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FILGUE
no. 114310
AndrésPerezBaltodano, de nacionalidad
nicaraguense, es profesor asociadodel
Departamento de CienciaPolItica de Ia
Universidad de Western Ontarioen Canada.
Autorde varias publicaciones sobreel tema
de Ia democracia, el desarrollo y las pollticas
püblicas en paIsesde America Latina, ha sido
el coordinador del proyecto de investigaciOn
que dio origena estelibro.
 9Lj_o%
IDRC-Ut
 Globalización, ciudadanla y
poiltica social en America Latina:
tensiones y contradicciones

Andrés PerezBalto4ano
(editor)

Editorial NuevaSociedad ,4-?(/f/.i

iO. IlLt31
 Este librocontiene los resultados
del proyecto de investigación:
Globalización, polItica y polItica social en
America Latina,
financiado por ci Centro Internacionalde
Investigaciones paraci Desarroilo (CuD) y ci
Centro Interriacionalde DerechosHumanosy
Desarrollo Democthtico (CIDHDR)de Canada.
 Yla muertdelpueblofue
comosiempreisa side:
como si no muriera nadie, nad4
comoSiJiieranpiedras
las que caen sabreIatierra
o aguasabreciagua.

Pablo Neruda
 A los 200 milones de
latinoamericanospobres que aün
esperan en La antesala delos
derechos ciudadanos
 Indice

Introducción:
Estado, soberanla ypolIticas püblicas enAmricaLatina __________ 15
Andrés PerezBafrodano

Estado, ciudadanla y politica social:

unacaracterización del desarrollo de las relaciones entre
Estado y sociedad enAmerica Latina _________________________31
Andrés PerezBaltodano

La nueva arenade las polfticassociales:vectores

internacionales y mediación doméstica en lareforma
del sector social en America Latina______________________________ 67
Fernando Filgueira

Democratización ygasto social en Latinoamérica (1980/1990) ______ 97

GeorgeAvelino

Bienestar, ciudadanfa y vulnerabilidad en LatinoamCrica_________ 123

CarlosH. Filgueira

Población indIgena, incorporación nacional yprocesos

globales:del liberalismo al neoliberalismo (Ecuador, 1895-1995) — 149
A. Kim Clark

Poblacionesindigenas y ciudadanla:
elementos para Ia formulación de politicas sociales
enAmerica Latina________________________________________ 173
Edelberto Torres-Rivas

Resonancias poifticas de la "cuestión social" enAmerica Latina_____ 189

Emilio TentiFanfani
Condusiones:
Entre Ia utopia y elpragmatismo: poiltica, gobierno ypoliticas
póblicas enAmerica Latina_____________________________
215
AndrésPerez Bafrodano

Autores 225
 Agradecimientos

Este libro es el resultado de un proyectodeinvestigaciónfinanciado porel

Centro Internacional de Investigaciones parael Desarrollo(GIlD) yei Centro
Internacional de DerechosHumanos yDesarrolloDemocrático(CIDHDD),
organizacionescanadiensesque promueven el desarroilodel conocimiento en
Amrica Latina y el mundo. Dentro de estas dos organizacionesquisiera
agradecer de manera muy especial ci apoyo recibido de parte de Elizabeth
Spehar y Madeleine Desnoyersdel CIDHDD;y, de Daniel Morales-Gómez
del GIlD. Elizabeth se retiró del CIDHDD pocosmesesdespusde iniciado
nuestro proyecto. Madeleinecontinuó lalabor deElizabeth,proporcionándo-
nos su co'nfianza y apoyo profesional. Daniel navegó con nosotros toda la
jornada, y ayudó, como cientista socialy como ejecutivodel GIlD, a que este
esfuerzo no naufragara.
Quisiera agradecer también la coiaboración de Vilmar Faria, Dagmar
Raczynski y Carlos Vergara, distinguidos intelectualeslatinoamericanosque
participaron en ci diseflo inicial de esta actividad. Vilmar, Dagmary Carlos
fueron empujados por La agitadavida de AmericaLatina a nuevas actividades
en ios campos de La poiltica, ci gobierno y Ia investigación, desde donde
contintian ligados con los temas que se tratanen estelibro.
Un esfuerzo de esta naturalezarequiere de una capacidadadministrativa
que sobrepasa Ia mia. Es por eso que quisiera dejar sentado mi profundo
agradecimientopor la colaboración que recibi de parte de Penelope Lister,
quien ademásde manejarlasfinanzasdeesteproyecto,me ayudóconsu sincero
y sabio consejo a sobrepasarlos obstáculos que surgieron a io largo de este
esfuerzo.En Lapartefinal de este proyecto,contamos con civaliosIsimo apoyo
deYolandaIglesias. Yolandatradujo ycorrigiónuestrosmanuscritossin haber
perdido jamissusonrisay su entusiasmo.Nuestra deuda conYoiandaeseterna.
QuieroagradecertambiCnLa colaboracionde laEditorial Nueva Sociedad
y especial ci apoyo profesional recibido de parte de su editora, Helena
en
Gonzalez.
Finaimente, quisieraaprovecharestaoportunidad paraagradeceraFernan-
do Fiigueira, George Avelino, Carios Fiigueira, Edelberto Torres-Rivas,A.
Kim Clarky Emiiio Tenti Fanfani por su participaci6n en este proyecto. La
jornada que hoy concluimosha servidopara reaflrmaryconsolidarel respeto
y ci aprecio profundo que siento por cada uno de ellos.

Andrés Perez Ba1todzno

London, Ontario (noviembre, 1997)
 Introducción:
Estado, soberanlay poilticas páblicas en Amrica Latina

AndrésPerezBaltodano

Lapolltica,comoexpresióndelconflictosocialque se organizadentro del

Estadoyque seorientahacia elcontrol desu aparata institucional;ylaspoilticas
piiblicas, como manifestacionesy resultados de ese conflicto, no deben ser
estudiadascomaprocesosdeterminadospor factoresque operan dentro delos
limites territoriales y legales del Estado-nación. Ms bien, La politica y las
politicas püblicas deben ser anaiizadas como componentes ydimensiones de
unared global de relacionesde podere intereses,que condicionan La lógicay
racionalidad que definen las relacionesentreci Estado yIa sociedadalrededor
delmundo(verporejemplo Held, 1984;Luke, 1992). Desde esta perspectiva,
Iaglobalización,como unprocesotransformadordelEstadoyIasociedad,debe
ser considerada como uno de los puntos de partidapara reconceptualizarel
sentido delapoilticayIa naturalezadelosprocesosde formulaciónyejecución
de politicas püblicasen AmericaLatina.
A pesar de La aceptación cada vez ms amplia de estos argumentos, ci
pensamiento social latinoamericanocontinua siendo dominado por visiones
Estadocentricasde LarealidadpoliticadeLaregion. Estasvisionessonproducto
de unaexperienciahistórica ajena a Ia de America Latina. Nuestros procesos
politicos formales, asi como una buena parte de la producciOnde nuestras
cienciassociales, hanutilizadoIaexperienciapoliticaeuropeay, más concreta-
mente, Ia experienciadel Estado europeo, como punto de referenciapara Ia
organizaciOn y explicacióndel desarrollopolitico latinoamericano.
En este sentido, La historia poiltica oficial deAmerica Latina ha sido, en
gran parte, imitación de Ia historia politica europea. Los diseños y proyectos
sociales paraLa organizaciOn de LavidapoLitica de lospalsesde Iaregion sehan
formulado y racionaLizado predominantemente sobre Ia base de valores,
conceptos y prácticas que se originaron en Europa(Davis, 1963; Zea, 1963;
Salazar Bondy, 1968; Wolf, 1982). Durante ci siglo XVIII, las ideas de La
Ilustraci6nencendieron Ia imaginaciOn de Los crioliosproporcionándolesuna
base intelectualpara legitimarsusaspiracionesde independencia.El positivis-
mo enci sigloXIXproporcionó a las Clitesnacionalesde los palseslatinoame-
ricanos una receta para lograr "ci orden y el progreso", en tanto que Ia
democracia,en el siglo XX, seesgrimIacomo argumento, ora parapreservarel
ordensocial,ora parasubvertir ci ordenexistente.Tras laRevoluciOn Rusa,ci
sociaLismo se transformó en Ia panacea para todos los males sociales. Ms
recientemente,elpensamiento neoconservadorsehaconvertidoenLaideologla
conIa que las eliteslatinoamericanasse preparan paraenfrentar elsigio XXI.
16 0 AndrésPérezBaltodano
Lafilosoflaylascienciassociales latinoamericanastambin hanirnitado a
sus congénereseuropeos. En 1944 escribfayaRisiereFrondizi que lailamada
filosofla latinoamericana no es mis ni menos que Ia reformulación de los
problemasfilosóficosque se originaronenEuropa. Dcahi que preocuparsede
suhistoria equivaleatrazarlainfluenciaquesobre ella tuvo la filosoflaeuropea
(Frondizi, 1944). Por su parte,JorgeJ. E. Gracia sostieneque merced alalabor
de filósofos como Leopoido Zea, Eduardo Gracia Maynez,Juan Llambiasde
Azevedo,JorgeMillas,FranciscoMiróQuesaclayeipropioFrondizi, Lafilosofla
latinoamericanahasuperadolaetapade"absorciónacrftica"yestáentrando en
un perlodo de plena madurez. Sin embargo, el mismo autor sefiala que la
filosoflalatinoamericanaresporidetodavla en gran partea estlmulosexternos
yreaccionaen lugardeactuarpor iniciativapropia. Los cambiosque en ellase
producen periódicamenteson todavla en gran medida producto del impacto
que ejercen sobre nuestros filósofos las ideas europeas y norteamericanas
(Gracia, 1988-1989; Donoso, 1992).
AsI también, Iasociologla, las ciencias pollticas,la economlayla antropo-
iogla han adoptado un punto devista europeo, es decir, han desarrolladouna
orientación teórica que "Se basa en la experienciaestrechay bastante singular
de La Europaoccidental (en realidad de un rnicleo mucho mis pequeño de
palses de Europa central y noroccidental) y de Estados Unidos..." (Wiarda,
1990, p. 396).
Es asl como, desde sus comienzos,las cienciassocialeslatinoamericanas
perpetuaron la noción de que AmericaLatina era unaextrapolaciónhistórica
de Europa. Esto permitió asumir como váiida y aceptable Ia comprensión
textual de las interpretacioneseuropeas de la realidad social.
Lainterpretación textualdelas ideassebasa encisupuesto de que"ci texto
es ci objeto 'ánico' y 'autosuficiente' de investigación.La lectura acuciosay
repetidadelos textosbastarlaparadesentrafiarsusignificado"(Boucher,1985,
pp. 212-217). En consecuencia,ci estudio textualde las ideas desembocacon
frecuenciaen lamistificaciónde librosy autoresque se consideran poseedores
de cualidadessuprahistóricas.
Hayquereconocer,sinembargo,queelconocimientodelcontextodentro
delcuaisegeneranlas expiicaciones de la realidad,proporcionasignificaci6nal
pensamiento social yfaciiitaLacomprensióndesuslimitaciones(verGouldner,
1970). Eneste sentido,ciconocimientodeiareaiidadhistóricaquesirve debase
al surgimiento de losconceptos de Estado ysoberanla en Europa, es ci punto
de partidaobligatorioparacomprender ci significadohistórico diferente que
estosconceptostieneneniaexperienciadeAmericaLatina. La comprensiónde
La especificidadhistóricadeAmericaLatina, es a suvex, condición indispensa-
bieparareconceptuaiizarci sentidodelapollticaylanaturalezade losprocesos
de.formulación de poiIticaspüblicas en la región.
En Europa, ios Estados soberanos han sido expresiones espaciales de
tiernpos históricospoliticamentedeiimitados.Lasfronteras fisicas ylegalesdci
 Ectado,soberaniaypoliticaspithlicas enAmerica Latina 0 17
Estado sirvieron como "contenedores" de una historia, un presente y,
presumiblemente, un futuro. Fue asI como losEstadossoberanosseconvirtie-
ron en "espaciospoifticos", decir,
es zonas geogrficas en las que "los planes,
ambicionesy acciones de los individuos y grupos chocan sin cesar -entran
los
en colisiOn, se bloquean, se unen y se apartan..." (Wolin, 1960, p. 60). La
soberanla permitfa a ios Estados contener territoriaLmente, los factores que
determinan su propia evoluciOn ydesarrollo.Como tal, lLegarona representar
lo que Gross (1981-1982) llama La "espaciaLización deltiempo y la experien-
cia", que implica La tendencia "a condensar Las relaciones temporales
—ingrediente esencialpara la significacionsocial y personal— en reLaciones
espaciaLes"(p. 59).
La espaciaLizaciOncreOlascondicionesparalaapariciónyconsolidaciónde
historiaspoliticasnacionaLes,con suspropios protagonistaseinstituciones.En
Europaestahistoria polfticaevoLucionOen tornoalaexpansion de Laciudada-
nIaye1 retoque representabapara las estructuras de clase (Gross, 1985).
Tanto las clases sociaLes como Ia ciudadanIason realidades histOricas que se
asociancon laluchaporladistribuciOndelpoderdentrodeEstadossoberanos.
El concepto de clase tiene asf un sentido relacionado con el de ciudadanla y
viceversa. La historia y Las instituciones polIticasdemocráticasde Occidente
sonfruto de Ia relaciOn conflictivaentreambos fenOmenos.
Las sociedadespoLIticasque estudian Las cienciassocialeslatinoamericanas
sonproductode un correlato de tiempo y espacio de distintanaturaleza que
aquel que se dio en La formaciOn de las sociedades pollticas europeas. El
principio juridico de la soberanla que se adscribiO oficialmentea los Estados
latinoamericanosen ci derecho internacional no tiene ci contenido histOrico,
social y politico que este principio tuvo para las sociedades europeas. Los
Estados latinoamericanos nunca fueron capaces de contener o expresar sus
propias historias; han sido, más bien, desde sus comienzos, receptáculos
abiertos para La historia del Occidente desarrollado. De ahi que nunca hayan
sido expresiones espaciales deun tiempo histOrico nacional.Apesar de esto, ci
principiodeLasoberanfaes unadelaspremisasbsicas que informacidesarrollo
delacienciassocialesdeLa region.La visionde Larealidad latinoamericanaque
se expresaen estapremisase manifiestatambién en Iapinturayla literaturade
AmericaLatina.
ElMuralismo, lamsrepresentativadelas escueLas de pinturadeAmerica
Latina, expresaen sus representacionesestCticas de la historia del continente
unavisiOn de la reiaciOn entre espacio territorial y tiempo histOrico que es
compatible con Ia idea de la soberanla que domina ci pensamiento social
latinoamericano.El MuraLismo expresael deseoylaposibiLidad de contenery
controlar territorialmentelos factoresque condicionanydeterminan el rumbo
de las naciones. Es asfcomo enlos impresionantesmuralesde Diego Rivera ci
pasadoye1presente coexistendentro deesp.aciosdelimitadosque terminan por
imponerunaLOgicaaL desarroLlohistOrico delasociedadmexicana,creando asf
18 0 Andrés Perez
Baltodano

visionesyrepresentacionesdeunfuturosocialconstruido poryparaelpueblo.
Más aün, en ci Muraiismo, lo transnacional es absorbido y literalmente
domesticadoporlonacional."Lapinturamural",deacuerdoconDiegoRivera,
"ensayO de plasmar en una sola composiciOn homogénea y dialéctica la
trayectoriaen ci tiempo de todo un pueblo, desde ci pasado semimItico hasta
el futurocientlficamenteprevisibie yreal; esto es lo queIchadado
unvalor deprimera categorlaencimundo,pues es unaporte reaimente nuevo
en ci arte monumental respectoa su contenido" (Rivera, 1986, p. 13).
En iiteratura, ia visiOn de ia relaciOn entre espacio territorial y tiempo
histOricoqueseexpresaenciMuralismoencuentraclaraexpresiOn en Cienaños
desoledad, deGabrielGarciaMárquez.ParaJoséArcadio Buendla, Macondo
existladentro desu propiocontexto espacialytemporal. En este sentido vale
ia pena recordar cómo al regreso de una de sus failidas expedicionespara
establecer contacto con ci mundo exterior, José Arcadio Buendla ilega a la
conciusion de que "Macondo está rodeado de agua por todas partes" (Garcia
Márquez, 1984, p.70). Mi,dibujaunmapade unMacondo insuiarqueinfluye
la vision espacial y ias actitudes politicas de sus descendientes. Ei espacio
territorial de Macondo funciona como base material de un tiempo hist6rico
queJoséArcadio Buendlavisualizacomo repetitivoydeterminado fundamen-
talmente porsus propias condicionesinternas: en Macondo, nos recuerdaJosé
Arcadio, todoslos dias son iunes.
En realidad, Ia idea de una America Latina que no cambia es sOlo ci
producto de nuestra visiOn de la historia como un proceso tcrritoriahncnte
contenido. AmericaLatina cambiacuando cambian sus procesosc institucio-
nes nacionales.CambiatambiCn cuando se mantienen inalterabiesante
los cambios quc sufre ci contexto dentro dcl cual funcionan ios palses de ia
regiOn. Esdecir, cambiaIahistoriadeiospalsesdelaregioncuandocicontexto
global hace mis o menos reievantc ci funcionamiento de sus procesos
institucionesdomésticas.Macondo desapareció(que esiaforma misradicalde
cambio) precisamente por no cambiar; dcsapareciO arrasado por fucrzas
externas nunca previstaspor los personajesque io habitaban.
Dos enfoques teOricos constituyen las excepcioncsmis importantes a ia
visiOn Estadocéntrica curopeizada quc ha dominado ci pensamiento social
latinoamericano:laprspectivadesarroiladapor GuiliermoO'Donnell(1982)
en su conceptualizaciOn dciEstado BurocráticoAutoritario (BA) y Ia perspcc-
tiva de la dependencia a partir de ia cual, O'Donnell desarroila su propia
conccptualizaciOn del Estado latinoamericano. El BA es, fundamentalmente,
un Estado quc noexpresauna "slntcsisactivade lanaciOn" (O'Donncli,1982,
p. 35). Estaconccptualizacióndifiere radicalmcntcdelas interpretacionesdci
Estado "quc dan por supuesta la cocxtcnsividadde CsteconIa sociedad y ia
nación" (O'Donnell, 1982, p. 28). ScflalaO'Donneli: "La no cocxtcnsividad
entreEstado, sociedad (induycndoIa economla) y naciOn cs una dimensiOn
insuficicntcmentc resaltada en la iitcratura que ha insistido en Ia 'cris
 Ecta4soberaniaypoliticaspu'blkas enAmerica Latina 0 19
hegemonica' que recorre La historia de la region desde —por Lo menos— la
rupturade LadominaciOnoLigarquica" (O'Donnell,1982, p. 35).
Laperspectivade ladependenciaque surgiO enAmricaLatina afinalesde
los afios sesentaconstituyO unaporte te6rico significativo para la comprensiOn
delEstado latinoamericanocomo una realidad histOrica condicionada por su
especial inserciOn en ci sistema econOmicointernacional. La visi6n de "un
Estado queconstituyelanación pero que noessoberanofueconsideradacomo
ci nücieo de La temática de La dependencia" (Cardoso/FaLetto, 1979, P. 118).
Dc Ia visiOn transnacionalizada de Ia realidad histOrica contenida por los
Estados deAmericaLatina—propuesta porelenfoque deLadependencia—se
derivabaIaposibilidaddeahondar enLaespecificidadhistóricadelassociedades
polIticasdeAmerica Latina, asI como en elsignificadoreal de Ia soberanlade
estas sociedades. En otras palabras, ci enfoque de Ia dependencia ofrecla la
oportunidad de desarroilar un pensamiento social capaz de anticipar
conceptualmentealgunosdeLosefectos queenIaactualidadtienelagLobalizaciOn
en la politicayenlos procesosdeformulaciónde politicaspáblicasenAmerica
Latina. Desafortunadamente, Las contribuciones teOricas dci enfoque
dependentistasediLuyeron porlaideologizaciOn desusargumentosfundamen-
tales, yporla consiguiente trivializacióny sobresimplificaciOn de su anáiisis.
La compleja realidadhistOrica expresadaenciconcepto deLadependencia
se redujo aunarelaciOn mecánica,en Laquelas clasesdominantes deLos paises
de La periferia se beneficiabande su subordinaciOn a los interesesde Las clases
dominantes de los paises capitalistas desarrollados. Cuando este anáLisis se
trasladO al campo de La poLItica, la fórmuia fue aün ms cndida y sencilla ci
desarroLlo social (presentado como iiberación) de Am&ica Latina requerla
hacer La guerra contra las burguesfas Locales paraluego enfrentar y destruir el
imperiaLismo (verFrank, 1970).
No cabe duda de que Ia subordinaciOn de los intereses de las clases
dominantesdeAmCricaLatina alosinteresesyproyectosdelasclasesdominan-
tes de los paisescapitaListas es una dimensi6n real de la realidad histOrica de
AmericaLatina.Sinembargo,estejuego de intereseses LamanifestaciOnde una
realidad histOrico-estructural más compleja y profunda. El enfoque
dependentista,ensuversiOn simplificada,reconociaIacondiciOndedependen-
ciadelos paises deAmCrica Latina,pero implfcitaoexpilcitamenteasumfaque
esta condiciOnera el resultado causal de unjuego de interesesyvoluntades de
ciase. Por lo tanto,este enfoque asumIaque el remedio contra Ia dependencia
era Ia soberanfa politico-territorialde los pafses de la regiOn, entendida Csta
como unamanifestaciOnde los interesesde Las clases popularesen Ia periferia.
La soberanIaeravistaentonces como unmodelodeorganizaciOn socialque
permitirla a los palsesde IaregiOn escaparalas presionesycondicionamientos
globalesdel ordenpoliticoyeconOmicomundial, paraconvertirseen arquitec-
tosde supropiodestino. En este sentido se asumla quelas opciones histOricas
paraAmericaLatina eran: La dependencia,como expresiOn de los interesesde
20 0 AndrçcPerezBaltodano
las "burguesIas dependientes"de Iaregión; o IasoberanIa, como representación
deLosintereses"del pueblo". La centralidadquelosinteresesdeclaseocupaban
en esta vision teOrica de la realidad latinoamericana, era reflejo de una
concepciOn voluntarista del poder social. De acuerdo con esta visiOn Ia
preguntadaveparaentender Ia naturalezade las formacionessociales Latinoa-
mericanas y sus relaciones globales, era: "quin tiene el poder?". De esta
manerase ignorabaunadelaslecciones centralesdelpensamientodependentista
original: lanecesidaddeexplorar yresponder alapregunta: "qué mantiene ci
poder?". Es decir, explorar la naturaleza dcl sistema de relaciones sociales
generado por la historia de Amrica Latina que condicionayb determina no
sOlo quién ocupa ci poder, sino cOmo se ejerce.
Dc tal manera que lasoberanla que se proponfa como deseabley factible
para America Latina era la representaciOnconceptual de una experiencia
europea, a pesar y en contra de Los argumentos centrales del pensamiento
dependentista original, que mostraba la singularidad y especificidad del
desarrollohistOrico latinoamericanoysus diferenciascon relaciOn aldesarrollo
histOrico de Europa. Esta singularidad y especificidadhacIa imposible La
reimplantaciOndel modelo de soberanla politico-territorialeuropeo, que fue
producto deldesarrollodeunacapacidadestatalparacontrolarterritorialmente
los factores que determinaron ci desarrollo histórico de las naciones de este
continente. La dependencia,enestesentido, noessimplementeunadesviaciOn
deunasupuestacondiciOn normal sobetanahaciaIacual seorienta cidesarrollo
histOricode lospalsesdel mundo. La dependenciaes la norma que caracteriza
cidesarrollohistórico deAméricaLatina.Enestesentido, elpapeldelasciencias
sociles es cstudiar Las condiciones que generanestanormalidad y no simple-
mente deplorarla. Más ain, ci cstudio de esta normalidad no puede darse a
partirdeLapremisa(impilcitao explicita) segünlacualseasumequelarealidad
deAmericaLatinapuede establecersè mediante IaidentificaciOn desusdiferen-
cias con Europa. Este enfoque puede ensefiarnoslo queAmerica
Latina no es; ynunca lo que AmCrica Latina es, es decir, su esencia histOrica
y especifica.
Hablarde la dependcncia como normalidad no es proponer una visiOn
fatalism de America Latina y sus posibilidadeshistOricas. Es dccir, no es un
argumento que asume La incvitabilidad de la condiciOn dependiente dc ios
palsesdeAmericaLatina.LoqueaqulseplanteaesqueIasoluciOn atproblema
de La dependencia no se cncuentra en ios modelos politicos europeos que
expresan una relaciOn entre espacio territorial y un tiempo histOrico que es
irrcpctible, sobre todo en el contexto de las multiples interrelacioncs
interpenetracioncsque hoy operan lospalsesdel mundo. Estasinterrelaciones
e interpenetracionestoman cuerpo en el concepto de la globalizaciOn.
El coricepto de globalizaciOn expresa la tendencia que muestran las
estructuras sociales, polIticas, cconOmicas y culturales del Estado-naciOna
organizarsealrededor de ejes de podertransnacional. Esto implica una trans-
 Estado, soberaniaypolIticaspüblicas enAmerica Latina 0 21
formación radical de La relaciOn entre espacio-territoriaL y tiempo-histOrico
sobre La cuaL se consolidO ci Estado moderno. En esta reLaciOn, como se ha
indicadoantes, LosespaciosterritoriaLesdelosEstadosmodernossoberanoshan
funcionado como marcosgeograficos que contieneny determinan sus respec-
tivashistorias nacionaLes.Desde esta perspectiva,La geograffa politica moderna
puede verse como una representaciónde tiempos sociales en los que pasado,
presente y futuro se entrelazan y conjugan para conformar las historias
nacionaLes de los paises del mundo.
Paia las sociedades modernas que lograron desarroilar la capacidad de
traducir ci principio de la soberania en una capacidad real para crear y
reproducir su propia historia, IaglobalizaciOn representaun reto sin preceden-'
tes. La transnacionalizacióndel capital y de los aparatos administrativosdel
Estado son apenas dos de los máltipies procesos que, hoy en dia, tienden a
reducir Ia capacidaddelEstado moderno para crearyreproduciridentidadesy
comunidades nacionales con una base comin de "aspiracionesy memorias
colectivas" (Visscher, 1957, p. 206). Dc aquf que Ia gLobalizaciOntengaun
impacto directo en eL desarrollo politico de los palses desarrolladosy, ms
concretamente,en ci desarrollodemocrático de esas sociedades.La ideade la
democraciase devaLüaen Lamedida en que Iasociedadpierde lacapacidadpara
influir sobrelas funcionesyprioridadesdelEstado,ypor lo tanto,Iacapacidad
paracondicionar ci funcionamiento delmercado.
Paralos paisesde AmericaLatinay delresto delTercer Mundo,el reto de
la globalizaciOn es aim msgrandepotcuanto los EstadosdeIa region no han
logrado desarrollarla capacidadpara territorializarsus propias historiasnacio-
nales;esdecir, Lacapacidadparacontrolarlosfactoresquedeterminan su propia
evolución como entidades territoriaLes, sociales y polfticas soberanas. La
gLobaLizaciOn tiendea reducir aimnmás esta capacidadsi se tiene en cuenta la
dependenciadelos Estadoslatinoamericanoscon relaci6nalos vaivenes de un
mercadoglobal,sobrecicuaLtienenpocao ninguna influencia;lamoviLidad del
capital que reduce Ia capacidad del Estado para domesticar ci mercado y la
economfa; la transnacionalizacióny creciente dependencia internacionaL de
importantes segmentos del aparato estatal;y, por lo tanto, Ia reducciOn de la
capacidad de regulación social del Estado que dificuLta Ia consoiidación de
identidades nacionaies y el desarrollo de un sentido real de ciudadania y
solidaridadsocial.
Las cienciassociaLeshan sido invitadasa reconcebirlas relaciones espacio-
temporaies que presiden ci análisis social moderno. Sobre todo WaLlerstein
(1984;1991;1992) ha insistido en señalar las Limitaciones de La perspectiva
Estadocéntricade la historia y Ia reaLidad social que domina eL pensamiento
social contemporáneo. Estas limitaciones se hacen hoy más fliertes por Los
efectos de La globaLizaciOn.AnthonyGiddens (1990) define Ia globalizaciOn
como "la intensificaciOn de las reLaciones sociales mundiaLes que vinculan a
localidadesdistantes de manera tal que Los acontecimientoslocalesson afecta-
22 0 Andris
Pd-ez Bafrodano

dospor sucesos que ocurren a muchas millas de distancia,y al revs" (p. 64).
La globaiizacióndestruy6 la correspondenciaentreci tiempoyci espacioque
las cienciasmodernashan dado por sentadose invalidóla noción de soberanfa
como Iadelimitacióndefenómenospoliticosdentro delimites geograficos que
contienen unahistorianacional.Segün Giddens, Iaglobalizacióntrajoconsigo
"ci desarraigo del sistema social". Con ese término, Giddens designa el
desprendimientodeiasrelaciones sociales "desuscontextoslocalesdeinteracción
ysureestructuraciónsobre tramos indefinidosdetiempo yespacio" (Giddens,
1990, p.21). La globalización,en otras palabras,ha atravesado los muros delos
Estados soberanos,vinculando Los procesospoliticosnacionalescon fuerzasy
procesosinternacionales.El resuitadodeestapenetracióneslareestructuración
delosprocesos nacionalespoliticosen un piano supranacionai(Luard, 1990).
LacrIticadeGiddens dirigidaalascienciassociales esváiida en lo quetoca
alaredefinicióndelconceptodelEstado, no soLo enciOccidente desarrollado,
sino tambiénen Los paisesdependientes.Sin embargo, es importante teneren
cuenta lo que los autores de esteLibro seflalan repetidamente:las tendencias
homegeneizantesde La globaiizacionson condicionadasy modificadaspor ci
filtrode La reaiidadsocialnacional ylocaL. El modocapitalista de producciOn,
como seflala Eric R. Wolf (1982) "puede ser dominante en ci sistema de
relaciones delosmercadoscapitalistas,pero no transformaatodos loshabitan-
tes del mundoen productores industrialesde piusvalIa" (p. 297). Por lo tanto,
silascienciassocialesadoptaran un "enfoqueuniversaldeanálisis",ciresuitado
podrIa ser perjudicial, al descartar de las especificidades internas de las
sociedades periféricas(Siater, 1989, p. 29). Además,la giobalizaciOn tiene un
efectopolitico distinto sobreLos palses desarrolladosy los palsesen desarrollo.
Los palses desarrollados de Occidente cuentan con niveles considerabiesde
soberanla.. La globaiizaciOn podrá haber reducido La soberanfade estos palses
pero nolahaagotado.Además,esospalses, situadosenci centro delaeconomla
mundial, han descubiertomanerasdeproteger suautonomIapolItica,ejercien-
do suinfluenciaenlos foros internacionalesqueconstituyenlainfraestructura
organizacionaldel sistema mundial (ver Faletto, 1989).
En resumen, La giobalizaciOn reduce la idea de Ia soberanIa polItico-
territorial a una imposibilidad histOrica. A pesar de esto, muchas de las
concepciones y visiones teOricas que se utiLizan hoy en dia para èstudiar ci
procesohistOricoLatinoamericano y,msespecificamente,lapoiltica,ciEstado
ylaspolIticaspiiblicasenLa regiOn, siguenasumiendobienlaexistenciadeuna
capacidad nacional soberanapara creary territorializarhistorias nacionales,o
bienIa posibilidad hist6rica para desarrollarestacapacidad.
En este sentido, La nociOn de democraciaque prevalecehoy en America
Latina, y que se define como la expresiOn de una soberania popular que se
articulayexpresadentro deilmitesterritorialesLegaLmente constituidos,esuna
idea que no reconoceplenamente La dimensiOntransnacionaldel fenOmeno
politico domCstico. Es decir, no considerael desarroliocadayea más determi-
 Estado, soberanlaypolIticaspu'blicas enAmerica Larina 0 23
nante de relaciones de poder transnacional que tienden a reducir el espacio
politico de Los ejercicios democráticoselectorales.
Estelibroesunacontribución alarearticulacióndeIavisióndeIasoberanla
como control territorial que condiciona el lenguaje y los enfoques teóricos
predominantes en la region. Su prop6sito fundamental es contribuir al
desarrollodeunamejor comprensióndelasrelacionesestructuralesqueexisten
entre los pianos nacionaLés y globales que condicionan y determinan ci
desarrollodelEstado, laciudadanla yIapoilticasocialenlos palsesdeAmerica
Latina. Los ensayosque lo integran analizan estas relacionesdesde diferentes
posicionesteóricasymetodolOgicas, asicomo desdediferentespalsesyregiones
delcontinente.
El uso de la polItica social como eje central que organiza los diferentes
ensayosque componen este libro, responde bisicamente a La centralidad que
Csta ocupa en La definiciOndel rumbo histOrico de los paIses de La regiOn.
Utilizando un argumento desarrollado por Vilmar Faria y Maria Helena
Guimaraes Castro (1990), es posibledecir queconmás de doscientosmillones
de pobres en AmCrica Latina, ci conflictosocialen muchos de Los palses de la
regiOn tiendea girar airededor de la politica social.
La poLitica social seconceptuaLiza en este Librocomo uno deLos muLtiples
procesos que se orientan hacia Ia creaciOn y reproducciOndel orden social.
Comotal, La poiltica social estácondicionadapor factoresglobalesydomCsti-
cos, muchos delos cualesson de naturalezahistOrico-estructural; porlo tanto,
existenfuera deLosobjetivosoficiales,ydelas motivacioneseintencionesdelos
actores que controlan y participan en su formulaci6ny ejecuciOn.
En este sentido, es posible argumentar que los estudios que aqul se
presentan seapartan delatendenciaahistOrica einstrumentalistaqueprevaLece
en eL anáLisis de lapolitica socialen AmCrica Latina. Esta tendencia ahistOrica
e instrumentalista se expresaen un tratamiento delproblema social como un
probLema cuya comprensiOn yeventual soiución depende fundamentalmente
de Ia capacidadtCcnica de La burocraciaestataly de La voluntad poiltica de los
gobiernosdelaregiOn. Desde estaperspectivaahistOrica einstrumentalista,los
intentos por comprender teOricamente Los condicionamientos histOricos y
estructuralesquelimitan Iacapacidaddeacciónylasvoluntades polfticasdelos
gobiernos,sonvistoscomo ejerciciosacadCmicos divorciadosde "la realidad".
Los autores de este Libroson conscientesde la dimension práctica de Los
procesosde formulaciOn y ejecuciOn de las polfticaspüblicas;deL importante
papel que en estos procesosjuega ci conocimientotCcnico-instrumentai,y de
Lacentralidad quejuega LavoLuntadpoLIticaparaia transformaciónpositivade
Las condiciones sociales de LaregiOn. Sin embargo,también son conscientesde

que "no se puede cambiar o mejorarto queno sepuede explicar"(Bailey, 1968,

p. 131). DcaqulqueLosensayosque este librocontiene tengan unaorientaciOn
más explicativaque prescriptiva.
El ensayo "Estado, ciudadanla y poLitica social: una caracterizaciOn del
24 0 AnelrésPerez
Baltodano

desarroilo de las relaciones entre Estado y sociedad en America Latina" de

Andrés Perez Baitodano, muestra Las diferenciashistórico-estructuralesque
separan cidesarrollodelEstado ylosderechosciudadanosenEuropayAmCrica
Latina. La especificidadhistórica de AmericaLatina imprime un significado
histórico especifico aIa politica social que, segün ci autor, debe ser compren-
dido paradeterminarci impacto de Iagiobaiizacióneneldesarrollosocialde La
región. Dc forma msconcreta, sefiala que La evoiución de la ciudadanla, los
derechos sociales, y Lapolftica social enEuropaestuvo fntimamente ligadaala
consoiidacióneintegración social deIabase territorialdel Estado,a!desarrollo
de una capacidadestatal de regulación socialy, finalmente, al surgimiento y
consolidaciónde un "espaciopüblico" diferenciadoy relativamenteindepen-
diente del ámbito de acción y control delEstado. Desde estaperspectiva,"ci
desarrollo de los derechosciudadanos en Europafue ci resultado de tensiones
y contradiccionesentreci Estado —como institución que monopoliza ci uso
legItimo de laftierza—yIasociedadcomo conjuntode relaciones sociaLesque
a través de su desarrollologra adquirir La capacidad de otorgara negar esa
legitimidad". En contraste con la experienciaeuropea, ci Estado en America
Latina "no hasido capazdedesarrollarlacapacidadderegulacionnecesariapara
la consoiidación social de su base territorial. Más a(in, la mayorla de Las
sociedades politicas de America Latina no ha logrado desarrollar espacios
püblicos independientesdel ámbito deacci6nycontrol del Estado.Es por esto
que Ia evolucióndela ciudadanfaen AmericaLatina ha sido ci resultado de Ia
capacidaddesarrolladaatravésdeltiempo potsectoresdelasociedadquelogran
crearseun espaciodentro del mbito de accióny control estatal. Dc aqul que
ci desarrollohistórico de Los derechosciudadanos en America Latina sea una
nota aL pie de pagina de Ia historia delEstado". A partirde cstos argumentos,
seanalizanLos posibles efectosdelfenómenodelaglobalizacion encidesarrollo
delos derechosciudadanos,lapollticasocialylademocraciaenAmericaLatina.
El procesodeconstrucción de una"agendasocialglobal",La naturalezade
los marcos normativos que surgen de esta agenda, y sus efectos sabre los
procesosde formulaciónyejecucióndepoilticassociales enAmericaLatinason
Los temas centraLes de "La nueva arena de las polfticas sociales: vectores
internacionales y mediación doméstica en La reforma del sector social en
America Latina" de Fernando Filgueira.
La existenciade una agenda social global no significaque las accionesque
de ella se desprenden tengan un impacto homogeneo en la regi6n. Es decir, Ia
dimensión transnacional de La politicasocial no eliminalas rea!idadcs domes-
ticas que invariablementefiltran, condicionan y determinan el impacto de la
"agenda social global"y de las orientaciones de pollticas pdblicas que de csta
agenda se derivan.
Dc acuerdo con Filgucira, ci rescate de "la mediación nacionaL en un
contexto de gLobaLizacion crecientede la pobrezayde la arenade las poilticas
sociales" esta basado en dos premisas básicas. Primera, "las polfticassociaLes
 Esado,soberaniaypolIticaspüblicas enAmerica Latina 0 25
constituyen tan sólo uno de los factoresintervinientesen ci fen6meno de la
pobreza....La capacidadorganizativadel capital y del trabajo, los derechos
laborales,ciestatuspüblico de losgruposdeinterés,ylas coaiicionesdominan-
tesypotencialesen unpalsinfluyen fuertementesobreIadistribución primaria
de la rentanacional". Segunda, ci estudio de la poiftica social debeconsiderar
"Iaespecificidadde Los Estados nacionalesyde Las arenas poLlticasdomésticas
entantomediadoreseinternalizadoresactivosdelosvectoresgiobales".Apartir
de estas dos premisas, Fernando Filgueira explora "los efectos que ciertas
caracteristicasde las realidadesdomésticasnacionalesimprimen aios vectores
giobaies, asl como la deseabilidadde ciertas reformas a Ia luz de la evidencia
actual".
Elpapelquejuegan lasestructuraspoliticasdomésticasenIadeterminación
de los impactos y las consecuencias de los marcos normativos giobales que
condicionan la formuiación de la politica social en America Latina, es ci
problema centralqueseexploraen "Democratizaciónygasto social enAmerica
Latina" de George Avelino. Aveiino analiza la manera en que diferentes
regimenes politicos, asl como diferentes sistemas de bienestar y seguridad
social,filtranyprócesan Los condicionamientosglobaiesdelapolftica social en
un conjuntode palsesde laregión". Y, más especfficamente, la relación entre
condicionantesexternos, regimen politico y gasto social. El propósito funda-
mental desu trabajo no es evaluarIa actuaciónde losgobiernossino,ms bien,
"establecer ci rango de opciones de politica y gasto social que diferentes
regimenespoliticos ofrecenaLos gobiernosdeLa regiOndentro de uncontexto
econOmico globalizado". Para do, ci autor examina las siguientes cuatro
hipOtesis: primera, "dada su supuesta vulnerabitidad en relaciOn con [as
presionespopulares, esdeesperarquelosregfmenes democráticostiendanadar
mayor prioridad fiscalal gastosocialquelos regimenesautoritarios".Segunda,
"Las nuevasdemocraciasdeberian serms vulnerabiesa las presionespopulares
que las antiguas.Debidoasu inestabilidadyfragilidad,lasnuevas democracias
noserianlosuficientementefuertesparaenfrentarLoscostospoliticosasociados
con Ia disminuciOndel gasto social". Tercera, "una prioridad alta en ci gasto
social no estará especificamenterelacionadacon ci tipo de regimen,pero sicon
la inestabilidadpolitica que caracterizaa los procesosde transiciOn. Se espera
por lo tanto que los regimenes de transici6n (en sus etapas autoritarias y
democráticas)den mayor prioridad fiscal al gasto social que Los regimenes
estables". Cuarta, "cuaiquier efecto de las variablespolIticas anteriormente
consideradas pueden ser percibidas, solamente, si se tienen en cuenta las
caracterIsticas institucionalesdelosdiferentessistemasdeseguridadybienestar
social".
La relaciOn entreLOS planosdomCsticos ytransnacionalesque condicionan
Ia formulaci6n, la ejecuciOn y los impactoS de la politica social en America
Latina, es expiorada desde un angulo diferente en "Bienestar, ciudadanfa y
vulnerabilidad enAmerica Latina". CarlosFilgueiraanaiizael impacto que Las
26 0 Andth PerezBafrodano
diferentes estructuras de oportunidades que se han materializadoen America
Latina enci ámbito del Estado, Iasociedady ci mercado, hancondicionado el
impacto que tiene la giobalizacionen Ia vuinerabilidadde diferentes sectores
sociales. El concepto devulnerabilidadesdefinido porCarlosFilgueira"como
Iapredisposiciónalacaldadelnivelde bienestar,derivadadeunaconfiguración
de atributosnegativosparaci logro de retornos materialesysimbóiicosy para
la integración social. Por extension, se puede afirmar que es tambien la
predisposicion negativa para saiir de condiciones adversas de bienestar". Dc
acuerdo con Filgueira,"no cabe La menor duda de que Laglobaiizaciongenera
unconjuntodetendenciashomogenizantesairededordcimundo". Sinembar-
go, sefiala que "La globaiizacionno se manifiesta de una forma uniineal o
mecánica.Los procesossociales, culturaies, politicosy econOmicos endOgenos
especificos de cada sociedadmedian los procesos de giobaiizaciOn y condicio-
nan sus efectos
Segün Filgueira,"las estructurasde oportunidad de los palsesdeIa regiOn
presentan debiiiddesytendenciashistOricas queseconjuganconlos efectosde
La globalizacion intensificando aLgunas de las viejas vulnerabilidades de ia
regiOn, ycreando nuevasformas devulnerabilidad".Estasnuevas vulnerabili-
dades, "no son simplememente nuevasversionesde Las 'viejas' ymenosaün ci
producto de la superaciOn de Las vulnerabilidades 'viejas' no han
desaparecido ni han sido sustituidas pot vulnerabilidades'modernas". Las
vulnerabiiidadesnuevas surgen como producto de cambios en las estructuras
deempieo yen LaorganizaciOn delmercado LaboraL.Estoscambios, ademásde
generar 'nuevos pobres' y nuevas vulnerabilidades,"tienden a reducir La ya
limitada estructura deoportunidades dadadentro de Laque operan lossectores
pobres tradicionales". Esta situaciOn genera unapobreza social heterogCnea
que, segtin Filgueira, iimita la efectividadde Los instrumentosy mecanismos
sociales creados en ci pasado para reducir ci riesgo y Ia incertidumbre.
LostrabajosdeA.Kim ClarkyEdelberto Torres-Rivasanalizan ci impacto
deLaglobalizaciOn yiapoifticasocialenuno de lossectoressocialesmáspobres
yvulnerablesde laregiOn: Las poblacionesindigenas.En "PobiaciOn indIgena,
incorporaciOnnacional y procesos globales: del liberalismoal neoliberalismo
(Ecuador, 1895-1995)", Clark muestraIaposibilidadde quelapoLfticasocial,
como un instrumento para La creaciOn y reproducciOn del orden social,
produzca impactos y resuitadosno esperados por Los agentesque La formulan
e impiantan. Clarkargumenta queias poblacionesindIgenasdel Ecuador han
logrado instrumentalizarla pollticasocialparaexpandir sus derechosciudada-
nosyprotegersu identidad cultural.Afiadeademsque"apesardeLaexistencia
de unagran pobrezaenlas areas indigenasen Ecuador, Las estructurassociales
del pals han provisto algunos espacios para la incorporación parcial de
proyectossubaiternos,a diferenciade otros palseslatinoamericanosque no io
hicieron". Sin embargo,continua Laautora, "serlaun error asumir que hasido
ia bondad y La buena voluntad de Las Clites ecuatorianas ci factor que ha
 Esaa!o, soberan(aypolIticaspüblicas enAméricaLatina 0 27
determinado el desarrolloy conformacion de estos espacios". Para Clark, la
apertura de los espacios de acción politica dentro de los cuales funcionaci
movimiento indigena ecuatoriano, fue "ci resultado no esperado de medidas
impuisadas por las elites ecuatorianaspara promover sus propios intereses".
La globalizacion,segmnClark, presenta grandesdificultadesparala repro-
ducción de un orden social nacional que no considere las aspiraciones y
necesidadesde las poblacionesindIgenasdel Ecuador. Sin embargo, esto que
constituye un obstáculo para la reproducción del orden social tradicional en
Ecuador, se traduce en una oportunidad para los indlgenas de este pals. Dc
acuerdocon Clark, "las nuevasrelaciones socialesdomCsticas e internacionales
generadaspor este proceso [la globalizacion],pueden crear tambiCnaperturas
parael impulso deestrategiasdeintegracionsocial'desde abajo'. Para entender
por lo tanto Ia relación entreglobalizacióny proyectosde integración sociala
nivel nacional, hay que entender la manera en que los procesos politicos y
económicos globales estructuran y reestructuran el marco de posibilidades
dentro del que operan las formas de agenciassubalternas".
Los retos a los que se enfrentan los Estados nacionalesdeAmCrica Latina
parareconceptualizarlas nociones tradicionalesde ciudadanlaexcluyenteque
hanprevalecidoenIaregion,es ciproblemaque aborda"Poblacionesindigenas
y ciudadanla:elementos parala formulaciOn de polIticassocialesen America
Latina", de Edelberto Torres-Rivas. Utilizando una perspectiva regional,
Torres-Rivasidentifica y explica algunas de las caracteristicasfundamentales
que deben ser consideradasen la formulaciOn yejecuciOn de polIticassociales
orientadas hacia este sector enAmCrica Latina. Dc acuerdo conTorres-Rivas,
las polIticassociales de la region no identificanyconsideran alas poblaciones
indIgenas como un sector con caracterlsticasCtnico-culturalesespecfficas.
Cuandolas poblaciones indIgenassonincorporadascomo "beneficiarios" de
La politica social, su inclusiOn se racionalizapor la condiciOn socioeconómica
de estesector,es decir,por supobreza. La globalizaciOn ofrecealaspobiaciones
indIgenas de la regiOn nuevos espacios de acci6n poiltica a nivel nacional y
transnacional.Desde estosespacios,las poblacionesindIgenaspuedendesarro-
IlarnuevascapacidadesparaladefensaypromociOndesusderechosculturales,
polIticos,econOmicos ysociales. Esto abresinembargo nuevosinterrogantesen
relaciOn con ci futuro de la integridad nacional de algunos de los palsesde Ia
regiOn, que no están preparadosparaenfrentar La realidad multiculturaldesus
sociedades. Señala Torres-Rivas: "Si bien es cierto que ci impacto econOmico
de La globalizaciOn enAmCrica Latina ha traido como consecuenciamayores
niveles de pobrezay exclusionsocial con un impacto negativoen las poblacio-
nes indIgenas,también es cierto que esteproceso hafacilitado LaorganizaciOn
y cooperaciOn transnacionalde grupos indigenas,(...) ylapromociOnde los
derechos humanos en general y de Los pueblos indigenas en particular. Esta
situaciOnhahecho posibleel surgimiento de una ciudadanla indIgenacontra-
dictoriaque no siempre tiene como referente aL Estado".
28 0 AndrésPirezBaltodano
EltemadeIa ciudadanfaes exploradodesdeotradimensiOnporEmilio
Tenti Fanfni en "Resonancias poilticas de la cuestiOn social en Amrica
Latina". Tenti Fanfani analizaalgunos de los efectos de la globalizacionen la
constituciOnde actores colectivos en palses de desarrollomedio como Argen-
tina.Las transformacionesque la giobalizacion ha inducido en los modos de
producciOncapitalistadesestabilizanalosactorescolectivos tradicionalesyalas
instituciones de participaciOny representaciOn poiftica. Esto ha generado un
"deficitdepolItica",es decir,unacrisisenlacapacidadpoiltico-institucionalde
lassociedadeslatinoamericanasparaconstruir ydefender el biencomüny, por
lo tanto,paraconsolidaryreproducir marcosnacionalesde derechosciudada-
nos que.sirvan de base al desarroilode identidades e interesescolectivos.
Dentrodeestecontexto, argumenta TentiFanfani que"lapollticasocial
deja tenet toda pretensiOnde 'universalidad'. En otras palabras, no tiene
de
nadaque verconlaconstituciOnde laciudadanla....La ciudadanlase agotaen
su dimension exciusivamentejurldico-poiltica".ConIacrisisdeIa ciudadanla,
"los grupos sociales subordinados,losexclufdos,notienenlamisma capacidad
dedesarrollaraccionescoiectivasenciamplio escenario dclmundoglobalizado.
Susintervencionesson ms biendefensivasylocalizadas enmtiltipiesescenarios
localesyparticuiaristas".Sinembargo,elautorseñalaque"nada indicaqueesta
incapacidad de actuar con Cxito en ci escenarioglobalizadosea una condiciOn
estructural y permanente delos grupos dominados".
En su conjunto, todos los trabajos intentanhacer explfcitalacompleja
y multidimensional realidad social que vive AmCrica Latina a finales del
segundo miienio y, fundamentalmente, las tensiones y contradiccionesque
genera globalizaciOn en eldesarrollodelosderechosciudadanosenlaregion.
Ia
Este esfuerzo se sustenta en ci supuesto bsico de que ci conocimiento social
tiene Ia capacidad real o potencial de contribuir a la modificaciOn positiva de
lo que explicamos. Al intentar romper ci paradigma EstadocCntrico que
contintia dominando laproducci6n deconocimientosocial enAmericaLatina,
los ensayosquecomponen estelibro buscan construir alternativasteOricas para
interpretar Ianaturalezaprofunda de los cambioshistOricos quesesintetizan y
expresan en el concepto de Ia globalizacion.
En este sentido, este libro es una contribuciOn al desarrollo de un
pensamiento socialque, ensu esencia, seasemejemásalarealidadfragmentada,
multidimensional y multicéntrica expresadapot Pablo Picasso,y menos alas
representacionesartisticasde Ia historia expresadaspor Diego Rivera. Quizs
podamos —rompiendo los esquemas y las representaciones mentales con-
vencionalessobre el Estado y la soberaniaque han dominado ci pensamiento
social delaregiOn, y ojalá asl sea—contnibuiraque "lasestirpescondenadas a
cien afios de soledad tengan pot fin y parasiempreunasegunda oportunidad
sobre la tierra" (GarciaMárquez, 1983, p. 12).
 Esta4o, soberan1aypo1lticaspb1icas enAmérica Latina 0 29
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 Estado, ciudadaniay poifticasocial:
una caracterización del desarrollode las relaciones
entre Estado y sociedaden America Latina

AndrésPerezBaltodano

Las cienciassociales latinoamericanashan mostrado unamarcada tenden-

ciaautilizar acriticamente Iabase conceptual delpensamiento teórico impor-
tado de Europay Estados Unidos. Dc tal manera que conceptos tales como
Estado, burgueslay mercado hansido usados, no como "unidades de pensa-
miento" (Sartori, 1984, p. 17) que intentansintetizar Ia esenciahistOrica del
fenómeno por ellosrepresentados,sino más biencomo descriptoresanalIticos
trasplantables.
La asimilaci6n textual (descontextualizada)de Ia teorlasocial europea y
estadounidensey de Labase conceptual sobre Las que se sustentan, se ha
intensificadoenlas O.ltimasdécadasdebido alacrecienteinfluenciaquetienen
sobrelascienciassociales deLaregionlasuniversidadesdeEstadosUnidospero,
sobre todo, los organismosfinancierosinternacionalesdel llamado "consenso
deWashington". La influenciade estosorganismosradicano sOloen su poder
politico yeconOmico sino tambin ensu capacidaddedane nombrealas cosas;
decir, en su capacidad para condicionar Ia base conceptual sobre La cual
actüan los gobiernos y las instituciones de los paIses del mundo. Esta base
conceptualestáfundamentalmentecoinpuestaporrepresentaciones linguIsticas
deldesarrollo histOnico de las sociedades democráticascapitalistasavanzadas.
Transplantada a otras sociedades con historias diferentes, esta misma base
conceptual imponepremisashistOricas falsas a cualquierargumento o análisis
que sobre ellas se construya, por cuanto la base conceptual transplantada no
expresani representaeldesarrollohistOrico de las sociedades sobrelasque
se implanta.
El concepto de politica sociales unade estas representacioneslinguIsticas
que se nutren del desarrollo de las sociedades capitalistas y democráticas
avanzadas, yquepor lo tanto, contribuyen a distorsionarla historia social de
los palsesde Ia regiOn.
En este trabajo se argumenta que La especificidadhistOnica latinoameni-
cana, en sus diversas expresiones nacionales,demanda un análisis crftico del
concepto de poiltica social en America Latina asl como de La naturaleza, Los
objetivosyalcances delasaccionesestatales queseformulanyejecutan bajoeste
concepto.
Para alcanzar su propOsito, este trabajo estará dividido en tres partes.En Ia
pnimerapartese presenta una caractenizaciOn de La relaciOn entre integración
territorial, soberanIa, poder estatal, ciudadanla y poiltica social en Europa
occidental. De esta caractenizaciOn se desprende que la evoluciOn de La
32 0 Andrés PerezBaltodano

ciudadanIa(1), losderechossociales(2)ylapoilticasocial(3) en Europaestuvo

Intimamente ligada alaconsolidacióneintegración social de Iabase territorial
delEstado (4), aldesarrollode unacapacidadestatalderegulaciónsocial(5) y,
finalmente,al surgimientoylaconsolidaciónde un"espaciopiiblico"diferen-
ciadóyrelativamenteindependientedcláinbitodeacciónycontrol del Estado
(6). Msespecificamente,ci desarrollode los derechosciudadanos en Europa
fue ci resultado de tensionesy contradiccionesentre ci Estado, comoinstitu-
ciónquemonopoliza el uso iegItimodelafuerza,yla sociedadcomo conjunto
de relacionessocialesque a través de su desarrollologra adquirir la capacidad
de otorgaro negar esa legitimidad.
Enestaprimera pane,seintroduce eltemadelaglobalizacionyseexploran
algunas de las posibies consecuenciasque este fenómeno puede tener en ci
desarrollo de los derechosciudadanos, la poiltica social,yla democracia.
La segunda partede este trabajo ofrece unacaracterizaciónde la relación
entre integración territorial, dependencia,poderestatal,ciudadanlay politica
social enAmericaLatina. Estacaracterizaciónmuestra cómo, encontraste con
la experiencia europea, ci Estado en Amdrica Latina no ha sido capaz de
desarrollarIacapacidadderegulacionnecesariaparaIaconsolidaciónsocial de
su base territorial. Ms aün, la mayorIadelas sociedades polfticasde Amdrica
Latina no hanlogrado desarrollarespacios püblicosindependientesdelmbito
de acciónycontrol dciEstado.Espor esoque laevoiuciónde Iaciudadanla en

(1) Porciudadanfa seentiende Iacapacidaddelindividuo para participar enIadefinición delos

procesos sociales, politicos y económicos que afectan su condición como miembro de una
sociedad determinada o, simplemente, lacapacidad delindividuo para actuar dentro de estos
procesos asumiendo que representan un orden legitimo y adecuado (ver Vernon, 1986;
Seligman, 1992).
(2) Porderechossocialesnos referimosaIacapacidadque tiene ci individuo paraparticipar en
ladefinición delosprocesossociales, politicosyeconómicosqueafectansucondición material
enareas comoIasalud, educación,vivienda,yseguridadsocialo, simplemente,Iacapacidaddel
individuo para participar en estos procesos asumiendo que representan un orden legitimo y
adecuado. En este sentido, los derechos sociales son una dimensión de la ciudadanla.
(3) El concepto depolItica socialse usapara referirse alas acciones estatales que tienencomo
objetivo reproducir o transformarlascondicionessocialesde losmiembros deuna sociedad en
areastales comoeducación,salud, vivienday previsián social.
(4) Nos referimosaldesarrollodecircuitos de comunicación entreEstado ysociedad, que son
necesariosparalainstitucionalizaciónadistanciadeunsistemaabstractodedominación dentro
de un espaciogeograficonacional (ver Giddens, 1990).
(5) HablardeIacapacidadderegulaciónsocialdel Estado eshablar desucapacidadparaincidir
enlascondicionesdevida delaspoblacionesnacionales,crearaspiraciones ymemorias colectivas
e institucionalizarcondiciones de orden social (ver Hincze, 1975; Oszlak, 1990; O'Donnell,
1993).
(6) Hablar de espaciospiiblicosautónomos es hablarde estructurasde relacionessocialescon
capacidadde auto-reproducción.Es precisamenteestacapacidad Ia queotorga aestos espacios
su autonomla con relaciónal Estado (ver Habermas, 1986; delaPefia, 1994; Taylor, 1990).
 Ectado, tiudadaniaypolIricasocial en America Latina 0 33
America Latina ha sido el resultado de Ia capacidad desarrolladaa travCs del
tiempopor sectores de La sociedad que logran crearseun espacio dentro del
ámbito de acción y control estatal. De aqul que el desarrollohistórico de los
derechos ciudadanos en America Latina sea una nota al pie de págirla de Ia
historia del Estado. Losposibiesefectosdel fenómeno de laglobalizaciónenel
desarrollo de los derechos ciudadanos, la poiltica social y la democracia en
AmericaLatina, se exploran al finalde esta segunda parte.
Esnecesarioexplicarqueeneste trabajoIaexperienciaeuropeanose utiliza
como un modelo normativo sino como experienciacontrafactualque ayuda a
entender Ia especificidadde Ia problematica latinoamericana en sus diversas
experiencias nacionales. Adems, Los "tipos ideales" que se utilizan para
comparar estasexperienciasno son representacionesdescriptivasdelashistorias
deEuropayAmCricaLatina sino, msbien, caracterizaciones anailticasde esos
desarrolioshistóricos. Estas caracterizaciones son construccionesteóricasque,
apesar de su amplitudygeneralidad,ofrecenperfiles conceptualeslo suficien-
temente delineadoscomo parafacilitarel estudiocomparativode las experien-
ciasqueestosperfiles "idealizan" (para undiscusiónteóricasobrelasvariaciones
entre procesos de formación del Estado en Europa, ver Badie/Birnbaum,
1983).
Unejerciciocomparativotanamplio como ci queaquI se intentaenfrenta
muchos riesgos. El más importante es el de la excesiva generalizacion.Sin
embargo,elanálisiscomparativode procesosestructuralesdelargaduración es
hoyunanecesidadurgenteparavisualizarlosposiblesimpactosdelaglobalizacion
en ia organizaciónde Ia vidasocial, poilticay económica de AmericaLatina.
Ante estanecesidad,ciriesgoqueimplicacomparar ellargo ycomplejoproceso
de constitución de relaciones entre Estado y sociedad en Europay America
Latina, debe ser asumido.

