Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos | UBA Universidad de Buenos Aires

Materia: Integración Regional

Prof.: Alejandro Frenkel
Alumna: Beatriz Hernández Pino
Febrero 2019

Trabajo Final | INTEGRACIÓN REGIONAL UE-CHINA-MERCOSUR

¿La ruta de la seda pasa por América Latina?

Los acuerdos fallidos con la UE arrojan a Mercosur hacia China o

como reaccionarán los sistemas de integración regional ante un
cambio en la hegemonia global

El escenario político y económico latinoamericano se ha visto fuertemente modificado en los

últimos años. Su gran dependencia de los mercados externos —y sus consiguientes alianzas
comerciales y políticas— hace que los vaivenes internacionales sean mucho más notables que en
otras partes del planeta. Estos cambios devienen primero, por el declive de los precios de los
commodities, lo que incide directamente en el ingreso estatal y en la inversión social de los
gobiernos, y como consecuencia indirecta de ello, el denominado “giro a la derecha” en las
elecciones de los dos grandes latinoamericanos: Brasil y Argentina. En ellos, como miembros
promotores principales del Mercado Común del Sur (Mercosur), nos centraremos en este artículo
sobre el proceso de cambio de la hegemonía mundial de Estados Unidos a China. Nos preguntamos
cuál será el papel que desempeñará América Latina en este realineamiento global conocido como
“la ruta de la seda” de Pekín-Berlín pasando por Moscú; y qué supondría en el tablero de juego
tanto que se llegase a un acuerdo UE-Mercosur o no.

Mercosur, inspirado desde su creación en un “regionalismo a la europea” (Peixoto y Perrota, 2018:

100), se enfrenta a este cambio de paradigma como un híbrido: “dando cuenta de la flexibilidad y el
pragmatismo del acuerdo para acomodar las políticas regionales a las orientaciones generales de los
diferentes ciclos políticos” (Peixoto y Perrota, 2018: 99). En la reunión entre Argentina y Brasil de
enero de 2019 Jair Bolsonaro dijo que Mercosur “necesita volver a su tradición original de apertura
comercial y reducción de barreras” y Mauricio Macri resaltó la idea de “modernizar Mercosur y
avanzar hacia un espacio de integración que se adapte a los desafíos del siglo XXI”1. En una
declaración conjunta después de esta reunión, ambos dijeron que acordaron "revisar el arancel
externo común, mejorar el acceso a los mercados y avanzar en la facilitación de la convergencia
comercial y regulatoria"2 en el marco del bloque Mercosur. Intervenciones que marcarían la
confirmación de este cambio de ciclo y su orientación hacia una nueva etapa de integración regional
en la linea del regionalismo abierto de los años 90.

En este contexto la sombra de China —con Uruguay como su aliado latinoamericano y principal
socio exportador— se acerca y desplaza paulatinamente al dilatado acuerdo que Mercosur intenta
establecer con la Unión Europea desde hace 20 años. Las negociaciones comenzaron en el año
2000, se suspendieron en 2004 y se retomaron durante la cumbre UE-América Latina celebrada en
2010. Se esperaba que durante el 2018 se cerrase el acuerdo, pero llegamos a fin de año sin dicho
consenso. En junio de 2018 el Canciller uruguayo Nin Novoa, en las reuniones que se mantuvieron
en Montevideo al respecto, avisó que “están próximos a presenciar un quiebre de las negociaciones
con la UE” y alentó a que Mercosur haga una “repriorización” en su búsqueda de acuerdos de libre
comercio hacia otras regiones como China. Países directamente competidores de Mercosur como
Chile, Costa Rica o Nueva Zelanda ya habrían cerrado acuerdos con China, mientras que la UE abre
diálogos con Australia3.

