Regulacion I 2

Diplomado
en
Regulación
Julio-Noviembre, 2012
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG TEORÍAS DE LA REGULACIÓN
Mensaje del Titular de la COFEMER
La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Red Latinoamericana de

Mejora Regulatoria y Competitividad (LATIN-REG) te extienden la más cordial bienvenida
a este Diplomado en Regulación.
La COFEMER, como agencia del gobierno federal encargada de impulsar la política de

mejora regulatoria en el país, se congratula de contribuir en el fortalecimiento de las
capacidades de los servidores públicos e integrantes de la
América Latina.
ene como objetivo generar conocimiento experto
de la regulación.
El temario se encuentra
60 horas:
En la COFEMER, en conjunto con la iniciativa LATIN-REG, estamos convencidos de que

la formación y desarrollo de mayores capacidades técnicas frutos en favor de la
competitividad de la región. Te felicitamos por unirte a este proyecto y te exhortamos a
alcanzar los objetivos planteados en este nuevo reto.
Alfonso Carballo Pérez
Comisión Federal de Mejora Regulatoria 2

Teoría de la Regulación y
Gobernanza Regulatoria
Módulo I
Diplomado en
Regulación
Teorías de la regulación
2ª Lectura
Módulo I
La elaboración del material expuesto en esta 2ª lectura del módulo I, relativa a las teorías
de la regulación, estuvo a cargo de Alfonso Carballo Pérez, Ignacio Rafael Camacho Mier
y Terán y Margherita Corina; quienes contaron con la participación de Omar Francisco
Martínez Ríos, Kevin Gabriel Altamirano Zubiría, Elisa Hernández Rodríguez y Sócrates
Santoyo Castelazo. Para cualquier duda puedes enviar un correo a las siguientes cuentas
electrónicas: margherita.corina@cofemer.gob.mx, kevin.altamirano@cofemer.gob.mx y
elisa.hernandez@cofemer.gob.mx. También puedes consultar las siguientes cuentas de
twitter: @alfonsocarballo y @Marghecorina.
La elaboración del caso de estudio presentado en esta 2ª lectura estuvo a cargo de Omar
Francisco Martínez Ríos, Kevin Gabriel Altamirano Zubiría y Eduardo Esteban Romero
Fong. En caso de dudas puedes escribir a kevin.altamirano@cofemer.gob.mx.

ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN A LA TEORÍA DE LA REGULACIÓN ................................... 8
II. LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO (Enfoque Normativo) .......................... 13
III. LA TEORÍA DEL INTERÉS PRIVADO (Enfoque Positivo) .............................. 16
a) Teoría económica de la regulación (Escuela de Chicago) .............................. 17
b) Teoría de la elección pública (Escuela de Virginia) ......................................... 20
b.1) Preferencias Colectivas .......................................................................... 21
b.2) La teoría del votante mediano ................................................................ 23
b.3) La búsqueda de rentas ........................................................................... 29
IV. REFERENCIAS .............................................................................................. 31
V. APÉNDICE .................................................................................................... 33

I. INTRODUCCIÓN A LA TEORÍA DE LA REGULACIÓN
Cuando los diseñadores de las políticas regulatorias requieren analizar algún problema
que se presenta en la sociedad, pueden tener diferentes visiones sobre la mejor manera
de corregir dicha problemática con el uso de la regulación. El regulador puede considerar
criterios o enfoques tanto de tipo normativo como de tipo positivo, así como diversos
elementos que son proporcionados por la teoría de la regulación.
Por esta razón, los hacedores de las políticas públicas deben contar con criterios teóricos
sólidos para enriquecer su visión en el diseño del marco regulatorio e intervenir
adecuadamente en la solución de los problemas de la sociedad. La teoría de la regulación
proporciona el conocimiento experto que los reguladores requieren para encontrar
soluciones y generar los mayores impactos positivos hacia la sociedad. Las políticas
regulatorias serán más robustas y más efectivas en la medida que las mismas sean
confeccionadas con una buena visión teórica.
En la presente sección exploraremos 2 enfoques teóricos, que son los más comunes
dentro de la literatura contemporánea para el análisis de la regulación:
i) La teoría del interés público de la regulación (enfoque normativo);
ii) La teoría del interés privado (enfoque positivo).
Asimismo, dentro del numeral ii) correspondiente a la teoría del interés privado,
consideraremos dos de las escuelas que han influido más en la literatura contemporánea:
a) La teoría económica de la regulación (Escuela de Chicago).
b) La teoría de la elección pública (Escuela de Virginia).
Para adentrarnos a las diferentes teorías de la regulación, en primer lugar es necesario

conocer la diferencia entre lo que es un enfoque normativo y un enfoque positivo. En un
primer acercamiento, debemos señalar que diversas áreas de las ciencias sociales, por
ejemplo el Derecho, la Economía o la Ciencia Política, cuentan con enfoques positivos y
normativos. Para describir mejor lo anterior, a continuación se exponen las definiciones de
la economía positiva y la economía normativa, pues ello facilitará el entendimiento de los
diferentes enfoques de la teoría de la regulación.
DEFINICIÓN:
 Enfoque Normativo de la Economía. Los criterios en este enfoque se basan en

juicios de valor para determinar la manera en que deberían comportarse los
acontecimientos económicos y solucionar los problemas. Mediante este enfoque se
plantean cuestiones tomando valoraciones morales y éticas. En este sentido, se dice
que el enfoque normativo se encarga del “deber ser” de las cosas.

Dentro del enfoque normativo de la economía suelen presentarse discrepancias

considerables entre los diseñadores de las políticas públicas. Ello, en virtud de que cada
persona puede tener distintos juicios de valor sobre el impacto o la posible afectación que
se desprende de alguna medida regulatoria. Cuando se hacen valoraciones normativas
suelen presentarse grandes controversias entre los economistas.
Por ejemplo, en el caso del pago de impuestos, algunos economistas consideran que
ciertos grupos sociales deberían contribuir más en la recaudación fiscal. Otros
economistas podrían considerar que es injusto que personas de escasos recursos paguen
impuestos en el consumo de alimentos y medicinas. En este sentido, la discrepancia entre
los economistas radica en que ambas visiones están utilizando juicios de valor para
determinar una política fiscal, es decir, el “deber ser” de las cosas.
Otro ejemplo podría ser la política de nacionalización de la banca en México ocurrida en

septiembre de 1982. En los años previos, el Gobierno de México se había endeudado
considerablemente, de tal forma que en 1982 era insostenible cumplir con los pagos de
dicha deuda, lo que generaba una fuerte incertidumbre en el sistema financiero. Para
evitar la fuga de capitales, algunos economistas propusieron al Presidente José López
Portillo nacionalizar la banca. El Presidente señalaba que el manejo de la banca había
fallado al actuar sin solidaridad nacional y ser altamente especulativa. Decía que
sustanciales recursos de la economía generados por el ahorro, el petróleo y la deuda
pública salieron en unos cuantos años del país por conducto de los propios mexicanos y
sus bancos para enriquecer más a las economías externas, en lugar de canalizarse a
capitalizar el país conforme a las prioridades nacionales. Precisó que un grupo de
mexicanos encabezados, aconsejados y apoyados por los bancos privados había sacado
más dinero del país, que los imperios que nos habían explotado desde el principio de
nuestra historia. El Presidente remataba con la necesidad de detener la injusticia del
proceso perverso de fuga de capitales-devaluación-inflación que daña a todos,
especialmente al trabajador, al empleo y las empresas que lo genera.
DEFINICIÓN:
 Enfoque Positivo de la Economía. Este enfoque se basa en explicaciones

objetivas sobre el funcionamiento de la economía, es decir describe los hechos,
las circunstancias, los efectos o los impactos que ocurren entre las relaciones
económicas. Este tipo de análisis excluye en su totalidad los juicios de valor sobre
los acontecimientos que ocurren. El enfoque positivo de la economía describe
cómo son, cómo han sido o como serán las cosas.
Dentro del enfoque positivo de la economía suelen presentarse menos discrepancias

entre los diseñadores de las políticas públicas. Ello, en virtud de que al basarse en
explicaciones o datos objetivos, las personas pueden llegar a las mismas conclusiones
sobre el impacto o la posible afectación que se desprende de alguna medida regulatoria.