Ciudadanlay poiftica social: una caracterización de Ia experiencia

europea
En Europa,La poiftica social ftie un producto histórico derivado de La
consolidación y desarrollo de Estados soberanos y de Ia evolución de los
derechosquesustentan ci principiodela ciudadanla.A su vez, cidesarroilode
Ia ciudadanfa estuvo fntimamente ligado a! surgimiento y Ia expansi6nde un
"espacio ptIblico"diferenciadodel ámbito de acciónycontrol del Estado. Las
ralces de este proceso son muy profundas y se extienden hasta ci siglo XVI,
cuandode Ia Gran Crisis surge el Estado moderno, primero en su version
absolutistay, más adelante, como Estado de derecho.
La Gran Crisis —resultado del rompimiento del orden medieval—fue
causadapor tin conjunto deprofundos cambios sociales, tecnolOgicos, econO-
micos y religiosos que incluyeron ci descubrimiento de America, la Reforma
34 0 Andrés PerezBa1todzno

encabezadapor Martin Lutero,losdescubrimientosastronómicosdeCoprnico,

ci surgimiento de nuevas tecnoLogIas de guerra, La formación de ejrcitos
profesionalesy, finaLmente, eL surgimiento de nuevasclasessocialesproducto
de importantes transformacionesdeLasestructuraseconómicasdelcontinente
europeo (ver Rabb, 1975).
La Gran Crisis representó Ia liquidacion del orden social que habia
predominado en La Europa medieval desde que ci desmanteLamiento del
lmperio Romano produjo Ia desintegracionterritorial de Europay ci surgi-
miento de IaIgiesia CatóLica como poderpolitico continental. De taL manera
que Ia vida social en Ia Edad Media se caracteriz6por La atomización de los
espacios territoriaLes, dentro de los cuaies se desarroLLaronrelaciones sociales
dominadas poLIticamente por la presencia fisica del "sefor feudal" y por Ia
preponderanciadeIadoctrina deLaIglesiacatóLicacomo marco normativo para
La legitimación del orden social, y como respuestaal misterio de La existencia
humana.
EL desarroLLo del capitaLismo, los avancestecnológicos en ci area de Las
comunicaciones, ci empuje hacia La centralizacióndel poder politico como
condiciónparaiaacumulación deL podereconómico necesarioparaeL mante-
nimiento deejércitosprofesionales, ye1 resquebrajamientodel poderuniversal
de la igLesia, hicieron obsoLetoslos espaciosterritoriales"naturales"dentrode
los cualesse desarroiLaba Lavidasocial del medioevo (Ortega y Gassert, 1946,
p. 75). Estos cambiosprodujeron un desbordamientode Las relacionessociales
territorialmente contenidas en Los espacios feudaLes.Un ejemplo de esto lo
constituye la difusión del conocimiento bibLico a travs de Los Limites territo-
riaLes de La Europa medieval facilitado por La invención de La prensa. Sin La
prensa, seflala Richard Tarnas (1991), la rebelióndeLutero nohubiese dejado
de ser un fenómeno local: un pleito de curas en una remota vilLa aL sur de
Alemania.
El surgimientodeLas nuevasestructurasdereiaciones socialesqueaparecen
apartirdeldesmantelamientodelsistemafeudal,hizo necesario eldesarrollode
nuevas capacidadespara recrear ci orden social dentro de Los nuevos y mas
amplios espacios territorialesque empiezana conformarsea partirde LaGran
Crisis (ver Luhmann 1982; 1990; Giddens, 1990). Mas especificamente,La
recreacióndel orden requerfalaconsolidaciónde un podercentraLizado capaz
de regular relaciones sociales dentro de los nuevos espacios territoriales, asf
como una nueva base de autoridad para justificar este poder. La respuesta
históricaaesta necesidadfuecisurgimientoy consoiidaci6ndelas monarquIas
absolutas.
Las monarqufasabsoLutas hicieron posibleIa consoiidaciónde Los nuevos
espaciosterritoriales mediante ci desarroLlodeLacapacidaddereguiaciónsocial
dci Estado.-Por otra parte, eL principio de soberanfa, mejor expresado por
Hobbes, proporcionó al Estado la base de autoridad que necesitabapara eL
desarroiloy la institucionalizaciónde esta capacidad.
 Estado, ciudadaniaypollticasocialen America Latina 0 35
ElprincipiodesoberanIaconstituyóelpunto departida paraelsurgimiento
y desarroilo de historias sociales poilticamente determinadas. Es decir, de
historiassocialesconstruidasyexplicadaspoifticamente(verLuhmann, 1982).
Como parte de este cambio la filosofla despiazarfa a La teologla, y la ideadel
"Dios omnipotente" serla reemplazadapor Ia del "Legisladoromnipotente"
(Schmitt, 1985, p. 36). Ms aim, con ci surgimiento del Gran Leviatn, el
ordensocial nosolo serIapolfticamentedeterminadosino tambiénplanificado
y reproducido por ci Estado en un procesoguiado por ladoctrina deIa raison
d'etat; esdecir,mediante "IasubordinaciOndeIamoralidad pimblicaalpoderdel
Estado" (Koseileck, 1988, p. 25).
Dc tal manera que con el surgimiento de las monarquIas absolutas, el
calcuiopoliticodesplazarlacipensamientomitico yreligiosodentro delcuallas
sociedadesmedievalesconceblan y explicabansu historia. El predominio del
calculo politico como factor determinante de La historia de La sociedad pos-
medieval, impuso sobre el "principe territorial" (Beloff, 1962, p. 21) la
responsabilidadde medirlas consecuencias sociales de susacciones(Koseileck,
1988).
A su vez, ci principio de "cimlculo racional" impuesto sobre ci "principe
territorial"requerIaci desarrollode lacapacidadde organizaci6ny administra-
ciOn dcl aparato estatal (Gladden, 1972). Requeria, en otras palabras, ci
desarrollo de la capacidad de regulaciOn social dcl Estado para crear comuni-
dades nacionales que compartieran un mismo sentido de Ia historia. Esto se
logrO lentamente mediante la articuiación de experiencias y expectativas
colectivasqueIaacciOn delEstadologródesarrollaratravésdeLaadministración
fiscal, la administración de la justicia y los servicios militares entre otros
(Hintze, 1975).
AsI, el Estado moderno surge como una respuestaal problema del orden
social generado por la Gran Crisis. Con ci Estado moderno se empiezan a
desplazar los principios mfticos y religiosos que normaban las relaciones
socialesduranteIaEdadMediayse iniciaIaconstrucciOnpoliticadelahistoria.
La acciOn estatal derivará ahora de una decisiOn humana y, como tal, será
atribuible a! Rey. Por lo tanto, Ia construcciOn del orden social será ahora
producto deIaacciónpoifticaynoci resuitadodelavoluntaddeDios. Por esto
que se diceque ci desarrollodelEstado representalasecularizaciOn del sistema
de dominaciOnreligioso de Ia Edad Media.
Elsurgimiento delEstadoye1 desplazamientodeloreligiosoporlo politico
tuvounefectodobie ycontradictorioenlassociedades europeas.Porunaparte,
Ia secularizaciOn delsistema de dominaciOn religioso delmedioevorepresentO
no sOlo ci desmoronamiento delmundode mitos ysupersticionesdentro del
cualsedesarrollabaIa vidasocial, sino también ci inicio de una nueva fe en Ia
capacidad humana para construir su propia historia. Al mismo tiempo, ci
desplazamientodclordencosmolOgicomedievaldominadoporLaintepretaciOn
religiosaysuremplazoporun orden politicopromovidoporelEstado,significo
36 0 Andrés PrezBaltodano

La apertura de grandes preguntas existenciales que antes estaban vedadas a Ia

especuLación y aL pensamiento humano. Con La desmitificación del orden
medieval, preguntas tales como: "CuáL es La naturaleza y la fuente de La
verdadera autoridad?; cuál es la naturaleza y fuente de un adecuado orden
social?; qué constituye la verdad y cómo se identifica?"(Rabb, 1975, p. 33)
tendrIan quesetrespondidasdentrodeunalágicapolItica.Másespecfficamente,
con Ladesmitificacióndelsistemade dominación religiosomedieval,Laseguri-
dadhumanadepènderfadeLacapacidadpoLiticayde LagestióndelEstado para
reducir Iaincertidumbre yhacer predecibleIavidasocial.Esdecir, dependerla
no solo de La "fortuna" sino tambiénde la "virtud" de los gobernantes. El
desarrollo del podery la capacidad del Estado para condicionar la vida social
y generar condiciones de seguridad humana, se expresaen la evoluciOn de la
capacidad de regulaciOn social del Estado a través de dos grandes etapas.
La primera etapa corresponde, en términos generales, a! perIodo de
desarrolLo del Estado absoLutista durante los sigLos XVII yXVffl. Dentro de
este perlodo histórico es donde se ubica ci surgimiento y desarrollo de Ia
"ciencia de poLicla". Este campo de estudios tenfacomo objetivo "expLIcito
—y repetido hasta Ia saciedad— eL lograr el mximo de bienestar para los
sübditos, ahorábien, sin consultarlesen quéconsistfaeste [bienestar]"(Fraile,
1994, p.116; ver también Foucault, 1988, pp. 57-85). La cienciade la poiicfa
abarcaba, como lo expLica FraiLe (1994), diferentes dimensiones de La vida
social: "Desdelasactitudes moraleshastaLaalimentaciOn.Desde lascostumbres
hastael habitat. Pero, aL tiempo, se ha de descenderaL detaLLe, puesto que su
funciOn es eminentemente práctica:esci deseode Lograrun gobierno eficazci
queIa alienta" (p. 116).
La segunda etapa del desarroLlo de La capacidadde reguiaciOn social del
Estado corresponde, siempreen términos generales,alossiglos XD(yXX. Para
FoucauLt, eL desarrollodeLa capacidadde regulacionsocial delEstado durante
eL sigloXIXfueci resuLtado de lo que Llama"ci descubrimientode laideade
Iasociedad"(citado en Barry, OsborneandRose, 1996,p. 9). Esapartirdeeste
"descubrimiento" cuando ci Liberalismo se desarrolia como "mentaLidadde
gobierno". La capacidadde reguLaciOnsocial del Estado durante este perfodo
setradujo, nosimplementeenposibiiidadesdecontrol ejercidodesdeun centro
burocrático estataL, sino sobre todo en ci desarroLlo de una capacidad estatal
paragenerar condiciones sociales de auto-reguLacion: "Esto significabaque ci
gobierno no sOlo tendria que manejar un territorio, un area de control y sus
sübditos sino también unarealidad [social] interdependiente y compLeja, que
cuentaconsuspropias leyes ymecanismosdedesorden[ydeorden]. Estanueva
reaLidad es ia sociedad"(Foucault, 1989, p. 261).
El descubrimientode"Ia ideade Lasociedad"significOentonces ciabando-
no gradual de La ideade un poderestatal despOtico centralizado.RepresentO,
talycomo loexpresaRose (1996), ci inicio deldesarrollode una nuevamanera
decrearymantener ciordensocial, queno estababasadasimplementeenci uso
 Estado, ciudadanlaypoliticasocialen America Latina 0 37
del aparato administrativo del Estado sino tambin en La "utilización e
instrumentaiizacióndeformas de autoridad"diferenciadasde Es asI como
el Estado moderno logra desarrollar la capacidad de gobernar "espacial y
constitucionaLmente'ala distancia" (Rose, 1996, P. 46).
El desarrollode Iacapacidadde reguiacionsocial delEstado paragobernar
"aladistancia" implicóel desarrollode un"poderreiacionai"(Giddens, 1984,
pp.18-19). Este tipo de poderpuededefinirse como "Lacapacidadque poseen
algunos actores para asegurarresuhadoscuandoci aicancede estos resultados
depende delasaccionesdeotrosactores" (Cohen, 1989, p. 150). Las "acciones
deotros" no soneventosfortuitos. Dichas accionestienenqueser organizadas
y estructuradas paraasegurar que, las poifticasylos programas formulados y
ejecutadospore1Estadotengan ciefectosocial deseado;yqueLosefectosdeesas
polfticas y programas se institucionalicen. La racionalidad donde se
operacionalizan las acciones del Estado incluyen no solo la intenciOn de
reproducir o cambiar unaestructura de relacionessociales sino, también, una
preocupaciOnpor Legitimar esas acciones.
Desde esta perspectiva,la institucionalizacióndel ordensocial requiere el
disefio y control por parte del Estado de procesos orientados a transformar
inputsen outputs. Este procesotiene lugar a travésde una seriede "circuitosde
reproducciOn";es decir, de ciclos de "actividadesy consecuenciasrutinizadas
que se reproducen a través deltiempo y La distancia" (Cohen, 1989, p. 124).
El poder de regulaciOn social que desarrolia ci Estado a través de estos
circuitos no debe entenderse sin embargo como un proceso de control
unidireccionaL. Más bien debe entenderse como un proceso de dos vIas. Es
decir, como un proceso impuisado paralelamentedesde ci Estado y desde Ia
sociedad. Desde esta perspectiva,ci desarrollode la capacidadde regaLaciOn
social delEstado europeo estuvoacompafiadopor cidesarrollodeIa capacidad
poiltica de la "sociedadcivil",como un entarimado de relacionessocialesque
se desarroilan en un espacio pLlbiico independiente dci ámbito de acción y
control estatal.
El desarroilo de la sociedad civil facilitO ci desarrollo de circuitos de
reproducciOnqueconcctanaLEstado,nosimpiementeconunapoblaciOn, sino
conestructurasde organizaciOn social quc puedc utiiizar paraejecutarsus
funcioncssocialesregulatorias.Por otra parte, la sociedadcivil organizadafue
capaz dc utilizar los circuitos dc reproducciOn dcl Estado para articular y
presentar sus propias demandas. Dc este desarroilo surgen los principios de
soberanIapopulary gobierno representativocomo expresionesdc la constitu-
ciOn de un poder politico democrático capaz dc condicionar Ia acción del
Estado.Desde estaperspectiva,ciaparato burocráticodel Estado,sus expresio-
nes organizacionalesy sus procesos, pueden verse como una red gigante de
comunicaci6nque comunicaat Estadoy alasociedad en un procesocreciente
deinterpenetraciOnque facilitaLaconstituciOnyreproducciOndelordensocial
y lademocracia. De tat mancra queLas organizacionesyprocesosestatalesson
• 38 0 Andrés PerezBaltodano
medios de comunicaci6nque facilitan el estabiecimientode balancessociales
entreEstado ysociedad.
En este contexto, Los sistemas politicos de las sociedades democráticas
liberalesde Occidente son fruto de unaluchahistóricaen torno ala definición
eintepretaci6n delconceptodesoberanlaquese empiezaacristaiizar en cisiglo
)(VII.Este proceso puede imaginarsecomo unaseriede clrculosconcéntricos
que se expanden a partirde un punto central que representaala soberanla en
su punto de origen. Cada circulo representa La articulaci6n de un nuevo
consensosocialsobre lavidapoilticayeconómicadelasociedad,Laampiiación
de espacios püblicos relativamente independientes del Estado, y La
institucionaiizaciónde un nuevo marco de derechosciudadanos. Utilizando La
interpretación de T.S. MarshalL (1965) sabre ci desarroilodel principio de la
ciudadania, es posibie visualizar Un primer cIrcuio concéntrico como Ia
representacióndel surgimiento yLainstitucionaiizaciónde los derechosciviles
en ci sigio XVIII; un segundo cIrcuio concéntrico, como representación del
surgimiento y La institucionaiizacióndelos derechos politicosen ci siglo XIX;
yuntercercirculo,comorepresentación dclsurgimientoylainstitucionaiización
de Los derechossocialesen el siglo XX.
A travésde esteprocesohistórico, ci desarroilodciprincipiodeIa ciudada-
niaque se inspira ygufa por La ideade Ia iguaLdad, estuvo acompafiadopor ci
desarrollode un sistemaeconómico capitaiista que generabadesiguaidad. Dc
Las tensiones y contradicciones de este desarroiio paraieio, surgieron los
derechossocialesencisiglo XX. EstosderechosylaspoiItkas páblicasqueestos
derechos iogran generar, tienen como objetivo contrarrestar la desigualdad
social producida par La,dinámica del capital (verMarshall, 1965).
El surgimiento de Los derechos socialesy de La poiftica social son, por io
tanto,ciresuitado deldesarroliode lacapacidaddc reguiaciondciEstado; y, al
mismo tiempo, la ampliacióndel principio de La ciudadanfaque hizo posible
ci condicionamiento de Laaccióndcl Estado por partedeLasociedadcivil. Por•
mediade estosdos procesosparaielosymutuamenre condicionantes,ciEstado
europeo perdió su "poder despótico" y desarrolló su "poder estructuraF'. Es
decir, ci desarrollode Lacapacidadde regulaciónsocialdel Estado aumentó La
capacidadde para "penetrar y coordinar de manera ccntraiizadaya través
desu propia infraestructura,las actividadesde lasociedadcivil"(Mann, 1989,
p. 114). Al mismo tiempo, y como resultado dcl desarrollo de Los derechos
ciudadanos,ciEstadofueperdiendoLacapacidaddeimponersuvoiuntadsobre
La sociedadcivil, en ausenciade"prácticasinstitucionaLizadas de negociación"
(Mann, 1989, p. 113). Coma resultado de este doble proceso se Liega a
establecerlo que David Held (1991) llama "una relación de congrucncia" (p.
198)ernielosquehacen laspolIticaspüblicasyiosquelasreciben.Estareiación,
taL y como lo seflaLa Held, constituye unade las premisas fündamentaies del
sistemade gobernabilidaddemocrático.
La giobaiizaciónrepresentaunreto fundamental a!mantenimiento de una
 Estado, ciudaelaniaypoliticasocialenAmericaLatina 0 39
relaciónde congruenciademocráticaentreEstadoy sociedad.El concepto de
la globalizaciónexpresa la tehdencia que muestran las estructuras sociales,
polfticasyecon6micasmodernas a integrarse alrededor de polosy estructuras
de poderque trascienden[as fronterasterritorialesy legalesdelEstado-nación.
Más y más, estos ejes y estructuras de poder transnacionalescondiciorian y
definen lo nacional.
El fenómeno de la globalización tiene sus orfgenes en las tIltimas d&adas
dclsiglo XIX, con el surgimiendo de GranBretaña como lider de un sistema
"global"derelacionesfinancierasycomerciales. Las expresiones institucionales
delfenómeno,sinembargo,aparecieronpotprimeravezdespuésdeIaSegunda
GuerraMundial cuando delos acuerdosdeBretton Woods surgieronciBanco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional (Mitchell, 1992) (7).
La globalizacidnafectade manera fundamentallasformas tradicionalesde
funcionamiento de losEstados modernos democráticos.Los aparatos estatales
nacionales—cuyafunción originalfue laconstitucidn de estructuras sociales,
poiIticasy económicasnacionales—juegan un papel de intermediariosentre
fuerzas globa1s y domdsticas(Simeon, 1991). La creciente interpenetración
entrelos aparatosestatalesnacionalesye1 mercadomundial ysus instituciones,
tiende a reducir Ia capacidad de estos aparatos estatales para responder a
necesidadesypresionesdomésticas,especialmentecuando dstasseencuentran
en contradiccidncon lalógicâdelmercado internacional (verFaletto, 1989).
Los efectos de Ia giobalizaciónen Ia capacidaddel Estado para responder
apresionesydemandas domésticas,abre un nuevocapitulo enlahistoriadelos
derechos ciudadanos y en Ia democraciadel occidente desarroilado.Con la
globalizacidn,elEstado tiendeadesligarse socialmentedesu espacio territorial.
En estas condiciones,los espacios páblicos independientesde Iaacción estatal
y Ia consolidacidnde sociedades civiles organizadaspierden efectividadcomo
bases para ci desarroiloy ladefensa delos derechosciiidadanos.Esta situacidn
creacondicionesfavorables paraeliniciodeunacrisisdeseguridadhumana con
caracterIsticas similaresa Ia GranCrisis del siglo XVI.
EldesarrollodeIademocraciaylosderechosciudadanosproporcionóalos
miembros de lassociedadesdemocráticascapitalistasdesarrolladasun impor-
tante grado de control sobre su destino. Este control se ha visto reducido
dramáticamente durante las dltimas dos ddcadas, pot cuanto los procesos
electoralesyotras formas de participacióndemocráticano hansido capaces de

(7) EnfatizarIa dimension econOmica de Iaglobalizacionno es negarque este fenOmenotiene

diversasexpresiones"macroscOpicas". CamilleriyFalk(1992) hansefialadoqueIaglobalizacion
se manifiesta en a) Ia transnacionalizaci6ndel comercio, las finanzas y las estructuras de
organizacioncorporativa;b)latransnacionalizaciOn delossistemasdeseguridad;c) losprocesos
de cambio tecnolOgico; d) Ia transnacionalizaciOnde los problemas ecolOgicos; y, e)- ci
surgimiento de nuevos movimientos socialescon proyeccióntransnacional (pp.2-3).
40 0 Andrés PerezBaltodano

proteger losderechossociaLes ylosnivelesdeseguridadhumana generadospor

estos derechos.De aqul queRobert Heilbroner (1995) argumente que "desde
cuatrodiferentesperspectivas, lavisiondelfuturodelhombre ylamujerdehoy
contrasta con la visiOn del futuro del hombrey La mujer de ayer: "En primer
lugar, eL futurose ha tornado inescrutabie.En segundo Lugar,laspromesas de
Lacienciayla tecnoiogfanosehanmaterializadoyantes bienhanmostrado sus
peligrosas y deshumanizantes consecuencias. Tercero, ci nuevo orden
socioeconOmico no oftecela seguridadque ofrecfaen La partedelsiglo
XVIII y eL comienzo del XIX. Y, finalmente, ci espiritu de iiberaciOn y
autodeterminaciOndelaprácticademocráticahaperdido suvalor inspiracional
ysu inocencia"(pp. 113-114).
Enresumen,lacapacidaddeiasociedadcivilparacondicionarIaacciOn del
Estado ha sido reducidapor Lamovilidad del capitaly LatransnacionaLizaciOn
delaparato estatal. En estasituaciOn, la promociOny defensade los derechos
socialessedificuita porcuanto iaglobalizaciOn rompe larelaciOn decongruen-
cia entre los que hacen las pollticas ptlblicas y Los que Las reci&en (vet Held,
1991). Surge, de esta manera, un Estado que goza de gran autonomla con
relación a lasociedadcivil yque, porlo tanto, es menossensiblea los procesos
de participaciOny control politicosdemocráticos.

Ciudadanlay poiltica social:unacaracterizaci6n de Ia experiencia de

America Latina

En ia secciOn anterior hemos argumentado que ci concepto de politica

socialnacecomo parteintegraldelaevoiuciOn histOricadeLospalsescapitalistas
avanzadosdeEuropa. EstaevoluciOn secaracteriza porcidesarrollodeunpoder
soberano estataLconstruido sobre la base de espacios territoriaLes socialmente
integrados; por ci desarroLlo de La capacidad del Estado para condicionar las
relaciones sociales dentro desuterritorio;yporlaevoLuciOn einstitutionalizaciOn
deunmarco dederechosciudadanosquecoexisteconladesigualdadsocialque
promueve el mercado.
Por Otto iado, la evoluciOn hist6rica de AmericaLatina está marcada pot
La constituci6n de estados dependientes con bases territoriaLes socialmente
desintegradas;por ci desarrollode estructuras estatalescon bajacapacidad de
regulaciOn social; yporLaconformaciOn deestructuras dederechosciudadanos
fragiles yparciales.Explorar ci significado ylas implicacionesdeestas caracte-
rlsticas es esencial para entender los alcances y las limitacionesde la politica
social y La democraciaen los palsesde la regiOn.
La formaciOnde los Estados nacionalesde AmCrica Latina es el resultado
no planificadodeungigantescoproyecto de ingenierlasocialadministrado por
la Corona espafIola a partir de 1492 (8). Este proyecto tuvo como impulso
inicial laambiciOn ylacapacidaddelos conquistadoresqueintentaban abarcar
 Estado, ciudadanlaypoilticasocialenAmerica Latina 0 41
lamayor extensionposiblede territorio, paraluego demandar de la Coronaci
derecho para expiotarloyadministrarlo.Los territorios deAmericaeran vistos
desde esta perspectivacomo tierras incOgnitas, sin ilmites y, sobre todo, sin
historiasocial. Los indfgenasdeAmCrica, eran, para finesprácticos, partedeIa
flora y la fauna de estos territorios. Es asf como en Los primeros relatos
descriptivosdelosadelantadosyconquistadores,loquepredomina escipaisaje.
Los cronistas de esta apunta Jorge Eduardo AreLlano (1986), "se
apropian de un caudal narrativo, relatan sucesoscuriosos,anCcdotas, obsesio-
nes; y describen la vastedad de La naturaLeza con sus lagosy rfos perdurando
adems, por su inminente valor documental" (pp. 17-18).
Enestaetapa deLapenetraciOneuropeaenAmerica,la "geografiaaurifera"
es el elemento que dominaIa iOgica conquistadora(RodrIguez,1984, pp. 20-
21). Este elemento se reflejaen La literatura del perfodo de Ia conquista que
informa "sobre unageografia productora de oro, a la que se ye con ojos de
ContadorGeiger".Eloro, sefiala IleanaRodrIguez(1984), "defineIadirecciOn
que hade tomarla expioraciOn y conquista,gulalasmiradasinquisitivasdelos
reciCn venidos, determinando o por io menos influenciando su visiOn, y
finaLmente mide y cuantifica ci tipo de cuestionamiento —preguntas y
respuestas—de Ia interacci6n euroaborigen" (p. 21).
AL impulso conquistador se suma —inmediatamente despuesde La etapa
inicial de La conquista— ci impuLso colonizador de La Corona espafiola que
inicia un proceso de racionalizaciOn de Los espacios territorialesconquistados.
EstaracionalizaciOn estarlabasadano sOloencireconocimientodeLos derechos
adquiridos por los conquistadores, sino también en las posibilidades de
explotaciOn de Los territorios conquistados; en Los requerimientos para Ia
defensa de estos territorios; y de manera muy especial, en Ia necesidad de
contrarrestar ci desarrolloenAmericadeun poderpolitico capazde competir
con ia Corona. Dc especial importancia para Ia definiciOn territorial del
continente fueron las frecuentesintervencioneshechaspor La Corona cuando
cimal trato,laexplotaciOn, ycitráficode mano de obra indIgena,amenazaban
LaviabilidadeconOmicadeaLgunasdeLas provinciasypoblados delcontinente.
Sobre el vasto continente conquistado, La corona espafioLa impuso una
estructura administrativa compuesta por ci Consejo de Indias, ia Casa de
ContrataciOnde Sevilla, Los virreinatos,las gobernacionesycapitanlasgenera-
les,lasaudiencias,lasalcaldfas, loscorregimientosylos cabildos. Dctodas estas
instituciones,Lasaudienciasjugaron un papelcentral en LaconformaciOndeLas
identidadcs territorialesde las sociedades poifticasde AmericaLatina.

(8) Los detallesdeesteproyecto han sido ampliamentediscutidos yanalizadospotIaliteratura

especializada.Sin embargo,esnecesariovolvera utilizaraquelloselementosycaracterlsticasdel
proceso deconquista y colonizacióndeAmerica que son esenciales para la exploracion de los
argumentos centralesde este trabajo.
42 0 AndrirPerez
Baltodano

Las audiencias,seflala Haring(1990), "presagiaronlos ilmites territoriales

de Las repblicas hispanoamericanasmodernas" (p. 182.). Estaaseveraciónes
corroborada pot Lynch (1958) que argumenta que Iaaudiencia es Iainstancia
administrativaresponsabledeLa"Americanización"(p. 72) de lasinstituciones
coloniales pot constituir "la más importante agencia de compromiso
burocrático" entrel rey, los colonosylos indios (p. 77). Escon las audiencias
que los criollos empiezan a referirse a los espacios territoriales pot ellas
delimitadas como "patrias" (Hating, 1990). Y es a través de las visitasde Los
oidores como surge en las provincias americanas una "conciencia de la
distancia" (Vives, 1978, pp. 142-143).
El desarrollo de identidadessocialescon bases territorialesms o menos
definidas, gener6 condiciones para el surgimiento de las bien conocidas
tensionesycontradiccionesentreLoscriolios—ciudadanos de segundacatego-
rlaenel entramado socialde IaAmrica espafiola—y[as estructurasde poder
colonial controladasférreamente pot La Corona. No es sino hasta despuésde
1559cuandoLa participación de los criollos en laadministración del aparato
colonial se hace posible mediante la compra de puestos püblicos (Haring,
1990). Esta puertade entrada a La administración colonial se cierra con las
reformasborbónicasque tienenlugar durante Laprimera mitaddel sigloXVIII.
En estas misrnas reformas se introduce La Intendencia, que proporciona a La
Corona un mejor instrumento de control en America, al mismo tiempo que
provoca mayores resentimientosentreLos criollos.
Lascrecientestensionesycontradiccionesque generabaIaexclusionde los
criollos de las estructuras de poder politico colonial hicieron inevitable el
desarrollo de movimientos independentistas en La regiOn. Estos movimientos
lograron transformar Ia Americaespañola en un conjuntode Estados sobera-
nos,yaloscriollos—lIderesindiscutiblesdeLaindependencia—en ciudadanos
plenos de los nuevos Estados.
La lucha por La independencia, como biCn lo seialaraGerhard Masur
(1949), adoptOdel pensamiento europeo yamericanodeLa Cpoca elprincipio
de [a "libertad", sin prestar mucha atenciOn aLa "igualdad"y La "fraternidad",
Los otrosdos "gritos"deIaRevoluciOn Francesa(citado enWerz, 1995,p.111).
El derecho naturaL, que en ci caso europeo constituyO La base sobre La cual se
construyO e[ edificio de Los derechos ciudadanos, Ic fue negado at indio
americano. Lo que muchos autoresLLaman "Ia negaciOn del otro" constituye,
entonces, ci punto de partida para entender La naturaleza de Las relacionesde
podery laexclusiOn socialde los pueblosindigenasdeAmericaLatina. Es esta
negación el comienzo de lo que despuCs de La independenciase transformarIa
en La lucha entre "civiiizaciOn" y "barbarie". En esta Lucha, La idea de la
civilizaciOn Ia representa La sociedad del crioLlo en tanto que las sociedades
indigenas son consideradascomo Ia encarnaciOn de "Ia barbaric".
Dc tat manera que Laindependencia crea "La Patria delcriolio" (Martinez
Peláez, 1973). Esta conquista La logra eL criollomediante Lacapturadel poder
 Estado, ciudadanlaypollticasocialen America Latina 0 43
ertatal. Esdecir, elfenómeno de laexclusionsocial delcriollodurantela
colonial no se resuelve mediante el desarrollode unasociedad civil capaz de
crear e institucionalizarderechosfrente al Estado,sino mediante Ia ocupación
del Estado por parte del grupo que en las colonias espafiolas tenfa la
de
posibilidad promover ci desarrollo de espacios püblicos independientesdel
control estatal. Es asl como Ia ciudadanla que gana ci criollo no crea las
condicionesparacidesarrollodeestosespaciospübiicos.La conquistadelpoder
estatalpor parre delcriolloliquida Las posibilidadeshistOricas parrelsurgimien-
to y desarrollode sociedades civiles en Los palses de Ia regiOn. El significadoy
Las consecuenciasdel vaclo social que dejala fusiOn entre Estado y sociedad
criolla trascenderiasu propio momento histOricopara convertirseen unfactor
que contirriahasta ci diade hoy condicionandoeldesarroiode las sociedades
poilticas deAmerica Latina.
La"colonización"delEstado potpartedeLos criollos inicia ci desarroliode
unatendencia histOrica estructural que se manifiestaen LacristalizaciOn de un
modelo de "ciudadanfa estatal" en los palses de La regiOn. Este tipo de
ciudadania nose deriva,como en cicasoeuropeo, deldesarrollodelacapacidad
de la sociedad paracondicionar el funcionamiento delEstado desde espacios
piiblicosindependientesdeCste. Sebasa,msbien, enlacapacidaddesarrollada
porgruposy sectoresdeLasociedadparaparticiparencidiseflo ylaformulaciOn
dedecisionesypoilticaspüblicasdentro delámbito delEstado.El Estado,desde
estaperspectiva,no representasino quesimplementeintegra losinteresesdelos
grupos dominanres de Ia sociedad. Estado e intereses sociales dominantes se
fusionan y se expresan institucionalmente en regimenes clientelistas y
oiigárquicos.Es asI como Ia ciudadanla enAmericaLatina va a convertirseen
"una reivindicaciOnde unaparticularrelaciOn conciEstadomásque como
reinvindicaciOn frente al Estado" (Faletto, 1994, p. 13).
Laindependenciaye1ascenso delos crioLlos al nuevopoderestatalcrearon
ci impulso para La conformación de espacios territorialessoberanosy para La
organizaciOn de sistemas politicosy econOmicosnacionales. Este impuiso
inspirO enIa experienciahistOrica europea quesirviOcomo punto de referencia
para los proyectos politicos de AmCrica Latina. La capacidad de los nuevos
Estadosparare-crearLaexperienciaeuropeaenel continente americano,ibasin
embargo a estarcondicionada pot dos elementos:porunaparte, Ladesintegra-
ciOn social de La base territorial de Los Estados independientes;y, pot otra, Los
altosnivelesdedependenciaexternaysoberanfadomésticadeestosEstados.En
las siguientespaginas se exploran estas caracterIsticas a través de dos grandes
etapas:elperlodo dedesarrollonacionaldependienteendondepredominan los
regImenesde dominación oligarquicay corporatista;yel perfodo de desarrollo
transnacional.
Hablar de un sistemade dominaciOnoligárquicoes habiar de La constitu-
ciOn de un ordensocial basado en ci control sistemáticodel poderestatal por
partede un sector social minoritario, y por la exciusi6nlegal de las mayorIas.
44 0 Andrés PrezBaltodano
Hablar deun sistemade dominación corporatistaes hablar de unordensocial
en donde La participación de la sociedad en ios procesos de formulación de
poilticas piiblicas es restringida a aquellos grupos y organizacionesaceptados
como legitimos pot ci Estado. Estos dos sistemas de dominación tuvieron
vigenciaduranteun perfodo histórico en ci que las relaciones entreEstado y
sociedad en AmericaLatina tenIan unafuerte orientación nacional. Durante
este perlodo, la acción dcl Estado se orientó hacia ci afianzamiento de La
soberanfanacionalcomo sistemay principloque otorgaaLos miembrosdeuna
sociedad nacionalLacapacidadparacontrolardentrodelImitesterritoriales,Las
principales causas y consecuencias de su propio desarroilo histórico. Asf,
durante ci perfodo de desarroilonacional,ci temadela identidad nacional fue
una preocupación constante manifestada expiicitamenteen los objetivos dcl
Estado.Un ejemplo deestapreocupaciónloconstituyenLas poilticaseducativas
dcisiglo pasado queestabiecfan,como objetivoprioritario, Lapromoción deLa
igualdadsocial anteIaleyylaintegraciónnacional (MartinezNogueira, 1994).
Porotraparte,hablar deunperfododedesarrollotransnacionalenAmerica
Latina es hacer referenciaa una situaciónhistórica en la que se intensifican la
dependencia externa y La soberanfa doméstica del E.stado. En esta etapa, La
soberanfapierde su relevanciacomo instrumento yprincipioparaLaautodeter-
minación nacional y se convierte en un objetivo secundario, despuCs del
desarroiloeconómico y la competitividad.El tema de Ia identidad tiende asi
mismo a perder su significado polItico-sociologicopara convertirse en un
concepto que senciliamenterepresentalos aspectosfolclóricos de Ia nacionali-
dad. SiutilizamosnuevamentecicasodeLaeducación es posibleobservarcómo
los procesos de reforma educativa que se impulsan actualmente en America
Latina con Ia asistencia tCcnica y financiera del Banco Mundial, ci Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y La Agencia de Estados Unidospara ci
Desarrollo Internacional (USAID), son procesos fundasnentalmenteorienta-
dosafacilitarLainsercióndeLospalses deAmericaLatinaenIaeconomfaglobal.
En estos programas, Los objetivos de solidaridad social e identidad nacional
brillan por su ausencia(ver Casassus, 1994).

La formacióndel Estado y el perfodo nacional

En Europa, ci nacimiento del Estado moderno transformó la poiftica en

una pugna por Ia distribución dcl poder dentro de los lfmitcs de territorios
soberanos.No es por lo tanto unacasualidad que haya habido unaestrecha
vincuiación entreci desarroliodeL principio desoberanfanacioaai y Lademo-
craciaen los siglos )(VIIyXVIII (Beloff, 1962). Reinhold Niebuhr(1959) ha
seflalado que las teorIas modcrnas sobre la democracia "casi sin excepción
suponen la autonomfa dcl Estado nacional" (p. 64).
Con ci principio de La soberanla,las fronteras fisicas y legales dclEstado
 Ectado, ciudaaan(aypolItica social en America Latina 0 45
europeo sirvieron como "contenedores" de una historia, un presente y,
presumiblemente,un futuro. Fue asl como los Estadossoberanosse convirtie-
ron en "espaciospoliticos", es decir, zonas geográficasen las que los "planes,
ambicionesyacciones"delos individuos ylos grupos chocan sin cesar, entran
en colisión, se bloquean, se unen y se apartan..." (Wolin, 1960, p. 60). La
soberanla permitla a Los Estados contener sus principales determinantes
históricosdentrodeilmites geograficos ylegales. ComotaL,LLegó arepresentar
lo que Gross (1981-1982) llama Ia "espacialización del tiempo y Ia experien-
cia", que implica La tendencia "a condensar Las relaciones temporaLes
—ingrediente esencial para la significacionsociaL y personaL— en relaciones
espaciaLes"(p. 59).
La soberanIa como factor limitante de las acciones, los planes y las
ambiciones de los individuos, hizo posible el desarroilode procesos sociales
domésticos contenidos dentro de espacios politicos y geograficos nacionaLes.
Dc taL manera que La soberanla, en ci caso europeo, no se limita a ser un
fenómeno juridico queorganiza y limitalas relaciones entre Estados. En lo
esencial, el fenómenodeIasoberanlaexpresaunareiaciónmuyespecifica entre
tiempo históricoyespacioterritorial.Másconcretamente,lasoberanlaexpresa
ci desarroLlo de una capacidad estatal para controlar —dentro de ilmites
geográficos y politicos— las principales causas de un desarrollo histórico
"nacionaL". Puesto de otramanera, el sentidoesenciaLdelasoberaniase expresa
enLacapacidaddeLosespacios politicosdelospalseseuropeosparaterritorializar
eL tiempo histórico de las comunidades que habitan estos espacios (ver
Poulantzas, 1978). La protección de fronteras, Ia diplomacia, y la guerra, es
decir, la protección fisicay legal de la base espacial de las sociedadespolIticas
europeas no agotan eL significadohistórico de Lasoberanla.
Las sociedades poifticas Latinoamericanas son producto de un correlato
entretiempo histórico yespacioterritorialdedistintanaturalezaaaquel quese
dio durante la formación de las sociedades poLIticas europeas. EL principio
jurIdico dela soberanlaque se adscribióoficiaLmente aLos Estados latinoame-
ricanos en el derecho internacionaL no tiene eL contenido histórico, social y
politico que tuvo para las sociedades europeas. Las sociedades polIticas que
surgen en el continente americanodurante La primera partedel siglo XIX son
sociedades polIticasque se sostienensobre La base de unaestructura adminis-
trativa colonial. La base de poder de estas estructuras administrativas no La
constituIa un entarimado de relaciones económicasysociales domésticas,sino
más bien su inserción en unaestructura económica ypoiltica internacionalde
La que eran dependientes. Por lo tanto, ci Estado nacional que surge de estas
condiciones"hacia afuera no serfa soberanoy hacia adentro no serIa nacional"
(Torres-Rivas,1983, p. 174).
La dependencia de los paIses de America Latina dificultó el control
"nacional" de las causas y consecuenciasdel desarrolio histórico de esas
sociedades. En otras paLabras, La condición dependiente de las sociedades
46 0 Andrb PerezBaitodano
latinoamericanasfacilitóeldesarrollodeEstados quehasta cidIade hoygozan
de altos niveles de soberanfadoméstica, y que se sustentan sobre fuentes de
poderindependientesdelanación (verCardosoiFaletto, 1979). Estas caracte-
rlsticas históricas se acennan en el caso de aquellos paIses que, como los
centroarnericanos,han sufrido el azote del imperialismo.
Paraprofundizar el análisis de los origenesylasimplicacionesde la doble
condición de dependencia externa y soberanla doméstica que caracteriza a!
Estado latinoamericanoesnecesarioexplorarlanaturalezadesu base territorial
desde unaperspectivacomparativa.La constitución espacialdel Estado sobe-
rano europeo fue provocada por el desbordamiento social de los espacios
territorialesdelaEdad Media,ypot lacapacidadde conquistayanxióndelas
monarquIas absolutas, que con gran ferocidad se disputaron ci territorio
europeo hasta que los Tratados de Westphalia de 1648 lograron crear una
estructurarelarivamenteestable de Estados independientes.
Encicasolatinoamericano,porotraparte, Iadefinicióndelabase territorial
de los nuevos Estados estuvo determinada por Ia aplicacióndel utipossidetis
juris. Este principio fue una especie de derecho de posesión heredado (ver
Torres-Rivas, 1983). De acuerdo conAntonio BustamanteySirven(1936)ci
utipossidetis juris, consiste básicamente en "considerar como ilmites de las
Repüblicas hispano-americanaslos que tenlan para Ia Coronade Espafiasus
divisionesadministrativasenVirreinatos,Intendenciaso audiencias"(pp. 3-4).
Dc tal manera que ci Estado en Europase constituyócomo productodel
desarroiosocial, politico, económico, militar y administrativode las socieda-
des de ese con.tinente. La condición legal de soberanla de estos Estados
formalizaaposteriori.Es decir,la icy confirrnó,codificóy normó un producto
histórico consumado. PototroladoenAmericaLatina,ciEstado seconstituye
apriori,mediante Iaaplicacióndelderecho. Las fronterasdelosnuevosEstados
latinoamericanos,como bienlo señalaraFemandBraudel(1989), anteceden a
Ia materiaiizacióndel Estado mismo. La icy, desde esta perspectiva creó ci
Estado latinoamericano;lo confirmó y codificósobre una base fundamental-
mentenormativa. Es decir, la Icy definió lo que las nuevassociedades poilticas
latinoamericanasdeberfan ser: Estados soberanos"a la europea".
La baseespacialheredadapotLosEstadoslatinoamericanosindependientes
carecla sin embargo de niveles de integración social capaces de facilitar ci
desarrollode identidades territoriales.En elmomento de Ia independencia, la
mayor partede los terrirorios nacionaleslegalmenteconstituidos como sobe-
ranos eran espacios social y ffsicamentefragmentados. Las limitadas redes
cornerciales,administrativasy de comunicaciónque servfande sustento a las
estructuras del poder colonial, eran incapaces de lograr una integración
nacional real ycongruente conIacondición legaldesoberanIaadquirida pot las
sociedadesinde1pendientes de Ia región.
A partirde Ia independencia, los Estados latinoainericanosiniciaron con
diferentesgrados dcCxiroyentusiasmo ci procesodedesarroilode sucapacidad
 Estado, ciudld4nIaypolIticasoddenAmerica Latina D 47

de regulaciónsocialdentrode Los territorios heredados.La primerafasede este

proceso Ia constituye Ia luchapor el establecimientode estructuras de poder
centralizadasdentro decadauno de lospaIsesdeLa región.Estaiucha se define
de manera precaria pero definitiva durante Ia segunda mitad del siglo )(IX.
Duranteeste perlodo tienenlugar Iaformaci6n de ej&citos nacionalesycierto
grado de consolidacióndelmonopolio estataldelusodelafuerza;Laseparación
entreiglesiay Estado; yla eLiminación o subordinación parcialde los poderes
locales que a travs de Ia region se oponlan a La centraLización que exigla Ia
consolidaciOn de los aparatos estatales nacionales.EnArgentina, porejemplo,
La constitución de un poderestataLcentraLizado se empiezaadar apartirde la
victoriadel ejércitodeBuenosAiressobreLaConfederaciOnArgentinaen 1861.
La eliminacióno subordinaciOnde poderes locaLes opuestos aLa creación
de una estructura dc poder nacionaL centralizada contribuyO de manera
significativaal desarrollode Iacapacidad de regulaciOn social delEstado. Este
desarrolLo se intensificO durantelas décadasdelsiglo XIX ycomienzos
deL siglo )(X, gracias a la ampliación de medios y vias de comunicaci6n que
permitieronalEstadoimpuLsar IaintegraciOn socialdesubase territorial.Desde
estaperspectiva,laobservaciOn quehacen Sandra KuntzFickeryPaoLoRiguzzi
(1996) con reLaciOn ade Lared ferroviariaen Mexico es váLidaparael resto de
LaregiOnlatinoamericana:"enMCxicolosferrocarrilesconstituyeronciestImu-
lo principal a la ampliación delradio de acciOn del Estado y La conformaciOn
de aparatos de regulaciOn" (Ficker/Riguzzi,pp. 374-375).
EL esfuerzopor lograr La integraciónsocial dela base territorial del Estado
latinoamericano representO ci inicio de la constituciOn de un sistema de
dominaci6ncapazdereproducirymanejar"adistancia"Las relaciones asimCtricas
de podersocial contenidasporlosespaciosterritoriaLes delos palses deAmCrica
Latina. Con ci desarrollode la capacidad de reguiaci6n social, se logra —en
términos de Ia Cpoca— Ia constituciOn del "orden" y la articulaciOn de
mecanismosparaalcanzar ci "progreso".El ordendelqueaquf sehablaes, sin
embargo, unordensumamente precario.Usando auevamente eL caso mexica-
no, podemos citar a Escalante(1995) quien seflala que: "Dondequiera que se
mire, enel sigloXIXmexicano,estáeL Estado.Pero,si se atiendecon un poco
más de suspicacia,resulta que ci Estado no estáen ningunaparte: en ninguna
partehay una organizaciOn juridica eficientedeLas relacionessociales, nies un
hábito Laobediencia,nisiquierahayun razonablemonopoiiodeLafuerzafisica"
(p. 17).
Como es bien conocido, Ia fOrmula positivista de "orden y progreso"
adquiriOun significadoespecialen ci contexto latinoamericano:orden como
lacondici6n necesariapara facilitarun modelo de progresodependiente,ypor
lo tando condicionado pot unalOgicaexterna en tCrminosde financiamiento,
mercadosytecnoiogIa.Esto hizo deL desarrollosocialdelospalsesde IaregiOn
un proceso fuertemente condicionado por ci tipo de inserciOn de estas
sociedades en ci sistemaeconOmicointernacional.
48 0 AndrécPérezBdtodano

La dependenciaexternadelos Estadoslatinoamericanosfciitóeldesarro-
lb de su soberanIadoméstica, y dificult6 el desarrollo de sociedadesciviles
organizadascapaces de condicionar La acción del Estado. Es asI como en las
décadasdel sigloXI)(, Los derechosciudadanos estuvieronfundamen-
talmente limitados aaquellos sectoresdeLa sociedadcapaces decontribuirala
profundización del modelo de desarrollodependiente. Oscar Osziak (1990)
captura ci significadode laciudadania en ci ordenquesecristalizaen America
Latina durante este perlodo: "Por definición, entonces, ci 'orden' exciufa a
todos aquellos clementos que podlan obstruir ci progreso, el avance de Ia
civiización, fueran estos indios o montoneras. Lo ilustra Sarmiento en su
Facundo; lo reiterañ los mensajes oficiales.Estas 'rCmoras' que dificultaban ci
progreso eran una amenazadorarealidad presente, vestigiosde una sociedad
cuyos parámetros se pretendla transformar. Por eso, ci 'orden' tambiCn
contenla una implicita definición de ciudadanla, no tanto en el sentido de
quiCncs eran reconocidoscomo integrantes de una comunidad poiftica, sino
mis bien de quiCnes eran considerados legftimos miembros de La nueva
sociedad, es decir, de quiCnes tenlan cabida en ia nueva tramade relaciones
sociales" (p. 53).
Dc tal manera que Los procesosde participación polfticaque se estabiecen
duranteci perfodo oligrquicosonfundamentalmentemecanismosdiseflados
desdeci Estado paraLa defensade un sistemade privilegios, y no ci rcsultado
deconquistasdelasociedadcontraciEstado.Estosprocesosno ponfanenjuego
ci funcionamiento de la administración püblica oligrquica y clientelista, ni
amenazaban la reproducciónde las estructuras de exclusiónsocial.El voto, tal
ycomolohaindicado Guillermo O'Donnell(1982), funcionabaaunnivelmis
bisico: como "ratificación de los procesos que constitulan a la nación como
pueblo, mucho mis que como actualizaci6nde la ciudadanla" (p. 25). Los
politicos, porsu parte, "rara vcz aparecencomo 'representantes'delaciudada-
nia: son misbienintermediariosque, en unsistemadereciprocidad,gestionan
Ia desobedienciacontrolada de sus ciientelas"(Escalante, 1995, p. 52).
La constitución de Ianación como pueblo a travésdelvoto no alcanzabaa
las pobiaciones indigenasdcl continentc que sufrian una forma de exciusión
diferente de La que sufrfan los criollos y mestizos, que por su condición
sociocconómicano tenlanacceso a Los procesosde decisionestatal.Desdeesta
perspectivaes establecerLa existencia—dentro del perlodo que estamos
estudiando— dc bo quc Octavio lanni (1988) llama rciacioncs de clase y
relacionesde casta. Es decir, relaciones entregrupos que sediferencian por su
podereconOmico, yrebaciones entregruposqucocupanporsucondiciOnCtnica
y racial posicionesde poderdesigualen ci entramado dc relacionessocialesde
los palsesdeLa regiOn. Conci desarrollodcl mcrcado, Las relaciones socialesde
castasctransformaron, almcnos legaLmente,en relaciones sociales declase.Es
posibieargumentar quc estatransfiguraciOn, impulsadapor LamodernizaciOn
econOmica delas sociedadcs batinoamcricanas, no eliminO,sino que misbien
 Estaa!o, ciudadanlaypoliticasocialen America Larina 0 49
agregóa la exclusion cultural sancionada pot el pensamiento politico y legal
europeo del perlodo de la colonia,unaexclusiOn econOmica sancionadapor ci
naciente mercado.
La haciendafueelprincipalmecanismoatravésdelcualseinstitucionalizaron
las nuevas formas de exclusiOn social impulsadas por ci mercado. Durante ci
perlodo oligárquico, la libre contrataciOnde mano de obra establecidaen las
constitucionesliberales fue manipuladay falsificada para darpaso aL estableci-
miento de una serie de relaciones laboralesde explotaciOn, tales como los
reclutamientosforzosos ylasleyes contra Lavagancia,quetuvieron unimpacto
negativo directo en las poblaciones indIgenascampesinas(ver Torres-Rivas,
1980). ParaIagranmayorIa de estas poblaciones,los derechosciudadanosque
les otorgaban lasleyes ylas constitucionesdelospalsesdeLaregiOn, no dejaron
de ser ms que unairrelevancia histOrica.
Lainserci6n delos paIses deAmericaLatina dentro delsistemaeconOmico
internacional se profundizOdurante las décadas del siglo XIX y las
primeras del siglo XX. Durante ese perlodo creciO La actividad primario-
exportadora,aument6 lapresenciadeIainversiOn extranjeraenxeas clavespara
eldesarrollode los paIses delaregiOn, y se impulsO IaconstrucciOndepuertos,
lIneasde ferrocarril,carreteras,asI como la instalaciOn de redes de telCgrafo.El
desarrollo econOmicopromoviOLa formaciOn de nuevos actores sociales, en
tanto que el desarrollo de Ia capacidad de regulaciOn social delEstado hizo
posible la confomiaciOn de circuitos de reproducciOn entre el Estado y La
sociedad através de los cualesse plantearlan, yen algunoscasosse resolverlan,
las demandas de estos nuevos actores.
Los nuevos actores sociales que surgen durante este perlodo abren La
discusiOn sobre "la ciudadanla y la cuesti6n social" (Oszlak, 1990, p. 218), y
promueven el surgimiento de un nuevo modelo de relaciones entreEstado y
sociedadque tendrácomo unade susprincipalescaracterIsticas lo que Faletto
(1994) llama "la ampliaciOn de La ciudadanla en el plano politico y La
ampliaciOn de la integraciOn social, a travCsde la educaciOn y la creaciOn de
condiciones devida menos discriminadoras,como las que se formularon por
laviadeLaexpansiOn delossistemasdesalud,vivienda,seguridadsocial yotros"
(p.6).
Enlas condicionesdedependenciade lospalsesdelaregiOn, LaampliaciOn
deIaciudadanla requerla necesariamentela "nacionalizaciOn" delEstado (ver
Werz, 1995, pp. 82-90); es decir, Ia reducciOnde sus niveles de soberanla
doméstica.Esta"nacionalización"sehizoefectivaenaquellospalsesquehablan
logrado mayoresnivelesdedesarrolloeconOmico, y en dondeel Estado habia
desarrolladounamayor capacidadde regulaciOn social. El establecimientode
circuitosde reproducciOnentreEstadoysociedadimpulsadospor eldesarrollo
econOmicoyporIaampLiaciOnde lacapacidadde regulaciOn socialdelEstado,
hizo posible La transmisiOn de demandas sociales y, en algunos casos, La
reconciliaciOn de estas demandas con la acciOn del Estado.
50 0 AndrésPerezBaltodano
Comoresuitado de Ia conformaciónde estos circuitosde reproducción se
consolidan las estructuras"corporativas"que caracterizanlas relaciones entre
Estado ysociedad enpaisescomo Mexico,Argentina,Brasil, ChileyUruguay.
El corporatismo del que aquf hablamoses ci que Schmitter (1974) denomina
como "corporatismo de Estado". Dentro de este concepto las unidades de
representaciónsocialdependen delEstado para susupervivenciaylegitimidad.
Estemodelo de organizaciónsediferenciadel"corporatismosocial"en quelas
unidades de representaciónsocial tienen su fundamento en la existenciade
espacios püblicos independientesdel control y Ia acción estatal. Este tipo de
corporatismo es ci que correspondea las sociedades democráticascapitalistas
avanzadas.
La institucionalización de estructuras corporativas en America Latina
promovió la dispersion de La "capacidad de iniciativa" (Malloy, 1993) para
fomentar, formular eimplantar polIticaspi'iblicas, produciendo asIestructuras
de derechosciudadanos fragilesyparciales.Enestascondiciones,el poderpara
condicionarIaacciOn del Estado radicaensegmentosparticulares(corporacio-
nes) de la sociedad legitimados por ci Estado, y no en espacios püblicos
autOnomoscapaces de generar condiciones para el desarrollo de sociedades
civiles organizadas. Dcaqul que es posibleargumentar queciequivalenteal we
thepeopleenAmericaLatina seaci "yo miembro de CstaoIa otracorporaciOn".
Guillermo de Ia Peña (1994) sefiala, por ejemplo, como "para muchos
habitantes de MCxico, lo que confiereidentidady sentidodeLa propia vaila no
es ci ser ciudadano, sino ci ser miembro de un grupo primario o corporativo:
un grupoprotector frente al resto de La colectividad,pues muchas veces,
no se concibe como habitable y acogedora sino, por ci contrario, como
fundamentalmente hostil" (p. 143).La fragmentaciOn socialque producen las
estructuras corporativas generan una condiciOn de fragilidad, no sóio en
aquellossectoresdeia sociedadque no cuentan conlaprotecciOnparticular de
las corporacionesreconocidaspor el Estado sino en muchas ocasiones en los
mismos sectores que gozan de protecciOn corporativa.Esto se debe a que la
existenciadeunacompetenciaintercorporativapor obtenerci reconocimiento
del Estado, ofrece Ia posibilidadde "escoger" sus contrapartes en Ia sociedad.
Desdeesta perspectiva,los derechosyprivilegios dequegozan losmiembrosde
las corporaciones reconocidas por ci Estado, constituyen una extensiOn del
principio deciudadanla estatalquetiene origen en losprocesosde independen-
cia de los palses latinoamericanos,y que se extiende y reproduce durante ci
periodo de dominaciOnoiigarquica(verNun/Lattuada, 1991).
El modelo corporatistaqueselogro institucionalizarenci CónoSur,sobre
todo despuCs de Ia crisisde los aimstreinta,logra impulsar la nacionalizaciOn
delEstado sin modificarsuestructura econOmica dependiente. La intensifica-
ciOn de esta dependencia generO en los añossetenta fuertes tensionesentrela
tendencia dcl Estado hacia La profundizaciOn de su inserciOn en ci mercado
internacional y las crecientesdemandas sociales. Dc cstas tensiones surge el
 Ecado,ciudas/anlaypoilticasocial enAm/ricaLatina 0 51
Estado BurocráticoAutoritario queresuelveestasituación mediante Ia limita-
cióndrsticade la ciudadania. Desde esta perspectiva,ci Estado Burocrático-
Autoritario, en palabras de O'Donnell(1982) es: "....unsistemade exclusion
poiltica de un sector popularpreviamente activado, al que somete a severos
controles tendientes a eliminar su previa presencia en La escena polItica, asI
como a destruir o capturar Los recursos (especialmentelos cristaLizados en
organizaciones de clase y movimientos politicos) que sustentaban dicha
activaciOn....Dicha exclusiOntrae aparejadaIasupresiOn de La ciudadanlayde
la democracia politica. Es también la prohibiciOn de lo popular: impide
(respaLdándolo con su capacidadcoactiva) invocacionesen tantopueblo y,por
supuesto, en tanto clase....Es por lo tanto La supresiOn de dos mediaciones
fundamentalesentreelEstadoyIasociedad:laciudadaniayb popular" (p. 61).
El surgimiento de nuevos actoressociales, producto del desarrolloeconO-
micobogrado porlos palsesdeAmericaLatinaduranteelperfodo bajo estudio,
tuvo expresiones y consecuenciasdiferentes en palses de menor desarrollo
relativo como los de Centroamérica. En Centroamérica, la Lucha por La
ampliacióndelaciudadania ylasdemandassociaLesparaIanacionaLizaciOndel
Estado tuvo expresiones generaimente más vioientas que en ci Cono Sur,
aunque menos efectivas. La menor efectividad de movimientos como la
insurrecciOn saLvadoreftaen 19320LaLuchasandinistaen losafiosveinte,puede
explicarsepor Los mayores niveles de soberanla domCstica de que gozaban los
Estados centroamericanos, producto a su vez de sus más altos niveles de
dependencia econOmica y polftica. Además,Los más bajos nivelesde integra-
ciOn social de La base territorial del Estado centroamericano dificultaban La
organizaciOn de formas de moviiizaciOn popularcapaces de ampliar el marco
de acciOn de estos movimientos armados insurreccionales.
La baja capacidad de regulaciOn social de los Estados centroamericanos
explica tambiCn Las limitaciones que Cstos sufrian para desarroliar modelos
corporativosde participaciOn. La debilidad de lared de circuitosde reproduc-
ciónentreEstadoysociedaden CentroamCricareduclalacapacidaddelEstado
para regular y manejar Las estructuras de relaciones sociales"domésticas", a!
mismo tiempo que dificultaba La transferenciay canaLizaciOnde presiones y
demandas socialesdesde lasociedad hacia ci Estado.
Es asI como las experienciaspopuListas de los paises de mayor desarrolLo
relativo en America Latina no se reproducen en CentroamCrica.Tal y como
bienseñalaEdeLberto Torres-Rivas(1984), Los sistemas politicos de Mexicoy
Venezuelabogran incorporarLosgrupos sociales que exigenreconocimiento.Es
decir, estos sistemas dan entradas parciales y graduadas a aigunos grupos
sociaLes. En CentroamCrica,por otra parte, estas inclusionesparcialesfueron
frustradas una y otra vez por "un sistema de dominación que reconstituye
constantemente la exclusiOn denuevas fuerzas como condiciOndepermanen-
cia:. Esta exclusiOn, apunta Torres-Rivas,"se realiza en forma violenta, y a
veces, como negaciOndirecta de su propia legalidadconstitutiva" (p. 37).
52 0 AndrdsPerezBaltodano
En resumen, las sociedades de America Latina con mayores niveles de
integracián territorial, capacidad estatal de regulacion social, y desarrollo
económico, lograron corporativizarci modelo de ciudadanla estatalque tiene
origen en los procesos de independencia de los palses de Ia regi6n. La
intensificación del modelo de desarrollo dependiente de estas sociedades
establecIa, sin embargo,ilmitesalacapacidaddelasociedadpara"nacionalizar"
ci Estado yparacondicionarsu naturalezay funcionamiento.Estos lImites se
materializanconcisurgimientodelEstadoBurocráticoAutoritario,queredujo
los nivelesde participación yaumentó Ia soberanfadomCstica del Estado.
Por otra parte, los intentos por nacionalizary condicionar Ia acción del
Estado por partedenuevos actores sociales en palses con más bajos niveles de
integraci6n territorial, capacidad estatal de regulacion social y desarrollo
económico, no lograron una ampliación de la ciudadanla estatal. En estas
condiciones "las oligarqufas, amenazadaspero no desplazadas, respondieron
abandonando Ia democracia formal e instalando dictaduras personalistas,
represivas yvenales, muchas veces conapoyoo bajo direcciónestadounidense"
(Emmerich, 1988, P. 134).

El perlodotransnacional
Hablar de un perfododedesarrollotransnacional eshacer referenciaa una
etapa de laevoluci6n históricadeAmericaLatina en La que se intensifican los
nivelesdedependenciaexternadel EstadoyIasoberanlade en relacióncon
la sociedad atal punto que:
a) la base territorial delEstado empiezaa perder relevanciacomo contenedor
de las fucrzas sociaies que determinan el funcionamiento del Estado y su
legitimidad;
b) ci aparato estataL tiendea convertirseen un ejecutor de polIticaspüblicas
diseñadas dentro de marcos normativos que no estan sujetos a Ia voluntad
popular; y
c) La naturaleza de las reiaciones entre Estado y sociedad y los espacios de
participación ciudadana están fundamentaimentedeterminadosporlosreque-
rimientos y condicionamientosde Ia economla mundial.
El inicio deun perfododedesarrollotransnacionalen AmericaLatina está
i'ntimamenteligado alacristalizacióna nivelmundial delfenómeno conocido
como globalización.Este concepto, como se indicó anteriormente, expresaLa
tendencia que muestran las estructuras sociales, poilticasy económicasde las
sociedadesdel rnundo aorganizarse airededordeejes de poderquetrascienden
las fronteras legalesy territorialesdel Estado-nación.
Los efectos de Ia globalización en America Latina se hicieron visibies
durante La crisis de estabilizacióny ajuste de los años ochenta. La "década
perdida" fue ci resultado de cambios profitndos en la estructura económica
 Estado, ciudadanlaypoliticasocialenAmerica Latina 0 53
mundiaL ylas debilidadesdelos palses latinoamericanospararesponder aestos
cambios. Másespecificamente,fueciresultadodelos altosnivelesdeendeuda-
miento de Los palsesdeLaregiOn, deimportantesalzasenlas tasas deinters, del
deterioro de los términos de intercambio, de La reducciOn de los niveles de
financiamiento externo y de la incertidumbre y naturaleza cambiante de las
regiasquegobernaban cicomerciomundial ylosflujosfinancieros(Rosenthal,
1990). De forma ms concreta, La "década perdida" ftie ci resultado del
surgimiento de una "discrepancia"entre La composiciOn de las exportaciones
de Ia regiOn y la estructura de la demanda, producciOny tecnologIa de la
economfa mundial (CEPAL, 1990).
Dc tal manera que IaimposiciOn decondicionesy restriccionesimpuestas
sobre los gobiernos de Ia regi6n por las organizacionesdel "consenso de
Washington", sonsOloexpresiones deIaconformaciOn deunanueva estructura
econOmicamundial cuya lOgica y racionalidad se expresaen el pensamiento
neoliberal. Dentro de esta lOgica y racionalidad, el modelo keynesiano,que
combinacilaissez-faireeconOmico anivelinternacionalcon ciintervencionismo
estatal doméstico (Schamis,1993), tiende aser remplazadopor un modelo de
desarrollo econ6mico cuyo eje central es el mercado.
Con cidesplazamientodelEstadocomo eje reguladorde lavidasocial,los
espacios territorialesnacionales y las relaciones socialespor ellos contenidos
quedanpeligrosamenteexpuestosa las presiones de la economlamundial y a
IaracionaiidadinstrumentalqueguIalaacciOn delmercado.Enestesentidohay
que entender que Iafunci6n primordial delEstado moderno fue lade servirde
filtro a Las presiones e influencias internacionaiescapaces de tenerun efecto
negativoenlaestructura derelaciones socialesdomésticascontenidasdentrode
lasbasesterritoriaiessoberanas.El filtro delEstado combinaba La racionalidad
instrumental que orientaba las presiones del mercado internacional con la
racionalidad sustantiva sobre La quc se fundan Los principios de idcntidad
nacional,soberanlayautodeterminaciOn,para producir polIticaspiblicascon
una orientación ypreocupaciOnnacional. La marginalizacióndcl Estado y la
creciente centralidad del mercado en ci modelo neoLiberai que impone la
globalizacion,produce un modelo dedesarrollohistOrico en ci que las relacio-
nes entreEstado ysociedad,IaformaciOn deespacios püblicos,Iacapacidadde
regulaciOn social del EstadoyIaintegraciOn misma de los espacios territoriales
delos palsesdeAmericaLatina sondeterminadospor los requerimientosde la
economla mundial.
Estos condicionamientos se hacen patentes en la medida en que los
organismosfinancierosinternacionaiesimponen sobre los palsesde la region
marcos normativos que determinan Los procesos de formulaci6n de politicas
püblicas, asi como los modelosdeorganizaciOn y funcionamientodel aparato
estatal.Con muchafrecuencia,estosmarcosnormativos excluyenproblemasy
valores socialesdegran relevanciaparalaspoblacionesdelosEstadosnacionales
sobre los que se imponen. Por ejemplo, muchos temas relacionados con Ia
54 0 AndrIsPerez Baltodano

justiciasocial—queencipasadojugaron un papelfundamentalenlosprocesos
de movilizaciOn social y participaciOn poiltica— juegan ahora un papel
secundario enlos procesosde formuiaciónde poilticaspüblicasquepersiguen
versiones instrumentaiistasy economicistasde la eficienciayla eficaciaen la
acciOn estatal.
Resulta irOnico y contradictorio que sea precisamente dentro de estos
marcosnormativosdondeoperan enLaactualidadlos sistemas democráticosde
LaregiOn. Estossistemas amplian LaparticipaciOn politicaaLmismo tiempo que
limitan los temas y problemas sobre los cuales se puede decidir. En estas
condiciones, ci concepto de ciudadanfa se restringe a lo politico y, ms
concretamente, a io politico electoral. Estossistemasdemocráticosno produ-
cen"incertidumbre"(Przeworski,1986), dado quesus resuttadosson aitamen-
te predecibles.
La giobalizaciOn entonces tiene un efecto directo en la capacidad de
regulacion social del Estado y, por to tanto,en ci desarrollode La integraciOn
social delos espacios territorialesdelos palses deLaregiOn. La globalizaciOn ha
forzado et desarroitode procesosde reformadel Estadoorientados afacilitarLa
inserciOn de los palses de La regiOn en la economia global. Muchas veces, La
lOgica queorientaestas reformassecontraponè alas necesidadesde consolida-
ciOn e integraci6n social de los palses de la region. Estas reformas asumen
además IaexistenciadeEstadosfuertesque puedenserdescentralizados;o bien
La presencia de mercados y sociedades civiles organizadasque pueden asumir
algunas de las funciones sociales del mercado. Estas reformas ignoran por lo
tanto Ia fragmentaciOn de Ia base territorial de Los paIsesdela region, Los bajos
nivelesderegulaciOn social delEstado latinoamericano,asi como ladebilidad,
yenalgunoscasos ausenciadeespacios püblicosautOnomosysociedadesciviles
organizadas (9).
Enelcaso depalsescondesbalanceshistOricos regionales,cidebilitamiento
del papel socialdelEstado ydesu presenciaefectivapuede poneren peligro La
mismaintegridad territorial deesospalses. Ms aun, laincapacidaddelEstado
para responder a necesidades y presiones domdsticas puede provocar La
despolitizaciOn del conflicto social en ios paisesmás vulnerablesde La region.
EstaesunacondiciOn enlaqueLos procesosynormas quesirvenparamantener
el orden social no son capaces de contener las tensiones y contradicciones
sociaLesque generan La pobrezay ladesigualdad social. En la terminologla de

(9) LasituaciOnde la integraciOn territorial y de Iacapacidad de regulaciOn social del Estado

latinoarnericano ha sido recientemente abordada por Guiliermo O'Donnell(1993) quien al
analizar Ia capacidad del Estado en America Latina para institucionalizar ci principiode
"igualdad ante Ia ley", sefiala muyperceptivamentequeenmuchas delasnacientes democracias
delaregión, Ia efectividaddel Estado paraimponer ciordenlegal"Sedesvaneceen Iamedidaen
que uno se aleja de los centros urbanos" (p. 1.358).
 Estado, ciudadanlaypoilticasocialenAmerica Latina 0 55
moda, La despolitizaciOn del conflicto social es una condiciOn que puede
generar situacionesextremasde "ingobernabilidad".
La rupturaentre el Estado y La sociedad,y más especificamenteentreun
Estado que se transnacionaliza y una sociedad que se siente incapaz de
condicionar las politicaspüblicasquelaafectan,puede no sOioserel finaldeIa
democraciaelectoralen Lospaisesmásvuhierabiesde ía regiOn, sino tambinci
comienzo de unaetapa sin precedentesdeviolenciasocial. Un Estado que no
responde a las necesidadesdesu poblaciOn pierde necesariamentesu legitimi-
dad, y por lo tanto su capacidadde controlar y regular el conflicto social. La
pérdida de estacapacidadpuede significaruna caldapeligrosaen "la guerra de
todos contra todos". Indicios preliminaresde esta calda podrian ser los altos
niveles decorrupciOn,criminalidadysuicidioquese padecenen muchosdelos
paises de la region (verECLAC, 1995, PP. 121-123).
En estas condiciones, La büsqueda de propuestas que promuevan el
desarrollodelEstadoydeIasociedadcivil, asIcomo eldesarrollodeunarelaciOn
de congruenciademocráticaentreambos, se convierteenunatarea desespera-
damente urgente. Dentrode estaspropuestas,las estrategiasy polfticasparael
desarrollosocialjuegan un papelcrucialen un continente caracterizadoporla
pobreza, la marginalidad y Ia desigualdad social. Sin estrategias y politicas
sociales capaces deresponder alas necesidadesmásurgentesdelas poblaciones
nacionalesdeAmericaLatina,losexperimentosdemocráticosactualestienden
a convertirseen rituales politicossin sentido ni significaciOn social.

Perspectivasdel desarrollo y La poiltica social en ci siglo )OU

AdolfoGurrieri(1990) haclasificado lasestrategiasparaeldesarrollosocial
de America Latina en dostipos: las que se orientan a modificar la estructura
productiva de los paises de La regiOn, y las que centran su atención en La
restructuraciOndelosserviciossociales atravésdeIapoifticasocial.Las primeras
incluyen:a) las tendientes a lograr el desarrollosocial a travCsde la industria-
lizaciOn; y, b) las tendientes a balancearla transformaciOn distributiva con la
distribuciOnproductiva.
Por otraparte, las estrategiasorientadasalarestructuraciOndelos servicios
socialesa travCs de La politicasocial incluyen:a) programas de erradicaciOn de
Ia pobreza a gran escala; b) La creaciOn de sistemas de servicios sociales
universaLesy redistributivos;c) la reorganizacióninstitucional de Los servicios;
y d) acciones destinadas a proteger a los pobres durante periodos de ajuste
(Gurrieri, 1900, p. 35).
Los intentos deindustriaLizaciOnenlaregionno lograron,enlamayorIade
estospalses, tenerci efectopositivo que de dos se esperabaen relación con los
sectoresdelapoblaciOn novinculadosdirectamenteconLaactividadindustrial.
Dcacuerdo conGurrieri(1990), "Ia aplicabiLidaddeLas propuestasseriatanto
56 0 André:PerezBaltodizno

menor cuanto más pequeflo fuese el sector moderno industrial existente,

menoreslasposibilidadesdesu expansionengran escala,ymayorlaproporciOn
de población activaque deberla ser integrada al mismo" (p. 23).
Las limitacionesdelas estrategias dedesarrollobasadasen laindustrializa-
ciOn dieronorigenapropuestasque buscan un balanceentrelatransformaciOn
distributiva y Ia distribución productiva. Dc acuerdo con estas propuestas, ci
desarroilo de los sectores econOmicos modernos que se orientan hacia ci
mercado externo debe estar acompanado por un esfuerzo por desarroilar la
demanda interna. Estas propuestas seflalan la necesidad de "orientar las
polIticas ptlblicas en favor de los sectores económicos, estratos t&nico-
productivosy grupossociales rezagadoso postergados"(p. 25). EstaspolIticas,
•siguiendo a Gurrieri, incluirlan: cambios en La distribuciOn existente de los
activos productivos;cambios en la distribuciOn denuevos activosmediante Ia
reorientaci6n delainversiOn; polIticasqueapoyan cidesarrollodeIacapacidad
productiva y la productividad de los sectores que producen para el consumo
popular,las que favorecenaios sectores que hacen un usoms intensivo del
trabajo ylasque apoyanalapequefaymediana empresa;ypolIticasdeempleo
y salario.
Las limitaciones de esta propuesta también son conocidas. Cualquier
intentopor transformar Laestructura productiva delas sociedadesdeAmrica
Latinase enfrenta a Ia resistencia de las estructuras de poder sobre las que
precisamenteseasientan los procesosproductivosquesequieren transformar.
La acciOn redistributiva que el Estado supuestamentedebe ejercerdentro de
estemodelo dedesarrolloresultamuydificilyaquelospalses latinoamericanos,
en sugran mayorIa,no cuentan con sociedades civiles capaces de domesticar la
acciOn estatal.
Si evaluamoslapolItica social como instrumento para combatir La exclu-
siOnymarginalidadsocial,nos encontramoscon que tiene un alcanceyun
impacto muylimitados, dado que en Ia mayorfade los paIses de LaregiOnestas
poifticasseformulan e implantan dentro delcontexto deEstados quegozan de
unaltogradodeautonomla enrelaciOn con Lasociedadcivil,yde unalto grado
de dependencia en relaciOn con Ia dinmica de la economla mundial. Esta
situaciOncontrasta con lacaracteristicafundamental de losEstados europeos,
que durante los trescientos anos desarroliaron un alto grado de
soberanlaexternayunalto gradodedependenciadoméstica.EstacombinaciOn
fue Ia que permitiO en los paIses de Europaci desarrollo de una capacidad
politica,capazde"domesticar" laseconomIas nacionalesparaextraeryredistribuir
recursos destinados a promover ci desarrollosocial (Heilbroner, 1992).
Dc talmaneraque, adiferenciade La experienciaeuropea, lapoiftica social
enAmerica Latina no es necesariamenteci resultado de lademocratizaciónde
un poderestatal soberano y de la constituciOnde unaestructura de derechos
ciudádanos. En otras palabras, la poiftica social en America Latina no es un
instrumento dedesarrollosocialquenacedelarelaciOn que DavidHeld (1991)
 Ectado, ciudadanlaypolItica socialen America Latina 0 57
seflaLa como unade las caracterfsticas principaLes delos sistemas democráticos:
y
la congruenciaentrelos que hacen las politicas piiblicas Los que las reciben.
La dependenciaexterna deLos Estadoslatinoamericanosyios altos niveles
de exclusionsocial que caracterizana la gran mayorIade las sociedades de La
regiOn crearon condiciones para el surgimiento y desarrollo de poifticas
sociaLes, cuyascaracterlsticasesenciaLesseubican dentro dedos tipos: lapoiltica
social que resuita del desarrollodel tipo de ciudadanla estatal que generanlas
estructurassociaLes corporativas,yla pollticasocialqueseformulaeinstrumenta
como aLternativa a la ciudadanla.
Lapoiltica social que se sustenta en ci principio de ciudadanlaestatal que
se institucionaiizO en los sistemas corporativos de America Latina ha sido
estudiada por James M. Malloy (1993). Para Malloy, Ia evoluciOn de la
ciudadanla en America Latina ha sido condicionada pot La persistenciaen la
region de estructuras patrimonialesde dominaciOnque reproducen relaciones
clienteListasy de dependencia entreci Estado yla sociedad.
Desde estaperspectiva,La poilticasocial en AmericaLatina hasido guiada
pot unaIOgica particularista que explicaeL porquC los beneficiariosde, esta,
poiltica han sido fundamentaLmenteaquellossectoresde la sociedadquehan
gozadodeLosderechosyprivilegiosdelaciudadanla estatalqueprevaleceen los
sistemas corporativosdela regiOn. TaLy como seha seflalado antes, estaforma
de ciudadania abarca solamente a aquellossectoresde la sociedadque juegan
un papeLcentral enlapromociOnde los modelosdedesarrollodependientesde
la regiOn. Es asi como la poLftica social que inicialmente se introdujo como
"segurosocial" en muchos palses de la regiOn, favoreciO principalmentea los
empleadosptibiicos, trabajadoresurbanosy ciertamente a los miiitares. Que-
daron excluidoslos sectores sociaLes que operaban en ci sector informal y ia
poblaciOn rural (Malloy, 1993).
La capacidadinicial paraLa formulaciOn e impLantaciOnde estas poifticas
se concentrO en ci Estado, que actuaba bajo la influencia de organismos
internacionaLes como LaOficina Internacionaldci Trabajo. MalloycitaaMesa
Lago (1978) para sefialar que "una vez que las polIticas sociales fueron
establecidas,lospotencialesgrupos beneficiariosutilizaron todo su poderpara
lograr ci tipo de cobertura que más les favoreciera" (p. 235). Estos grupos no
luchaban por derechos ciudadanos en general, y ni siquiera por derechos de
clase, iuchaban sencilLamente potderechosde grupossociales especlficos. Es asI
como en America Latina la polItica social no se inicia con una orientaciOn
universal,apesardequesearticuladeacuerdoaLlenguajemoderno dederechos
sociales (Malloy, 1993, pp. 231-235). Lo que surge es una politica social que
se enmarca dentro del conceptodeun concepto de "ciudadanla regulada"pot
el Estado (Santos, 1979).
Por otra parte, el concepto de polltica social como "alternativa a la
ciudadanIa"hace referenda al tipo de politica social que se formula y ejecuta
en ausencia de derechos sociaies. Este concpto fue utiiizado por Marshall
58 0 André,PerezBafrodano
(1965) para explicar la naturaLeza de La The Poor Law yThe FactoryActs en
Inglaterra enci siglo XIX. Dcacuerdo con Marshall, The PoorLaw trataba Los
reciamosdelpobre,no como unaparteintegraldesusderechosciudaclanos sino
como una alternativa a esos derechos. Por otra parte, The FactoryActs que
promovieron el mejoramientodelas condicionesdetrabajo enLas fábricasyla
reducción en las horas de trabajo, afectaron solamente a las mujeres y a los
niflos,esdeciraLos no-ciudadanos.La justificaciOn paraexcluiralos hombres
adultos como beneficiariosde estas leyes se formulOsobre la base de que Ia
protecciOn que ofreclanlos FactoryActs infringlaLos derechosdecontrataciOn
de que gozabanlos trabajadoresciudadanos (Marshall, 1965).
El concepto de polltica social como "alternativaa Laciudadanla" se ajusta
a La realidad de las polfticas socialesque se practican en aquellos palses de
Am&icaLatina, endondenunca se desarrollaronrelaciones corporativasentre
Estado y sociedad. Es decir, en donde subsisten variadas formas de control
socialdetipooligarquicoy dondeLacoerciOn estatalhaimpedido IaformaciOn
de espacios püblicos capacesde generar sociedades civiles con la capacidadde
"domesticar"IaacciOn delEstado.Por ejemplo,ensociedades como Guatema-
la, Nicaragua y Peru, lo que prevalece es un modelo de poiltica social
asistencialista.Ms quepolfticassocialés, las accionesde estosEstadosen areas
como la salud y la vivienda se asemejan a grandes programas de caridad
administrados por ci Estado. Los factores que determinan la formulaciOn y
ejecuciOn de muchas de estas pollticas no son las presiones sociales de una
sociedad civil organizadadentro de espacios relativamenteindependientes del
Estado, sino fundamentaLmente la influencia y presiones de organismos
internacionales,yci inters porpartedelosgrupos dominantesdentrode cada
palsporpreservarunordensocial minimo quehagaposiblelaoperacionalizaciOn
de proyectoseconOmicossocialy econOmicamenteexcluyentes.
Separar estos dos tipos de poLItica social y ubicarlos geogrficamente en
funciOnde los grados dedesarrollode las sociedadesdeAmericaLatina, es un
recurso analitico que facilita La caracterizaciOn del tipo de relaciones entre
Estado y sociedad que prevaleceen los diferentes palses de Ia región. En Ia
realidad,Los dos tipos depoiftica social puedencoexistiren reLacionespropor-
cionaLesdiferentes en los tres modelos de prestaciOn social identificadospor
Fernando Filgueiraen sucontribuciOnaestelibro: elmodelode"universalismo
estratificado"depalses como Uruguay,ChileyArgentina;lossistemas"duales"
depalsescomo BrasilyMexico;ylossistemas deprotecciOn social"socialmente
excluyentes"como los de Peruyla mayorlade los palsesde CentroamCrica.