Bolsonaro, en su reunión con Macri a principios de 2019 reclamó “que se agilizasen los trámites
para que se firme el acuerdo de libre comercio con la UE”, es decir, Argentina y Brasil quieren
apostar por el acuerdo con la UE pero sin cerrarse ninguna puerta. Sin embargo las declaraciones
del mandatario uruguayo Tabaré Vazquez fueron más rotundas "no estamos dispuestos a perder el
tiempo en negociaciones eternas”, dijo refiriendose al tratado con la UE4. Los autores Palkin y
Dulcich hablan ya de China como “el sexto socio del Mercosur” ante el notable descenso de los

1EL OBSERVADOR, Santiago Soravilla.”Flexibilización del Mercosur es una oportunidad para que Uruguay se acerque a China” Nota
publicada en Uruguay al 17 de enero de 2019. [Disponible online https://www.elobservador.com.uy/nota/flexibilizacion-del-mercosur-es-
una-oportunidad-para-que-uruguay-se-acerque-a-china-2019116182140] Consultada 20 de febrero de 2019

2XINHUA (Agencia de Noticias de China). “Brazil, Argentina agree to modernize Mercosur”. Nota publicada en China al 17 enero de
2019. [Disponible online http://www.china.org.cn/world/Off_the_Wire/2019-01/17/content_74381684.htm] Consultada 20 de febrero de
2019

3 EURO EFE. “El Mercosur mira a China ante las dilaciones de la UE”. Nota publicada en Madrid al 18 junio 2018. [Disponible online
http://euroefe.euractiv.es/5875_comercio/5456257_el-mercosur-mira-a-china-ante-las-dilaciones-de-la-ue.html] Consultada 20 de
febrero de 2019

4 CRÓNICAS. Anahí Acevedo. “Bartesaghi: Uruguay no necesita del Mercosur para firmar TLC con China”. Publicado en Uruguay al 17
de agosto. [Disponible online http://www.cronicas.com.uy/portada/barthesaghi-uruguay-no-necesita-del-mercosur-para-firmar-tlc-con-
china/] Consultado 20 de febrero de 2019
intercambios comerciales entre los socios principales —Argentina y Brasil— y el aumento de la
participación china en todos los sectores —excepto el automotriz (Paikin y Dulcich, 2017:395).

La negociación UE-Mercosur, bloques que representan el 27% del PIB mundial y un flujo de
comercio promedio de 135 mil millones de dólares (Español, 2018:10), tiene un elemento clave: la
diferencia de desarrollo relativo entre las regiones. Un acuerdo de estas características sin
condiciones especiales —he ahí donde reside la dificultad en dicho acuerdo y su redacción—
supondría la profundización de asimetrías ya existentes.

El bloque Mercosur deberá redefinir, por lo tanto, su estrategia de inserción internacional para
afrontar los profundos cambios productivos registrados en la última década y los que devienen
del viaraje producido por el juego de poder entre Estados Unidos y China. Sobre todo, el bloque
sudamericano tendrá que ver si su actuación la hará de forma coordinada o unilateral.

ARGENTINA Y BRASIL
La idea de Mercosur se construyó a partir del proceso de integración argentino-brasileño iniciado en
los años 80 con la puesta en marcha de protocolos de cooperación, de complementareidad y de
carácter flexible (Peixoto y Perrota, 2018: 98). Esto fue lo que más tarde inspiraría el Tratado de
Asunción —firmado por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay— en 1991 por el que se fundaba el
Mercado Común del Sur con la meta de alcanzar una integración más profunda en torno a las ideas
del regionalismo abierto de los años 90 —a las cuales se están invocando en la actualidad como la
nueva fase del Mercosur.

Desde la creación del Mercosur, Brasil es el destino principal de las exportaciones argentinas, es
decir, un 30% de las mismas. Sin embargo a partir de 2016 esto fue decreciendo y no hacia otros
destinos tradicionales como Estados Unidos o Europa, si no debido a la irrupción de China y otros
mercados emergentes como el sudeste asiático y Rusia (Paikin y Dulcich, 2017:398).
 2000 y el 2015 duplicó su participación porcentual como destino, y otros mercados (en porcentajes)
emergentes como el este asiático y Rusia.

