conservatorios, referidos a su propia
existencia, continuidad y conservación como organización. 2a. categoría: Fines
referentes a las personas: a) de seguridad, y b) de comodidad. En la primera clase se
halla todo lo relativo a la policía urbana y rural, y en la segunda se condensa casi toda
la gestión de gobierno municipal en cuanto a obras y servicios públicos. 3a. categoría:
Fines respecto de los bienes y trabajo. Ayuda de los preceptos generales de las leyes.
Se trata de otra porción de fines especiales vinculados a la construcción y
conservación de caminos vecinales
y al trabajo agrícola. También incluye la municipalización de servicios. 4a. categoría:
Fines en cuanto al territorio, que comprenden su conservación, distribución y
delimitación, así como la agregación y segregación de fracciones del territorio
municipal. 5a. categoría: Fines con respecto al Estado y sus divisiones administrativas,
referidos a sus relaciones y delegaciones, que son indeterminables a priori , y que se
vinculan con la ciencia de la administración del Estado. 6a. categoría: Fines con
respecto a la región, que completan los fines ad extra comenzados en la categoría
anterior y mediante los cuales se vincula con municipios que también integran la
región, para el desarrollo de la economía, arte y empresas comunes.

Análisis sincrético constitucional

Este artículo, siguiendo las nuevas tendencias en materia económica, política y social
que enfatizan que las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo
de sus jurisdicciones, encarga como primera responsabilidad de las municipalidades
promover el desarrollo y la economía local y prestar los servicios públicos de su
responsabilidad, "en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilización
organizada de las municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo
que con toda seguridad permitirá aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con
que cuenta el Estado peruano, desterrando y superando así las experiencias negativas
de las estructuras burocráticas centrales que fueron utilizadas, también, para
manipular políticamente a los sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo económico local debe ser entendido como un proceso permanente que
requiere el diseño de estrategias adecuadas que permitan la implementación de
acciones, programas y proyectos en materia de derechos sociales y económicos; es
decir: educación, salud, programas de atención a la pobreza, infraestructura, servicios
básicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para algunos resulte obvio, que el I
desarrollo local será posible en la medida en que efectivamente se descentralice lo
que ahora está centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral
del Estado en su conjunto, así como la respectiva descentralización fiscal que, como
se sabe, no es la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N° 955
de febrero de 2004.
El desarrollo local supone, además, que la municipalidad se involucre en las tareas de
aliento y promoción de las actividades económicas. En nuestro país, las
municipalidades rurales ya tienen abiertas las puertas para impulsar las actividades
productivas del sector primario y para desarrollar toda clase de proyectos de apoyo
tecnológico, de información y de comercialización. Si bien los recursos de las
municipalidades rurales siguen siendo débiles, sus posibilidades de impulsar la
producción y emprender nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son
óptimas e infinitas.
En cuanto a los servicios públicos locales diremos que estos son amplios y responden
a las permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente, están sujetos a
regulación en protección del interés general y local. De acuerdo con el artículo 58 de la
Constitución, el Estado debe orientar el desarrollo del país, actuando principalmente
-dice el texto acotado- en las áreas de promoción del empleo, salud, educación,
seguridad, servicios públicos e infraestructura. En este caso, en virtud de la
descentralización, las municipalidades resultan titulares encargadas de prestar y
brindar los servicios locales esenciales a sus respectivas poblaciones.
Ya en el artículo 51 del Decreto Legislativo N° 051 del año 1981 se comprendía entre
los servicios municipales esenciales los de saneamiento del medio ambiente, agua
potable, alcantarillado, limpieza, alumbrado público, posta sanitaria, mercados de
abastos, registros civiles, promoción cultural, etc. Los mismos que podían prestarse en
cualquiera de las siguientes modalidades: administración directa; concesión; contrato y
empresas municipales.

Posteriormente, la Ley Orgánica de Municipalidades de 1984, modificada y

complementada por una diversa legislación, estableció que las municipalidades tenían
a su cargo los servicios públicos locales de transporte urbano, agua potable y
alcantarillado, limpieza pública y disposición final en rellenos sanitarios, recreación,
parques y jardines, seguridad ciudadana, estacionamiento o parqueo vehicular,
mercados, carnales, silos y terminales pesqueros, embarcaderos, servicios higiénicos,
baños públicos, etc.
Actualmente la calidad de muchos de los servicios públicos locales es crítica y sus
problemas son de diverso tipo: carencia de recursos y tecnologías inapropiadas,
burocratismo, baja recaudación de los arbitrios y tasas, y nula o escasa promoción de
las inversiones privadas. Este problema generalizado aconseja la organización de
programas regionales y nacionales dirigidos a superar este estado de cosas.
Ya hemos señalado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma
constitucional de marzo de 2002, entre otros, se evidencia en la debilidad y descuidos
en el articulado referido a las competencias. Este artículo 195 en más de cinco incisos
se refiere, en realidad, a determinadas atribuciones y no a competencias locales1301.
Así, se infiere de la lectura de los incisos 1,2,3,9 Y 10 referidos a la organización
interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de
iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino
simplemente atribuciones locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las
administraciones públicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente
instrumentos que entrega la ley para que se cumplan y desarrollen las competencias.
Al respecto, sostenemos que en orden de primacía o importancia primero están las
funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones
de todo Poder Público son solamente, de acuerdo con la doctrina del Derecho Público
o Administrativo, cuatro: la legislativa o normativa, la jurisdiccional, la fiscalizadora y la
administrativa.
Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma
constitucional son únicamente las señaladas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en
materia tributaria, servicios públicos locales, planificación y acondicionamiento
territorial, inversiones y proyectos de infraestructura local; y finalmente, las
competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8: educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo,
conservación de monumentos, cultura y deporte.
Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la República, resalta en
esta materia la Constitución de 1823, que en su artículo 140 estableció que
correspondía a las municipalidades las atribuciones de "la policía de orden", la policía
de instrucción primaria, la policía de beneficencia, la policía de salubridad y seguridad,
la policía de comodidad, ornato y recreo, y que, además en su artículo 141 encargó a
las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minería y "cuanto conduzca
en razón de la localidad al bien del pueblo".
Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han
trasladado de manera general a la vigente Ley Orgánica de Municipalidades donde se
constata un tratamiento deficiente de las competencias municipales. Así diversos
capítulos y artículos son denominados
erróneamente como "funciones" de las municipalidades, como sucede con los artículos
78 al 87 que incurren reiteradamente en el uso errático de los conceptos de función,
competencia y atribuciones, llegando a sostenerse que aprobar el plan de
acondicionamiento territorial así como aprobar el plan urbano es una función y no una
atribución derivada de la competencia en materia de urbanismo, y específicamente, de
la competencia en materia de planificación urbana (1.1 y 1.2 del artículo 79), que
elaborar el catastro es una función y no una atribución (3.1. del numeral 3 del artículo
79), que la "limpieza pública" es una función y no una competencia (3.1. del numeral 3
del artículo 80), que realizar campañas de medicina preventiva es una función y no
una atribución (2.6. del numeral 2 del artículo 80), etc.
En general, se constata que en la Ley Orgánica de Municipalidades existe una mezcla
antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones,
todo lo cual sin lugar a dudas generará confusión al momento de su aplicación. En
cambio, el artículo 16 de la anterior Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 23853,
establecía correctamente como funciones de los concejos municipales, las funciones
normativas, administrativas y fiscalizadoras.
A fin de superar las deficiencias que estamos señalando, me permito sugerir la
reforma constitucional pertinente con el siguiente texto: "Las municipalidades
promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos
de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Funciones: las
municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno, normativas o
reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como las jurisdiccionales, con arreglo al
ordenamiento jurídico nacional.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas
al artículo IV de la LOM son las siguientes: la acción de amparo por infracción al
artículo 195° de la Constitución que también regula lo referido a la adecuada
prestación de servicios públicos locales, el desarrollo urbano y rural, etc., también
procede el proceso competencial en razón de conflicto entre atribuciones y
competencias asignadas directamente por la Constitución o leyes orgánicas.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al
artículo IV de la LOM son las siguientes: interposición de una excepción por
representación deficiente o defectuosa.
ARTÍCULO V.-
ESTADO DEMOCRÁTICO, DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO

La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se

cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y
desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país.
En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad,
el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia
o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que
pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su
vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.
Análisis Exegético