Quo Vadispoiltica social enAmCricaLatina?

El fen6meno de la gLobalizacion —como se argumentOanteriormente—
abre insospechadasalternativaspara eL futuro de La democraciaylos derechos
 Esrado, ciudadanlaypolItica socialen America Latina 0 59
ciudadanos alrededor del mundo. El actual proceso de desmantelamientodel
Estado de Bienestaryel crecientepredominioyglobalizaciOndelaracionalidad
instrumental del mercado como marco normativo para regularlas relaciones
entreEstado y sociedad, muestra que La Lucha por La ciudadania es unalucha
permanente; que Los logros alcanzados por La humanidad en materia de
derechosdurante lostiltimostressiglos nosonirreversibles;yqueLainevitabilidad
del progreso como proceso permanente de mejoramiento de La condiciOn
humana es ilusoria.
Esta vision escptica yhastapesimistadel futurode los derechosciudada-
nosenelmundoactual debeacentuarseal analizarlastendencias actualesdelas
relacionesentreEstado ysociedadenAmricaLatina.Alfinya!cabo, lospaises
capitalistas democráticos avanzados cuentan con estructuras de derechos
ciudadanos que le otorgan a La sociedad capacidades considerables para
condicionarlaacciOn del Estado deacuerdo asus necesidades. Por otro lado el
desarrollohistOricodelasrelacionesentreEstadoysociedadenAmericaLatina
no Logró crearestas capacidades.La gLobalización intensificaLa dependencia
externa yLa soberaniadomCstica del EstadoLatinoamericano, imposibilitando
el establecimiento de una relaciOn de congruencia ernie los que hacen las
poLlticas ptibiicasyLos que Las reciben.
Bajo dichas condicionescabe preguntarseyespecuLarsobre ci futurodeLa
poiftica social en La regiOn. El modeLo corportatistaque se logrO implantar con
enlos paises delConoSurrepresentO lasuperacióndelEstadooiigárquico,
constituyendo de esta manera un avance considerable en el desarroiLo de La
ciudadania en AmericaLatina. Una vez consoLidado este modelo, ci reto para
AmCrica Latina eratransitar hacia unaampLiaciOnde Los derechosmediante La
democratizacióndel poderdel Estado corporatista.Esta transiciOn se hacesin
embargo sumamente dificil, en Ia medida en que el Estado Latinoamericano
tiendea transnacionaiizarse.
Peorain, lamisma ciudadaniaestataLque faciLitO cidesarrollode polfticas
sociales corporativastiene un futuromuy incierto. Una estructura corporativa
requiere de una capacidad estatal minima para armonizar y atender las
necesidades y demandas de sectores importantes de La sociedad. La
transnacionalizaciOndel Estado tiendeen muchos casos areducir esta capaci-
dad poniendo en riesgoLaposibilidad de mantener una relaciOn de equilibrio
corporativoernie Estado y sociedad.
Esto no significa que ci Estado puede desatender indefinidamente Las
demandas sociales de Ia poblacion e ignorar Los altos niveLes de pobreza,
desempleoe inseguridadciudadana que prevalecen enmuchos delospalsesde
La regiOn. DespuCs de todo, ci mismo modeio de desarroLlo que promueve la
transnacionalizaciOndel Estado Latinoamericano requierede niveLes de orden
social minimo afive1 nacional.Desafortunadamente,estosnivelesminirnosde
ordensocialno necesariamentetienen que estar basadosen una estructura de
derechosciudadanos. En estas condiciones,es posiblecontempiar La posibiLi-
60 0 AndrésPerezBaltodano
dad de un crecientepredominio del tipo de politica social que se formula e
implanta corno "alternativaalaciudadanla";esdecir, deunapolitica socialque
no sesustentaen una estructura de derechos ciudadanos.Este tipode politica
social noescompatibleconlos objetivos formalesdelosexperimentospoliticos
democráticos que se desarrollan actualmente en la regi6n. La polItica social
como "alternativaalaciudadanla"quepromuevelaglobalizacion,corresponde
más bien a un modelo de relaciones entre Estado y sociedad en el que la
condición humanapierde su valor sustantivoyadquiereunvalor instrumental
determinado por el mercado. La moralidad de este modelo es indefendible; y
su viabilidad,sumamente inciertaporcuantola racionalidadeconomicistadel
mercado es profundamente inadecuada para comprender y mucho menos
satisfacer las aspiracionessocialesde lahumanidad.

Resumen y conclusiones

Hemos argumentado que el concepto de polItica social surgió como

resultado de la evolución histórica de los paIses europeos. Esta evolución se
caracterizapor:
a) el desarrollo de un poder soberano estatal construido sobre la base de
espacios territorialessocialmenteintegrados;
b) el desarrollo de la capacidad del Estado para condicionar las relaciones
socialesdentro de su espacio territorial; y
c) por la evolución e institutionalización de espacios püblicos capaces de
generarderechos ciudadanosque hacen contrapeso a ladesigualdadsocialque
creay promueve el mercado.
La evoluciónhistóricadeAméricaLatina, porotra parte, está marcadapor
la constitución de Estadosdependientes construidos sobre la base de espacios
territorialessocialmente desintegrados;asi como por el desarrollode Estados
con bajacapacidadde regulacionsocialy por la conformación de estructuras
de derechos ciudadanos fragiles y parciales.
Puesto de otra manera, el desarrollo histórico de America Latina se
caracterizapor la formación de sociedades que desde su independencia tratan
de construir un poder estatal que se nutre de sus relaciones económicas,
polIticasyculturalesconEuropayEstados Unidos. Este procesodeconstruc-
ción de un poder estatal dependiente de sus relaciones externasse desarroiló
sobre la base de estructuras socialesaltamente excluyentes que se formaron
duranteel perlodo colonial.
Laformación deEstados dependientescreadossobreIabasedeestructuras
sociales excluyentesdificukó, y en muchos casos imposibilitó,ci desarrollode
unproceso de democratizaciónde lasestructurasde poderestatalheredadasde
lacolonia. En otras palabras, la construcción de un poderestatal dependiente
de sus relacionesexternase independiente de largossegmentosde la sociedad,
 Estaa'o, ciudadant'aypolItica social enAmerica Latma 0 61
obstacuiizO Ia constituciOnde circuitosde comunicaciOnentreel Estado y Ia
sociedad civil capacesde facilitarel desarrollode urt control democrático del
Estado. Es precisamente la constituciOn de estos circuitos lo que en la
experienciade los paises de Europa occidental permitiO el desarrollo de un
poder estatal estructural en el que el Estado se nutre de La participaciOn
ciudadana. La ausenciao debilidad de estos circuitos en la experienciade los
Estados latinoamericanosexplica la existenciade brechas considerablesentre
los que hacen las poifticasylos que las reciben. La autonomla doméstica del
Estado latinoamericanoysu dependenciaexterna,explica también eldesarrollo
y la sobrevivenciaen muchos de los palses de la region de un poder estatal
despOtico.
La especificidaddel desarrollohistOrico de Ame'rica Latina obliga a una
revisiOncritica ycuidadosadeIapoilticasocialcomo mecanismoparacombatir
la pobreza y la exclusiOn social en la regiOn. Dentro de esta especificidad
regional,puedendistinguirsedos modelos de relaciones entre Estado socie- y
dad que determinan ci significado, las implicacionesy los impactos de la
poiItica social. Primero, el modelo de dominación corporativo y ciudadanla
estatal que prevaleceen palsescomo Argentina, Brasiiy Mexico. Segundo, ci
modelodedominaciOnoligarquicayciudadanla formalqueprevaleceenpalses
como Guatemala, PethyNicaragua.Enciprimer caso, lapollticasocial facilita
ci desarroilode unaciudadanfafragilyfragmentada.Enci segundo,la poiltica
social se formula e instrumenta como "una alternativa a Ia ciudadanfa".
La ciudadanla estatal que sostieneci desarrollode Lapoiltica social en los
palses con sistemasde representacióncorporativoses sumamentevulnerablea
los efectos de la globalizaciOn, por cuanto Ia transnacionalizaciOn del Estado
erosiona Ia base social-territorialque sostiene las relaciones entre Estado y
sociedad en esos palses. En otras palabras, la globalizaciOn intensifica la
dependenciaexternadel Estadocorporativoyaurnentasu soberanladomCstica.
La intensificaciOn deIadependenciaexterna dclEstado corporativose traduce
en unacreciente incapacidad paramantener dentro de su ámbito de acciOn
politico, legal y territorial, los factoresque determinan La historia nacional de
su poblaci6n. Por otro lado, la intensificaciOn de la soberanIadomCstica del
Estado corporativose expresaen IaseparaciOn deaspectosclaves delprocesode
formulación de pollticas p*iblicas del ámbito de participaciOn ciudadana. En
esto revisteespecialimportancia Iatendencia quemuestran losgobiernos de la
region a formular y ejecutar poilticaspüblicas dentro de marcos normativos
articulados pot los orgaii)smos internacionales del liamado "consenso de
Washington".
ElefectodeLaglobalizaciOn enlas relaciones entreEstadoysociedadesmás
intenso enaqucliospaIsesque, como los centroamericanos,no desarrollaronIa
capacidad de estabiecersistemas de dominaciOncorporativos.La intensifica-
ciOn de Ladependenciaexterna ydeLa soberanladoméstica del Estado en estos
palscsimposibilita ci desarrollo de una relaciOn de congruenciadcmocrática
62 0 AndrIsPerezBaltodano
entreciEstado yIa sociedad.La politica social que se formulay ejecutadentro
de estecontexto no promueve al desarrollode derechos ciudadanos sino que
simplementeapiacalasexpresionesmsagudasdelapobrezay lamarginalidad.
Los efectosde Iaglobalizacidnen las relaciones entreEstadoy sociedaden
Amdrica Latina crean condiciones poco favorables para Ia consolidación de
instituciones y prácticas democráticas. La formación de espacios püblicos
capaces de generar condiciones para el surgimiento de sociedades civiles
organizadasy el establecimientode una relación de congruenciaentrelos que
hacen las pollticas ptiblicas y los que las reciben se hace sumamente difIcil
dentro del contextodetransnacionalizaciónquesufreciEstadolatinoamerica-
no.Esto, asuvez, abreunpanoramapoco alentadorparalainstitucionalizacidn
dederechossocialescapacesdecondicionarIa accidndelEstado yservir debase
a Ia formulación y ejecución de poilticas sociales que respondan a estos
derechos.MI las cosas, la polItica social que se ofrece como "alternativa a Ia
ciudadanla"puede convertirseencimodelo a utilizarporEstadosqueintervie-
nen socialmente paramantener las condiciones básicas deorden socialque se
requieren para la reproducción de modeios de desarrollo dependientes y
transnacionalizados.

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 La nueva arena de las poilticas sociales:
vectoresinternacionalesy mediación domstica en
la reforma del sector social en America Latina

Fernando Filgueira

La literatura que ha procurado explicar los procesos de emergencia y

desarrollo de Las polfticas sociales modernas ha puesto ci en factores
causales de naturaLeza doméstica. Para aLgunos, ci proceso de expansión
capitalista e industriaL impulsó el surgimiento de las poilticas sociaLesy su
posterior desarrollo (Kerr, 1964). Otros enfoquescomparten los argumentos
antedichos pero agregan a Ia explicacióndel surgimiento y desarroilode las
poilticas sociales las transformaciones demográficas concomitantes a La
industriaiizacionyLosprocesosdeurbanización,envejecimientoymutaciónde
Las unidadesfamiliares(Flora, 1986). Desde Ia esferapolfticadiversosmodeLos
explicativos han acentuado ci roL de Los partidos yIa bisquedade legitimacion
delosmismos (Block,1977). Enfoques marxistasyneomarxistashan centrado
su atención en ci rol que Ia claseobreraylas coalicionesinterclasehan tenido
en el desarrollo de los Estados de bienestary seguridad social (Korpi, 1983;
Esping-Anderson,1990). Otra perspectivainfluyente hasido la pluralistaque
atribuye a Ia influencia de diversos grupos de presión en una arena pollrica
plural el surgimiento yen particularlaexpansi6n deLossistemasdeprestación
sociaL. Todasestas perspectivas, sinembargo, otorgan pocao ninguna influen-
cia aL contexto internacional y a los actores supranacionales.
En AmericaLatina se cuenta con pocos estudiossobre ci desarrollode Ia
politica social, en comparación con aquelLos eLaborados en y para los palses
industriaLizados. Dentro de los enfoquespluraiistas,ci de Mesa Lago (1978)
enfatizá ci rol de diferentes grupos de presión como dave interprerativa del
desarroilodelossistemasde seguridadsocial.Otros enfoques—más restringi-
dosalosestudiosdecaso— hanadjudicadoaLEstado en tantoactor,ynomera
arena social, la responsabilidadprimordial en Iaemergenciade los sistema de
seguridad social (Papadopulos, 1992). FinaLmente, una combinación de
perspectivaspluralistasyEstadocCntricashainformadovariosestudiosrelativos
aldesarroLlo delos sisternasde bienestary seguridaden BrasiL y otros palsesde
La region (Malloy, 1979). Un csfuerzo comparativo reciente otorga.mayor
importancia alas transformacionesen eLcontexto global y, especialmente,a La
influencia de estas transformacionesen Ia estructura y relaciones de clases
domésticas(Huber, 1994).Paraestaperspectiva,las coalicionesdeclaseanivel
domésticocontin4ansiendoIadave inmediataparainterpretar lastransforma-
ciones recientes en los sistemas de bienestar y seguridad social en AmCricá
Latina. Salvo contadas excepcioneslas poifticassocialesse han considerado
como productos del desarrolloeconOmico, poLitico ysocial de Indole domes-
68 0 FernandoFilgueira

ticâ. Dc entrelos autoresque sI han prestado atención a los vectores globales,

lo dominante ha sido centrar Ia atención en factores de Indole cultural o
ideológica. Si esta subestimaciónde factoresglobales ya era problemática al
analizarci surgimiento ydesarrolloinicial de los sistemas deprestación social,
boyse tornaparticularmente preocupante.
El recientediscursoacadémicoha puesto demodaIa noción de unmundo
globalizado que obliga a repensar los paradigmasy las unidades de análisis
tradicionales.Sin embargo,esto que se havenido realizandoenvarias areas de
investigaciónhallegadoconmayor tardanza al areadelaspoliticassociales(1).
El problema de la pobreza y las polfticas sociales es, sin embargo, an
problema de naturaleza transnacional. Esto no se debe solamente a que las
causasolospaliativosescapana!control delaspolIticaspüblicasde losEstados-
nación, ni a que ci fenómeno de la pobreza es de proporción y extensión
planetarias.La pobrezaylaspollticassocialesse hanconvertido enun temade
debatey conulicto global, ocupando an lugar central en las agendas de los
organismos financieros internacionales, y representando un nuevo desafio
global despuésde dos d&adas en dondeprimó la preocupaciónpor revitalizar
Ia economla mundial (Deacon, 1994). La principal tarea a realizar en este
trabajo es la identificación y ci análisis del proceso de globalizaciónde las
pollticas socialesy su impacto particular en el escenariolatinoamericano.
Parapoderhablar deunprocesoefectivodeglobalización deantemayuna
problemática debe cumplirseun conjunto derequisitos.En primer lugar, debe
existir unaagendadediscusion globalalrededor de este tema oproblema. Esto
requiere la creación de instrumentos de medición ymonitoreo que permitan
ci reconocimiento del problema como global y no tanto una probiematica
autocontenida en las situaciones nacionales; y ci reconocimiento del status
autónomo del problema. Si la pobreza es reconocida como problema pero su
superaciónes planteadacomo efectoautómatico demetas enundiferentenivel
(por ejemplo, crecimiento económico),la formación de la agenda sobre este
tema no se traducirá en un debate global especializado.
En segundo lugar, Ia globalizacion de una probiemática se apoya en la
existenciade vectores giobalesno controlablespor ningunaunidad nacional,
que afectan en forma significativaLasmagnitudesy tendenciasenLa evolución
delprobiema dado (porejemplo,evolucióndelapobreza),yIacapacidaddelas
unidades nacionalesdelidiar con (seiección,financiamientoeinstrumen-
tación depolltièassociales).Este reconocimientonoimplica dejar de observar
lasespecificidades decadasituacióndomstica,peroSIsefialar aquellosaspectos
quehanafectado en forma comtln Iamagnitud delprobiemayla capacidadde
las naciones para afrontarlo.

(1) Laexcepción más clara aestaaparente neghgenciaLaconstituye el trabajo reciente deBob

Deacon (1994) y queserá una referenciareiterada alolargo de este trabajo.
 Lanuevaarenadelaspoifticas socialesenAmerica Latina 0 69
En tercer lugar, deben existir centrosde poder, recursosy debatesque no
se agoten en las instancias locales o nacionales. La existencia de espacios
regionales,supranacionaiesy transnacionaies,asl como cipoderylos recursos
con que estos cuentan vis-à-vis las unidades nacionales,constituyen Ia tercera
condición para Ia globalización de un problema y de unaarenade polfticas
determinadas.Dcla existenciade estoscentros depodertransnacionalsurgeIa
posibilidad de definir saberes, paradigmasy modelos de poifticaspübLics de
alcanceglobal.
Este trabajo analizaciprocesodegLobaiizaciOndelteinasocial.Paraello se
tratade establecerIamedida en que IapoilticasocialenAméricaLatina seajusta
abstresrequisitosantesseflalados. Vale1apenasefalarqueestetrabajo procura
matizar ci peso causal quelos procesos de globalizaciOn de la polItica social
puedentener sobre Ia selecciOn las po!lticas sociales, y sobre las realidades
socialesde los palses de la region. La idea central de rescatar La mediaciOn
nacional en un contexto de globalizacion crecientede Ia pobrezayde laarena
de las poifticassociales,estábasado en dosadvertenciassimples.
Laprimera indica quelas politicassociales constituyentan sOlouno delos
factoresque intervienen en el fenOmeno de Ia pobreza. Adems de los ciclos
econOmicos, las matrices distributivas de los diferentes palses son un factor
tanto o ms importante que los sistemas redistributivos y de transferencias
(CEPAL, 1994). Estas matricesdistributivasestán conformadaspore! podery
porlos recursosde diferentesgrupossocialesencimercado. Dctalmaneraque
Ia capacidad organizativade! capital y del trabajo, los derechos laborales, ci
statuspüblico delosgrupos deinterés, lascoalicionesdominantesypotenciales
en un pals, influyen fttertemente sobre la distribuciOn primaria de Ia renta
nacional (FilgueiralRodrlguez,1997). La segundaaclaraciOn indicaqueaunal
hablar estrictamentedelas pollticassociales(estoes, delespacioredistributivo)
y reconocersu caráctertransnacionaL, debereconocerseconcomitantementela
especificidadde los Estados nacionalesyde las arenas polfticasdomésticasen
tantomediadorese internabizadores activosdeLosvectoresglobales. Diferentes
reglmenespolIticos,grados de expansionde laciudadanla, permeabilidaddel
aparato estatal a Las demandas socialesy competencia electoral tendran un
impacto determinante sobreel pesorelativoqueciconsejo,lacondicionalidad,
los constreflimientosinternacionales y las demandas domésticastengan a la
horadedefinir las pollticaspüblicasde un pals(Nelson, 1990; Kahler, 1992).
Ms importante aün, ci grado de madurez y desarrollo de los sistemas de
prestaciOn social afectará en forma determinante ci comportamiento de los
Estados nacionales frente a! consejo internacional y a las limitaciones que
impone el contextoecpnOmicoglobal.En estesentido ci trabajo deMesa Lago
(1994) es de fundamental importancia: sefiala correctamente que en America
Latina debediferenciarseentrelos palsespioneros, intermediosy tardlos en La
creaciOn de sistemas de prestación social. Estos palses presentan diferentes
problemasydesaffosen la reformadesussistemasde seguridadsocial.Lo que
70 0 Fernando Filgueira

MesaLago sugiereesquelasconfiguracionesdepoderylosinteresesyrecursos
politicos de Los actores relevantes en estos palses también afectarnen forma
diferencialla capacidadde los organismosinternacionalesy de los gobiernos
paraimprimir Iadireccióndeseadaaestas transformaciones.En otras palabras,
Ia advertencia dc Mesa Lago acerca de le heterogeneidad de los sistemas de
prestación social debe set bienvenidano solo porque permite avanzartécnica-
mente sobre diferentes rnodelosdeseabiesde reforma, sino también porque
obliga a considerar las diferentes configuracionespollticas sobre las que se
sustentnlos diferentessistemasde prestaciOn socialde Ia regi6n.
Estasaclaraciones vandirigidasareinstaurarenLaunidad domésticasupeso
causal.De talmanera quereconocercifenOmenodeIaglobalizacion noimplica
suprimir la causalidaddeIa unidad nacional,sino repensarsu impacto unavez
que las naciones se encuentran articuladas a unidades y dindmicas globales
(Robertson, 1992).

De Ia crisis de Ia deudaexterna a La deudasocial

Laliberalizacidndelosmercados,laapertura externayIa disminuciOndel
rol delaparato estatal,constituyeronlas transformacionesfundamentalesdela
revolucidn capitalista mundial que se inicia en los afios setenta. En America
Latinaello supuso unatransformacidnradicaldelmodeloestatistadedesarrollo
y el surgimiento deun modelo abierto ycon eje en cimercado. Esto no evitO
Ia crisis de endeudamiento que enfrentaron los palses de America Latina a
inicios de los ochenta. La fOrmula frente a este desaflo f.ieIa de instrumentar
programas de estabilizaciôn y ajuste estructural fuertemente apoyados en
recetasmonetaristasquesuplantabanunyamoribundo modeloEstadocdntrico
basado en La demanda (Williamson, 1990). Unavez iniciadasestas reformas,
el reconocimientoporpartedeanalistas,agenciasygobiernosdeciertos costos
sociales, llevO a algunas agenciasa promulgar una estrategiade "ajuste con
rostro humano"y de "transftrmaci6n con equidad". Las medidas adoptadas
fueron mds retOricas que reales. A finales de los ochenta La evidenciasobre ci
desarrollo social no dejaba lugar a dudas. El mundo y ci continente hablan
transitado por problemasy estrategiasque los lievaronde la crisis de La deuda
externa a! ajuste estructural, de aill al tImido intento del ajuste con rostro
humánopara finalmente generarunanueva deuda: Ia deudasocial (2).

(2) Tal vez ci afio dave sea 1990, cuando ci Banco Mundial tradicionalmente avaro en su
tratamiento deIaproblemáticasocialcentrósu"WorldDevelopment Report" en ios temas de
Iapobreza (Deacon, 1994).A ello siguieron dos publicacionesadicionalesen 1991 y 1992del
Banco Mundial, orientadasal problema de Ia reducción de Ia pobreza. Si bien es cierto que
CEPALytaxnbinciBID yahabIancentrado suatención encitema,Iaapariciónenloscuadernos
e informes del Banco Mun&ai concretizó Iaglobalizacióndel temasocial.
 La nueva arenadehspoilticassocialesen America Latina 0 71
,Cuáles fueron los elementosylasevidenciasmás destacables,que culmi-
naron con el reconocimiento delstatuscentral que el probiema de la-pobreza
y de las politicas sôcialestenfan parala región?
En 1982 Mexico declaróLaimposibiidaddecumplir con ios pagospotlas
obligaciones contraldas en el proceso de endeudamiento externo. A esta
amenaza de moratoria unilateral siguió una retracciónbrutal de los crCditos
existentes desde las agenciastrasnacionales,y de los acreedoresprivados para
todaAmerica Latina. Peru realizó en Ia administración de Alan Garcia un
intento simi[ar,con La diferenciade que no anunció ci cese de pagos sino que
definió unilateralmenteciporcentajede lasexportacionesquesedestinarlan al
pago de los interesesde Ia deuda. Mexico, Perá y ci resto deAmCrica Latina
ftacasaron en todo intentode renegociarlas condiciones de financiamiento y
pago deIadeuda externadesdeirnaposicióndefuerza.LadCcada delosochenta
se abrió en America Latina con la denominada crisis de la deuda externa. La
comunidad financierainternacionalrespondió alospedidos derenegocicacion
con un discurso en ci que se venla insistiendo ya hacla un tiempo: eran
necesarios procesos radicales de estabiización y ajuste estructural de las
economIaslatinoamericanas(Stallings,1992).
Talcomo exitosamenteloestabarealizandoChile,ycomomástimidamente
lo hablanintentado Argentina yUruguay, Ia región debla enterrar el modelo
desarrollistacepalino,proteccionistay EstadocCntrico para dirigirse hacia un
modelo de crecimientoabierto, con mercadosdesreguladosyorientados alas
exportaciones.Ajustar el consumo, favorecer el ahorro y La inversioneran las
metas planteadas. Para ello debfa instrumentarse una polItica monetaria
rigurosa,unapolitica fiscal responsable,una importante reducción y suspen-
siOn de arancelesyunadesregulaciondelos mercadosengeneralydelmercado
financiero y laboral en particular. La competitividad externa se lograrla con
tasas decambio nosobrevaluadas,ycon mercadoslibresdeinjerenciaestatalen
la determinaciOnde preciosy costos.
La década de los ochenta fue, en efecto, dominada pot procesos de
estabilizaciOn yajuste estructural.Salvo Brasii, PeruyArgentina, Iamayorfade
los paIsesimplantaron programasde corteortodoxo, acordescon eserecetario
básicohoy conocido como ci "consensodeWashington". Otrastres excepcio-
nes de importancia fueronCostaRica, UruguayyColombia. Esteultimopals,
pot estar bajamente endeudado en ci momento de Ia crisis, encontrO más
espacio de maniobra en Ia comunidad internacional, yb usO no paraenfren-
tarsealosconsejosdeCstasino msbien paraconcretarreformasmseclécticas
y gradualesque Ia de otrospafses Latinoamericanos. Uruguay y CostaRicase
ajustaron alos ejes centralesdelmodelo salvoenloreferenteal mercadolaboral
y a Las poifticas sociaLes. Hacia fines de Los ochenta e inicios del noventa,
ArgentinayPeru,deIa manodeCarlosMenemyAlberto Fujimori, siguieron
Las polfticasde estabilizaciOn y ajuste exigidas desde los centros financieros
internacionalesy desde Las agenciasmultilaterales.
72 0 Fernando Filgueira
Los palsesdeAmerica Latina han iniciado por lo tanto desde hace ya una
dCcada ci proceso de transformación hacia el modelo liberal exportador. El
debate sobre la naturaleza y los efectos de esta transformaci6n ha generado
algunosconsensosmlnimos. El msimportante dedos seflalaque Iapersisten-
ciadel modelodesarrollistacepalinoerainviable, yquelosmodelosheterodoxos
fracasaronestrepitosamente(Kahler, 1990).Ello no implicaunconsensosobre
las bondades del modelo asumido, y menos aünsobre las modalidades de su
instrumentación. La profundidad, secuencia, gradualidad e instrumentos a
utilizar paraci logro de metas macreconómicaspermaneceaünen debate. MI
mismo, existen importantes desacuerdoscon relación a la desregulacióndel
mercadolaboralyalostipos depollticasdetransferenciasybienestarsocial.Un
razonablegradodeacuerdoaprincipiosdelosnoventaparecióestabilizarsecon
respecto a La evaluación global del recetario de Washington. Las pollticas de
estabilizaciónyajustepermitieron retomar cierto crecimientoeconómico,yen
particular repatriar yatraerpartedelcapitalye1 crCdito que se alejaray exiliara
con la inestabilidadeconómicayla crisis de Ia deuda. Este consensoprecario
ha sido nuevamente puesto en tela de juicio después de la crisis financiera y
económica de Mexico a finales de 1994, y su efecto sobreci resto de America
Latina. Existe,sinembargo, un importante gradode consensosobreciimpacto
social negativo del nuevo modelo de desarrolloeconómico.
Cuandoafinales de los ochenta se inicia la pubiicación de datos sistemá-
ticosrelativosaldesarrollosocial,Iacomunidadinternacionalaceptóquesi bien
las medidas asumidas hablan permitido paliar y hasta revertir la crisis de la
deudaexterna, los efectos de las crisisy las politicas de estabilizacióny ajuste
contribuyeronacrearunanuevadeuda deproporcionesdramáticas.Estadeuda
noerafinancieraofiscal, sino social.Los hombres,mujeresynifiosdeAmerica
Latina vivian a finales de los ochenta en palses ms desiguales,y unamayor
proporción de personas eran pobres e indigentes (CEPAL, 1993; CEPAL,
1994) (ver cuadro 1).
Algunos datos estaclIsticos presagiaban este panorama desde los ochenta
pero, en general, La respuesta de quienes abogaban pot los paquetes de
estabiización yajusteestructuraleratajante: unaparteimportante delaumento
de la pobreza eraresponsabilidaddel modelo desarrollistacepalino y no del
modelo liberal exportador de desarrollo.AsI mismo, los costos transicionales
eranconsideradosnecesarios pararetomar uncamino de crecimientoeconómi-
co robusto, quese traducirla en unamejorsituaciónparatodoslos habitantes
de cadanación latinoamericana (Berry, 1992).
Dos evidenciasponenen duda lavalidezde estos argumentos. En primer
lugar, palses que retomaron el crecimiento y pudieron sostenerlo siguieron
mostrando nivelesde pobrezaalarmantes, muypor encimade sus promedios
históricos. Ensegundo lugar, otro conjunto depalses no halogrado ingresaren
ciclos virtuososdecrecimientoy—yaseaporfallas propiasopotvulnerabilidad
antelas presiones internacionales—atraviesan ciclos económicos caracteriza-
 La nueva arena tiela.cpolIticassociale.c en America Latina 0 73
dos por perlodos de crecimiento,recesióny crisis. Sumado a ello laevidencia
parece indicar algo misgrave aün. Enestos movimientos ciclicos aio largo de
Ladécada pasada Los pobres —salvocontadas cxcepciones—han sido particu-
larmentecastigadosenLosmomentosdecrisis, yLos ricosdesproporcionaLmente
premiados en los momentos de crecimiento(cuadro 2).
La información mis recientepara ci perfodo 1990-1992 muestra que en
casi todos los paIses de la region, a pesar del crecimiento econOmicoy del
retornode los flujosdecapital, Iadisminución deIa pobrezase havisto en casi
todoslos casos enlentecidapor el incremento de La regresividaden eL sistema
distributivo (CEPAL, 1994). Encicaso de Colombia Lamejora distributivade
ia década presenta paraeL perfodo 1990-1992 la tendencia opuesta, con una
pérdida porcentual delos sectoresmás pobresdeL 15% ydcicuartil mis rico de
tansOloel5%. Estosdatos yevidenciasadicionaLeshan lievadoaLamayorpane
de los gobiernos y de las agenciasinternacionaLes, a aceptar y reconocer en
mayor medidalainformaciOnde la intervenciOn directa deLEstado enmateria
depoliticas sociales. En muchos casosci discursoquepredomina se ajustaaLas
pautas dcl discurso econOmiconeociásico: las poifticassociaLesdeben ser un
tiltimo resguardo frente a La pobreza.Estediscurso scñala ademásque cigasto
en general, y en particular ci gasto social excesivo yb mal realizado,puede
distorsionar el funcionamiento de mercadosgenerando situacionesde crisisy
recesiOn, enlenteciendo ci crecimiento econOmico y afectando, por tanto, en
forma negativa ci bienestar global de las pobLaciones (Birdsali/Ross/Sabot,

Cuadro1 —
America Latina: magnitud de lapobreza a nivel urbano
PaIsesseleccionadosy region

1970 1980 1990

Argentina 5 7 16*
Brasil (a) 35 30 39
Chile 12 s/d 34
Colombia 38 36 35
Costa Rica 15 16 22
Mexico (b) 20 28 34
Uruguay (c) 10 9 12
AmericaLatina 26 25 30

(*)Estacifra indicasolamenreciporcenraje depobresdeBuenosAiresyGranBuenosAires, ci total urbano

es posiblcmenremsalto,cipanoramasocialdeAmrica Latina para 1992indicaba un25% de Iapobiación.
(a) Para Brasil losdatosde 1980corresponden a 1979; (b) paraMexico losdaros de 1980correspondena
1984; (c) paraUruguay los darns de 1980correspondena 1981.

Fuente: CEPAL, Panorama socialdeAmCricaLatint4 1994.

74 0 Fernando Filgueira
1994). Se argumenta también que el gasto social mat administrado puede
agudizarla desigualdadyno tenercomo beneficiariosalossectorespobres sino
a los sectores medio que anteriormente fueron protegidos por el modelo de
desarroilo estatista. Dc todas maneras hay que sefialar y reconocer que los
gobiernos, y muy en particular las agenciasinternacionales,han colocado ci
tema de las poilticas socialesmucho ms at centro de sus agendas queen La
d&adapasada, yhanasumido una acciónmás agresivarespectoa Ianecesidad
dereformar Los sistemas debienestaryseguridadsocialdeLospalseslatinoame-
ricanos.

Las ralces transnacionales de la pobreza continental ylos Ilmites fiscalesde

lapoilticasocial
La pobreza y su expansion responden por supuesto, en buenamedida, a
factores domsticos (3), pero la transformacióneconOmica de las dos
décadascon losprocesosde apertura externa,desregulaciónfinanciera,endeu-
damiento, limitaciOn abrupta del crdito internacional y deterioro en ios
términos deintercambio,contribuyó aagudizarproblemasde Indolenacional,
y disminuyOo congelO la riquezade las naciones latinoamericanas.Sumado a
ello las crisis econOmicas con expansion del desempieo y episodios de
hiperinflaciOnen varios palses de America Latina castigaron con particular
crudeza alos sectorespopulares.Finalmente, los contextosde estabilizaciOn y
ajuste estructural con sus incrementos de aranceles proteccionistas, la
privatizaciOn yracionalizaciOn delaparato estatalyLareestructuraciOnproduc-
tiva, tuvieronefectos perniciosospara los grupos más vulnerablesy de bajos
ingresos (ver cuadro 3).
Todaslas naciones latinoamericanasatravesarondurante Ia dCcada de los
ochenta situaciones de desajuste fiscal, fruto en su mayorfa no de gasto
expansivo sino de retracciOn del crédito y deterioro en los tCrminos de
intercambio anotados en el cuadro anterior. En unaimportante proporciOn
estos desajustesfueroncrIticos.La intensidad delos desajustes medidos como
necesidad de financiamiento del sector pt'tblicono financiero en variaciones
porcentuales delPIBoscilóparalospalsesdel continente entre 26,6%a 5,4%,
con un promedio regional de 11,2% (Cominetti, 1994). La retracciOn del
crCdito internacionalyloscastigosincrementalesqueCl sistemamundialcolocO
a las economfasinflacionarias,tornaron inviable unaestrategiade salidaporla

(3) Ello puedeverse daramente en el primercuadrorelativo a Iaevolución de Ia pobreza en

America Latina, en donde pafses con similares desempenos macroeconómicos presentan
diferentes tendencias en Laevolución de Ia pobreza. Parauna discusi6n más detallada de La
mediación domCsticade vectoresglobales(ver FilgueiralRodriguez,1997)
 La nueva arena delaspoilticas socialesenAmerica Latina 0 75
Cuadro2—
America Latina: variacionesporcentuales del ingreso medio*
de los hogares urbanos
(seginpercentilesde hogares**)

Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil4 10% Distancia

msrico C1-C4

Argentina 1980-1990 -31 -33 -27 2 9 -33

Brasill979-1990 -20 -17 -6 4 5 -24
Chile 1978-1988 -10 0.2 1 18 21 -28
Colombia 1980-1990 69 52 42 14 7 50
CostaRica 1981-1990 -25 -12 -10 -12 -8 -17
MCxicol984-1989 -12 -13 -11 24 41 -36
Uruguay 1981-1990 -14 -13 -10 -13 -11 -1

(*)Lasvariacionesporcentuales se calculanuülizando comodeflaccorcivalordelasi(neasdepobreza acorde

ala metodologladeCEPAL
(*) Cuartil I correspondeal 25% mspobrcyCuartil4al 25%másrico.
Fuente: CEPALyclculos propios sobre CEPAL,Panorama socialdeAmirica Latina 1994.

Cuadro 3—
Términosde intercambio, serviciode deuda yevolución del PIB
per capitaparapafses seleccionados
Términosde Servicio deuda I Variaciones %
Intercambiot Exportaciones PB! percapita
1970 1986 1970 1987 1980-1986 1986-1990

Argentina 139 80 52 521 -11.0 -10.4

Brasil (a) 187 125 22 33 8.5 -6.6
Colombia 61 98 19 33 7.0 10.2
CostaRica (b) s/d s/d sld s/d -3.9 3.4
Chile (c) 237 77 24 26 -6.7 15.0
M&ico (d) 108 66 44 38 sld -6.0
Uruguay (e) 197 99 24 26 -9.5 7.3
(*) 1980=100.
Para variaciones% PIBpercapitalos ahos son (a) 1979-1987 y1987-1990; (b) 1981-1986 y 1988-1990;
(c) 1980-1985 y 1987-1990; (d) 1984-1989; (e) 1981-1986.
Fuentes:Fallon/Riveros, 1990; CEPAL, 1994.
—Cuadro4
Evolución del gasto püblico social coino % del PIB (1) y gasto p1blico social real per capita (2) 0
(1980=100) ParapaIsesseleccionados*

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

16,2 17,4 12,6 12,8 13,9 16,2 17,1 18,2 15,7 14,1 15,5
Argentina (1)
(2) 100,0 99,6 65,8 68,1 74,2 79,3 89,1 96,5 80,3 66,2 72,1
Brasil (1) 9,3 10,1 10,1 9,4 7,9 8,4 8,7 9,6 10,5 10,8 11,8
(2) 100,0 102,2 100,2 88,1 76,8 86,3 94,0 105,3 112,6 117,4 121,6
Chile (1) 17,0 18,8 24,9 22,6 22,2 20,9 19,5 17,9 15,3 sld sid
(2) 100,0 109,2 142,0 127,0 122,4 113,1 103,7 94,0 78,6 s/d sid
Colombia (1) 7,4 8,1 8,2 8,8 9,4 8,0 7,7 7,4 7,2 s/d s/d
(2) 100,0 108,8 108,6 116,2 126,8 109,8 109,2 106,5 105,1 s/d s/d
CostaRica(1) 23,3 17,2 14,3 15,8 16,5 16,3 s/d 20,1 19,2 21,5 s/d
(2) 100,0 70,0 52,4 57,7 63,1 61,1 sld 100,0 95,0 109,0 s/d
Mexico (1) 8,0 9,2 9,1 6,7 6,7 7,0 6,6 6,2 6,0 6,3 6,5
(2) 100,0 122,0 117,1 80,6 81,6 85,4 75,4 70,5 66,7 70,2 76,7
Uruguay (1) 13,7 16,0 19,6 16,5 14,9 14,8 15,6 15,8 16,7 16,7 16,4
(2) 100,0 116,3 126,8 93,4 82,3 83,0 93,9 102,2 107,3 109,7 106,3

(*) Los casos de Peril, Paraguay, Ecuador, Venezuelay Bolivia disminuyen entre 1980-1981 y 1990-1991 su gastopilblico social de acuerdo abs dos indicadoresutilizados
en rate cuadro (Cominetti, 1994; CEPAL, 1994)

Fucnte: Cominetti, Rosella, 1994.

 Lanueva arena dekcpolIticas socialesenA,nérica Latina 0 77
via del endeudamiento o la impresión de moneda. Ello forzó bien a un
incremento en Las recaudacionesfiscales, o bien a una disminuciOndel gasto
ptiblico o a unacombinaciOnde ambas medidas. El gasto ptlblico social no
permaneciOajeno a estas retraccionesfiscales si bien lavulnerabilidad de este
tipo de gasto sectorialvarió entre unay otra unidad nacional. El promedio
regionaldelgasto socialdisminuyó tantoen términos realespercapita como en
porcentaje del PIB (vercuadro 4).
Argentina yMxicoson Los casosquemuestran una tendencia msclara a
la reducción de sus gastos socialesa lo largo de la década. Chile presenta un
promedio buenopara la regiOn pero con unaimportante calda por debajo de
sus niveles históricoshacia finalesde los ochenta. CostaRica después de una
caIdaimportante amediadosdeLosochenta recuperasusniveles degasto social.
Brasil,Colombia yUruguaypresentanno s6lounaresistenciaalareducciOndel
gasto püblico social, sino un incremento enlo referenteal gasto social realper
capita.
UnahipOtesis pertinente relativaalas variacionesdelgasto pdblico social,
indicaque tenderáa variarde acuerdocon ci grado de desequilibiofiscal.
Enotras palabras,cuanto mayoreshayan sidolasnecesidadesdefinanciamiento
delsector piiblico y mayor La diferenciaentre ingresosy egresos, mayor es La
disminuciOn del gasto pübLico en general y del gasto püblico social en
particular. Si bien Ia covariaciOn parece sostenerseen los casos de Mexico y
Argentina, con severos desajustes ycalda del gastosocial,estahipOtesis cuenta,
sin embargo, con apoyos empiricos dCbiles cuandose toma la region en su
conjunto. Los casosde UruguayyBrasil, tipificadoscomo dedesajustesevero,
tambin muestran unmejorcomportamiento delgasto püblico socialcompa-
rados con los casos de Argentina, Mexico e incluso con ci caso chileno. Asi
mismo, ci caso colombiano muestra un desajustemoderado con incrementos
en los nivelesde gasto social.
Una hip6tesis alternativa que puede ser planteada es que aquelloscasos
donde ci gasto social ha sido histOricamente más alto, presentarán mayor
resistenciaa iareducciOnde este gasto sectorial.Al contartantocon gruposde
beneficiariosmisamplioscomo conburocraciasmisestablecidas yextendidas,
estos palses tendrán una mayor capacidad de mantener los niveles de gasto
sectorialsocial.EstahipOtesis presenta unamayor vaLidez paracasoscomo cide
CostaRicay Uruguay, y se encuentra con problemas frente a casos como ci
argentino y en menor medida el chileno. Resulta tambiCn imperfecta Ia
covariaciOn en Los valores medios de gasto püblico social.Sin embargo Brasil
y Colombia, con niveleshistOricosde gasto socialmedio, presentan un mejor
comportamiento que paises como ArgentinayChilecon nivelesde gastoalto.
Pero es clara La correlaciOn en Los palses con niveles de gasto bajo (no
seleccionadosen este trabajo).Enefecto, Bolivia, ParaguayyPerusonloscasos
deAmericadel Surcon misbajo five1 histOrico de gasto social,ylos que mis
lo disminuyen a io largo de ladCcada.
78 0 Fernando Filgueira.

LapobrezaenAmericaLatina (Con LaexcepcióndeColombia, yen menor

medida Uruguay) habfa aumentado al mismo tiempo que los recursos fiscales
realesvolcadosalaspoifticassocialeshabfandisminufdoo sehablan congelado
afinalesdeIadécada (con IaexcepcióndeColombia,BrasilyUruguay).Eneste
sentido, ci desaffo at que se enfrentaban los gobiernosdeAmericaLatina ylas
agenciasinternacionales no era solo cOmo mejorar la eficienciay eficaciadel
gasto, sino tambiCn cOma recaudar más recursos para apoyar las poifticas
sociales. La preguntaen este caso era cOma expandir la base impositiva sin
afectar negativamenteLa inversiOn, el ahorro, ciempleo y La productividad. El
cOmo, ciporquC,yciparaquédelaspoliticassocialesconstituyeronlosejesdel
debatetransnacionalque se pasa arevisaren las páginas que siguen. Detrás de
los tecnicismosydelospaquetes de reformadelos sistemas deprestaciOn social
se encuentra una sintaxis y unabase axioiogicaque evidenciauna direcciOn
sobre los modelos deseables y viables de crecimiento,incorporaciOnsocial y
redistribuciOnparalas sociedades latinoamericanas.

Las agencias internacionales: influencia y agenda

Las agenciasinternacionales han ingresado como actores centrales en Ia

definiciOn delos sistemas deprestaciOn social en LaregiOnpor diversas razones.
Enprimerlugar, tienencipoderylosrecursosparainfluenciardeformaefectiva
Ia definición e instrumentaciOnde poifticassocialesdomCsticas a través de
diferentes mecanismos.En segundainstanciahan propuesto con algunos
ejes centrales paraci debate en torno a las polfticaspi'iblicas ysocialesen par-
ticular. Estos ejes inciuyenno sOloios debates acadCmicos tradicionalessobre
crecimiento econOmico,igualdadypobreza, sino tanibiCnnuevas discusiones
tCcnicas acerca de las variacionesen ci financiamiento y Ia prestaciOn de las
polIticassociaks (focalizaciOn, participaciOn de La esferaprivada, etc.).
La injerenciadelas agenciasfinancierasinternacionalesen ios procesos de
formulaciOn de polfticas ptbLicas en los palses de AmericaLatina se ha
incrementado abarcando en Ia actualidadIa arena econOmica yIaesferasocial
(Deacon, 1994).
La primera forma de influencia se logra a través del apoyo y la asistencia
tCcnica. La existenciade equipos tCcnicos dentro de estas agenciascoristituye
unrecursoalquemuchosgobiernosno puedenaccederpariniciativaorecursos
propios.LaacumulaciOndeinformaciOn comparativa,laexistenciadeexpertos
en temas sumamente acotados y ci desarrollo de tecnologfasde evaluaciOn,
implementaciOny monitoreo, se concentran en estos organismos con una
sisternaticidady con recursos materialesy humanos con los que pocas veces
cuentanLos gobiernos nacionales.
Esimportanteteneren cuenta queciapoyo tCcnico no es neutro,sino que
seencuentra teflidopor visiones peculiaresde La realidadsocial,queno tienen
 La nueva arena delaspoifticas sociaks enAmerica Latina 0 79
por qué serlas profesadasper las elitesgobernanteso los interesesdomCsricos.
El desarrollode Indicesde focalizaciónde recursoshumanos y de retornode
inversiónsocial,constituyenpaquetes tCcnicos queconilevansupuestosacerca
deIadeseabilidaddeciertasorientacionesen polIticaspüblicas.Asimismo, los
diferentessistemasdemedición de pobrezay dedesarrollohumanoelaborados
enlos organismosinternacionales,seleccionanun conjunto deindicadoresque
puedenser o no los consideradosmásaptos por los encargadosdelas pollticas
püblicas a nivel domCstico.
Unasegundamodalidad importantedeinfluenciautilizadapotlasagencias
internacionales, Ia constituye su participación con capitales en proyectos
conjuntos de reforma social con gobiernos nacionales, que consideran su
interCsentérminos derefotma social.Estasjointventures serealizantIpicamen-
te con Ia participación de capital, de tCcnicos domCsticos y de las agencias
internacionales.Generalmentelas agencias financierasinternacionalespartici-
pan activamente no solo en ci diseflo de La reforma, sino tambiCn en su
instrumentación y evaluaciOn (Wurgaft, 1993).
En tercer lugar, las agenciasinternacionalesposeen un impacto indirecto
sobrelaspoilticassocialesatravCsdesuscriteriosdecondicionalidadeconómica
paraprCstamos a los palses. Alestablecertopes de gastos, criteriostributaries,
Indices de inflaciOn, niveles de deficit fiscaly otras metas macroeconOmicas
como condiciones para renegociar deuda o desembolsar nuevos montos de
capital, estas agenciasimponenimportantes limitacionesal rango de instru-
mentosutilizablesparalas poifticassociales.
Finaimente existen y se han incrementado en Los ditimos afios formas
abiertasde condicionalidad social, en dondepréstamos financierosgenerales
son supeditados no ya a ciertas metas macreconómicas,sino a la reforma de
diversas ireas de prestación social (Deacon, 1994; Wurgaft, 1993).
Si estas son las formas e instrumentos de influencia de las agencias
internacionales,restaavanzarsobrecuálesson loscontenidos dedichainfluen-
cia. Convieneenestesentidointroduciralgunodelosejesdeldebateinteragencias
y entreCstasylos gobiernosnacionales.
El eje más generalyprofundo en ci debateactual sobreLa politicasocial
ci queserefiereal "dilema"entrecrecimiento,igualdadypobreza. La ofensiva
neoconservadoray neoliberalde los afios setenta logró estabiecerun precario
consenso relativo a La reiaciOn entreestos factores. En sintesis, Ia desigualdad
era una condición necesaria para ci despegue económico nacional o para
retomar Indicesde crecimiento robustos. La desiguaidad,en estaperspectiva,
favoreceLaconcentracióndebienesycapital en aqueliossectoresmás proclives
a La inversion y ci ahorro (Kaidor, 1956). La mejora en ci bienestar de los
sectores pobres y trabajadores se produce por ci incremento agregado del
bienestar, ci cual "gotearia" en la modalidad de empleos para estos sectores
incrementando los ingresos de los mspobres y produciendo fmalmente un
efectoagregadosobrelaigualdad(Kuznets,1955;Robinson, 1976). Distorsio-
80 0 FernandoFilgueira

nar pot la via redistributiva e impositiva (pot ejemplo, poiIticas sociales)

regulatoria (porejemplo,regulacioneslaborales) el funcionamientonatural del
mercado conileva,de acuerdo con los que proponen esta visión, un deterioro
enlacompetitividadexterna,enciingresodecapitales,en ci ritmo de actividad
econ6mica y pot ranto en ci bienestar agregado y de los sectores populares
(Fields, 1990; Notermans, 1993). En este contexto, las poilticas sociales
deberfan restringirseasituacionesprobadasdeenaergenciayvulnerabilidad,sin
incursionar en laestructura social en su conjunto. La pobreza extrema podrla
setobjeto delaspollticassociales, maslaigualdadnodeberla serunobjetivo de
las mismas. El crecimiento económico es en esta visión el mejor ataquea las
malas condiciones de vida de los sectorespopulares.
Los enfoquesdel FMI, laAID yengenerallos enfoquesmás cercanosalos
paradigmas monetaristasfueron y siguensiendo paladines de estaperspectiva
y, consistentemente,sus documentos,informesy actuacionesse concentraron
sobre la adecuación de las polfticaseconómicaspara ci logro del crecimiento
sostenido.Las pollticassociaies ocuparon hasta iniciosdeLos noventa unlugar
marginal en sus intereses, y la pobreza fue vista en general como costos
transicionalesde los ajustes estructuraleso como resultado de viejas politicas
erróneas de crecimiento.
Un ejemplo interesantede evidenciaproblemáticavinculado alarelación
entre crecimiento, igualdad y pobreza lo constituye ci caso de los "tigres
asiáticos"con sus excelentes niveles de ahorro, inversiony crecimiento.Estos
casosfueronusadoscomo ejemplosdelosargumentosantes sefialados. Unbajo
nivel de consumo, detransferenciasmonetariasyde regulaciOn iaboral fueron,
ajuiciodemuchos analistas,un ingredientefundamentaldel&itoasiático.Sin
embargo, estos mismos casos fueron utilizados como contra-argumento ai
sefialarque, concomitanternente,estos palses mostraban una alta inversiOn en
capital humanoy muy bajos Indices de desigualdad (BancoMundial, 1993).
Esteanálisis ilevOal Banco Mundial a promover una actitud msagresiva
pot partede los Estados parainvertir en capital humano. Ello sumado a una
estrategia exportadora con alta demanda de mano de obra calificada y
semicalificada,generariaen esta perspectiva una estructura distributiva ms
igualitaria,lo que a su vez favorecerfa ci rendimiento econOmico. NOtese,sin
embargo, que Ia posiciOn del Banco Mundial es muy cuidadosa al definirlas
areas de intervenciOnestatalylas formas de perseguirunamayor igualdad. La
regulaciOn dcl mercado y la redistribuciónpot lavia de transferencias. monc-
tarias no entranen ci mcniide opciones. Las polIticasadecuadasse restringen
a Ia provisiOnde serviciosbasicos en salud y educaciOn, y el impulso a una
estrategiaproductiva que empleea los sujetos en los cuales se rcalizaron estas
inversiones en capital humano. Aun asi esto marca un contraste con Los
discursosmonetaristas más ortodoxos. En primer lugar, acepta y documenta
una covariaciOn positiva entre igualdad y crecimiento; en segundo lugar
advierte que no cualquier modelo de crecimientova a favorecera los sectores
 LanuevaarenadeLzspolIticassacialesenAm/ricaLatina 0 81
trabajadores;en tercer lugar acepta un rol importante del aparato estatal en
materia de inversiónen capital humano.
Por suparte, IaCEPAL (1990) abogopor unatransformación económica
que incorporara las poilticas sociales en sus recomendacionespara paliar los
costes de ajuste y limitar un incremento desproporcionadode los niveles de
desiguaLdad. Desde esta perspectivaci rol de Las politicas socialesserla ci de
mitigarlosaspectoscontradictorios(o de relacióninversa) delcrecimientoyLa
iguaidad, y ci de profundizar sus aspectos complementarios(Ramos, 1993).
Dejando reticentemente los paradigmas apoyados en Ia demanda, para la
CEPAL La transformación económica debla permitir un razonabiegrado de
demanda doméstica, observandocautelosamentey con impiementación gra-
dualladesarticulacióndelmodeio decrecimientoanterior. En algunoscasosla
CEPALse mostró proclivealos ajustes heterodoxosqueprocuraron mantener
la capacidad adquisitiva de La población, al mismo tiempo que prucuraban
equilibrary sanear sus indicadoresmacroecon6micos.Sin embargo, y a pesar
de mostrar una notoria diferencia,al menos en la sensibilidaden lo relativo a
Laesferasocial,laCEPALno hapropuesto aiternativasalosmodelos anteriores
en reiación con ci roi de Las polIticassocialesen unaestrategiade crecimiento,
yhacompartido engenerallas crIticasdelasagenciasfinancierasinternaciona-
les a los modeLos previos de poiiticassociaLes.
Los debates interagenciasno hansido cerradosyno existeen laactualidad
un consenso acerca de cuái es Ia relación entre crecimiento, desigualdad y
pobreza a nivel teórico. Lo que si parece estabilizarse es cierto acuerdo
operativo, y ciertos parmetros de orientación sobre ci rol de las politicas
socialesen el contextoactual. Este consensoparcialse apoyaen una combina-
ci6n de las diferentes perspectivas defendidas por estas agencias, y por un
respeto a Los puntos de veto que elias mismas imponen. Los elementos
principales que componen este consenso parcialson los siguientes:
— Las polIticas socialesno deben afectar negativamente ci desempefio
económico de las naciones. Ello supone priorizar Ia disciplinafiscal sobre La
demanda social, y no realizar el gasto social de forma que distorsione el costo
delcapital.
— Elgasto sectorialdelas politicassocialesdebegirarhacialainversionen
salud yeducación, alejándosedelas transferenciasmonetarias directas.Deben
otorgarselesalospobreslosinstrumentosparasu inserciónen elmercado, antes
que garantizarlesbeneficiosque les permitan no participar en el.
— Las poiIticas sociales deben focalizarse. Los modelos universalistas
tiendenano cumplir consu cometidoredistributivoyson, pototraparte, muy
costososde mantener.
— La descentralizaciOn de los programas socialeses imperativa. Dicha
descentralizaciOn disminuye distorsionesredistributivas,adectia la oferta y La
demanda, evita la burocracia estatal, y disminuye con eLlo Los costos de
transferencia.
82 0 Fernando Filgueira

— Lossistemasdesegurosocial deben serdecapitalizaciónynode reparto,

su
y adniinistracióndebe al menos en parteser realizadaporIa esferaprivada.
Paraiekmente puede existir un sistemade subsistenciaminimapara inactivos
no aportantes, pero ci mismodebecontarconun sistemaeficazdemonitoreo
y demostración de necesidad.
Lo que esta someraenumeración sugiere es queentrelos modelos proba-
blesdeprestaciónsocial,lainfluenciadelasagenciasfinancierasinternacionales
favorecemodelos que pueden ser tipificados como liberales, con una fuerte
influenciadel modeloestadounidenseysajón deprestaciónsocial.Bien puede
argumentarsequecisegundo puntose alejadeunmodelo liberal.Sin embargo
losprogramasdeeducación ysaludquese proponen ysehan ilevadoacabo son
ciertamente mfnimos, y se definen e instrumentan como prograrnas de
"inversion social"y no como derechossociales.
Para comprendercabalmenteIaimportancia deeste sesgo cabe expiorarci
trabajo recientedeDeacon (1994). Deacon,discutiendoIagiobalizaciondelas
poiIticassocialesy su impacto en el caso de Europadel Este, seflala, correcta-
mente,queIaglobalizaciOn deldiscursono implicaausenciadevariaciones.Por
ci contrario, paraeste autor, diferentesagenciasimpulsan diferentesmodelos
de politicas sociales, y estos constituyen ofertas que se combinan con las
preferenciasde las elites decisionales domCsticas. AsI, propone clasificar los
diferentesmodelos de lasagenciasapartirdelatipologlapropuestapot Esping
Anderson (1990) (apoyadaen la tipologfaprevia de Tittmus, 1958) para los
Estados de Bienestardelprimer mundo.Enestatipologialos criterioscentrales
de clasificaciOn son ci grado en ci cual los sistemas de prestaciOn social
desmercantilizanal trabajador,ci impacto de estossistemas sobrelaspautas de
estratificaciOn social,ye1 roldelempleoenlosmodeiosgenerales. Defineeneste
sentido tres sistemas: ci liberal o residual, el corporativo o conservador y el
sociaidemOcrata o redistributivo. En tCrminos de desmercantilizaciOn, ci
modelo residualposeeun impacto bajo o nub.Enotras palabras, citrabajador
siguesiendo básicamenteunamercancIa,ylos sistemasdeprestaciOn social no
interfieren con este status central del individuo. Le sigue ci corporativo que
congela posiciones de status y ciase; y, finalmente, ci de mayor capacidad
desmercantilizadoraes el socialdemócrataen donde los individuos acceden a
beneficiossocialesuniversales nodeterminadospore! mercado.Enthmjnosde
estratificaciOn, ci modelo liberal preservay refuerzalas pautas y dinámicas de
estratificaciOn del mercado, ci corporativo-conservadorlas mantiene aunque
tambiCnlas estabiliza,mientras cimodelo socialdemOcrata las altera en forma
progresiva.Dentrodeestostipos, Deaconencuentraciertoscorreiatosentrelas
agendas, sus discursosylaspreferenciaspor uno uotromodelo. El FMI yel
Banco Mundial estn situados en la celda liberal. La Comunidad Europea
defiende ins modems de tipo corporativo, en tanto que La OIT y Los paises
escandinavosatravésdesus agencias estarlanimpulsando modelosdeciudada-
nIa socialuniversalo de tiposocialdemOcrata.
 LanuevaarenatiehspoIfticas secialesenAmerica Latina 0 83
Estepanorama es a todas luces diferente at deAm&icaLatina. Aun en ci
caso de la CEPAL, que se muestra reticente alos discursosy modelos decorte
residualy liberal,no sevislumbran aiternativasciaras.Paranuestraregion no
han existido contrapartes como la OIT (Organizacion Internacionai del
Trabajo) o Ia Comunidad Europea en ci debate transnacionai de poilticas
sociales. Ello conlievaaunsesgo sistemáticohacia lassolucionesdetipo liberal.
El tinico contrapeso a estos modelos se encuentra en ciertos debates intra-
agencias,en ci rotcrftico de La CEPALyen la posibiidaddeque ciertas &ites
e intereses domsticos posean recursos y voluntad para defender modelos
aiternativosde prestaciOn social.

L reforma socialen AmricaLatina

Resultaaventurado hablar de una realidad latinoamericanaen materia de
pollticassocialesyaque existenat menos tres modelosdiferentesdeprestaciOn
socialen Ia regiOn (Filgueira,F. 1996). Enprimer lugar, se puede identificarIa
existenciade un modelo de universalismoestratificado en Uruguay, Chiley
Argentina.Este modelo de prestaciOn social presenta importantes desigualda-
des en términos de la protección social que ofrece, pero cubre prácticamente
todala poblaciOnen materia de educación,salud yseguro social. En segundo
lugar, puede distinguirseIa existenciade un modelo dualenpalsescomo Brasil
y Mexico. En estos palses La educación besicay ciertasprestaciones en salud
parecen estar en proceso de universalizaciOn en tanto que Ia educaciOn
secundaria, ci seguro social y otros beneficios alcanzan sóio a los "sectores
modernos", formales y urbanos de la pobiaciOn. Finaimente el tercermodelo
de protecci6n social es ci socialmente exciuyente. Ejemplos de palses que
funcionan dentro de este modelo son Paraguay, Peru y buena parte de
CentroamCrica. En rigor no existe en estos palses un sistema de protección
social, salvo de forma muyprecaria y fragmentada.
Estadigresión tipolOgica es necesaria, yaque ci impacto delos vectoresy
agenciastrasnacionales—quepresionanporIadisciplinafiscal, IaredistribuciOn
sectorial,IafocalizaciOnyladescentralizaciOn delas poilticassociales—variará
en grado importante dependiendo de qué tipo de sociedad y sistema de
prestaciOn social sea ci afectado.

Disciplinafiscalyevolucidn delgastosocial
Dchaberse seguidociconsejo internacional,ci gastopübiico social(GPS)
enAmericaLatina tendrIa quehaberse comportado de Iasiguientemanera: en
contextos de desajuste econOmicoy fiscal no deberla haber contribufdo a
agravar ci desajuste,mientras que en contextosde ajuste fiscaldeberla haberse
contraldo en igual o mayor medida queci gastopüblico no-social (GPNS). Al
84 0 Fernando Filgueira
imponerle a mi aná[isis este comportamiento del GPS para cuniplir con ci
principio de "no afectarnegativamenteel desempeftoeconómico"leimpongo
condiciones duras, ya que exijo que el GPSseasiempre un factor positivo en
relación con las cuentas fiscales, y adems sea ci que ms (menos) contribuye
ai ajuste (desajuste) de las cuentasfiscales en comparaciónconci GPNS.Una
condiciónmssimple serlaqueciGPSnohayacontribuidoaldesajustemásque
ci GPNS,yquesfhayacontribuido alajuste (seaenmayor oen menor medida
que ci GPNS). Si ilamamosal primerconjunto de requisitoscondición 1 y a
la segunda condición 2 puedenconstruirse dos cuadros con las siguientes
categorlas: enciejeverticalse epecificasiseestáenpresencia de situacionesde
ajuste o desajustefiscal,yen Iahorizontal si ci GPSes proajusteo prodesajuste
(cuadro 5).
Tanto paraci ajuste como para el desajustefiscal, Ia mitad de los casosse
comportan en ia forma esperadayla otra mitadnolo hacen. Considerando la
dureza de las condiciones impuestas a nuestrahipótesis esto no es dcl todo
sorprendente. Paraquelasmismas se cumplieran en lamayorfadelos casos, los
gobiernosdeberfan habercastigadomsduramente alos sectoresde provisión
social que a todos los dems sectores en promedio durante los procesos de
ajuste. Por otra parte, en contextos expansivos,estos mismos gobiernos se
deberfan haber mostrado msavaros con ci gasto socialque contodas las otras
formas degastotomadas como promedio.Aunbajoestascondicionesextremas,
ciGPSmuestra unavulnerabilidadpreocupante. Siflexibilizamos lascondicio-

— Cuadro5
Rol del gasto püblico social 198O199O*
Condición 1

Pro-ajuste Pro-desajuste

Ajuste Fiscal 7 7
Desajuste Fiscal 9 9

Condición2
Pro-ajuste Pro-desajuste

Ajuste Fiscal 10 4
Desajuste Fiscal 11 7
*Sc consideranArgentina, Bolivia,Brasil,Chile,Colombia, Ecuador, Mexico, Paraguay,Peru, Uruguayy
Venezuela,concatorcecasos deajuste fiscalydicciochode desajustefiscal.

Fuente: Elaboraci6n propia basada en Comincui,1994.