El enfoque positivo de las ciencias sociales se asemeja a ciertos casos de las ciencias
exactas en los que se describen relaciones de causalidad, cuando mencionamos los
efectos o las relaciones que se presentan en una ley natural. Por ejemplo, una de las
leyes más importantes de la física, la Ley de la Gravitación Universal, planteada por
Isaac Newton desde 1687, señala la relación de atracción entre dos masas, resaltando
que la fuerza de atracción entre ambos cuerpos depende del tamaño de sus masas y de
la distancia que los separa. En este caso, considerando un enfoque positivo, con la Ley
de la Gravitación Universal describimos la caída de un objeto, por ejemplo una manzana
que cae de su árbol. En este caso no nos preguntamos ni discutiremos si es bueno o
malo, correcto o incorrecto, justo o injusto que se caiga la manzana del árbol;
simplemente describimos, y seguramente todos llegaremos a la misma conclusión, sin
ningún juicio de valor: la manzana se ha caído.
En el caso de la Economía, por ejemplo, desde hace varios siglos, Nicolás Copérnico
(1473-1543), autor de la teoría heliocéntrica del sistema solar, planteó un tratado de
economía monetaria en donde resaltaba la relación existente entre la cantidad de
monedas en circulación y la inflación. En aquella época existía un problema de inflación
en muchas partes de Europa, entre ellas en el Reino de Polonia y la Prusia Real.
Copérnico estableció que la depreciación de la moneda se produce cuando las emisiones

de estas son excesivas. Desde esa época los economistas reconocen que cuando en una
economía se inyecta mayor cantidad de dinero, generalmente los precios suben de
manera generalizada, generándose así un proceso inflacionario y de devaluación de la
moneda respecto a otras. En este caso, el análisis positivo no considera si son buenos o
malos los niveles de inflación; el enfoque positivo simplemente señala que a mayor
circulación de moneda se presentará un incremento generalizado de los precios.
A lo largo de varias décadas, el estudio de la regulación ha contado con diversos

enfoques teóricos que consideran tanto aspectos normativos como positivos. Quizás es
por ello que en diversas políticas regulatorias se han observado medidas que van desde
el total intervencionismo hasta la completa libertad económica. Esto nos lleva a
preguntarnos cuál es el papel del Estado en una economía, e incluso en la sociedad.
En este sentido, existen consideraciones positivas y normativas para conocer, en primer

lugar, si existen situaciones en las cuales existe la necesidad de intervenir en la sociedad
mediante el establecimiento de regulación. Por ejemplo, regular un monopolio en
telecomunicaciones o en el sector energético, establecer una regulación en uso de suelo y
licencias de construcción, o bien en materia de seguridad e higiene en centros de trabajo.
Las consideraciones tanto positivas como normativas también nos darán puntos de vista
sobre la mejor manera de intervenir en la sociedad mediante la regulación.
Por ello, en seguida analizaremos con detalle estos dos enfoques, explicando las dos
teorías: del interés público y del interés privado.

COMENTARIO:
Existen productos que son más sensibles que otros ante cambios en los precios. Es decir, si se
presenta un cambio en el precio de un producto, por ejemplo un incremento en su precio, dicho
incremento podría repercutir en una fuerte caída de las cantidades que se demandan en el mercado.
En este caso decimos que las cantidades demandadas del producto son muy sensibles ante los
cambios en los precios, lo que a decir de los economistas, dichos productos tienen una demanda
muy elástica o tienen una elasticidad precio de la demanda relativamente alta.
Por otra parte, aquellos productos cuyas cantidades son poco sensibles ante los cambios en los
precios (por ejemplo, ante un incremento del precio la gente no disminuye su consumo de manera
significativa) se dice que tienen una demanda muy inelástica o bien su elasticidad precio de la
demanda es relativamente baja.
Los economistas han observado que aquellos productos que cuentan con una demanda muy
elástica (es decir que sus cantidades demandadas son muy sensibles ante cambios en los precios)
generalmente tienen muchos bienes sustitutos. Es decir, si se presenta un incremento en el precio
de un bien determinado (por ejemplo el bien A), este puede ser fácilmente sustituido por otros bienes
(por ejemplo el bien B). Esto quiere decir que, generalmente, la gente desplaza su consumo y dejará
de demandar el bien A ante un incremento de su precio y comenzará a consumir el bien B. En este
caso se dice que el bien A es un bien elástico y su causa se debe a que el mismo tiene muchos
bienes que son sustitutos, como es el caso del bien B.
En caso contrario, los bienes que son inelásticos tienen pocos bienes sustitutos. Esta es la razón por
la cual ante un incremento considerable en el precio de este tipo de productos la gente continúa
consumiéndolos dado que no tienen forma de sustituir dicho producto (tienen pocos o ningún bien
sustituto). En este sentido, ante cambios considerables de precios, por ejemplo un incremento de
este, la caída de los bienes demandados es mínima.
Cuando analizamos las elasticidades de un bien, ¿qué tipo de enfoque estamos utilizando?
¿Positivo o normativo?
En el caso de la gasolina o de la tortilla, ¿cómo crees que sean sus elasticidades de su demanda?
¿Muy elásticas o muy inelásticas? ¿Consideras que la gasolina o la tortilla tienen muchos sustitutos?
¿Este tipo de análisis sería positivo o normativo?
Si consideramos que el incremento de la tortilla afecta a los más pobres, situación que sin duda es
injusta, ¿qué tipo de enfoque estaríamos utilizando?

COMENTARIO:
¿Sabías que en economía existe una máxima conocida como la Ley de Gresham, la cual lleva el
nombre de su autor, el comerciante y financiero inglés Thomas Gresham (1519-1579)? Esta ley señala
que cuando en un país circulan simultáneamente dos tipos de monedas, y una de ellas es considerada
por el público como "buena" y la otra como "mala", la moneda mala siempre expulsa del mercado a la
buena, pues los consumidores prefieren ahorrar la buena y no utilizarla como medio de pago.
En aquella época, generalmente el dinero estaba compuesto por monedas con valor intrínseco. La
moneda en circulación más famosa en la Europa de aquellos años era el florín, moneda de alto valor
que se acuñaba desde 1252 en la República de Florencia, que estaba compuesta de oro y que era la
moneda de mayor circulación en la época del Renacimiento (en el anverso la moneda tenía como
símbolo la flor de lis, la cual era el emblema de Florencia, mientras que en el reverso tenía la imagen
de San Juan Bautista, patrono de la República).
Si alguien hace referencia a la Ley de Gresham en el sentido de que el dinero malo saca de la
circulación al dinero bueno, ¿qué enfoque estaría utilizando?
COMENTARIO:
¿Sabías que en México, dentro de la Administración Pública Federal, existe una agencia denominada
Centro Nacional de Metrología (CENAM)? Esta agencia es un organismo descentralizado que fue
creado con el fin de apoyar el sistema metrológico nacional. El CENAM es un laboratorio nacional de
referencia en materia de mediciones y es responsable de establecer y mantener los patrones
nacionales, así como ofrecer servicios metrológicos de calibración.
En México, la metrología considera el Sistema General de Unidades de Medida que se integra, entre
otras cosas, con las unidades básicas del Sistema Internacional de Unidades: de longitud, el metro; de
masa, el kilogramo; de tiempo, el segundo; de temperatura termodinámica, el kelvin; de intensidad de
corriente eléctrica, el ampere; de intensidad luminosa, la candela; y de cantidad de sustancia, el mol.
En las instalaciones del CENAM, ubicadas en el Municipio El Marqués, Querétaro, también existe un
retoño del manzano de Newton, es decir es un árbol que desciende directamente del árbol del cual
cayó una manzana en el jardín de Isaac Newton y lo inspiró a formular la Ley de la Gravitación
Universal
La necesidad de contar con sistemas de mediciones en el mundo y de coordinar agencias y

laboratorios de metrología hace que se formulen en los países diversas políticas y regulaciones para
establecer dichos sistemas de medición. ¿Este tipo de políticas podrían ser vistas desde un enfoque
normativo, positivo o ambos?

II. LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO (Enfoque Normativo)
Una de las razones por las cuales se argumenta que el Estado debe intervenir en ciertas
actividades mediante el uso de la regulación es que, en muchas ocasiones, el mercado,
por sí mismo, no genera los incentivos adecuados para que se asignen eficientemente los
recursos. En este sentido, se dice que el mercado genera ineficiencias, lo que se traduce
en una pérdida de bienestar social. Esta sería una situación que se le conoce como
fallo de mercado. Bajo este contexto, el mercado por sí solo no opera bien y genera
pérdidas, de manera directa o indirecta, a la sociedad en su conjunto. Por ello, ante la
presencia de un fallo de mercado, muchos economistas consideran que el Estado debe
intervenir para corregir dicho fallo a través de un marco regulatorio, a fin de que la
sociedad se encuentre en una mejor situación.
La Teoría del Interés Público de la regulación se centra en los fallos de mercado (como
fallos de competencia, información y externalidades). Si bien en el estudio de los fallos de
mercado se consideran criterios completamente positivos, al describir las relaciones que
se presentan ante una determinada problemática, el primer razonamiento que se debe
realizar es si el Estado debería intervenir para corregir dichos fallos. Este primer
razonamiento es de tipo normativo, toda vez que se requieren juicios de valor para
determinar si el Estado debiera corregir o no ciertas problemáticas que se presentan.
En este sentido, la Teoría del Interés Público de la regulación también es conocida como
el Enfoque Normativo de la Regulación (incluso en la literatura de los últimos años, a este
“Normative Analysis as a Positive Theory”) Las
principales motivaciones normativas de este enfoque descansan en las diversas
explicaciones que se señalan para que el Estado intervenga en el proceso regulatorio.
Incluso, muchas de las medidas y soluciones planteadas por este enfoque están bajo la
visión de que las agencias reguladoras o reguladores actúan de buena fe y pretenden
lograr situaciones en favor del interés público.
DEFINICIÓN:
 Teoría del Interés Público de la Regulación (enfoque normativo). Este enfoque

se basa en explicaciones sobre la intervención del Estado en aspectos de carácter
normativo (es decir, lo que el Estado debería hacer). Parte de la idea que el
Estado o autoridades tienen como objetivo lograr un bienestar social por encima
de todo. Este enfoque no toma en consideración posibles desviaciones de las
agencias reguladoras, los políticos o los burócratas para lograr tal bienestar social.
En particular, la Teoría del Interés Público centra su atención en los fallos de
mercado, tendiendo como objetivo diseñar los mecanismos regulatorios que
pueden corregirlos. Esta es su principal fortaleza, la atención a fallos de mercado.

En la 1ra Lectura del presente Módulo I se expusieron los conceptos relativos a las
externalidades negativas y los fallos de información. Ambos conceptos se refieren a fallas
de mercado que se presentan cuando, por sí mismo, el propio mercado no puede corregir.
De manera preliminar, se expuso que las externalidades negativas se refieren a las

acciones que ciertos agentes realizan y afectan a otros agentes. Por ejemplo, cuando
alguien utiliza un vehículo que no está bien afinado y genera contaminación que afecta a
otras personas, o bien cuando un pozo petrolero derrama el hidrocarburo al mar y afecta a
pescadores, al sector turismo y al medio ambiente, estas afectaciones se consideran
externalidades negativas debido a que unos afectan a otros.
Por otra parte, cuando se explicaban las regulaciones de tipo social, también se mencionó
la existencia de fallos de mercado conocidos como fallos de información. Los fallos de
información se refieren a situaciones en las que los agentes no cuentan con la
información suficiente para tomar decisiones adecuadas. En muchos casos esto se debe
a que no existe la información o la misma se encuentra dispersa e inaccesible para el
tomador de decisiones. Por ejemplo, cuando una persona compra un vehículo usado y no
tiene la certeza de las condiciones mecánicas del vehículo, lo cual se traduce en un
problema de información para la persona que desea comprar el vehículo.
Finalmente exponemos otro caso de fallo de mercado, explicado en la regulación de tipo

económico, el cual se conoce como fallo de competencia. Este tipo de fallo, en términos
generales, se presenta cuando existe una concentración en un mercado de tal forma que
un agente aprovecha esta concentración (poder de mercado) para extraer mayores rentas
de otros participantes en el mercado (otras empresas o consumidores). En este caso
decimos que el mercado no opera bajo mecanismos de competencia. Las razones pueden
ser variadas, pues existen muchos casos en que tal concentración es parte de la
naturaleza de la estructura del propio mercado. Sin embargo, también existen casos en
que la concentración se presenta en virtud de que la regulación es diseñada de manera
intencional a fin de que alguien utilice su poder de mercado, se posicione mejor y extraiga
mayores rentas a costa de otros participantes.
El ejemplo más común es el caso del monopolio natural. En muchas industrias resulta
común observar a pocos oferentes o incluso un solo en el mercado. Esta concentración se
debe a dos razones, principalmente: i) para participar como oferente se requieren grandes
niveles de infraestructura, lo cual repercute en altos costos fijos que no cualquiera puede
asumirlos (por ejemplo, construir un puerto o un aeropuerto, etc.), y ii) la demanda es
relativamente acotada de tal forma que sólo caben pocos o un solo participante en lugar
de muchos. Por ejemplo, en el caso de aeropuertos, quizás en la ciudad de Tampico es
suficiente que exista un solo aeropuerto, pues para su construcción se requieren fuertes
inversiones en infraestructura, pero también la demanda de vuelos en Tampico podría ser
relativamente acotada.

En el caso de la Ciudad de México, si bien la construcción de un aeropuerto requiere de

altos niveles de inversión en infraestructura, la demanda por vuelos no es acotada, sino
suficientemente grande de tal forma esta ciudad podría tener dos o incluso 3 aeropuertos
(como lo es el caso de Nueva York o Londres). En el caso de ciudades más pequeñas, el
mercado de aeródromos está acotado y solamente cabe un operador, mientras que en
ciudades más grandes sí puede ser viable contar con dos o tres aeropuertos. En términos
generales, un fallo de mercado (ya sea fallo de competencia, de información o de
externalidades negativas) hacen que el mismo no funcione adecuadamente, es decir,
opera en un nivel inferior al óptimo. Esta ineficiencia se traduce en una pérdida en el
bienestar para la sociedad, pues al estar funcionando un mercado en un nivel sub óptimo,
sin duda hace que los bienes y servicios no se provean de manera eficiente.
La teoría del interés público sugiere a la regulación como un método para lograr la
eficiencia en la asignación de los recursos1. Los autores más representativos en el
enfoque regulatorio del interés público son Pigou, Marshall, Samuelson y Arrow; estos
parten de la idea que existe un regulador que responde al interés público maximizando el
bienestar social (el regulador no se desvía de estos buenos propósitos).
De acuerdo con esta teoría, la regulación se implementa como un instrumento que

permite superar las desventajas de los resultados no deseados del mercado y los fallos
del mercado2. En general, bajo esta teoría, la regulación permite mejorar la asignación de
los recursos al facilitar, mantener o imitar las operaciones del mercado, con el objeto de
influir en la actividad económica. Por ello, esta teoría plantea la necesidad de definir,
asignar y afirmar los derechos de propiedad individual y la libertad de contratación, que
permiten llevar a cabo el intercambio de bienes y servicios de manera armónica3. En
particular, la libertad de realizar contratos es el factor que permite lograr la cooperación
entre los agentes que participan en la economía.
Como se ha podido observar, en esta teoría se percibe al gobierno como un agente que
debe dictar normas para regular al mercado cuando éste sea incapaz de regularse a sí
mismo. De esta manera, la regulación se traduce en la necesidad de proteger al público
de los impactos negativos provenientes del propio mercado.
Si bien, la teoría del interés público genera propuestas sobre la manera en que los fallos
de mercado podrían ser atendidos mediante el diseño de la regulación, este enfoque
también tiene serias limitaciones. Uno de los comentarios contrarios a esta teoría señala
que es una teoría incompleta, en el sentido de que la misma no indica cómo los intereses
públicos se traducen en acciones legislativas que maximizan el bienestar económico.
1
Arrow (1985) y Shubik (1970).
2
Las fallas del mercado son situaciones en las que los recursos escasos no son asignados en donde son más
altamente valorados. En el mercado, este valor se refleja en el precio de los bienes y servicios. Johan Den
Hertog (2010).
3
Pejovich, 1979.