Esta norma debe ser concordada con los artículos 43º y 189º de la Constitución
Política de Estado. El artículo bajo análisis precisa lo siguiente:

a) El tipo de Estado (democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado) dentro

del cual existen e interactúan los gobiernos locales y se señala que la finalidad es
lograr el desarrollo sostenible del país. Por democrático, en términos generales, debe
entenderse aquel cuyo poder se sustenta en el pueblo y que además responde a las
expectativas mayoritarias de la población en sus necesidades elementales. Además
siendo el Estado unitario, las municipalidades gozan de autonomía en los asuntos de
competencia pero no de soberanía, que es atributo exclusivo del Estado, y sus planes
deben estar en concordancia con los planes regionales y nacionales, como veremos
en el artículo siguiente.
Es descentralizado, por cuanto las funciones de gobiernos pertenecientes al Estado se
distribuyen entre los diferentes niveles (Central, Regional y Local), mediante la
transferencia de funciones y recursos a entidades autónomas, con facultades de
decisión dentro de su jurisdicción. Es desconcentrado, cuando la delegación de
funciones y recursos a otras instancias implica que las entidades menores actúan en
nombre del ente superior, sin independencia ni autonomía, como son las estructuras
ministeriales, por ejemplo: Rubio Correa grafica la diferencia entre estos dos últimos
términos; “… se descentraliza la educación si las municipalidades asumen todo lo
relativo a su conducción de los planes de estudio, los colegios, los profesores, los
alumnos, etc., de su circunscripción. Si, en cambio las decisiones sobre estos asuntos
pasan del Ministerio de Educación a una dirección provincial de educación que
depende en última instancia del Ministerio, no era descentralización sino solo
desconcentración”.
b) Se incluye, por primera vez en una norma de este tipo, el principio de
subsidiariedad, como criterio de funcionalidad y organización administrativa, en
relación de las municipalidades con el gobierno central y los gobiernos regionales.
El principio de subsidiariedad, en su expresión administrativa significa que debe ser el
gobierno más cercano a la población el llamado a ejercer la competencia o función; en
consecuencia, el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser
cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y estos, a su vez no debe
hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. Y en su esencia
filosófica, la subsidiariedad exige el reconocimiento y respeto de la singularidad y
libertad no solo de la persona, sino también de las formas naturales de organización
social, desde el matrimonio hasta la nación.

Análisis dogmático
La descentralización

Entre las relaciones institucionales se destacan las vinculadas al proceso de

descentralización, que hoy se producen con la provincia, pero a las que en el futuro se
pueden sumar las de la región.
El Estado descentralizado según José Luis Furlan, surge como nuevo paradigma de lo
público y su relación con la sociedad entre las otras alternativas: el intervencionismo y
la subsidiariedad del Estado. Y lo conceptúa como un “sistema complejo de instancias
estatales interrelacionadas cooperativamente, en el cual el poder, las competencias y
los recursos que corresponden a cada una de ellas se distribuyen de modo tal que las
decisiones y las acciones públicas se adoptan y se ejecutan en el nivel que permite
una relación menos mediatizada con la sociedad”.
La descentralización ha dicho Jacques Delors, quien presidió el Consejo de Europa
impide que un problema local se convierta en un drama nacional.
El término descentralización expone Jerry Silverman incluye varios tipos diferentes de
arreglos institucionales y presenta la siguiente tipología: a) desconcentración; b)
delegación; c) traspaso; d) agencia principal de arriba hacia abajo; e) agencia principal
de abajo hacia arriba, y f) híbrido. Y así describe Silverman los tipos:
desconcentración: modelo de oficina sucursal donde los gobiernos locales actúan
como agencia de los gobiernos centrales, que es donde se concentra el poder;
delegación: modelo de subsidiaria independiente, es la asignación de
responsabilidades para la planificación, implementación y/o mantenimiento de
inversiones sectoriales en agencias para- estatales y otras instituciones
semiautónomas de gobierno; traspaso: modelo de autonomía que muchas veces se
utiliza como sinónimo de descentralización y donde las responsabilidades sobre un
campo mayor de actividades son asignadas a los gobiernos locales; modelo de
agencia principal arriba hacia abajo cuando los gobiernos locales ejercitan la
responsabilidad en representación del gobierno central; modelo de agencia principal
de abajo hacia arriba: donde se invierten las características del modelo anterior y en
consecuencia, el gobierno superior es contratado, financiado y supervisado por el nivel
inferior; e híbrido: cuando se presentan algunas tipologías anteriores.
Análisis sincrético constitucional

El Peru es definido como un país centralista porque una altísima proporción de la

riqueza y de la inversión nacional están centradas en Lima metropolitana donde
además está localizado aproximadamente el 30 de la población nacional. Las
demandas descentralistas han sido tradicionales en el Perú y pueden rastrearse en
muchos eventos de la historia nacional en realidad
el Perú ha oscilado durante buena parte de su época republicana y especialmente
durante el siglo XX entre el centralismo real y los intentos descentralistas mas o
menos tímidos que se hicieron pasar.

Cesar Landa piensa que en la Constitución peruana por una serie de indicios
correctamente seleccionados en nuestro criterio hay predominancia de un espíritu
desconcentrador antes que descentralizador. La Constitución de 1993 en materia de
descentralización expresa una vocación centralista de la gestión pública lo cual se
evidencia en la normatividad constitucional incompleta para as municipalidades y
restrictiva para las regiones Por ello el nuevo texto constitucional apunta más a una
desconcentración antes que a una descentralización del poder político y económico
centralizado en Lima y concentrado en pequeños y tradicionales grupos de poder
político y económico.
Para que exista descentralización tiene que ocurrir cuando menos lo siguiente:
Establecerse gobiernos regionales y locales con autonomía de decisión en las
competencias que les asignen la Constitución y las normas legislativas diversas Esto
quiere decir que esas competencias serán de ellos y no del gobierno central o los
órganos que dé el dependan aunque hayan sido desconcentrados Por ejemplo se
descentraliza la educación si las municipalidades asumen todo lo relativo a la
conducción de los planes de estudio los colegios los profesores los alumnos etc. de su
circunscripción Si en cambio las decisiones sobre estos asuntos pasan del Ministerio
de Educación a una Dirección provincial de educación que depende en última
instancia del Ministerio no habrá habido descentralización sino sólo desconcentración.
El gobierno central quedar frente a los gobiernos regionales y lo cales como un ente
de regulación de los aspectos comunes o unitarios del ejercicio del poder y se
producirá una relación dialéctica
permanente entre los planos central nacional regional y local no ausente de conflictos
Para ello precisamente sirve la previsión hecha en el inciso 3 del artículo 202 de la
Constitución corresponde al Tribunal Constitucional Conocer los conflictos de
competencia o de atribuciones asignadas par la Constitución conforme a ley.
En el ámbito de la aprobación de normas generales deber de establecerse los ámbitos
de competencia de las legislaturas regionales como de los Concejos Municipales y la
diferenciación con las funciones que ejerza el Congreso para que este no interfiera en
el poder de aquellas de manera contraria al Derecho.
En el ámbito de la ejecución de políticas deber de discriminarse lo que corresponde
hacer al gobierno Central fundamentalmente al Poder Ejecutivo de lo que corresponde
al ejecutivo de las regiones y a los alcaldes tanto provinciales como distritales esto
último sí ha sido desarrollado a lo largo del tiempo en las leyes de municipalidades
sobre todo en lo referido a las competencias de los municipios provinciales y de los
distritales que están dentro de ellos.
En el ámbito de la administración de Justicia es preciso concordar la estructura
territorial de los distritos judiciales con la de la organización política del territorio y dar a
las Cortes Superiores una calidad de última instancia mucho más intensa que la que
han gozado hasta ahora La Corte Suprema no debe resolver casos jurisprudenciales
sino excepcionalmente y sólo cuando le sea importante sentar precedentes
vinculatorios respecto a determinado tema, esto descentralizaría efectivamente la
administración de justicia en el Perú.
Muchos de los órganos constitucionales con funciones especiales como el Ministerio
Publico o la Defensoría del Pueblo tendrán que actuar también bajo formas
descentralizadas si es que el Poder Judicial lo hace tal como propusimos antes y para
la descentralización es también fundamental que el Presupuesto General de la
Republica refleje los cambios de poder con mayores asignaciones a los gobiernos
regionales y locales obvia mente acorta de reducir los recursos del gobierno central
para garantizar que ese nuevo poder transferido tenga recursos con que hacer las
obras que se proponga.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas
al artículo V de la LOM son las siguientes: la acción de amparo procede cuando se
afecta la forma de organización establecida mediante el proceso de descentralización
consignada en el artículo 188° de la Constitución Política, así también en afectación al
195° referido a la afectación de los planes de desarrollo local en pro de un desarrollo
sostenible del país enmarcado dentro del capítulo XIV de la referido a la
descentralización, procede también procede el proceso competencial en razón de los
conflictos que se susciten entre las facultades y competencias asignadas a los
gobiernos municipales con los gobiernos regionales, el poder ejecutivo o entre sí, en
atención a lo establecido mediante el proceso de descentralización.