 La nueva arena deLispoilticas.cociales enAmerica Latina 0 85
nes losresultadossonaünmás claros.ElGPShajugadodeforma predominante
un rot proajuste, tanto en contextos de desajuste como de ajustefiscal.
Para organizacionescomo ei FMI y el Banco Mundial, esto es positivo.
Estas agenciaspuedencuestionar porqué otras areasdel gasto no se redujeron
en igual o mayor medida, peroun comportamiento "responsable"dcigasto es
siempre bienvenido. Esta posición no es enteramente compartida por la
CEPAL, que si bien esperaun comportamiento responsabledel gasto püblico
en generaly delGPSen particular,menciona como preocupanteiavulnerabi-
lidadde este gasto en contextos en que se increnienta la demanda social. En
cualquier caso, todas las agenciasadmiten ta necesidad de controlar ci gasto
piblico, incluyendoel gasto social.La cuestión quequedaplanteada aquI essi
este aparente consenso no responde también a que ci gasto social cuenta con
actores interesados politicamente débiles, mientras que ci gasto en subsidio
industrial, o estatal, o ci orientado al pago de obligacionesde ladeuda, cuenta
con agentesentusiastasypoderosos.Laevidenciapareceapoyar estaintuición.
Los pafses con sectores sociales más desarrollados (palses de universalismo
estratificadoodetipodual) defiendensusniveles degastoenforma mucho ms
clara quelos palsescon modelosdeprestacióndecorteexcluyente.Asi'mismo,
los paises que presentan regImenespoliticos en donde ia poblaci6n puede
expresar y hacer pesar sus preferencias, si bien tienden a ser "fiscalmente
responsables"en contextos recesivos, también tienden a expandir el gasto y a
recuperar niveies previos a ia recesiónen contextosde crecimiento (Uruguay,
Costa Rica). Por su 'parte, regimenes autoritarios permiten castigar
desproporcionadamentealos sectoressocialesen contextosrecesivos, limitan-
do su recuperaciónensituacionesde crecimiento.Ensuma,Iacombinación de
-tipoy madurez del sistema de prestación social y regimen politico, nos ayuda
a entender la capacidady vulnerabilidadrelativa de los sectores sociales.
Redistribucidn sectorialycambioen La composicidnddgastosocial

Eldiscursopredominante dentro delas agenciasinternacionaleshaestado

orientado a iimitarci peso de las transferenciasmonetarias, favoreciendoun
incremento relativo dci gasto en salud, educación y en polIticasasistenciales
integralesparasectores de extrema pobreza.
El giro hacia poilticas piibiicas que incrementen servicios en salud y
educaciónendetrimento delossistemasdebeneficiosmonetariosen seguridad
social estábasadoencisupuestodequelastransferenciasmonetariasno garanti-
zanunusoadecuado delasmismasyque proporcionan alosbeneficiarios
cierta capacidadpara operar fuera deIaiógicadel mercado. Este giro no anuia
los sistemas de pensiones, pero sI tiende a transformarlos en sistemas de
capitalizacionyno de reparto. Dc tai manera que la base de estossistemasno
dependerlade unaredistribuciónintereintrageneracionalodeunaporte fiscal
delEstado, sino simplemente de una poiltica forzadade ahorro individual.
86 0 Fernando Filgueira

Desde esta misma perspectiva, las prestaciones por desempleo y otras

transferenciasmonetarias financiadas desde rentas generales deberfan ser de
heneflciosmfnirnospara quelos costos de permanecerftsera del mercado no
sean anulados por Ia generosidad del beneficio. Se espera adems que los
prograntassóciaiesqueseestablezcandentro de estaperspectivaestn orienta-
dos par un adecuado rnonitoreo de necesidadesreales, y no en función de
principiosoderechosdecarcteruniversal.Los programasensaludyeducación
son tambin percibidos corno inversióny no solamente como gasto.
Hayquesefiaiarqueiafundamentacionbásicaparaestetipo dereorienración
dcl gasto social no es o poiltica, sino fundamentahnente económica y
técnica. Se asume que de cumplirse los criterios básicos de gasto que esta
fundamentación establece,la retracción y vulnerabiidad general del GPS
verla compensada por unamejoradjudicacián de recursostanto en términos
redistributivos (focalización).como en términos de retornos oinversion (giro
hacia educaciOn y salud).
Sinembargo,loshallazgosqueofrecenlos estudiosdeCEPALyCominetti
(1994) arrojan otros resultados. En efecto, ci sector menos vulnerable a Ia
retracci6n del gasto püblico social ha sido ci de Ia seguridad social, )r en
particular ins programas orientados a sectores mediosyaltos, en tanto que ci
gasto envivienda,educaciOnyen menor medida salud mostrO para casi todos
los palsesde Ia regiOnuna mayor vuhterabilidad en la década delos ochenta.
Estos resuitados indican que, a fin de cuentas, Ia lOgica que parece estar
condicionandolaorientaciOndelgastosocialnoeslaiogicatécnicaderivadadel
diagnOstico yconsejo de las agenciasinternacionales,sino una lOgica poiftica
derivadadel pesorelativodelas burocraciasybeneficiariosparticipantes en los
diferentes sectores de prestaciOn social. Nuevamente los casos que
presentan usia mejor relaciOn en Ia retracci6n-expansiOn del gasto social
sectorialson Brasil,UruguayyColombia durante Iadécadadelosochenta(no
se cuentacondamsigualmenteconfiablespara CostaRica, pero los existentes
sugeren que tamhin podria ubicarseen este grupo).

Lafocaiizacidn
Los problemas de focalizaciOn del gasto puedenser abordados desde dos
perspectivascornplenientarias.En primer lugar debeconsiderarseIaapariciOn
de los ruevos fondos socialesde cone asistencial y focalizados. En segunda
instancia puede evaluarse ci nivel de focalizaciOn del gasto social tradicional.
Frentea Ia incremental escasez de recursosen Ia región, y en vista de las
evidenciassobre las inequidades distributivasdc losviejos snodelosde presta-
ciOn social,. La estrategia de focalizaci6ndel gasto social adquiriócreciente
legitimidad y aceptaciOn. Por tin J.ado, se argumentaba que esta estrategia
presentaba costos fiscaies notoriamente menores a aquellos: en los que se
incurrlaatravésdepoifticasuniversales. Parotrolado,seargumentabaqueestas
 La nueva arena dehspoifticas socialesenAmerica Latina 0 87
a
pollticas focalizadas permitlan ilegar más eficientemente los sectores mis
pobres y necesitadosde protección social.
Qu es exactamente La estrategia de focalización? Raczynski (1995)
diferenciatrestipos depolfticassociales. Las dccorteuniversal(inftaestructura
vial,carnpafiasde vacunación,campafias publicitariasde formaci6n en salud,
etc.); las de cortesectorialapor categorlasdc población, que pueden adquirir
carácteruniversalen lacoberturadedichascategorfas, comosonlaspolIticasde
previsión social (desempieo, retiro); ylas propiamente focaiizadas, dondelas
categorlas destinatariasse definen a partirde un nivel dado de necesidades,
pobreza o riesgo. Los mecanismos operativos de la focaiización, agrega la
autora, pueden apoyarseen un diagnosticode Ia demanda (identificaciónde
hogareso personaspobres);Iaoferta (generadapororganizacionesque proveen
servicios de naturaleza focalizada o de potencial focalización); o pot areas
geograficasendondesediagnosticaque existe unaaltaproporción depersonas
que cumpien conlos criteriosnecesarios parasetidentiflcadoscomo beneficia-
rios potenciales.Existe unconjuntodeproblemastécnicosquederivan de una
u otraopción yque tienen queverprincipalmenteconlos costosdediagnóstico
e instrumentación, asfcomo con los riesgos de exclusionde sectorespobres e
inclusióndesectoresqueno loson.MásalládelosdiversosprobIemastécnicos,
IafocaiizaciOn ha sido percibidacoma una estrategiaadecuadaparaenfrentar
Ia escasez fiscal y adecuar las pautas distributivas. Sin embargo, un anáiisis
crftico del funcionamiento de los fondos socialesfocalizadosy de programas
quefocalizanci gasto social tradicional,muestra Ia existenciade debilidadesy
contradiccionesen ci diseño y ejecuciOn de estas iniciativas.

Fondosde Emergencia y Fondos de Inversión Social

Los fondos o programas de lucha contra Ia pobreza se han orientado

tIpicamente a La inversiOn en salud, educaciOn, agua y saneamiento, y han
contado en casi todos loscasoscon financiamientodel BID, AID, yel Banco
Mundialentreotros. ConIaexcepciOndelcasochileno quecuentahoycon una
importante proporciOnde recursos genuinos, Ia mayor pane de estosprogra-
marse financianpot Iaviadclendeudamientocon lasagenciasinternacionales
(en algunos casosson simplesdonaciones, pero esta modalidad esmarginal)y
se orientan explfcitamente a los sectores mis vulnerabies y pobres de las
sociedadeslatinoamericanas.Por lo general,estosprogramasbuscanincentivar
laparticipaciOndelosbeneficiariosensu gestiOnyadministraciOn,impulsando
asI ci desarrollo de estructuras administrativasdescentralizadas.
AL observarIaapariciOn de estosprogramasporpals, puede detectarseuna
pauta relarivamente clara. El nOmero y Ia fragrnentacion de este tipo de
programasseincrernenta en relaciónproporcional concigradode subdesarro-
lb de los programas de prestaciónsocialasl como con ci grado de desiguaidad
88 0 Fernando Fi1gueiIa

social existenteen las sociedades en donde se ejecutan.En otras palabras,

los paises con mayoresnivelesde pobrezay con sistemas de protección social
menos desarrolladossonios que más han introducido este tipode programas:
seis programas en Bolivia, trece en Ecuador, seis en Guatemala, cinco en
Hondurasy siete en Peru. Los palses con sistemas avanzadosde prestación
social, o definidos aqulcomo de universalismoestratificado(Argentina,Chile
y Uruguay), han introducido uno o a 1o sumo dos programas de este tipo
(CEPAL, 1994). Esto puede estar indicando que las agenciasinternacionales
orientanlos préstamos a ios palses que mislo necesitan.
Existen algunas dudas acerca de la deseabilidady sostenibilidad de este
modelo de prestación social. La primera y mis obvia es que los programas
focalizadosparecen tenet sentido cuando se hablade un porcentaje menor de
Ia población, a los cuales ni el mercado ni los sistemas tradicionalesparecen
favorecer. Sin embargo, ios paisesque participan con más alta.frecuenciaen
estos experimentos (Ecuador, Guatemala, Honduras y Peni) cuentan con
nuveles de pobreza que en ningüncaso están por debajo del 40%.
Tambiénpuede criticarseLaincapacidaddeestosprogramas paraidentifi-
car adecuadamentealos sectoresmispobres. Ello en buenamedida deriva de
Ia ausencia de indicadores y medidas confiables para la identificación de
situaciones de pobreza y pobreza extrema. Es decir, los Estados de Ia región
—especialmentelos quemisutilizan estosprogramas—carecenporio general
de los saberes, información, estructuras y rutinas administrativas que se
requieren para impulsar de manera efectiva los intentos descentralizados,
integralesy focalizados que caracterizanestos fondos sociales de emergencia.
Puede ademis sefialarse que la racionalidadtécnica que gulaIa implanta-
ción delosfondos sociales deemergencia,no tomaenconsideraciónci contexto
politicodentro decualseejecutanestosprogramas.Enmuchos casos, lapolftica
clientelarylacorporativaparecen apoderarserápidamente de estosprogramas
(el caso de Pronasol en Mexico es un buen ejemplo), haciendo que la
distribución del gasto dejede orientarse pot criteriostCcnicos. Por otra parte,
la sustentabilidad de estos programas en contextos de escasez dependerá en
buenamedidadel poder politico de sus ciientelasy beneficiarios. Si bien la
foalización soluciona ci probiema de inequidades distributivas al excluir a
sectoresmedios ytrabajadores no pobres, creapor esa misma raz6n grupos de
beneficiariosde bajo o nub capital politico.
Otroproblema asociadocon los fondos sociales de emergencialo consti-
tuye su financiamiento. Muchos de Los programas de focalizaciónvienen
siendo ilevados a cabo por Fondos Sociales que derivan hasta ci 50% de sus
recursos de prCstamos internacionales.Si la focalizaciónse constituye en un
meromecanismo de alivio yenmuchos casos cooptación,sinque se incorpore
a su diseño ci intento de incentivar ci desarrollo de circulos virtuosos de
interacción entre la esfera polftica, social y económica, Ia deuda social será
solucionada temporalmente, para luego ser recreadaal enfrentar ci pago de la
 La nueva arena delaspoilticassocialesenAmerica Latina 0 89
deudafinanciera en laque se estáincurriendo. Por otra parte, La transparencia
distributiva de estas medidas es minima. La progresividado regresividaddel
gasto social depende de quién pagayquiénrecibe.Enmuchos de losprogramas
focalizadosque hoy se ejecutan se sabe quién recibepero no quién paga. Esto
implica que muchos de los palses han podido postergar por La via del
endeudamiento cidesaflodedesarrollarsistemasdistributivosy redistributivos
ms progresivos.
Finaimente muchos deestos programasse encuentran centralizadosen ci
ejecutivo y operan al margen de los organismos estatales tradicionales de
prestaciónsocial. Con muchafrecuenciaestosprogramas transfieren recursos
y responsabilidadesa organizacionesno gubernamentaiesbajoci supuesto de
que esto activa y facilita la participación de Ia sociedad civil, y reduce Las
ineficienciasde las burocraciasestatales tradicionaies.Si bien ci argumento es
atendible, Ia ausencia de participación legislativa en Las instancias decisorias
mximas en donde se controlan los fondos transferidos,y ia ausencia de una
contralorla poiltica sobrelas instancias ejecutorasdeestos programas,colocan
un preocupante signo de interrogaciónsobre ci grado de control democrático
aL que estos programas estánsujetos.

Focalizacidndel gasto tradicional

No se cuenta con información diácronica disponible en lo relativo a la

evoiución de la progresividady focalizacióndel gasto social general, pero se
cuenta con aiguna información que permite evaiuar los diferentes nivelesde
progresividaddelos sistemas deprcstaciónsocialdeaigunospaIsesdelaregión.
No deberla sorprender que los sistemas más progresivossonconsistentemente
los más desarrollados.Sinembargo, esto contradice ci mensajede las agencias
internacionalesqueaduce quelaineficienciadeLas poilticassociaiesenAmerica
Latina tiene qué ver con ci hecho de que se sustentan en un modelo de
incorporación corporativo, con sesgo urbano y aitamente estratificado.
Uruguay, seguido de Costa Rica, Chile y Argentina son los palses con
mejoresindicadoresde progresividad(considerandoo noel gastoen seguridad
social), en tanto que palses como Colombia y Bolivia muestran los peores
niveles de progresividad en todos sus programas (incluyendo Los nuevos
programas focalizadosy asistenciales) (CEPAL, 1994). Más aün, en tanto el
Indice de focalizacidnpara un pals como Uruguay se consideraen reiación aL
dccii inferior de ingresos (10% más pobre), ci Indice de focalizaciónpara
Boliviaseconstruye considerandoci 60%más pobredeLapoblación; yaun asI
Uruguay muestraunmejorniveldeprogresividadgeneralyde focalizaciónque
Bolivia. La razón que explica este resultado es ci grado de universalidad
alcanzadopor lossistemasde prestaciónsocialdepaIsescomo Uruguay, Costa
Rica, Chile yArgentina. Además,ci gastosocial en generaL,aun cuando no sea
90 Q FernandoFilgueira

progresivo en términos absolutos, to es en retación con la distribución de Ia

renta primaria, por to cualIa meraexpansion en gasto y cobertura tiene un
efectoprogresivovis-à-vis la distribuciOn del ingreso.

Descentratización

El conceptodedescentralizaciOn se utiliza parareferirsealosesfuerzosque

se orientan a Ia devoluciOn, delegaciOn y desconcentraciOn de funciones
administrativas, de poder polItico, de bases tributarias y de asignaciOn de
recursos,desdeciapararo centralestatalalas regiones,estados,departamentos,
ciudades y municipios (Bossert, 1996). En esteapartado nos concentraremos
en los problemasde descentralizaciOn fiscalde gastos y recaudaciOn. Pueden
establecerse los siguientes cuatro tipos de descentralización (BID, 1994):
modelo de gravamen local y gasto central; modelo centralista tradicional;
modelo localista de alta autonomfa; gasto autOnomoy recursos centrales.
La descentraiizaciOn ha constituido hasta aflos recientes un punto de
consensopoco comincursesectoresygmpos condifetente orientaciOnpoiftica
e ideolOgica. Fuertemente asociado a la idea de eficienciay mercado en la
literatura neoclasica, y a Las nociones de democraciay participaciOnen las
perspectivas de Ia izquierda, La descentralizaciOn parece convencer a unos y
otros.Recientemente,sinembargo, esteaparente consensosehavisto cuestio-
nado por La evaluación de algunas experienciasen Laregion.
Un informe reciente del BID (1994) busca sistematizarlos argumentos
fiscales yeconOmicosen favor de ladescentralizaciOn. Para do, se diferencia
entreci manejo de bienesnacionalesydebienes con delimitaciOnespacial. Se
asume queparalos segundos(iluminaciOn, mantenimiento, cierta infraestruc-
tura energéticayvial), los modelos descentralizadosfitncionan más efectiva-
menteque los modelos centraiizadosen materia de recaudaciOn yadministra-
ciOn de recursos. Se asume queen el areade salud y educaciOn, Ia cantidad y
calidad (dentro de ciertos lineamientos generales) de los serviciosguardará
mayor consistenciacon Ia capacidadfiscalconque cuentan estosprograrnassi
ellosson administradosen unidades subnacionales.Se supone queestetipode
descentralizaciOn ayuda a adecuar la demanda con la oferta acercando al
consumidor yalprestatariodel servicio. Además,tales instanciassubnacionales
—en santo representenadecuadamenteci alcanceespacial delbienofrecido—
garantizarlanqueloscostosporlosserviciosofrecidosseansolventadosporsits
scales beneflciarios,y los beneficiosconsumidos pot los scales aportantes. La
cercanla de .prestatariosy beneficiariosincrementa Ia eficaciay consistencia
distributiva (ajustandoesfuerzofiscal, beneficiosyservicios) delosprogramas
sociales. Se asume también queeste tipo de descentralizaciOn incrementa Ia
responsabilidadde los gestores y Ia participación de Iacomunidad.
Sin embargo, La distribuciOn de capacidadesfiscales intranacionalesdista
de ser homogenea. Ademas, estos programas sufren de duplicaciones,
 La nueva arena dilaspoilsicassoda/es en America Latina 0 91
inconsistenciasaportante-beneficiario,problemasde coordinaciónyotrosque
puedenmalograrlosresukadospositivosqueseesperan deIadescentralización
(Collins, 1996). A continuación se exploran cuatro categorfasde problemas
quepuedenser generadospor los programas de descentralización.
1.Clientelización delaccesoa iosprogramas sociales.
La promesa de Iaparticipación que generarfamodalidades de descentrali-
zación politica (esto es en La tomade decisiones),puede verse burlada en ios
casosenquelasautoridadeslocaleshanestadohistóricamenteconformadaspor
eliteslocales (o son muy porosasa ellas) quehanlogrado establecerrelaciones
neopatrimonialesconIapoblacionlocal.Esteriesgoesparticularmenteciaroen
palses con modelos sociales de tipo excluyente, y en los casos del sector no
incorporadoabs sistemasmodernos deprotecciónsocialenpaisesconsistemas
de prestación social de mayor desarrollo.Este mismo problema puede darse
también en palsesde universalismoestratificadocomo Uruguay, Argentinay
Chile. Sin embargo, en estospaises la clientelizaciónde Los programasdescen-
tralizados guardarfa posiblemente una relación con Los grados y formas de
clientelismotradicional, loscualesenmuchos casos se encontraban avanzados
en su proceso de democratizaci6n.Ello es asf ya que el desarrollohistórico de
estospaisesha generadosociedades civiles organizadasairededordesindicatos,
asociacionesbarrialesy clubes polIticos, movimientossocialesde diverso tipo
con base territorial. Para los modelos de tipo excluyentey de tipo dual, el
probiema no es simplemente descentralizar,sino ademas democratizar las
relacionesbásicas de podersocial anivel local.
2.Agudización de inequidades disvibutivasregionales.
Losmercadosdistribuyenbienesenformadesigual,social yespacialmente.
Mercados ineficientesy con fuertes rigidecesagudizan dicha inequidad. En
America Latina este problema adquiere dimensionesalarmantes debido a Las
grandes variacionesque existen en los niveles de desarrolloregional y rural-
urbano delospalsesde Iaregion.En estesentido, valeIapena destacarel papel
quehistOricamentehanjugado losEstadoscentraiesen IaredistribuciOn social
y territorial deriesgosy beneficiossociales. Estapautasehavisto reforzadaen
los casos en que sus gobiemos debieron enfrentar la aprobacion popular por
mecanismosdemocraticos;o cuando por necesidadesde seguridadnacional o
inversiOn minimaen infraestructuradebieron colocar recursosen areas que el
empresariono encontraba rentable, o cuando este no contaba con el capital
suficiente.Silosnuevosmodelosdescentralizadosnosoncapacesde contrarres-
tar o al menos atenuar las inequidades distributivas que La redefiniciOnde
unidades territoriaiesfiscales conileva,la descentralizaciOn significarlabasica-
menteelquiebredeLosprincipiosdesolidaridadcentralistasylaprofundizaciOn
de las desigualdadesregionalesy rural-urbana.
El caso chileno duranteel gobiernode Pinochet es un buen ejemplo de bo
anotado.La ausenciademecanismosparticipativosrealesafive1comunitario,
yIa ausenciade transferenciaderecursosdesde ci gobierno centrala las nuevas
92 0 FernandoFilgueira

unidades administrativascreadas pore!modelodescentralizadoimpulsadopor

este gobierno, l!evó a una agudización de !a estratificación regional. Este
experimento fue pertinentemente tildado de desconcentraciónregional y de
aicaldizaciónde los municipios (ci aicaide no era electo sino nombrado por
Pinochet) y no de descentralización. Con !a apertura democrática se
instrumentaron dosreformasquepermitieron enfrentaralmenosparcialmente
ciproblema. Porunlado,seimplantaron mecanismosparticipativosyelectivos
para Laselecciónde !as autoridadeslocales;y por el otro, se cre6 un fondo de
solidaridad financiado por rentas generales y por los ingresos fiscales de !as
autonomlas y municipios más ricos, lo cual permitió cubrir !as deflciencias
fiscales de !as unidades ms pobres (Serrano, 1995). Es interesante anotarque
estas reformasfueron posibles encondicionesdedemocraciayen presenciade
partidos fuertemente institucionalizadosanive! nacional.En otras palabras,si
Ia descentralización se realiza en naciones fliertemente heterogéneas y
estratificadasa nivel local y regional, sin ninguna institución o actor que
habilite !aredistribucióndepoderpolitico interregionalyles hagaefectivosen
instituciones democraticas locales, ci resultado serfa, muy posiblemente, !a
intensificaciónde las inequidades distributivasregionales.
3. Neolocalismo.
Este fenómeno se da en la medida en que las autoridades !ocales buscan
atraer!a inversion empresarialdisminuyendo las cargasfiscales que permitan
solventarlosgastossociales. Basándose en e!caso deEstadosUnidos,Peterson
(1995) señala que ci neolocalismoposee repercusionesdepredadoras sobre Ia
ciudadanla social al producir una forma de "hobbesianismomunicipal". El
efectoagregadodelincremento delasdesigualdadesregionalesy!aspo!Iticasde
incentivos localesal capital ydecincentivosal asentamientoo permanencia de
poblacionesvulnerabies,incrementarlaIadistanciaentrelocalidades, agudizarfa
las pautas existentes de segmentaciOn social y fvorecerIala formación de
sistemas de "apartheid social".
4.Indisciplinafiscal.
Uniiltimoefectono deseadodeladescentralizaciOn esciimpacto quetiene
sobre lacoordinaciOnycicontrol del gasto entreinstanciascentralesylocales,
ysu impacto sobreLa disciplinafiscalagregada.En casos en que ciincremento
defuncionesyatribucioneslocalesvaacompafiadodeunadescentralizaciOn del
gasto con recursoscentralesocon unalaxa poifticadecontroles de préstamo y
endeudamiento de los gobiernos locales,la expansiOn del gasto no tendrásu
contrapartida en una expansiOn de las capacidadesde recaudaciOn de estas
unidades.Al colocarmás cerca alacomunidad yalaautoridad prestatariadel
servicio, se incrementan tambiénlos incentivospara formas indisciplinadasy
populistasdemanejo fiscal. Enlamedidaen queestasunidadeslocalespuedan
accederapréstamos delgobierno central o de instanciasfinancieraslocalesque
luego pueden trasladarIa deuda a instancias centrales,ci objetivo general de
disciplinamiento fiscalse vera amenazado. El incremento de gasto e ingreso
 Lanueva arenade hecpo1Iticas sociale.cenAmerica Latina 0 93
fiscaldelos niveles municipalesen tres delasexperienciasdedescentralización
duranteladécada de los ochenta es ilustrativo.En Brasil ci incremento de los
gastos duplica a! ingreso fiscal, en Chiley en Argentina más que to triplica
(Aghon, 1995).
Delanálisisde la reformasocialpresentado anteriormente se desprenden
dos advertencias.Primera, la solución de los problemas distributivos de los
sistemas de prestación social ms desarrolladosde la region no debe hacerse
deteriorando la minimamatriz solidariacoalicionalque estos sistemas ayuda-
ron a forjar. Un sistemade prestaciOn socialno sOlo distribuyey redistribuye
bienesyservicios,sino que también redistribuyecapital politico al crear bienes
colectivosquelos diferentes sectores tieneninterés en mantener. El corporati-
vismo estratificadoque ha primado en los sistemas de prestación social más
desarrolladosde America Latina parecehaber cumplido justamente este rol.
Estos sistemas pueden ser evaluados negativamente por sus imperfecciones
distributivas e ineficiencias. Desde ci punto de vista social y politico, sin
embargo, estos sistemas parecen haber cumplido un rol positivo.
Lasegunda advertenciase refierea los rumbos que en materia de reforma
socialparecen seguirlospalsesmenosdesarrolladosdelaregiOn. El fuerte sesgo
liberal ydual del modelo de reformapredominante confla para su en el
desarrollodeunprocesosostenido decrecimientoeconOmico. La soluciOn real
a Ia pobreza en este tipo de modelo es ci crecimiento. Dc no producirse, Ia
dicotomlaciudadana se mantieneylasalianzasinterestratosseromaninviables.
Asimismo,elhecho dequeestossistemasseestCnfinanciandoenbuena medida
conrecursosextemnospostergaunavezmseneltiempo eldesafio deestospaises
pararealizar unainversiOn pollticasignificativaen sus sistemasdistributivosy
redistributivos, dondela incorporaciOn social constituya un bien deseable, a
pesar de sus costos.

Conclusiones

Si uno intentararealizarunaradiografiade los principios que articulan ci

debate actual respecto a las polIticassociales, tres "conceptos lentes" parecen
buenosdescriptores: racionalidadtCcnica,explicaciones domCsticasyparadigmas
delperiodo expansivoeuropeo. Estamosintentando entender lareformadelos
sistemasdeprestaciOn socialenAmericaLatina con un discursoqueacentüalos
problemastCcnicos, queprioriza launidad domCstica yquecuando incursiona
en explicaciones sociolOgicas y politologicas lo hace desde la herencia
paradigmaticade modelos teOricos construidos para explicarel surgimientoy
Ia expansiOn de los modemnosEstados de bienestaren Europa. Nadade do es
cierto. La tCcnicachoca conlOgicas politicasque son omitidasenci analisis, la
unidaddomCstica hoy seye cruzaday afectadapor actoresyconstreflimientos
globales, y las lOgicas politicas domCsticas predominantes no son las
94 0 Fernando Filgucira

corrrespondientesaun perlodo de expansión reformistasino a un perfodo de

retracción reformistade los programassociales.
Para poderevaluartanto laviabilidadcomo IadeseabilidaddeLasactuales
reformas de los sistemas de prestación social, otras gulasde investigaciónson
necesarias. Este trabajo ha procurado, en particuLar, instalar ciproblema de Ia
globaLización en ci debate actual e incursionar en los efectos que ciertas
caracterIsticas delas realidadesdomsticasimprimen aLosvectoresglobales, asl
como en Ia deseabilidadde ciertas orientaciones normativas para Ia reforma
social.
Las conclusiones a que permite arriba.r lo discutido hasta ci momento
pueden describirsesumariamente. En primer lugar, se argumentó que los
problemasdelapobrezayLas poilticas sociaies sonhoydenaturalezatrasnacionaL.
Procurar comprender las actualestransformacionesen materia de programas
socialesrestringiendo el anáLisis aIa unidad domstica, resulta por tanto fiutil
cuando no simplemente err6neo. La actual inserci6n de Ia región en la
economla mun&äl, los Ilmites que ello impone a las realidades fiscales
nacionaLes,yeipesoypoderdelconsejomultilateraL, sonelementos clavespara
cualquier analisisde las reformas de los Estados sociales Latinoamericanos.
AqulprocuramositrnsaLlde un mero ejercicioidentificatoriodelnuevo
contexto transnacional de las politicassociaLes. Enparticular importadestacar
que Ia forma en Ia cual los vectores transnacionalesafectaron los impulsos
reformistasdomésticos,varió dependiendodefactoresnacionales.Dc particu-
lar importancia resultan en este sentido Las configuracionessocioeconómicas
previas, especialmente los grados de desigualdad social, las instituciones
politicas estatalesy sus elites técnicas,y finalmente el grado dedesarrolloyla
configuraci6n y peso relativo de los viejos programassociaLes.
Paraquienes pretenden resguardarseenformas de resistenciadoméstica a
las tendencias actuales en materia de reforma social, este documento advierte
que eL esfuerzo será o ya es muy posiblemente fátii. Para quienes abrazan La
utopiatCcnica de las agenciasiriternacionales,estetrabajo lesrecuerda quepor
más progresivoy eficiente(ambos temas abiertos) que sea ci consejo interna-
cional, ci mismo será filtrado por estructuras de poderyde distribución de Ia
riqueza de aLta desigualdad. El producto final de Ia reforma concreta estará
teflidoporestasmatrices,ysu impacto distributivo—tantoenbeneficioscomo
en poder—dependerá ms de estas realidadesque de Las buenas intenciones
pLasmadas en ci consejo de cortetécnico.
Finalmente, Ianuevaarenaglobal delaspoilticassociaLes, pareceinclinarse
pot un modelo de ciudadanla social de baja intensidad. Si ello se viera
acoinpailadopot mercadoseficientesy con capacidadde incorporaci6n ypor
formasrobustas deciudadanfacivilypolitica,ciproducto podriasetaceptabLe.
Conla actual realidad latinoamericana,sin embargo, ci flituro promete set de
segnientación,exclusiony, en instancia, de neofeudaLizaciOn.
 La nueva arena delaspoifticas socialesen America Latina 0 95
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 Democratizacióny gasto social en Latinoamérica
(1980/1990)

GeorgeAvelino(1)

Globalización ypoilticas pt'iblicas

Los efectos de la globaiizaciónen los procesos de disefio y ejecución de

poilticaspüblicasanivel nacionalsehan convertidoenuntemadeimportancia
central en circulosacaddmicos,politicosyprofesionales alrededor del mundo.
Para AmericaLatina, estetemaesdeunaimportancia vital dadaslascaracterIs-
ticas especiales del desarroilode la región.
DespuCs de variasd&adas de desarrolloecon6micocerrado las economlas
de America Latina hancomenzado a integrarse gradualmentea los mercados
internacionales.Esta tendencia constituyeun cambio decisivoen ci desarrollo
económico delaregion. Sin embargo, es importante sefialar que las causasde
la apertura e integraci6n global de las economfasnacionalesde la regiOnhan
sido principalmente exOgenas. Dentro de dstashay que destacarLa crisisde la
deudaexterna, que oblig6 a los gobiernos de Ia region aadaptarse aIaescasez
de financiamiento externo mediante Ia liberalizaciónde sus economIasy ci
recorte del gasto püblico.
Estasituación contrastarla con Iade los paIsesindustrializados,en donde
los procesosdeintegraciOneconOmica han estado fuertemente condicionados
por factoresdomésticos,lo que permitiOlaprotección ycompensaciOnde los
sectores mds expuestos al mercado internacional a travCs del incremento del
gastopttblico. Desde esta perspectiva,losriesgosqueconilevala apertura deLas
economfas nacionalesalosvaivenes delosmercadosinternacionalespuedenser
mitigados por Ia intervencidn del Estado en la redistribuciOn de los riesgos
asociadoscon Csta(2). El Estado, en economlasavanzadas, tienelacapacidad
de interveniry redistribuir ci riesgoparacontrarrestar Las nuevas incertidum-
bresprovocadaspor laglobalizaciOn.

(1) Quisiera agradecer los comentarios recibidos de DavidAbernethy, Barry Ames, Carlos
Gervasoni, TerryL. Karl, Chappel Lawson,RadI Madrid yPhilippeC.Schmitter. Los posibles
errores son de mi responsabilidad.
(2) Por ejemplo, en un estudio de 16 palses industrializados,Cameron (1978) estableceuna
correlación entre el grado de aperturade Ia economfa nacional al mercado internacionaly la
expansiondeIaeconomfapOblicadelospalsesindustrializadosentrelosafios1960y1975.Véase
también Rodrik (1996) paraIadiscusiónacercadelroldelas politicas pOblicas en IareducciOn
de los factoresde riesgomotivdos porIa crecienteexposiciOn internacional.
98 0 GeorgeAvdino

En elcasodeAmericaLatina, la apertura delas economlasnacionalesno

haestadoasociadaconunaexpansióndelaaccióndelEstadoenIaredistribución
delosriesgosgeneradospotlaintegraciànglobaldelas economIasdeIaregion.
Por ci contrario, Los procesosdeaperturade Las economlasdeAmericaLatina
han estado acompanadospot una reducciOn en ci gasto püblico. Peroesto no
significaqueLasestructuraseinstitucionespoilticasdomésticasde Lospaisesde
AmericaLatina nojuegen tambiCnun papel importante en IamediaciOn delas
influenciasy presionesdeIaeconomla mundial. En realidad, Las estructuras e
instituciones pollticas domésticasjuegan un papel crucialen ladeterminaciOn
delas restriccionesque impone ci contexto global sobreci funcionamiento de
las economias nacionales.Adems, dichas instituticonesyestructuras domes-
ticascondicionanIamanera enquelosproblemasgeneradosporlaglobalizaciOn
son percibidos por los diferentes actores politicos nacionales, asl como Ia
determinaciOnde los costos yaLternativas de soluciOn de estos problemas.
En estetrabajo se aceptan como dados ci mayor peso y la influencia que
tienen en la actualidad los condicionantesexternosen Los procesosde formu-
laciOn de politicaspib1icasenAmericaLatina. Pero, apartirde este supuesto,
se intentaproftindizar el anáiisis de Ia relaciOn entrecondicionantesexternos,
regimen politico ygasto social. En este sentido, ci propOsito quepersigue este
anaiisisno es ci deevaluarlaactuaciOn delosgobiernos,sus yfracasos en
ci areade la pollticasocialsino,mas bien, ci de establecercitango de opciones
de polItica ygasto socialque diferentes regImenes politicosofrecen dentrode
un contexto econOmicoglobalizado.
En muchos de los paises estudiados las politicas sociaies no son s6lo
importantes mecanismosde compensación(Maravall, 1993;Graham, 1994),
sino que tambiCn representan una porciOn sustanciai del gasto püblico. Si
combatir elproblema de Ladeudarequiereun esfuerzo paratransferir recursos
al extranjero,quC cainidaddeesteesfuerzoesilevadoacabomediante recortes
en ci gasto social? Cuái es ci impacto de La reducciOn de los deficit fiscales
internos en Ia polftica yel gasto social? Cuál es el impacto de esta reducciOn
en los procesos de democratizaciOn de Ia regiOn, procesos que expanden la
participación politicayque intensificanlosconflictos sociales redistributivos?
Y, de especialimportancia paraeste trabajo, ,cOmo diferentestipos deregimen
politico balanceanIa reducciOn de los deficit fiscales internos con el gasto yIa
polltica social?
La relaciOn entreregimenpolIticoypoifticaspáblicasnoesuntemanuevo.
Sin embargo, ciestudlo deesta relaciOn ha sido enfocado casi siempredesde el
anaiisisde IarelaciOn entre regimen politico y rendimiento econOmico. Muy
pocasveces se hahecho CnIsis en IarelaciOn entreregimenpolitico yopciones
de polfticas ptblicas, especialmenteen ci area social. Dc aiguna manera se
asume que los regimenes democráticos no pueden ilevar a cabo reformas
poiIticamente costoras,dado que tienen qu responder a Las presiones de La
ciudadanla. Es decir, se asume que en un sistema democrático los actores
 DemoeratizaciJnygasto social en Latinoamerica (1980/1990) 0 99
politicosen ci podervan a evitarel dalloque las reformaspuedan rener sobre
los votantes de los que dependen.
La literatura que estudia la reLaciónentreregimen politico y rendimiento
económico presenta dos problemasfundamentales.El primero es Iaconfusián
que existe entreopcionesde polIticaspüblicasy rendiniiento económico.Con
frecuencia,lasopcionesdepollticas sondeducidasdesus resultados,con loque
se asume que los politicostienenun claro conocimiento de las consecuencias
de sus decisiones. Con esto se ignora, adems, que un mismo rendimiento
económico puede ser ci resultado de diferentesopciones de poiltica.
Elsegundoprobiema quemuestra Ialiteraturaque estudiaLarelaciónentre
regimen politico y rendimiento económico es que el analisis que ella ofrece
tiene pocaaplicabilidadparael casode "regimenesentransición". La "norma-
iización" poiltica intitucionaiquepueda resultarde la consolidaciónde estos
regImenes está aün indefinida en ci contexto de gran incertidumbre que
caracterizalosprocesosygobiernosdetransición enAmrica Latina. Esto tiene
dosposibles explicaciones.
Primero, Las nuevasdemocraciasenfrentan grandesexpectativas populates.
Además,'aexpansión del escenariopolitico dondelos conflictosdistributivos
pueden darse de forma legitima, ofrece a los sectores populates grandes
oportunidades para resistirlos costos del ajuste fiscal(verStaLLings/Kaufman,
1989). En estas condiciones, las frágiies instituciones poifticasde las nuevas
democracias pueden verse amenazadas por La creciente polarización social
provocada por Ia intensiflcaciónde los ajustes distributivos;y, por lo tanto,
imposibilitadasde hacerlos recortesnecesariosenci gastopüblico. Esto podria
lievaraLEstado aaumentar el deficit presupuestarioe impulsar lo quealgunos
economistas clenominan como "politicas populistas" (ver Sachs, 1989;
Dornbusch/Edwards, 1991).
Esta explicaciónpodria extendersealos áLtimos gobiernos autoritarios de
Ia region. Es decir, se podria asumir que ante su inminente saLida, estos
gobiernos pudieron haber actuado sin las limitaciones que normalmente
impone laescasez derecursos.Hubieranpodido, potLo tanto,aumentar elgasto
páblico para beneficiar a! mayor nilmero posibiede grupos de interes, amor-
tiguando de esta manera su saLida del poderyaumentando durante esta saLida
los costesde los nuevos gobiernosdemocráticos.En ambas situaciones. lo que
se busca es evitar Ia intensificaciOn y extensiOn de los conflictospoliticos pot
medio de la distribuciOnde beneficiospüblicos.
Una segunda interpretaciOnde los efectos de La "transiciOn"en La formu-
lación depolfticasptblicasesIaqueofreceIa perspectivade "bienespoliticos".
Dc acuerdo con estainterpretaciOn,Las nuevas democracias,por su misma
novedad ylegitimidad son capaces de repartir "bienes politicos" y no simple-
mentebienes econOmicos. En otras palabras,Ia novedady Iegitimidadde que
gozan estas democracias las hace menos vulnerablesy dependientes dé sus
resultadosecon6micos.Esto les permite introducir de manera rnás efectivalos
100 0 GeorgeAvelino

recortesyajusteseconómicos necesarios (Hirschman, 1987). Dc acuerdo con

esta interpretaciOn,deberia ser posible estableceruna diferencia clara entre
regImenesautoritarios y democráticos.
Deigualmanera,lascrisiseconOmicas recientesnopuedenserconsideradas
"normales" ya quesu misma ocurrencia cuestiona tantolos modelos tradicio-
nales de desarrollocomo los patrones yla orientaciOn delaspolIticasptblicas
que impulsan estos modelos. La crisis obligo a percibir como necesarios un
conjunto de amplios cambios en Ia orientación y objetivos de las polIticas
plblicas, dado que se asumfa que Las antiguas opciones de politica podian
empeorar las condicionesactuales de Ia regiOn (ver Remmer, 1990).
Enestascondiciones,losgobiernostenian quecambiarlos patrones queen
cipasadoguiabanladistribuciOn derecursosyarticular nuevasalianzaspollticas
paralalegitimacionde las nuevaspollticasdistributivas.Las antiguascoalicio-
nes sobre las que se sostenlan Las polfticas tradicionales tendrlan que ser
revisadasyaqueIa asignaciOn de recursosatravésdeunaexpansiOn general del
presupuesto se hacla insostenibie (verAmes, 1987).

Ajuste económico ypoifticas sociales

El estudiodeIarelaciOn entredemocraciaypolfticassocialesnormalmente
asume quelaignaldadpoiltica producida por el establecimientode instituclo-
nes democráticasdeberfaproducir tambin unaampliaciOnequivalenteen los
derechosciudadanos,especialmenteen Lo queserefierealos derechossociales.
En este sentido se espera que las polIticas socialesdeberlan responder a las
nuevas demandasgeneradasdentro de un contexto democráticoenlasareas de
educaciOn, salud, y seguridad social. En otras palabras, se asume que un
aumento en los "bienes politicos" generados pot un sistema democrático
deberla traducirse en mayores demandas socialesy respuestasmás efectivasa
esas demandas.
En ci caso de America Latina, estas demandas deberlan aumentar en
nümeroyen intensidad,nosOlo porci amplio carácterinclusivodeLas nuevas
democracias que hizo posible que un gran ntmero de pobres ejercieran ci
derecho alvoto, sino porquelos efectosdelacrisiseconOmica hanrepercutido
ms intensamente sobre las grandes mayorIasde La region (3). Sin embargo,
desde cipuntodevistaeconOmico, Iaparadojaesquelosgastossociales hansido

(3) De acuerdo con Karl (1990), "el aspecro de 'a quienbeneficia' Ia democracia en America
Latinaessingularmenteproblemático,dado quecimodelo dedesarrollocapitalistadependiente
ha sidoespecialmenteimplacable en su diseflo histórico de expiotación. Estosignificaque la
extension deciudadanfa comoigualdad de bienespoliticosdebecomaelugar enun contexto de
extrema desigualdad,ci cual es incomparableincluso conAfrica o Asia" (p. 13).
 Democratizaciónygasto socialen Latinoamérica (1980/1990) 0 101
restringidos cuandosonmás necesarios, to que no correspondealos supuestos
efectos contra-cfclicosdeestas polfticasen mornentos de recesidnecondmica.
Si Lanecesidaddehacer frente aLdeficitfiscalrequiereimpulsar recortesen
ci gasto publico, cunto de esteesflserzo l.ie logrado mediante recortesen ci
gasto social en La década? ,Estuvieron los gastos sociates protegidos
durante ci proceso de reduccidn del gasto püblico?(4).
En un estudio reaLizadopor Hicks y Kubisch (1984), en un conjuntode
palsesenvlasde desarrollodurante Los afios setenta yprincipiosdeLosochenta,
seafirmaque los gastos socialesestuvieronprotegidos durante La mayor parte
del proceso de ajuste en reiacidn con otras formas de gasto ptiblico. EL
argumento que dos utilizanparaexpiicarestaprotección es queindependien-
temente de las caracteristicasdel rgimen politico, los gobiernos prefieren
recortar los gastos de inversidn (principalmente en infraestructuray produc-
ción) antes que los gastos sociales, aun cuando estas medidas involucren
mayores costos fi.tturos en términos de desarrollo.En tdrminos mstdcnicos,
cuanto mayores sean las tasas a Las cuaLes se descuenta ci futuro, menor la
disposicion por partede los actores politicos a recortar ci gasto social.
Grosh (1990) lLegó a la misma conclusión cuando anaLizó nueve pafses
latinoamericanosdurantelos afios ochenta (5). Esta autoraencontrd que los
sectores sociaLes fueron generaLmente protegidos durante los procesos de
reduccidn de gastos en ci gobierno.Cominetti yDiGropello (1994) ilegansin
embargo a una conclusidn opuesta cuando discuten Ia evidenciade una base
más rica de datos de doce palses latinoamericanos(6). Dc acuerdo con estos
autores, durante los ailos ochenta, las polIticas sociales estuvieron menos
protegidasqueotros tipos degastos,loquesugiereuncambioenlasprioridades
de los gobiernos en lo que se reflereat sector socialdurante este perlodo.
Asurniendo que la protección del gasto social varfa, qud condiciones
pollticas ofrecen mayores o menores grados de protección at gasto social
durante mornentos de reducción del gasto püblico?. Algunas sugerencias
interesanteshan sido proporcionadasporLos recientestrabajosdePaul Pierson
(1994) sobre la "retroalimentación" (feedback) de los efectos de Las polIticas
püblicas. Aunque ci trabajo de Piersoncompara Las politicasde recesiónenLos
gobiernosdeThatcheryReagan,suenfoque es importante paraanaiizarcicaso
deAmdricaLatina. Esteautorhatornado enseriolaviejaideadequeLas politicas
püblicas influyen enlos procesospolIticos, proporcionando recursosa algunos
grupos de interés y aumentando su capacidadpara influir en los procesos de

(4)La idea de protección no implica inmunidad frentealos costos, sinoproporcionalidad en

relacióncon otras areas del gasto piblico.
(5) Los pafses estudiadosson:Argentina, Bolivia, Brasil,Chile,CostaRica,RepüblicaDomini-
cana, ElSalvador,Jamaica, yVenezuela.
(6) Los diez palsesdeAmericadel Sur, ms CostaRica yMexico.
102 0 GeorgeAvelino
formulaciOndepoifticas.Pierson trata de identificarcómo, dóndeycuandoes
másprobableque ocurran estas relaciones y retroalimentaciones.Los momen-
tos de recesiOn son cruciales para observar estos efectos porque los grupos
favorecidospotelstatuquo deberlantenerfuertesincentivosparamovilizarsus
recursos y energias en defensa de sus intereses.
Otras ideas interesantesparalos propósitos de este articulo sonlas que se
derivan deltrabajo realizadopot Carmelo MesaLago (1978; 1989) acerca del
desarroilo de sistemas de seguridad social en Ia region. Dc acuerdo con este
autpr,cidesarroilodeestossistemasnopuedeserentendido sinprestaratenciOn
a su estratificaciOn y alos patrones de unificaciOn relativaque generan. Estos
patrones fueroninstigadospot la actividadsimultánea de grupos de presiOny
delEstado. En estesentido, ci Estado no solo respondiO alos interesesdeestos
grupos, sino que utiizO mecanismos de intervenciOn y control corporativos
"desde arriba" (Schmitter, 1974), utilizando Ia poiftica social para evitar
actividadesque pudieran amenazarci ordenestablecido.

Especificaciónde Hipótesis yDatos

Tal y como se mencionO anteriormente, este trabajo se concentra en ci

anaiisisdeopcionesdepoifticaspdbiicasenciareasocial másqueenelimpacto
de estas polfticas.Suprincipalobjetivoes eldeidentificarlasopcionesdegastos
de gobiernos democráticosy no-democráticosen un conjuntode palsesde la
regiOn; ye!impacto deestas opcionesenlaspolfticassociales deestos gobiernos
durantela década de losochenta. La variabledependiente centralen ci analisis
que aquf se presentaes Ia prioridad o protecciOn dadaa las polIticassociales,
cuandoci gasto social es comparado con otrosgastos delgobierno.
La hipOtesis general sobre Ia existenciade diferentesnivelesde prioridad
otorgados a las poiiticassocialesseráexploradano sOlocomparando diferentes
regfmenespoliticos,sinoanalizandotambién posibles diferenciasysimilitudes
entre regimenes democráticos. En este sentido, se intentará responder a las
preguntas: fueron los regfmenesautoritarios más propensos a recortar los
gastossocialesque los regimenesdemocráticos?Hanutilizado los regimenes
autoritarios las polfticassociales como un recurso de "supervivencia"durante
el proceso de transiciOn? (Ames, 1987). Finalmente, se hará unacomparaciOn
entrelas opciones de gasto y Ia prioridad otorgada a las poifticassocialespor
diferentes regImenesdemocráticos.
Cuatro hipOtesis sern examinadasen relaciOn con Ia prioridadfiscaldel
gasto social en comparaciOncon otrosgastos.
1)Dadasu supuestavuinerabiidad enrelaciónconlaspresionespopulates,
es de esperarsequelos regfmenesdemocráticostiendan a dat mayor prioridad
fiscalaI gasto social que los regfmenes autoritarios.
2) Las nuevas democráciasdeberlan set más vulnerablesa las presiones
 Deinocratizaciónygasto socialen Latinoamérica (1980/1990) 0 103
popularesque las antiguas. Debido a su inestabilidady fragilidad, las nuevas
democracias no serlan lo suficientemente fuertes para enfrentar los costos
politicos asociadoscon Ia disminucidn del gasto social. Por Jo tanto, darian
a
mayor prioridad fiscal los gastos sociales que los regimenesautoritarios o las
democraciasantiguas.
3) Una prioridadalta en el gasto social no estará especfficamente relacio-
nadaconeltipode regimen,pero siconlainestabiidad polftica quecaracteriza
los procesosdetransiciOn. Seesperaporlo tantoquelosregImenesdetransiciOn
(en sus etapas autoritarias y democráticas)den mayor prioridad fiscal al gasto
social que los regimenes estables.
4) Cualquier efecto delasvariablespoliticasantes consideradaspuede ser
percibido solamente sise tienen en cuentalas caracterlsticas institucionalesde
los diferentes sistemasde bienestarsocial.Más especificamente,debido almis
amplio rango de intereses que se expresa en los procesos de transiciOn, los
cambios en laprioridad que seasignaal gastosocialdeberlan set mis ficiles en
los sistemas de bienestar social menos complejose institucionalizadosde La
regiOn.
El marco dereferenciaque seráutilizado en este estudio estará compuesto
por diezpaises latinoamericanosdeArndricadelSur, misCostaRicayMexico.
Estos palses son los que tienenel mayor gasto social dela regiOn.
La clasificaciOnde regimenespoliticosseguiraun enfoque tradicional. En
este sentido los gobiernos identificadoscomo democráticos son aquellos que
fueronproductodeelecciones competitivasypopulates (7). Delmismo modo,
los gobiernos autoritarios son aquellos gobiernos civiles o militates que
funcionan dictatorialmente y que no son el resultado de elecciones populates
y competitivas (8).
Las "nuevasdemocracias"son aquellassurgidasdurante Ia lkima"oleada"
dedemocratizaciónenLa regiOn. Desde estaperspectiva,todas lasdemocracias
que aparecierondespuds de 1979 fueron consideradascomo "nuevas".Pot el
contrario, Colombia, CostaRica y Venezuelafueron clasificadas como "anti-
guas".
Con el fin desenaLarel efectode "transiciOn", se estableciO una distinciOn
entreregImenes"estables" y "transitorios"de acuerdocon Laamplia literatura
que existe sobre transiciones democráticas. La caracterlsticaprincipal para

(7) Este criterio tan simple evita muchos problemas de clasificaciónquenoson relevantespara
lospropositosdeesteartIculo.DetodasmanerasvaleIapenasefialar quehaytrescasos ambiguos:
Brasil bajo el gobierno de Sarney, Paraguaybajo el gobierno del General Andrés Rodriguez,y
Mexico bajo elgobierno de Salinas.
(8) Comoreglageneral,cada añodetransición entrecategorfasfluedasificadocomodemocrático
cuando el nuevogobierno asumió el poderen Ia primera mitaddel silo. Dc lo contrario, se
dasificá comoautoritario.
104 0 GeorgeAvelino.
establecerestadistinción son ios nivelesde incertidumbre polItica que carac-
terizanaestosprocesos(9). Uno de19s problemasqueenfrenta estaclasificación
esquelaliteraturaqueanalizalas"transicionesdemocráticas"esrazonablemen-
te clara en cuanto al comienzo de lo que se considera como el perlodo de
transición, no asIenrelación asu conclusion.En este estudio, La inauguraci6n
delsegundogobierno democrático fue utilizado como ci indicador que marca
LaconclusiOn del perlodo de transiciOn. Si estegobierno empezO en laprimera
mitad del año, este afio fue clasificado como de democraciaestable; de otra
manera se Ic aplica Ia clasificaciOn de democracia transitoria. Todas Las
ciasificaciones están incluidasen Ia tabia A al final del capftuio.
La variable independiente que se utilizO en este estudio fue una
medida delaedad ydelacompiejidad de lossistemasdebienestarsocial. Esta
variable "flcticia" está basada en unaextensiOn de la clasificaciOn hechapot
Carmelo Mesa Lago (1989) entregrupos de palsescuyos sistemasde bienestar
se encuentran en posiciones"avanzadas" y en posiciones"intermedias" en Ia
regiOn. Esta clasificación incorpora caracterIsticas importantes de dichos
sistemas tales coino antiguedad, poblaciOn protegida, etc. Aunque ci fndice
original estárestringidoalossistemas deseguridadsocial (segurosocialysalud),
dste constituye un buen indicador de los grados de instuticiona[izaciOn y
complejidaddelossistemasdebienestaren susentidoamplio. HistOricamente,
los paIses dasificados pot Mesa-Lago como avanzados también fueron los
primeros 'en ampliar sus sistemas ms allá de Ia seguridadsocial. Desde esta
perspectivâ,lospaisesque se encuetranen lugares "avanzados"sonArgentina,
Brasil, Chile, CostaRica, y Uruguay. Los palsesque se encuentran en lugares
"intermedios"son: Colombia, Ecuador, Mexico,Paraguay,Peri.iyVenezuela.
Entre las variables dependientes, dos indicadores del gasto social serán
utilizados: ci primero y ci principal es la cantidad del gasto social como
proporciOn del gasto püblico. Este indicador medirá La prioridad fiscal del
sector socialentreotros tipos de gastos,a! igual que los niveles de protecciOn
otorgados a! gasto social en momentos de recorte.Una segundavariableserá la
cantidad de gasto social en relacioncon ciPIB(Producto Interior Bruto). Este
indicador nos ayudará a determinar ia tendencia general del gasto pibiico al
igual que Ia magnitud del gasto social como un esfuerzo macroeconOmico
general durante ci perIodo bajo estudio. Por to tanto, unadisminuciOnen ci
porcentaje del gasto social en relaciOn al gasto ptIb!ico total puede estar

(9) De nuevo, estasimple definiciónnoevita doscasosdeambiguedad:Mexico yParaguay.En

cicasodeMexico,hasido consideradocomoun regimen transicionaldespuésdelaselecciones
de 1988, cuando entró en,crisis Ia coalición predominante nacional representada por el PRI
(Partido RevolucionarioInstitucional).Enelcaso de Paraguay,Iatransición empezó en 1989,
con Iaeleccióndel General Andrés Rodriguez,quienno enfrentó ningün otro rival.
 Democratizacionygasto sodalen Latinoamérica (1980/1990) 0 105
acompafiadapor un aumento en laproporción queClgasto social representaen
relación al PIB. Estasituacióndeberfaseñalarque cigasto total estáaumentan-
dom4s lentamente queciporcentajequecorrespondea!gasto social. Los datos
parael anaiisis de estasdosvariablesestán tomados de un estudio realizado por
UN/ECLAC,yrecientementepublicado por Cominetti yDiGropello (1994).
Para minimizar las variaciones entre palses yhacer que las comparaciones
sean másfáciies, losdosindicadoresdelgastosocialutilizadosfueron calculados
conrelacióna 1980, ciaflo inicial,alqueseasignaun valor iguala 100. Dcesta
manera, ci procedimiento anailticoysus resukados representanuna"compa-
ración de las medias" de lasvariablesindexadasdurante ci perlodo estudiado.
Una medida descriptiva general de estas variablescon sus valores reales
idexadosse presentan en ci cuadro 1.
Con ci fin de identificar diferentesestrategiasutilizadaspara enfrentar Ia
crisis se afiadieron dos variables adicionales: tasa de desempleo anual, y
variacióndel salario mInimo. La racionalidadque gula Ia utilización de estas
variablesesqueaunqueencicorto plazolosgobiernoscuentan conunalimitada
influencia sobre la tasa de desempleo,un decrecimiento en la prioridad fiscal
de las poilticas socialespuede ser compensado por un mayor dnfasis en ci
mantenimiento delos niveles deempieo.Dciguaiforma, almismo tiempo que
se fija ci valor del salario mfnimo ci gobierno puede realizar esfuerzos para
mantenerlos ingresosdelos sectores máspobres, compensandodeestamanera,
bajas en los nivelesde prioridad del gasto y la politica social.
Este es ci nücleo de La "hipótesis de compensación" que no será anali-
zada formalmente debido a la ausencia de datos adecuados, pero que podria
ayudar a formular aigunas otras hipótesis que pueden ser expioradas en ci

Cuadro 1—

Medidas descriptivas de las variables de gasto social

Media Desviación Valor Valor Nilmero de
Estandar MInimo Mximo Casos(a)

GastoSocial/Gasto
P6blico Total 42.60 14.66 16.70 71.20 128
GastoSocial/Gasto P6blico
Total(1980=100) 98.30 13.69 49.51 147.92 128
GastoSocial/PIB 10.26 4.96 2.30 23.10 128
GastoSocial/PIB
(1980=100) 96.28 19.63 38.81 154.05 128

(a) No hayinformación para Colombia dcl aflo 1989. Los datos de Paraguaydespus de 1987 no son
comparablescon losañosanteriores.
106 0 GecrgeAvelino
futuro(10). EnelcasodeIavariablequecorrespondealsalariomlnimo haytres
vaclosinformativos paraci caso de Boliviaentrelos afios 1980y 1982 (11).
Entre las dos variables dependientes, el ddflcit/superávit del
gobierno central midelaextensióndelajuste fiscal. Los datos paraestavariable
han sido tomados de los informes anuales del Banco Inreramericano de
Desarrollo, Progreso social y económico de America Latina. Hay dos vaclos
informativospara Bolivia, ya que los datos disponibles para este pals no son
comparables despus de 1988. Finalmente, la variación anual del PIB/p.c.
proporcionaráunaperspectivasobreIa seriedaddeLa crisiseconómicaenfren-
tadapar los distintos regimenespoliticos (12).

Análisis de la PrimeraHipótesis: los efectos del rgimen politico

El cuadro 2a muestra el impacto de Ia crisis en las opciones de gasto de

diferentes regImenes politicos.Encontrapunto conlaprimera hipotesis,sobre
la mayor tendencia de las democraciasa proteger el gasto social, Ia evidencia
muestra deformasorprendente que los reglmenesauroritarioshan protegido
mds ci gasto social que los regimenes democráticos. Ms aün, esta mayor
protección no estárelacionadacon un esfuerzo macroeconómicomenor para
proteger el gasto social contra recortes intensos. Esta conclusión puede ser
deducida de Lasegunda linea del cuadro 2aque muestra que laproporción del
gasto social en relación con el PIB fue también mayor para los regfmenes
autoritarios que para los democráticos.En resumen, cuando se comparan las
democraciascon losregImenesautoritarios,estos parecenotorgaruna
al
mayor prioridad gasto social y muestran una disposicióna mantener niveles
de
mayores gasto social en relacion conel PIB. Finalmente,losotrosindicadores
no ofrecen diferenciassignificativas en tdrminos estadIsticos, lo cual es consis-
tente con estudiosanteriores (verRemmer, 1990).
Unaprimera explicaciónparaestosresultadosesquecianáLisisqueseofrece
en estearticulo no toma en cuenta otrosefectosde las crisis económicas.Sin
embargo, aunque serla muy razonable asumir efectos directos de La crisis
económicasobreIacantidad delgastoabsoluto, nohay razonesparaasumir Los

(10) Las deflmcionesde protección del gasto socialyprioridad fiscal serán consideradascomo
intercambiables;ambas estarán determinadas en relación con ci gasto ptiblico social relativo a
otros tipos de gasto püblico. Es vital ntender que Ia cantidad absoluta de gasto social y Ia
prioridad fiscal paraestetipodegastosondosvariablesdiferentes.Dc tal manera que esposible
que ci decrecimiento en Ia cantidad absoluta del gasto social represente un aumento en su
prioridad fiscaloensuprotección.
(11) Los datospara estas variableshan sido extraldosde las publicacionesanuales de Ia UN!
ECLAC.
(12) Los datosparaestavariablefueron tomados delaspublicacionesanualesdeIaUN/ECLAC.
 Democratizacionygastt social enLatinoamirica (1980/1990) 0 107
Cuadro 2a —
Tipo de rdgimen politico
Autoritario Democrático

Media Media F Significación

Social/Gasto PtiblicoTotal
(1980=100) 103.70 95.17 12.603 0.001
GastoSocial/PIB(1980=100) 103.26 92.22 10.071 0.002
Tasade Desempleo 7.74 8.18 0.480 0.489
VariaciónAnualdel Salario
Mlnimo 0.07 -4.47 2.226 0138
Deficit del Gobierno
Central(-)/Superavit -3.62 -3.97 0.156 0.693
VariaciónAnualdel PIE/p.c. -0.27 -0.66 0.207 0.650

mismos efectos en la prioridad fiscal. Es importante recordar, que La variable

principal enesteanáLisishacereferenciaavariacionesproporcionaLes del gasto
social en reiación con otrostipos de gastos gubernamentales.
Unaexplicaciónmsplausibledelosresultadosanteriorespodrfaderivarse
deLaideade "bienespoliticos"ofrecidaporHirschman (1987). Deacuerdocon
esta idea, Las democracias pueden posponer el ofrecimiento de resultados
materiales,yaqueellas puedengenerarotrotipodebienescompensatoriostales
como la libertad de expresión y organización, asI como Ia participación
electoral.El problemacon estaexplicaciónes ladificukad que existe paramedir
La satisfcci6nque se deriva de los "bienes politicos".
Una tercera expiicación podria relacionar los efectos de las variables
politicas con las variacionesde edad, complejidad e institucionalizaciónque
diferencian Los sistemasde bienestarsocial de la region (13).
Una comparaciOn entre los cuadros 2b y 2c muestra que gran partedel
efectodel rgimen sobreLaprioridad fiscal enrelaciOn coneLgasto social,como
esseflalado encicuadro 2a,estácondicionadoporLas caracteristicasdelsistema
debienestarsocial.Msespecificamente,elcuadro2b, quemuestralossistemas
intermediosde seguridady bienestar social, confirma el efecto anterior. Una
situaciOndiferente surge cuando se haceel analisis de los efectosdel regimen
sobre Ia prioridad fiscaldel gasto social en el caso de los sistemasdebienestar
social avanzados(cuadro 2c). En este caso los efectos que se logran establecer

(13) Los efectos autónomos delos sistemasde bienestar deIavariablecomplejadebienestar en

Iaprioridad fiscal,sonmuysimilaresynotienenuna signiflcaciónestadistica(losvaloresson de
99.07 para sistemas intermedios,yde97.58parasistemasavanzados,con una significacionde
0.5459). Potlotantoloqueseráanalizadoenestearticulo son los posiblesefectosdeinteracción
entrecitipo de sistemade bienestar yel tipo deregimen polItico.
108 0 GeorgeAvelino
sonmuypequehos, yno tienen significaciónestadlstica.Es también interesan-
te, en este tiltimo caso, observarci comportamiento de la variable superávit/
deficit del gobierno central, cuyos valores y significacionestadIsticapodrlan
indicar que ci esfuerzo para proteger los gastos sociales se hicieron a costade
posponer ci ajuste fiscal.
Otro resultado interesantees ci efectode Losdiferentesreglmenespoliticos
sobrelastasas de desempleo,efectoque no podiaser percibido en cicuadro 2a
porquese anuian unosa otros. MI, entrelos grupos consistemasde bienestar
social intermedios(cuadro 2b), laevidenciamuestra quelos regfmenesautori-
tarios presentan una tasa menor de desempleo que Los democráticos. Los
resultados son diferentes en ci cuadro 2c con los palses con sistemas ms
avanzados de bienestar social. En este caso, los regImenes democráticos
presentan mejor desempefloquelos autoritarios.
Cómo se podrla expiicarestarelación? Dc una manera general,iosefectos
del regimen dependen fundamentaimente dci grado de complejidad e
institucionalizacióndcl sistemade bienestarsocial.Esto es válido no solo para
ci grado de protecciOn otorgado ai gasto social,sino tambiCnen relaciOn con
Latasadedesempleo.Enciprimer casoLaexistenciade unsistemams complejo
e institutionalizado ha permitido que ia protecciOnofrecidapor ci sistema se
mantenga al mismo nivei.
Aunquelos datos disponiblessOiopermitenhaceralgunasconjeturas,estos
resultados parecenapoyarLaperspectivade "retroalimentaciOn" (feedback)que
se discutiO anteriormentc, en La medida en que esta perspectiva prestarla
atención a las posibies reiaciones entre gasto social y la base material dc los
interescs organizados dcntro dc sistemas dcmocráticos. En este sentido, un
mayor gasto socialdebcrIaproveer msrecursosmateriaiesalos grupossociales
organizados. Los grupos que se benefician de estos recursos tratarIan de
bioquear y cerrar cualquier tentativa de rccortc dcl gasto social haciCndolas
pollticamente costosas c inciertas. Si vamos un poco ms iejos, deberla ser
posible preguntarseacercade Las diferentesreaccionessociaiesqucgeneran los
mecanismos "corporatistas"y "no corporatistas"de incorporación politica y
social (vcr Schmitter, 1974). Pot ejemplo, podrla suponerse que en sistemas
más"corporatistas"Laresistenciaalrecorte dcigastosocialdeberlaconccntrarse
ensistemasmásfragmentadosyestratificados,como seguridadsocial; ymenos,
en los más universales como salud y educaciOn.
En ci caso de La tasade desempleo,Los resuitados no fueronLos esperados
potLa "hipOtesis decompensaciOn" que predice unaasociaciOn positivaentre
desempleoygasto social.Dc todas maneraslos resultadossoncompatiblescon
La perspectiva tradicional europea que relaciona ci mantenimiento de un
sistema de bicnestar amplio y compicjo con nivcies bajos de desempleo. En
estos sistemas las tasas altas de desempleo dcberlan set devastadorasporquc
restringirlan Lafuente de recursos püblicos a! mismo ticmpo que provocarfan
un aumento en la demanda de servicios. Si los sistemas de bienestar ms
 Democratizacionygasto socialenLatinoamérica (1980/1990) 0 109
Cuadro 2b —
Tipo de rdgimen politico(SistemasIntermedios de Bienestar)
Autoritario Democrático

Media Media F Significacion

Social/Gasto Püblico
Total (1980=100) 108.60 94.41 15.713 0.000
Gasto Social/PIB (1980=100) 100.32 86.56 7.306 0.009
TasadeDesempleo 5.27 9.06 48.509 0.000
Variación Anualdel Salario
MImino -1.03 -4.47 0.544 0.463
Dficit del Gobierno
Central (-)/Superávit -4.98 -2.99 3.493 0.066
VariaciónAnual del PIB/p.c. -0.08 -1.14 0.892 0.348

Cuadro2c —

Tipo de rdgimen politico(SistemasAvanzadosde Bienestar)

Autoritario Democrático

Media Media F Significacion

Social/GastoPüblico
Total (1980=100) 99.00 96.39 0.795 0.377
GastoSocial/PIB
(1980=100) 106.08 101.36 1.358 0.249
Tasade Desempleo 10.41 6.74 11.214 0.002
VariaciànAnualdel
Salario MInimo 1.12 -4.47 2.189 0.145
Défict del Gobierno
Central(-)/Superávit -2.15 -5.52 5.807 0.019
VariaciónAnualdel
PIB/p.c. -0.48 0.11 0.188 0.666

desarrolladosdeAmericaLatina se aproximanm4s aiossistemaseuropeosque

a losdeotrospalses, estaideapodria conducir a nuevas e interesantesilneasde
análisis.Una deestas lmneas,porejemplo,podriaintentaridentificardiferentes
tipos de democraciasbasadas en la relación entre sistemasde bienestar y Los
mecanismos de incorporación poiltica y social discutidos anteriormente. A
pesar de Lacapacidad limitada que tiene ci Estado paradeterminar ci nivel de
desempieo,otra posibletrayectoriadeanálisispodria relacionarLabisquedade
nivelesmsbajosdedesempleocone!aplazamiento delajustedelosdesequiibrios
financieros.Las preguntas quepodrfan surgir de este análisistendrian quever
con las razones por las cuales algunas democraciaspospusieron ci ajuste, y la
110 0 GeorgeAvelino
posible influencia que podria tenet ci sistema de bienestar social en este
apiazarniento.