En términos de importaciones, por su lado, el MERCOSUR también se ubica como

el principal oferente de productos extranjeros a la Argentina, reduciendo aquí su parti-
Paikin / Federico Dulcich El sexto socio del mercosur...Págs. 395-414
cipación entre el año 2010 y el 2016 del 31,6 al 26,4%, mientras la participación China
crece desde el 14,4 al 18,8% en los mismos años.

Gráficoen1.gran
U), sino que fue reemplazado Principales socios
medida por comerciales
China, argentinos
país que entre el año 1990-2016 Gráfico 2. Principales socios comerciales brasileños 1990-2016
(en porcentajes)
el 2015 duplicó su participación porcentual como destino, y otros mercados (en porcentajes)
ntes como el este asiático y Rusia.

minos de importaciones, por su lado, el MERCOSUR también se ubica como

cipal oferente de productos extranjeros a la Argentina, reduciendo aquí su parti-
n entre el año 2010 y el 2016 del 31,6 al 26,4%, mientras la participación China
Fuente: Ministerio de Industria, Comercio Exterior y Servicios (Brasil).
esde el 14,4 al 18,8% en los mismos años.
En particular, la incidencia de China sobre Brasil es aún mayor que sobre Arg
o 1. Principales socios comerciales argentinos 1990-2016
do ya el principal socio comercial en materia de exportaciones y el segund
rcentajes)
nos de importaciones, dejando sin embargo una particularidad donde el ME
cobra valor. Así como para la Argentina, China implica para Brasil una fue
zación de sus exportaciones donde a la soja se le suma con mucha fuerza e
hierro que explica el 35% de ese comercio.2

Fuente: Centro de Estudios Internacionales e INDEC. En este

Fuente: Ministerio de Industria, Comercio contexto
Exterior global,
y Servicios los
últimos años del comercio intramercosur, pe
(Brasil).
ner su complementariedad intra-industrial y su sesgo manufacturero, pued
Es decir, que el MERCOSUR sigue ocupando un lugar de preeminencia en el contex- En particular, la incidencia de China
comosobre Brasil
inmerso enesun
aún mayor
flujo que sobreparticularmente
decreciente; Argentina, sien- afectado por la cri
Como se puede
to del comercio observar
exterior argentino; aunqueen
conambos gráficos
una tendencia declinante, entre
perdiendola década en la que se creó Mercosur (1990) el
do ya el principal socio comercial en materia de exportaciones y el segundo en térmi-
espacio relativo frente al avance de China, particularmente en el terreno de las importa- nos de importaciones, dejando sin embargo una particularidad donde el MERCOSUR
ciones, donde el gigante asiático viene reemplazando, entre otros, al socio sudamericano. cobra valor. Así como para la Argentina, China implica para Brasil una fuerte primari-
comercio intramercosur aumenta, e incluso en el caso argentino desplaza a EEUU y la UE. Por el
Para el caso de Brasil, por su parte, el MERCOSUR (y Argentina particularmente que zación de sus exportaciones donde a la soja se le suma con mucha fuerza el mineral de
explica el 75% de ese comercio) nunca logró posicionarse como el primer socio co- hierro que explica el 35% de ese comercio.2
contrario, enentre
mercial, alternando losel tercer
últimos
y cuarto años (2016),
lugar, teniendo eldesempeño
su mejor comercioa fines Mercosur tiende a la baja, EEUU y UE se
de lose ’90
Centro de Estudios Internacionales y principios
INDEC. de los 2000 donde explicaba alrededor del 15% del comercio En este contexto global, los últimos años del comercio intramercosur, pese a mante-
mantienen másel cerca
exterior brasilero, hasta o menos estables y China aumenta5.
del 10% actual. ner su complementariedad intra-industrial y su sesgo manufacturero, pueden definirse
r, que el MERCOSUR sigue ocupando un lugar de preeminencia en el contex- como inmerso en un flujo decreciente; particularmente afectado por la crisis brasileña.
comercio exterior argentino; aunque con una tendencia declinante, perdiendo
relativo frente al avance de China, particularmente en el terreno de las importa-
Ante la “guerra comercial” suscitada entre Estados Unidos y China al ampliar ciertos aranceles —
donde el gigante asiático viene reemplazando, entre otros, al socio sudamericano.
caso de Brasil, por su parte, el MERCOSUR (y Argentina particularmente que
el 75% de ese comercio) nunca logró posicionarse como el primer socio co-
sobre todo en productos de agroexportación— el bloque Mercosur podría tener la oportunidad de
, alternando entre el tercer y cuarto lugar, teniendo su mejor desempeño a fines
90 y principios de los 2000 donde explicaba alrededor del 15% del comercio
acceder al mercado Chino. Parte de la soja o los productos lácteos que China le deja de comprar a
r brasilero, hasta el cerca del 10% actual.
398 | Revista Perspectivas de Políticas Públicas Vol. 6 Nº 12 (enero-junio 2017) ISSN 1853-9254 Revista Perspectivas de Políticas Públicas Vol. 6 Nº 12 (enero-junio 2017) ISSN 1853-9254