ARTÍCULO VI.-

PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL

Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la

micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local
aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo;
así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus
respectivas circunscripciones.

Análisis Exegético

Se precisa la finalidad que deben buscar los Gobiernos locales, al momento de

estructurar sus planes de desarrollo económico local, precisándose que: a) Es
finalidad de las municipalidades buscar el desarrollo de sus circunscripciones, b) Los
planes de desarrollo económico locales deben guardar coherencia con las políticas y
planes nacionales y regionales, c) La promoción del desarrollo económico debe ir
acompañado de la búsqueda del desarrollo social, del desarrollo y reconocimiento de
las capacidades y características propias de cada circunscripción territorial, y cuidando
de que el mencionado desarrollo sea equitativo entre las poblaciones involucradas.
La promoción del desarrollo económico local (DEL), se ha convertido en los últimos
tiempos en una de las responsabilidades más importantes de las municipalidades con
perspectiva de futuro, no solo de sus circunscripciones sino del país en general; y la
discusión de los parámetros y contenidos del desarrollo es un tema central de la
corriente municipalista mundial; ya que el desarrollo, como señala Francisco
Albuquerque, “involucra a la mayoría de actividades productivas existentes en todos
los países, siendo fundamental en términos de empleo e ingreso y para la difusión
territorial del progreso técnico y crecimiento económico. Por ello posee una capacidad
no desdeñable para incidir en una mejora de la distribución del ingreso, dentro de la
necesaria lucha contra la pobreza y la desigualdad, lo cual exige replantearse
seriamente los ineficientes e insuficientes enfoques asistencialistas”.
La micro y pequeña empresa engloba las actividades de un sector mayoritario de la
población y su promoción de ir acompañada de políticas tendientes a su formalización,
institucionalización, acciones coordinadas entre los diferentes niveles de gobierno,
capacitación y asistencia técnica, acceso a los mercados y a la información,
innovación, modernización y financiamiento, dentro del marco de lo regulado en esta
ley, las normas de descentralización, las normas regionales y la Ley Nº 28015 –Ley de
Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa.

Análisis dogmático

El Desarrollo Económico Local, consiste en la trasformación y mejoramiento de las

economías locales a partir del fortalecimiento de la competitividad de los subsectores o
conglomerados económicos potenciales del territorio, la consolidación de redes
socioeconómicas de cooperación y competencia y la implementación de mecanismos
de capitalización local.
Este proceso es liderado por la Municipalidad y por los conductores o propietarios de
las unidades económicas de manera concertada con otros actores locales del territorio
para generar economías externas (nos referimos a la actuación de la municipalidad y
otros agentes empresariales en el acercamiento a las empresas y la dotación de
servicios de desarrollo empresarial, como capacitación, asistencia técnica, promoción,
acceso a mercados , tecnología , infraestructura de soporte , etc.) y aprovechas las ya
existentes de tal manera que se permita configurar un entorno favorable para el
Desarrollo Económico Local.
El Desarrollo Económico Local contribuye a la competitividad territorial, entendida
como la capacidad que tiene un territorio para lograr un desarrollo sostenido en un
contexto de competencia globalizada.
Las municipalidades asumen su rol promotor del desarrollo económico local, entendido
como un proceso participativo que dinamiza la economía de su territorio,
aprovechando de manera eficiente y sostenible sus recursos y ventajas competitivas,
generando cadenas y redes productivas, fomentando políticas, entre otras, con el
objetivo de generar empleo e ingresos para mejorar las condiciones de vida. Ello
implica, plantear una estrategia de complementariedad que oriente las gestiones para
apoyar la producción de las actividades tradicionales y promoviendo más actividades
innovadoras.
La gestión y promoción municipal del desarrollo económico local contempla los
siguientes enfoques: desarrollo económico territorial, desarrollo endógeno,
competitividad territorial, capital social, gestión sostenible de los recursos naturales y
seguridad alimentaria.
Las municipalidades en su rol promotor del desarrollo económico, tienen la necesidad
de contar con áreas u oficinas especializadas en las municipalidades para la gestión y
promoción del desarrollo económico local, las mismas que deben tener visiones
realistas de la economía local y debe ser conducida por personal que cuente con
capacidades para cumplir con en el desempeño de sus funciones particularmente en el
diseño, aplicación y gestión de políticas, planes y proyectos, procedimientos
administrativos, asignación eficiente y transparente de recursos públicos, mecanismos
de articulación y coordinación para la promoción del desarrollo económico territorial.
Las municipalidades al contar con pocos recursos y capacidades locales, se han
articulado entre ellas, formando asociaciones y mancomunidades, a nivel de
corredores económicos, cuencas, entre otros. La unidad de intervención en el territorio
como espacios de gestión para la promoción del desarrollo económico local se da en
un municipio, en una asociación o mancomunidad municipal, principalmente las de
corredor económico y cuencas. Además, las municipalidades en esta forma de
intervención tienen en cuenta que las condiciones de desarrollo económico deben ser
coherentes con la sustentabilidad ambiental de las actividades productivas, alentar la
concertación público privada a través de espacios de articulación para la construcción
de políticas locales, promover la creación de redes y cadenas productivas para
promover la competitividad de sus territorios, y promover la articulación de funcionarios
y técnicos para potenciar sus capacidades.
Las municipalidades y sus formas de articulación intermunicipal deben tener una mejor
comprensión de los procesos económicos regionales, nacionales y hasta
internacionales, en donde se inserta la economía de sus territorios. Esto plantea la
necesidad de articular políticas locales con los otros niveles de gobierno (regional y
nacional), considerando que existe un marco referencial para incidir en propuestas de
políticas públicas desde lo local (Ley Orgánica Municipal, Ley Pro Compite, Estrategia
Nacional de Desarrollo Rural, Lineamientos de política para el desarrollo rural, etc.).

Análisis sincrético constitucional

Este artículo, siguiendo las nuevas tendencias en materia económica, política y social
que enfatizan que las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo
de sus jurisdicciones, encarga como primera responsabilidad de las municipalidades
promover el desarrollo y la economía local y prestar los servicios públicos de su
responsabilidad, "en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilización
organizada de las municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo
que con toda seguridad permitirá aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con
que cuenta el Estado peruano, desterrando y superando así las experiencias negativas
de las estructuras burocráticas centrales que fueron utilizadas, también, para
manipular políticamente a los sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo económico local debe ser entendido como un proceso permanente que
requiere el diseño de estrategias adecuadas que permitan la implementación de
acciones, programas y proyectos en materia de derechos sociales y económicos; es
decir: educación, salud, programas de atención a la pobreza, infraestructura, servicios
básicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para algunos resulte obvio, que el I
desarrollo local será posible en la medida en que efectivamente se descentralice lo
que ahora está centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral
del Estado en su conjunto, así como la respectiva descentralización fiscal que, como
se sabe, no es la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N° 955
de febrero de 2004.

El desarrollo local supone, además, que la municipalidad se involucre en las tareas de

aliento y promoción de las actividades económicas. En nuestro país, las
municipalidades rurales ya tienen abiertas las puertas para impulsar las actividades
productivas del sector primario y para desarrollar toda clase de proyectos de apoyo
tecnológico, de información y de comercialización. Si bien los recursos de las
municipalidades rurales siguen siendo débiles, sus posibilidades de impulsar la
producción y emprender nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son
óptimas e infinitas.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas
al artículo VI de la LOM son las siguientes: la acción de amparo por afectación del
artículo 195° de la Constitución Política referido al igual que el articulo bajo análisis a
la promoción del desarrollo económico local en armonía con las políticas y planes de
nacionales y regionales de desarrollo.

ARTÍCULO VII.-
RELACIONES ENTRE LOS GOBIERNOS NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL

El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la

duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia
del interés público.
Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y
coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad.