Segunda Hipótesis: los efectosde las democracias nuevas

Tratandó de distinguir entre distintos tipos de democracia, la segunda
hip6tesssupone que los peores resultados en materia de protección del gasto
social deberfan encontrarse principaimente en las democraciasantiguas. La
supuesta vuinerabilidad de las nuevas democracias a presiones populares
reprimidas durante largo tiempo, deberfa incrementar los costos politicos
asociados con cualquier intento de recorte del gasto social ara lograr tin
equiibrio fiscal. Pot io tantose esperarfa que las democraciasnuevas otorgen
una protección mayor al gasto socialque aotro tipo de gastos.
El cuadro 3aanalizala segundahipótesis acercade laespecificidadde "las
democraciasnuevas",cuando su comportamiento se compara conci compor-
tamiento de regimenes autoritarios y democraciasantiguas. En general, ios
resultados no confirman ia hipótesis de "las democraciasnuevas". En ci caso
especIfico de Ia prioridad fiscalde la polItica social, ios resultados reiteranJo
expuesto en ci cuadro 2a; es decir, los resultados son similarestanto para las
democracias antiguas como para las nuevas. En ambos casos los regimenes
democraticosmuestran unamenor prioridad fiscalencigastoylapoiftica social
cuandosoncomparados con los regimenesautoritarios.
Es conveniente seialar otros dos puntos de interés.. El primero es que
cuandolas democraciasantiguassoncomparadascon las nuevas,los dostipos
dedemocraciamuestran unaprioridad fiscalsimilar.Sinembargolasdemocra-
ciasnuevas muestran ungasto social enrelación conciNB proporcionalmente
menor. Estas dos caracterIsticas indican que ci gasto püblico total de las
democraciasnuevasrepresentaun porcentajemenordentro delPIB. pesarde
este aspecto,lasdemocraciasnuevastienenun mayordeficitpáblico,lo
cual nos ileva a Ia conclusion de que la fuente de este deficit no es una
prodigalidad especialen lo queconcierneal gastopibiico engeneral oal gasto
social en particular. En este sentido, una explicaciOn razonable para este
resultado deberlaevitar sobre-enfatizarlas posiblesvulnerabilidadesespeciales
que caracterizan a las nuevas democraciasvis-à-vis las presiones sociales; es
decir, deberfa evitar ci "populismo" como marco teOrico-expiicativo. Una
expiicaciOn alternativa podrIa ser que las democracias nuevas fueron ms
duramente goipeadaspotIacrisisdeIadeudainternacionalquelasdemocracias
antiguas (Remmer, 1990).
Otro punto de interés que muestra ci cuadro 3a es ci que se refiere a Ia
variable desempleo.Los resultados del análisis de esta variable, atm cuandose
basan en una débil significaciOn estadistica, muestran que las democracias
nuevastienenuncomportamientosimilaraldelosreglmenesautoritariosy mas
 Democratizacidnygasto social enLatinoamérica (1980/1990) 0 111
pobre que el de las democracias antiguas. En este caso una expiicaci6n
convincente podria derivarse de la "hipótesis de compensación". Deacuerdo
con estahipótesis,el decrecimientoen gastos socialesestarlacompensadopor
esfuerzos para mantener los niveles de empleo y salario. Sin embargo, si
observamos los resultados de la variable salario minimo vemos que esta
explicaciónpresenta un problema. En este caso, ci comportamiento de las
nuevas democraciases peor que ci de las democraciasantiguas y que ci de LOS
regfmenes autoritarios. Estos resultados van claramente en contrade to que
postula la "hipótesis de compensación". Sin embargo, ci probiema tiendea
aclararsesi se considera Ia diferencia en Los grados de institucionalizacióny
complejidad de los sistemasde bienestarsocial de los paIses considerados.
Los cuadros3by3crefuerzanlapercepcióndequenohaymucha diferencia
entredemocraciasnuevasy antiguascuando sonclasificadas de acuerdoaltipo
desistemadebienestarsocialqueposeen.EngeneralsereafirmanLas tendencias
expresadas en cuadros anteriores.Sin embargo, cuando se controla La variable
sistema de bienestar social resuita que Las democraciastienen unaprioridad
fiscal menor quelosreglmenesautoritariosenpalsescon sistemasdeseguridad
social intermedios. Entre los sistemas de bienestar social avanzados no se
manifiestandiferenciassignificativas entrediferentes tipos de regimenes.
En to que se refiereaIaproporción delgasto social en relación con ci PIB
podemos apreciar un resultado interesante en ci cuadro 3b. Las democracias
nuevas muestran un comportamiento inferior al mostrado por los regimenes
autoritarios.Esto contribuyea aciararlos resultadosseñaladosencicuadro 2b,
dado que es posible atribuir una gran parte de Laactuación de las democracias

Cuadro3a—

Tipo derdgimenpoliticoy nuevas democracias

Autoritario Democracia Democracia
Nueva Antigua
Media Media Media F Significación

Social/GastoPüblico
Total (1980=100) 103.70 95.08 95.30 6.255 0.003
GastoSocial/PIB
(1980=100) 103.26 90.18 95.36 5.778 0.004
Tasade Desempleo 7.74 7.36 9.40 3.555 0.031
Variación Anualdel
SalarioMmnimo 0.07 -8.80 1.95 5.549 0.005
Deficit delGobierno
Central(-)/Superávit -3.62 -5.33 -2.03 4.843 0.009
Variación Anualdel
PIB/p.c. -0.27 -0.79 -0.48 0.146 0.846
112 0 GeorgeAvelino
— Cuadro3b
Tipo de regimen politico ynuevas democracias
(SistemasIntermedios de Bienestar)
Autoritario Democracia Democracia
Nueva Antigua
Media Media Media F Significación

SociallGasto Pi'iblico
Total (1980=100) 108.60 95.09 93.48 7.840 0.001
GastoSocial/PIB
(1980=100) 100.32 79.63 96.13 8.519 0.000
Tasade Desempleo 5.27 7.81 10.70 46.695 0.000
Variación Anual del
Salario MInimo -1.03 -9.31 1.90 2.690 0.075
Dficit delGobierno
Central(-)/Superávit -4.98 -4.45 -1.20 5.495 0.006
Variación Anualdel
PIB/p.c. -0.08 -1.17 -0.37 0.975 0.382

— Cuadro3c
Tipo de rdgimenpoliticoy nuevas democracias
(Sistemasde Bienestar Avanzados)
Autoritario Democracia Democracia
Nueva Antigua (*)
Media Media Media F Significacion

Social/Gasto Piiblico
Total(1980=100) 99.00 95.07 98.79 0.819 0.447
GastoSocial/PIB
(1980=100) 106.08 105.47 93.88 3.018 0.058
Tasade Desempleo 10.41 6.71 6.80 5.503 0.007
Variación Anual del
SalarioMmnimo 1.12 -8.05 2.04 3.127 0.052
Deficit del Gobierno
Central(-)ISuperávit -2.15 -6.52 -3.69 4.070 0.023
Variación Anual del
PIB/p.c. -0.48 0.55 -068 0.305 0.739
* Lamedidaestábasadasolamentesobrecicaso de Costa Rica.Estaes Ia tinicatabiaen Iaquesedaesta
situación.
 Democratizacidnygasro social enLatinoamérica (1980/1990) 0 113
al "efecto de las democracias nuevas".En resumen, cuando controlamos la
variablesistemade bienestarsocial,esposibledeterminar quelos gastos sociales
estuvieron menos protegidos en ci grupode palsescon sistemas de bienestar
social más pequefiosy menos complejos.Sin embargo no quedanclaramente
establecidaslas consecuenciasfinales de esta estrategia en Ia reducción del
desequilibrio fiscal, dado que las democraciasnuevas en este grupo tienenun
deficit püblico muy similar al de los regimenesautoritarios, y mayor que ci
presentado potlasdemocraciasantiguas.Denuevo, ci impacto diferenciadode
las crisisde La deudapodria ayudar a explicarestos resultados.
EnrelaciónconIatasade desempleoenelcuadro 3blasdemocraciasnuevas
están en una posición intermedia entre Los regimenes autoritarios y las
democraciasantiguas,mientrasqueeneLcuadro3cambostipos dedemocracias
muestran resuitadossimilares.Esteziltirnoresuitado refuerzaIaperspectivaque
sefiala que en relación con La tasa de desempieo en palses con sistemas de
bienestardesarrollados,lo que importa son sólo Las diferenciasgenerales entre
regimenesautoritariosydemocráticos.Pore1 contrario, enLos casos desistemas
de bienestarmenos desarroliadoses posibleencontrar diferenciasentredemo-
cracias nuevas y antiguas. Esto podrla indicar que Ia menor rigidez que
caracteriza a los sistemas de bienestar menos desarrollados Los hace más
sensiblesalas variacionespolfticasen su entorno.
Finalmente, y en lo que se refiere al saiario mmnimo, las tendencias
expresadas en ci cuadro 3ase repiten en los cuadros3by 3c aunqueno tengan
significaciónestadfstica.Las democraciasnuevassediferenciandelasdemocra-
cias antiguas y de los regimenesautoritarios independientemente del tipo de
sistemade bienestar que se analice.En todos los casos Las democraciasnuevas
mostraron los peores resultados,seguidaspor Los regimenesautoritariosypot
las democraciasantiguas. Una posible explicaci6nde estos resultadostendria
que teneren cuentaci hecho de que en algunos paises ci salario minimo es
utilizado como La base para caLcular ci valor de algunos beneficiossociales.
Consecuentemente, unadisminución en ci valor del salario minimo es una
condición necesariapara reducir aigunos tipos de gastos sociales aun cuando
estareducción estCcompensada por un aumento en otrosbeneficios.

TerceraHip6tesis: ci efecto de transición

Esta hipótesis seflala que las opcionesde poLfticapara determinar ci gasto

ptbiico están reiacionadasno con ci tipode regimenpolitico sino, msbien,
con Laincertidumbre que caracterizaLos procesosde transición. Debido a esta
inestabilidad,los regimenesde transición sonmás propensos agastar máspara
aumentar su base de apoyo politico.
La evidenciapresentadaencicuadro 4a noconfirmaestasexpectativas. Los
regfmenesdc transición y las democraciasestabiestienen una prioridad fiscal
114 0 GeorgeAvelino
muy similar en reiación con ci gasto social, yambos muestran una prioridad
más bajaen relacidncon ci gastosocial quelos regimenesautoritariosestables.
Sin embargo, unadiferencia en las estrategiasy opciones de ambos tipos de
regimenes puede ser observada cuando se considera Ia proporción de gasto
social en relación con ci PIB. En este sentido, aun cuando los dos tipos de
regimenesmuestran unaprioridad fiscalsimilar en relaciónconcigasto social,
los regimenesde transición ylas democraciasestablesdifleren en Ia cantidad
totalgastada.Dc nuevo, Iadiferenciaenlos ddficitptibiicospodria sugerir que
ci montode gastopiiblicoasignadopuede representarunintentode posponer
ci ajuste fiscal. Enotras palabras,en unasituaciónderecesiónpüblica general,
lahipótesis acercadelos efectosdela transiciónpuedeset átil paraexplicar no
latendencia aunaalzaen los gastos ptblicos,pero sf su tasa de decrecimiento.
Es pot to tanto posible sefialar que durante ci perfodo transitorio, un
gobierno democráticodeberfatenet un primer recorte en ci gasto pitblico con
tinpeso proporcionalmayor encigastosocial.CuandoIaestabilidaddemocrá-
tica es alcanzada pot ci segundo gobierno democrático deberfa darse un
segundo intentoporalcanzarciequilibriofiscal conunnuevorecorteencigasto
ptb1ico; pero en esta ocasión, ci gasto social no deberla sufrir mayores
reducciones que otrostipos de gasto.
Siguiendo ci mismo procedimiento aplicado en Ia primera hipótesis, los
cuadros 4b y 4c resumen los efectos de Ia hipótesis transitoria cuando se
controla Ia variable sistema de bienestar social. Dc nuevo, la evidencia no
confirma Ia hipótesis acercade ios efectosde las transiciones.Si hacemos una
comparación entrelos dos cuadros, parecen verse reafIrmadoslos resultados

— Cuadro4a
Tipo de rgimen y regimen de transición
Autontario Rgimen Detnocracia
Estable Transicional Estable

Media Media Media F Significación

Social/Gasto Püblico
Total (1980=100) 108.56 94.93 96.44 10.743 0.000
Gasto Social/NB
(1980=100) 109.71 96.81 88.89 11.301 0.000
Tasade Desempleo 8.14 7.13 8.85 3.108 0.048
Variación Anualdel
SalarioMInimo -1.14 -4.73 -1.85 0.547 0.580
Deficit del Gobierno
Central (-)/Superávit -3.57 -5.27 -2.46 4.640 0.011
VariaciónAnualdel
PIB/p.c. 0.05 -0.49 -0.84 0.308 0.735
 Dmocratizacionygastosocialen Latinoamérica 0980/1990) 0 115
Cuadro4b —
Tipo de rdgimeny rgimen de transición
(Sistemasde Bienestar Intermeclios)
Autorkario Rgimcn Democracia
Estable Transicional Estable

Media Media Media F Significación

Social/Gasto Pübiico
Total(1980=100) 112.14 94.64 95.45 9.086 0.000
GastoSocial/NB
(1980=100) 107.97 87.47 85.36 8.145 0.001
Tasade Desempleo 5.11 6.73 9.58 27.548 0.000
Variación Anual del
SalarioMfnimo -0.79 -8.52 -2.02 1.000 0.373
Deficit del Gobierno
Central (-)/Superávit -5.04 -5.65 -1.83 6.987 0.002
Variación Anualdel
PIBJp.c. 0.17 -1.56 -0.76 0.667 0.516

Cuadro 4c —
Tipo de regimen yregimen de transición
(Sistemasde Bienestar Avanzados)
Antoritario RCgimen Democracia
Estable Transicional Estable

Media Media Media F Significaci6n

Social/GastoPüblico
Total (1980=100) 102.83 95.12 99.08 2.242 0.116
GastoSocial/PIB
(1980=100) 112.51 102.84 98.21 2.914 0.063
Tasade Desempleo 13.29 7.42 6.85 10.597 0.000
Variación Anualdel
Salario MInimo -1.75 -2.42 -1.39 0.027 0.973
Deficit del Gobierno
Central (-)/Superávit -1.07 -5.00 -4.06 2.119 0.130
Variación Anualdel
PIB/p.c. -0.15 0.27 -1.06 0.333 0.718

anterioresyaqueambostipos desistemasterminan el perlododetransicidncon

gastos sociales más bajos que el de Los regfmenesautoritarios estables. Sin
embargo, estas diferenciasson de distintas magnitudesy trayectorias.En ios
casosdesistemas de bienestarsocialmenosdesarrolladosesposiblepercibirque
los regimenesde transición tienenvaloresmuycercanosal delas democracias
1.16 0 GeorgeAvelino
establestantoenlavariable de prioridad fiscal, como enlaproporciOndelgasto
social en relaciOn con el PIB.
Unaestrategiade recortescondos etapas noesviableencigrupodesistemas
de bienestarsocialintermedio, ya que no haydiferenciasèntrelos valorespara
ci perlodo transitórioylos señaladosparalas democracias estables. Enestecaso
losgobiernosdemocráticosestablesaparentemente norecurrieronalrecorte de
gastos para reducir el deficit. Su deficit más bajo fue alcanzadopormedlode
otrosmecanismos.
Finalmente, una situaciOnopuesta aparece cuando se analiza la tasa de
desempleoyaque los reglmenesdetransiciOnhanresultadoestar más cercade
los reglmenes autoritarios establesque de las democraciasestables.
Una situaciOn diferente aparece en ci cuadro 4c en lo concerniente a ios
casos de sistemas de bienestar social avanzados. Siguiendo una tendencia
similar a Ia de las otras hipOtesis, Ia variable que se reflere a ios efectos de
transiciOnpierde su efecto en reiaciOn con Iaprioridad fiscaldel gasto socialy
laproporciOnqueCsterepresentaen relaciOncone!PIB.SiguiendoIatendencia
de los resultados anteriores, La tnica excepciOn observable es la variable
desempieo.Eneste casoes posiblesetaiarunadiferenciaclara entreregfmenes
autoritarios porun lado, y regfmenes dctransiciOn y democraciasestablespor
otro. En esta situaciOn se esperarfa que un pals en proeso de transición
democráticamantuviera su prioridad fiscalenios gastossocialesal igual que la
proporciOnque representandentrodel PIB, con unatendencia hacia una
tasade desempieomenor.

CondusiOn

Aigunos afios atth muchos estudiososde AmericaLatina investigaban y

espèculabansobrela importanciaque tenlan lasvariablesinternacionalesenlos
procesos dedemocratizaciOn polltica enIa regián. Dentrode estaperspectiva,
el interCsotorgado alosprocesosdeformulaciOn depollticaspblicasocupó un
lugar secundario (14).
Recientemente,ydespuCsdeconsiderarlas tendenciasconvergentesgene-
radas por ci fenOmenode Ia globalizaciOn, los estudiososde America Latina
parecen interesarse más por ci papel que juegan las instituciones pollticas
domésticasen los procesos de formuiaciOnde pollticas publicas. Tanto en el
anáiisis de La crisis de La deuda, como en ci de los programas de estabiliza-
ciOn econOmicayreformaestructura[,Losprocesosde formulacióndepoifticas
püblicas son considerados como mecanismos que promueven o impiden

(14) Lfuentetradicional deesteacercamientoes O'DonnellySchmiuer(1986).

 Democratizacionygasto socialen Latinoamérica (1980/1990) 0 117
La tendencia hacia laconvergenciapromovida por factoreseconómicos exter-
nos.
Este trabajo reconoceLa relevanciadel papeLque juegan aLgunasfuerzas e
influenciasglobalesen Iadererminaciónde opcionesdepolItica püblica anivel
nacionaL.Sin embargo,eLanáLisis aquipresentado haintentado anaLizarcipapel
que juegan las instituciones pollticas domsticas, y La manera en que
"procesan" Las fuerzas e influencias exógenas que condicionan Los procesos
nacionaLes. Enestesentido, vaLe La pena recordar que su principal objetivo no
hasido vaLorareL resultado de los gobiernoso sus aciertoso faLLos en las formas
deafrontar lacrisiseconómica,sino msbiendistinguirLas diferentesopciones
depoliticaconqueestosgobiernoscuentan paraenfrentarLacrisis. La atención
principal de este anaLisis se centró entonces en los efectos que tienen los
regfmenespoliticosylos rcgImenesdetransiciónenla determinacióndelgasto
social en un contexto de recesión general.
Empezandoconlasuposiciónde queresuLtadoseconómicosmuysimilares
pueden ser ci resultado de opciones de poiftica muy diferentes, este estudio
evaluó cuatro hipótesis.Los resultadosconfirmaron solo Ia ningün
caso, la protecciOndel gasto social, si existe, tiene un efecto en la direcciOn
predichaporlas tres primeras hipOtesis. En ci caso dela interacciOn expresada
en IacuartahipOtesis flue posibledistinguir dos comportamientosdiferentesen
relaciOn con La proteccion otorgada alas poLfticassociales.
Entre los sistemas de bienestar social menos desarrolladosci efecto fue
contrarioaLesperado.Las democraciasprotegieronelgastosocialmenosque Los
regimenesautoritarios;y ci comportamiento de las democraciasnuevas no se
distingue del de las antiguas. Finalmente, los regImenes de transiciOn no
mostraron una protecciOnfiscal mayor que Ia mostrada por Los regImenes
estables. Por ci contrario, Los tres casos muestran tentativas de ajuste con un
peso mayor en La reducciOndcl gasto social.Los resuitadosde estas tentativas
en Ia reducciOn del dficit p(tblico no fiseron claros.
Entrelossistemasdebienestarmásdesarroijados,losefectosdelasvariables
polIticasfueron insignificantes.En ninguno de los tres casos se encontraron
diferenciassignificativas y tampoco pudieron ser inferidastentativasdeajuste.
Este aspecto señaLaque la preservaciOn de La prioridad fiscalpara las
pollticassociaLes ye1nivelgeneraldegastopübiico puede estarrelacionadocon
eL aplazamientodel ajuste fiscal.
Apesar deestos resuLtados, es necesario jiscutir Lasrazonespor las que las
primerastreshipOtesis nosecumplieron.Los gobiernosdemocráticosdeberlan
preferir mantener Los gastos sociaLes msque asumir el mayor riesgo politico
que implicaci recorte dedichos gastos. Mientras queeste razonamientoparece
muy lOgico, la evidencia presentada en este trabajo se podriaresumir en un
punto: La democratizaci6nno condujo a una protecciOn fiscal mayor para las
poiIticassociaLes.
En este caso, eL probLema parecesituarse en la suposiciOn de una relaciOn
118 0 GeorgeAvelino
entreLamayor sensitividadde Las democraciasvis-à-vis Las presionessociales, y
su mayor prioridad fiscal hacia las pollticas sociales. Una suposición similar
puede ser encontrad en trabajos que discuten La amenaza que Ia crisis
económica representa para La democratizacióny las nuevas democracias: se
supone que Ia mayor sensitividad de estas democracias deberfa impedir Ia
coherencia necesariaen las polfticaspübiicas que se formulan y ejecutan para
enftentar la crisis.
En este sentido, ci sefialamientode Remmer (1990) es muy relevante. El
rompecabezasde la tiltimadécada es ci de La sorprendente elasticidad de las
democraciasnuevas en AmericaLatina para ajustarsealas crisiseconómicasy,
másespecificamente,Iahabilidaddeestasdemocraciasparaenfrentarelretodel
ajuste. Los resuitados de este trabajo permiten seflalar queestas democracias
puedensersorprendentes no sólo por sus habiidades inesperadasde supervi-
vencia, sino tambiCnporquehan seguido traycctoriasinesperadas.
La suposición de una sensitividad democrática mayor hacia La presión
popularplantea lacuestión decómo estas presionesse materializanysehacen
efectivasen laarenapolftica. Posiblemente,partede la respuestatiene quever
conLas diferenciasinstitucionalesentreLasdemocraciasylasconsecuenciasque
diferencias institucionalestienensobrelosprocesospoliticos(verPrzeworsky,
1988; O'Donnell, 1991). Adems, Los resultados de este trabajo sobre La
reiación entre democratización y tipos de regfmenes de bienestar social,
subrayanLaimportancia deconsiderarLamanera enquelaspresionespopulates
iogran organizarseutilizandolosrecursosproporcionadosporciEstadoatravés
de sus poifticas.En otras palabras,ci tipo de reiaci6nentresociedad y Estado
tcndrIa una gran influenciasobre La manera en que las presionespopulares se
hacen presentes en La arena polftica, y La forma en que se seieccionan las
opciones de poiftica durante Cpocas de crisis económica.
Este resuitado representarlaun rechazo parcialde las suposicionesexpre-
sadas por las tres primeras hipótesis. En este sentido, las democraciasserlan
selectivamentesensiblesa las presiones socialesy mostrarlan una disposicion
selectivaa Iaproteccion del gastopolitico social. Es deesperarque la observa-
cióndeNelson (1992), encuanto aqueIatentativade imponer pérdidasenlos
ingresosdelosgruposdepodertiendeaterminar enuncompromiso,seaplique
tambiCn a situacionesde recortesen el gasto social. En este sentido, podria
sostenerse, como hipótesis, que las poilticas de disminución del gasto social
siguen un modelo de estratificaciónsimilar al que siguen estas poifticas en
momentos de expansion. Por Lo tanto, los programas más protegidos no
deberfan ser los más universales, sino aquellos dondelos interesesde las clases
medias y altas están ms fuertemente representados.
Eneste caso laspolfticasderecesióndeberIanmostrar unatendencia
similaraladelaspoifticasde expansiOn. Está estaperspectivaencontradicción
conelargumento queofteceIaperspectivade la"retroalimentaci6n"(feedback)
que señaia quelas poifticasde expansiOn y de recesiOn son cuaLitativamente
 Democratizacionygasto socialenLatinoambica(1980/1990) 0 119
diferentes? Este no tendrfa que ser ci caso ya que La naturaleza del proceso de
expansión diferentedel derecesión.Silas restriccionesinternacionaleshacen
es
inviableciretornoalasantiguas politicasdeexpansidnpresupuestaria,tambidn
tendriaquedesaparecerIaviejapoiftica para resolverconflictosredistributivos
a travds de medidas inflacionariasque trasladanesteconflictohacia ci futuro.
Sientiemposdeexpansionlosconflictossecentran sobrequidnvaarecibirmás,
enmomentos derecesiOn lasluchassecentran enIadistribuciOn delaspdrdidas.
Estasdos situacionesno necesariamentegeneranlas mismasclases decoalicio-
nes sociales.
Tambin esimportante considerarlas consecuenciasde Iacrisisydelajuste
sobre los procesos polIticos internos, especialmenteen lo que se refiere a los
cambios que genera e1 equilibrio de poderentregrupos en competencia.Si Ia
apertura delaeconomfaproduce ganadoresyperdedores,enelcasodeAmerica
Latina los perdedores estarlan concentradosen los sectorestradicionalmente
protegidos.Recurriendo denuevo aladistincidn entremecanismosde expan-
siOn corporatistasy no corporatistases posible suponer que en palsesdonde
predominan los mecanismos"corporatlstas"de incorporaciOn,la apertura de
la economfa debilitarfaprincipalmentea las clases medias. Sin embargo, para
hacer mds justa Ia distribución de Los beneficiosderivadosde los programas
socialesdeberfaser necesaxio tambiCnfortalecera los pobres.
EnconclusiOn,silas nuevasdemocraciassonmenossensibiesalaspresiones
populares, ci proceso actual de apertura de las economfasde la regiOn llevarla
al desmantelamientode los viejosprogramas sociales sin crear una alternativa

TablaA —
Codificación de variables

Pals Autoritario Transición Democrático Complejidad delSistemaSocial

Argentina 80/83 82/89 84/90 Sistemas de BienestarAvanzados

Bolivia 80/82 80/85 83/90 Sistemasde BienestarIntermedios
Brasil 80/84 80/89 85/90 Sistemas de BienestarAvanzados
Chile 80/89 88/90 90 Sistemasde BienestarAvanzados
Colombia — — 80/90 Sistemasde BienestarIntermedios
CostaRica — — 80/90 Sistemas de BienestarAvanzados
Ecuador — 80/84 80/90 Sistemas de BienestarIntermedios
Méjico 80/90 88/90 — Sistemasde BienestarIntermedios
Paraguay 80/90 89/90 — Sistemasde BienestarIntermedios
Peru 80 80/85 81/90 Sistemasde BienestarIntermedios
Uruguay 80/84 80/89 85/90 Sistemasde BienestarAvanzados
Venezuela — — 80/90 Sistemasde BienestarIntermedios

Total 53 52 82 12(5÷7)
(23 Trans.) (23 + 29) (29 Trans.)
120 0 GeorgeAvelino
paralos pobres.La pregunta que estoabrees: qud clasede democraciassonesas
que se estn desarrollandoen AmericaLatina?

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 Bienestar, ciudadanlay vulnerabilidaden
Latinoamérica

Carlos H. Filgueira

A io largo de los años treinta se p'udo apreciar en Amrica Latina, y

especialmente en ci Cono Sur, ci comienzo de un proceso acelerado de
industrializaciónymodernizaciónproductiva.Estosprocesosilegaronaformar
parte de un modelo de desarrolloque asignóat Estado un papelcentral como
regulador dcl mercado y como proveedor de bienes, serviciosyempleo.
La industriaLización y modernización productiva de America Latina fue
parte deunatendenciamundial. Despuésdeunlargoperlodo de expansiondel
capitalismoy de desregulacionde mercados tanto a nivel domCstico como
internacional,ciEstado adoptó unpapei misactivoenLas areasdeproducción
yreproduccióndelordensocialmediantelaintroduccióndeprogramassociales
bsicos quedesembocaron en la institución delEstado de Bienestar.Un buen
niimero deacadémicoshan investigadoLascausas quefadiitaron Ia ampliación
delmbito de acciónsocialdelEstado durante los afios treintayenci perlodo
de La posguerra.
En eLestudio clsicodePoianyi (1971), LaexpansiondelEstado seexpLica
como un conjunto de estrategias defensivas encaminadas a proteger a la
sociedad contra ci poder destructivo que ci mercado tiene sobre la vida
comunitaria. Para otros autores La regulaciOn estatal es uno de los muchos
requisitosdeunanuevafasedeacumulaciOn delcapital (verO'Connor,1973).
Otro punto de vista sugiere que ci Estado funciona como un mecanismo de
control y equiibrio, ci cuai iimitaat mercado con ci fin de prevenir niveles
intolerabLes de conflicto social (verPiven/Cioward, 1971). En otros casos, Ia
apariciOn de un Estado participativo está conectada ms bien con presiones
sociales, yconLaluchadistributivaentrelasciases(verEsping-Andersen,1990).
Otra interpretaciOnsugerirfaqueci Estado ha adquirido papelesque antigua-
menteestuvieronat alcancede Ia famiiiay de pequeflascomunidadesrurales.
Puntos devistamsrecientesponenmayorenfasisen el papel queciEstado ha
jugado porsimismoenreiaciónconsu propia expansiOn. Estosautoresseflaian
que Los propiosinteresesdeiaburocraciaylaapariciOn deunaclasepollticacon
objetivospoliticospropiosydistintos de losdeLaCuteeconOmica,son iafuerza
principal quc está detrás de LaexpansiOn del Estado (ver HccLo, 1974).
Por to que se reficre concretamentea los programas sociales en America
Latina,existen dos explicaciones que parecen dominantes: una cstá basadaen
unaperspectivapluraldelasociedadyqucpor lotantodaespecialimportancia
at papel de los grupos de prcsiOn (Mesa Lago, 1985a). La otra expiicaciOn
cnfatiza la importancia de las elites poiiticas y dc la maquinaria dci Estado
124 0 Carlos H. Filgueira
(Malioy, 1985; Papadopulos, 1992). Peter Flora (1986) haintentado integrar
estosdiferentespuntos devistaaplicandoci conceptodemacroconstelación.El
autor postula que la aparición y posterior expansión del moderno Estado de
Bienestarsurgiódeunhexágonocausal,enciqueseisprocesos interrelaclonados
contienen y dan forma y significado a La politica social. Por un lado, tenemos
importantes transformacionesen cisistemainternacionaly en laestructura de
lafa.milia. Porotro lado, tenemoslos procesosde expansiondelcapitalismoy
laindustrializaciOn, ademsdeLa consoiidaciOn de Los Estadosnacionalesyde
la dérnocraciade masas.
Elsistemainternacional,las pautas deevoluciOn demogrfica,ci capitalis-
mo, La industrializaciOn, el Estado-nación y la democracia, definen una
macroconstelacióndentro de la cualsurgiO el Estado de Bienestar,extendién-
dose desde finalesdel siglo )U)( hasta Los afios ochenta de este siglo.
Cualesquiera que sean las funciones que uno atribuya al Estado de
Bienestar y a los factores que explican su crecimiento, existe un consenso
general en que ci principal objetivodelEstado es garantizarLa seguridadde Los
miembros de la sociedad por medio de la transferenciade recursos, bienes y
servicios,asf como mediante el uso de polfticasreguladorastanto especIficas
(sectoriaLes)como generales. Tales garantIas,en La medida en que se transfor-
man en leyes efectivas que estipuLan Los derechos de ciertas categorfas de
individuos, definen un ordenadicionai de ciudadanla, al que T. H. Marshall
(1965) se refierecomo "ciudadanlasocial" (ver Offe, 1996).
Es de suponer que Los sectores que fueron sefialados como sectores de
"riesgo"durante Losafios setentay queenLadécadapresenteseidentificancomo
"vulnerabies", son precisamente aquellos que pertenecen a categorfas que
requieren bien La acciOn positivadcl Estado o de ciertos derechos.Si este es el
caso, habrfa que analizarqué clase de acción positiva deberia ser tomada por
partedelEstado ycuaLes son los efectosde estas accionesenel desarrollode La
ciudadanla social.
La identificaciOn de sectores "en riesgo" o "vulnerables"normaLmente
conduceaunapoliticasocialoalaarticulaciOn dealgunasaccionesqueamplfan
Laagenda püblica delEstado. La identificaciOn deestossectoresseconvierteen
unaactividad permanente, en Lamedida enque lafunciOn bsicadciEstado es
ladegarantizarciertosnivelesdeseguridadyprotecciOnpormedio de servicios,
bienesypoilticasreguiadorasendiversas areas como saLud, educaci6n,pensio-
nes etc.
Quiénes sonlosencargadosdedefinir eidentificarlossectoressociales"en
riesgo"o "vulnerables"? C6moacuerdanlascomunidadeseltipodeindividuos
que puedenpertenecera dichossectores? COmoladefiniciOn e identificaciOn
de estos sectores se convierte en un factor generador de politicas piblicas?
,Cómo y por qué la percepción que tiene la sociedad sobre la legitimidad o
ilegitimidad de Ia condiciOn vulnerable de algunos sectoressocialesvarfa a lo
largo del tiempo?
 Bienestar,ciudadanlayvulnerabilidad en LatinoamIrica 0 12
El proceso mediante el cualel Estado identifica,prioriza ytransforma en
objetode pollticas ptlbiicasalos sectoresvulnerablesde unasociedad,debeser
entendido como uncomponente delproceso.generaldeconstrucción polltica
y socialde la realidad. Uno de los objetivosprincipales de esteproceso es la
creacióndeunconsensosocialencicualseidentifiquenquiénes formaránparte
dedichossectoresvulnerables,asIcomo lanaturalezadesuvulnerabilidad.Esto
implicaquesedeterminen las diferentescategorlasdepersonasque merecenun
tratamiento especial; lasposiblesconsecuenciasquepodrIan derivarsedelafalta
deprotección aestos sectorespor parte delEstado;ci nivelde generosidadolas
limitacionesquedeben establecerse paralosbeneficiosdestinadosalossectores
identificadoscomo vulnerabics, etc.
El consenso que puede articularsealrededor de estostemas puede llegar a
institucionalizarse.En cualquier caso, la reproduccion de este consensoes un
proceso dinamico en el que participan factores tales como los valores y las
actitudes sociales, ci poder y los intereses de diversos grupos sociales, los
mecanismos institucionalesque sirvenpara procesary negociarlas demandas
de diferentes sectores de la sociedad, y la naturaleza de la información y de
indicadoresconfiablespara el análisis social.
Aunque serlaingenuo pensarquelas polIticaspiiblicas están determinadas
por ci conocimiento t&nico, el anáiisis socialy la información, es necesario
reconocer que la dimension cognitiva de los procesos de formulaciOn de
poilticas ptiblicas es de vital importancia para Ia articulaciOn de consensos
socialesalrededor de lafunciOndel Estado.El establecimientode indicadores
del desarrolloeconómico y social,y la contribuciOnque distintas disciplinas
hanhecho alconocimientodelosfenOmenos sociales, sonresponsables engran
me&da de la existencia de un acuerdo en relaciOn con la definiciOn de los
sectores socialesvulnerables, de la naturaleza de su vulnerabilidad y de Ia
función y responsabilidad del Estado en relaciOn con estos sectores. En este
sentido, es importante sefialarque lainformaciOn ye1anaiisis generado porlas
agenciasinternacionales,domsticasy regionalesinvolucradasen cidesarrollo
social, o los estudiosacadémicosorientadosa hacerexpilcitalarealidad social,
nosonneutrales. La selecciOnyformulaciOndepollticasptblicassonprocesos
condicionadosporlaprioridad quclainformaciOn,cianálisisyciconocimiento
socialengeneral,le asignaadiferentestemas, problemasysectoressociales. En
este sentido, IaelaboraciOn de "mapas de pobreza",o de Indicesytipologlasde
pobreza, o de "Indices de desarrollohumano" son factoresconstitutivos de Ia
realidad social sobre la cuai opera el Estado a través de sus polIticas.
A un five! teOrico-metodolOgico se han realizado grandes esfuerzos en
relaciOn con Ia recoiecciOn y sistematizaciOn de informaciOn acerca de Ia
pobrezayde IasatisfacciOn delas necesidades básicas;asIcomo en relaciOn con
Ia conceptualizaciOn teOrica y operativa de los fenOmenos de la pobreza y Ia
indigencia.
Entrelos resultadosmás importantes derivadosde estosesfuerzospueden
126 0 Car/osIL Filgueira
mencionarse Los siguientes: ci desarrollo de instrumentos anaifticospara el
estudio comparativo de La pobrezaa nivel regional,utilizando como base "Ia
lineade Ia pobreza";el desarrolLodelIndice de NecesidadesBisicasInsatisfe-
chas, laconstrucción del mndice deCEMIT (CapacidadEquivalente Mensual
de Los Ingresos por Trabajo),y La definici6n de unatipologlade pobreza que
combina Las "necesidadesbásicas insatisfechas" con Los de Ia "ilnea de la
pobreza".EnAmericaLatinalainstitución queenestesentidohatenido mayor
&itoes Ia Comisión Económica paraAmericaLatina y ci Caribe (CEPAL).
Másrecientemente, eL Banco Interamericano de DesarrolLo (BID) yci Banco
Mundialhan aumentado y perfeccionado sus Indices de desarrollo social y
humano.Incluso el FondoMonetario InternacionaL (FM!), queno se ocupa
directamente de los asuntos sociaLes, ha incorporado medidas y formuiado
recomendacionesen el area de La poLfticasocial.
En su informe Panorama social en America Latina 1994, la CEPAL
introdujoinnovacionesimportantesenLosindicadoresyconceptosqueayudan
a entender y explicar ci fenómeno de La desiguaLdad y de Ia pobreza. Estas
innovacionesfaciLitanLa identificaciónye1 estudio deaquelLos grupos sociaLes
que son mis propensos a moverse en dirección a La linea de Ia pobreza en
situacionesde crisisyrecesión. CEPALidentificó estossectores"vulnerables"
ylos definió como aquellasfamiliasqueseencuentran entre eL0,9 y 1,25 en Ia
Ilnea de La pobreza.
Aladimensión "horizontal" introducida potlaCEPALparaLa identifica-
ciónde "sectoresvulnerables"es posibleafiadiruna dimensi6n"vertical",enIa
que la condición devuLnerabiiidad estádefinida pot atributos o configuracio-
nesde atributos queno secorreLacionan demanera excLusivacondeterminados
nivelesde pobreza, sino que atraviesanvariosde estos niveLes.
La opción que presentala CEPAL no excluye este tipo de estrategia.Con
unaprimeraaproximaciónhorizontal es posibledefinir variaciones importan-
tes dentro de Los sectores pobres de una sociedad (pot ejemplo, personas
localizadasen ci primer cuartil de ingresos o aquellas encontradas entre Las
LIneas uno ytres de La pobreza).Dentro de Las categorfasde pobrezadefinidas
por estratos (seccióncruzada horizontal de ingresos) puedenidentificarse y
estudiarseLapresenciaydistribución defactoresgeneradoresdevulnerabilidad,
tales como factores de genero,y tipos de ocupación (seccióncruzada
vertical). Una de Las ventajas que se deriva de La incLusion de una dimensiOn
vertical en ci estudio de La pobrezay de la vulnerabiiidades precisamenteLa
posibilidad de descubrir situaciones en Las que no todas Las personas que
comparten Lamisma condiciOn económicao nivelesde pobreza, cuentencon
Las mismas posibilidadespara mejorar o empeorar su condiciOnsocial ,Cómo
determinar estassituaciones? (1). Comomuchos deLosconceptosutiiizadosen
las ciencias sociales, ci concepto de "vulnerabilidadsocial" se desarrollO de
forma intuitiva ycasual.Pot esta razOn resuka dillcii encontrar una definiciOn
que sea comn para todas aquellasliteraturas que utilizan dicho concepto.
 Bienestar, ciudadanlay vulnerabilidaden Latinoamérica 0 127
De forma tentativa cabe definir Ia vulnerabilidad como Ia predisposición
a Ia calda del nivel de bienestar, derivada de irna configuracion de atributos
negativospara el logro de retornos materialesy simbólicos.Porextension, se
puede afirmar queestambiénLapredisposiciOn negativaparasalirdecondicio-
nes adversasdebienestar.AsI, porejemplo,ciertosatributos como Lacondici6n
ocupacional, determinadas ocupaciones,etnias, edadesy sus combinaciones,
seflalarthi diversos tipos y grados de vulnerabilidad.
La vulnerabilidad social no es sinOnimo de movilidad descendente. En
todo caso, lamovilidad social descendentees unaconsecuenciaprobable de la
condición de vulnerabilidad. En segundo término,. La propia nociOn de
vulnerabilidad aLudeal riesgoen relaciOn con o frente aalgo. La formulaciOn
más general es que "si ocurre x es probable que ocurra y". La variablex, porlo
tanto, serIa el factor o factores desencadenantes del proceso de movilidad
descendente. Podemos en este sentido volver a un punto central en lo que
concierne a La identificaciOnde Los grupos de riesgo, y afirmar que no toda
movilidad descendente corresponde conceptualmente a una condiciOn de
vulnerabilidad.Dc forznaexpostpodriamosconduit quetodoslos individuos
dedeterminadasociedad queexperimentaronmovilidadsocial descendentelo
hicieron por ser vulnerables. Esto es cierto —y trivial— si se adopta una
definiciOnamplia de vulnerabilidad, pero debe admitirse que tal definiciOn
restaat conceptocualquiercspecificidad.Si setieneen cuenta queLamovilidad
social de cualquier tipoes un fenOmenonormal y recurrente de Lasociedad, es
conceptualmente estérilasimilarLamovilidad descendentealavulnerabilidad.
En este caso serfa más adoptar ci primer concepto, que posee unalarga
trayectoriadeteorizaciOn einvestigaciOn, yasumir Lairrelevanciadel concepto
de vulnerabilidad.
Laideadevulnerabilidadsóiopuede abordarsecomounconceptorelacional.
Es decir, que se expresa mejor pot una relaciOn entre Las capacidades de
movilizarrecursos (expresadas como atributos individuales)yIa estructura de
oportunidades de la sociedad (expresadas en términos estructurales). Una
formade representar esta relaciOn es imaginando un cociente en ci cual se
expresan ambos términos, naturalmente sin que se trate de un cociente con
significadocuantitativo.
EL numerador corresponderfaa La posesiOn, control y manejo de instru-
mentosmaterialesysimbOlicos paracidesempeflodelindividuo enIasociedad.
Se supone que Ia experienciaiaboral, ci desarroilo de "habiidades", el nivel
educativo, IaposesiOn deciertasdestrezasycapacidadesparalacomprensi6nde

(1) En orros sectoressociales-dasemedia, porejemplo-, el estudio deIa vulnerabiliclades sin

duda más compkjo.E.steproblema noessolamente ci resultadodeIafahade informacióny de
estudiossobre estesector social,sinoIamayorvariabilidadenlosfactoresderiesgoycontingencia
que condicionan Ia vulnerabilidaddelasclasesmedias y trabajadoras.
128 0 Carlo: H. Filgueira
laslógicasque rigen diferentesesferas deIa sociedad,contribuyen a mejorar ci
rendimiento delindividuo, favorecensu movilidadascendente,oporlo menos
operan comp unadefensaantesituacionesde riesgo. Es tambin importante el
manejo de determinados códigoscomunicacionales,orientacionesvaLorativas
y laparticipación en marcosde referenciacomunesque asegurenunaminima
integración.
Pero, ademas, Los recursos individuaLes que favorecen una integración
positiva tienen que ver con otro tipo de atributos como ci sexo, La edad, el
momento del cicLo devidafamiliar, ci hecho de tenet ono hijos, ci nümerode
hijos, sus edades, asI como La capacidad previa de acumuiación y ahorro
familiar.Cualquiera deestos atributos operacomo capital individuai incorpo-
rado que puede set movilizado,o como dficit.
Si asuminos que en ci "coeficientede vulnerabilidad"los vaLoresaLtosdel
numerador corresponden alasmayorescarenciasderecursos,los "valores"del
cociente estarfan indicando un continuode mayor a menor vuinerabilidad.
Dadosciertosrecursosyhabilidadesesdablepredecirentérminosprobabillsticos
ia posición y nivei de bienestar de un individuo o unidadfamiiiardentrodci
sistemaestratificado.Edad, educación, five!ocupacionale ingresono son solo
atributos que permiten ubicar aLos individuosenunaescaLa deestratificaciOn,
son tambiénrecursos materiales y simbOlicos que pueden set invertidos y
utilizados para preservaro mejorar niveies dados de bienestar. Lo contrario
tambiénes cierto: dadosvaloresen las variablesmencionadaspodemos inferir
La propensiOnaL deterioro en ci bienestar de los individuos.
Los niveiesde vulnerabiLidad de diferentes sectoressociaLespuedencam-
biarde manera marginaL o radical.Un ejemplo delprimertipode cambio son
aquellosque resuitandeciertastendencias seculares queoperanenlaestructura
familiar (por ejemplo, tasas de fertilidad y matrimonios). En este caso, los
cambios que sufren Los sectores vuinerabies no afectan La matriz teórica e
institucionaL bsica utilizadapor ci Estado para garantizarla seguridadde los
miembrosdeestesector. DctaLmanera quelas transformacionesenlaspoifticas
socialesy en los sistemas de reguiaciOn social operan dentro de un paradigma
dominante.Puede decirse entonces que las innovacionesque provocan Los
cambios en los nivelesde vulnerabilidad de los sectores protegidos ocurren al
margendelsistemaestatalsocial.Esdecir,nocambianLosprincipalesprincipios
y mecanismos de organizaciOn de este sistema.La sociedad puedetratar los
cambiosdevuLnerabiLidadatravésdenuevasformasdereguLaciOnyde pollticas
sociales que puedenser consideradas"normales". Este proceso es adaptativo,
gradual y continuo.
El cambio en los nivelesy tipos de vulnerabilidad de diferentes sectores
sociales puede también darse de manera profunda y radical. En este caso, la
intensidad o velocidad de los cambios cuestiona Ia misma matriz teOricae
institucionaLdentro deLa que opera ci Estado para reproducir la seguridadde
los miembros de Ia sociedad. Un ejemplo clásico que sirve pam ilustrar esta
 Bienestar,ciudadanlayvulnerabilidad enLatinoamérica 0 129
situación es el del "enfoque de economfa moral". Una larga tradición intelec-
tualhaargumentado quelaeramoderna desencadenóunaseriedeprocesosde
destrucción en las formas deviday en las economfasde subsistenciadebido a
la expansión delmercado,ala introducción de las relacionescapitalistasy a la
formación del Estado-nación.
Desde esta perspectiva,los orIgenesdel Estado de Bienestar pueden ser
interpretados como una "poifticadefensivade integración y civilización",de
caraa los cambiosy amenazasproducidos por ci dobieproceso de recreación
de las formas de seguridadprecapitalista,ydel nacimientode la industrializa-
ción (verPolany, 1957; Wolf; 1969).
Es posible argumentar que la globalización representaunaamenaza a los
sistemasmodernos de generaciónde seguridadhumana,similaren intensidad
alaquelamodernidad representóparaelordenfeudal.Esdecir,lagiobalizacion
puede verse como un proceso que genera nuevas "vulnerabilidades" no
incluidas dentro de Ia matriz teórico-institucional que guió las funciones
socialesdel Estado moderno y particularmente del Estado de Bienestar.

Estructurade oportunidades

Con respecto ai denominador, la estructura de oportunidades se puede

examinardesde trespianos diferentes:cimercado, ciEstadoy Iasociedad.Una
cosa esdistinguir estospianosyotraasumirqueno existeninterrelacionesentre
elios, lo cuales falso. Precisamente,Ia idea queorientalaconceptualizaciónde
vulnerabilidad es que los pianos tienen relaciones contingentes y que dichas
relacionesson relevantesparaentender tanto lavuinerabilidadsocial como las
estrategiasy modalidades adaptativasque desarrollanlos individuos.
Mercado

Tal vez sea ste ci piano más obvio de lo que ilamamos "estructura de
oportunidades". La discusión presentada en ci punto precedente no enfatizó
arbitrariamente las dimensiones de empleo (generacion,calidad, desocupa-
ción) e ingresos (inequidad, pobreza) del mercado. Se asume que ci nivel de
bienestar es altamente dependiente de las condicionesdel mercado de trabajo
como tambiénde lacapacidaddelaestructura de remuneraciones,beneficios,
rentas yotras fuentesdeingreso.No se pretende fundainentar esta afirmación
aunque, se reconoceque existenotras dimcnsionesdci mercado que también
son relevantes.
Laspoilticasde ajusteestructuralydeestabilizaciónafectanLaestructura de
oportunidades como también el desarroiloeconómico, los cambios coyuntu-
ralesde mediano y1aro plazodelaeconomfa,factoresproductivos,ycambios
tecnológicos. Crisis o crecimiento económico, recesión, desempico,cambios
130 0 Carlos H. Filgucira
en los patrones de la distribución del ingreso, procesos de reconversion
productiva, etc., afectan diferencialmentelas oportunidades estructurales de
diversos sectoresy categorfas sociales, pudiendo abrir oportunidades o cerrar-
las, hacerla estructura más rfgida o mspermeable. Por ejemplo, un aspecto
frecuentemente mencionadopor laliteratura especializadaes la aka sensibili-
dadque evidencianci porcentajede hogares pobres antelasvariacionesen las
tasas de desempleo,el salario minimo ye1 salarioreal (OIT, 1995).

Sociedad

Cuando nos referimosaIa sociedadcomo estructura de oportunidades, lo

hacemos en unsentido particulartantoenlaesferasociocuituralcomo polltica.
El punto dereferenciaen ci primer caso sonlas interaccionesinformaiesentre
individuos, no la estructura de roles o posicionesintercambiablesqüe puede
ocupar cuaiquier individuo. Gendricamente,comprende diferentesformas de
participación comunitaria o asociativa, estructuras familiaresextendidas, co-
munidades basadasen laidentidad dtnicao religiosa, redesdeparentesco, etc.
El denominador comün de tales redesestádado porlaexistenciade deberesy
obligacionesreconocidospor las partes y reproducidosmediante mecanismos
de control y punición ante la conducta desviada,aun cuandodstos no estdn
sometidos a principios formales o legales. Probablemente el concepto que
mejor seajustaaestetipodeestructura deoportunidadesescide"capitalsocial"
(2). Con respecto a otros fctores constantes es posible sostenerque ci acceso
aestructurasde estetipoaumenta laestructura de oportunidades,enlamedida
en que ofrece canalesinformalesde oportunidades que guardan relacionesde
contingencia con la estructura de oportunidades del mercado (3). Existen
abundantes evidenciasen Ia teorfa socioldgicay en estudios concretos que
confirman la importancia de las "bases sociales" dcl mercado como para
abundar en mayores detalles (ver Portes, 1995). Solo cabe agregar que ci
reconocimiento de este enfoque tiene implicaciones importantes sobre los
requisitos sociales implicitosen la transformación econ6mica promovida por
las polIticasde ajuste y estabilización.

(2) Porejemplo, Coleman(1990) discute Las implicacionesdelsesgoindividualistade lateorfa

neoclásicaadoptando el concepto de"social capital".
(3) En su estudio sobre elsectorinformal Alejandro Portes (1995) muestra lo inadecuado de
entender Ia economfa sumergida comotwa simple agregaciónindividual y segmentada de Ia
economfa formal. Insiste en tres ideas claves Iainformalidad comoresultadode Iainteracción
entreE.stado ysociedadcivil;cicarcterdeIainformalidadcomoconsecuenciadeLastendencias
históricas y de Ia.naturaleza de Ia autoridad estatal; yIa necesidad de entenderIa 'economla
informal" comoresultado de Ia existenciade una amplia variedad de soportes sociales, redes
socialese interaccionesinterpersonales.
 Bienestar,ciudaa'anIayvulnerabilidaden Latinoamérica 0 131

Con respectoal piano politico puede afirmarsequesistemaspluralistas,el

ejerciciodel poder a través del voto, Laacción de organizacionessindicales, o
sistemas clientelares de "intercambio de fvores", son algunos ejemplos de
dimensionesquejuegan unpapelimportante enlaestructuradeoportunidades
deLa sociedad.En este caso existen también relacionesde contingencia con ci
piano del mercado, del Estado ycon las redes informalesy formas de acción
comunitaria de Ia sociedad: desde los ejemplos históricos de las "maquinas
polfticas" asociadasa grupos inmigrantes examinadas para Estados
Unidos, hasta las modalidades de imbricación entre estructuras sociales de
patronazgo local y poderpolitico del "coronelismo"en Brasil.
Estado

ElEstadocomo institución reguiadorayordenadoraalaparquecimercado

y sociedad, comprende un conjunto de acciones que afectan en forma
Ia
decisivalaestructura de oportunidades. Comoaspecto central y sin perjuicio
de otros que podriantamblén señaLarse,ci en este piano estápuesto en
la relación entre politics y policies. En general, ci de los estudios
ha
poiitologicos privilegiado los analisis de cómo La politica genera politicas
(policies). Con ia masiva expansión del rol de las actividades del Estado, ci
ha comenzado a cambiar (véase Pierson, 1993). Pareceindudable que
las politicas püblicas de ajuste estructural, la reforma del Estado y Ia nueva
politica social instrumentadas en Laregion,tienenconsecuenciasreales sobre ci
cambio delos actores politicossobresu poderrelativoysobre LageneraciOn de
nuevas arenas de confrontación politica. Se &spone de algunos estudios
latinoamericanos que muestran Ia formación de nuevos actores (clientelas)
como consecuencia de Ia reforma de Ia seguridad social, de la salud y de la
educaciOn (Brasil). Existen también evidenciasdcl resentimiento del movi-
mientosindical, ya sea por ci retiroparcial de Los fondos socialesdel Estado
administrados por los sindicatos (Argentina), o bien por la heterogeneidad
creciente, inducida por Las polIticaspübiicas, entre Los sectoresde empleados
pt'tblicos y sectoresprivadosvinculadosal mercado interno o a la exportaciOn
(Uruguay).Entodosestoscasosestáclaroquepolicies generapolitics,conlo cual
Ia estructura de oportunidades cuando es examinada desde ci piano politico
debe entenderse como una de Las areas mas sensibles a! cambio, y con
consecuenciasimportantes sobrelos otrospianos de La estructura de oportuni-
dades.
El Estado puede ser también entendido en un sentido restringido y no
general en cuanto a poiiticas y regulaciones especificamentedirigidas a la
cobertura dciriesgoylavulnerabilidad,ynocomo politicaencisentidoampiio.
Este piano correspondeen lo fundamental alas politicas sociaLes 051 se quiere,
ai welfarey aotras póLiticaspübiicasque tienen efectosredistributivosdirectos
o indirectos.
132 0 CarlosH. Fi(gueira
Glóbalización, pobrea y vulnerabilidad en America Latina

Durante Los afios ochenta se impiantaron en America Latina diversos

programasde estabilizaciónyajuste estructural recomendadospor ci FMI ye1
Banco Mundial dentro del marco de resolucionesadoptadas en el ilamado
"consenso de Washington". Aunque los programas de estabiiizacióny ajuste
msconocidos fueron los instruinentados en los palseslatinoamericanosmás
grandes (Brasil,Argentina y Mexico), la aplicación de programas de esta
naturaleza alcanzó en Ia práctica casi toda la región. Los anáiisis al respecto
sefialanqueen ci correr de Ladécada delos ochenta, se concedieronno menos
de 100 prCstamos paraprogramas de estabilizacióny ajuste apoyados por ci
FM! y ci Banco Mundial en 18 paises de la region (verOxfam UK1I, 1995).
SOlo en Brasii, en poco ms de 10 afios se ilevaron a cabo 9 programas de
estabiizaciOnyl7polfticassalariales diferentes (verde Merlo, 1995). Comoes
sabido, la participaciOnde Los organismosmultilateralesen estc proceso no se
limitOcxclusivamentealpapeldeasesorlaypromoci6n delasreformas,sino que
hicicron usb de sus recursoscorrientesde regulaciOn y control. Potcsta razOn,
y deacuerdo con Lailneaseguidapor el FMIyciBanco Mundial, los mrgenes
de maniobra delospalseslatinoamericanosfueron muy escasosysu capacidad
de ncgociaciOn casi nula incluso para estabiccer matices en los paquctes
contenidos enIaagendapropucstaporesosorganismos.Aquellospalsesqueno
se ajustaron a las orientacioncsde los organismos multilateraicsde crCdito,
experimentaron severas penalidadcs tal como lo ejemplificanlos efectos dcl
manejo delacrisisdeladeudaexterna.Mexicocon su declaraciOn unilateral de
imposibiidadde pago en 1982, y Peni con Alan Garcia al establecer un
porcentajc fijo de sus exportacioncs como tope mximo para el pago de los
intercsesde La deuda. En ambos casos, Iacomunidad financierainternacional
respondiá alas propuestasdcrcncgociaci6ndeladeudamediante laretracciOn
de los crCditos tanto por parte de las agencias multilaterales como dc los
acrcedoresprivados (Stallings,1992).
Tal vezci Cxito parcialque se derivOdclas presionesdc los pafsesde
la regiOnparahacer menos pcsada la cargade La dcuda, fi.ie cl conocido Plan
Brady. La comunidad internacionalflcxibiiizOlanegociaciOn aladmitirque La
deudacomcrcialno podria serpagadaensutotalidad, ydiseflOunconjuntode
instrumentos ymedidas para rcducirla.En tCrminosrealcs Los cfcctosdcl Plan
Brady fueron sin embargo escasos. Estimaciones rcalizadaspostcriormcnte
mostraron que civolumen dcl endeudamicnto comercialse redujo en aproxi-
madamente un 6% (Oxfam UK/I, 1995).
El Plan Brady tuvo adicionaimcntcdos efectos: contribuyO a rcstaurar Ia
confianzaenLa regiOnentorno alacrisisdeladeuda, ydadas suscaracterIsticas
tCcnicas -sustitución de dcuda comcrciaiporbonos yobligacionespüblicas de
Ladeudamultilateral, no renegociable- volviOms rigidocimanejo deLadeuda
ante situacionesde crisisdc La balanza de pagos.
 Bienestar, ciudadanlayvulnerabiliaadenLatinoamdrica 0 133
Después de la década de los ochenta, contrariamente a la percepción
generalizadadequeIa"crisisdeladeuda" dejódeserunissuerelevante, ladeuda
externa continuO creciendo en muchos de los palses latinoamericanos. El
montode ladeudaascendió de 432 bilonesdeUS$ en 1990a525 billonesde
US$ en 1994, y más que se dupiicOsi se Ia compara con ci volumen total de
1980. No obstante, ci serviciode La deuda experimentOunacalda cercana ai
28,6% en 1994 debido a dos efectos de signo opuesto: pot una parte, ci
decrecimientodelas tasas deinterés internacionaly, porotra, ci ascensode los
preciosylosvolümenes de las exportaciones.Para ci afio 1993 oncepalsesde
LaregiOnnohablanrecibido ninguna ayuda paracimanejo desu deuda, o bien
lo habian recibido en minimaescala. Para ese mismo año, doce paisesfueron
catalogadospot ci Banco Mundiai como severamenteendeudados,entrestos
Nicaragua registrabacicaso extremo de mayor deudapercapita de la regiOn aL
presentar unadeudaexterna equivalenteaseisveces su PIB (Producto Interior
Bruto) (Woodward, 1994).
El pesode la deudaes importante, sobre todo porqueci fragily desigual
crecimientode tipostop-go delas economlaslatinoamericanasha sido fuerte-
mente dependiente de La inversiOn externa y poco de la capacidadde ahorro
doméstico e inversiOn. El ingresoneto de capitaicsrepresentabaentreun 10%
y un 6% del PIB en los cinco pafses de Ia regiOn en ios que se concentrOla
inversiOn externa. La capacidadde ahorro en ci mismo año paratoda laregiOn
no fue superior a un 19% del PIB en comparación a! 29% de los niveles
registrados por los pafses asiáticos. Se sabe, por otro lado, que una parte
importante de los capitales invertidos sobre todo en los afios son
extremadamentevolátiies y que corresponden a estrategias especulativas, y
como regla general son atraldos básicamente por coyunturas internacionales
particularesen las cuales ascienden comparativamentelas tasas corrientes de
inters de la regiOn. Se estima que en 1992 casi unatercerapartede los flujos
de capital externo invertidos en America Latina correspondlan a este tipo de
recursos (CEPAL, PreliminaryOverview..., 1994).
En muchos palsesla orientaciOn de los capitalesexternoshacia La compra
deempresasptiblicas(privatización)nocontribuyOamejorarlainversiOn neta.
Porsu parte, ci flujo de capitales externosestimulO al aizalas tasas de cambio
favoreciendoci desequiiibrioentreimportacionesy exportaciones.Estas t'ilti-
mas se enfrentaron cadavez más a condiciones adversas de competitividad
internacional.Apesardetodo esto, ciprobiema msgraveparalaregionhasido
ci riesgo de la volatiiidad dcl capital especulativoen economfas frágiles que
demandan flujos constantes y a menudo inmediatos de capitales para hacer
frentea!deficit dela cuentacorriente.Elejemplo recientemás notorioes ci de
MCxico y la secueiade efectosen cadena operadas a nivel internacionai pot ci
llamado "efecto tequila".
Es posibieafirmar que, en laactuaiidad,prácticamentetodoslospalsesde
la regiOn se encuentran alineados en un mismo modelo de crecimiento de
134 0 CarIesH.Filgueira
acuerdoalasrecetasdecorteneoliberalprovenientesdelasagenciasmultilaterales
y los organismosde regu.lación, transformadosboy en agenciasglobales (4).
Desde los intentos de Mexico y del rgimen populista de Alan Garcia para
aliviar el pago de la deuda externa, procurando cambiar las reglas de juego
unilateralmente, ha existido una creciente convergenciaen toda Ia región en
consonancia con ios discursosyrecomendacionesinternacionales.
Lasreformaseconómicasinstrumentadasdeacuerdo con las orientaciones
de las agenciastransnacionalesse fundamentaron en la necesidadde efectuar
ajustesestructuralesparamejorarlaeficienciaycompetitividaddeIaeconomia,
e implantar procesos de estabilizaciónpara reducir la inflación, combatir Ia
indlisciplina fiscalymejorar ci desempeftofinancierodel Estado. La liberaliza-
cióndel mercado, la retracci6n delpapel delEstado, la apertura externa y Ia
desregulaciónen todas las esferas posiblesen especialIafinancieraylaboral se
compatibilizaban con los objetivos mis generates de ajustar el consumo,
estimular el ahorro internoy la inversión. Para ello era necesario seguir una
poiftica monetaria rigurosa,unapoifticafiscal responsable,y ilevara cabo un
conjunto de medidas que tendiesen a suprimir trabas y regulaciones que
pudieranafectar el librejuego delmercado.
Nocabeaquf extendernosen losfundamentos teóricosnienlos supuestos
implicitosyexplicitosacercade cómo lasmedidas propiciadaspodrIan reiniciar
unprocesosostenidodecrecimiento econámico, basadoend mejoramientode
la productividady competitividadinternacional.Lo que sicabeseflalares que
las politicas de ajuste estructuralyde estabilizacióndiseiladascon elpropósito
dedisminuir Iainflación,mejorar IasituaciónfinancieradelEstado,yfvorecer
unamejorasignacionde recursos,obedecen at supuesto implicito de que estas
medidas sonsuficientespararevertirlastendenciasclaramenteinsosteniblesdel
modelo anterior, proteccionista y Estadocéntrico, y recuperar La senda dcl
crecimiento.Esta es naturalmente Ia version "ortodoxa", otras versiones mis
realistas surgirian posteriormente. Las dudas sobre La eficienciadel "modelo
ortodoxo", ya cuestionadasdesde otras vertientes del pensamiento social, se
hicieron patentes, por ejemplo, en las evatuacionesrealizadaspor el BID a
principiosdelos noventa. Enestas evaluaciones, el BID expresabadudas sobre
Iacapacidaddelaspoilticasmacroeconómicasdeajusteparagenerarcrecimien-
to, Ia capacidaddelasreformasenlos regfmenes decomercioparaimpulsar el
crecimiento dcl sector exportador, y lacapacidad de las reformasen ci sector
privado paraelevarsus niveles deproducci6n ycrearlospuestosde trabajo que

(4) Al respecto véase un tratalniento sugerente del nuevorol de los organismos y agencias
trasnacionalesenIaformación deIaagenda poifticaen,DeaconB. "Global Institutions, Social
Policyand Social Development",Paper presentado pore!UNRISI)alU.N.Social Summiton
Social Development, 1994.
 0 135
Bienestar,ciudadanlayvulnerabilidadenLatinoamerica

se requieren para lograr las metas de equidad social, participaci6n politica y

protección ambiental (ver BID, 1993).
Los thndamentos de estas afirmacionesdescansaban,por unaparte, en la
comprobaciOn de los escasos obtenidos en materia de crecimiento
econOmico. En segundo término, provenlan del examen de la estructura de
exportaciones:apesar del enormecrecimientodelcomerciomundial debienes
manufacturados, las exportaciones de America Latina -incluso en aquellos
paIses que tuvieron un importante crecimiento- continuaban exportando
bienesprovenientesdela agriculturaoderecursos naturaLesdeotra naturaleza
con escaso valor agregado. En determinados palses, como Argentina, se
reconoclainclusounareaL involucióncon respectoasu capacidadparaexportar
bienes manufacturadosytecnologIa.Entercerlugar, las afirmacionesdelBID
recoglanIa impresiOnconsensualygeneralizadade Ia "deuda social"generada
en La regiOn por las polIticasde ajuste y estabilizaciOn.
Junto con estaafIrmaciOny otras manifestacionessimilaresrealizadaspor
ci Banco Mundial se encuentran los fundamentos de una revisiOn de las
orientacionesde los organismosinternacionalesque establecieroncomo prin-
cipal objetivode su acciOn en IadCcadadelosnoventa, el combatealapobreza.
Losprogramascomprendieron unaagendademedidastendientes areducir
los nivelesde pobreza e indigenciade AmericaLatina mediante la formaciOn
de redes sociales(safety nets), la mejora en ci acceso a bienes bsicos como la
educaciOn, salud, agua potable y alcantarillado, programas de creaciOn de
empleo ycomplemento del ingreso,apoyo alamediana ypequefiaempresa,y
otro conjunto de medidas disefladas para incrementar la cobertura de las
"necesidadesbasicas" de los sectoressociales másvulnerables.
El "combate a la pobreza", como un objetivo adicionaL de la reforma
econOmica, mantuvo, sin embargo,un carácterindependiente de Las poLIticas
econOmicas. Fue básicamenteunapolitica social compensatoria,asistencial,y
particularista —dirigida a grupos objetivo— tendiente a contrarrestar Los
efectos socialmente negativos de la aplicaciOn de Los programas de ajuste
estructural y de estabilizaciOn.

Antiguas y modernas vulnerabilidades en LatinoamCrica

Elbalance dejado porLas crisiseconOmicas, lasvariacioneseinterrupciones
de los cicLos econOmicos, los procesos de ajuste y transformaciOn estructural,
es debatible anivel econOmicopero es claramentenegativoa nivelsocial.Esto
explica el que desde finales de los ochenta e inicios de los noventa, se haya
generado unagran cantidad de literaturay un debate intenso en relaciOn con
Las polfticassocialesformuladasy ejecutadaspor los gobiernos de Ia region.
Dc taL manera queno es una novedad afirmar que las poLfticasde ajustey
estabilizaciOn tienen potlo menos a corto plazo un efecto recesivo sobre la
136 0 CarlosH.Filgueira
economla, eimpactan Iaestabilidadsocial con posibies consecuenciassobre el
piano polItico (5). Sin embargo, es necesario preguntarse: qué tipo de
transformacioneshanocurrido recientementeen las estructuras devulnerabi-
lidad en America Latina? QuC tipo de nuevas vulnerabiidades hansurgido
como efecto de las transformacionesen ci contexto global dentro del cual
operan lospalsesdeIa región? QuCrelaci6nexiste entre"antiguas"y "nuevas"
vulnerabiidades?
El actual debate en relación con la crisis del Estado de Bienestar está
estrechamente asociado con La idea de que ci surgimiento rápido de nuevas
formas devulnerabilidadhareducido lahabilidad delos mecanismostradicio-
naLes utilizados por ci Estado y La sociedad para generar condiciones de
seguridad mediante ci control del riesgo y la incertidumbre. Un acuerdo
genralizadoes que dicha situación ha sido producida por los dos cambios
siguientes:
1. Unarevolucióntecnológicaactualmente en progreso.Lasmanifestacio-
nes de esta revolución incluyen cambios radicaLes que afectan a todas las
sociedades.El aumento y la aceleraciónde movimiento de bienes,servicios,e
información entre sociedades ha "achicado" ci mundo en que vivimos. La
profundidad de estos cambios ha reducido Ia capacidadde los Estados para
controlar dichos intercambios.
2. Usia convergenciade efectos. Las manifestacionessociaLes de estas
transformacionesson similaresen todas Las sociedadesdado que producen las
mismas consecuencias.El impacto de dichos cambios sobre las estructuras de
vulnerabilicladcrean ambientes demandantesy conflictivosdentro de los que
deben ser enmarcadose instrumentadaslas respuestasysoiucionesadecuadas.
La primera de las causas mencionadas está generalmente aceptada. Las
nociones de globaLizacion y transnacionaLización son expresiones de estas
macro-transformaciones.La segunda afirmación, sin embargo, es discutible.
No cabe La menor duda de que La globalización genera un conjunto de
tendenciashomogeneizantesalrededordelmundo. Sinembargo,laglobalizacion
noimplica niproduce impactossimilaresentodas lassociedades.Lainfluencia
delaglobaLización tampoco se manifiestade una forma unilineaL o mecnica.
Los procesossociaLes, culturales,polIticosyeconómicosendogenosespecificos
de cada sociedad, median los procesos de globalizaciony condicionan sus
efectos.Cualquier análisis delefectodelaglobaLizacionsobrelasestructuras de

(5) Los másentusiastasdefensoreseimpulsores delasreformassehan adelantado a seialarque

entantoefectoinmediato, lasmedidastiendenadisminuir losnivelesdeactividadydeconsumo,
reducen las oportunidades en Ia esferalaboral, producen un constreflimientode los ingresos,
incrementan losimpuestosy, acorto plazo provocanuna redistribuciónregresiva dèIarents.Se
admiteque porlomenos en unaprimera fase,estosson algunosdelos costesquedebenpagarse
para sentar lasbases de una economfa sanay eficiente.
 Bienestar. ciudadanlayvulnerabilidad en Latinoamérica 0 137
vuinerabilidad que operan en Latinoamérica,es inadecuado e incompleto sin
cireconocimiento expilcitodelpapelquejuegan las estructurase instituciones
domsticas en ci condicionamientode los factoresexternos y su influencia.
Msespeclficamente,es posiblesefialar que Las respuestasdecadasociedad
aLfenómenodeLaglobaiizacióndifierendepals apals. Hastacierto punto,
están determinadas por La estructura de oportunidades definida en anteriores
apartados.
Los palsesms desarrollados,a pesar de los serios problemas sociaies que
actualmente enftentan, muestran estructuras de oportunidades relativamente
fuertes cuando son comparadas con las de Latinoamérica. Dicha fortaleza
proviene delaprofundizacióne integraciónfuncionai desussistemasnaciona-
les capitalistasconlos mercadosinternacionaies;delaestabilidadyLegitimidad
de sus institucionesdemocráticasliberaies,con los mecanismosy procesosde
articulacióneintegración deintereses;ydeldesarrolloeinstitucionalizaciónde
sus Estados de Bienestar.
En el caso deAmerica Latina, Las estructurasde oportunidad de los paises
dela región presentan debilidadesy tendenciashistóricasque seconjugan con
los efectosde Laglobalización,intensificandoaigunas de las viejas vulnerabiii-
dadesdela region,ycreandonuevasformas devulnerabilidad.Enestesentido,
las "nuevas" vuinerabilidadesno son simpiemente nuevas versiones de Las
"viejas"o, peor aün, ci producto deLasuperaciOn deestas.Lasvulnerabilidades
"viejas" no han desaparecido ni han sido sustituidas por vuinerabilidades
"modernas". Ms bien, las "antiguas" proveen Iabase sobrelas que se forman
las nuevas
Paraentender Ianaturaleza de lasestructurasdeoportuni4dde los palses
de la regi6n, yla manera en que estas estructurascondicionan el efecto de las
fuerzas e influencias globales, es necesario prestar atención a las tendencias
demogrMIcas, a La incidenciade Ia pobreza, a La tendencia hacia Ia concentra-
ciOn del ingreso y ci empleo.