EJEMPLO DE LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO: Protocolo de Kyoto.
El Protocolo de Kyoto es un acuerdo internacional que se aprobó el 11 de octubre de 1997 y fue

estructurado en función de los principios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático de 1992. El Protocolo establece objetivos vinculantes de reducción de las emisiones de gases
de efecto invernadero (GEI) de 37 países industrializados y la Unión Europea. El Protocolo reconoce
que estos países son los principales responsables de los elevados niveles de emisiones de GEI que hay
actualmente en la atmósfera y que son el resultado de quemar combustibles fósiles durante más de 150
años. Por ahora los países llamados en vías de desarrollo no tienen ningún compromiso concreto.
Desde el enfoque de la Teoría del Interés Público de la regulación, el Protocolo de Kyoto surge de la
necesidad de corregir una falla de mercado, que en este caso, se trata de una externalidad negativa
tanto en el consumo como en la producción. Esto es, la producción y el consumo de varios bienes en la
economía generan emisiones de GEI, no obstante, los particulares solo enfrentan el costo privado de
producir o consumir estos bienes, sin tomar en cuenta el costo que imponen a la sociedad a través de
mayores emisiones de GEI. En consecuencia, esto incentiva a que se consuma y se produzca más de lo
que sería socialmente óptimo.
Por ejemplo, cuando una persona usa su automóvil, por el simple hecho de usarlo genera
contaminación; sin embargo, la persona no le paga a la sociedad por la contaminación que está
generando, sino que únicamente enfrenta el costo privado de transportarse (precio de la gasolina,
desgaste del automóvil, etc.). Por tanto, la persona hará un mayor uso de su automóvil del que haría si
tuviera que asumir también el costo social de la contaminación que emite (realizar un pago por la
contaminación que genera, por ejemplo).
En cuanto al Protocolo de Kyoto, este acuerdo busca que los países industrializados asuman de cierta
forma la externalidad negativa que generan y reduzcan sus emisiones a un nivel socialmente óptimo.
En general, el Protocolo de Kyoto es considerado como un primer paso importante hacia un régimen
mundial de reducción y estabilización de las emisiones de GEI, ya que proporciona la arquitectura
esencial para cualquier acuerdo internacional sobre el cambio climático que se firme en el futuro. El
Protocolo ha motivado a los gobiernos a establecer leyes y políticas para cumplir sus compromisos, ha
logrado que las empresas tomen en cuenta al medio ambiente a la hora de tomar decisiones sobre sus
inversiones y, además, ha propiciado la creación del mercado del carbono.
El Protocolo prevé una reducción global del 5,2% de las emisiones del hemisferio norte para el 2012 con
respecto al nivel que había en 1990, aunque cada país tiene una cuota diferente. El Protocolo impone
un esfuerzo mayor a los países industrializados, donde las emisiones de CO2 y de otros cinco gases
nocivos como el metano, el óxido nitroso y otros fluidos industriales, han aumentado considerablemente
desde 1990, no sólo en Estados Unidos (+13% hasta el 2002), sino en otros países como Canadá
(+20%), Japón (+12%) o España (+40%), según Naciones Unidas. Estados Unidos es, hasta ahora, el
único país desarrollado que insiste en rechazar este compromiso de la Organización de las Naciones
Unidas para la lucha contra el cambio climático.
En este caso, el enfoque normativo de la regulación promueve un mecanismo regulatorio internacional

para frenar un grave problema de fallo de mercado, una externalidad negativa que se produce ante la
generación de volúmenes de contaminación de ciertos países que afectan al resto del mundo ante el
cambio climático. La Teoría del Interés Público ofrece medidas regulatorias para corregir el problema de
la externalidad. Sin embargo, esta teoría tendría la limitación de asumir que todos los países cuentan
con el verdadero compromiso hacia el interés público en el mundo (parte de un punto de vista normativo
de que los gobiernos tienen un verdadero compromiso hacia el bienestar social).

III. LA TEORÍA DEL INTERÉS PRIVADO (Enfoque Positivo)
El enfoque normativo o Teoría del Interés Público de la regulación, descrito en la sección

anterior, centra su atención en los fallos de mercado. En dicho enfoque se asume que el
Estado debe intervenir para corregir dichos fallos, a través de un marco regulatorio
mediante el cual se encuentren soluciones y se genere el bienestar de la sociedad.
Incluso, se señaló, muchas de las medidas y soluciones planteadas por este enfoque
están bajo la visión de que las agencias reguladoras o reguladores actúan de buena fe y
pretenden lograr situaciones en favor del interés público. Sin embargo, ¿qué ocurriría si
estas agencias reguladoras y sus funcionarios no necesariamente actúan en favor del
interés público, sino que persiguen fines distintos, por ejemplo un interés privado?
En este sentido, la Teoría del Interés Privado de la regulación se centra en los fallos de
gobierno. Como ya se ha señalado, este tipo de fallos se presentan en el propio proceso
político para emitir regulaciones o bien en el diseño de las instituciones encargadas de
regular. En ocasiones los fallos de gobierno son mucho más graves que los fallos de
mercado; es decir, cuando las agencias o instituciones fracasan en su papel como
reguladores se generan las mayores pérdidas de bienestar social. Por ello, en la presente
sección analizaremos dos escuelas que encuadran en lo que se conoce como Teoría del
Interés Privado: i) la Teoría Económica de la Regulación (Escuela de Chicago) y ii) la
Teoría de la Elección Pública (Escuela de Virginia).
a) TEORÍA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN (Escuela de Chicago)
Con relación a los ejemplos hasta ahora analizados, podríamos formularnos la siguiente
pregunta: ¿Existen incentivos para que una agencia reguladora elija de manera voluntaria
aplicar la regulación óptima para corregir las fallas de mercado?
La respuesta desde el punto de vista del interés público es afirmativa, pues el único
motivo para que exista un regulador es para corregir las fallas de mercado. Esta
respuesta no satisfizo a economistas como George Stigler, Sam Peltzman y Richard
Posner, quienes se dedicaron a explorar la evidencia empírica en los casos en los que las
acciones que debe tomar un regulador se desvían de las políticas públicas óptimas. El
trabajo de estos autores detonó una nueva línea de investigación que después sería
denominada como Enfoque Regulatorio del Interés Privado, y, en particular, con ello se
formuló lo que se conoce como la Teoría Económica de la Regulación.
A diferencia del enfoque del interés público, el enfoque del interés privado no se limita
a estudiar cómo deben ser las condiciones ideales en un mercado, sino que se
considera la posibilidad de que el desempeño de los mercados se desvíe del estado
ideal aun cuando existen instituciones reguladoras.

DEFINICIÓN:
 Teoría Económica de la Regulación (Escuela de Chicago). Es un enfoque

desarrollado dentro de la Teoría del Interés Privado el cual analiza a la regulación
partiendo del supuesto de que la práctica regulatoria está sujeta a las mismas
fuerzas de oferta y demanda e intereses individuales que rigen las actividades en
un mercado. Por esta razón, el objetivo de los reguladores podría diferir del
bienestar social, es decir, podrían maximizar su bienestar individual y no el de
maximizar el bienestar de la sociedad. Dicho mercado pondría en beneficio de
ciertos grupos de interés las medidas regulatorias.
En el enfoque propuesto por la Escuela de Chicago también se cuestiona el supuesto de

que la implementación de políticas públicas puede realizarse sin costo alguno. Así, en el
caso de que la creación de instituciones y su funcionamiento sea costoso, se debe
evaluar la posibilidad de que los beneficios derivados de la regulación sean menores que
los costos asociados a implementar la misma.
Uno de los aspectos relacionados con el enfoque propuesto por la Escuela de Chicago es
el uso del poder público para cumplir con intereses privados. George Stigler señaló que el
recurso básico del Estado es el poder de coerción. En este sentido, los grupos de presión
pueden convencer al mismo Estado para que utilice ese recurso, el poder de coerción, en
beneficio de dicho grupo de presión. El enfoque privado de la regulación centra su
atención en las fallas de gobierno, es decir, en la manera en que los grupos de presión
pueden modificar los objetivos de las agencias o instituciones reguladoras a su propio
servicio. En este caso, los reguladores modifican sus objetivos para maximizar su
bienestar individual y no el de maximizar el bienestar social.
El uso del poder público para cumplir con intereses privados ha sido conocido como
captura regulatoria, y puede transmitirse a través de distintos medios. Por ejemplo,
además del uso de incentivos fiscales y subsidios con intereses privados, la acción
gubernamental puede evitar la entrada de competidores en mercados con alta
concentración o controlar la producción de bienes sustitutos para beneficiar a unos pocos
productores. Así, el discurso económico sobre fallas de mercado puede ser manipulado
para crear instituciones con un alto poder de coerción y cuyo fin último sea beneficiar a
pequeños grupos de interés.
En su clásico artículo denominado The Theory of Economic Regulation, Stigler señala que
el Estado -la maquinaria y el poder del estado- es un recurso o amenaza para cualquier
industria en la sociedad. Con su poder para prohibir u obligar, para tomar o dar dinero, el
Estado puede ayudar o dañar a un vasto número de industrias. Las tareas centrales de la
teoría de la regulación económica son explicar quién recibirá los beneficios o las cargas
de la regulación, qué forma tomarán y los efectos de la regulación sobre la asignación de
recursos. La tesis central de su artículo es que la industria es capaz de utilizar al Estado
para diseñar y operar la regulación en su propio beneficio.