Estados Unidos, puede comenzar a proveérsela desde Mercosur. Las relaciones bilaterales de los
países del Mercosur con China difieren sustancialmente desde el punto de vista político y
económico: desde Uruguay con las que las relaciones son muy buenas hasta Paraguay que continua
teniendo vínculos con Taiwan —única condición paraRevista
lasPerspectivas
relaciones
Revista Perspectivas de Políticas Públicas Vol. 6 Nº 12 (enero-junio 2017) ISSN 1853-9254
comerciales con China.
de Políticas Públicas Vol. 6 Nº 12 (enero-junio 2017) ISSN 1853-9254 | 399

CAMBIO DE PARADIGMA

Giovanni Arrighi lo predijo: el ciclo sistémico de acumulación estadounidense se acabaría (Arrighi,

1999: 361) y con ello las reglas de las relaciones internacionales políticas y comerciales hasta ahora
conocidas. El motor industrial está en proceso de desplazarse de EEUU a China, y entre tanto
América Latina se encuentra en el medio de esa pugna de poder como importante proveedora de
recursos naturales estratégicos. Aunque el control de los movimientos financieros globales, los
resortes culturales e ideológicos y la ventaja de la tecnología militar está todavía en manos
estadounidenses —EEUU produce casi el 60% del armamento de todo el mundo, y sus ventas un
50% del global (Rosales y Kuwayama, 2012). En 2014, tras un “memorandum de entendimiento”
celebrado entre el Banco Federal Aleman y el Banco Popular Chino, afirmaron que “pronto el yuan

5 Gráficas extraidas del artículo: PAIKIN, D.; DULCICH, F. (2017). “El sexto socio del Mercosur: un estudio sobre la penetración
importadora china y su impacto en el comercio intrarregional”. Revista Perspectivas de Políticas Públicas, 6(12), 395-414.
podría convertirse en la divisa de reserva internacional” —lo que desplazaría exponencialmente el
poder de la reserva federal de EEUU (Gandásegui, 2015: 132) y materializaría la caída exponencial
de la hegemonía estadounidense.