La influencia de factores demognificos

Algunos tipos de vulnerabiiidadasociadosa transformacionesdemografI-

casyfamiliaresno sonresultadodeIaglobalizaciOn delaeconomiaodefactores
externos. La "transiciOndemografica" conceptuaiizadacomo un proceso de
largo plazoen laregiOn, incluye elenvejecimientode poblacionessignificativas
de Ia regiOn. La manifestaciOn social de "transiciOn" (por via de La
reproducción diferenciai de diversos estratos sociales) es especificade cada
sociedad:lamayorIadelosnacimientosocurren enlos sectoresmásvulnerables,
como son ios pobres, Los indigentes y los miembros de las clases bajas.
Aproximadamenteci 60%deaqueliossusceptiblesavulnerabiiidades"moder-
nas" están dentro de estos sectorespobres.
138 0 CarlosH.Filgucira
Por otraparte, el efectocombinado de las crecientestasas de divorcio, la
posposiciOn del tiempo paracontraer matrimonio, losembarazosjuveniles, la
proliferación de madres solteras, el aumento en el nümero de familias con
padreso madres solteros,constituyen un reto ai papel tradicionaL deIa famiia
como institución generadora de seguridad humana y como mecanismo de
sociaLización e integracion social.
La determinaciOndeLamagnitud de estas transicionessiguesiendo dif(cil.
Dichadificultad proviene en paste dela dispersiOn de loscambiossociaLesque
tienenlugar dentro decadapalsyentrepalses; diferenciasencicomportamien-
to de las diferentes cLases sociaLes, y por Ia tendencia contradictoria de estas
transformaciones. La transiciOn que opera actualmente en la region es
discutiblemente una "mezcla" que combina los efectos de una sociedad
segmentada:tradicional y moderna.
Porotrapaste,Lamagnitud delcambioqueafectaalossectoresintermedios,
incluidos sectoresintegradosde bajo nivel, parecesignificativa. Se caracteriza
poruntipodevulnerabilidadrelativamentenuevo,pero cadavezmspresente.
Estanueva vulnerabilidad se fundamenta en hogarescuyoscabezasde famiia
son madres solteras.
Estambiénimportante seflaLarlos cambiosenlosIndicesdepobrezadentro
de los contextos urbanos y rurales. En la actual coyuntura, la pobreza en
Latinoamérica constituye por primera vez un fenOmenopredominantemente
urbano.En 1970, eL37%de todaladistribuciOndelapobrezafluedenaturaLeza
urbana.En 1980 estosdatos aumentaron aL46%,yseis afios más tarde(1986)
aicanzo el 55%. Dichos datos no impLican necesariamentereducciones en la
proporciOn de pobreza ruraL Los Indices de indigencia todavla permanecen
siendo los ms altos en las areas ruraLes.
Estos cambios son La consecuenciade unaoleada migratoria masivaa Las
zonas rurales,mantenida porfactoresdemograficos(especiaLmenteproporcio-
nes deaka fertiidad)endrmicosalapobrezayalaspobLaciones "inmigrantes".
La manifestaciOn de estos factoresen aumentos de las tasas de pobrezaurbana
hablan de Iaincapacidad del desarrollourbanode absorbernuevas contingen-
cias de inmigrantes.

La incidencia de la pobreza

La CEPALestimaba queen 1990 eL porcentajede personasbajolalinea de

pobreza enAmericaLatina aLcanzabaa un 46% deltotal de lapoblaciOn,cifra
superior alaregistradaen 1970, 1980y1986(6). Enparticular,ftie en ci correr

(6) LainformaciónpresentadaenesteapartadocorrespondealosinformesanualesdeIaCEPAL,
Panorama soda!deAmérica Latina, CEPAL,Chile,1992, 1994, 1995, 1996.
 Bienestar, ciudadantayvulnerabilidad enLatinoamérica 0 139
de la década de los ochenta cuando los problemas crOnicos de pobreza e
inequidaddeIaregiOnse incrementaron regularmente.Se sabequedurantelas
tres décadasde posguerralos Indicesde pobrezahablan mejorado ligeramente
debido sobre todo al efecto de un crecimiento econOmicosostenido por la
mayor partede los palsesde la region, por su incidencia en la expansiOn del
empleo urbano, y porIa caldadelos Indices de desocupaciOn ysubocupaciOn.
Debidoa!crecimientodelapoblaciOn,los Indices depobrezaenciftasabsolutas
hablan continuado en ascenso,aunqueno asl laproporciOnde hogaresbajo La
llneade pobreza, que bajO entre 1970 y 1980 diezpuntos porcentuaLes. En ci
perlodo 1980-1986 se registra LainvoluciOnde los Indicesdebido aL impacto
de Ia reconversiOn econOmica, sumado alas politicasde ajuste estructural y a
Laretracci6ndel Estadodesu funciOnreguladoraysu sustituciOnpor mecanis-
mos de mercado.
Los sectores pobres asl como los indigentes habian crecido tanto en
términos absolutoscomo relativosencibreveperlodo comprendidoentre1980
y 1986. Latendencia fuemisacentuadaenLas areasurbanasymetropolitanas,
sin embargo, se mantuvo estancadaeneLsector rural. A mediadosdeladécada
de los ochenta el porcentaje totaLdepersonas pobres aLcanzabaun 43% en 19
paises de la region, la mitadde los cuaLes eran indigentes. En cifras absolutas,
se estiman 170,2millonesdepersonas por debajo de Lallnea de pobreza, de los
cuales 81,4 milloneseran indigentes.
Uno de los hechos mis notablesde este perlodo es que porprimera vez, y
como consecuenciadel crecimientodeLa poblaciOn urbana en toda La region,
Iapobrezaurbana esLaquemiscontribuyeaLapobrezatotal. Lapobrezaurbana
registra Indicesde incidencia menores que en Los contextos ruraLes, pero su
poblaci6n es relativamentemayor. Al mismo tiempo, a inicios de ladécada de
los noventa, Las condiciones misextremasde indigenciase manifiestan en las
zonas ruralescon vaLorescercanos a un 37% del total de La poblaciOn.
Duranteelprimer quinquenio delosafiosnoventa (1990-1994)IaCEPAL
nopresentainformaciOnagregadaparatodalaregiOn, pero estimaqueennueve
paIseslatinoamericanossehabrlaregistradounatendenciaaladisminuciOnde
La pobreza en magnitudes variablesdebido alos efectos de la recuperaci6ndel
crecimientoeconómico,reducciOn del desempleoydescensodeIainflaciOn. Se
seflaLa, sinembargo, queen 1994sepercibeunatendencia preocupanteentres
delosnueve palses(Argentina,CostaRicayMexico)quehablan logrado cierto
avance en la reducciOn de la pobreza durante los tres anos anteriores. Por su
parte,ChileyPerusonlos dospalsesqueenci*'iltimoquinquenio muestran una
recuperaciOn favorable.EnChile, cidescensoesmenos pronunciado que en el
quinquenio precedente, mostrando ciertoefectode saturaciOn correspondien-
te a la propia dinámica de reducciOn de la pobreza: Los sectoresque se deben
recuperar correspondenalosgrupossocialesqueseencuentranenlascondicio-
nes misextremasde precariedade indigencia.En Peráeldescensode6 puntos
porcentuaLes deIapoblaciOn pobrese atribuyea! hecho de que partlade niveles
140 0 Carlo,H. Filgueira
extremadamente altos de pobreza —55,1%en 199l—yde la recuperación
econOmicaproducida apartir de 1993.

La concentración del ingreso

LaevoiuciOn delos Indices depobrezaenios anos ochenta, forma partede

una tendencia más general de transformación de la estructura social. La
pobreza, talcomosedefinedeacuerdoconlaifneadeingresosconsensualmerite
aceptada, puede ser interpretada como unasituaciOnextrema de empobreci-
mientorelativoatpromedio delossietedediles más bajosdeladistribuciOndel
ingreso.
Salvo contadas excepciones, en Ia mayorIa de los pafses se registrO una
concentraciOndelingresodeloshogares,enIacualcidccii másalto incrementO
en forma moderada o altasu participaciOnen el ingresototal. Cuaiquiera que
sea ci indicador de desigualdadquese adopte (participaciOn porcentual de los
cuatro deciles marbajos en ci ingreso total, cociente entre ci porcentaje de
participaciOndel dccii mar rico y los cuatro deciles inferiores,porcentaje de
hogares con ingreso inferior at promedio, mndice de Gini),los resultadospara
el grupo de palsesconsiderados indican que con la excepciOn de Colombia y
Uruguay, la tendencia general de la region ha sido hacia una creciente
participaciOndel ingreso de los sectoresricos, yIacafdaconsecuentedel 40%
inferior.EnVenezuelaios sectores que sevieron favorecidos comprenden sOlo
al 15% de la poblaciOnconsiderada, ci 85% restanteperdiO relativamente
ingresos. En Brasil, Iaconcentraci6n beneficiO al 25% de ingresosmás altos.
La informaciOn mar reciente que registra la CEPAL (1996) permite
advertir que la concentraciOnde la renta entre ci primer quinquenio de los
ochenta yet aflo 1992—en algunoscasos 1994—, continuOcreciendoen seis
delosdocepalses paralosque sedispone de informaciOn.Entre ci mayor
crecimientodel Coeficientede Gini se registr6 entresde los grandespalsesde
IaregiOn,Argentina,MexicoyBrasil.Colombia habfa mejoradoIadistribuciOn
entre 1980 y 1986y luego se mantuvo estable, en tanto que en ci Uruguay
continuóun proceso regular ycontinuode cafdade la desigualdadiniciado a
partirdel retornoa la democraciaen 1985.
En 1994 ci Coeficientede Gini en ci Uruguay eraci más bajo deAmerica
Latina, equivalentcpara ci areaurbana a0.301 y sOloseguido por CostaRica
con 0.362,ambos distanciadosdciresto de los palses. En Chile seprodujoun
movimiento inverso entre lasareas urbanasymetropolitanasylasareas rurales.
DecreciOmoderadamente en las primeras ycreciO comparativamentemar en
lassegundas,coniocualprobablementelosgradosdedesiguaidadsemantienen
enlos nivclcsde 1987. Chile participadelgrupo de paIses conmaraltosniveles
de desigualdad global, tiene ci mismo nivel de desiguaidad urbana que
Guatemala —CoeficientcdeGini, 0.479para l994—yes sOlosuperado por
 0 141
Bienestar, ciudadanlayvulnerabilidaden Latinoamirica

Brasil,cipals msinequitativodeLaregiOnyprobabiementedelmundocon un
valor de 0.535 en 1990 (CEPAL, 1996).
Otra de Las transformacionesrecientes que coinciden con el perIodo de
instrumentaciOnde pollticas de ajuste y estabilizaciOn es la crecientevulnera-
bilidad econOmicade los sectores bajos y medios. Este tema ha sido excluido
casi totalmente del debate, ml vez por la atención prioritaria prestada al tema
de lapobreza. No obstante, convieneno perder devistaalgoobvio yque todos
sabemos:tanto los sectoresbajos integrados plenamenteaLa economfa—aLa
sociedad y a la politica— como Los sectores medios son actores claves en la
dinámica sociopolftica,ye1descontento social ylas movilizacionespordeman-
das organizadas no provienen frecuentemente de los sectores más pobres y
marginales.
Como consecuenciade LaredistribuciOndelos ingresos, hoydia sonmás
numerososlos grupossocialesmediosybajos queseencuentran msprOximos
a la ilnea de pobreza, o por debajo del promedio del nivel de ingreso. Tal
apreciaciónvale para la mayor partede las areas metropolitanas de todoslos
palsesconsiderados:laproporciOndehogaresconvaLores entre0,9y 1,25veces
civalor delailnea depobreza,registrasuvalor másalto enCostaRica,ydecrece
ligeramente por su orden, en Brasil, Colombia, Venezuela, el Gran Buenos
Aires y Montevideo (entre un 14,4% y un 6,2%). Se trata de sectorescuyos
ingresoscorresponden en un 70% a saLariosy transferenciasmonetarias, por
ejemplopersonasensituaciOn deretiro, razOnpotLacualresuitansensiblemen-
tevulnerablesa pequeflasvariacionesen el salarioreal, aLsalario mInimo, y en
generala los cicios inflacionariosde La economla.
El análisis de latendencia a laconcentracióndelingreso, muestratambién
que seyen afectadosLos sectores mediosya consolidadoso aquellosen vIas de
formaciOn.Al respecto, es notorioel mayor impacto que hanexperimentado
los sectores medios con niveles educativosms altos.
Enlamedida enquedurante ladécadadeLosochenta Lacoberturaeducativa
siguióunapautadeexpansiOn opuesta al comportamientodelos ingresosydel
empLeo,los problemasrelativosala educacióny"devaluaciOn delas credencia-
les educacionales"seagravaron.Comolo sefiaLa LaCEPALen 11 delas 14areas
urbanas y rurales examinadaspara el perfodo 1980-1989, el descensode los
ingresoscayOentreun5%yun35%siendoligeramentesuperiorenlosestratos
ocupacionalescon mayor nivel educacional (CEPAL, 1992).

El empleo

El informe de la oficina Regionaldela OIT (OrganizacionInternaclonal

delTrabajo) (1995), indicaqueenlosafios noventaciconjunto de palses de La
region presentO comportamientos diferentesen materia deempleo, asociados
a las variaciones de su desempeflo econOmico. Los palses en Los que ci
142 0 Carlo, H. Filgucira
crecimientodel producto estuvoentreun 5%yun7%mejoraron ligeramente
las tasas de desempleo e informalidad; Los que lo hicieron entre un 3% y Un
4,5% disminuyeron ci desempleo pero no la informalidad, en tanto en un
gruponumeroso de palsescon crecimientomás bajoo de contracción econó-
mica se registró Ufl crecimientoen ambas condiciones.Esta tendencia registra
algunasvariacionescuando secomparan los años l98Oyl992;cipromedio de
la tasade desempleose hablamantenido estable en todala región. Tuvo un
crecimientoeneltranscürsodelos afios 1983-1988 pero volvióposteriormente
a los nivelesinicialesdelos ochenta. Laheterogeneidaddela region, asIcomo
las coyunturas nacionales,indicabanparaeseperfodovariacionessignificativas
entrepafses. LatasadedesocupaciOnabierta enArgentinafite tresveces mayor
en 1992 queen 1980, casi se tripiicO en Guatemala,seincrementOUfl70% en
Panama, más del 50%en Ecuador, 30% en Paraguayy Venezuela,y 20% en
Uruguay. En ChilecayOa menosdelamitadybaj6 en Brasil, MxicoyCosta
Rica. También el desempieo tendiO a localizarse selectivamenteen ciertos
sectores, en particular entrelos jOvenesylas mujeres.
PerocipuntoqueinteresadestacareslacomposiciOn delosnuevosempleos
generados. Dc acuerdo con el PREALC (ProgramaRegionaldel Empleo para
AmricaLatina ye1 Caribe) (1993), se trata bsicamentedeun tipodeempleo
de bajacalidad yproductividad. Dc cada 100 nuevas ocupacionescreadasen
ci perIodo 1990-1992, 81 se generaron en ci sector informal y en Ia pequefia
empresa. La tendencia ya se manifestaba a partir del decenio de los ochenta,
duranteel cual Ia gran empresa privaday ci sector pübiico absorbian uno de
cada cinco ocupados.
El comportamiento delsectorpüblico contribuyoaincrementar Iaexpan-
siOn del empleo en Ia pequeña empresa y en ci sector informal en ci trienio
1990-1992. Con Las politicasdereformadel Estadoycone1ajuste.econOmico,
ci empleo püblico vio retroceder su peso en el total de los nuevos empleos
generados.AestosesumOunacaldarelativade LosingresospüblicosenrelaciOn
con los privados, los cuales tuvieron por efecto desestimular la atracciOn
tradicional del Estado como empleador. La reducciOn relativa del empleo
püblico operOconextremavelocidad,aunqueparecedudoso quesetratedeuna
tendencia que pueda sostenerse: entre 1980 y 1992 La composiciOnde los
nuevos empleos indicaba una relaciOn aproximada de 1 a 2 entre el sector
formal privado yci püblico. En el trienio 1990-1992 La relaciOn cainbia de 4
a 1. Como consecuencia, La estructura global del mercado de trabajo no
agrIcola,entre 1980 y 1992, registr6 importantes cambios:el empleo en las
pequeñas empresascreciO de un 15%a un 22%yen ci sector informal lo hizo
de 19% a 25%. Es decir, que entre ambos sectores y sumado ci empleo
doméstico—quesemantuvoestancadoentreun6,4%y6,9%—,seencuentra
actualmente msde Lamitaddel empleo noagrIcola.Por su parte, se redujo el
empleo enlas empresasformalesgrandesy medianas del 44%al 31%,ye1 dci
empleo püblico del 15,7% al 14,9%.
 Bienestar, ciudas/antay vulnerabilidaden Latinoamdrica 0 143
De tal manera que Laestructura del empleo en 1992indicaLa presenciade
cuatro grandes sectores: ci primero, mayoritario, compuesto por los sectores
informales(31,9%); ci segundo, por lapequeñaempresa (22,5%); ci tercero,
correspondientea laempresa formal grandeymediana, queseredujo amenos
deunaterceraparte(30,8%), ye1 cuarto, ci sectorpübiico que experimentóun
proceso Lento de reducci6n en términos absolutos, pero que debido a la
reducción del tercer sector alcanza a ser ms de La mitad del sector formal
privado (14,9%). Naturaimente, una división sectorial de esta naturaleza es
demasiado agregada y dice poco acerca de Las reiaciones funcionales entre
sectores. No todalaocupaciónenIapequefiaempresaesmarginaloforma parte
de una economladual. Diversas modaiidadesde subcontratacióny encadena-
miento productivo tratadas por La Literatura especializada seflalanci carácter
capitaiista, integrado, y en ocasiones intensivoen tecnologIa,por partede las
pequeflasempresas(Portes/Benton,1984).EsdifIcil sabercuálesLaproporción
deempleo informal correspondienteapequeflasempresasdetecnoiogfainten-
siva. Probablementesu pesoesmucho menor en reiaciónconIamicroempresa
tipificadapor PREALCcomo generadorade empleosde másbajacalidad.No
obstante, La categorizaciónde empresasde acuerdo con su interreiación o no
con la economla formal tecnológicamente avanzada, plantca un problema
anaiItico adicionai: puesto que ci encadenamiento productivo en ci sector
industrial se asocia a tendencias globaiesy trasnacionaLes de Ia economla, es
difIcil identificarcuántode Lavarianzadel empleo informal se debeatribuira
las polfticasde ajuste y estabilización o bien a tendencias msgenerales.

La pobreza como vulnerabilidad: ci Estado y las poifticas ptbiicas

No cabe dudade queunadelasprincipalesconsecuenciasde la implanta-

ción de polIticasde ajuste yestabilización ha sido lade contribuir aLacreciente
vuinerabiiidadsocialdeampliossectores de[apoblacióndeAmericaLatina.La
evolución de los Indicesde pobreza, equidad y situación del empleo muestra
que para ciertas categorlasde personas, Ia probabiiidad de perder ci nivel de
bienestaraicanzadoen un momento anterior se ha incrementado.
LavuinerabilidaddeLospobresesms "evidente"queLadelossectoresbajos
y las ciases medias debido a quelos extremospolaresde un continuosona
de
menudo ms claros y consistentes.Por ci contrario, una aproximaci6n a La
vulnerabilidadsocialenotrosgrupossocialesesmásproblemática.Estovendria
dado, en parte, porqueestamoslejosde disponer deestudiosequivaientesa Los
desarroliadossobre el tema de lapobreza, ya sean referidosalos sectoresbajos
integrados o a las ciases medias, pero también por Ia enorme dispersion de
situaciones, condiciones y tipos de riesgo y contingencias.Sin embargo, los
estudiosefectuadosapartirdecierta informaciOnagregadapermiten seftaiar la
existenciade nuevos pobres y nuevasvuinerabilidadesen AmericaLatina.
144 0 Carlo: H.Filgueira
Dichos sectoresincluyen grupos socialesque en ci pasado gozaban de un
cierto grado de integración social,ocupacionalyeducacional,pero queapesar
de poseer "reservas" demostrablesdecapital humanohan caldo pot debajo de
la ilnea de Ia pobreza.
La exciusióndegrandessegmentosdelapoblaciónconpocacapacidadpara
movilizarrecursos individualesfrente a un abanico cada vez msestrecho de
posibilidadesen todoslos aspectos (mercado, Estado y sociedad)ha sido una
caracteristicaestructural deAmericaLatina. Las vuinerabilidadesnuevas, pot
ci contrario, surgen como producto de cambios en las estructurasde empleo y
en la organización del mercado laboral. Estos cambios, además de generar
"nuevos pobres" y nuevas vuinerabiidades, tienden a reducir la ya limitada
estructura de oportunidades dadadentro delacualoperanlossectorespobres.
Dc tal manera que ci surgimiento de contingentes de "nuevos pobres" se
agrega a la existenciade los sectores pobres tradicionalesde la region creando
una pobreza social heterogCnea. Los instrumentos y mecanismos sociales
creadosenelpasadoparaprotegeralos miembrosdelasociedadencondiciones
de riesgoe incertidumbre son hoy insuficientese inadecuados.El Estado de
Bienestar,cristalizadoentodas lasvariantesdelmodelo "keynesiano"sustituyO
lasformas tradicionalesdeprevisiOn yprotecciOnsocial que funcionaban enlas
comunidades "pre-industriales".Tales cambios no fueron ni rápidos ni conti-
nuos, sino que ocurrieron como pane de un largo proceso de adaptaciones
sucesivas y como respuestaal surgimiento de vulnerabilidadesasociadascon
una visiOn estereotipadade lo que constitufa "normalidad" y "desviaciOn" en
la vidasocial (ver Hicks P., 1995). La base de estavisiOn incluyó un nücleo
familiarintegradoycompuesto potpadresbiolOgicosconunamarcadadivisiOn
de trabajo: ci hombrecomo cabezade familiaconstitula ci "ganador del
pan" ylas laboresdomCsticas recalansobrelamujer. El desempieofriccionalo
ciclico fue, en ci peor caso, una anomalla que podia ser corregida por
mecanismos estatales de protecciOny seguridad transitoria. El trabajo de Ia
mujerhieradelhogar generalmenteeraeventual yservIa como complemento
marginal de la rentafamiliar.
Además de to anterior, ci desarroilo del Estado de Bienestar asumIa Ia
existenciade unareiaciOn directaentrelaeducaciOn ylacapacidaddehaceruso
de la estructura de oportunidades de la sociedad. Esta educaciOn comenzaba
durantelajuventudy terminaba cuandose encontraba ci empleo deseado. La
incorporaciOnyla salida del mercadode trabajo operaba de unaformabrusca
e irreversible,con pautas relativamenteestructuradasde "gratificaciónapiaza-
da" yde "carreras".Los sistemasdeseguridadsocialinfluyeronenesteproceso
animando al individuo en su educaciOn, oprotegiCndoiocuandolatrayectoria
de movilidad socialfallabao se truncaba.
La copia del Estado de Bienestar europeo en LatinoamCrica resultó
sumamente dificil y tuvo Cxito en un nümero muy reducido de paises. Los
modelossocialesexcluyentes de grandessegmentosde LapoblaciOn han sido la
 Bienestar, ciudadanlayvulnerabilidaden Latinoamérica 0 145
normaparaLa mayorla de lapoblación latinoamericana (7). En Iamayorla de
los palses de la región, los sectores más pobres y vulnerablespermanecieron
fuera o marginados de los mecanismosproteccionistasdel Estado.
Los estereotipos antes mencionados —independientemente de su vaLi-
dez— proporcionaron ci marco conceptualparaelfuncionamiento delEstado
de Bienestar. Los actuales procesos de cambio discutidos en este trabajo,
cuestionan la validez de este marco conceptual. Los procesos profundos de
transición social en Latinoamdricay resto del mundoindican claramente que
los mecanismos tradicionaLes de seguridadsocial no son suficientes, y que se
necesitannuevas estrategiasypolfticaspara lareproduccidn del ordensocialy
parala creación de condiciones de seguridadciudadana.
Los nuevos programas definidos por organizacionesmultilateraLes y por
agencias globaLes contienen propuestas nuevas y diferentes, muchas de las
cualesejercenyb ejercerán una influenciamuysignificativaen el futurode La
regidn (Deacon, 1994). La combinaciónde perspectivas globalesydomésticas
seconvierte,entonces,enunanecesidadparaLareformulacióndeIadimensión
cognitivade las pollticas sociaLesy de Las estrategiaspara combatir La pobreza
yIavulnerabilidad.Estas pollticas tendrIan también que contribuiraLdesarro-
Lb de los derechos ciudadanos en los palses de la región.

La filantropIa no concedederechos,sino que es simplementeun beneficio

paraaquellos grupos a quienes va dirigida. Tampoco constituyen derechos
legaleslaspollticasasistenciaListasqueseorientan acorregirlascondicionesque
sufrenlossectoresliamadosvulnerables,sin eliminarlascausas estructuralesde
su vuinerabilidady por lo tanto,las barreras que limitan ci desarrollo de sus
derechosciudadanos.

(7)Acomienzosdelos ochenta, enBolivia,enelEcuador, enElSalvadoryen Honduras, entre

el 80% yel 90% de Iapoblación económicamenteactiva no estaba cubierta porIa seguridad
social.EnArgentinay enUruguayuntercio,ciresto delospafsescayeronenaigiinlugar airededor
deIamediaregional:aproximadamenteci50%. Paraunamayor información(ver Portes, 1995;
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146 0 Carlosif Figueira
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 Pöblación indigena, incorporación nacional y procesos
globales: del liberalismo al neoliberalismo
(Ecuador, 1895-1995) (1)

A. Kim Clark

Las polfticas socialespuedenservistascomo respuestasestatalesatprobie-

madelaincorporacióndegrupossubordinadosaunaestructurade ordensocial
a nivel nacional. El probiema deIa construccióny ampiiacióndelordense ha
manifestadode diferentes formas en distintos contextos históricos. Por jem-
plo,laexperienciadeAmericaLatina hasido ciaramentedistintadelaeuropea.
Asuvez, dentro de LatinoamCrica puedenobservarsediversas formas ygrados
de incorporación de grupos subordinadosa! ordensocialnacional,existiendo
ciaroscontrastes,porejemplo,entreaqueliospalsescony sin grandespobiacio-
nes indfgenas.
Sin embargo,existentambiCndiferenciasdentro delconjuntode naciones
conpobiacionesindlgenasgrandes.Para profundizarmsenlas razonesdeestas
diferencias,debemos examinarlos procesoshistóricosatravdsde los cualesse
forjan las relacionessociales dentro de cada sociedadnacional.Este artIcuiose
centraen cicaso deEcuador, yenparticular enlaposición de los indlgenasen
los modelos de incorporaciónnacional utilizadosen Ecuador parala construc-
cióny reproducción del ordensocial.
En ci siglo XT)( los indlgenas constitufan La mayorIade La pobiación de
Ecuador, y ci debate sobre su inclusion en ci orden social nacional ha sido
fundamental desde laIndependencia de estepals. Igualmente importante es ci
hecho de quehistóricamente, los indlgenashanproporcionado Ia mayor parte
deia manode obraparalaproduccion nacional.Porlo tanto,la naturalezade
suintegraciOnnacionalha sido vistaporlas elitesecuatorianasy porel Estado,
como un aspecto que determina las potencialidades y los problemas del
desarrolloeconómico en Ecuador.
Hastaciertopunto,lapreguntafundamentalquedebesersubrayadaenuna
discusiOn sobre los indlgenas,ci Estadoy las comunidadesnacionales "imagi-
nadas" (verAnderson, 1983) en Ecuador es: por quéestepalsno ha sufrido La
guerra civil ylarepresiOn, que ha caracterizadola historia recientede muchos
de los palsesde AmericaLatina que cuentan con grandes pobiacionesindige-
nas? Por ci contrario, durante las dCcadas de los setenta y ochenta se dio en
Ecuador LaapariciOn de un fuerte movimiento indIgena dentro de la sociedad

(1) Este articulo utiliza algunosdelos resukadosdeinvestigacionesqueflieron financiadaspor

laWenner-Gren Foundation forAnthropologicalResearch,yciSocialSciencesandHumanities
ResearchCouncil ofCanada.
150 DAIGmCLrk

civil. CuaLquierexplicaci6ndeestefenómeno tiene queconsiderarque apesar

de la existenciade usia gran pobreza en Las areas indigenas de Ecuador, Las
estructurassociaLesdelpalshanprovistoaLgunos espacios paralaincorporación
parcial de proyectossubahernos, adiferenciade otrospalseslatinoamericanos
que no lo hicieron. Sin embargo, serfa un error asumirqueha sido Ia bondad
de las elites ecuatorianas el factor que ha determinado ci desarrollo y la
conformacióndeestosespacios.EnreaLidad,laaperturadeestosfueciresukado
no esperado de medidas impulsadas por las elites parapromover sus propios
intereses. Estas medidas dieron paso a inesperadas posibiidades para los
indIgenas ecuatorianos. Dc tal manera que Las estrategias de integración
nacionaL ixnpuLsadasporlaselitesdeEcuador, incluyendoLas pollticas sociales
que formanpanedeestas estrategias, puedenservistascomo medidasimpues-
tas desdearribaparadefender ci ordensociaL,al mismo tiempo quepuedenser
consideradas como constitutivas de nuevas formas de organización politica
entre grupos subordinados.
Por lo tanto,ci entender los efectosy Las consecuenciasde Las pollticas y
estrategiasque promueven La incorporación nacional deLos grupos indlgenas
de Ecuador, requiere prestar atención ai procesode cambiosinstitucionaLes y
Legales que permitió a los grupos sabordinados presionar por sus derechos
económicos,politicosyculturaLes.El anáiisis deesteprocesodecambios resuita
incompieto si no se toman en cuenta lasvariablesexternasque condicionan ci
desarrollonacionaL depalsesdependientescomo Ecuador. Esta advertenciaes
especialmenteimportante enci contexto de laglobaLizacion queafecta fuerte-
menteci desarrollolegal einstitucional depalsesdependientesy, por lo tanto,
Las formas de inclusi6n de grupos subordinados.
Estetrabajo argumenta quelos procesosgLobaLesafectanIaarticulación de
estrategias de inciusión social impuisadas "desde arriba". Sin embargo, las
nuevas relaciones sociales domesticas e internacionales generadas por estos
procesos pueden tambiCncrear aperturas para eL impulso de estrategias de
integración social "desde abajo". Por lo tanto,para entender Ia relación entre
globaLizacion y proyectos de integración social a nivel nacional, hay que
entender La manera en que Los procesos politicos y económicos gLobaLes
estructuranyreestructurancimarco deposibilidadesdentro delcualoperan las
formas de agencia subakernas.
Esto implica que hay que prestar atención a Ia dimension poiltica de la
economla poiftica de palses como Ecuador y, en especial, a Ia reLaciOn y a Ia
forma en que las tendencias de La economfa gLobaL afectan Los conflictos, Los
procesos,ylosproyectosdomésticos.En este sentido, vale lapena recordar Ia
necesidadexpuesta por Cardoso y FaLettoenlosafios setenta para explorar "la
internalizacióndeioexterno" (verCardoso/Faletto, 1979).Eneste sentidohay
que considerar Ia manera en que los intereses de ciertos grupos de Cute se
combinancon los interesesdelcapital internacionaL parapromoverestrategias
deintegración yordensocial.Estetrabajo contribuyeprecisamenteaentender
 Población ind1gena incorporacidn nacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995 0 151
la manera como los procesoseconómicosglobalesreestructuran el espaciode
acción de grupos subalternos.Sin embargo, Ia globalización no debe servista
como un fenómeno que determina los procesosdomésticos.La globaLizacion
afecta las condiciones domésticasa través de conflictos sociales guiados por
intereses de clasea five! nacional. En este sentido, Ia relación entre procesos
históricosglobaLesynacionalesdebeseranalizadateniendo encuentaLamanera
en que lo global se manifiestay opera a njvei local.
Lascondicionesdelmercadointernacionalhaninfluidoprofundamente en
cidesarroilodelas relacionessociales en Ecuador.Tres momentos importantes
encidesarrollodelcomerciointernacionalde estepals han marcadoIahistoria
económica durante los cien afios. El primero estuvo basado en La
exportación decacao que aumentó fuertementedurante lastrestiltimasdécadas
delsigloXIX.Laeconomladcicacaotuvo probiemasdurante laPrimeraGuerra
Mundialdebido a las dificultadesen ci transporte y ci cierre de Los mercados
europeospara dicho producto. La crisisen laexportaciónde cacaose hizo ms
intensa con La depresión mundial en 1929. El segundo auge en las relaciones
comercialesinternacionales de Ecuador estuvo basado en Ia exportación del
banano. Estasexportacionescomenzaronaserpromovidasen 1948,cuandola
United Fruit Company y Ia Standard Fruit Company centraron su atención
debido alas enfermedadesque afectaronlas plantacionesdeAmericaCentral.
El tercer momento importante en Iahistoria de las exportacionesen Ecuador
tuvo lugar aprincipios de Los afios setenta con la exportaciónde petróleo.
Los perlodos intermedios estuvieron caracterizados por la puesta en
marcha de estrategiasde desarrolloeconómico "haciaadentro". Duranteestos
perlodos intermedios ocurrieron en ci pals Las crisis económicasmás fuertes
registradas durante este siglo: Ia de los aflos treititay cuarenta, junto con ci
perlodo de crisisdeladeudaexternaque ocurrióenlos aflos ochenta y noventa
despuésdel auge petrolero.
Tres son los perlodos históricos que serán analizados aqul. El primer
perlodo se inicia con Ia Revolución Liberal de 1895, cuando un grupo de
liberales de la costa ecuatoriana captó ci poder e impulsó un modelo de
desarrollobasado en La producción de cacao. Este grupo hizo su aparición en
un momento en ci que las condicionesdelmercadomundial eranfavorables a
Iaexpansiondela producci6n agrlcolatropical. LaexpansiOn de LaproducciOn
de cacao dependió en gran parte del acceso que tenlan Los nuevos grupos
exportadoresala mano de obracontroladaenIa sierrapor losterratenientes,Ia
iglesia ylas autoridadeslocales aliadasconLas CliteseconOmicas conservadoras.
Después de la RevoiuciOn Liberal, ci esfuerzo porformar un mercado librede
trabajo se promoviOmediante provisioneslegales que hicieron posibleque Los
campesinosindlgenas combatiesenlos abusoslocalesque les ataban alasierra.
Es diflcil juzgar silos indlgenastuvieron proyectosautOnomosen esa Cpoca,
pero utiiizaronlalegisiaciOn nacionalquepromovla sus derechospararesolver
algunos de sus problemas msinmediatos.
1520 A.KimClark
Losotros dos perlodos analizadosson momentos de crisiseconómica en
Ecuador(desdelos años treinta hastalos cuarentaydesde losochentahasta los
noventa). DurantelacrisisdeLos afios treintaycuarentatuvo lugar unesftterzo
importante para desarrollarunaeconomfa nacional,dadas las dificultadesque
enfrentaban losproductos ecuatorianosparapenetrar enlos mercadosinterna-
cionales,as! como Las dificuitades que enfrentaba ci pals para adquirir bienes
importados. Todo este esfuerzo estuvo asociado con Ia promociOn de una
ideologfanacionaldemestizajequeimpulsabala incorporaciOn delos indigenas
desde arriba, sin prestar atenciOna sus diferenciasculturales.
Pore!contrario, enlos afiosochentay noventa, La crisiseconOmica estuvo
asociada no a un inters de promover una economia nacionaL, sino a un
proyecto de derarrollo econOmicogiobalizado. En este contexto y con el
debiitamientodel mercado interno, hubo una menor preocupaciOnde Las
elites econOmicas de Ecuador en reiaciOn con la incorporaciOn de grupos
subordinados dentrodela comunidad nacional.Noobstante, esprecisamente
en este perlodo de globalizaciOn econOmica cuando ci propio movimiento
indIgena surgiO como ci articulador de un proyecto de integraciOn nacional
aiternativo.

Liberalismo e indigenas ecuatorianos: hacia un mercado de trabajo (2)

A finalesdelsiglo XIX, ci desarrollohistOrico de Ecuador habla adquirido

rasgosespecfficos quelodiferenciabandeldesarroilodel restodeLatinoamdrica.
Laexistenciade dosclasesdominantes consus propias bases regionales—una
de ellas situada enLa sierra yasociadaconLas haciendasde producci6n parael
mercado interno; Laotra situada en La costa y relacionadacon Las plantaciones
de cacao parael mercado mundiaL (3)—, fue de fundamental importancia en
el desarroilo de las relaciones laboralesy, en términos más generales,en el
desarrollo de diversos proyectosde integraciOn nacionai promovidos por las
elites del pals.
La sierra the ci asiento del poderpolitico nacionaL durante ci sigLo XJX.A
partirdeIaRevoLuciOnLiberaL,estepoderpasoamanos delaCutecostera. Pero
los liberales fueron incapacesde imponerpienamente su propio proyecto de
clase,debido aque aunquelograron controiar ciacceso ai poderejecutivo les
the mucho más dificil controlar las elecciones legislativas en las que la
participación de laregion delasierra,mspobiadaymas conservadora, tendla

(2) EstasecciónSebasaen ci argumento presentado en Clark(1997, capftulo 4).Vet también

Ibarra(1992) yTrujillo (1986) sobre laformaciôn del mercado detrabajo en el Ecuador.
(3) Parauna explicacióndelas diferenciasentrehaciendasyplantacionesenLatinoaméricaver:
WolflMintz,1957.
 Población ind1gena incorporación nacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995 0 153
aserdominantey decisiva. Comoresultado,surgió unainc6moda reiación de
compromisoentrelas dosclasesdominantes, lacualtambién tuvo importantes
implicacionespara los grupos subakernos.
El proyecto liberal, como ha sido antes señalado, estaba basado en la
exportacióndecacao.Estaactividadeconómicaenfrentabaunserio limitedada
la escasez de mano de obra en la region costera.Al principio del siglo )(IXla
costa representabael 10% de La poblaciOn nacional. Este porcentaje creciO de
manera sostenidadurante todo ci sigloXIX, pero no dejO de ser relativamente
bajo en comparaciOn con la poblaciOn de la. sierra y en relaciOn con las
necesidades de mano de obra requeridas en las plantaciones de cacao. Esta
realidad se tradujo en costos de mano de obra significativamentemsaltos en
Ia costa que en la sierra, donde vivia la mayorIa de la población. Las elites
costeraspusieron susesperanzas enlosgobiernosLiberales(enioscualesmuchos
de ellosparticiparon directamente), para estimularel movimiento de Ia mano
de obra a travésdelterritorio nacional, facilitandoasI Ia absorciOn de la mano
de obra de La sierra. Después de treinta afios de politicas liberales que
fomentaron el movimiento de gente dentro del territorio nacional, la costa
hablailegado a alojar el 38% de IapoblaciOn nacional en 1926.
Laselitescosterasvefan alos terratenientesserranoscomoLos beneficiarios
de un monopolio "artificial" de Ia mano de obra, y por Lo tanto, como un
obstáculocontraun modelodedesarroilonacionaLbasado enlasexportaciones.
Desde La perspectiva de la elite liberal de exportaciOn agricola costera, Los
terratenientes serranos utilizaban coacciOn extraeconOmica para conservarel
control sobre la mano de obra. Dc hecho, La mano de obra fue vista por Los
Liberaiescomo inmovilizadapor los terratenientes,las instituciones eclesiásti-
cas, y las autoridades Locales. Este triunvirato de poderes locales se percibi6
como el pilar de Ia estructura de poder social que oprimla a los campesinos
indigenas en la sierra (4). Dc hecho, durante Ia tiltima partedel siglo XIX, los
campesinosindIgenasdelasierrafueronlegaLmenterequeridosparaproveer un
conjuntode serviciosque beneficiO a estos tres grupos.
En este contexto, ci Estado liberal asumiO el papei de protector de los
indIgenas. Para generar un mercado libre de trabajo, el Estado articulO un
discurso sobreIaLibertad decontratos e introdujo medidaspolfticasdestinadas
a reducir ci poderde los hacendados serranos.Al presentarse como Ia fuente
generadoradenuevaslibertades, elEstadoliberalnousO coacciónextraeconómica
para generar movimientos de mano de obra, ni tampoco despojO a Los
campesinos indIgenasde sus tierras.
Paraestablecermsclaramentelaespecificidaddelcaso ecuatoriano,es

(4) VerGuerrero, 1991; Casagrande/Piper,1969. Para una descripciónliteraria deIa domina-

ción delos campesinosindIgenas por los hacendados, curas ytenientes politicos locales,ver:
Icaza, 1985
1540A.XThi Clark

compararlo con el caso de Guatemala, otto pals con una gran población
indlgena, que también flue incorporado aL mercado mundial pot medio de La
exportacióndeproductos agrlcoLas en Losafiossetenta del pasado siglo (Loveli,
1988; Smith, 1990). En Guatemala, despuésde 1871, ci gobierno liberal de
Justo Rufino Barrios empezó a promover La producción de café en areas
adyacentesa la serranIa occidental, donde vivla la mayorla de los indlgenas
mayas. El impulso modernizador iniciado por Barrios, representó tanto un
ataque a las tierras indigenas como un asako a Ia mano de obra indigena. En
Guatemala ci cuitivo dcl café tuvo lugar dentro de grandes propiedades,dado
el rápido proceso de acumuiación de tierraque ocurrió despuésde 1871.
Las plantaciones requerlan numerosa mano de obra estacionaL en la
temporada deIacosechacuyademandafuecubiertaporlosindIgenasmigrantes
de laserranla, empujadosporun conjunto demedidaspoilticasque funciona-
ban como formas de coacción extraeconómica. Una de ellas era La regla
conocidacomo ci mandamiento, establecidoen 1876.Esto, enlas aldeasde los
indlgenas, fue unaimposición del Estado segün Ia cual, todos los años,cada
comunidad estaba obLigada a enviar un cierto nümero de trabajadorespara
trabajar en las cosechasde café. Otra forma de obtener mano de obra fue la
deuda. ELuso de Iadeuda como un instrumento de control delamano de obra
campesina era frecuentementeactivado a travésde lahabilitación, un sistema
deadelantos en lospagos.Lahabilitacióncreabaunadeuda que loscampesinos
tenlanquedevoivertrabajandoenlaproducción de café porunaremuneración
muy baja.
Estas institucionesporsI solasfueron insuficientespara asegurarci flujo y
la cantidad de mano de obrarequerida paracidesarrollodelcultivo cafetalero.
Es asl como apartirde 1877, conla aprobaciónde unaicyqueabolió todaslas
formas depropiedad comunal, seintensiuicó ciprocesodeadquisiciondetierras
indigenas.AlgunosindfgenasdeLas tierrasakas fuerondespojadosdesustierras,
transformndoseen trabajadorespermanentes (y en ladinos) en las plantacio-
nes de las tierras bajas.Sin embargo,la mayorIade los indlgenasse quedocon
aLgunastierras,perotuvieron que reaLizar trabajosestacionales en laspianracio-
nes con ci fin de suplementarsu pequefiaproduccion.
La daveparaentenderLaespecificidaddelcasoecuatorianoysus diferencias
con ci caso de Guatemala, yace en ci hecho de que Iasierra ecuatorianano flue
simplemente un areadecomunidadesindigenas,sino unazona conunaflierte
clase de hacendados, cuyo poder no podia ser eliminado fácilmente por los
liberalesdeIacosta. Si laelite de lacosta hubiera sido capazde eliminar deuna
forma rápida el poderde Ia Cute de Lasierra, o si esta Cute no hubiera existido,
los liberaLesde la costa tal vez hubicran ejercido la coacción extraecon6mica
paraobtener mano de obra más barata(como ocurrió en Guatemala), en vez
de adoptar unaposición reformista.
Dada Laexistenciadeunaciaseantagónicaterrateniente fuerte, La reforma
liberal requirió del uso de recursos ideológicosa fin de prcsentar a las elites
 Población indigena, incorporaciónnacionalyproceso.cgiobales:Ecuador, 1895-1995 0 155
costeras como promotores de La modernización,del progreso y de La libertad,
en contraposición con Ia elite serrana y Ia Igiesia católica.La "libertad" del
trabajo de loscampesinosindfgenasnoocurrió pormedio delaproletarizaci6n
violenta de este sector, sino a travCs de una serie de regulacioneslegales que
gradualmente redujeron ci poderde los propietariosde lasierra al igual queci
de la Iglesia. Estas medidas legales crearon condiciones que permitieron La
expansiondelosprocesosmigratoriosdeLamano deobraserranahacia lacosta.
La primera medida legal formuladaparapromoverIamovilidaddelamano
de obrafue laciiminacióndelimpuesto al trabajo subsidiario.No obstante, el
decreto presidencialde 1895 que abolió este impuesto, en su segundo articulo
estableciócontribucionesalternativasparaLaconstruccióndetrabajospüblicos
municipales.Esto trajocomo consecuenciael hecho de que unaicy nacional
fuera reemplazada,en cinivelmunicipal, por diversas leyesque permitieron el
reclutamiento de mano de obra local. Durante ci perIodo liberal, ci reciuta-
mientode manode obra paraobras püblicasmunicipales (como porejemplo
Ia construcción de plazas y de edificiospübiicos) se convirtió en la arenade
mákiples conflictos locales (ver Clark, 1994). Durante estos conflictos, ci
Estado central se presentó a sf mismo como ci protector de los derechos
indIgenas, dcsaflandoaveccs Lalegitimidadde Las autoridadeslocales.Dcesta
manerasellegóalfortalecimientogradualdelEstadocentralyaldebilitamiento
de funcionarios y propietarios locales. Este cambio en el balance de las
relaciones de podcr entrelas autoridadeslocalesy el gobierno central, se hizo
evidente cuando los indIgenas comenzaron a quejarse ante las autoridades
centralespor Los abusos que sufrIanpor partede las autoridadeslocales. Esto
tambiCnsocavócipoderde losterratenicnteslocales, yaque Laconstrucciónde
obraspübiicas municipalesnormalmentelesbeneficiaba,bien utilizandoensus
empresasprivadastrabajadoresquchablan sido reclutadospararealizartrabajos
pi'iblicos, o simpiemente porque ci tipo deproyectospüblicos beneficiabasus
intereses particulares.Debemos saber que estos proyectoseran decididospor
los organismos municipales, que normalmente estaban dominados por los
propietarios locales.
En 1899 se tomaron unaserie de mcdidas lcgales "para proteger la raza
indIgena" y para modificar la institución de la "deuda del peon". En cstas
medidas legales se incLuyO: lacontrataciOnlibre de mano de obra indigena, ci
requerimiento devigilanciaoficialdelEstado en estas reiaciones contractuales,
ylaprohibiciOndedeudas heredadas.Todo esto hizo quesefijara un lImite en
La duraciOn de las deudas. Estas regulaciones fucron fortalecidas en 1906,
cuandocinucvo codigodc policla(ci primer cOdigo de poiiclaanivclnacional)
introdujoIa posibilidadde disoivercontratos pcrsonalesdc trabajo. TambiCn
seestabieciOunsalariominimo dediczcentavosdiariosenLasierra(encontraste
con los salariosdc dosacinco ccntavos que tradicionalmentesc pagabanalos
trabajadorescampesinosenIa regiOn; Trujiilo, 1986). Con nuevo cOdigo,
se logrO flexibilizar aün más ci mercado de trabajo yIa movilidad laboral.
156 0 A. Kim Clark
La Iglesiacatólicatambin tradicionalmentehacla uso de lamano de obra
indfgena parasus propios trabajos.Los indfgenas,porley tuvieron que realizar
variosserviciosen iglesias yconventos asfcomo enlas tierrasdelas residencias
de los clérigos. La relación entreIglesiay comunidades indfgenasse convirtió
enunaarenadeconflictoernieci Estadoylas autoridadeseciesiisticasdurante
losdiezprimerosafiosdelperfodoliberal.ElEstado seflaló quesólo losservicios
requeridos porlaicyo especificados en contratos legales podrfan ser demanda-
dos. La persistenciaen obligar a los indigenas a trabajar provocó la denuncia
ante el Estado central de los abusoscometidos porIa Iglesia,lo quereforzóla
imagen delEstado liberalcomo defensordelosderechosindlgenas.El conflicto
entreIglesiayEstado fue utilizado por Los indIgenasparaoponersede manera
mis enérgica al reclutamiento forzoso de su mano de obra paralos trabajos
püblicos municipalesal igual que paraLos de la Iglesia (Clark, 1994).
En 1898ciCongresorevocólosimpuestosterritorialesdelosindigenasque
tenIan cono objetivo apoyar a Ia Iglesia. Dc igual manera, ci Estado declaró
voluntarios los diezmos, primiciasy otras contribucionessimilaresimpuestas
porlaIglesiasobrelascomunidadesindlgenas.Aldeclararestas contribuciones
comovoluntarias, ci Estadodejó deintervenirpararecaudarlas.Estosprocesos
socavaron ci poderoficial local, que se beneficiabadirectamentede la colecta
de estos impuestos. Además, las nuevas leyes eliminaban muchos de los
mecanismos por los cuales los indfgenascontrafan Las deudas que luego los
atabana los poderes locales.
El efecto de las medidas legales aprobadas por ci Estado central, se hizo
sentir rápidamente debido a las acciones de los grupos subordinados, que
liamaron al poderdel Estado central para limitar los abusoslocales. Dado el
&fasisliberal enmedidaslegales paradisminuir el control deLaelite delasierra
sobreLa mano de obra, no es sorprendente que las peticiones de los indfgenas
tuvieran un tonolegal fuerte durante ci perlodo liberal. Dchecho, losarchivos
Locales están Ilenos de quejas de los indIgenas a las autoridades centrales,
reclamando protección para La defensa de sus derechos. Esto llevó a AndrCs
Guerrero (1994) a afIrmar que ci Estado liberal promovió una imagen
'ventrflocua' de los indfgenas, quienes utilizaban lavoz del Estado central yla
imagen liberal de los indigenas,como vfctimasque necesitabanla protección
delEstado paradefendersecontra los abusosde los poderes locales.

La crisis de los afios treintay cuarenta: hacia unaeconomla nacional

Como resultado de La crisis en Ia exportación de cacao asociada con la

Primera GuerraMundial ye1 cierredelos mercadosinternacionalesdespuésde
1929, seprodujo unaparalisisdelas importaciones.Textilesyalimentoshabfan
sido los rubros de importación misimportantes de Ecitador en las primeras
dCcadasdelsiglo.Durantelosaliasdiezyveintescexpandiólaproducción textil
 Población indIgenaincorporacidn nacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995 0 157
en lasierracentro-norte, asicomo laproducción dealimentosparaciconsumo
interno. ConlaDepresión Mundiai, cicomerciointernacionaldecayóaiin mis
y las elites ecuatorianas concentraron mis su atención en ci impuiso de la
producción paraci mercado interno.
Todo esto tuvo lugar dentrodeun contextodegran inestabilidadpoiftica.
La dCcada delos afiostreinta vio 15 gobiernosdiferentes.Duranteesteperfodo
tambiCnsurgieron nuevas formas de organizacióny protesta entrelos trabaja-
dores agricolase industriales. Nuevos partidos politicos nacionales tambiCn
aparccicron en csta Cpoca, como por ejemplo Los partidos Comunista y
SociaLista. Todoesto creócondicioncsfavorabies paraiaaparicióndelpopuLismo,
quc recibió ci apoyo de Los grupos sociaics marginados.
Este contexto de inestabilidad tantopolitico como ccon6mico promovió
nucvas formas dc preocupación cntrc Las elites por la integración y ci ordcn
social.Por un lado, los interesesdc La Cute se orientaron hacia ci desarrollodel
mercado intcrno, dadaiaparaiisisdcicomerciointernacional.Durantelosafios
treintay cuarenta la crisiseconómicaestimuió la diversificacióneconómicay
la promoción dc poLiticas de sustitución de importaciones:la agricuitura fue
diversificadae incipicntcs manufacturascomo latcxtil fueronpromocionadas.
Por ci otro iado,estaestrategiaeconómicaestuvo asociadacon ci impulso dc
nucvos modelos dc integración nacionai, basadaen la expansion del mcrcado
interno por mcdio de Ia creación de nuevos consumidorcs. Durantc este
perfodo,Ianecesidaddecrearmisconsumidoresnacionalesfueconsistentecon
Iaformación de una ideologIanacionaidc mestizaje,orientadaala transforma-
ciónde los campcsinos indigcnas.
Dc acuerdo con La mayorIade Las estirnaciones,aL menos La mitadde La
población indlgena de Ecuador no estaba integrada en ci mercado interno. El
limitado accesodeLos indigenasecuatorianosal dinero, yia faita dccapacidad
indIgena para consumir los productos de ia industria nacionaL, fueron temas
cntraLcs en muchas discusionessobre ci desarrollo nacionai y ci "problema
indigena" durantc este pcrIodo. Esto cs palpable en las declaracionesdel
ministro de Bienestar Social en 1936: "Nuestra miscria económica, nuestra
desorganización,ci ningtln desarroilode nuestraindustria, todo esto se debe,
no cabe duda, a que ci indio representa en Ia economla nacionai un factor
negativo. Cómopuede ser nuestraeconomiavigorosa,cómo puede prosperar
ia industria nacional, si lamayor partede lapobiación se encuentra cultural y
económicamcnte aL margen de Ia naci6n, formando un mundo aparte, cuya
posiciónesdiametralmente opuestaalacivilización occidental?El consumodci
mercado nacionaL cs reducido, (....) Ia economla dcl pals es dCbil, digamoslo
LeaLmente, porqueci indio no consume" (p. 14).
En estacitalas razonesque seofrecenparaexplicarlafaltadeconsumidores
indIgenasson dos: su bajo five1 de vida y, mis importante aün, su faLta de
"cultura". Ambos problemas podrIan ser enfrentadospor mcdio delapoiftica
social: ci primero mejorandolasituacióneconómicadelos indfgenasmediante
158 0 A. RimC/ark
La legislacionlaboral; y el segundo a través de proyectoseducativos.Aunque
ambosproyectosfueronemprendidossehizomayorhincapié encisegundoque
en ci primero, dado que fue ms fácii alcanzarun consenso politico y social
sobre ci valor de Laeducación como mecanismode integración ydesarrollode
la nación.
EnLas discusionesacercadel"probiema indigena"durante los afios treinta
y cuarenta se postularon dos interpretacionesbsicas sobre las causas de
Una de ellas se centró en las "raIces biológicasde Ia degeneracionindigena",
mientrasquelaotrasecentró ensu fakade"cultura", deflnidacomo educación.
A pesar de que estas explicacionesenfatizaban diferentes dimensiones del
"problema", Lasdos estabanestrechamenterelacionadas.La perspectivabiol6-
gicafue expresadaen ci trabajo realizado pot ci higienistasocialPablo Arturo
Surezyunageneracióndesus estudiantes(vetpor ejemplo,Suárez,1934). El
trabajo de este grupo no hacia n&sis en factores genéticos para explicar la
"degeneracionindigena", sino en factoresdel comportamiento tales como Ia
higiene,Lanutrición, ciaLcohoLismo ylasenfermedades,quetenlanunimpacto
sobre varias generaciones. Desde un punto de vista neoLamarckiano, los
problemas socialescomo ci alcoholismofueron vistoscomo venenos raciales
que podriandegenerar los gérmenesdel plasma y set transmitidos a futuros
ecuatorianos. Desde esta perspectiva y con ci fin de resolverlos problemas
sociaLes,se deberfanmejorar LascondicionesbiológicasdeLos campesinos.Sus
problemas económicos no podrian atacarse primero, ya que en su actual
condición degenerativalos campesinos abusarlan de flientes adicionales de
recursos ecQnómicos(especialmentegastándolosen ci consumo de alcohol).
Laexplicaciónculturalasuveznoponlaelnfasisencisentidoantropológico
deLa cukura,sino en Lafaita deeducacién (incLuyendo higiene)queimpedlaa
los indIgenas participar en Ia comunidad poiftica nacional. Los indIgenas
analfabetos fueron consideradosunacargapara ci progreso nacional y como
elementos "pasivos" que no participaban en Ia vida nacional, dado que ci
aifabetismoera un requisito para gozar plenamente de Los derechosde ciuda-
danfa. Esimportante seflaLarquecieLementocomiinaambas explicacionesfue
ci puestoporellasen Iareformasocialatravis deIaexpansióneducativa.
Ademásde ampliar Ia cobertura de una educación básica que incluyerala
promoción de aspectosde cukura cIvica, cifinde los programascducativosde
los aflos treinta y cuarenta fue"despertarnecesidadcs"paraci desarrollode un
mercado interno. Uno deLosparticipantesendPrimerCongresodeIndustria-
les, çclebradoen Ia ciudad provincial deAmbato en 1935, argumentaba: "El
indio produce, produce, produce, pero no consume; no tiene necesidades
porque no se Ic ha enseulado a utilizar los programas de Ia civilizacióny a
consumir paraqueaumente tambinsu producción,ysalgadesermaquina que
no consume Si flO que sea hombre. El diaqueveamos a las indias conzapatos
decharol, conmedias deseda, vestidosysombreroselegantes, pascndose,pot
las calles de Ambato, del brazo de un indio bien vestido, ese dia seth para la
 Pobhwión indIgena, incorporación nacionalyprocesosgiobaks: Ecuadsir, 1895-1995 0 159
historia de La economfa nacional una bendición, porque ganarlamos para
nuestraindustria un mill6nymedio o dos millonesde nuevos consumidores
ydarian anosotros yaellosnuevaforma detrabajo yde vida" (citado por Luna
Tamayo, 1993, p.115).
Esta cita resume un proyecto de mestizaje. Dentro de este proyecto, el
desarrollo de una comunidad nacional dependerla de la posibilidad de que
todos los ecuatorianos usaran Iamisma clasede ropas, habitaran en Ia misma
clase de vivienda, etc. Desde esta perspectiva,la civilización en parte estaba
definida por la libertad económicapara vivirmejorpor medio del aumento y
la homogeneizacióndel consumo. Por otra parte, la educación facilitariala
integración nacionaL ya que se pensó que Los indlgenas,unavez educados,se
volverlan automáticamente mestizos. Dc esta forma se supuso que, unavez
educados, los indigenas dejarfan atrás sus ponchos y sus diminutos terrenos
ruraLesypasarfanaformar parte deunacultura mestiza,urbana ynacionaLLos
eventos de los años ochenta y noventa demostrarlan Los defectos de estas
suposiciones.
Enlos afios treintaycuarenta, ci paternalismode ialite, impiicito en sus
proyectos de integraci6n nacional, no fue directamente confrontado pot los
indigenas, a pesar de que contaban con objetivos propios bastante
claramente definidos. Los indigenaseran muy conscientesde la imagen que
otros grupos tenfan de ellos, y la disputaban en los conflictos agrarios,
proponiendo un anáLisis alternativode los problemas del desarroLlo nacional
(CLark, 1998). Sin embargo, estas disputas no fiieron visiblesen el nivelde Ia
poiftica nacional, quedando sumergidosdentro de los conflictoslocalesen La
mayoriade casos.
En el desarroLlo yLa consolidaciónde unavision aLternativa de la historia
el
y desarroLlo nacionaL articuLado por los indIgenas (una via campesina de
renovación agrIcola), la aparicidn de grupos izquierdistas intelectualesy de
organizacioneslaborales jugaron un papel importante. Estos dos grupos
estuvieron también envueltos en Ia organizaciOn de Los campesinos y en La
formaciOn deIaFederaciOn Ecuatoriana deIndios (FEI), afILiadaaLaConfede-
raciOn de Trabajadores Ecuatorianos.
Pachano (1991) ha señaLado que en Los afios treinta, ci desarrollo de La
poiftica social fue unarespuestadel Estado a la inquietud social generalizada
msque unarespuestaa propuestascoherentesformuladas por grupos subor-
dinados.
Comotat, lapolitica socialfue apLicadacomo una"respuestaanticipada",
concifin de frenar alos grupossubordinadosantes deque ilegasen aestar
plenamente organizados. Dc esta la
forma, politica social reforzO un Estado
paternalista que veIa a La poblaciOn indigena como sujetos que deberfan
aceptarpasivamentelassoLucionesoftecidas"desde arriba".Sinembargo, taty
como lo veremos mas adelante, las polIticas sociales tendrfan resultados
inesperados.
160 0 A. Kim Clark
Haciaunaeconomfa global

Comparados con periodos anteriores, los afios cincuenta fueronanos de

estabiidadpolltica y económica en Ecuador. En pane, estaestabilidad fue
posibleporciaizaenlaexportacióndel banano. El augebananero sin embargo
durópoco, debido alaintroducción enCentroamricadenuevasvariedadesde
plátanos resistentesa las enfermedadesque hablan diezmado las plantaciones
de esa región. Como consecuencia,La UnitedFruit Company y Ia Standard
Fruit Company disminuyeronlaatención que hablan puesto enlaproducción
bananera en Ecuador.
En los afios sesenta, despuésdel ftacasodelsegundo auge de exportación
en Ecuador, se inició un programa de sustitución de importaciones para la
promoción del sector industrial. Esta estrategiade desarrollofue reforzada en
los afios setenta con las gananciassin precedentesderivadasde La producción
de petróleo. El petróleo generó fondos tanto para La modernización de Ia
industriacomo paraci gasto social, y permitió el establecimientode subsidios
masivosaIa produccion industrial orientada al mercado interno.
Conci alzadelpetróleo, cipalsvio una entrada sin precedentesdecapital,
primero debido al rápido aumerito en los preciosde este producto; ydespués
mediante Lacontratación de prstamos extranjeros. El gasto pCiblico ascendió
de 13.035 miilonesde sucres en 1972a 86.627millones de sucres en 1979
(duranteesteperfodo La tasade cambio permanecióestable),representandoci
37% del PIB (Producto Interior Bruto) en 1979. El modelo de desarrollo
económico seguidodurante estosaflos incluyó:"Lareducción dearancelespara
[a importación de maquinaria, bienes intermediariosy materia primapara La
industria; conceder grandes exenciones fiscales a ia reaLización de proyectos
industriales;mantener un bajo nivel de precios de Los productos agrlcolasy
alimenticiosatravis desubsidiosygeneraruncrecientedemandaquefavorezca
la inversióny ci empleo, a través de La construcción de grandes proyectos de
infraestructura,Laparticipacióndirecta enempresasdel sectorproductivo, del
comercioy Los serviciosy la ampliacióndelaburocracia" (SamaniegoPonce,
1988, p. 123).
Durantelos afios setenta, Ecuador pasó de ser un pals pobre a ubicarse
dentro de los palsesde ingreso medio en Ia clasificación deL Banco MundiaL.
Algunos de los ingresos por Ia producción de petróleo fueron destinados a
mejorar ci nivel de vida. Este aumento en ci gasto social fue pane de un gran
proyecto paramodernizarIasociedad,impuLsado porlosgobiernosmilitaresde
la El proyecto impLic6 aumentos considerablesen ci gasto püblico, en
las areas de salud, educacióny vivienda. Entre 1960 y 1980 más de diezafios
fueronafiadidosaLniveLdeexpectativadevidadelosecuatorianos.Duranteeste
mismo perlodo, latasa de mortalidad infantil disminuyó enun40%. En 1980
prácticamentetodoslosniflosecuatorianosfueronalaescuelaprimaria (Moser,
1993).
 Población indIgena, incorporaciónnacionalyprocesosgiobaks: Ecuador, 1895-1995 0 161
El modelo impulsado por los militates parala modernización económica
la
y integraci6n nacionaL tuvo sin embargo un precio, dado queen buenaparte
este modelo estuvofinanciado porprstamos extranjeros,especiaLmente en La
segunda mitaddelosauiossetenta (cuando el preciodel petr6ieo en cimercado
mundial se estabiiizóen lugar de seguirsubiendo). En especiallos subsidiosa
laindustriafueron La razón principal que generó La deuda externa en Los afios
setenta. Esta deuda fue la que en los afios ochenta coLocó la economfa
ecuatoriana bajo Lasupervisióndirecta de organismosinternacionalescomo el
FondoMonetario Internacional.
DespusdclcomienzodeLas crisisdeladeudaexterna entodocicontinente
en 1982, La economla ecuatoriana fue reorganizadade taL manera que Los
recursosdelpals fueron trasiadadosalsector dela exportación,dondesepresto
atenciOn a La agricultura no tradicional y a los productos pesqueros (por
ejempio rosas ycamarones).Para 1990 LaparticipaciOndelsector industrial en
el PIB sehablareducido aun7,3% (Lacuotamásbajaregistradaporcualquier
pals Latinoamericano) (BuLmer-Thomas, 1994).
Los programas de ajuste estructural impuisadosdurante Los auios ochenta
y noventa hanpromovido La apertura del mercadoecuatoriano, potlo que se
crearon nuevas oportunidades econOmicas para algunos sectoresde elite. No
obstante, Los grupossubordinadossonLosquehanpagadociprecio misalto por
estos programas, con crecientestasas de desempleo,unaexpansiOn del sector
informal, el cierre de fábricas,mayordisparidad en La distribuciOndel ingreso,
yLadisminuciOndesalariosreaLesquees preciamenteloquehace atractivosLos
productos ecuatorianos en ci mercado mundial.
Durantetodo este perlodo deintegraci6n de La economfaecuatorianaaLa
economlamundial, el capital nacionaL hamostrado una crecientetendencia a
concentrarseenciexterior.Enestesentido, esimportante compararLasituaciOn
de La dCcada actual con La de Los auios treinta. El perlodo de 1929 a 1932vio
procesos importantes de fuga decapital. EL presidente deL Banco Central de La
Cpoca declarO queLos ecuatorianostenlanmiscapitalfueradel pals que ci total
de Las reservas existentes en ci Banco Central; el economista Victor EmiLio
EstradaseflalO que"fortunas enterashansidosacadasdelpals, buscandorefugio
en otras monedas mis estabLes, una estabilidadque le falta al sucre debido
precisamente a La influencia de esta misma fttga..." (citado por Samaniego,
1988, p. 89). El abandono delpatrOnoroyLadeclaraciOn denoconvertibilidad
del sucre en 1932, controlOesa fuga de capital. Uno de Los resuitados fiie ci
renacimiento de un interCs nacional en ci desarroliode La producciOnpara ci
mercado interno. Esteinterés surgiO porque las importacioneseran muycaras,
LosmercadosparaLas exportacionesecuatorianasestabancerrados,ye1 sucre no
eracanjeable.
La situaciónrecientees muy diferente.En Los anos setenta seintensificO el
proceso de giobalizaciOn de Las economlas a nivei mundial, inciuyendo ci
aumento en La movilidad del capital. En Ecuador, La fuga de capital se
162DA. 1Gm Clark

intensiflcó duranteIadécada de los setenta debido a! mantenimiento de tasas

de inters muybajas dentro del pals, yla estabiidad artificialenlarelaciOn de
cambio.La efusióndecapital empeorO aprincipiosdelosafiosochenta, debido
a! tipo de interés tan alto que se estaba pagando en EstadosUnidos. En 1985,
la evasionde capitalilegOhasta cipunto de quelosecuatorianostenlancuentas
bancarias en Estados Unidos por un total de 700 milonesde dOlares, y600
millonesdedOlaresenbancosdeotrospaises. Esto noinciufainversionesenem-
presasextranjerasoenbienesraices queaumentaronestacifrade 1.300.000.000
de dOlares hasta dos mil millones (Samaniego, 1988). Para 1994, las elites
ecuatorianas tenfan 13 veces más dinero invertidofueradel pals que dentro.
La movilidad yfuga delcapital ecuatoriano ylasoportunidades queofrece
a las elites del pals ci impulso de un modelo de desarrollo económico
transnacionalizado, ayuda a comprender el cambio significativo que han
sufrido los proyectostradicionalesde integraciOn nacional, que en ci pasado
tuvieron como objetivo el desarroilode mercados internos y Ia inclusiOnde
grupos subordinados dentro de este mercado. Dc hecho, puede decirseque las
Clites ecuatorianasde los afios noventa tienenun interés mucho menor en Ia
inclusiOn de losgrupos subordinadosqueelque tuvieron laselitesencualquier
otro momento de este siglo. Esta situaciOn puede sugerir que los grupos
subordinados han perdido su oportunidad paralograr unacompleta inclusiOn
enlavidanacionaldeEcuador.Esteparecesetcicasosivemosalostrabajadores
urbanos que boy pot hoy sufren de altos niveles de desorganizaciOn como
resultado de las transformacionesen Ia economfa y Ia expansion del sector
informal. Sin embargo, la situaciOny perspectivade los grupos indIgenasde
Ecuadorlucenmuydiferentes si se examina lo que ocurriO enlas pasadastres
décadasen las zonas ruralesde Iasierra ecuatoriana. En estaszonas se dio una
democratizaciOn dci poderlocal, ci surgimiento de unageneraciOn de ilderes
indlgenasanive!popular, aligualque un procesodeindigcnizaci6ndel campo.