Incluso Stigler plantea la siguiente pregunta: ¿qué beneficios puede otorgar el Estado a la
industria? Ante esta cuestión describe que el Estado tiene un recurso básico, el poder de
coercer, ya que puede obtener dinero a través de impuesto por el simple hecho de que
está permitido en las leyes. Este poder hace posible que el Estado sea utilizado por parte
de la industria para aumentar su rentabilidad. Lo ejemplifica con varios hechos:
1. Los grupos de interés buscan del gobierno los subsidios directos en dinero;
expone como ejemplo los subsidios en las aerolíneas, la educación y los bonos
para los veteranos de guerra.
2. En lo que se refiere al control sobre la entrada de los nuevos rivales, el Estado
puede prohibir la entrada de competidores en los sectores regulados influyendo
directamente en el nivel de precios.
3. El Estado tiene incluso la posibilidad de fijar precios y establecer controles sobre
otros bienes para apoyar a una industria, o bien a unos cuantos participantes en
dicha industria.
De lo anterior, Stigler genera la hipótesis de que la regulación es ofrecida en respuesta a
las demandas de los grupos de interés que actúan para maximizar su renta. Asimismo,
plantea que la regulación es como una vía a través de la cual los grupos de interés
aumentan sus rentas, haciendo que el gobierno redistribuya bienestar desde una parte de
la sociedad hacia los grupos de presión.
Stigler “The theory of economic regulation”4, realiza un análisis ilustrativo

donde describe la relación entre la regulación y los intereses económicos. Expone un
caso en el que, durante la década de 1960, las aerolíneas nacionales recibían subsidios
por concepto de servicios de correo aéreo (en total se destinaron más de 1.5 billones de
dólares); lo anterior aun cuando muchas aerolíneas no ofrecían el servicio de correo
aéreo. Este esquema de subsidios representa una política pública que sólo beneficia a un
sector muy pequeño de la población, lo que es a costas de los contribuyentes.
4
George J “The Theory of Economic Regulation”, The Bell Journal of Economics and Management
Science, Vol. 2, No. 1, (Spring, 1971).

EJEMPLO DE LA TEORÍA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN: Ley de Cinematografía
En 1992 se promulgó, en México, la Ley Federal de Cinematografía, destinada a modificar el marco

regulatorio que había prevalecido por varias décadas a efecto de adecuarla a la nueva apertura
comercial. Asimismo, en aquellos años, la Ley Federal de Cinematografía eliminaba los controles a
los precios que por muchos años los gobiernos habían impuesto a la exhibición de películas, lo que
había generado un impacto desfavorable en el sector.
En el año de 1998, en el Congreso se promueve una reforma de fondo a la Ley Federal de

Cinematografía con el propósito de apoyar a las producciones fílmicas mexicanas. Se señalaba que
la ley de 1992 había incentivado un fuerte crecimiento sólo en una parte de la industria, es decir en
la exhibición, y no en la producción nacional de películas. En ese contexto se dieron dos
posicionamientos muy claros, por un lado estaban los exhibidores (propietarios de las salas
cinematográficas) y distribuidores de películas (en su mayoría quienes importaban películas del
extranjero) querían menos controles, por el otro había un sector de productores y actores
nacionales que pedían mayores tiempos de pantalla pues argumentaban la existencia de prácticas
anticompetitivas por parte de las empresas distribuidoras de películas importadas.
Uno de los temas más controvertidos fue la reserva de tiempos de pantalla. Se proponía que la Ley
permitiera que las producciones nacionales tuvieran asignada una cantidad mínima de pantallas
destinadas a la proyección de las mismas, así como beneficios fiscales. Finalmente, el artículo 19 de
esta Ley quedó de la siguiente manera:
“ARTICULO 19.- Los exhibidores reservarán el diez por ciento del tiempo total de exhibición,
para la proyección de películas nacionales en sus respectivas salas cinematográficas, salvo lo
dispuesto en los tratados internacionales en los cuales México no haya hecho reservas de
tiempo de pantalla.
Toda película nacional se estrenará en salas por un período no inferior a una semana, dentro
de los seis meses siguientes a la fecha en que sea inscrita en el Registro Público
correspondiente, siempre que esté disponible en los términos que establezca el Reglamento.”
Esta ley fue diseñada para asegurar que los productores nacionales tuvieran asegurada una
cantidad mínima de pantallas para mostrar sus producciones. En la Cámara de Diputados (Cámara
baja), la iniciativa fue empujada por el grupo de actores y directores. Sin embargo, en su paso por la
Cámara de Senadores, se puntualizó que la reserva del 10% del tiempo total de exhibición para
películas nacionales no aplicaría para aquellos países con los que tuviéramos tratados
internacionales en los cuales México no hubiera hecho reservas de tiempo de pantalla. Así, con esta
última disposición, se excluía de la aplicación de dicho tiempo de pantalla a uno de los principales
países de donde provienen la mayoría de las películas que son exhibidas en México, los Estados
Unidos de América.

b) TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA (Escuela de Virginia)
La teoría de la elección pública (también conocida como Escuela de Virginia) puede

considerarse como parte de la teoría positiva de la regulación y surge como una crítica a
la teoría económica de la regulación de la Escuela de Chicago. Algunos de los principales
exponentes de la Escuela de Virginia son Tullock (1993); Buchanan, Tollison y Tullock
(1980); y Rowley, Tollison and Tullock (1988).
La teoría de la elección pública de la regulación se basa en relacionar la economía con la

política a través del Estado, entendido como la suma de voluntades individuales. Esta
teoría busca explorar los factores que determinan las políticas regulatorias que elige el
Estado, a través del proceso político, entre las diferentes opciones que se le presentan.
DEFINICIÓN:
 Teoría de la Elección Pública. Explica la regulación mediante el entendimiento de

las interacciones institucionales que ocurren dentro del sector político. Es un
análisis que pretende relacionar el comportamiento de los actores individuales en
el gobierno, esto es, el comportamiento de las personas dentro de sus diversas
capacidades como votantes, candidatos a cargos públicos, representantes electos,
líderes de los miembros de los partidos políticos o como burócratas5.
La teoría de la elección pública supone que las conductas en el proceso político no

difieren esencialmente de las conductas que se desarrollan en el mercado y que los
individuos actúan en ambos escenarios de manera racional para maximizar sus propios
beneficios. Esto significa, por una parte, que los ciudadanos y los grupos de interés usan
su poder económico y de votantes para obtener los mayores beneficios del proceso
público de toma de decisiones; por otra parte, tanto los candidatos como los partidos
políticos actúan como ofertantes que dispensan bienes y servicios a cambio de los votos
que les permiten acceder o mantenerse en el poder. De esta manera, la relación de
intercambio que es la esencia de los mercados también se concibe que desempeñe un
papel crucial en el sistema político.
b.1) Preferencias Colectivas
Uno de los mayores problemas que se plantea dentro del ámbito de la elección pública es
el del ordenamiento de las preferencias colectivas. Si bien en términos individuales es
posible ordenar las preferencias que tenemos sobre cualquier tema, en términos
agregados esto no siempre ocurre. Por ejemplo, si bien una persona puede preferir al
candidato A sobre el B y al B sobre el C, en la colectividad esta transitividad de las
preferencias no siempre ocurre, como señaló por primera vez el marqués de Condorcet a
finales del siglo XVIII.6
5
B J “The Theory of public choice II” The University of Michigan Press (1984).
6
Marie-Jean-Antoine Nicolas de Caritat, marqués de Condorcet. “Ensayo sobre la aplicación del análisis a la
probabilidad de las decisiones sometidas a la pluralidad de voces”, (1785).