Análisis Exegético

Relaciones entre el gobierno central y las autoridades locales

Escribió el profesor Ion Vintu: Los órganos administrativos locales desempeñan un
importante papel en el desarrollo económico, social y cultural y contribuyen a la
preparación de estudios para el plan económico nacional. Los órganos centrales
competentes no están autorizados para tomar decisiones sin el acuerdo de los
órganos departamentales, sobre el emplazamiento o la construcción, dentro de los
departamentos de organizaciones económicas nacionales, empresas o instituciones
socioculturales; y tal acuerdo depende de las disposiciones del programa sobre la
planificación del medio físico y la utilización racional de los recursos materiales y
laborales. Los órganos administrativos locales presentan propuestas y toman medidas
para aumentar la producción industrial y asegurar el empleo racional de la capacidad
industrial, la explotación adecuada de los recursos locales, la producción diversificada
y el aumento de los recursos asignados a las autoridades locales para satisfacer las
necesidades de la población. El presupuesto nacional y los presupuestos locales se
preparan y se cumplen paralelamente a los planes económicos, puesto que los
presupuestos asignan los recursos financieros necesarios para el logro de los
objetivos de los planes. Los planes económicos y los presupuestos locales se
incorporan al plan y al presupuesto estatal.

Relaciones entre el gobierno municipal y regional

En lo territorial
Como se ha advertido, tanto en el municipio como en la región existe una base
territorial, una localización espacial. Son inconcebibles el municipio y la región sin
asentamiento en determinados lugares.
Con respecto a la jurisdicción territorial municipal, en el derecho comparado existen
tres sistemas.
Las regiones pueden ser “en donacionales”, como en el caso de Argentina y Brasil, y
“supranacionales”, como Centroamérica. Pero también la perspectiva regional puede
ingresar en los límites de una provincia, con la división en “zonas”.
En tal sentido, casi siempre el municipio integra determinada región, que abarca otras
zonas urbanas y rurales, aunque, como veremos posteriormente, dentro de la región
es preeminente el papel de los asentamientos urbanos. Sin embargo, hay casos en
que el municipio es de tal magnitud que es una región, o la mayor parte de ella, o
varios municipios constituyen una región. Se trata de las metrópolis o megalópolis,
siendo un ejemplo al respecto la del Gran Buenos Aires.

En lo económico
Estas interrelaciones entre municipio y región son importantes y profundas por las
siguientes razones: a) la actividad económica se asienta espacialmente, lo que dio
origen a la teoría económica espacial, cuyo precursor fue August Losch; b) en las
regiones hay islas económicas, los polos que normalmente son las ciudades, o sea,
las infraestructuras sociológicas de los municipios; c) por la importancia de las
funciones económicas de las ciudades, y d) porque el proceso de urbanización es una
de las variables fundamentales de la estructura regional.
Intentaremos explicar estas razones recurriendo a prestigiosos especialistas. Con
respecto al inciso a, Jacques Boudeville así precisa la noción de espacio en relación a
la economía: ‘‘los procesos de circulación y cambio de ninguna manera son
independientes del espacio geográfico.
Estos mismos procesos contribuyen, por otra parte, a dar forma al espacio, suscitando
las inversiones fundamentales, las redes de transporte, las aglomeraciones urbanas y
las especializaciones. El espacio geográfico constituye una de las dimensiones de un
espacio más complejo: el espacio económico”.
En relación al inciso b, correspondió a François Perroux introducir en la ciencia
económica el concepto de ‘‘polo de crecimiento”. Dijo el profesor francés en 1965:
En un polo industrial complejo que está geográficamente aglomerado y en un periodo
de crecimiento se pueden notar los efectos de una intensificación de las actividades
económicas, debido a la proximidad y a los contactos humanos. De la aglomeración
industrial urbana derivan consumidores cuyos patrones de consumo están
diversificados y son progresivos comparados con los de los ambientes rurales
agrícolas. Las necesidades colectivas (vivienda, transporte, servicios públicos) surgen
en cadena. A los beneficios que dejan los negocios se añaden los ingresos de
locación. En el curso de la producción aparecen diversos tipos de productores, tales
como empresarios y trabajadores calificados; se forman marcos industriales; se
influyen entre sí; crean sus tradiciones individuales y eventualmente participan en un
espíritu colectivo.
A estos efectos de la intensificación se suman los efectos de las disparidades
interregionales. El polo industrial complejo, geográficamente aglomerado, modifica no
sólo su ambiente geográfico inmediato, sino que si es suficientemente poderoso
modifica toda la estructura de la economía del país en el cual actúa.
Esta teoría fue posteriormente desarrollada por otros autores, entre los cuales
destacamos a John Friedmann, quien señaló el rol de los polos en la planificación y
desarrollo y les reconoció estas funciones: 1) integración de la economía en el
territorio nacional; 2) incorporación efectiva de los recursos regionales no controlados
a la economía nacional; 3) retardación de la velocidad de crecimiento de las regiones
claves existentes excesivamente grandes; 4) mejoramiento de los niveles de vida de
las áreas subdesarrolladas, y 5) estimulación del desarrollo rural.
El inciso c se fundamenta en la concepción de la ciudad como agente económico.
Sistematizando el pensamiento de diversos autores sobre las características
esenciales de la ciudad bajo este punto de vista, Pierre Henri Derycke señala las
siguientes:
1) La ciudad es en primer lugar un bloque de factores productivos. Se trata de la
concepción tradicional de la ciudad, mercado de servicios productivos y reserva de
mano de obra cualificada, que permite la división del trabajo y la diversificación de las
actividades.
2) Después, la ciudad es una fuente de exteriorizaciones. O sea, la ciudad como
generadora de efectos favorables por la yuxtaposición en un punto del espacio de
numerosas unidades de producción y de consumo.
Aunque también en forma simultánea, la ciudad ejerce efectos externos desfavorables
o negativos, llamados deseconomías externas: el gigantismo de las ciudades, la
congestión urbana, origina graves problemas de comunicaciones y perjuicios y costes
sociales de todo tipo (ruidos, poluciones atmosféricas, fatiga nerviosa y tensión
psíquica en aumento).
Jean Rémy hace un análisis detallado de estas economías de aglomeración, a partir
del doble punto de vista del productor y del consumidor: En beneficio de la empresa
productora, la ciudad realiza economías de tipo material (reuniendo todos los equipos
de infraestructura necesarios para los transportes y aprovisionamiento de agua,
electricidad, energía y favoreciendo la división del trabajo) y economías de tipo
inmaterial (difundiendo la información, la innovación y la investigación a los costes
menores).
En beneficio del consumidor final, la ciudad diversifica el ofrecimiento de bienes y la
elección de servicios. Pone a disposición del ciudadano, bienes y servicios colectivos
indivisibles, susceptibles de suponer para cada uno, un suplemento de educación y de
ocio, y de favorecer la promoción intelectual, cultural y social de todos.
La ciudad es un centro de formación y de redistribución del valor. Es un lugar de
percepción, de imposición y de transferencia de los flujos de rentas, creados por las
actividades que allí se desarrollan.

En este concepto de la ciudad expone Derycke, en tanto que agente creador y

redistribuidor de riquezas, se plantean dos cuestiones principales:

La primera se refiere a la filosofía del valor; la riqueza así creada, ¿es un valor de uso
o es un valor de intercambio? Según Henri Lefebvre, la ciudad y la realidad urbana,
exponentes del valor de uso, resultan deterioradas cuando se subordinan al valor de
cambio y a la masificación de mercancías, producida por la industrialización». La
segunda cuestión concierne a la naturaleza y a la extensión de la función urbana
redistribuidora; la ciudad ¿es un simple intermediario en la formación del valor o un
agente final, con el mismo título que esas otras entidades colectivas que son la
empresa o el Estado? Los problemas que plantean estas cuestiones invitan a
interrogarse profundamente sobre la ciudad, en tanto que agente económico.

El inciso d es fácilmente perceptible y es corolario lógico de los anteriores aspectos.

Traemos nuevamente la autoridad de Jacques Boudeville, que dice: “La teoría
económica contemporánea de los ejes y polos de desarrollo tiene la gran ventaja de
poner de relieve la importancia de los instrumentos urbanos y municipales de una
política de ordenamiento de los territorios. Ya no se discute que los mecanismos de
producción y distribución tienden a fomentar el crecimiento de las zonas urbanas a un
ritmo más elevado que el conjunto del país’’. “Los acontecimientos relativos a los
instrumentos de acción regionales ponen en evidencia una distinción esencial entre las
poblaciones capitales y las poblaciones y polos satélites de otro orden’’.