Con lo cual, siguiendo por estas líneas nos preguntamos cuál será el rol de América Latina en este
realineamiento global. Según Gandásegui, el papel latinoamericano podría ser el de continuar
siendo proveedor de materias como lo ha venido siendo desde hace 500 años, bien podría ganar una
cierta autonomía pero aún así seguir subordinada y dependiente de otras potencias —el autor
asemeja la idea a la figura de los actuales BRICS— o bien podría sucederse un periodo de desorden
y reordenación social. Un nuevo eje reduciría los excedentes mundiales de los que se beneficia la
clase dominante de la región, lo que podría “generar una nueva correlación de fuerzas en el proceso
de acumulación capitalista a escala global” (Gandásegui, 2015: 146).
Sin embargo, en el caso de América Latina “plantear alternativas autónomas supone el peligro de
enfrentarse a la principal potencia del continente, cuyo criterio es que si no puede dominar, entonces
prefiere el caos y la desestabilización” (Pozzi y Nigra, 2013: 420)

Por lo pronto, China está aplicando una difusa inclusión comercial y en materia de cooperación
internacional en el continente. El gigante asiático está aplicando en América Latina “lo aprendido
en su cooperación” con África para institucionalizar y expandir sus vínculos con América Latina
(Adbenur y Marcondes de Souza, 2013: 74). Por lo que un análisis comparativo de esta
expenriencia ayudaría a entender y predecir el rol de los actores participantes de los próximos años
en la región.

LA COOPERACIÓN SUR-SUR

La cooperación china en América Latina crece respaldada por el paradigma alternativo a la

cooperación o asistencia que se venía haciendo hasta el momento: el concepto de cooperación Sur-
Sur. Esto crea un cambio geopolítico muy importante ya que China ocupa lugares e ideas que
tradicionalmente habían sido copados por Estados Unidos y la Unión Europea. China se presenta en
el Sur Global como “un país amigo en desarrollo que busca una situación beneficiosa para todos, un
win-win situation.” (Adbenur y Marcondes de Souza, 2013: 74). En su rol de potencia emergente
responsable, el gobierno ofrece su ayuda y cooperación bajo los principios de no injerencia, de no
condicionalidad y beneficio mutuo, con excepción de la exigencia de ruptura de vínculos con
Taiwán. Al mismo tiempo, y de modo similar a los países del norte, la otra cara de la moneda es
como China utiliza la cooperación para avanzar en objetivos políticos y económicos en el exterior,
en este caso América Latina para asegurarse recursos natuales y así reducir la influencia de sus
rivales en determinados lugares estratégicos.

Por ejemplo “en los últimos diez años la inversión china hacia América Latina ha
aumentado y los sectores relacionados se han ampliado. Según las estadísticas del
Ministerio de Comercio de China, de 2003 a 2012, la inversión directa no-financiera
ascendió de 1,04 mil millones de dólares a 10,7 mil millones.” (Rosales y Kuwayama,
2012)

A finales de 2014 la inversión directa de China a América Latina fue 98, 9 mil millones de dólares y
los proyectos contratados en la región 67,6 millones de dólares. China además de estar importando
grandes cantidades de materias primas latinoamericanas está vertiendo grandes sumas de dinero en
proyectos de infraestructura en la región (en 2013 fueron 80 millones de dólares). América Latina
representa casi el 13% de los gastos extranjeros de capital chino (Gandásegui, 2015: 148).

En Argentina, China invirtió diez mil millones de dólares para el mejoramiento de trenes
subterráneos y ferrocarriles nacionales. En Brasil, participó en la fase inicial de la línea ferroviaria
alta velocidad Rio de Janeiro-Sao Paulo, una represa en Belo Monte y en el gaseoducto Gasene. En
Venezuela, con la compra de ocho helicópteros Z-9C/D y un portaviones se establecieron acuerdos
de capacitación como cooperación militar (Adbenur y Marcondes de Souza, 2013: 82). Véase en
estos ejemplos hacia donde encamina sus “inversiones” o “ayudas a la cooperación” China a
diferencia de los donantes del norte que crean la mayoría de los proyectos en torno a educación,
sanidad o derechos humanos. Sólo en 2010, el 90% de las inversiones directas extranjeras chinas en
América Latina fueron destinadas a industrias extractivas —explotación minera, petrolera y de
infraestructura relacionada. Una tendencia habitual de la cooperación china que hace difusa la linea
entre inversiones y asistencia por los donantes Sur-Sur (Abdenur y Marcondes de Souza, 2013: 82)