PoblaciOn indIgena y globalizaciOn

Tal y como se mencionO antes, durante los años sesenta y stenta se

desarrollaron nuevas formas de politica social en la sierra ecuatoriana, de las
cuales la más importante fueel programa de reformaagraria; Estas polfticasy
programas fueron parte fundamental del proyecto de modernizaciOn de los
gobiernos militares de Ia Cpoca. Con la aprobaciOn de dos ieyes de reforma
agraria en l964yl973 (verBarsky, 1984), Iahacienda en su forma tradicional
desapareciO delasierraecuatoriana. Bastarecordaxque en 1954, ci 16%de las
tierras de Ia sierra correspondlan a propiedades que median menos de 20
hectáreas,eli9,2%apropiedadesquemedian de20a 100 hectreas,ye1 64,4%
correspondlaahaciendasmayoresde 100 hectáreas. En 1985ci33,5%deestas
tierras se mantuvoen propiedades de menos de 20 hectáreas,ci 30,3%de 20
 Población indigena, inco?poracibnnacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995 0 163
a 100 hectáreas,ye136,2%enareasmayoresde 100 hectáreas(Zamosc, 1993).
Aunque ciprocesodedistribución detierras fue desigual,Ia tendenciatotalflue
hacia laformación de haciendasmspequefiasymásmecanizadasen lossuelos
ms fértiles, y hacia Ia distribución de tierras en las laderas de las montafias
(donde ci uso de tractoresse hacia muydificil,dondeci acceso al aguaera ms
limitado, ydonde las tierras estaban más expuestas a la erosión).
La desaparición de lahacienda tradicionalprodujo ci derrumbamiento de
todo un sistema de dominación en donde los grandes propietarios,
aliadosconláIglesiacatólica,las autoridadespoifticasy loshabitantes bianco-
mestizos de ios pueblos serranos, dominaban a los campesinos indlgenas
(Casagrande/Piper,1969).EstospodereslocalessondefinidosporGuerrerode
la siguientemanera: "una configuracionpolitica pluriédica,jerarquizada, un
agiomerado de instituciones y vinculos socialesheterogéneos,en cuya ápice
tronasiempre ci patrón.Hacienda, iglesia, funcionariosestatales de parroquia
ycantón(jefesytenientes politicos),municipalidadescantonales(las autorida-
des blanco-mestizadel pueblo), vinculos domésticos entregentede pueblo y
famiiasindigenasde comunidad (parentescosrituales,reciprocidadesdesigua-
les, acuerdos de aparcerlas,representacionesrituales, etc.), son los elementos
que integran ci poderlocal en Ia sierra" (Guerrero, 1993, p. 93-94).
El debilitamiento de estas formas de dominio en las haciendas,en
Los mercadospüblicos, enlascasasy tierrasde los ciudadanos blancos creó un
vacIo de poder en las parroquias rurales de Ia sierra (Guerrero, 1995). La
desapariciónde las haciendas grandes,hizo que algunos de los grupos sociales
mestizosen los pueblos —quienes hablan funcionado como intermediariosen
ci sistematradicionalde dominación perdieran importancia.Además
deesto, en losafiossesenta,laIglesiacatóiica,quehablasido un elemento dave
en ci mantenimiento y Ia reproducción del sistema de dominación tnica,
empezó a sentir La influencia de ia teologIa de la liberación y empezó a
involucrarse en varios proyectos educativos a nivel local (Carrasco, 1993;
Ramónet.al., 1992).
Desde los afios sesentahasta nuestros dias, este vacIo de poder havenido
siendo ocupado por organizaciones indIgenas. Esto se ha traducido en Ia
formación de comunidades indIgenas, cooperativas,asociaciones, grupos de
mujeres, grupos de estudiantesymuchos otros tipos de organizacióna five1
local (Carrasco, 1993). Losorigenesdeiasorganizacionespopuiaresdifierenen
las distintasregiones(Ramón etal., 1992). En LaprovinciadeChimborazo, por
ejemplo, parecen haberse dado tres motivacionesbásicas para laformación de
organizacionespopulares:conflictossobreciaccesoalatierra;enfrentamientos
politicos y tnicos con los grupos mestizos; y ci esfuerzo para poder acceder
tanto aserviciosbsicos como aunainftaestructura mInima. Porci contrario,
en laprovincia deBoilvar,ia motivacióndelas organizacionespopularesfue la
generación de ahorro local y La formación de asociacionesde préstamos para
promover unaeconomla autónoma. En cualquiercaso, ci perlodo que datade
164 0 A.Kim Clark
Ia primerareforma agraria ha sido caracterizadotanto por Ia legaiización de
organizacionesindIgenasexistentes como por un aumento en la densidad de
organizacioneslocalesen las areas que son predominantemente indIgenas.
En Losañossetenta, con los recursosgeneradospor ci aizadelpetr6leoyel
deseo por partedel gobierno militar de modernizar ci campo, surgieron
proyectosde desarroiloenlas areas rurales: "Dotadas de presupuestosgenero-
sos, las agenciasestatales especializadas en "desarrollo" dependientesde los
ministeriosydciBancoCentral, contruyenlocalesen lasparroquiasycantones:
escuelas rurales, dispensarios mdicos, centros de capacitación,oficinas de
teléfonosyderecursoshidráulicos;trazanplanesde riego,electrificaciónyagua
potable; asfaltanyduplican lascarreterasnacionales;cruzanlasareasruralescon
una red de caminos vecinalesque aproxirnanlos campesinos a las plazas de
mercado yde trabajo en las ciudades" (Guerrero, 1995, p. 101).
Todo esto formabapartede un proyecto de integraciony"civiiización"de
los indfgenas,en el cual las agenciasestatalesbuscabanformat vinculos con las
organizacionespopulates indIgenas. A travs de este sistema,parte del gasto
socialdclgobierno militardelos afios setentasecanalizarfahaciaLaspoblaciones
indigenasparaasegurarsu incorporacióndesdearriba. Seasumlayesperabaque
estapobiación these un recipientepasivo queactuarfabajoIatutelapaternalista
de un Estado militar autoritario. En este sentido, el gasto social en los afios
setenta,aligualqueendécadasanteriores,fueorientadobacia evitarformas mas
radicalesy mas autónomas de cambio social.
Sin embargo, en laaparición de organizacionespopulates,la importancia
de variosservicioseducativosofrecidospot ciEstado, LaIgiesia, y las organiza-
cionesno gubernamentalesdeben serreconocidas.El Estado,pot medio desus
inversionesenIaeducación rural, involuntariamentepromoviólaformaciónde
organizacionesindIgenaslocales, aunque siempre se asumió que la educación
conducirIaalmestizaje(asociadocon lamodernizaci6n).Enalgunos casos, los
proyectosdirectos realizados pot las organizacionesno gubernamentalescon-
tribuyeron a Ia revitalizacióncultural de las poblaciones indfgenas. En otros
casos, decisiones pragmáticas como ci uso del Quichua en los programas
educativos, tuvo el efecto de estimular el orgullo cultural (Carrasco 1993;
Muratorio, 1980). Otra influencia importante fuc ci establecimiento de
programas de desarrolloque generaronuna demanda de interlocutoreslocales
parala promoción y administración de estos proyectos. En este aspecto, las
accionesy proyectosde la Iglesiaprogresistafueron de particular importancia
(Carrasco, 1993; Ramónet al., 1992).
ConIa crisiseconómicadeprincipios de losaflos ochenta, Iainversiondel
Estado en areas rurales estuvo paralizada. El resultado de esto no the la
desapariciOnde las incipientes organizacionesindIgenassino, más bien, el
desarrollode niveles másaltos de autonomfa potpartedeestas organizaciones.
Dichas organizacionesempezaronareclamarci desarrolloque el Estado habla
prometido en los afios setenta, especialmenteen el areade servicios basicos.
 PobLaciónindIgena, incorporaciónnacionalyprocesosglobales:Ecuador, 1895-1995 0 165
La proliferaci6nde organizaciones, de base desde los altos sesenta, estuvo
complementada enlos altosochenta conlaaparicióndeimportantes organiza-
ciones indigenastantoregionalescomo nacionales.Todasestasorganizaciones
juntas formaronunareddegruposquerespondio adiversos temasyproblemas,
y que en algunas ocasiones inciuso compitieron unos con otros para La
obtenciónderecursosyclientela.AsI,estarednoestaorganizadajerarquicamente
sino quesaLede multiplespuntos delasociedadcivil. Sin embargo,laexistencia
de multiples Lugares de encuentro para La exposiciónde ideas y de probiemas
yLa acumulación e intercambiode experienciaorganizativalocal, permitió la
generación de acciones masivas y organizadas durante los levantamientos
indIgenasde l99Oy 1994 (ver CEDIME, 1993; Cornejo, 1991; Field, 1991;
Guerrero, 1995; Leon, 1994; Pacari, 1996; Zamosc, 1994). En Los altos
noventa, LosgruposindfgenashanempezadofinaLmente ahablarporsimismos,
envez de ser representadosporotrosgrupos. Porfin suslideres no tienen que
abandonar su identidad indIgena para participar en ci debate pübiico. Dc
hecho, ci mantenimiento de la identidad indigena se ha convertido en un
elemento necesario del discurso utilizado por los iIderes indigenas (Zamosc,
1994).
A pesar de que los proyectos de modernizaciOn e integraciOn nacional
promovidospordiversosgobiernosatravsdelahistoriadeEcuador han tenido
como objetivo central laasimilaciOn de lapobiaciOn indIgena ysu integraciOn
aLa culturadominante, La identidad indigenahasido reforzadapor medio de
estos procesos.Esto se percibe no sOloen ciaumento delpeso yla importancia
de las organizacionesindIgenasy de suliderazgo,sino tambin en La creciente
indigenizaciOn del campo.
Aunque a nivelnacionaL ha habido una disminuciOnnetade LapobLaciOn
indigena en las tres décadas(debido ala asimiLaciOn),al iguaLqueuna
reducciOnneta de La poblaciOnrural comparada con la poblaciOn urbana,las
zonasruraLesdelassierrasqueson predominantemente indfgenashan crecido.
Esto es, en un contexto de amplias migracionesrurales-urbanas,La poblaci6n
de .reas indIgenasde lasierra parece emigrar niucho menos que La pobLaciOn
de las areas blanco-mestizas(ver Guerrero, 1995).
Por otraparte, mientras que lapoblaciOn delascapitaLesdeprovincia está
creciendo, la pobLaciOn de las cabeceras de cantones está decreciendo con
respectoaLapoblaciOnrural. En Chimborazo,por ejemplo,durante ci periodo
de 1974-1990 lapobLaciOndisminuyO en La mayorIade los pueblos, mientras
que La poblaciOnruralaument6 (Carrasco, 1993). Dc estamanera, Lo que se
observaes un aumento migratorio deciudadanosbLanco-mestizos a Las grandes
ciudades,combinado conunaumento en eLregresoalcampo deLoscampesinos
indIgenas. En contrade todas Las expectativas, las evidenciassugieren que ci
campo de ía sierra ecuatorianaestáliegando a ser cada vez más -y no menos-
indfgena.
Si bienvarios autores presentan informaciOn que muestra cómo en efecto
166 U A. Kim Clark

se ha producido una indigenizacion del campo (Carrasco, 1990 y 1993;

Guerrero, 1995;Ramón, 1993; Ramón et aL, 1992; Zamosc, 1995), hasta Ia
fecha no existeunaexplicacióndecómoypor quéesto hasucedido, permane-
ciendo sincontestarseun niimero depreguntasquerequieremásinvestigación.
Por ejemplo: d6nde se ban marchado las poblaciones blanco-niestizasque
vivIanen iospueblos?En algunasareasparecequeestosgrupos sehan mudado
aciudades deprovincia,aunquesinvender sus tierrasagrlcolas. Dehecho, esta
población haentradoenrelaciones deäparcerfaconlosindlgenasdelalocalidad
(Guerrero, comunicación personal). Las razones de dichos cambios no son
claras, dado que los campesinos indIgenasno hanexpulsado a los mestizos a
través de conflictos violentos en la mayorla de los casos. En otros casos, los
blanco-mestizoshanrealizadomigracionesinternacionales.Por ejemplo du-
rante mi investigaciónen AlausI, provincia de Chimborazo, en 1991-1992,
muchagentecomentó queiospueblosdelaregiónhablan sido "invadidos"por
los indlgenas, y que Ia población blanco-mestiza hablaemigrado a Estados
Unidos. A menudo estasInigracionessontemporales,durando de cinco asiete
años. Sinembargo, cuandolosemigrantesvuelvena Ecuador es másprobable
que se asienten en Quito o en la capital provincial de Riobamba, que no en
AlausI.Dc tal manera queen algunos casoslos campesinosindlgenasparecen
haber aprovechadolasmigracionesinternacionalesrealizadas porotrosgrupos,
para renovar sus propios proyectos de producción, integración y desarrollo
dentro deEcuador. Además,los campesinosindlgenasa menudo hanrealizado
migracioneslaboralestemporalesdentro delpals,semi-proletarizandose,conci
fin precisamentede generar dinero paracomprartierras adicionales,promo-
viendo con estosu propia recampesinización(Carrasco,1990;Carrasco/Lentz,
1985; Lentz, 1991).
Dados los procesosde formación de un liderazgoindlgena a nivel local y
la indigenizacióndelcampo, no es sorprendente que Ia resistenciaa cambios
legislativos contrariosalosinteresesde laspoblacionescampesinasdeEcuador
sedesarrollenenlaactualidaddesdelaspropias organizacionesindlgenasenvez
dedesde organizacionesde campesinosmestizos. Unejemplo sobresalientede
estosevio enjuliode 1994,cuandociiiderazgoindlgenaentróennegociaciones
directas y protongadas con ci gobierno nacional, en relación con cambios
propuestos alaLeyAgrariaquehubieran hecho retrocederloslogrosalcanzados
por Ia reforma agraria. Es importante seftalar que uno de los aspectos ms
importantes deesteconflictoftie Ia privatizacióndelaccesoa! agua:este es uno
de los recursosrequeridos parala intensificaciónde Iaproducción de fibres,la
cual es precisamente una de las exportaciones no tradicionalespromovidas
comopartedelnuevo modelo económico exportadorytransnacionalizadode
Ecuador. Los llderes indfgenas, en su vestido tradicional, negociaroncon los
representantes del gobierno nacional, incluido ci presidente Sixto Durán
Ballén,en nombre tantodeorganizacionesindIgenascomo deotrosgrupos de
campesinos.Losilderesindlgenasestuvierondehcho implicadosen unadoble
 Población ind1gena incorporación nacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995 0 167
negociacióndurante esassemanas.Duranteeldia,se reunieron con elgobierno
nacionaL yconun grupo de agricultoresdelaclasedominante para debatir La
icyagraria.Por La noche se reunfan con organizacionescampesinas,con ci fin
de articular una posición verdaderamente representativa. Dc acuerdo con
Andrés Guerrero (1995), las actitudes paternalistashacia los indIgenas que
prevalecieron durante los siglos XIX y XX, Liegaron a su fin durante las
negociacionesde 1994 sobreIaLeyAgraria."EldiáLogose convirtióen un gran
debate pübLico ypolitico. Alos ojos dela opiniónpüblica fijos enlaspantallas
de teievisián y los oIdos en las radios, Ia representanre indlgena exponfa un
discurso global de los problemas: una vision nacionaL de la sociedad y del
Estado" (p. 118).
La historia de los movimientos indigenas campesinosde Ecuador sugiere
que Lafuerza delos movimientosindIgenasradique en los procesoslocaLes del
campo ecuatorianoyensu capacidadparaaprovechareLcontexto nacionalque
Los afecta.Con esta fuerza,las comunidadesindigenasimpulsan estrategiasde
desarrolLo quese sustentan ensu interés ycompromisoparaviviryproducir en
Ecuador, asI como paratransformar Las imágenesyvisionestradicionaLes deLa
naciOn ecuatoriana.

Conclusiones

Held (1991) ha señaladoqueunadelas expresiones de lagiobaLizaciOn,es

La intensificaciOn del papelquejuegan las organizacionesinternacionalesenla
formulaciOnde polfticaspüblicas a niveL nacionaL. Esto conileva,de acuerdo
con Held, a una reducciOn de La autonomla Estatal.
En America Latina la relaci6n entre globaLizaciOny Estado sefiaLadapor
Held,se hizomaniflestadurantelacrisisdeLadeudadelosaftosochenta. Como
resultado de esta crisis, las economIas nacionales de Ia regiOn pasaron a ser
prácticamentesupervisadasyenalgunoscasosdirigidasporlas institucionesdel
ilamado "consensode Washington" a travésde la liberaLizaciOnde las econo-
mfasysu aperturaaL comercio internacionaL; La privatizaciOn y reducciOndel
papel del Estado, y la desreguLacion y el aumento del espacio para ci capital
extranjero (Gereffi/Hempel, 1996).
En los afios ochenta, estas poilticashan generado una crisisde seguridad
entrelos sectores mspobres y vulnerables,que se han visto afectados por La
rápida cafda de Los saLariosreales,eldesempleo,y el desmantelamiento de Los
serviciosde seguridadsocial en el sentido más amplio de la palabra.
MI, la transnacionalizacióndela economla ecuatoriana ha cambiando ci
terreno enciquesedesarrollanlosconflictosnacionaLesylocaLes. Por unapaste,
eL Estado se conviertecadavez inás en un mecanfsmotransmisor depresiones
externas.Por otto, Los sectoresde elitesquetienenlaposibilidaddebeneficiarse
deunmodelodedesarrolloeconómicotransnacionalizado,tienden apromover
168 0 A. Kim Clark
e impulsar La reducción de Las responsabilidadessociales del Estado y La
expansión del mercado como sistemarectorde La vida en sociedad.
Sin embargo, los efectosdeLa globaLizaciónenelEstado, yde manera ms
amplia, en las relacionesentre Estado y sociedad, no pueden ser estudiadas
simplemente desdeunaperspectivaglobal.La construccióndel ordensocial y
delas relacionesentreci Estado ylos sectoressubordinadosde la sociedad no
sonprocesosqueestn simplementedeterminados porfactoresexternos;antes
bien,ci ordensocialylasrelacionesentreEstadoysociedadsonciresultado de
La interacción de proyectosy estrategiasde desarrolloglobales, nacionales y
locales.
Aun cuando ci peso de Las variablesglobalesexternas—especialmenteen
ci areadela economfa—sonsumamente poderosas,ciefectoylas consecuen-
cias 4eL papel que juegan estas variables pueden set modificadas y hasta
aprovechadaspor grupos subaiternos que impulsan modelos de desarrollo e
integración nacional akernativos. Esto lo demuestra ci caso de Ecuador
presentado en este trabajo.
Las organizacionesindigenas campesinas de Ecuador han mostrado La
posibilidad deaprovecharymodificarproyectosy estrategiasdeintegración y
desarrollo nacional verticalistasy paternalistas,para crear espacios que han
permitido impuisar la promoci6n de proyectos subakernos. Uno de los
resukados de estos procesos es que en La actualidad Los ecuatorianos no
identificande manera consistenteaun mismo grupo social como ci centro del
podernacional.Enunestudiodeidentidad nacionalbasadoendenentrevistas,
realizadasen siete regionesde Ecuador, un ampiio tango de respuestasfueron
recibidas a Ia pregunta general de "quién tiene poder en Ecuador?". En La
provincia de Cotopaxi, un lugar importante de recientes movilizaciones
indigenas,el49% delos entrevistadosrespondió,sorprendentemente, que"Los
indios" (Radcliffe/Westwood, 1996, p. 171). Aunque estos resultados son
dificiles de interpretar, pueden ser tomados como unasefial de quealgunas
formas de indusión social han ocurrido, a pesar de la continua existenciade
conflictos para expandirla.
Es importante sefialarque la luchaindigena en Ecuador ha tenidocomo
arenaLas comunidadeslocalesdelpals. Solomuyrecientementeelmovimiento
indIgena ha tratado directamente los temas nacionalesy globales. Además, ci
desarrollo gradual de un verdadero liderazgo intelectual indigena -que es el
resultado inesperado de los proyectos de incorporaciOnimpulsadas "desde
arriba" através de proyectosde educaciOn-, hahecho posiblela incorporaciOn
de temas globales y nacionales dentro de Ia agenda de las organizaciones
indlgenas.
En la actualidad, si alguien tiene un proyecto nacional en Ecuadores ci
movimiento indigenamsque los grupos de elite.Este movimiento pareceser
tambiCnmasdemocráticoyrepresentativoqueotros grupospoliticos tradicio-
nales. Su relativo permite sugerirque IaformaciOn deespaciosdemocrá-
 Población indigena, incorporación nacionalyprocesosgiobales: Ecuador, 1895-1995 0 169
ticos puede ser el resultado de un desarrollogenumnoyaut&tico por partede
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 Poblaciones indigenas y ciudadanla:
elementospara Ia formulación de politicas sociales
en America Latina

Edelberto Torres-Rivas

La ciudadanfaes unacondición sociaL quesemanifiestaenIacapacidadde

los individuos para participar plenamente en la vida poiftica, económica y
culturaL de La sociedad; es decir, es una condición social que permite ci
desplieguede las oportunidades que Lavida participatoriasupone. Estacondi-
ciónsealcanzapienamenteatravésdeunprocesodeconstrucción históricade
las relacionesentreEstado ysociedad.En ci caso de las poblacionesindlgenas
de America Latina este proceso ha sido dCbil e incompleto (1). Con Ia
información de que disponemos, nadie duda, por unaparte, que los peores
niveles de pobreza en America Latina se encuentran entre las pobiaciones
indigenas.Nadie puede dudartampoco queestas pobLaciones viven práctica-
menteal margen de los procesosde tornade decisiones que definen ci rumbo
del desarrollonacionaL de los palsesde laregión.
En los afios, ci combate contraLa pobreza ha aumentado vislble-
mente. Todos Los palses latinoamericanos han tornado decisiones en esa
dirección, apoyados ahora por los propios organisrnos internacionales del
liamado "consensodeWashington". Sin embargo, ci hecho de queci mimero
de pobres en todaIaregi6n vayaenaumento yque en tCrminos reLativoshaya
disminuido sóLoentresdelospalsesdeAmCricaLatina(CEPAL,1994), prueba
las dificultades o las debiLidades de los esfuenos reaLizados para reducir La
pobreza en la región. En muchos casos estos esfuerzos se Limitan a poilticas
destinadas a disminuir ci nümero de pobres, y no a corregir Las condiciones
estructuraLes que generan los desequiLibrios en La desiguaLdad dcl ingreso y Ia
pobreza. En cuaiquiercaso, solo ocasionalmentese encuentran expresionesde
lavoluntaddciEstado paraenfrentar directamenteci probiema dc la pobreza
que sufren las pobiaciones indigenasde los palses de La regiOn.
Dc tal manera quevale Lapenaadeiantarci reclamocontradictoriode esas
accionesestatales: la incongruenciaque existe desde queci tema de la pobreza
quedo pianteado como unobjetivo de Las poLIticassociaLes en AmericaLatina
y, al mismo tiempo, ci desinterCs por enfrentar sus expresiones extremasen ci
interior delmundoindigena. C6mosiendoLapoblaciOnindigenacisectorms

(1)CuatrosonlospaIses enquecentramosnuestro mayorinterés,porque enellos laspobiaciones

indlgenasforman agrupacionesimportantes.Esos paIsessonPeru,Guatemala,BoliviayMexico.
Esa pobiación constituye en Ia actualidad ci ocho por ciento del total de los ciudadanos
latinoamericanos,esdecir, unos38 millonesdesereshumanos(segunFAO) (ver Pando,1990).
174 0 Edelberto Torres-Riw
desprotegidode las sociedades latinoamericanas,Las respuestasdel Estado han
sido erráticaseinsuficientespara beneficiaxios?Una expiicaciónaestacontra-
dicción tendrfaforzosamenteque considerarLanaturakzafundamentaimente
racistade sociedadesnacionalesque reproducen continuamente las condicio-
nes que generan La pobreza y marginalidad de las poblaciones indigenas del
continente.
Sin embargo, las condiciones poifticas de Las poblaciones indfgenas de
America Latina estn caxnbiando. Si bien esciertoque ci impacto económico
de Ia globalizacionen America Latina ha traido como consecuenciamayores
nivelesdepobrezay exclusi6nsocialcon un impacto negativoen las poblacio-
nes indlgenas, taznbiCn es ciertoqueesteproceso hafacilitado laorganizacion
y cooperación transnacional de grupos indfgenas, Ia difusión de valores
democráticos, y Ia promoción de los derechos humanos en general, y de los
pueblos indigenas en particular.
El aprovechamientoefectivode estas nuevas condicionesva a requerir de
nuevos paradfgmas que gulen los procesos de formulación y ejecución de
poilticas püblicasorientadasalas poblacionesindfgenasy, muyespecialmente,
de politicassocialesdisefiadas paracombatir lapobrezaylaexclusiànsocialde
estesector. Enlaspáginas siguientesseexaminan treselementos quedebenser
consideradosencidiseflo yenlaejecucióndeestaspollticas.Primero, ciEstado
tendrá que enfrentar Ia dificil tarea de identificar y definir Ia condición
indIgena;esdecir, La complejapero necesariatarea de responderaLapregunta:
quiCn es indIgena hoy en dfa? Segundo, habrá quecaracterizary explorar ci
desarrollodeLas relacionestradicionalesentreEstadoycomunidadesindfgenas
para responder a Ia pregunta: quC hemos aprendido? Tercero, habrá que
aprovecharyoperacionalizarLas oportunidades que oftececisurgimiento delo
que hemos liamado "el nuevo paradigma de Ia interculturalidad" como una
visionsocial que favorececi reconocimientode losderechosdelaspoblaciones
indIgenasdeIa regiOn. Todo estorepresenta un reto formidableparaciEstado
latinoamericano,precisamentecuando seenfrenta alosretos querepresen-
taIa globalizaci6ncomo un proceso que tiendeaintensificar su dependencia.
La gran preguntaque seabreai Estado latinoamericanoen su incierta entrada
alsigloXXI es,entonces, quC hacer? en relaciOn con laspoblacionesindIgenas
de los palses de La regiOn.

La reconstrucción teOricade la condiciOnindigena: unaaproximaciOn

Lamagnitud numCrica actual de lapoblaciOn indlgenaen AmericaLatina

es difIcildeprecisar.Un promedio dediversosciculos yaproximacionesarroja
tin nümerocercano alos40 millones, es decir, un 8% de LapoblaciOn total de
Ia regiOn. TambiCn es compleja su identificaciOn cualitativa. Lo indfgena
exhibe hoy dia una extraordinaria diversidad lingufsticay Ctnica, multiples
 PoblacionesindIgena.syciua!adania: dernentospara laformulación depoliticas sociakc 0 175
situaciones de desarrollogrupaL o comunal, experienciasen habitats diversos,
dispersiOn y concentración geográficay, finaLmente, grados diferentes de
integraciOn y marginalidad con respecto aL mercadoy a la vida pollticade los
palsesde region.
TradicionaLmente,cireconocimientodequién esindlgenaesUflproblema
que ha sido resuelto de manera emplrica apelando a diversas sefiales de
identidad: aL idioma materno, a! lugar dondetranscurrela vida habitual o ala
autoidentificaciónpersonal. Este es ci másfrecuentementeutilizadoen
Los censos nacionales. A veces, estos tres aspectos operacionaLes aparecen
combinados en un mismo esfuerzo investigador.
Dc todas maneras, hay una imprecisioninevitableyun debate no resueLto
sobrelo que es ser indlgena hoy dia, pues se asume que los pueblos indlgenas
sonherederosdelapobiaciOnoriginalde estecontinente, quefueron vencidos
militarmentehace500añosyquesobrevivenhasta cidla dehoyen condiciones
de subordiñaciOny explotaciOn. También existe una minorla indIgena en
condiciOn tribal aünmasmarginal,yacercadecuyaexistenciaciconocimiento
es sumamente parcial. Por de pronto, hay que registrar dos fenOmenos
importantes:
El primero es que ci indlgena actual, no tiene ningün parecido con sus
ancestrosoriginaLes.Esdecir,ci indIgenadehoyposeeunanaturalezaprimaria
profundamente alteradapor cincosiglosde contacto con unacukuradistinta,
y por afiadidura, dominante. Sin embargo, su condición de ciudadanos de
segundacategorlase apoya en los rasgosvitales que hansobrevividosu propia
transformaciOn.
EL segundo es que una partemayoritaria e importante de Ia población de
las sociedades latinoamericanascon alta prcscnciaindigena, está formada por
mestizos, resukadodeunamezclade sangrequecombinacienciaymito,dioses
y guerreros, esperanzas y temores, amores y odiosjuntos, a lo largo de varios
sigios. El mestizaje fue la violenta fusiOn de razas y culturas, distintas y
asimétricas,pero que ahora constituyenlas raIces profundas deIa mayor parte
deLas sociedadeslatinoamericanas.Este procesoestálejosdehaber terminado,
y continua transformando los rasgos bsicos y esenciaLes de las poblaciones
indlgenas de La regiOn.
Sin embargo, Ia mayor y ms importante caracterlsticade Ia poblaciOn
indlgena enAmerica Latina es su extraordinariacapacidaddesobrevivenciay
adaptaciOn.
El cambio/permanenciade los rasgosculturaLes (en su sentido genCrico,
antropologico)a travCsdeLa historia nacional de los palsesdeAmCrica Latina
hacediflcil ycompieja la identificaciOn ydefinicion de Los pueblos indlgenas
de hoy dia. Esta situación ha generado un debate permanente en torno a!
carácter, rasgos y naturaleza de la poblaciOnindlgena dentro de Ia sociedad
colonial,dentrodela republicaliberaly dentro delEstado democráticoactual.
Este trabajo se enmarca dentro de este debate.
176 0 Edelberto Torres-Rivas
La identificación cualitativa

En la determinación de la condición indigena han jugado un papel

importante Los viejos anáLisis eurocéntricos,que en dave antropoldgica tradi-
cionaLdefinfan aLos indfgenascomo lapobiación originaLdeestas tierrasy que
por sus costumbres, concepcionescósmicas,lenguaje,etc., flieron caLificados
como primitivos,saLvajes, o con hipocresia,consideradoscomo portadores de
unacuituraatrasadaque debIa ser cambiada.
Consecuentemente,las polfticasestataLesque sederivaronde estosanaLisis
fueronracistasen ci peor de los casos y llenasde paternalismoen ci mejor de
ellos. En unos casos(como enArgentinay Chile), estaspoLfticasprodujeron ci
aniquilamiento ferozdeimportantes poblacionesindIgenas. EnotrospaIses, se
buscó 'incorporarios' gradualmente, en tin proceso de ladinización, para
convertiriosen to que Carmack (1972) iiamó, con ironla, ci "indio civilizado"
(p. 58), que esel ind(gena que habLabien cicastellano.Ya dsteseconsideraba
como un individuomejorpreparadoparaparticipar delanoción de ciudadanla
activa, taL vez por ser ya un indio urbano.
ElSegundo CongresoIndigenistalnteramericano(1949)marcó unanueva
etapa enladeterminacióndeLacondición indIgenaeneLcontinente americano.
Este congresoestabiecióque indio es ci descendientede lospueblos ynaciones
precolombinas,que tienenLamismaconcienciasocialdesu condiciónhumana,
asIconsideradosporpropiosyextrafios,ensu sistemadetrabajo, ensu lenguaje
y en su tradición. En términos de podersocial,esto significabaque Lo indioes
laexpresióndeunaconcienciasocial vinculadaconlos sistemas de exclusiony
de subordinaciOn nacionai, caLificados como aborigenes para ratificar su
desiguaidad (2).
Otropunto importante en ia historia de Los esfiierzos paradeterminar y
conceptualizar La condiciOn indigena en America Latina lo constituye Ia
ceiebraciOn de la AsambieaGeneralde ia OrganizaciOn Mundial dci Trabajo
(OIT) en 1989. Dc acuerdo aL Convenio 169 sobre Pueblos Indigenas y
Tribaiesaprobado porestaasambica,seconsideraindlgenasalosdescendientes
de las pobiaciones originaies en la dpoca de Ia conquista/coionizaciOn,que
conservan más sus propias instituciones sociaies, econOmicas, culturaies y
poiiticas quelas institucionesde ia naciOn aque pertenecen.Encitexto mismo
de esteconvenio juega un papel decisivoLaconcienciade su identidadcomo
criterio definitorio (3).

(2) La Resolución n° 10 del Congreso terminaadarandoque tales definicionesno afectan en

absoluto a Ia condición del indio en aquellos palses cuya legislacion especial establece otra
condición jurfdica.
(3) Vease ci Convenio 169, sobre Pueblos Indlgenas y Tribales en PaIses Independientes,
aprobado enIaAsambleaGeneral de Ia OIT, en 1989ypublicado en diversasformas.
 PoblacionesindIgenasy ciudadania: elementospara laformulacion depoliticassociales 0 177
El antecedente directo de esta definición aparecfa ya planteado en Ia
discusión del WorkingGroup on the Rights ofPersons Belongingto Ethnic,
ReligiousandLinguisticMinorities, delaOrganizaciondelasNacionesUnidas
en el que se combina la noción objetiva de 'la continuidad histórica' con la
subjetivade Ia 'autoidentificación'. La evidenciadelo primero to constituyen
La cultura, el lenguaje, los ancestros y la ocupación de un territorio, de tal
manera queun indfgenaes aquelquepertenecealapoblación indigenaporque
tiene 'conciencia de pertenencia' a tal grupo(autoidentidad), y es reconocida
y aceptada por (ONU, 1983).
Todoesteesfuerzoconceptualizadorparadeterminarlacondición indige-
naenla region se orienta dentro de unatendencia queconfirma laexplicación
deMartInez-Peláez(1981) dequeelindIgenanoes unarealidaddefinitiva,sino
una condición históricamentedeterminada, y por ello, es el heredero actual,
modificado,delsiervocolonial.Esdecir,lo indigenaesunacondición humana
generada por factores que convirtieron una realidad social anterior —los
nativos prehispánicos— en otra —los siervos coloniales— al desmantelarse,
destruirseysustituirse Laorganizaciónsocioeconómicadelospueblosoriginates
y obligarlosa formar partedeotraforma devidaydeculturadominante, lade
los vencedores.
De estamanera, el indIgena del descubrimiento paso a ser una hechura
colonial que se prolonga, modificada, hasta el dia de hoy en las diversas
sociedades de AmericaLatina.
El indigena de hoy continua sufriendo el efecto de las relaciones de
explotaciOn y dominaciOn colonial que, aunque modificadas, tambiCn se
extiendenhasta nuestros dIas.
Dc tat manera quela comprensiOnde lanaturalezade to indigena no sOlo
es una cuestiOn asociada a Ia historia profunda de estas sociedades,sino a la
dinamica contemporánea de las mismas, en la que La poblaciOn indIgenavive
y se reproduce en condiciones determinadas por una relaciOn de poder
dominadapor "los otros", a los que pueden indentificarsecomo La "etnia"
mestiza o, simplemente, no indIgena.
Todo esteconjuntode calificaciones importantes,sin embargo, no deter-
minaporSImismoIacondiciOn indigena,puesexistenotrosgrupossocialesque
tambiénestán sujetos a situacionesparecidasde subordinaciOny explotaciOn.
Lo que sobredetermina la condiciOn de los pueblos indIgenas es que este
conjuntodeelementosrelacionalesopera, seactualizaytiene efecto,apartirdel
carácterCtnico-culturaL indIgena,quese entiende como unconjuntode rasgos
permanentes quelo convierten en diferentedel resto de lapoblaciOn.Asu vez,
este carácter refuerza La naturalezaopresivade las relaciones de poder que los
subordina at resto de la sociedad.En otras palabras, la poblaciOn indIgena es
explotada, subordinada y discriminada por su condiciOn Ctnico-cuLturaL,
condiciOnque alimenta relaciones de poder asimetricasen el interior de la
sociedad nacionaL.
178 0 EddbertoThrus-Rivas
La identificación cuantitativa

Sin perderde vistalas consideracionesprecedentes,es necesario examinar

brevemente La dimension cuantitativa del problema de la definiciOn/identifi
caciOn de La condiciOn indlgena. No se trata simplementede contar y sumar,
sino de establecer con base en un criterio operacionaL confiable, cuál es el
tamafio reaL de las poblaciones indIgenasde Amrica Latina. Los censos no
siempre son expLfcitos y han seguido por lo generaL la pista emplrica del
lenguaje,o la autoidentidad en La determinaciOnnumérica de esta poblaciOn.
Esta tarea, por Las dificultades que existen para lograr una identiticaciOn
cualitativade las poblacionesindIgenasde la region, es sumamente compleja.
Sin embargo, utilizando la informaci6n disponibLe, pueden distinguirse al
menos tres situacionesque deben co.nstituirel punto de partidade cuaLquier
esfuerzocuantificador. Estas tres situacionesdeben ser también consideradas
como puntos centraLesde referenciapara la formulaciOn,ejecuciOn y evalua-
dOndepollticassocialesorientadasacontribuiraldesarroLlointegralygenuino
de las poblaciones indigenas. El punto de partida para esta clasificaciOn es
elemental:distinguir aqudllospafsesque fueron asientodegrandes civilizacio-
nes prehispánicas(aztecas, incas, mayas) ylos otrospalses, donde las politicas
de "frontera civilizada" llevO al exterminio o reducciOn de los asentamientos
humanos originaLes.
A partirde lo anterior se puedenincluir dentrode una primera categorla
a las que lLamamos sociedades muftiétnicas,ahIdondeLas pobLaciones indlge-
nas representan ms del 40% del total, y viven extendidamente en todo eL
territorio nacional, especialmente en zonas ruraLes, donde conviven con
poblacionesnoindIgenas.Son mayoritariamentecampesinospobres, sintierra
yb trabajadoresagricoLas, aunquetambién se dedican al comercio, artesanlas
y otros oficios.Dentro de esta categorla estarlan incluidos Bolivia, Ecuador,
Guatemala y Peri.t. Estos son cuatro de los cinco palses con una mayor
poblaciOnindigena tambi& en términos absolutos. El quinto pals, Mexico,
tieneLa mayor poblaciOn indlgenade laregiOn en tCrminosabsolutos, unos12
millones, pero sOLo constituye el 9% en lo reLativo. No obstante, lo incluimos
en estacategorfa(4).
Existe unasegundasituaciOnalaquepertenecenlassociedades con reservas
indlgenas, dondeIa poblaciOn de ese origen vive en zonas geográficas mas o
menosdeterminadasyb concentradaenzonasespecIficas, llámense"refugios",
"reservas" o "reducciones". Constituyen más del 2% y menos del 5% de La
poblaciOn total. Son campesinos empobrecidos, en zonas de la 'frontera'
agrIcolayconfuerte arraigoenIacomunidad. DentrodeestacategorIaestarfan

(4)Nohaypalsesencitramointermedioentremis del 10% ymenos del40% (verPando,1990,

II1-FAO).
 Pobaciones indIgenasy ciuaathznIa. elementospara laformuLaciondepoliticas sociales 0 179
incluidos Chile, Venezuela,Colombia, Nicaragua,Honduras, Panama, Para-
guay y Costa Rica.
Finalmente, tenemos unatercera categorfaa La que liamamossociedades
conpobiación indIgenaresidual(Grupo C),porque enestossitioslosindigenas
son siempre menos del 2% del total de Ia población. En estos casos las
pobiaciones indigenas están formadascasi exciusivamentepor grupos peque-
fios decazadoresyrecolectoresnómadas,ensituaci6ntribal. BrasilyVenezuela
estarlan incluidos dentro de esta categorIa(5).
Las lineas divisorias entre estaclasificación nosonmuyclaras,si serecuerda
quelassociedades delprimergrupo tienen, tambin,grupos tribalesprimitivos
y marginales como los que se encuentran en Peru, Ecuador, Colombiay
Paraguay.EnUruguay yArgentina noexiste poblaciónindIgenadesdecipunto
devistaculturalyestadIstico,mientrasqueenEl Salvadorhaypequeflosgrupos
que recidn ahora reivindican su condición indIgena.
Esta diversidaddesituacionesconstituyeel antecedente inmediato parala
cuantificaci6n de las poblaciones indigenas de La región, asi como para Ia
formulación de estrategiasy polIticaspilblicas orientadas a estas poblaciones.
Una u otra situación nacional propicia opciones de proyectosy estrategias
diversas que enfuncióndeestascaracterIsticas puedensetmdsomenosexitosas.

Otras consideraciones
Ademdsde las consideracionescuantitativasy cualitativasantes sefialadas
es necesario agregarcuatro observacionesadicionales,que ayudan a la corn-
prensión de Lacondición indfgena.
Enprimer lugar, losindigenassonensuinmensamayorIacampesinos.Esto
seflala ya una manera de viviry reproducirsecomo población rural. Hay que
señalar, sin embargo, que la ubicaciónespacial de las masas campesinasestá
cambiando. El cambio espaulatino enpalsescomo BoliviayEcuador;o rdpido
y radical en palses como Peril y Guatemala. La violencia que azota las zonas
rurales de estos dos paises ha producido migracionesmasivas de campesinos
hacia loscentros urbanos. La mitaddela poblaciánindigenaenPeril eshoydIa
'urbana',aunqueconservay reproducesuscostumbrescomunitariasen el seno
de lasciudades que habitan. En Guatemala, Iaviolenciapoliticahaconvertido
la capital en una ciudad de indios (6).
En segundolugar, Iacalidaddelapobrezanoesigualparatodalapoblacidn

(5) Lospaisescon menos del 1% depoblación indigenason, entreotros, Costa Rica,Argentina,

Brasil y Uruguay y las islas del Caribe.
(6) La población indigenaen ciudad deGuatemala eradel 3.6%en 1964, del 6,7%en 1981y
secalcula que llego al 18% en 1992(Gellert, 1994).
180 0 Edelberto Torres-Rivas
indIgena. Los indIgenas que ilegan a Ia ciudad pueden ser considerados, en
términos generales,como unapoblación queopera dentro del sector informal.
Sin embargo, se advierte dentro de estapoblaciOn unaactiva diferenciaciOn
socioeconOmica, razOn por Ia cual hay minorlas de comerciantes,artesanos,
propietarios de medios de producciOn que poseen mejores niveles de educa-
ci6n,ingreso y unavidarelativamentedistinta del resto.
En tercer lugar, la subordinación es una caracterfsticaque define la
condiciOnindIgenaactual.Las violacionesdesusderechosbasicos no solamen-
te suceden como resuitadodesuposición deficitariaen elmercado de trabajo;
esdecir,los indigenasnosOlosonirrespetadosporserpobres o dominados,sino
por ser indIgenas.Por ello se les niegan de forma sistemáticalas posibilidades
de conservary desarrollarsus rasgos culturales propios: ci uso de la iengua
propia, las costumbres sociales inherentes a su concepciOn de Ia vida y de su
universosimbOlico-espiritual, ysus formasdeorganizaciOn socialypoiftica.En
este sentido, y talcomo lo seflala Rodolfo Stavenhagen(1988), laviolaciOn de
losderechosdelaspoblacionesindigenasenAmericaLatinano esunfenOmeno
aisladoni fortuito, sino que resptndeacondicionesestructuralespropias de la
historia econOmica y polftica de la regiOn.
Finalmente, hay que tomaren cuenta que empieza a ser importante la
fuerzade unacrecientetomadeconcienciaporpartedegruposindfgenasacerca
desu condiciOnactual. Estanueva concienciasemaniflestaendiversasformas
de organizaciOn social y polItica que facilitan la articulacionde los derechos
indIgenas, más alla de las viejas demandas comunales de esta poblaci6n. En
paralelo a este desarrollo organizativo surge también una opiniOn püblica
nacional e internacional más sensible a la defensa de estos derechos.

El Estado y las poblaciones indIgenas: un breve recuento histórico

del proyecto indigenista

Laciudadanlaes un reconocimientolegalquese fundamenta en la ideade

laigualdaddelosnacionalesdentro deunEstado-naci6n.En latradiciOnliberal
latinoamericana,losnacionalesnofueronsiempreciudadanos.Inicialmente,la
exclusiOn ciudadana no se fundOen consideracionesde raza,etnia o religion,
sino en las consideracionespropias que Jeremy Bentham elaborO para el
capitalismomercantil: sOlola propiedad hace libres alos hombres. En conse-
cuencia, son ciudadanos los propietarios. A partir de esta limitaciOn, la
poblaciOn indigena quedO margina4a, con algunas excepciones, de la vida
ciudadana enlospalses deIaregiOn. La educaciOn tambiCnsealzOparadelimitar
los derechosciudadanosdentro dela democraciaoligárquica.Asi, sOlopodlan
ser ciudadanoslos que sablanleer yescribir.UnafracciOn indfgenasealzO con
el alfabeto y logrO participar.
Las luchas indigenas por alcanzar Ia ciudadanfa forman parte de una
 Poblaciones indIgenasy ciudadanla: elementospara Iaformulacion depoliticas sociales 0 181
historiacfvica quetodavla notermina. Estasluchasgenerarondiversasacciones
y politicas de Estado dentro de las que se destaca el proyecto indigenista.
La pollticadeasimilaciónindigenistaempezoapartirdel'redescubrimiento'
de las raIces indIgenas que promovió Ia Revolución Mexicana, en los afios
cuarenta. La RevoluciónMexicana tuvo dos efectosimportantes.Por un lado,
se revalorólacultura, Latradición, los orlgenesancestraLesde la nacionalidad.
Sehabló de "laAmdrica indigena"frente a un olvidado orgullo. Porotro lado,
se practicaron polfticas para incorporar el universo de La cultura ladina, a
quienes los márgenes de La sociedad formaL establecida eran ajenos a la
modernidad.
Despuésde Mexico,casi todos losEstados latinoamericanosde laprimera
categoria o grupo A (seflaLadoanteriormente), hicieron suya La poLftica del
indigenismo cultural y del discurso nacionalistaque lo apoyaba. Se reaLizaron
durante muchos aflos estrategiasmixtas que buscaron incorporar, integrar,
incluir a los indIgenas por medio de Ia aLfabetización en espafiol, y de la
educación en general. La antropologla las llamo polfticasde Ladinización, o
bien, de acuLturación (7). Esaestrategiase bas6 esencialmenteen tres motiva-
ciones o reconocirnientosintersectados:
1. Como punto de partida se produce un reconocimiento politico de la
existenciade mayorfasindfgenasque han sido excluidas por sus diferencias
y que hansido objeto dediscriminación racial y subordina-
ciónpolItica.
Se reconoce ademas que estas poblaciones indigenas merecen un trata-
mientO particular por las dificultadesque enfrentan para ejercersus derechos
ciudadanos.
2. En paraLelo aL reconocimiento anterior Se considera que el desarrolloy
La modernización económica de la sociedad nacional no erá completo si de
alguna manera, y como una condición del sistema, no se incorporan o se
asimiLan las poblaciones indIgenascomo agentes económicos articuLados a!
mercado yaL consumo.
Dc esta manera se deduce que, el valor social del desarrollo y de La
modernización económica es lahomogeneizaciónde Lasociedadyci rechazoa
los dualismos estructurales.
3. FinaLmente, eL interCs es tambiCn de orden cultural. Es aqul donde
aparece la preocupación por la inacabadatarea de La construcción nacionaL, o
Los problemas de la identidad propia, delas ralces originaLesdela concienciay
de la cuituranacional mestiza.

(7) Estas sociedadeshan desarrollado desde siempre una extendida cultura del prejuicio y Ia
exclusion La discriminaciOnformapane, inconsciente o no, de las modalidades de Ia
dominaciOnpolltica. En consecuencia,lasprácticasdeIaaculturaciOnconstituyeronestrategias
poilticas eideolOgicas muycontrovertidas.
182 0 Eddberto Torres-Rivas
Las limitaciones de las poifticas estatales: leccionesdesdeci pasado

Las llaniadas polfticas indigenistas fueron respuestas estataies, que se

basaron en dos supuestos, hoy dia en crisis. Por un lado, el supuesto de la
superioridad de Ia cultura dominante frente alaculturaindIgena.A veces con
buena fe, se asumfa que el retraso social de los indigenas podia resolverse
intencionaimente aplicandomedidas de educación integral orientadas a faci-
litar su incorporación al sistema nacional; es decir, al mundo de Los biancos/
mestizos, el segmento dominante de la sociedad (8). Por ci otro, que los
indlgenas pueden dejar de serb. Es decir, que la condición indigena es una
condición transitoria y que ci desarrollo económico y ci esfuerzo cultural
conducirian tarde o temprano a Ia homogeneización cultural y de Ia
sociedad. Este, como ya hoy se reconoce, es ci sueflo idliico pero igualmente
falso y racistadcl fin del indio como anomalla.
La historia deAmerica Latina de estos afios confirmala sospechade que
ningunapolftica estatai en favor del crecimiento cconómico o el desarrollo
social,puedenmodificarlaculturaylacondición Ctnica de losindfgenascomo
colectivosocial. La aculturaciónocurre solamenteen casosindividualeso con
grupos menores.La abrurnadora evidenciaen iaactualidad es que Los puebLos
indigcnas han rcsistidocon extraordinariovigor losembates de laviolencia,Ia
derrota deIa conquista,los tres siglos dcservidumbrecolonialyrnsde sigbo y
medio de reptibiica liberal. Y que están alli, modificadospero presentes. La
condición indigena es un hecho permanente y estabie. Por elio, ci reconoci-
miento de su permanencia como pueblo debe ser ci punto de partidaparala
aceptación y ci respeto de sus derechosc interesesy, porbotanto, de cuaiquier
poiltica estatal que se formuic en su favor.
Lallamada polltica indigenista,queporset la más utilizadase hamencio-
nado con msdetalle aLa largo de este documento, tuvo unaclara orientación
culturalista. Otras politicas tuvieron una orientacián economicista,y fueron
encaminadasadotar de tierraaalgunosgrupos indigenas,en lacreenciadeque
ci capitalismo agrario 'disolverla' las relaciones sociales atrasadas y las viejas
t&nicas y usos productivos para crear asi campesinos modernos (farmers).
Dentrodeestaorientación economicistaseorganizanlosprogramasdereforma
agraria, incluyendo Los impulsadospot Estados Unidos a travCs de la alianza
paraci progreso.Otraspoilticashacen en losocialyestán disefladas para
disminuir los peores efectosde la subordinación yla pobreza. Estas politicas
promueven proyectosproductivosdentro deunaperspectivadeautodesarrollo
social. En ios añosnoventa, y en virtud de cambios ocurridos en ci ambiente
internacionai yLocal,existehaycon claridad unadisposiciónbastante genera-

(8) Un buen resumen deIateorlayIapráctica dcl indigenismo,en el textoya mencionado de

Stavenhagen, 1988
 Poblaciones indIgenasy ciudadanta: eleinentospara laforinulación depoliticas sociales 0 183
lizada para encontrar respuestasdenaturalezajuridica ypolItica,quecomienza
con el reconocimiento de La calidad pluriétnicade Las sociedades latinoameri-
canas.
No es posible examinar en detalle por qué fracasarontodas esas politicas
hasta ahoraaplicadasparamejorar la condici6n social,poilticayeconOmica de
Las pobiaciones indIgenas. Los cambios positiVoS, si lOS hay, son lentos,
incompletosyreversibles. Podemos intentar unasIntesis delas preocupaciones
que aparecen hoy dIa entrequienes tomanlas decisionesen ci Estado, y que
empiezan a constituir motivacionesnuevas que puedenrenovar los esfuerzos
por Lograrel desarrollojusto e integral de las sociedadeslatinoamericanas.
EnprimerLugar, Los gobiernosdeAmericaLatina, unos ms sensibiesque
otros, hanconstatadocifracaso delaspollticasdirigidasaLapoblaciOnindfgena
utiLizadas hasta ahora. Por qué preocupa este fracaso? Dc doble manera: por
unLado,porquelacondici6n de pobrezaydesamparode los indigenasno sOlo
no ha variado sino que ha empeorado;y por La otra, porque en Los ákimos
tiemposestos gruposvienen cobrandoconcienciasobresu situaciOnysobrelas
causas de su pobreza y marginaLidad. A partir de esta nueva conciencia han
surgido nuevasformas de organizaciOn independientecon gran potencialidad
politica.
En segundo Lugar, porque Los dirigentes del Estado advierten que las
poifticasde integración social ymodernizaciOn económica en ci interiorde Ia
crecientegLobalizacion en curso, no tendránCxito si no participa en plenitud
todalapoblaciOn nacional,como ejecutoresy como beneficiariosdelprogreso
y Ia modernizaciOn.En otras palabras, no es posible La modernizaciOn de La
sociedad, si en su interiorpersisten enclaves de pobreza, atraso y excLusiones
sociales y culturaLes.La pobrezayla marginalidadimponen, tarde o temprano,
lImitesal desarrollo nacional.
En tercer lugar, con la difusi6n y Ia práctica generaiizadade los valores
democráticos, preocupan Los efectos politicos que pueda tener hoy dfa la
exclusiOn indfgena. Ningunademocracia podrá consolidarsey perdurar con
importantes grupos humanos cuyaciudadanfa no sea compLeta y efectiva. En
muchos de Los palses de la region, Las violaciones a los derechos humanos
ocurren bisicamente con Los indlgenas. Dc ahi que se considere que La vida
democrática no tendráasidero ni permanenciasin La conversiOn del indigéna
en ciudadano indigena. Para lograrlo, son insuficientes Los reconocimientos
constitucionalesy legaLes. La construcciOnde ciudadanlasempieza, sin duda,
con ci reconocimiento juridico pero solo se realizaen ci piano de Lo social.Y,
finalmente, sOlo adquiere pleno sentido en lo politico.

El nuevo paradigma de Ia interculturalidad

La formuLaciOn de nuevas pollticasy estrategiasorientadas a La poblaciOn

184 0 Eddberto Torres-Rivas

indigena, no puede desestimarlos nuevos ambientes politicos internacionales

y nacionaLes que han surgido en las dos décadas. Estos ambientes se
caracterizanprincipaimente por su capacidadde generar actitudes favorables
conrespetoalamulticulturaLidad. El desarrollodeestasensibilidadenAmrica
Latina hasido estimulada por factoresexternos.
La ceLebración del V Centenario del arribo de Colon intensificO La
movilizaciOn y organizacionde las pobiacionesindfgenasdel continente. Esta
celebraciOn coincidiO con [a Conferencia de las Naciones Unidas para el
Desarrollo y ci Medio Ambiente, cuya agenda incluyó el tema del habitat
indigena. En septiembre de 1992, enMadrid, LaSegundaCumbreIberoame-
ricana creO ci Fondo Indigena con ci apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID).
Un a1o antes, en 1991, el anco MundiaLhabia incluido por vezprimera
como unaprioridad desuspoliticas,una"DirectivaOperacionalsobrePueblos
IndIgenas", que haproducido importantes decisiones ydocumentos.En 1993,
la ONUdeclaró ciAfio InternacionaL delos PueblosIndfgenas,que estimuió
la organizaciOn de las poblaciones indIgenas para la articuiaciOn de sus
demandas. Peroquizis, ci documento que mejorreflejaci surgimiento de un
clima másfavorableaLas aspiracionesde las poblacionesindigenasdeAmrica
Latina esci Convenio 169 de laOITSobre Derechos delos PueblosIndigenas
yTribaLes. Este convenioyahasido ratificadopotvarios palses yes motivo de
un arduo debate, en otros. MI niismo vale Ia pena destacarque dentro de la
ONU se estátrabajando en un Proyecto de Declaración Internacional sobre
Derechos delosPueblosIndIgenas,asfcomo enunacuerdoparaestableceruna
Década de los Pueblos IndIgenasy Ia creaciOn de un Foro Permanente.
Todosestos esfuerzos y seguramenteotros másque no es posiblemencio-
nat, expresan los cambios que han empezado a ocurrir en el contexto legal y
polItico de los paises de la regiOn. Una revision rápida de estos cambios
recuerdan que hoy dia, las Constituciones deArgentina, Mexico, Nicaragua,
Colombia, Paraguay, Guatemala, Brasil, Panama, Peru, Bolivia y Ecuador
hacen algün tipo de reconocimiento al carácter multiétnico y linguIsticode
estas sociedades.Estospalsesyotros como Venezuela,El Salvador, Honduras,
Chile, Belice y Suriname han promulgado diferentes tipos de legislaciOn
destinadasa reconocer y proteger ciertos derechosde las minorlas indigenas.
Es posible entonces afIrmar que un nuevo clima politico y social se ha
consolidadoenAmCrica Latina en relaciOn con las condicionesy derchos de
los indfgenas. Sinembargo, falta mucho pot hacerparalograr queeste clima se
traduzca en pollticas püblicascapacesdeenfrentar conCxito las causas profun-
das de la pobreza y La marginalidaddel indio latinoamericano, asf como sus
aspiraciones. Para avanzar en ci desarrollo de una capacidadestatal capaz de
reconoceryenfrentarlosproblemassociales, polIticos,econOmicos yculturales
de Las pobiaciones indigenasde Ia region, es necesario establecercomo marco
normativo delaspoliticaspüblicasorientadasaestesector,unnuevoparadigma
 Pob&zciones indigenasy ciudadanla: elementospara Iaformulacion depoliticassociales 0 185
lainterculturalidad.La interculturalidades LainteracciOn entre
cuituras diversas, entre grupos portadores de diferencias
Estas diferencias se manifiestan ms concretarnente en Ia concurrencia de
distintas ienguas, a Las que corresponden identidades distintas, a veces en
confLicto. Con Ia creciente afirmación poiftica de la pobiaci6n indigena, ci
paradigmadelaintercuLturalidad pianteaun seriodesafloparalareproducciOn
de los modelos tradicionalesde ciudadanfaquehan imperado en La region.
Derechos individualesy colectivos

Lasorganizacionesindfgenasreciamancon mucha razOn Iarefundación de

la sociedad nacionaL a partir del reconocimiento de Ia piuricuLturalidad. No
basta ci dictum constitucionaL, abstracto, sino el ejerciciode una ciudadanla
politicadebase culturalcomo partedeunaidentidadcolectiva.Enestesentido,
las organizacionesindigenasargumentanconfrecuenciaquelosderechosdelas
pobiacionesindlgenasno sonsolamente los derechosde Iapobiación nacionaL
en general, y reclaman otros, propios de su condición colectivadistinta. En
otras palabras,reclamandos tipos dederechø. El primero, corresponderfaalos
derechosindividuaLesconsagradosenLas Constitucionesyreconocidosamplia-
mente por la Deciaración Universalde los Derechos Humanos. El segundo,
corresponderlaa lo queseconoce como derechoscolectivos. Estosderechosse
orientan a proteger minorfas especfficas.
Existen derechos individualesy derechoscolectivos? Para responder esta
pregunta no basta considerar Ia marginalidad y exclusiOn que padece la
poblaciOnindigena en la actualidad, sino que es necesario tomaren cuentaci
trasfondo histOrico que genera esta condici6n. Desde esta perspectiva, ci
reconocimiento de losderechoscoLectivosdeLas poblacionesindfgenasse basa
en Ia existenciade unaculturacolectivaancestraL, y en Ia pertenencia a una
comunidad anteriora la formaciOn del actual Estado nacional. Esto a su vez
genera eL derecho a prácticas espirituaLes y materiales propias del grupo,
incluido principaLmentecilenguajeylas normas consuetudinariasquerigen Ia
vidasocial de estas comunidades.
La discusiOn airededor deIareiaciOnyvalidez de estosdostipos dederechos
forma parte de un debate aün no concLuido. Los crfticos de los derechos
colectivos resaLtan las tensiones y contradiccionesque este tipo de derechos
genera dentro de la tradiciOn jurfdica del individualismo románico-iiberal.
Argumentan ademsquecireconocimientodeestosderechospuede convertir-
seenun instrumento demanipulaciónparasuprimir derechosindividuales(ver
Galenkamp, 1994).
En realidad, ci reconocimiento de derechos a partir de Ia pertenencia a
grupos está muchas veces en conflicto con ci pensamiento jurIdico clásico
(especialmentecone! deorientaciOnmásliberaL),sobretodoenlo queserefiere
a Ia constituciOnde ciudadanlasplenas; es decir, de un modelo de ciudadanla
186 0 Edelberto Torres-Rivas
comán e indiferenciada.Los derechos colectivos se basan en La pertenencia a
grupos de naturaleza e identidades diversas y por to tanto promueven Ia
constitución de "ciudadanfasdiferenciadas"(ver Kymlicha, 1996).
La ola democratizadoraque en Ia actualidad atraviesaAmericaLatina, ha
resaltadola naturalezabásicamenteformal del reconocimientode ciudadanias
apartirdeltextoconstitucional.Elciudadano en unasociedaddemocráticase
constituyea travCsdelejerciciodelos derechosque lesson reconocidos,y delas
posibilidadesde igualdad en el momento de ejercitarlosante las instituciones
polIticas. La autoridad del Estado democrático se basa en la autonomia del
ciudadano, su libertad y su igualdadanteLa ley. Desde una perspectivaclsica
liberal,Ia ciudadania es entonces una condición individual. En este sentido, la
existencia de ciudadanfas diferenciadas basadas en la adscripcion religiosa,
Ctnica odeclasedelosmiembrosdeunasociedad,puede sercriticadacomo un
regresoalapremodernidad.Talvezlosea.Nadie puede dudarsinembargo que
estecamino puede conducir asaLdarunadeuda impostergable:laafirmaciónde
laidentidad politicaycultural delas poblaciónesindIgenasdeAmericaLatina.
Derechos colectivos ypolIticaspüblicas

Lapoblación indigenaenAinCrica Latinaha reivindicadolaposibilidadde

constituir nacionalidadesapartirde sus propias identidadesculturales. En su
desarrolloLógico,esto conducirfaala autodeterminaciónpoifticacomo expre-
sión deun podere identidad propios. Esdeck, eldesarrolloyla consolidación
de naciones culturalesy de ciudadanIasdiferenciadasconducefácilmente ala
noción de nación politica,esdecir,denación estatalizada. Pero también puede
contribuira cambiar el sentido de Ia ideadel Estado-nación,incorporando
dentro de esta idea el reconocimiento a los derechos de las poblaciones
indigenas a desarrollar un poder politico propio que proteja sus derechos y
garantice continuidad histórica.La nación poifticanacionalenAmericaLatina
podrIaentonces admitirensu interior ciudadanIasdiferenciadasque expresen
Ia realidad multicultural del continente.
Apartirdelreconocimientode estareaLidad es posibleempezaraconstruir
un nuevoparadigma de la interculturaLidad que deberia orientar los esfuerzos
delosgobiernos,organizacionesno-gubernamentalesyorganismosinternacio-
naLes en susempefiospordiseflar politicasyprogramasqueseorienten afacilitar
la afirmación de Los derechos y La identidad de las poblaciones indIgenasdel
continente. La base de este nuevo paradigma no puede ser otro que Lo que se
conoce como los cinco derechosde Los pueblos indigenas.
Primero, el derecho aserreconocidoscomo pueblo, con identidad propia
y con derechos históricos que se derivan de esa condición. Esto tiene una
significaciónpolitica decisiva,porqueen latradición juridica internacional ha
habido unacLara tendencia aidentificar aL pueblo como nación. Esta tradición
asume entoncescomo normal quetodopueblo reclamesu condición denación
 Poblaciones indigenasyciudadanla: ekmentosparalaformulación depoliticas sociales 0 187
como un colectivo con destino comtin y con unaidentidad derivada de una
historia compartida. En este sentido, ci reconocimiento de las comunidades
indlgenascomo pueblo conduce alreconocimientolegal de ste como nación.
Segundo, y como consecuenciade lo anterior, el reconocimiento de las
comunidades indigenas como pueblos de larga presencia histórica, les da
derechoal territorio, queesaigo msqueci tradicionalderechoa latierra. Este
derechono soloseorientaalcontrol deunhabitat natural, laparcela,elbosque,
los cerros y ci lugar de trabajo, sino también al reconocimiento por partedel
Estado de un espaciosocioculturalypolitico que es vital paraelejerciciopleno
desus derechoscolectivos.Al reciamarestederecho, losindigenasdclcontinen-
te se apoyan en su memoria de propictarios originales de las tierras de sus
antepasados.
Tercero, y como consecuencia de las condiciones anteriores, surge ci
derechoa ejercerformas de autogobiernoy administraciOn propias. La nociOn
de pueblo y de naciOn estuvieronvinculadasen ci pasado a Lade autodetermi-
naciOn. EnEuropatodaviaestáfresco ci debatesobreci derechodelas minorlas
nacionalesa convertirseen entidades autonOmicas.
En la posguerra de La Segunda Guerra Mundial, La 'cuestiOnnacionai'
estuvoligadaa La descoionizaciOn, en virtud delo cual obtuvieron su indepen-
dencia antiguas naciones asiáticas y africanas. Esto no debe ser motivo de
sorpresa. Despus de todo, puede imaginarse una naciOn que no goce del
derecho a autogobernarse?
Cuarto,como derivaciOn lOgicadetodoloanterior, aparecelademandapor
ci reconocimiento y ejerciciode un derecho consuetudinario creado por La
costumbre y la tradiciOn.Es este un derecho queapunta a una relaciOn no
siemprebien resuelta en la historiajurIdica entreci derecholegisiado,vigente
y ci derechoconsuetudinario positivo.En ciEstado moderno existeci derecho
escrito;yLalegislaciOn esLamás importante delas fuentesformalesdelderecho.
Para que se reconozca una costumbre es indispensable una práctica social
reiteradayIa convicciOn grupal de que dicha prácticaes obligatoria.Sinduda,
las comunidades indIgenas enfrentan y resuelven muchos de sus litigios
cotidianos, aplicandoLa costumbrey La sabidurla colectivaque encarnan con
dignidadlos chamanes o los consejosde ancianos (ver Stavenhagen/Iturraide,
1990).
Quinto,debereconocerseciderechoquetienenlascomunidadesindIgenas
aparticipar ydecidir en losprocesosdetomadedecisiones quetienenunefecto
sobre su desarrollo. Si ci Estado reconoce Ia condición diferenciada de los
pueblos indigenas, debe también de aiguna manera, enfrentar la necesidadde
otorgarie a estos pueblos ci derecho ai gobierno local y a la aplicaciOn
(supletoria)de su propio derecho. El Estadodebe reconocerademásci derecho
deestospueblosa organizarseparaparticiparenlosprocesosde formulaciOn de
poifticaspübiicas donde se deciden ci rumbo y Las prioridades del desarrollo
nacionai.
188 0 Edelberto Torres-Riuas

Conclusiones

ElEstado, paraestablecerlosdeterminantesdesu dominaciónnacionaL, no

requiere plenamente de identidades nacionales.La ciudadanla y La participa-
ción politica han sido eL derecho de ciertos sectores sociales. Hoy dIa está
planteada La necesidad de ampLiarla a todos, como condición de estabiidady
democraciapLena. Para ello es necesario reconocer Larealidad histórica de los
palsesde la región todavla hoy distorsionaday disfrazadapor formas legates e
institucionales que reprimen las expresiones polfticas y culturales de las
poblaciones indlgenas del continente. Este trabajo ha tenido como objetivo
contribuirat desarrollode un nuevo paradigma que faciliteLa reconstrucción
delareaLidad social apartirdebasesms justasymshumanas paratodos. Este
paradigma apuntaatdesarrollodeloqueJorge Dander (1991) llama unorden
juridico deIadiversidad,pensandoenEstadosnacionaLesquenosolamentehan
reconocidosucarácterpluriculturaLymultitnico, sino quereconocencinuevo
paradigma dentro del cualse deberán proponer las polfticasy
programas que se orienten a mejorar lacondición humana delas poblaciones
indIgenas en eL siglo venidero.