Análisis dogmático

Esta norma guarda concordancia con el Artículo V, y creemos que bien pudo ser
regulado en un solo articulado, ya que sus disposiciones se refieren a la organización
administrativa del Estado en general y no específicamente de los gobiernos locales.
Se señala que: a) El gobierno en sus diferentes niveles, se ejerce dentro de su
jurisdicción evitando la duplicidad de funciones, b) la preminencia del interés público
en los actos de gobierno nacional, regional y local, y c) que las relaciones entre los
niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del
principio de subsidiariedad.
Pese a la regulación normativa, se presentaran en los hechos, sobre todo dentro de un
proceso de descentralización en marcha, que es por esencia de carácter político,
conflicto entre los diferentes niveles de gobierno; problemas que deberán ser resueltos
dentro de lo normado por el artículo 200° inc. 3 de la Constitución del Estado, señala
que corresponde al Tribunal Constitucional: (…) 3 conocer los conflictos de
competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución conforme a ley” y el
artículo 127° de la LOM, que prescribe: “Los conflictos de competencia que surjan
entre las municipalidades, sean distritales o provinciales, y entre ellas y los gobiernos
regionales o con organismos del gobierno nacional con rango constitucional, son
resueltos por el Tribunal Constitucional de acuerdo a su ley orgánica. Los conflictos no
comprendidos en el primer párrafo son resueltos en la vía judicial”

Análisis sincrético constitucional

Nos referiremos brevemente al sello uniformista que preside este artículo. La

referencia primera de su texto está orientada a "las municipalidades provinciales y
distritales" como órganos de gobierno local, con exclusión expresa de las
municipalidades de centros poblados, que "son creadas conforme a ley" (corrigiendo o
enmendando así el artículo 189, en el que se sostiene lo contrario).
Este criterio uniformista del texto comentado difiere de la moderna legislación que en
Iberoamérica adquiere y adopta regímenes locales que responden y son flexibles a la
diversidad o en los que se estudia y discute diversas propuestas respecto a la
topología de municipios. El tratamiento diferenciado de los municipios es un tema
recurrente en el Derecho Constitucional y el Derecho Municipal.
La Administración Pública tiene como elemento consustancial su personería jurídica.
Por eso, cuando este artículo constitucional refiere que las "municipalidades
provinciales y distritales son los órganos de gobierno local" relaciona correctamente la
personificación jurídica que tienen nuestras municipalidades con las exigencias de
gobierno descentralizado del nivel municipal y de configurar municipalidades aptas y
dispuestas a gobernar democráticamente, abriendo cauces e instancias para que las
organizaciones e instituciones representativas de la población participen de la gestión
y los asuntos locales.
Esta disposición tiene como precedentes el artículo 252 de la Constitución de 1979
que sancionó que las municipalidades son órganos del gobierno local y el artículo 2 de
la derogada Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853, que reiteró que la
"municipalidad es el órgano de gobierno local, que emana de la voluntad popular",
añadiendo, seguidamente que (las municipalidades) "son personas jurídicas de
derecho público con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su
competencia".
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia". ¿Qué es y en
qué consiste la autonomía local? y ¿cuáles son los alcances de las autonomías,
política, económica y administrativa que la Constitución atribuye a las
municipalidades?
En cuanto a la autonomía local, diremos que la misma configura su contenido nuclear
en la propia Constitución cuando en esta se asigna a las municipalidades la condición
de "órganos de gobierno local", cuando se establece que las autoridades locales se
eligen mediante sufragio directo; cuando se dice adscribir a favor de ellas las
competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la economía local, la
aprobación de normas de su competencia; la reglamentación y la prestación de los
servicios públicos de su responsabilidad (artículo 195). En fin, cuando en la
Constitución se asigna a las municipalidades bienes y rentas (artículo 196) e
igualmente cuando se les encarga promover y reglamentar la participación vecinal
(artículo 197).
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas
al artículo VII de la LOM son las siguientes: la acción de amparo por flagrante
vulneración del derecho establecido en el artículo 191° de la Constitución Política que
establece que “los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades
sin interferir sus funciones y atribuciones”, supuesto que está acorde a lo establecido
en el artículo bajo análisis, asimismo procede la acción popular contra una resolución
de carácter general, que haya emitido la municipalidad en razón del ejercicio de su
jurisdicción; de igual forma procede el proceso competencial en razón de evitar la
duplicidad y superposición de funciones que se señalan en el artículo precedente.

ARTÍCULO VIII.-
APLICACIÓN DE LEYES GENERALES Y POLITICAS Y PLANES NACIONALES

Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera
general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades
y funcionamiento del
Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes
públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de
observancia y cumplimiento obligatorio.
Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las
políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

Análisis Exegético

Los gobiernos locales se encuentran dentro de la esfera del principio de legalidad, por
lo que están sujetos en su actuar a la observancia de una ley previa, escrita y cierta,
condición sin la cual no pueden realizar sus actos de gestión, asimismo enmarcado en
el ámbito constitucional establecido por la Constitución Política del Perú de 1993; en
ese orden se rigen por la Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley General del
Presupuesto Público, Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley de Bases de
la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Publico, Ley de Contrataciones
del Estado, los instrumentos de gestión, etc.
Las municipalidades son también el Estado como gobiernos locales elegidos por el
voto popular y por consiguiente representantes de su municipio para efectos vecinales
Es obvio que dentro del Estado tendrán que existir coordinaciones entre los diversos
niveles central regional y municipales provincial y distrital Muchos servicios y
actividades que el Gobierno Central desea realizar entre la población requieren de la
colaboración de las municipalidades porque de otra manera sería imposible que las
autoridades nacionales llegaran a todos los rincones del país a menos que
establecieran frondosas burocracias que por lo demás serían cada vez más
ineficientes en razón directa a su tamaño y dispersión. Hay muchos programas de
atención a la población particularmente en lo que se refiere a salud y alimentación en
los que el Gobierno Central se apoya en los municipios Es algo que debe
racionalizarse y profundizarse por la gran cobertura organizativa que tienen los
municipios territorialmente hablando y porque están bastante cerca de la población en
realidad más cerca mientras menos población existe en un municipio determinado.
Según la ley orgánica de municipalidades determinados servicios serán prestados al
vecindario bajo responsabilidad de la municipalidad Ella podrá darlos directamente
hacer concesión de ellos o encargarlos de cualquier otra manera legítima a terceros.
Al propio tiempo el Concejo Municipal podrá establecer las normas reglamentarias que
considere necesarias para que sean observadas tanto por quienes prestan los
servicios como por los usuarios de los mismos.
Finalmente, la Constitución autoriza a administrar dichos servicios lo que supondrá
ejecutarlas tareas o supervisar a quienes hayan recibido el encargo. Esta tarea correrá
a cargo de la administración municipal y será responsabilidad directa del Alcalde
respectivo.
En los servicios que las leyes encomienden a las municipalidades ninguna otra
autoridad del Estado podrá intervenir sin incurrir en usurpación de funciones.

Análisis dogmático

Mediante este artículo se establece el marco jurídico de las Municipalidades, por tanto
están sujetas a las siguientes normas: a) A las leyes y disposiciones que, de manera
general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades
y funcionamiento del Sector Publico, b) A las normas técnicas referidas a los servicios
y bienes públicos, y c) A los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza
son de observancia y cumplimiento obligatorio.
En la administración pública encontramos los siguientes sistemas: planificación,
presupuesto, contabilidad, racionalización, abastecimientos, capacitación, personal,
estadística e información.
Análisis desde las ramas del derecho
Ya hemos señalado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma
constitucional de marzo de 2002, entre otros, se evidencia en la debilidad y descuidos
en el articulado referido a las competencias. Este artículo 195 en más de cinco incisos
se refiere, en realidad, a determinadas atribuciones y no a competencias locales. Así,
se infiere de la lectura de los incisos 1, 2, 3, 9 y 10 referidos a la organización interna,
el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas
legislativas y el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino simplemente
atribuciones locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las
administraciones públicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente
instrumentos que entrega la ley para que se cumplan y desarrollen las competencias.
Al respecto, sostenemos que en orden de primacía o importancia primero están las
funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones
de todo Poder Público son solamente, de acuerdo con la doctrina del Derecho Público
o Administrativo, cuatro: la legislativa o normativa, la jurisdiccional, la fiscalizadora y la
administrativa.
Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma
constitucional son únicamente las señaladas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en
materia tributaria, servicios públicos locales, planificación y acondicionamiento
territorial, inversiones y proyectos de infraestructura local; y finalmente, las
competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8: educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo,
conservación de monumentos, cultura y deporte.

Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la República, resalta en

esta materia la Constitución de 1823, que en su artículo 140 estableció que
correspondía a las municipalidades las atribuciones de "la policía de orden", la policía
de instrucción primaria, la policía de beneficencia, la policía de salubridad y seguridad,
la policía de comodidad, ornato y recreo, y que, además en su artículo 141 encargó a
las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minería y "cuanto conduzca
en razón de la localidad al bien del pueblo".
Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han
trasladado de manera general a la vigente Ley Orgánica de Municipalidades donde se
constata un tratamiento deficiente de las competencias municipales. Así diversos
capítulos y artículos son denominados erróneamente como "funciones" de las
municipalidades, como sucede con los artículos 78 al 87 que incurren reiteradamente
en el uso errático de los conceptos de función, competencia y atribuciones, llegando a
sostenerse que aprobar el plan de acondicionamiento territorial así como aprobar el
plan urbano es una función y no una atribución derivada de la competencia en materia
de urbanismo, y específicamente, de la competencia en materia de planificación
urbana (1.1 y 1.2 del artículo 79), que elaborar el catastro es una función y no una
atribución (3.1. del numeral 3 del artículo 79), que la "limpieza pública" es una función
y no una competencia (3.1. del numeral 3 del artículo 80), que realizar campañas de
medicina preventiva es una función y no una atribución (2.6. del numeral 2 del artículo
80), etc.
En general, se constata que en la Ley Orgánica de Municipalidades existe una mezcla
antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones,
todo lo cual sin lugar a dudas generará confusión al momento de su aplicación. En
cambio, el artículo 16 de la anterior Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 23853,
establecía correctamente como funciones de los concejos municipales, las funciones
normativas, administrativas y fiscalizadoras.
A fin de superar las deficiencias que estamos señalando, me permito sugerir la
reforma constitucional pertinente con el siguiente texto:
"Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de
los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo.
Funciones: las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno,
normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como las jurisdiccionales,
con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.
Competencias: las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o
concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas,
servicios públicos locales, educación, salud, transporte urbano, tutela monumental y
gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensa del consumidor,
seguridad ciudadana, derechos sociales, participación ciudadana y las demás que
correspondan al interés local que se establezcan en la Ley de Bases de
Municipalidades.
Atribuciones: para el ejercicio de sus competencias las municipalidades están
premunidas de las correspondientes atribuciones para formular, aprobar o ejecutar los
planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectos que resulten necesarios.

Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas
al artículo VIII de la LOM son las siguientes: la acción de amparo al actuar en sentido
contrario a lo estipulado en la Constitución Política en caso de organizar, reglamentar
y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad y en contravención a
las normas técnicas referidas a los mismos, y en general cualquier actuación contraria
al ordenamiento jurídico, al cumplimiento de sus competencias y funciones específicas
en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, en
concordancia con el artículo 195° de la Constitución Política. También procede la
acción de cumplimiento en caso alguna autoridad se muestre renuente a dar
cumplimiento a alguna norma a la cual se encuentra sujeta en razón de su cargo
dentro de la municipalidad.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al
artículo VIII de la LOM son las siguientes: corresponde la acción por responsabilidad
civil contractual en caso se incumpla con la normativa administrativa que regula su
actuar funcional y ocasione un perjuicio patrimonial al Estado; en esa misma línea
corresponde la acción de prescripción referida a cualquier acto sobre el cual haya
recaído el periodo que extinga el derecho de acción por incumplimiento de las leyes y
disposiciones.
Desde el punto de vista del derecho laboral las acciones que proceden referidas al
artículo VIII de la LOM son las siguientes: la instauración del proceso administrativo
sancionador por incumplimiento funcional de las obligaciones y deberes establecidos
en la normativa específica y los instrumentos de gestión de los gobiernos locales la
que deriva en una infracción leve, grave y/o muy grave, acción para el reconocimiento
de derechos laborales tales como las vacaciones anuales, las bonificaciones y los
descuentos para los sistemas de pensiones y de salud, entre otros; así también
procede la denuncia administrativa por inobservancia de las normas referidas a los
servicios públicos.
ARTÍCULO IX.-
PLANEACIÓN LOCAL

El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las

municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas
públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas
exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y
distritales.
El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de
sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de
cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad,
subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las
funciones, competitividad e integración.

Análisis exegético

El proceso de planificación

El desarrollo es el nuevo hombre de la paz, se ha dicho en notable síntesis desde el

sillón papal. Hoy es preocupación dominante en todas las latitudes para superar el
hambre, la miseria, la ignorancia y otros flagelos que lesionan la dignidad humana y
debe ser promovido por medio de la planificación. De ahí la inseparabilidad de los
términos. La idea central de la planificación indica Gonzalo Martner es la de
racionalidad. Este principio supone que, dada la multiplicidad de posibilidades de
acción de los hombres, del gobierno, de las empresas y de las familias, es necesario
elegir «racionalmente» qué alternativas son mejores para la realización de los valores
finales que sustenten dichos hombres, familias, gobiernos o empresas. Planificar
implica, entonces, reducir el número de alternativas que se presentan a la acción a
unas pocas, compatibles con los medios disponibles.
La planificación es utilizada tanto en los regímenes autocráticos o totalitarios como en
los democráticos, aunque en los primeros es “imperativa”, y en los últimos ‘‘indicativa”.
‘‘En nuestra sociedad industrial ya no puede existir una democracia sin una extensa
planificación”.
La planificación, instrumento para el gobierno y el desarrollo, es un proceso dinámico
que tiene diversos componentes. A nuestros efectos, debemos distinguir entre el
‘‘planeamiento o planeación municipales” y la ‘‘planificación económica” propiamente
dicha. El primer concepto se refiere al ‘‘planeamiento urbanístico, con fines edilicios,
estéticos; de higiene o de seguridad social”, y el segundo, a la ‘‘planificación más
general del Estado nacional, provincial o regional” de tipo económico social, en la que
tampoco se puede prescindir del municipio.

Planeamiento urbano

Ilustraremos entonces las relaciones entre municipio y región en el planeamiento

urbano.
‘‘La concepción de una región como realidad social dinámica escribió Lewis Mumford
constituye una de las etapas preliminares del procedimiento constructivo de la
planificación de la vivienda y de la renovación urbana”. Y en similar línea de
pensamiento, la Carta de Atenas en su artículo 1o. establece: ‘‘La ciudad no es sino
una parte de un conjunto económico, social y político, que constituye la región”.
Desarrollando estas ideas, Luis A. Rébora señala que la ciudad y la región se vinculan
e influencian por las siguientes causas: 1) las isócronas; 2) la ciudad, centro regional;
3) la emigración rural; 4) el aprovisionamiento; 5) la solidaridad de la ciudad y su
región, y 6) las zonas de influencia de la ciudad .

Estas tareas de planeamiento urbano constituyen materia incuestionablemente

municipal. Aclarando el papel que en este asunto deben asumir los gobiernos locales,
el Segundo Congreso Iberoamericano de Municipios, llevado a cabo en Lisboa, en
1959, expresó:

1) Toda vez que los municipios son entidades de derecho natural, eficientes (o
capaces) para resolver sus problemas, en virtud del conocimiento profundo y directo
de los mismos, deberá ser de su competencia la elaboración del planeamiento urbano
y la realización del correspondiente ordenamiento urbanístico, dentro de sus áreas
administrativas.

2) En los casos en que el planeamiento urbano, por su predominio y fuerza de

expansión, origine la conveniencia del planeamiento regional y éste se realice con la
intervención del Estado, es indispensable que en todas las escalas de su elaboración
se verifique la participación efectiva de los municipios interesados, en especial del
municipio del conglomerado más desarrollado, centro de toda importancia regional.

3) Sería altamente recomendable que los planeamientos regionales fuesen de

preferencia elaborados por las federaciones o agrupaciones de los municipios
interesados, desde que reúnan un mínimo de capacidad técnica y económica, con la
orientación y la presencia efectiva del Estado para la resolución de los problemas en
escala nacional, reservándose función de relieve al apoyo esencial que deberá ser
prestado, en la serie de los estudios y de las realizaciones, por el municipio del
conglomerado urbano más importante.
4) Cuando se constaten insuficiencias técnicas y económicas por parte de los
municipios, sus federaciones o agrupaciones, el Estado deberá asegurar los medios
necesarios que les permitan ejercer su competencia en las realizaciones del
planeamiento, dentro de justos límites de satisfacción de necesidades locales. 5) La
Comisión somete a consideración del plenario la conveniencia de que, para el próximo
congreso de municipios, se incluya como uno de los temas a considerar, no sólo el
derecho sino también la correspondiente obligación de los municipios, tanto de las
poblaciones grandes como de las medianas y rurales, de redactar sus planes
generales de urbanización, en su aspecto jurídico, económico y técnico, relacionados
principalmente con las vías de comunicación de todas clases, espacios verdes, zonas
industriales y residenciales en sus distintos tipos.