EJEMPLO: La Paradoja de Condorcet
Si bien los ciudadanos en lo individual pueden tener preferencias racionales (ordenadas y

transitivas[6]) sobre sus opciones, las preferencias de la sociedad no necesariamente son
racionales (es decir, no son ordenadas o transitivas). Ejemplo:
 Tenemos 3 participantes: 1, 2 y 3
 Existen 3 opciones para elegir sólo una de ellas: A, B y C
 Las rondas de votación se realizan entre 2 opciones donde la ganadora de la
primera ronda se compara con la tercera opción.
Las preferencias del participante 1 son: A > B > C7 (es decir, la persona 1 prefiere, en
ese mismo orden, la opción A que la opción B, pero también prefiere a la opción B que la
opción C; asimismo, esta persona 1 prefiere la opción A sobre las opciones B y C).
Las preferencias del participante 2 son: B > C > A (en este caso, la persona 2 prefiere,
en ese mismo orden, la opción B que la opción C, pero también prefiere a la opción C que
la opción A; asimismo, esta persona 2 prefiere la opción B sobre las opciones C y A).
Las preferencias del participante 3 son: C > A > B (finalmente, la persona 3 prefiere, en
ese mismo orden, la opción C que la opción A, pero también prefiere a la opción A que la
opción B; asimismo, esta persona 3 prefiere la opción C sobre las opciones A y B.
“ B” 1
“ ” “B” “ ” “ ”.
En la segunda ronda se enfrentan la elección ganadora en la ronda anterior (es decir, la

) ” E 1 “ ”
“ ” “ ” gana la opción “C”.
Sin embargo, qué pasa si ahora cambiamos el orden de la votación. Es decir, podríamos
votar en una primera ronda se comparan las opciones B y C. En esta comparación ganará
la opción B sobre la C, dado que la persona 1 y la persona 2 prefieren a B sobre C,
mientras que sólo la persona 3 es la que votaría a C sobre B. Ahora, la opción ganadora
(la opción B) se compara con la opción A. En este caso, gana la opción “A” dado que las
personas 1 y 3 prefieren la opción A sobre la B, mientras que sólo la persona 2 es la que
prefiere a la opción B sobre la opción A.
[6]
La transitividad se entiende como la racionalidad que existe en las decisiones de las personas; por ejemplo,
un individuo que tiene tres opciones: A, B y C, prefiere de manera ordenada A > B > C, lo cual significa que
prefiere A sobre B (A > B) y B sobre C (B > C), por lo tanto para que sea racional su decisión, el individuo
debería escoger A sobre C (A > C). La transitividad es un elemento clave en el cumplimiento de los supuestos
de racionalidad.
7
> “ ”

Como se puede ver, al final del día el resultado final está determinado por el orden como
se somete la votación entre las opciones, aun cuando las preferencias no fueron
modificadas. En una primera votación ganó la opción C, pero si modificamos el orden de
la votación ganó la opción A, lo cual es una contradicción. Lo anterior es lo que se conoce
como la Paradoja de Condorcet.
La paradoja de Condorcet consiste en una votación que se realiza por mayoría simple. Es
importante destacar que según este autor, no se llega necesariamente a un equilibrio, ya
que el ganador depende directamente del orden en el que las alternativas sean votadas.
Para ello, se deben cumplir algunas condiciones previas:
 Democracia directa: los votantes deciden de manera directa sobre alguna

situación.
 V “ ”:
 Agenda abierta: los individuos votan entre dos alternativas y la perdedora se
descarta, la ganadora se mide con otra alternativa.
Lo anterior nos lleva a un concepto muy relevante dentro de las Ciencias Sociales
denominado el Teorema de la Imposibilidad de Arrow.
DEFINICIÓN
 Teorema de la Imposibilidad de Arrow. Muestra que no es posible diseñar reglas

para la toma de decisiones sociales o políticas que obedezcan a los criterios de
racionalidad. Si bien, cada uno de los individuos que integramos una sociedad
podemos tener decisiones coherentes y racionales, las preferencias en el
agregado no necesariamente son coherentes con la racionalidad.
En este sentido, Arrow afirma que cuando existen 3 o más alternativas entre varios
individuos, no es posible diseñar un sistema de votación que permita generalizar
las preferencias de los individuos hacia una preferencia colectiva que sea racional.
Recordemos que un teorema es una afirmación que puede ser demostrada dentro de un
sistema formal. El teorema de la imposibilidad de Arrow retoma lo expuesto por Condorcet
al reconocer que la coherencia entre las decisiones individuales no necesariamente nos
lleva a una decisión colectiva que sea coherente. Incluso Arrow va más allá, al probar que
ningún sistema de votación puede cumplir con esta característica. El profesor Kenneth
Arrow, ganador del Premio Nobel de Economía en 1972 y uno de los economistas más
influyentes en el siglo XX, demostró que no es posible diseñar reglas para la toma de
decisiones sociales o políticas que obedezcan estrictamente a los criterios de
racionalidad. Esta conclusión demuestra lo difícil que es diseñar reglas que nos ayuden a
tomar decisiones colectivas y, sin duda, las decisiones que tomemos para la colectividad
nunca van a satisfacer con plenitud a todos los individuos dentro de dicha sociedad.

b.2) La Teoría del Votante Mediano

La teoría de la elección pública de la regulación reúne a la economía con la política, y
permite explicar los procesos regulatorios de manera simple y concreta. Partiendo del
supuesto de racionalidad de los actores (es decir, que cada actor en el escenario político
busca el interés propio), los votantes elegirán la propuesta regulatoria con base en:
ideología, beneficios recibidos o beneficios esperados por un partido político, etc.
De acuerdo con Anthony Downs, uno de los autores más reconocidos en el terreno de la
ciencia política, una forma de entender la votación con base en la ideología de los
votantes consiste en hacer una distribución espacial de las preferencias. Un ejemplo
podría ser una distribución entre la izquierda (están a favor de una mayor intervención del
estado en la economía) y derecha (están en contra de una mayor intervención del estado
en la economía)8. El estudio de Downs podría considerarse una de las primeras
aplicaciones de las herramientas económicas en la ciencia política.
Cuando se cuenta con un sistema bipartidista (sólo dos partidos grandes compiten por
votos), se dice que la elección es determinada por la preferencia del votante mediano9.
Este votante no es más que aquel que se encuentra exactamente en el centro, si se
ordenaran primero las preferencias políticas de izquierda a derecha (ver glosario para
mayor información). Este votante mediano es quien determinaría el resultado de la
votación y la fórmula para que un partido político gane.
Lo anterior nos señala que bajo un sistema bipartidista no es la mayoría quien determina
el triunfo en una elección, es el elector mediano. Quizás es por ello que diversos
candidatos a la Presidencia de la República en los Estados Unidos hacen campaña
dirigiéndose al público hispano, incluso hablando en idioma español. Ello, en virtud de que
en varios estados de la Unión Americana el público hispano, si bien no es la mayoría, sí
es el elector mediano quien determina el triunfo en una elección.
En la siguiente imagen se muestra cómo podrían estar distribuidos los votantes de una
nación con base en una ideología izquierda-derecha. La imagen nos dice que la mayor
parte de los votantes se encuentra en el centro del espectro ideológico (no son ni de
derecha ni de izquierda). Asumimos que los votantes eligen a los candidatos/partidos que
se encuentran más cerca de sus preferencias, sin importar si están a su izquierda o a su
derecha.
Distribución de los votantes por ideología
IZQ. CTRO. DER.

Fuente: elaboración COFEMER.
8
Anthony Downs. “An Economic Theory of Democracy”. Harper & Row, 1957.
9
La mediana de una población puede entenderse de la siguiente forma: pensemos en 5 alumnos cuyas
calificaciones son 10, 8, 7.5, 7 y 6.5. En este caso la mediana de la población es 7.5 (ordenando las
calificaciones, el estudiante que ocupa la posición de en medio representa la mediana).

Ahora pensemos en que existen sólo 2 partidos políticos: Partido Izquierda (PI) y Partido
Derecha (PD) que quieren maximizar votos. Antes de empezar la contienda electoral, los
partidos políticos se encuentran en posiciones ideológicas extremas, por lo que sus
“ ”
Posición de los partidos antes de elecciones
IZQ. PI CTRO. DER.