A pesar del avance chino en materia de inversión y cooperación internacional “los donantes del
Norte y las organizaciones multilaterales siguen siendo los principales proveedores de ayuda para
América Latina” (Adbenur y Marcondes de Souza, 2013: 72). Por orden de montos abonados
serían EEUU, España, Alemania, Canadá, Francia, Noruega, Holanda, Suecia, Suiza y el Reino
Unido; y como multilateral la UE. Y es aquí donde reside otra de las claves en torno al acuerdo
comercial UE-Mercosur del que hablábamos anteriormente: esta ayuda en cooperación podría verse
afectada al tender nuevos puentes con el gigante asiático.

Entre 2005 y 2010 los bancos estatales chinos prestaron 75 mil millones de dólares a la región —
más que otros organismos que tradicionalmente venían haciendolo como el Banco Mundial (BM),
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Exportanciones e Importanciones de los
Estados Unidos (Abdenur y Marcondes de Souza, 2013: 82).

China ha utilizado su provisión de infraestructura para asegurarse el acceso a las materias primas de
los países latinoamericanos. Los países que tienen restringido la compra de tierras por manos
extranjeras (una acción preventiva a los intentos chinos), han adoptado la estrategia de intercambio
de soja o maíz (sobre todo en Brasil y Argentina) por infraestructura agrícola. También existen
determinadas “ayudas condicionadas”, lo cual requiere que los beneficiarios contraten empresas
chinas (esta práctica también la llevaban acabo los donntes del norte). Esta competencia debelita a
los proveedores latinoamericanos de materiales, expertcia, mano de obra local, transferencia de
tecnología y conocimientos (Abdenur y Marcondes de Souza, 2013: 81).

LAS TENSIONES

China ofrece financiamiento abundante y rápido para proyectos de desarrollo en la región. Sin
embargo esta inyección de capital, según los autores Abdenur y Marcondes de Souze, conlleva
cuatro riesgos a tener en cuenta: un cambio de prioridades temáticas, el desplazamiento de
anteriores donantes, exclusión de la sociedad civil y fragmentación regional.
Históricamente la robusta sociedad civil, la cual ha jugado un rol fundamental en la
“democratización” de la región y durante los periodos de ajustes estructurales, quedaría fuera de la
ecuación de la cooperación china. Actualmente ONGs, instituciones de investacion, instituciones
religiosas y sindicatos son relevantes en la implementación y monitoreo de programas sociales de
agencias donantes. Es decir, al llevarse a cabo los tratados y cooperaciones en relaciones de Estado-
Estado deja fuera intermediarios civiles que creaban el entramado social que habitualmente llegaba
a los lugares donde el gobierno no lo hacía.
La cooperación china diverge de la forma de cooperación con donantes del norte (OCDE y la CAD)
por su supuesta neigligencia respecto a temas como la sostenibilidad ambiental, derechos humanos,
y monitoreo y evaluación (Abdenur y Marcondes de Souza, 2013: 81).
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NOTICIAS EN PRENSA INTERNACIONAL

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flexibilizacion-del-mercosur-es-una-oportunidad-para-que-uruguay-se-acerque-a-
china-2019116182140

EURO EFE “El Mercosur mira a China ante las dilaciones de la UE” 18 junio 2018
http://euroefe.euractiv.es/5875_comercio/5456257_el-mercosur-mira-a-china-ante-las-dilaciones-
de-la-ue.html

XINHUA (Agencia de Noticias de China) “Brazil, Argentina agree to modernize Mercosur” 17

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CRÓNICAS “Bartesaghi: Uruguay no necesita del Mercosur para firmar TLC con China” por
Anahí Acevedo 17 de agosto http://www.cronicas.com.uy/portada/barthesaghi-uruguay-no-necesita-
del-mercosur-para-firmar-tlc-con-china/