Planificación económica

Guillermo Cano y Carlos Mouchet, en importante trabajo, han expresado:

Dejando de lado por el momento el aspecto relacionado con la determinación de las
escalas de competencia institucional o legal, señalamos que la programación
económica es siempre de interés nacional por su propia naturaleza, por cuanto
persigue objetivos, compromete intereses y necesita de instrumentos que deben ser
considerados a esa escala, aunque se trate de programas regionales o locales. Sólo
excepcionalmente una política provincial, regional o local (emanada de las autoridades
de ese nivel) carece de incidencia en el orden general. Lo dicho no impide reconocer y
asignar a las autoridades regionales (donde existen), provinciales o locales, una
participación y un campo de acción en los problemas de desarrollo económico.
Más aún: creemos que es indispensable hacerlo. Así en el municipio, donde habita y
desenvuelve sus actividades la mayor parte de los seres humanos, tienen su sede las
explotaciones industriales y los comercios y es donde se reflejan las necesidades
nacionales. Puede cumplir dentro de una coordinación regional, provincial o nacional,
según sea el caso, un valioso papel concurrente, cuya importancia ha sido descuidada
o subestimada.
Generalmente se estudian los aspectos políticos, institucionales o administrativos del
municipio, descuidando el examen de su función como órgano económico capaz de
estimular las actividades de esa naturaleza.
Acercándonos aún más al papel que puede jugar el municipio en la planificación
económica y social de un país, es conveniente destacar que en un plano teórico es
indiscutible la necesidad de vincular al planteamiento urbano con aquélla. Así lo
expresan los juristas antes citados:
En numerosos casos el planificador urbano ha tenido que ubicar los problemas locales
examinados dentro del marco más amplio de la región, la provincia o la nación. Por
ejemplo, es imposible afrontar los problemas de desarrollo urbano de la ciudad de
Buenos Aires y de su área metropolitana sin considerar los factores de escala
nacional, económicos, sociales, culturales, administrativos, etcétera, que influyen en
ese desarrollo. A la inversa, el órgano central pese a ser la cuestión, en principio,
materia de incumbencia de las autoridades locales se ve obligado, ante la magnitud y
extensión de los problemas que se presentan, a considerar a escala nacional la
necesidad de una política de los problemas de desarrollo urbano sin deteriorar, por
eso, las jurisdicciones locales y a relacionar esos problemas con los demás del
desarrollo económico y social del país.
Políticas improvisadas e incoherentes en materia de radicación industrial, de
programas de vivienda (para no citar sino algunos factores), desarrolladas por
entidades locales, pueden contribuir al crecimiento anormal de ciudades y áreas
metropolitanas, creando o agravando problemas sociales económicos, y situaciones
de desequilibrio en el conjunto del país. Y aun existiendo planes reguladores locales,
pueden crearse problemas de incidencia en el orden económico nacional. Así puede
suceder con la inclusión en esos planes de zonas para industrias y con las políticas
locales de estímulo para la radicación de esas industrias. Lo mismo ocurre con la
creación de áreas industriales lejos de las ciudades, que crean nuevos problemas de
vivienda y de transportes.

El municipio como promotor del desarrollo

Las funciones del municipio en el proceso de desarrollo merecieron especial
consideración en importantes certámenes internacionales.
Por el alto valor científico alcanzado y jerarquía de la institución, citaremos algunas
conclusiones del Seminario de las Naciones Unidas sobre “Servicios Centrales para
Gobiernos Locales en América Latina”, realizado en Río de Janeiro, Brasil, del 20 al 28
de mayo de 1968.

Racionalización y modernización de los gobiernos municipales

A fin de hacer más efectiva la labor de los municipios en el desarrollo, se señalan
algunos métodos tendentes a fomentar la participación ciudadana en el gobierno local,
tales como el referéndum sobre problemas comunes, la información a los partidos
políticos sobre las posibilidades y funciones de las municipalidades, la organización de
juntas que agrupen a usuarios de los servicios municipales y establecimientos de
juntas de vecinos con miras al mejoramiento de la acción municipal.
Es evidente la necesidad de mejorar y racionalizar las estructuras, los recursos, y las
funciones de los gobiernos locales para que éstos estén en condiciones que les
permitan cumplir su papel de promotores del desarrollo. Esta racionalización debe
llevarse a cabo de acuerdo con las circunstancias de cada país, que varían
considerablemente en América Latina. La situación de los municipios en esta parte del
mundo varía, entre otras, debido a las siguientes circunstancias: a) organización
política básica nacional en Estados unitarios o federados; b) grado de efectividad de
los llamados gobiernos intermedios (provinciales, departamentales, estatales,
regionales, etcétera); c) significado y grado de autonomía, tradicional y efectivo, de los
gobiernos locales en sus relaciones con los otros niveles de gobierno; d) forma de
selección (elección o nombramiento) de las diferentes autoridades locales, y e) tipo de
actividad y ámbito de acción de los gobiernos locales, en especial, con relación a su
alcance urbano y rural.
Las estructuras municipales de muchos de los países de Latinoamérica requieren ser
reorganizadas conforme a sus elementos geográficos, demográficos y económicos.
Gran número de municipios carecen de la base territorial, la población, o la capacidad
económica que permiten desempeñar una labor eficiente respecto de los vecinos y
como agentes de desarrollo. Es necesaria la racionalización municipal para que
muchos municipios adquieran eficiencia administrativa y política.
La creación de entidades gubernamentales, tales como los distritos metropolitanos
para un servicio específico, organizada con la participación de las respectivas
municipalidades, puede ser un medio efectivo para la cooperación intermunicipal y
para la estructuración administrativa de gobiernos locales más eficientes. Deben
propiciarse otros medios de relación entre las municipalidades para acrecentar su
capacidad de trabajo y su autonomía, como asociaciones y ligas municipales.
La falta de recursos financieros a menudo frena la labor de desarrollo que pueden
llevar a cabo las municipalidades. Es necesario dotarlas de mayores recursos
económicos, adoptando medidas para que este aumento de recursos fortalezca la
iniciativa y la responsabilidad de los gobiernos locales, y no que, por el contrario, los
supedite a otros niveles jerárquicos de gobierno o administración.
Finalmente, las funciones y servicios municipales deben ser sometidos a un proceso
de racionalización dentro de los propios gobiernos locales, y en cuanto a la
responsabilidad del nivel central, seccional o local, a menudo las competencias se
superponen o son confusas, lo que motiva conflictos de jurisdicción. Asimismo, esta
falta de claridad induce a la negligencia en todos los niveles, central o local, cuando
ninguno asume la responsabilidad. Con frecuencia se han creado instituciones
paraestatales que, tomando en cuenta únicamente la eficiencia técnica, han llegado a
sustituir a las municipalidades en la prestación de importantes servicios locales.

Análisis dogmático

Alcanzar el desarrollo económico local, al que nos hemos referido antes como
competencia principal de la actuación municipal moderna, conlleva la obligación de
planificar dicho desarrollo con una participación activa de la población involucrada,
tanto individual como colectivamente (empresas, organizaciones, sociales, iglesia,
otros niveles de gobierno, etc.).
La planificación o planeación local, puede ser entendida desde tres puntos de vista:
forma, sustantivo y operacional; dentro del enfoque desarrollado por Carlos Matus, y
resumida por Francisco Echegaray, en los siguientes términos: “Formalmente,
planificar significa sistematizar procesos para calcular, prever y decidir acciones que
nos lleven a objetivos concretos con menores sacrificios sociales y con eficacia
económica, estableciendo métodos para la selección de estos objetivos.
Sustantivamente, es dominar los acontecimientos que ocurrirán a pesar de nuestra
voluntad. Un gobierno que planifica se propone alcanzar una situación elegida y un
gobierno que no planifica ha renunciado a la libertad de elegir su destino.
Operacionalmente, es actuar en el día a día, habiendo calculado y sopesado las
consecuencias de las acciones.
Mediante este artículo se establece los mecanismos y los principios que rigen el
proceso de planeación local, señalándose que: a) La planeación local es integral,
permanente y participativa, articulando a las municipalidades con sus vecinos. Esta
disposición tiene que concordarse con los artículos de la LOM que regulan el
presupuesto participativo y los Consejos de Coordinación, b) El objetivo de la
planeación local es establecer las políticas públicas a nivel local, c) Debe tenerse en
cuenta las competencias y funciones exclusivas y compartidas establecidas para las
municipalidades provinciales y distritales, conforme al artículo 73º de a LOM, y d) Los
principios que rigen la planeación local son: inclusión, eficiencia, eficacia, equidad,
imparcialidad, neutralidad, subsidiariedad, consistencia en las políticas nacionales,
especialización de las funciones, competitividad e integración.