PD
Fuente: elaboración COFEMER.
En la imagen, los partidos se colocan en posiciones diferenciadas antes de las elecciones

para posicionarse públicamente de la mejor manera posible. En la situación previa a la
jornada electoral, el PI obtiene todos los votos que se encuentran a la izquierda del punto
medio y el PD hace lo propio con los votos del lado derecho. Sin embargo, en cuanto
empiezan las elecciones los partidos inician una etapa de movimiento hacia al centro que
les permita ganar la elección. Veamos el siguiente ejemplo:
Movimientos de PI
IZQ. PI CTRO. PD DER.
Fuente: Elaboración COFEMER.
Empecemos con PI. PI se mueve hacia el centro ligeramente para posicionarse mejor
entre los electores. Con su movimiento, PI consigue obtener varios nuevos votantes que
anteriormente estaban con PD (debido a que se acerca más a sus preferencias). La
acción de PI necesariamente requerirá una reacción igualmente fuerte de PD, quien
tendrá que moverse al centro para recuperar algunos de los votos perdidos.

Movimientos de PD
IZQ. PI CTRO. PD DER.
Fuente: Elaboración COFEMER.
Con el fin de contrarrestar el avance de PI, PD se mueve hacia el centro y consigue un

número de votos aún mayor al que tenía inicialmente (arrebatándole muchos votos al PI).
Los movimientos continúan hasta que ambos partidos se sitúan en el centro del espectro
(es decir en la posición del votante mediano, como señaló Anthony Downs).
Esta situación es muy común en los periodos electorales. Si algunos de ustedes han
observado las elecciones, los candidatos que se mantienen en posiciones extremistas,
únicamente sostienen una base pequeña de votantes; por lo tanto, si los partidos quieren
ganar las elecciones deben acercarse al centro10.
La teoría del votante mediano analizada anteriormente simplifica el proceso político,

omitiendo la participación de grupos de interés, legisladores, etc. Denzau y Munger (1986)
elaboran un modelo en el que las políticas públicas están definidas por la acción de tres
grupos: los legisladores, los votantes y los grupos de interés. Los primeros buscan
maximizar sus votos en la siguiente elección, para lo cual pueden buscar beneficios
específicos para grupos organizados (que les pueden proporcionar recursos monetarios y
humanos en sus campañas) o para la población general. Los votantes, por su parte, son
un grupo heterogéneo y no organizado, con preferencias ordenadas, que responde a la
propaganda de los legisladores. Por último, los grupos de interés buscan que los
legisladores generen políticas públicas específicas que los beneficien.
Los autores suponen que cada uno de los agentes es maximizador de beneficios y que la
elaboración de políticas regulatorias está sujeta a las reglas del poder legislativo, que
asumen como unicameral, con regla de mayoría y elección a través de distritos
geográficos. Con el fin de simplificar el modelo, se supone que los grupos de interés
hacen las contribuciones monetarias y los electores únicamente ejercen su derecho a
votar. Los autores concluyen que los votantes pueden afectar la decisión de los
legisladores sobre si deben proporcionar o no el servicio de política pública específica
para el grupo de interés. Conforme exista mayor oposición por parte del electorado, se
incrementa el precio de oferta de la política de los legisladores. Los legisladores, por lo
tanto, tienen ventajas comparativas cuando sus votantes son favorables a los cambios de
política regulatoria propuestos por el grupo de interés.
10
Esta situación se observa cuando existe una distribución como la anteriormente mencionada, cuando
intervienen otras variables, como etnicidad, las posiciones extremistas pueden ganar las elecciones.

La importancia del estudio de Denzau y Munger (1986) reside en que toma en cuenta las
interacciones de los actores principales en las tomas de decisión de políticas públicas. El
modelo resulta muy útil para entender bajo qué condiciones los subsidios pueden tener
viabilidad política. En el caso de la vivienda, por ejemplo, la acción de grupos de interés
como los sindicatos y las desarrolladoras inmobiliarias, así como la opinión favorable de
los electores sobre las acciones de vivienda para personas de bajos ingresos y la
posibilidad de crear programas poco costosos para el gobierno hacen que los subsidios
sean viables y puedan justificarse políticamente con relativa facilidad.
Otro caso en el que se observa claramente la interacción entre grupos de interés,

votantes y legisladores es el de los subsidios agrícolas en Estados Unidos, donde un
grupo reducido de empresarios, de forma muy localizada (únicamente en algunos
estados), recibe la mayor parte de los recursos. Debido a que los montos empleados en el
subsidio no son significativos para un país como Estados Unidos, existe relativamente
poca oposición de los votantes. Sin embargo, existe una fuerte presión de grupos de
interés bien organizados.
EJEMPLO DE LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA: Subsidios a la agricultura en

Estados Unidos.
En Estados Unidos se produce casi la mitad de producción mundial de soya y maíz y

entre 10% y 25% del algodón, trigo, entre otros. Tanto los consumidores norteamericanos
como los extranjeros se benefician de la producción a bajo precio de los granjeros del
país. Un tercio de las tierras de cultivo en Estados Unidos están dedicadas a producir
cosechas destinadas a la exportación a Europa, Asia, África, y América Latina.
Desde finales del siglo XX, muchos agricultores en Estados Unidos han sido testigos de
una clara mejora de sus ingresos. Sin embargo, hay autores que consideran que en dicho
país ya no es rentable tener una granja familiar, debido a las dificultades que representa
la competencia con las grandes compañías.
Los subsidios agrícolas en Estados Unidos han estado concentrados en algunos

territorios durante décadas; además, se otorgan a relativamente pocos productores. Sin
embargo, según el Departamento de Agricultura de Estados Unidos, sólo el 38% de los
agricultores cobra dichos subsidios. De acuerdo con el Environmental Working Group:
 Se han otorgado $262 mil millones de dólares en subsidios al sector agrícola de

1995-2010.
o $167.3 mil millones en subsidio a la mercancía.

o $39.2 mil millones en subsidio para el seguro de cosechas.
o $35.0 mil millones en subsidios destinados a programas de conservación.
o $20.5 mil millones como subsidios destinados a desastres.

Como se menciona con anterioridad, la distribución de los subsidios es inequitativa:
 10% de los beneficiarios que reciben subsidios reúne 74% de los subsidios totales
para la agricultura.
 10% de los agricultores recibió $30,751 dólares en promedio entre el año 1995 y
2000.
 80% de los agricultores sólo recibió $587 entre 1995 y 201011.
En años recientes la situación de los subsidios en la agricultura arrojaba lo siguiente:

 En teoría los subsidios agrícolas son destinados a ayudar a los agricultores que los
necesitan (por situación de pobreza); no obstante, la mayoría de los subsidios está
dirigido a las granjas comerciales que tienen ingresos promedio de US $200,000 y
valor neto de US $2 millones.
 Los subsidios agrícolas se otorgan con el propósito de elevar el nivel de ingreso de

los agricultores, en compensación por los precios bajos de los cultivos. Sin
embargo, es promovida la sobreproducción, lo que provoca precios aún menores.
 Los subsidios agrícolas tienen como propósito un consumo y una contribución

accesible, pero para implementarlos el gobierno gasta miles de millones de
dólares.
 Los programas para ayudar a los agricultores poco a poco se han convertido en
una forma de bienestar corporativo. Sólo 5 cultivos representan el 90% de todas
las subvenciones.
 En vez de ayudar a las granjas familiares en dificultades, los programas federales

los excluyen del otorgamiento de subsidios.
Fuente: elaboración de COFEMER con datos de USDA.
11
Farm Subsidy 2011. http://farm.ewg.org. U “ U
”

Fuente: elaboración de COFEMER con datos de USDA.
En Estados Unidos, el estado que obtiene mayor subsidio es Iowa:
 Obtuvo $22.3 miles de millones de dólares de subsidio a la agricultura entre 1995

y 2010.
o $15.5 miles de millones en subsidios a la mercancía.

o $2.89 miles de millones en subsidios para seguros del cultivo.
o $3.39 miles de millones en subsidios para la conservación.
o $556 millones en subsidios por desastres.
 19% de las granjas en Iowa no obtienen el pago del subsidio que les corresponde.
 10% de los agricultores recibe 58% del subsidio destinado para Iowa.
La actividad de los grupos de interés que pugnan por mayores subsidios agrícolas en
Estados Unidos y en otros países puede entenderse como una búsqueda de rentas. En
este caso, los mayores productores agrícolas, organizados en determinados estados de la
Federación han conseguido beneficios importantes mediante el cabildeo.12
El ejemplo anterior es un caso claro de interacción entre el sector público, el sector

privado y el electorado. Al igual que con los subsidios, medidas más estrictamente
regulatorias, como la prohibición de entrada del atún mexicano a Estados Unidos, la
determinación de tarifas eléctricas a precios excesivamente bajos, entre muchas otras,
responden a la interacción entre los tres grupos antes mencionados.
12
El cabildeo (lobbying en inglés) se refiere a la acción de grupos ajenos al gobierno que buscan influir sobre
las decisiones de este último.

b.3) La Búsqueda de Rentas
Una de las líneas de la teoría de la elección pública que reviste un especial interés en el
análisis de la regulación es la teoría conocida como la búsqueda de rentas regulatorias
(Rent seeking). Para esta teoría, la renta se refiere a la diferencia entre el ingreso
derivado de vender un bien y el costo de su producción.
La competencia entre los productores suele reducir su renta, derivado de que en un

mercado competitivo los bienes son vendidos a precios inferiores; lo que difiere de la
situación en que con ausencia de competencia, la renta aumenta para los productores,
debido a que las pocas empresas que existen en el mercado venden sus bienes a precios
mayores.
En la medida en que las autoridades regulatorias diseñan modelos de regulación que

protejan a un determinado sector de la competencia, este sector conseguirá una “
” derivado
del privilegio dispensado por el regulador. Esta transferencia de riqueza puede ser
condenada desde el punto de vista de la distribución de recursos, especialmente si la
regulación se refiere a actividades de grupos de productores y no a las preferencias de
votos electorales.
Desde una perspectiva estrictamente económica, la búsqueda de rentas regulatorias

plantea una importante objeción: la regulación normalmente establecerá restricciones a la
competencia que impedirán la debida innovación, así como la deseable eficiencia en la
asignación de los recursos que se derivaría de la competencia posible en ese mercado.
Por otra parte, los recursos que el buscador de rentas dedica a cabildear con legisladores
y otros personajes políticos la renta regulatoria representa un desperdicio de recursos
para la sociedad.
En general, esta teoría estudia los fallos de gobierno como una respuesta ante quienes
sostienen que el gobierno debe intervenir ante los denominados fallos de mercado; así,
postula que la evidencia científica señala al gobierno y no al mercado como el ente que
debe ser limitado o reducido por el bienestar de la sociedad.
En conclusión, en esta lectura hemos aprendido que existen dos enfoques teóricos para el
análisis de la regulación, la teoría del interés público de la regulación (enfoque normativo)
y la teoría del interés privado (enfoque positivo). Derivado de lo anterior, en la próxima
lectura nos enfocaremos a la teoría del interés público, y, en particular, daremos una
introducción a los que son los fallos de mercado, para después, en la última lectura de
este primer Módulo enfocarnos en la teoría del interés privado, y hablaremos de los que
son los fallos de gobierno.

IV. REFERENCIAS
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United Nations Framework Convention on Climate Change. Protocolo de Kyoto.

Información Básica.

V. APÉNDICE
EJEMPLO ENFOQUE POSITIVO Y NORMATIVO: Efectos de la escasez en los precios
Generalmente, cuando un producto es escaso su precio se incrementa, y viceversa, los

bienes abundantes se abaratan. Para que un producto sea escaso necesariamente debe
ser muy demandado (hay muchas personas que quieren adquirir ese producto). En este
sentido, el enfoque normativo podría realizar juicios de valor sobre si es bueno o no un
nivel determinado en los precios. El enfoque positivo simplemente describe la causalidad
que se presenta entre un bien escaso (o abundante en caso contrario) sobre su precio. En
un análisis positivo simplemente se señalaría que cuando un bien es escaso (hay una
mayor demanda respecto a su oferta) los precios de dicho bien se incrementarán (y
viceversa).
EJEMPLO DE LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO: Distribución de Gas L.P.
En el año 2005, la Comisión encargada de proteger la competencia en México, la

Comisión Federal de Competencia (COFECO) declaró que cerca de 50% de los mercados
relevantes en el país no contaban con condiciones de competencia efectiva en la
distribución de gas licuado de petróleo (gas L.P.). En este caso nos encontramos así ante
una concentración de mercados al interior del país, lo cual puede afectar el bienestar de la
sociedad. Por ello, la Teoría del Interés Público podría proponer que esta falla de mercado
(fallo de competencia) se corrija mediante el establecimiento de un mecanismo de
regulación conocido como precio máximo.
De esta manera, la Teoría del Interés Público asume que el Estado persigue el interés
público y busca el bienestar social (enfoque normativo). Por tal motivo, este enfoque
podría proponer una fijación de precios máximos ante la presencia de mercados
concentrados a fin de evitar la mala distribución de las ventas que afectan a las
poblaciones en las que es menos factible realizar la distribución de gas L.P. Asimismo, se
pretendería evitar la posibilidad que persista un mercado de empresas coludidas y que,
por lo tanto, puedan dictar precios altos y restringir la cantidad ofrecida, en perjuicio de los
consumidores. Adicionalmente, la propuesta de regulación de la Teoría del Interés Público
evitaría la existencia de subsidios cruzados, es decir, el caso en el que las pérdidas
obtenidas por la empresa en un mercado poco rentable sean compensadas por las
ganancias en otro mercado más rentable.

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Diplomado

Mensaje del Titular de la COFEMER

La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Red Latinoamericana de

La COFEMER, como agencia del gobierno federal encargada de impulsar la política de

ene como objetivo generar conocimiento experto

En la COFEMER, en conjunto con la iniciativa LATIN-REG, estamos convencidos de que

Alfonso Carballo Pérez

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 2

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 6

I. INTRODUCCIÓN A LA TEORÍA DE LA REGULACIÓN ................................... 8

II. LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO (Enfoque Normativo) .......................... 13

III. LA TEORÍA DEL INTERÉS PRIVADO (Enfoque Positivo) .............................. 16

a) Teoría económica de la regulación (Escuela de Chicago) .............................. 17

b) Teoría de la elección pública (Escuela de Virginia) ......................................... 20

b.1) Preferencias Colectivas .......................................................................... 21

b.2) La teoría del votante mediano ................................................................ 23

b.3) La búsqueda de rentas ........................................................................... 29

IV. REFERENCIAS .............................................................................................. 31

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 7

I. INTRODUCCIÓN A LA TEORÍA DE LA REGULACIÓN

i) La teoría del interés público de la regulación (enfoque normativo);

ii) La teoría del interés privado (enfoque positivo).

a) La teoría económica de la regulación (Escuela de Chicago).

b) La teoría de la elección pública (Escuela de Virginia).

Para adentrarnos a las diferentes teorías de la regulación, en primer lugar es necesario

 Enfoque Normativo de la Economía. Los criterios en este enfoque se basan en

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 8

Dentro del enfoque normativo de la economía suelen presentarse discrepancias

Otro ejemplo podría ser la política de nacionalización de la banca en México ocurrida en

 Enfoque Positivo de la Economía. Este enfoque se basa en explicaciones

Dentro del enfoque positivo de la economía suelen presentarse menos discrepancias

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 9

Copérnico estableció que la depreciación de la moneda se produce cuando las emisiones

A lo largo de varias décadas, el estudio de la regulación ha contado con diversos

En este sentido, existen consideraciones positivas y normativas para conocer, en primer

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 10

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 11

La necesidad de contar con sistemas de mediciones en el mundo y de coordinar agencias y

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 12

II. LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO (Enfoque Normativo)

 Teoría del Interés Público de la Regulación (enfoque normativo). Este enfoque

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 13

De manera preliminar, se expuso que las externalidades negativas se refieren a las

Finalmente exponemos otro caso de fallo de mercado, explicado en la regulación de tipo

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En el caso de la Ciudad de México, si bien la construcción de un aeropuerto requiere de

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EJEMPLO DE LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO: Protocolo de Kyoto.

El Protocolo de Kyoto es un acuerdo internacional que se aprobó el 11 de octubre de 1997 y fue

En este caso, el enfoque normativo de la regulación promueve un mecanismo regulatorio internacional

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 16

III. LA TEORÍA DEL INTERÉS PRIVADO (Enfoque Positivo)

El enfoque normativo o Teoría del Interés Público de la regulación, descrito en la sección

a) TEORÍA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN (Escuela de Chicago)

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 17

 Teoría Económica de la Regulación (Escuela de Chicago). Es un enfoque

En el enfoque propuesto por la Escuela de Chicago también se cuestiona el supuesto de

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Stigler “The theory of economic regulation”4, realiza un análisis ilustrativo

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EJEMPLO DE LA TEORÍA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN: Ley de Cinematografía

En 1992 se promulgó, en México, la Ley Federal de Cinematografía, destinada a modificar el marco