Análisis sincrético constitucional

Aunque, sin duda, existen cuestiones inéditas, el contenido del Título VIII de la actual
Ley edilicia todavía se enmarca dentro de las pautas anteriores, en términos gruesos.
La auténtica ruptura con la anterior tradición municipal participativa recién la
encontramos en el Título VII de la Ley, relativo a los Planes de Desarrollo Municipal
Concertados y los Órganos de Coordinación. Sin embargo, la cuestión estaría
incompleta y no se entendería cabalmente, si se omitiera la problemática novedosa del
presupuesto participativo, que aparece en el artículo 53 de la Ley
Orgánica, dentro el Título IV correspondiente al Régimen Económico Municipal.
Se recoge así la auspicio s a experiencia de gestión municipal realizada en la ciudad
brasileña de Porto Alegre, en el año de 1989, donde se puso en marcha originales
mecanismos institucionales para garantizar la participación de los vecinos en la
elaboración y ejecución del presupuesto edilicio, interviniendo, por lo tanto, en la
distribución de los recursos y en el señalamiento de las prioridades de inversión.
Este proceso, conocido como "presupuesto participativo", se convirtió –según autores
especializados como Sousa Santos1322 en "la clave del éxito de la administración
municipal" de Porto Alegre. Pero no solamente ello. Se lo concibe, también, como la
"mediación institucional para la reinvención de la teoría de la democracia" y "principio
de organización de una administración municipal democrática y redistributiva".
Posteriormente, esta práctica fue exportada a otras ciudades del país vecino, con
rutilante éxito, convirtiéndose en un verdadero modelo que ha transcendido sus
propias fronteras.
El mencionado artículo 53 de la actual Ley Orgánica de Municipalidades asume
plenamente estos conceptos y establece, de forma meridiana, que: "El presupuesto
participativo forma parte del sistema de planificación". Es decir, el reconocimiento de
que el presupuesto está íntimamente vinculado con esa gran herramienta para la
gestión edilicia: el plan de desarrollo municipal concertado. Eso explica la
denominación del Título VII de la Ley.
Por otro lado, el mismo artículo precisa la naturaleza del presupuesto participativo,
relacionándolo con la participación vecinal; la misma que deberá ser regulada, en la
forma como lo establece el artículo 197 de la Constitución reformada.
Justamente, esta normación especializada aparece consignada en el aludido Título
VII, pero, igualmente, en la Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y
su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 171-2003-EF, conformando un
sugestivo cuerpo jurídico sobre la materia.
De acuerdo a esta legislación, esta participación de los vecinos en los procesos de
formulación del Plan Concertado y el Presupuesto Participativo municipales se
canalizan a través dos órganos inéditos: el Consejo de Coordinación Local Provincial y
el Consejo de Coordinación Local Distrital, diseñados siguiendo la pauta de los
Consejos de Coordinación Regional (artículo 191 de la Constitución reformada y la Ley
N° 27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales).
En efecto, el artículo 97 de la Ley Municipal ratifica la naturaleza coordinadora de
estas instancias, más no gubernativa. Ello se verifica cuando se dispone que tanto el
Plan como el Presupuesto Participativo son aprobados por los respectivos concejos
municipales, el legislativo local. Por lo tanto, estos órganos coordinadores son
mecanismos de información, debate, consulta y propuesta. Ilustran a los órganos de
gobierno, mas no los sustituyen.
Según el artículo 98 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el Consejo de
Coordinación Local Provincial es presidido por el alcalde e integrado por los regidores
de la provincia, más los alcaldes distritales de la jurisdicción.
Asimismo, lo integran los representantes de las organizaciones de la sociedad civil de
la localidad, en una proporción equivalente al 40% de las autoridades municipales
participantes. Son elegidas democráticamente, por un periodo de dos años, entre los
delegados debidamente acreditados de las organizaciones de nivel provincial e
inscritas en el registro que para dichos efectos abrirá la Municipalidad. Se reúne
ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente, cuando lo convoque el alcalde
provincial. En las reuniones ordinarias se deberá integrar los planes distritales y
coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto
Participativo de la provincia (artículo 99). Con el objeto de que no haya duda, el
artículo 100 declara que este Consejo "no ejerce funciones ni actos de gobierno".
Finalmente, el funcionamiento de este órgano se regulará por ordenanza municipal,
aprobada por el Concejo Povincial a propuesta de la instancia de coordinación
(artículo 101).
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas
al artículo IX de la LOM son las siguientes: la acción de amparo que procede por
infracción al artículo 197° de la Constitución que establece que Las municipalidades
promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local, así
también por infracción del artículo 199° de la Constitución que refiere aspectos de
formulación de sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta
de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley, en esa línea por
afectación del derecho de petición contenido en el artículo 37° inc. 3 del CPC como
medio de participación vecinal y de sus organizaciones vecinales; en atención a lo
referido a la transparencia cabe la interposición de una acción de habeas data.

ARTÍCULO X.-
PROMOCIÓN DEL DESARROLLO INTEGRAL

Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento

económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental.
La promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades
provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación
con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la
competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población.

DEFENSA CIVIL FUNCIONES Y SANCIONES

Sanciones de defensa civil y reglamento
I. Objetivos:
Conocer los principales puntos que opera DEFENSA CIVIL como:
a). Prevenir daños evitándolos o disminuyendo su magnitud.
b). Proporcionar ayuda y encausar a la población para superar las circunstancias del
desastre.
c). Asegurar la rehabilitación de la población afectada.
d). Concientizar a la población el rol de la Defensa Civil y su participación en ella.
e). Asegurar, en cualquier caso, las condiciones que permite el desenvolvimiento
ininterrumpido de las actividades del país.

II. Concepto:
Defensa Civil Es el conjunto de medidas permanentes destinadas a prevenir, reducir,
atender y reparar los daños a personas y bienes, que pudieran causar o causen
desastres o calamidades. El Estado mediante el Sistema Nacional de Defensa Civil
(SINADECI), promueve y garantiza la Defensa Civil, siendo el Instituto Nacional de
Defensa Civil (INDECI) su órgano central. ✓ Sistema Nacional de Defensa Civil –
SINADECI Es el conjunto interrelacionado de organismos del Sector Público y No
Público, normas, recursos y doctrina, orientados a la protección de la población,
mediante medidas de prevención prestando ayuda oportuna y adecuada hasta
alcanzar las condiciones básicas de rehabilitación que permitan el desarrollo continuo
de las actividades afectadas. Actúa en concordancia con la Política y Planes de la
Defensa Nacional. El Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI) es parte
integrante de la Defensa Nacional. Tiene por finalidad proteger a la población,
previniendo daños, proporcionando ayuda oportuna y adecuada, y asegurando su
rehabilitación en caso de desastre o calamidad de toda índole, cualquiera que sea su
origen (Art. 1º D.L. 19338).

Funciones del INDECI:

➢ Proponer al Consejo de Defensa Nacional los objetivos y políticas de Defensa Civil.
➢ Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la
Defensa Civil. ➢ Brindar atención de emergencia proporcionando apoyo inmediato a la
población afectada por desastres. ➢ Dirigir y conducir las actividades necesarias
encaminadas a obtener la tranquilidad de la población. ➢ Participar en la formulación y
difusión de la doctrina de seguridad y Defensa Nacional en lo concerniente a Defensa
Civil. ➢ Asesorar al Consejo de Defensa Nacional en materia de Defensa Civil.

Sanciones de defensa civil y reglamento

El reglamento es claro en cuanto sus aplicaciones de sanciones como bien su finalidad
es establecer el régimen jurídico en el ámbito de su jurisdicción ya que para la
imposición y la ejecución de las sanciones y medidas correctivas ante el
incumplimiento de obligaciones.
Pues en los actos en que se incurran las autoridades. Funcionarios servidores
públicos, así como personas naturales y jurídicas, en contra de lo establecidos en la
ley sinagerd
CONCLUSIÓN:
Bueno como finalidad del órgano defensa civil es claro en cuanto a sus objetivos y también en
cuanto a sus sanciones dependiendo el grado de responsabilidad en el ámbito jurisdiccional.