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 Resonancias politicas de Ia "cuestión social"
en America Latina

Emilio Tenti Fanfani

Este trabajo propone una reflexiOn en torno a la giobalizaciOn y sus

impactossobre LalOgica de constituciOnde actorescolectivos en las sociedades
latinoamericanascontemporaneas.Hablar de LaglobalizaciOn es hablar de las
transformacionesrecientesenIa economlaylaculturamundial, LaredefiniciOn
de La lOgica y La estructura del mercado de trabajo y sus efectos sobre La
morfologlay La cuiturade la sociedad.
En un primer momento me concentraré en ci examen de algunos ejes de
transformaciOn,tratando deproponer unargumento interpretativoqueprovea
un sentido a los cambios en curso. Para eiio me remitiré a aLgunos datos y
evidencias empiricas refericlas a Argentina. Sin embargo, recurriré aL "caso
argentino" no tantopara explicitarsus especificidades ycaracterIsticas distin-
tivas, sino para ejemplificartendencias generales que trascienden los marcos
nacionalesyseconstituyenenrasgostfpicosdelassociedadeslatinoamericanas
de desarrollomedio.
Las transformaciones en Los modos de producciOn y en los mercados
desestabilizana Los actores tradicionaLes del capitalismolatinoamericano (las
oligarqulasbasadasen Iapropiedad agrariayminera, Iaindustrianacional,las
clases obreras urbanas, las burocracias pübLicas, etc.). La concentraciOndel
capital, ci peso de Las empresastransnacionales,Ia importancia estratégicadel
capital financiero, los procesos de desindustrializaciOn y desalarizaciOn, son
factoresquegeneranlascondicionesparaelsurgimiento ydesarrollode nuevos
agentes colectivos y de nuevas relaciones de fuerza en ci escenario social y
politico de la region.
En este contexto es preciso analizar la crisis de Las representaciones
colectivas, los lenguajes, las identidades personales y de grupo. La vieja
ideologIa liberal-positivista que acompauiO la fundaciOn de los modernos
Estados-naciOnlatinoamericanosestásiendoprofundamente desestructurada.
Lo mismopuede decirsedelosdiscursoscentradosen Laideade"derechosocial"
y "justiciasocial"que acompaflaronla construcciOn de los sistemasypolIticas
sociaLes de los Estados latinoamericanosdespusdc la Segunda Guerra Mun-
dial.
Todo esto generaunarupturade larelaciOn deconfianzaentreciudadanIa
y elitesdirigentes.LaocupaciOndelaescenasocial ypoliticaporpartedenuevos
actorese interesesacentáael carácterestructuralmenteabstractodelciudadano
ideal deLarepáblica liberaL, perdiendo credibilidadLaexistenciadelciudadano
formaLmente dotado de derechos iguales ante la icy e iguaLmente capaces
190 0 Emilio TentiFanfani
(mediante elvoto) de ejerceruna influenciaeficazsobreel campo politico. En
realidad, La crisis se manifiesta de dos maneras: por una parte como
autonomización de Las elites politicas, Las cuaLes están en condiciones de
producir y defender interesesque poco tienenque ver con los interesesde sus
electores;por otro Lado, una contradicción cadavez más manifiestaentrelos
interesesgeneraLesy abstractosde IaciudadanIa,ylas necesidadesydemandas
concretas y diversas (muchas veces en conflicto) de grupos de individuos que
comparten una o máscaracteristicasobjetivaspertinentes (edad, gCnero, etnia,
iocalización geogrfica, religión, oficio, profesión, titulo escolar, etc.). En
consecuencia,juntoconLavigenciarenovadadeciertascaracterIsticas tIpicasde
Ia institucionaLidaddemocrático-liberal(luego de fases prolongadasde dicta-
durayautoritarismo), aparecenmultiplesymasivasformasdeexcLusionsocial
que ponen en peligro Ia misma unidad e integraciOn de las sociedades
nacionales-estataleslatinoamericanas.
Ensintesis,lastransformacionesenlosmodos de producciOn eintercambio
de bienes materialesy simbóLicos, inducen cambiosen Las formas de interde-
pendencia entre Los hombres (estructura social y modos de dominación
poiltica).
En tCrminosmásvulgares: cambian Iaeconomfa,lasociedad,lacultura,Ia
politica y sus interaccionesreciprocas. El resultado es que las palabras quedan
(sociedad,Estado, poLItica, mercado, derechos sociales, etc.), pero cambian
profundamente los sentidos de y las relacionesque representan. La crisis
plantea un desaffo a La inteLigencia de los hombres y de Las sociedades:
necesitamosnuevas categorfasde percepción, nuevos Lenguajespara entender
y construir ci mundo.
Por estas y otras razones Las ciencias sociales iatinoamericanastienen una
deuda pendiente con Ia sociedad. Este artfcuLo es un ejerciciode "artesanfa
intelectual" (Cataño, 1974) que pretende contribuira la producciOnde una
manerade mirar Losocial.Sinembargo serfa tan pretensiosocomo necio
aspirar a ser absolutamente novedoso en este sentido. Las ciencias sociales
en Iamedida enqueechan mano delcapital acumuLado porlasmejores
tradiciones teOricas, las cuales son poderosas en la medida en que se Las
considere no como conocimiento hecho (yhecho paraser conservadoa travCs
de La exegesis), sino como medio de producción de conocimiento de una
realidad que cambiaen forma profunda, aceLeraday permanente.

El "modeloargentino"de reconversiOnproductiva: alcances ylimites

Argentina,al igualqueotros palses deAmericaLatina, LievO acabo durante

LadCcadadeLos ochenta unareformaeconOmica quemodificó profundamente
los principios estructuradores del proceso de acumuLación capitalista. La
apertura de La economfa rompió con muchos mercadose interesesprotegidos
 ResonanciaspolIticasdeIa "cuestión social"enAmerica Latina 0 191
y permitió ci acceso de capitales internacionales.El Estado flue drsticamente
redimensionado y casi desapareció como productor relevante de bienes y
serviciosptIbiicos. En elcasoargentino, ciEstadoLlegó inclusoaponerseilmites
como institución capaz de determinar ci tipo de cambio. En efecto, el
denominado "plan de convertibilidad"condiciona el tipodecambio (un peso
= un dóLar) a unaicy del Congreso de La Nación. El reino del mercado está
garantizadonosóio potLadesaparicióndel Estadoproductor, sino también pot
unEstado ausente como centro generadordepolIticascconómicassustantivas
(polftica industrial, poiftica de comercioexterior, polftica crediticia, etc.). El
vaclo de poder que deja el aparato burocrático del Estado es ocupado por
poderes financierosyempresarialesdci gran capital internacional y nacional.
La lógicaimplicitayexpilcitadci programaeconómicodiseflado ydirigido
porciministro deEconomia Domingo Cavailodurante lasdospresidenciasde
Carlos Menem, responde en sus lIneas básicas al denominado "modelo
neoliberal". Ms allá de sus particularidadesdistintivas (la convertibilidad
peso-dóLar) constituye un programa de alcance universal. Serla redundante
reiterar aqul sus carcterIsticas tIpicas (privatizaciones, apertura externa,
desreguiacion,achicamientodcl Estado,etc.). Para fines anaifticosresulta más
tomar posici6n con respecto a sus principales iogros y limitaciones. En
t&minos un tanto esquemáticosy prestados (Gerchunoff/Machinea, 1995),
los principales aspectos y dilemas que enfrenta La polItica económica dci
gobierno de Menem son los siguientes:
a) El logro principal dcl programa de convertibilidad es Ia estabilidad.
Después de La traumática experienciadehiperinflaciónque puso en peiigroci
ordenmfnimo sobrecique sebasa cualquiertipodevidaensociedad,todos Los
sectoressociales recibieron con aiivio la estabilizaciónde laeconomfa.El final
abrupto de La inflación y su mantenimiento en el tiempo es el cimiento sobre
ci cualse basa La mayor parte dci consenso y La Legitimidad del gobierno de
Menem. Con este capital simbóiico esencial en ia vida de las democraciasse
logró la reforma de ia constitución que introdujoci principio de La recLección
presidencial, y obtuvo un triunfo electoral contundente en Las elecciones
nacionales de 1995. Sin embargo, ia estabilización de los precios implicó
tambinelcongelamientoderelaciones defuerzaentreinteresessociaies,yaque
La estructura de preciosrelativosque se "estabiliza" con ci programa beneficia
a ciertos sectores económicos (poductores de Los denominados biencs "no
transables") y castiga a otros. Entre estos (ultimos se encuentra una parte
significativade La industria nacional y de laproducciónagropecuaria.
b) EL equilibriofiscal como programaeconómicodelgobierno deMenem
puso orden en Las cuentas püblicas. Desde el punto de vista de la ortodoxia
económica este es un resuitado intrInsccamcntc positivo. Sin embargo, una
miradamás abiertay crIticadebe analizarias condicionesen que se realizaeste
equiiibrioentreingresosygastos piiblicos. Encicaso argentino, elcosto deeste
equilibrio es doble. Por una parte Ia estructura impositiva argentina es
192 0 Emilio TentiFanfani
extremadamenteregresiva, ypor lo tanto injusta. Por La otra, plantealimites
estrictos al cumplimiento de las funcionesdel Estado en terrenos tan sensibies
como laseguridadpüblica, la educación ye1 desarrollocientifico tecnoiógico,
los equipamientoscolectivos urbanos, la salud püblica, etc. En estas condicio-
nes ci equilibrio fiscal puede liegar a convertirse en una simple ecuacián
abstracta,vacla de sentido social.
c) El plan del gobierno produjo un fuerte aumento de las inversiones
privadas.Entre 1990 y 1994Ia inversiónbruta fija tuvo un aumento acumu-
lado de 120,5%,La cual nodejadeserunresultado positivoteniendo en cuenta
que durante ci perIodo 1980-1990 habIa registradpunacalda de -51%(Porta,
1995). Sinembargo, lainversionen términos de porcentajedelPIBnoalcanza
todavia Los niveles deLa d&ada de los afLos setenta. Despu.sde representarun
26,4%del PIB, La inversiOn brutainternafijacae a un 14,2% en l99Oy sube
a un 23,3%segünlas cifras provisoriasde 1994 (UNICEF-Argentina, 1995).
Porotro Lado Lamayor partedeLainversiOn se realizOencisectordeproducciOn
de bienes no transables,lo cualno garantiza unainserciOn competitiva en ci
mundo ni tampoco un incremento en ci empLco.
d) El aumento de Ia inversiony ci crecimiento de la productividad están
asociados. Durante ci perfodo 1990-1994 ci programa econOmicotuvo un
impacto positivo en ci aumento de Ia productividad general de la economfa
(Indice125 en 1994sobreunabase100en 1990) siendoaünmayorencicampo
de La actividad industrial manufacturera. Sin embargo, debemos tener en
cuentados hechos: 1990es ciaflo quepresentael niveimsbajo en dosdécadas
y "ci aumento no alcanzapararecuperar totalmente La cafdacasi permanente
registradaalo largo de los afios 1980" (Porta, 1995, p. 96). Por otra parte,los
incrementos en la productividad tampoco beneficiaron el emplco y adems
vino acompafiadapor una concentraciOnde la propiedad.
e) La apertura econOmica implicO un fuerte aumento en ci ingreso de
capitaLesexternos.Argentinajunto conMexicoyBrasiL seconvirtiOen un polo
de atracciOn de capitaLesespeculativos internacionales.Sin embargo,estefiujo
(necesario para ci desarrollodcl programa de gobierno dada la debilidad del
ahorro interno) pot sus caracterfstica,s estructurales vuelve extremadamente
vulnerableslaseconomlasdelospafsesreceptores.El efecto"tequila"contribu-
yO adesacelerarciingresode capitaLes,parciaLmente yafrenado por ciaumento
de Las tasas dc interés enLos mcrcadosinternacionaics.Los nuevosequiLibrios
lLevaron a! limite minimo legal la posiciOn de reservas y desestabilizaronci
sistema bancario local.
f) El programa cconómico produjo en una primera etapa un fuerte
aumento en las tasas decrecimientoeconOmico. En efecto, durante eL perlodo
dc 1990-1994 Ia economfa argentina creciftcasi un 34%. Este crecimiento,
aunque significativo en tan corto piazo, no fue suficiente para restablccerlas
cifras de PIBper capita de Los afios setenta. Por otro lado, este crecimiento se
deticncduranteel aflo 1995, yaque paradicho aflo ciPIBregistrauna caladel
 ResonanciaspoilticasdeIa "cuestión social" en America Latina 0 193
4,4%,poniendofin alabonanza econ6mica quesiguióalaaplicacióndel plan
de convertibilidad (2).
g) Distribución misdesigualde los ingresos. En 1995 el 10% misrico de
Lapoblación seapropiódel37,3%del total delariquezanacional,yaL30%mis
pobrelecorrespondió solo ci8,4%.Si secomparan estas proporcionescon los
datos de 1990 se observa una tendencia notable a La concentraciOnde los
ingresos y a una ampliaciOn de la brecha que separa a ricos y pobres. Esta
desigualdad creciente en Los ingresos se reftterza por una deteriorada oferta
püblica de servicios socialesbisicos (educaciOn, transportes püblicos, salud,
seguridad, etc.).
Si Las proposiciones anteriores tienen cierta plausibilidad, los "&itos"
econOmicos del gobierno de Carlos Menemtendrlan facetas contradictorias
queponenendudasuviabiidadenelmedianopLazo.PorotroLado,todoparece
indicar que dadas estas condiciones no serfa acertado afirmar que La cuestión
econOmica ya está en gran parteresuelta,yque solo quedanalgunos deficit en
materia de "desarrollosocial".Porelcontrario, todaestrategiade acumulaciOn
supone un modelo debienestaren Lamedida en quedetermina no solo cuanto
se produce,sinotambién qud seproduceyquienes seapropian de losbeneficios
del crecimiento. Por lo tanto el problema social no es algo "externo" al
programa econOmico. Como bien lo muestra el caso argentino, el tipo de
crecimientoy su sostenibilidaden el tiempo forma un todo integrado, que no
seresuelvemediante politicasparcialesysecuenciaLes,es decir, unadespuésde
La otra (3).
Las transforthacioneseconómicassefialadas anteriormente se ilevaron a
cabo en el contexto general de globalizacionde Los intercambios de bienes
materialesysimbdlicosaescalamundial. La reduccidnsustancialdelasbarreras
arancelarias que proteglan la produccidn nacional, y que ademis tenlan un
significadoenelproceso desustituciOndeimportaciones,hoy no tienen razdn
de ser. Es obvio que detris de la polftica de apertura existen determinadas
condicionespollticas que hacen posibleloque en otromomento del desarrollo
de La sociedad nacional era solo una expresiOn de deseos de determinados
grupos de interés. Desde el punto de vista anaLitico que adoptamos aqul, los
procesos de globaLizacidn entendidos como procesoscontradictorios de con-
formacidn de nuevasconfiguracionessociales avanzanyse desplieganamerced

(2) En 1996 Ia recesiónya es cosadel pasado ya que ci PIB crece un 4.3% (segdn informa Ia
CEPAL enIa baso de datosdel Ministerio de Economla yObrasPtIblicas deIaArgentina).
(3) LaArgentina padeciódurante Iadictadura del General Onganfa (1966-1970) unprograma
d
degobiernoqueexplIcitamentepianteabalateorla delos"tres tiempos".Primero "económico"
(Lapoiftica de crecimiento), luego el "social" (Ia distribución de los frutosdel crecimiento)y
por ci tiempo "politico" (Ia vigenciade las prácticase instituciones de Iademocracia).
194 0 E,nilioTentiFanfani
de una modificación en las relaciones de fuerza que se establecen a nivel
nacional entre actores locales y transnacionales(4). En la actualidad, estas
relaciones de fuerza cambiaron en beneficlo de los sectores de la economfa
nacionalaliadosabs conglomeradosfinancierosyproductivostransnacionales.
En sfntesis, toda reforma económica (no siendo La del gobierno de Carlos
Menemunaexcepción)tiene condicionespoilticasespeclficas quedeterminan
su viabilidad.
La globalización supone nuevas reglas del juego en un espacio-tiempo
nunca antes conocidos en la historia de la humanidad. Pero no hay que
olvidarsede que se trata de un juego a escalaglobal dondehay dominantes y
dominados.
Nobayqueconfundir gbobalización confragmentaciónypluralizaci6n(de
actores y poderes), como cierta vision posmoderna podrIa sugerir. Por ci
contrario, encijuego mundial existenLos poderososylos dominados,en otras
palabras,existencentrossinomateriales("WallStreet)slsimbólicoso"virtuales",
desde donde determinados actores sociales tienen La capacidad de tomar
decisionesque liegana afectar la vida cotidiana de millones de personas que
habitanencualquierpanedelplaneta. La conformaciOn deIa"cuestiOn social"
(como se decfa a principios de siglo) en La Argentina contempornea tiene
también mucho queverconfactoresyprocesosquetrasciendenlasfronterasdel
territorio nacional.

Datos minimosde Ia cuestiónsocial

Dos sonlos aspectosque dominan laproblemática socialde la Argentina

contemporánea:citemadelernpleo/desempleoyel fenOmenodeLapobreza.En
esteapartado se analizanalgunas dimensionesfundamentalesdelmercado de
trabajo yde Ia distribución del ingreso.
La inserciOn/exclusión enelmercadodetrabajo ylaproporciOndeingreso
quese puede lograr a travs delmismo, determinan en gran parteLa cantidad

(4) Aquf habrfaque recordar queglobalizaciónnoes sinónimo deausenciadedominación. La

sociologla, que por razonesde origen se concentró en ci anlisis de lo social, implldtamente
entendido comosocial-nacional-estataldebeconstruir sus objetos incorporando unmbitode
vidaque trasciende las fronterasdelEstado. Laglobalizaci6nviene asignificarlaexpansion de
los sistemas de interdependencia a nivel mundial. Cadavez más las accionesde unos tienen
consecuencias sobre otros situados en diferentes contextos nacionales.Ms allá del Estado-
naci6n se están fonnandouna serie de estructuras supranacionalesque constituyen lhnites
precisosaIacapacidadsoberana de las naciones.
 ResonanciaspoilticasdeIa "cuestidnsocia1'en America Latina 0 195
de recursos de que disponen las familias para satisfacer sus necesidades
básicas (5).

Convertibiidady mercadi de trabajo

El crecimiento de la economfa durante los primeros anos del plan de

convertibilidad estuvo acompafiadode ciertos comportamientos de las varia-
blessignificativas delempleo.AsimplevistacreceIaproducción,elempleototal
(enespecialdurante elprimer aflo), Laoferta de trabajo ye!desempleo.Esto es
loquedicenlos datos estadlsticosoficiales. Perolos hechossocialesexisten"dos
veces". Una como objetividad, es decir como propiedad de iqdividuos o
colectividadescuyocomportamiento puede medirsecon unaiogicaprestada de
Las ciencias naturales. Pero estas "cosas" se imponena Ia percepcidn de los
hombres. En otras palabras, "las cosas" cuyo comportamiento muestran las
cifras necesitanset interpretadas. Sin embargo,Ia realidadesestructuralmente
polisémica, puede ser aprehendidade diferentes maneras segtin los esquemas
de interpretación. El consenso sobre las cifras (cuando existe, ya que en
Argentina las estadlsticasno gozande la misma legitimidad que tienenen los
palses másdesarrroilados....)vadelamanoconciconflictode lasinterpretacio-
nes.
Si miramos Los datos dela "fIsica social" vemosque, entre 1991 y 1993 el
empleo global crecid un 5% —porcentaje mayor a! del aumento de la
pobiacidn—. Ladesocupacióncrecidmsaün:45%enArgentinay un66%en
elGranBuenosAires. Comoconsecuencia,elporcentajededesempleadospasó
del 7% en 1989 a 18,6% en mayo de 1995 (20% en el Gran Buenos Aires)
(Beccaria/López, 1995). Entreestosdos crecimientoshay que tenerencuenta
elaumento deLapoblación económicamenteactiva.Enotras paiabras,secontd
con mds gentedispuesta a incorporarse aL trabajo y el empleo crecid en esta
etapa, pero no lo suficientecomo para hacer frente a Iaofertade trabajo.
Las interpretacionesoficiaLes deestasituacidnargumentan que el "desem-
pleo argentino" es sólo un efecto momentáneo y un indicador de bonanza,
puesto que lo importante es que —dado el mejoramiento de la situación
económica— una mayor proporción de la población adulta considera que
ahora el trabajo "es interesante". Todo es cuestidn de tiempo: el mercado ira
absorbiendoprogresivamentetodalaoferta detrabajo quesevayapresentando.

(5) Esobvio queexistenotras liientesderecursosqucnosederivandirectamentedeltrabajoatuai

(el patrimonio, los recursosde solidaridad,los sistemaspüblicos de prestación, etc.), y que en
muchos casos sonimportantes para resolverlos problemas de Iaexistenciade grupos extrema-
damenre despose(dosde Ia población. Dichos recursos son niás diffciles de estimar desde Ia
perspectivamacrosociologicaqueadoptamos en este ensayo.
196 0 Emilio TentiFanfani
Si se miranlas cifras con cierto detalleseliegaacondusiones diferentes.La
hipótesis del "contexto económico favorable" se debiita en gran medida
cuando se observaqueen ci conjunto de Los nuevosincorporados al mercado
de trabajo se encuentran proporcionessignificativas de mujeresy de mayores
de 50afios,esdecir, categorfas sociales quesevuelcanal mercadodetrabajo no
tantoporque sea"interesante",sino porquelasituaciónenci hogarlo hace
necesario
Si semiralaestructura del empleo quegeneraciplan deconvertibilidad en
suprimeraetapa (1991-1992),seobservaqueciaumento globaldelempleoestá
encabezadopor los asalariados en ci sector dela industria yLa construcción.A
partir de 1992 ciemp1eo que ms se expande es ci de ios no asalariados
(cuentapropistas,autónomos,etc.).Adems sereducelaproporcióndequienes
trabajan en estabiecimientosmedianosy grandes.
Ensintesis,enci segundoaflodelplandeconvertibiiidadnosolo sedebilita
La ocupaciOn total en especial Ia piena (fisiltime), sino que ci aumento del
empleo pleno en su mayorpartesebasaenLaexpansiOn de Lainformalidad (que
en 1990representaba ci 41,6% en ci GranBuenos Aires).
Lo quequedaes una estructura del empieo que pierde dinamismo (como
pierde dinamismo elcrecimientoeconOmico), ademsdecaracterizadaporuna
proporciOnmuysignificativadedesempleoysubempleohorario. Todo parece
indicar que Las inéditas tasas de desempleo vinieron para quedarse y para
introducirotro elemento decomplicaciOnen ci panorama socialde iaArgen-
tina contemporánea.

Evoluciónde lapobreza

En America Latina La pobreza "moderna" es una construcciOntCcnica.

CadaCpoca se caracteriza por una estrategiadominante de construcciOndel

— Cuadro1
Desocupación y subocupacidn horaria(total general, 1989-1996)
Afios Desocupación SubocupaciOnHoraria

1989 7,1 8,6

1990 6,3 8,9
1991 6,0 7,9
1992 7,0 8,1
1993 ' 9,3 9,3
1994 12,2 10,4
1995 16,6 12,5
1996 17,4 13,6

Fuente: UNICEF-Argentina. Datos de Argentina, 1997.

 ResonanciaspoilticasdeLa "cuestión social'enAmerica Latina 0 197
problema social. Los "nombres"delapobrezavarlan no solo enfunciOndesus
dimensionesestructurales-objetivas,sino tainbién delos interesesy"mediosde
producción" de representacioneshistOricamentedisponibies (Tenti Fanfani,
1989). Hoy sonlos especialistas en estadlsticasocial quienes predominan en Ia
definiciOndelfenOmenodeIapobreza. Unavez impuestociconcepto, deto que
se trata es de realizar las medicionesperiódicas delfenOmeno,con Ia misma
lOgica que se mideci PIB, ci empleo o Ia inflaciOn.
A principios de los afios ochenta IadistinciOnentrepobreza estructural y
pobreza por ingresos se institucionaliz6en Argentina. El consenso sobre la
definición operativadio lugar a diferentes ejerciciosde mediciOn. Los que se
refierenalprimer concepto (que midecigradodesatisfacciOndelasnecesidades
bsicas)serealizanconunabasededatos delCenso,siendosucomportamiento
más "lOgico" y estable ya que depende del mejoramiento de condiciones
objetivasde vida muy simples:educaciOn báslca, vivienda, saneamiento,etc.
Salvo cati.strofes econOmicas sostenidas en el tiempo, los mejoramientos
registrados en este terreno no se yen afectados en lo inmediato por ci
comportamiento de las variables econOmicas tales como ci PIB global oper
capita.
La pobreza medida segmnLa linea de ingresoses mucho mssensiblea los
avataresdela economla. Los perfodosinflacionariosafectan civalor real de los
ingresos disponibles por los hogares. El Indice de pobreza medido segün ci
ingreso disponible por los individuos y Los hogarestiene un comportamiento
bastante errático duranteperfodos cortos (cuadro 2).

Evolución de Ia pobreza segün ingresos (GranBuenos Aires 1980-1996)

(segxn encuesta dehogares delmes1€octubre)

Afios % de Pobres
1980 11,6
1986 15,2
1987 25,5
1988 32,4
1989 47,0
1990 33,7
1991 26,2
1992 21,8
1993 19,4
1994 .20,5
1995 25,8
1996 (1) 26,5

(1) Paraesreafio losdaros corresponden ala encuesta de mayo.

Fuente: DatosdeArgentina. UNICEF-Argentina, BuenosAires, 1996
198 0 EmthoTentiFanfani
Más allá de todas las criticas que merece esta estrategiateórico-analftica
(tarea que queda pendiente en America Latina), los darns muestran una
tendencia. Los modos de lectura de esta tendencia varlan en funciónde los
intereses.Desde ci polo del poderse comparan los porcentajesde la dCcada de
los noventa con ci 47% de pobres del momento hiperinflacionario.En este
sentido esverdad que"Iapobrezabajó alamitad", pero tambiCnes cierto desde
una perspectivade mediano plazoy pot lo tantomás racional, que Ia pobreza
se estabilizaci doble (por encima del 20%)si se Ia compara con Ia dimension
que tenla al inicio de Ia dCcada de los ochenta.
La cuestiOn social en la Argentina de hoy es entonces una mezda de
exclusiOn total (desempleoabierto cercano al 20%) e inserciOn defectuosa o
parcial(variadasformasdesubempleoqueen 1990 girabanairededordel 34%)
en ci mercadodetrabajo. Hoy,casiuncuarto de lapoblaciOntiene queresolver
los problemas matriales de Ia existencia con ingresos inferiores a los que
determina [a "lInea de La pobreza".
En apretada sintesis, la nueva cuesti6n socialargentina se caracteri2apot
tres dimensiones:
1. Lapresenciadeviejaslrmasdepobrezaestructural (en 1991 Un 16%de
los hogares argentinosno satisfc1an por lo menos una necesidadbsica)ypot
lapobrezade ingresos,lacuai nosoloseorigina enlaexclusiOn totaldelmercado
de trabajo (desempieo) sino tambiCn en formas defectuosas de inserciOn
(subempleohoratio,trabajo informaldebajaproductividad,etc.)juntoconun
deterioro enciniveldeingresosdeampliascategorIasdeIapobiaciOn (maestros,
empleadospüblicos,jubilados, etc.), queviven duras experienciasdedecaden-
cia social (Minujin, 1991; Minujin/Kessler, 1995).
2. La pCrdida de 'centralidad" del asalariado obrero en ci conjuntodel
empieo (coma resultado del proceso de desindustrializaciOn), Ia expansiOn de
nuevas y viejas formas de trabajo autOnomo, Ia mayorfa de las veces en
actividadeseconOmicas de bajaproductividad y en condicionesde informali-
dad.
3. Una profunda transformaciOn en los principios estructuradoresde las
relacionesde trabajo (flexibilizaciOn, convenio colectivo"potfábrica", apari-
ciOn de nuevas figurasjuridicas quesustituyen a laclásicarelaciOn laboral por
tiempo indeterminado, etc.) queestán asociadasconlas"exigencias deproduc-
tividad y competitividad",y que son posibles gracias a una profunda modifi-
caciOn en las relaciones de fuerza entre capital y trabajo en beneficio del
primero.
Estas tres dimensiones combinadasdan lugar a unaverdadera "metamor-
fosisde La cuestiOnsocial" (Castel, 1995).
Estos son losdatos mmnimosa teneren cuentacuando se pasa del análisis
objetivista de Ia cuestión social, a la comprensiOn de los conflictos y las
estrategias de los actores colectivos en ci campo de la poiltica social y de la
politica toutcourt.
 Resonanciaspolüicas1€la 'cuestionsocial'enAmericaLatina 0 199
en términosde poifticas sociales
Lasrespuestas

Frente alacalidadye!tamano delproblemasocial,cualesson lasrespuestas

delEstado en términos depoilticaspdblicassociales?Laevolucióndelvolumen
ycomposicióndelgastosocialdurante los afios proveealguna informa-
cióninteresantealrespecto. Lo primero que se observaes que en 1993 elgasto
piblico socialrepresentóeli8,3%delPIB,cifrasuperioral 16%delalto 1980.
Estedatotiene unsentido particularcuando selorelacionacon el hecho de que
las poilticas neoliberalesinstrumentadas por el gobierno Menem desde 1991
(privatizacionesyrecorteenlassubvencionesalaactividadeconómicaprivada)
produjeron unadisminución significativadel gastopáblicototal, el cualpasa
del32,3%delPIBen 1980a127,7%en 1993 (TentiFanfani, 1994). Sielgasto
social no disminuyo, tampoco aumentó en la proporción en que podria
esperarse teniendo en cuenta la evolución del desempleo y Ia pobreza en
Argentina duranteci perfodo que estamos analizando.
La estructura delgasto también calificalas respuestaspüblicas frente a la
crisis social. En 1993, ci sistemadejubilacionesacaparabael 42,3%del total
(en 1980-1983 representabaunpromedio del 34,2%). Porunaseriederazones
que no corresponde exponer aquI, el 80% de las prestaciones que provee el
sistemaprevisionalargentino tienenun caráctermmnimo,yestán lejosdeservir
parasatisfrcer las necesidadesbásicas de los beneficiarios.
Másalladelvolumen total delgasto social que es relativamenteelevado si
se lo compara con otros paIses de America Latina, los datos indican que se
registra una caida del gasto social per capita deflactadopor Indices de precios
especificos: en 1994el nivel era inferior al de 1987 (Gerchunoff/Machinea,
1995).
En ci caso de la educación, Ia expansion cuantitativa de la cobertura se
tradujo en unafuerte calda delgastopercapitaporalumno entodoslos niveles,
que terminO por afectar la real satisfacciOn de las necesidades basicas de
aprendizajede los grupos más desfavorecidos de La poblaciOn.Aigo parecido
sucedeconel sistemade seguridadsocial en lo que respectaaIa cobertura real
de prestaciones de salud. Tanto en lo que concierne a la salud como a Ia
educaciOn, Argentina todavfa espera una reforma de fondo que invierta ci
deteriorocontinuadodelacalidadenlosserviciosocasionado,entreotras cosas,
porel bajo gradode inversionper capita en estosdossectores. Lo msgrave es
que estaescasez crOnicaestá en el origen de unaseriede malformacionesenlas
estructuras y procesos productivos de salud y educación (burocratización,
deterioro de los recursos humanos, corrupciOnadministrativa,rutinizaciOn,
corporativismo, etc.) que adquieren vida independiente, es decir, que no se
resuelvensimplemente mediante unarecuperacióndelosnivelesde inversiOn,
sino quenecesitandepolfticasintegralesysostenidasame4iano ylargo plazos.
Dadas lascaracterfsticasdela cuestiOn socialpodrlaesperarseuna adecua-
ciOn del gasto social en funciOn de ias caracterlsticasde los nuevos problemas
200 0 Emilio TentiFanfani
sociales: pobrezaydesempleo.Con respecto alprimero, el Estado (nacionaly
provincias) despliega una acción de tipo asistenciat que cuando no est
demasiado expuesta a ihstrumentaciones de tipo politico padece, pese a las
intenciones "modernizadoras" de sus promotores, de todos los vicios de las
viejas polIticasasistencialistas: discontinuidad, fragmentación, bajo grado de
profesionalización,carácterminimo encomparacióncone!volumen delgasto
social y subordinaci6n polltica.
Ante Ia novedad y gravedad con respecto a! problema del empleo, la
respuestadelEstado tampoco pareceestar alaalturadelas circunstancias.Una
de las preocupaciones de Ia conducción económica del pals paramejorar las
condiciones de competitividadde Iaeconomfa argentinaconsiste en favorecer
Ia disminución del costo laboral por producto. Esto puede hacerse de dos
maneras: a) aumentando la productividad del trabajo incorporando capital,
racionalizandolos procesosyla organizaciónproductiva;yb b)disminuyendo
ci costo de cadatrabajador para ci empresariomediante reducción de saiarios,
costos salariales e impuestos al trabajo. Todo parece indicar que desde una
perspectivaneoliberalpoco esloquepuede hacerseen elprimersentido, yaque
el tema de la inversion,la capacitaciOn yla racionalizaciOn empresariales una
cuestiOnson aspectosquese dirimen segün lalOgica del mercado.
El gruesodel esfuerzo,en términos depoliticaspüblicasparecieraconcen-
trarse en la segunda alternativa. Para ello el gobierno despliega esfuerzos
orientados a "flexibilizar"lafi.ierzade trabajo, cuando no a disminuirlisa y
lianamente elvalor nominal de los salariosde bolsilloen el sector piiblico. En
realidad la flexibilización (facilidad en materia de despido, determinaciOn
empresarialdelas condicionesde trabajo, vacaciones, duraciOnde los contra-
tos, contrato por lbrica, etc.) es un procesoqueavanzaen la medida en que
existe unarelaciOn de fuerzasextremadamentedesfvorable a los asalariados,
dadas lascondiciones en quese desenvuelve la sindicalizaciónenlaArgentina
contempornea (desindustrializaciOn, desempleo,subempleo, informalidad,
etc.).
Porotraparte,desdeelpolodominante seesgrimeunargumento depeso:
la flexibilizaci6n es una necesidadobjetivamente impuesta pot ci proceso de
globalizaciOn de los mercados. La competitividad se convierte en una especie
de icyde hierro delmercado mundial. Lacuestión del nivel de los salariosya
no se dirime en ci mercado interno, sino en ci espaclo transnacionai donde
operan otrosproductores con loscuales compiten losempresariosargentinos.
En este caso Ia globalizaciOn estáproduciendo una presiOn a la baja de los
salariosya! establecimientodeotrosistemaderegulacionesmucho másflexible
en casi todos los palses capitalistasdesarrolladosdel mundo. El concepto de
trabajo como derecho(ytodas lasinstituciones disefiadas paraprotegerlo)seva
desdibujando y va siendo reemplazadopor la ideadel trabajo como un bien
incierto, azaroso,mutante, diffci!deconservaryposeerdeunavez parasiempre.
Portiltimo, en materiade politicasactivasdeempleo, sucomponente más
 Resonanciaspoilticasdc/a "cuestión social"enAmericaLatina 0 201
importante es el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), orientado a ofrecer
"empleo mfnimo" (contratosde 5 mesesde duraci6n ycobertura social). Entre
1992 y 1994las modalidades promovidasde contrato de trabajo acumularon
cerca de 140.000 casos, delos cualesel 53% correspondealosPIT (LoVuolo,
1995). En términosde gasto, estas politicas representanel 0,1% del PIB.
En 1991 la creacióndelFondo Nacional de Empleo estabiecióun sistema
de subsidiospordesempieo.En 1994seestimaba quesólo beneficiabaal 10%
delos desempieadosye1valor promedio deIaprestacióneramenor del50%del
salariomedio. En sintesis,para hacer frente al grave problema del desempieo
ci Estado invierte sólo un equivalentea 0.1% del PIB (Barbeito, 1995) (6)..

Reforma o restauración dcl modelo de intervención social?

Para entender Ialógicade las intexvenciones socialescontemporáneashay
que tenerpresente que el Estado delque estamos hablando ya no es ci Estado
que presidió el proceso de industrializaciónpor sustituciónde importaciones.
Más alla del sistema de jubilaciones que se administra desde una instancia
nacional, el resto del gasto social (salud, educación, asistencia, vivienda, etc.)
.correspondealas provincias,demodoqueesdiffcilhablar deunapoliticasocial
nacional explfcitamente formulada y ejecutada. Esta descentralización del
aparato estatalcontribuye amukiplicar las arenasdecisionalesyporlo tantolos
conflictosredistributivos,haciendocadavezmás dificilIaconstrucción de una
agenda y un debate nacional.
Todo indica que las polIticas sociales dominantes en el campo de las
polfticasoficiales seconforman con lo queBustelo (1995) denomina"modelo
de ciudadanla asistida". En Ia base de estaestrategia existen un con)unto de
supuestos:Iadesigualdad social es algo "natural" ylas polfticasredistributivas
son de tipo discrecional y nunca pueden basarse en supuestos "derechos
sociales". La acciónsocialsebasa en Iavoluntad ye1interés que"Se tiene" hacia
lospobres yexcluidos,los cualessontratados como unaespeciede "ciudadanos
subsidiados". Como consecuencia se tiende a ejecutar una politica social
marginalysecuencialmenteposterior alapolitica económica,que se convierte
en lapoiltica "central yhegemónica".La economlaseconvierteen una ciencia
socialdominante yenunprincipio estructuradordelaformulacióndepolfticas
gubernamentales.El Estado que las ejecuta es "minimo y marginal" en tanto
queeselmercado ci queseconvierteen el mecanismoreguladory asignadorde
recursos, determinando asf todos los demás ámbitos (sociales, culturales,

(6)Amododecomparación hayquetenetencuentaqueenFrancia,en 1995elgastoenpoifticas

activasy seguro de desempleo representa aproximadamente (de acuerdo a diferentes cálculos)
entre3.5%y 5% del PIB.
202 0 EmilioTentiFanfani
politicos) de Iasociedad. Bienmirado, pese a ciertas calificaciones interesadas,
estamatriz depoliticassocialesdelneoliberalismonoofrecemuchos elementos
novedosostnásalladeIa introducción de ciertascomplejidadesmetodológicas
en La definición de las "poblaciones objeto", los sistemas de evaluación y
control, los cálculos de costo-beneficio, etc. En sintesis, ci modelo ahora
dominante de las polfticas sociales parece ms bien una restauración del
paradigma clsico de la ayuda social, que acompafió Ia evolución del Estado
liberal latinoamericanoen Las primeras etapas de su desarrollo(7).
Las politicas sociales, en tanto que intervencionesptblicas orientadas a
modificarlas distribucionesprimariasdel ingreso que generanlos mecanismos
delmercado, tendrn siemprepordefiniciónunlugar marginalenciparadigma
neoliberal.En este sentidoIapolitica socialneoliberalno pretende ser "univer-
sal", y por lo tantono es vista como fctor constitutivode ciudadanIa.Esta es
una cuestión exciusivamente constitucional, la fuerza de la Icy es Ia que
convierteaunindividuo en ciudadano.Laciudadanla seagotaensu dimension
exciusivamentejuridico-poiltica.La intervenciOndelEstado en Losprocesosde
distribución deriquezadebetenerun cathcterexcepcionalyfocalizadoaciertos
grupos socialesbien delimitados, que viven situacionesde necesidadparticu-
larmenteurgentes. Como dicen los tecnOcratas, Ia "poblaciOn objeto" de las
polIticassocialesdeben ser los "pobres" y no ci conjuntode los ciudadanos.
Dctalmanera queLalOgicadelprogramaneoliberaltransformalos servicios
püblicos enserviciosexclusivosparapobres.Esteaspectopuede lograrsededos
maneras. Una es La forma explicitay directa de La privatizaciOn de servicios
ptlbiicos, como es ci caso de los sistemasde previsiOn social, de provisiOnde
agua potable, energia, recolecciOn de residuos, etc. Pero existe otra manera
indirecta yms lenta deliegaralmismo objetivo,en especialcuando se tratade
"focalizar"sistemaspüblicosde cobertura muyamplia. El caso deIaeducaciOn
püblica es paradigmáticoa! respecto:pese a que no faltan lasiniciativas,no se
conocen casosde "privatizaciOn" de escuelas primarias. La privatizaciOn serla
ci"efecto perverso"cuando noun efectodeLiberado de pollticasindirectas. En
tdrminos un tanto esquemáticos, La escuela ptibiica se va convirtiendo en
escuelaparapobres enlamedidaenqueellamisma se"empobrece"en recursos,
prácticasyproductos.Amedida quecideteriorodeLacalidadespercibido como
un probiema por los usuarios, aquellosque est.n en condiciones materialesy

(7) En otro trabajo (T&nti Fanfani, 1989) Se reconstruyen los rasgostfpicos de las primeras
intervencionessocialesdel incipiente Estado nacional argentinoensu etapaliberaloligarquica.
Lascaracterfsticascentralesde esas "poifticassociales" correspondian asucarácter discrecional
(seoriginan enci "deber moraldcl queayuda" ynoen ci derechode quienrecibe)yasimétrico,
fragmentado,discontfnuo, particularista,estigmatizador,etc.; caracterfsticaspresentes, aveces
connombres renovados("focaiización","flexibiización","descentralización",etc.)encidiscur-
so publico actualmente dominante.
 Resonanciaspoifticasd.cIa 'cuestión social"enAmerica Latina 0 203
cukurales dedisponer de akernativasen ci sector privado (que aparecen como
"mejores", no sóio en trminosefectivossino presuntos), adoptan unaestrate-
gia de fuga de to pübiico contribuyendo de estamanera a su deterioro. Esta
privatización indirecta es lenta pero efectiva y retroalimenta La pérdida de
legitimidad de lo püblico sobre la que se asienta ci discurso neoliberai
hegemonico.
En este contexto,cidiscursode Losderechossocialestodavla inscritosenLa
legalidad constitucionaLdel pals se convierte en retórica vacla desprovistade
todaconsistenciajurldicareal. Dcahilafuerzarenovadade Las viejas ideoioglas
de Lasolidaridad, ci akruismo, La caridad, etc. que están en Ia base detodas las
iniciativasdeacción socialquese generan tantoenci áinbito del Estado como
en ci de la sociedad civil.

Constitución de la ciudadanla yIa acción colectiva

Esta nueva morfologla de ia cuestión social plantea nuevos conflictos y

diiemas de integración en La sociedad nacional. Los actores son distintos,
distintaslas reiacionesde fiierzayIaiógicade Losespaciosdondesedirimen las
disputas.PeroLadiversificaciónycomplejidadcrecientes,Lamuitiplicación de
Las instancias de decisión y de Los espacios de lucha no deben actuar como
pantalla queimpidamirarala sociedadargentinacomo configuracion"unita-
na", como "sociedad-nacional-estatal".
Es Ia integración social un hecho quenecesita ser explicadoo bien un
objetivodelaacciónpoiltica?.Encidiscursodeun clsico deLasociologlacomo
Emile Durkheim lasdosprcocupacioncsestán presentesysearticulan, pero no
se confunden. En cambio esta distinción no es tan clara en ciertas propuestas
teónicascontemporáneas.La sociologla, aveces constata,aveces prescribe.Vale
Iapenaentonces reflexionaracercadelos modos clásicosdeconstituciónde"lo
social" en las sociedades capitaListascontemporáneas, para entender mejor eL
sentidode sus transformacionesmsreciéntes.
Donzeiot(1997), describe cisurgimientoycidesarrollodeLosmecanismos
que garantizaron un ciertogrado de integración social: básicamente sc refiere
ala genesisyiegitimacicSnsocialde intervencionesorientadasaadministrar ci
conflictoyacurara"losheridos delacivilización".Estaspoifticassejustificaban
en ci principio de Ia solidaridad entre distintos grupos constitutivos de ia
sociedad. La integración social, en especial en la etapa de constnuccióny
despliegue de las formacionessociales-estatales (Ia nación moderna), fue un
objetivo deliberadamente buscado desde el Estado. La base poiftica de esta
integración eracimonopoiio de Lavioiencia(ffsicaysimbólica)legitima enun
ternitorio determinado. Dc este modo, ci Estado era ci iugar desde dondese
actuaba sobre ci conjuntode la sociedad.
EnAmCrica Latina Lamisma sociedadfueengran parteciresultado dc una
204 0 Emilio TentiFanfani
construcciónsocial realizadadesdeelámbitodel Estado,apartirdel uso delos
recursos tipicos del Estado: el monopolio de la violencia ffsica y simbólica
legitima en ci interior de un territorio determinado. Mis adelante, lo que se
llam6Estado providenciafueciresultadoinstitucionaldeunaseriedeesfiierzos
hechos para constituir la sociedaden una unidad relativa,contralas multiples
amenazas de fragmentacion y conflicto que generaba Ia expansion de Ia
modernidad. La intervenciOnsocial del Estado moderO las desigualdadesmis
extremasyrepar6 lasdisfuncionesmisevidentes,"garantizandounmfnimo de
seguridad para todos". En los palses mis desarroiladosde America Latina la
expansiOn de los sistemas institucionales (legislaciOn social y distribuciones
püblicas debienesyservicios) seexpandeamedida queseprofiLndiza ciproceso
de modernizaciOneconOmicay social en Ia etapa del modelo de desarrollo
conocido como de"sustituciOnde importaciones". El "populismo latinoame-
ricano"fuelacontracarapoifticadeestemodelo.Un Estadofuertehegemonizado
porunildercapazdeencarnarlosinteresesdelasburguesfas localesernergentes,
quegarantiza condicionesbisicasparael desarrollodeactividadeseconOmicas
protegidasde Ia competencia internacional y capazde organizarydisciplinar
alasfuerzas deltrabajo,enpartegraciasaldespliegedemecanfsmosredlistributivos
püblicos.EnArgentina,ciperonismorepresentóunaforma tfpicadepopulismo
desarrollista que logrO combinar ci crecimiento económico con una dosis
importante dejusticia social. La vigenciaefectivade los derechos sociales(en
Ia legislaciOn y los mecanismos redistributivosy en la concienciade Ia ciase
obrera industrial urbana) tiene lugar antes de que se haya consolidado la
democracia liberal como práctica (representaciónpolitica) y como sistema
institucional (divisiOn de poderes, libertadesindividualesy püblicas, etc.).
Hayrazonesparasospecharqueexisteunanovedad radicalenlaconforma-
ciOn del problema social de las sociedades capitalistas contemporaneas, que
poneen dudatanto losesquemasmentales como lasmodalidades de interven-
ciOn piblica sobre los mismos.Enotras palabras,los nuevos procesosproduc-
tivos impactan sobrela morfologlade la sociedady producen nuevos tipos de
precariedade inseguridadsocialpara loscuales no se tienenrespuestaseficaces
y Legitimas. Bisicamente, Ia novedad parecieraderivarsede las situacionesde
exclusiOn del sistemaproductivo yde las formas defectuosase incompletasde
inclusiOn en ci mismo. Esta nueva configuracion del probiema social es
extremadamentediversificadadadaLavariedad desituacionesobjetivassobre
lasquese asienta. La pluralidad de las situacionesdedominaciOnpolitica y de
exclusiOn social rompe con ci esquema dualista clásico: propietarios/proleta-
rios, queestructuraba ci escenario clisico de Las luchas sociales.
Hoy la situación es mucho mis compleja. La famosa "explosiOn de lo
social", entreotras cosas, pretende rendir cuentas de Ia rupturade la sociedad
como un campo unificado y organizado a partir de unos pocos principios
estructuradores (la propiedad de los medios de producciOn,por ejemplo). En
vezdeloque sugiere estavision totalizadoraysingular (que todaviasubsisteen
 Reconanciaspoliticasd.cIa 'cuestiónsocial"enAmérica Latina 0 205
las visiones e sentido comün de Ia mayoria de Ia población), se instala una
pluralidad escenarios sociales ocupadps por actores dotados de intereses
de
especificos.La sociedad resultadeunanueva forma de articulaciónde espacios
sociales relativamente autónomos. Esta nueva configuracion de la sociedad
obliga aredefinirellugaryelsentidodelEstado,yel delapoliticacomo espacios
donde sejuegan los interesesde Ia sociedad.
Los actorescentralesdel capitalismoclsicoson ios patronesylos asalaria-
dos, que el populismo latinoamericano articulaba en el seno del Estado
mediante la presencia de un liderazgofuerte y unaburocracia relativamente
autónoma. La inserciónenlasociedadderivababien delapropiedad de medios
de producción, o biende layentadela fuerza de trabajo. La generalizaciónde
la condición de asalariado presidio la genesis y desarrollo del sistema de
seguridadsocial.Noes casualidadqueafines delsiglopasadoenArgentinasOlo
losmilitares,los altos rangosdelaburocraciapüblica ylosmaestroshayan sido
losprimeros beneficiariosde lossistemasprevisionalesmodernos (jubilaciones
y pensiones).
Dc este modo el acceso al trabajo no sOlo garantizaba un salario, sino
tambiCnunaserie de prestacionessocialesorientadas a la satisfacciOn de las
necesidadesbásicas delostrabajadoresysusfamilias. Estesistemarelativamente
unificado de prestaciones sociales fue posible porque existlan posiciones
homOlogas entre los distintos tipos de asalariados. Más allá de la diversidad
sectorial o regional, todos compartlan unamisma condiciOnobjetiva que se
imponla como criterio de identificaciôn y presidla Ia genesis de intereses
colectivos relativamente homogeneos ("los intereses de los trabajadores").
Sobre estas basesseconformaronlos grandesactorescolectivos: IaorganizaciOn
sindical unificada de los trabajadoresyIa corporaciOnpatronal. Mientras que
en los paises capitalistasavanzadosesta morfologiabsicatambiCnradicaenel
origen de los partidos politicosmodernos, los cualesse sitüan airededor de las
categorfas "izquierda"(interesesde los asalariados), "derecha" (interesesde la
patronal), en laArgentina y otros paIsesdeAmerica Latina ambos sectores se
unifican en Ia categorfa"pueblo", que es representadaporliderazgosymovi-
mientos politicos populistas quereivindicabanlarepresentaciOnde los intere-
sesnacionalesfrente alas amenazas "foráneas"de todo tipo(militares,pollticas,
econOmicas, culturles, etc.).
LageneralizaciOn de una masa de asalariados relativamentehomogéneay
suincorporaciOnformal al mercado de trabajo mediante un contrato formal y
estable no sOlo permitiO garantizar un minimo de seguridad social a los
miembros activosde lapoblaciOn,sino tambiCna quienespordiversas razones
(crisis económica, enfermedad, incapacidad estructural para ci trabajo, etc.)
estaban excluidosde la condiciOnde trabajador.
"El contrato laboraldeduraciOnindeterminada" esLabasedeesta"relación
moderna con el trabajo". Visto desde una perspectiva a largo plazo, su
generalizaciOn es relativamente reciente y su vigencia efectiva es bastante
206 0 Emilio TentiFanfani

limitacla. Tantoen Europacomo enIaArgentinade La posguerra,"ci asalariado

estable como forma preponderante de remuneración del trabajo se impuso
progesivamentecon LaindustrializaciOn, graciasalaregulacióndel mercado de
trabajo sancionado por los derechos sociales" (CastellLae, 1992, p. 4). Es
precisorecordar que ci trabajo intermitente, temporal,precario, "en negro", o
"informal" no es unanovedad, sino que era La norma antes de La institucio-
nalizaciOn del derechodel trabajo moderno. Peroestá claro que como hecho
social hoy no tiene ci mismo significado. Los fenOmenos de informalidad
tienen un sentido en tanto y en cuanto se diferencian del mundo de Las
relacioneslaboralesftrmales. El modelo clásico complementabaIa seguridad
social ligada a La condiciOnde trabajador con Ia asistenciasocial, acciOn de
ayuda dirigida a quienes por diversas razones (edad, incapacidadcrOnica, etc.)
noestaban encondicionesde proveerla satisfacciOn de susnecesidadespor sus
propios medios. Si pese a esta doble cobertura quedaban grupos e individuos
al margen de todaprotecci6n (informales, precarios,ruralesmarginales,etc.),
se trataba entonces de grupos residuales que podrianser alcanzadosmediante
politicas focalizatlas más ajustadas.
Peseala "explosionde iosocial"lo socialexistefragmentado,segmentado,
etc. peroexiste. Sino, qu sentido tendrIahablar deEstado-nación,deintegra-
ciOn ycohesiOn social? Sin embargo, es precisorevisarci concepto mismo de
sociedadapartirdeLas nuevasconfiguracionesonuevasformasdeLoselementos
constitutivos de La unidad. Los cainpos sociales relativainenteautónomos de
producciOndebienesmaterialesysimbOlicos noestán simpiementeyuxtapues-
tos, sino que mantienen relacionesde autonomla/dependencia o de interde-
pendencia.Estas relaciones constituyenci fundamento objetivodeLaidentidad
social-nacional. Esta identidad no es nunca definitiva, sino que es preciso
producirla yreproducirlaconstantemente.EnAmricaLatinapuede observar-
se un doble movimiento que por una parte tiende a fortalecer unidades de
integraciOn derango menor aLa nacional-estatal(ci municipio, Laprovincia,La
region) que de alguna manera preexisten; y pot La otra La emergencia de
formaciones polIticas supraestatales (MERCOSUR, NAFTA, etc.). Estas
nuevas configuracionessocialesnecesitan ser interpretadas y explicadassi se
quiere actuar con eficaciasobre "Lo social" (8).
En primer Lugarhabriaquedecirque Lacapacidadde controlarci curso de

(8)Nohayqueolvidarqueglobalizacion aligualque"regionaiizacion"esunconcepto queremite

a'cierrasmutacionesenlasestructurasdelasrelacioneshumanas quedaramente nohablan sido
proyectadospot individuossingulares,yalos cuaies loshombres debieron sujetarsevoluntaria
oinvoluntariamente" (Elias,1983, P. 45).Estasunidadesdeintegraciónmásinduyentes son ci
resuitadodeprocesosobjetivosnodirigidospotnadie,peroquedeterminan enciertamedidalas
relacionesdeinterdependencia que sedesarrollanenlasconfiguracionessociaiespreexistentes,
enespeciallas sociedadesnacionales-estatales.
 Reconanciaspoliticastieía cuestión social"enAméricaLatina 0 207
los acontecimientos es escasa, en la medida en que es escaso el grado de
conocimiento que se tiene sobre el mismo. La confusión resultante de La
incapacidad de rendir cuentas de las nuevasrealidadesconLos viejosesquemas
de pensamiento, induce a hacer frente a Ia situación mediante esquemas
mentalesgeneradosmásporlapasiónquepor ciusocontrolado deIarazón.Sin
unaadecuada comprensión delsentido de los acontecimientos, Los hombres
puedenvolverse esciavosdesuspropiosproductos.Enefectoesprecisorecordar
que estas transformacionesen elcampo delo sociaL solo enpaneson producto
de la intencionaLidadhumana. Como totaLidad, Las nuevas configuraciones
socialesno son el resultado deun proyectohumano.Comobien lo expresaun
clsicode la sociologlacontempornea"Insegurosyvulnerablescomo sonen
tales condiciones, los hombres no pueden tomar Las distancias necesarias y
considerar con tranquilidad, como observadoresdistanciados, el curso de los
eventos sociales que ellosmismos han producido pero no programado" (Elias,
1988, P. 102).
La solidaridadgenricadeclaseentre todos losvendedoresdelamercancla
trabajo es desplazada por Las solidaridades particulares, localizadas en las
empresasentreproductores integradosen sistemas productivosconcretos. La
empresa esci lugar dondeseoriginanlas identidadesprofesionaLes Qqué tiene
queverunobrerocaLificadodeSiderca—unatransnacionalargentina produc-
torayexportadoradeproductos sidethrgicos—conun obreronocalificadode
La construcción o con un cuentapropista pobre, o aun con un maestro de
primaria en un barrio popular del Gran Buenos Aires?). La negociación se
desenvuelveenestecontexto ypotlotantocambiadenaturaLeza.Yanosetrata
debuscarunpunto decompromisoentredosinteresescontradictorios(capital
y trabajo),sino de deiInir un espaciocomiin entrelos intereses,expectativas y
capacidadesindividuaLes delostrabajadoresylosobjetivosdelaempresa. Cada
empresaesellugar dondeseestructurauncompromisooriginalquenoobedece
a ningunanormaapriori.Yano es "eLmodelo, o cipunto deaplicacion de un
compromisosocialglobal" (Perret,1991,p. 129),sino unadimensiónsustantiva
deldenominado estallido de lo social

Crisis de Ia poiftica y necesidad de Ia ciudadanIa activa

Dc las pollticas pübLicassociaiesesprecisopasar aconsiderarciertos rasgos

tlpicos de Ia poiltica tout court. Las configuraciones sociaLes emergentes
discutidas arriba obligan a repensar Ia poLftica como práctica social global y
totalizadora.En LaArgentinade hoy, la pollticase asociacon laforma partido.
Estetipo de polftica se asemejamsa una maquinaria electoralque lciLitaeL
accesoa! poderdel Estado, queaunaestructura de poder, derepresentacióny
participación polltica permanente. Como consecuencia,Ia polltica no parece
existir fuera del Estado: ci partido tiendea confundirse con el Estado.
208 0 Emilio TentiFanfani
Tanto la experienciaradicalcomo la peronista sonelocuentesal respecto.
Lafuerza delpartidodesaparecedespuésde las elecciories inclusosise gana, ya
que el liderazgose confunde con el liderazgodel Estado y mucho más si se
pierde.Dehecho lavidadelospartidoslanguideceenlos periodosinterelectorales.
La debilidad institucional de los partidos se asociacon la probabilidad de
aparición de fenómenos tales como: formas diversas de "maiversación" del
capitalpolitico (incumplimientode"contratosprogramáticos",camaleonismo),
uso privado de recursos ptiblicos (corrupción), creciente influencia de los
medios de comunicaciónen La generaci6ny destrucciónde liderazgos,etc.
En sfntesis,enIaArgentinahay un dficit de polItica entendida como una
actividad orientada aLa construcci6ny defensa del interés general.La faltade
polIticacomo prácticaderepresentaci6norganizadayactivaenlasociedadcivil
explicaen parteci rendimiento pobre. de Las polIticaspüblicas en térniinos de
equidad yjusticiasocial.Esobvio queestacrisisde Lapoilticaesciresultado de
doscausasqueserefuerzanmutuamente: elbajorendimiento de"los politicos"
yunaacción ideológicadeliberadaysistemática(almismotiempoque"afieja",
piénseseencidiscursomilitar deIadictadura de Onganfaen 1966) denegación
de La poiftica como práctica dignay necesariapara resolverproblemas de la
convivencia social, y de La exa[tación tosca (en parte ingenua y en parte
deliberada) del mercado como reino de lalibertad y de Ia espontaneidad.
Los excluidos(absolutosyrelativos)pordefinición,también carecendelos
instrumentos expresivosnecesariospara trascender su existencia como una
agregación de individuos. Su presencia por 51 misma es ms una realidad
estadIsticaqueunaamenazaestructuralalsistemasocial.Losexcluidosnoestán
encondiciones deejercerCl derechode ciudadanlaactiva(esdecir, msalládel
voto y de la participación aleatoriaen una encuesta de opinion), que formal-
mente garantizan Los sistemasnormativos. Por lo tanto no sonportadores de
ningdn proyecto social superador. Cuantomás, puedenexpresarseen formas
máso menosviolentaspero discontinuasyejerceruna suertedepoderdeveto;
pueden igualmente ser un freno u obstáculo, aunque dificilmente tienen
capacidad de propuesta y construcciOnsocial.
Una estructura socialcaracterizadapor esta divisiOn entreincorporados y
exciuidosno puede menos que afectarla forma yci contenido delapolftica. Si
La polItica es compromiso entre intereses de actores organizados, cOmo se
manifiestan y resuelvenLos conflictos cuando desaparecen del escenario Los
grandes actorestradicionales?Dc hecho, las negociaciones,loscompromisosy
los arbitrajes son posiblessi existengrupos socialesconstituidos, es decir, que
tienen ms o menos resueko ci probiema de ia representaciOn. Cuando ci
conflicto afectaaunamasa de individuos (los jubilados,los desempleados,"los
trabajadores precarios", "los que trabajan a tiempo parcial", los "jOvenes en
büsqueda del primer empleo", "lostrabajadoresdel sector informal urbano",
"Las empleadas del servicio doméstico", etc.), no es posible recurrir a la
mediaciOnde clase o deLas organizacionesrepresentativas.
 ResonanciaspoliticasdeLa "cuestión social"enAmerica Latina 0 209
El resuitadoesuna confrontación directa e inmediata entre una masa de
individuos y ci Estado. Si pot un lado no tenemos ms que individuos que
rechazan todo encuadramiento e integración en el seno de una estrategia
grupal, del ottolado no puedenestar msque ciEstado, sus funcionariosy sus
responsablespoliticos.
Pototrolado,estaincapacidaddeproducir supropia representacióngenera
unademanda objetiva de representaciónexterna. Todademanda genera una
oferta. Las iglesias, las ONG (organizacionesno gubernamentales),los perio-
distas "exitosos"y ambiciosos, etc., ofrecen sus buenos servicios a ios grupos
subordinados yofrecen su propia mediación antelos poderes püblicos yante
lasociedad.Muchas veces en ci seno mismo de laspropias asociacionesde base
o bien Las ONG "progresistas" constituidas potprofesionaies,reproducen en
susenolosmismos probiemasderepresentaciónquesonpropiosdelámbito de
la politica (autoritarismo, verticalismo,"pensamiento etc.) (Bustelo,
1995).
Eneste contexto se instaura unaluchapor ci monopolio de Ia representa-
ciónde los excluidos,dondecadapretendiente haráusode todos los recursos
que tengaparaestablecercontratos de representaciónmás o menos explicitos,
pero siempre inestables.Estainestabilidadtiene dos fuentes:
— Una estructuralqueSe origina en las caracterIsticas particulares de la
relación entre representantes y representados: los excluidos conservan una
cierta capacidadde denunciar asus "representantes",enespecialcuando
se sienten tentados a Ia malversacióny la manipulación.
— Otra fuentede inestabilidadse origina enlasrelacionesnecesariamente
conflictivasentrepretendientes a Ia representación.En estas condiciones, los
mayorescuestionamientosnoprovienen de lasbasessino delos competidores.
En la Argentina actual el electoralde los "extrapartidarios"(sujetos
que gozan de un cierto reconocimiento en ci campo delautomoviismo como
ci cx gobernador de Santa Fe Carlos Reuteman, o bien en ci de la müsica
popularcomo ci cx gobernador Ramón "Palito" Ortega,etc.) expresala crisis
de la dirigencia poiltica profesional, y al mismo tiempo la necesidad de la
organizaciónpollrica (ci "aparato").La fórmuiadcl politico parcebasarse
enunaadecuada dosificacióndetres elementos:unapersonalidadsocialmente
aceptada, una organizaciónyunproyecto (desdeaigunasideasgeneraicsque se
manifiestan en simples consignashasta un programa o conjunto de soluciones
aproblemas especificos).
Los partidos viven de las ideologIas del siglo pasado, pero muchas de ellas
ban muerto o bien han perdido su poderde seducci6n,ya que no dicen nada
acerca de las cosasyproblemas de hoy. En otros casosnos proponen visioncs
muy simples acerca de Ia complejidad de los temas actuales.'Otrasveces nos
hablan de Ia sociedad como Si fuera unaaldea, apesar de que hoy vivimosen
un mundo planetario.
Los mediosmasivosdecomunicaciónrealizanci trabajo derepresentación
210 0 EmilioTentiFanfani
yexpresióndeinteresessocialesquenorealizanlos partidos polIticos. Sepuede
existir politicamente fuera de los partidos si se tiene acceso a los medios de
comunicación, en especial Ia television. Los periodistas exitosos tienen un
poder tremendo de hacer y deshacer reputaciones poifticas. Pero tienen un
Ilmite, no puedenhacerparados mismoslo que puedenhacer paralosdems.
Por esta razón cambian las formas de la politica. La mayorla de los
ciudadanos participan en politica cuando están solos frente a su televisor o
cuandocontestan un cuestionarioque les ofrece un encuestador.La manifes-
taci6npüblica, lamilitanciaylaaccióncolectivaorganizadayano convocaalas
masas; cuando esto ocurre, quienes son convocadosson los desesperados.
La crisis de representaciOn también modifica estructuralmente la oferta
programática que los politicos profesionalesle hacen al ciudadano. Tradicio-
nalmentese esperaba quelos partidos realizaran una vinculaci6n entre una
gestiOn yunconjuntodesImbolos.La crisissemanifiestacomo rupturadeesta
vinculaci6n. En consecuencia,tiende a generarseuna oferta politica relativa-
menteindiferenciada.Habria queprestar.ms atenciOn a este fenómeno en la
medidaen queunademocraciase define por la existenciade unaoposiciOn
legitima.Dchecho existe una demandade oposiciOn, dealternativa.Siestono
es asI, c6mo explicar el xito relativo de ciertas propuestas "radicalmente
opositorasyantisistémicas",como el nacionalismodeextremaderechatantoen
el "primer mundo"como en el "tercer mundo"?
Lapolitica como prácticaestructuradasupone Ia existenciadeunaespecie
demercado. Porunladoestthilos productoresderepresentacionesdelmundo
(los politicos), que monopolizan los recursos politicos fundamentales: ci
lcnguajeylas capacidadesexpresivas, IainformaciOnylosrecursosmateriales.
Los politicos ofrecen sus propuestas a ciudadanos que "consumen" politica
(optan, eligen, toman posici6n pero no las construyen), y que cuanto más
desprovistosestán dccapital cultural,másobligadosestan alafidditas, alafldes
implicita o, en t&minos ms simples, a Ia entrega del cheque en blanco a su
representante.
Estadistanciaentrerepresentantesyrepresentados(que tiendea reprodu-
cirseen todas Las organizacionesque pretenden representarinteresesde grupos
sociales,incluidaslasONG) terminaenunaseparaciOn entrelos partidos ylos
polIticos profesionaLes,los mediosde difiisiOn, los periodistasylos ciudadanos
comunes. Unos hacen la politica, los áltimos se convierten en espectadores
pasivos,esto es lo que se denomina "teatraLizaciOnde la politica", La politica
como espectáculo. Losciudadanos hacen depüblico,es decirjuegan elpapelde
sujetos indiferenciadosqueopinan anOnimamente,respondiendoencuestas o
bienopinando portelfono,obiencomo"decorado"deescenografias televisivas.
La lucha politica es una luchapor el monopoLio del poderde hacèrver,
prever,yhacercreer.En esteaspecto estáLa fuente deIa duplicidad estructural
deIapolftica. Por un lado, es unaLuchaentre representantesy representados.
Porciotroes unaluchaentrelosrepresentantes.Es aquf dondese encuentra ci
 ResonanciaspoliticwdeLi 'cuestibn:ocia1en America Latina 0 211
origende La doble determinación del discurso y del lenguaje polItico. Dicho
discursoylenguaje,muchas veces, vadirigidoat mismo tiempo aios deadentro
(los colegas-rivales en Iainternao en La"externa")yaLos de afüera, es decir,los
que no hacen politica, pero votan. Como resultado, ci lenguaje del politico
profesional se vuelve ambiguo y ileno de dupiicidades (ci famoso "doble
discurso")yva perdiendo potencia expresiva.
No hay soLuciones simples paraprobtemascomplejos.Perodemocrauzar
y renovar lapoiltica requiere garantizarLas condicionessociales parael paso de
Iaciudaclanlapasiva,simplementereivindicativaa unaciudadanlaactiva.Para
ello es preciso que, entre otras cosas, se cuente con Los siguientesrequisitos
bsicos:
—socializaratmximolos instrumentos de producci6n de discursospoliticos
elevandoci nivelintelectualdcl conjunto delos ciudadanos;eneste sentido, La
poiltica educativadeberla considerarseLa primera ymsfitndamental politica
social del Estado;
— [iberar Iapoiftica delos aparatos;paraello esprecisoensayarprocedimientos
de control y participación tales como referendums, plebiscitos, elecciones
abiertas, sistemas uninominales, etc.;
—multiplicarLosámbitosdecisionales,fortaleciendoLospodereslocalesanivel
municipal, institucional, etc. y sectoriales (en campos especIficos de poll-
ticas).
Dc todos modos, no habrla que preocuparsemucho por Las soluciones.
Hoy ci que gana no es ci que tiene la mejor respuesta,sino la preguntams
pertinente e inesperada.No es una poca propicia para los impacientes y Los
usuariosderecetas.Enotras palabras,noestiempo de sacerdotesyadministra-
doresdeverdadesestablecidas sino de profetasycreadoresde lenguajes.Poteso
un lenguaje hecho de ftaseshechas, como ci discurso politico corriente en el
escenarionacional, aparececomo impostaciónyalalargano suscitainters, no
interesa a nadie.

EppurSi muove
Pese at poderdelpensamiento ániconeoliberal(que en ciertamedidaseha
convertidoensentido comün degrupossignificativos delasociedad,tales corno
ciertas categorlas de trabajadores autónomos "no pobres" en ci sector del
pequefio comercioy Los servicios) y a Lacrisisde Ia poLftica,ci conflicto social
existe yse manifiestamediante formas renovadas.Lascontradiccionesgenera-
das por La presencia del nuevo probiema social argentino (un mixde vieja
pobreza estructurat y nuevas formas de exclusion: desempieo, subempleo,
informalidad, empobrecimiento),yIadebilidade inadecuaci6nde Las respues-
tas del Estado yde La sociedad, constituyenun desafioa Ia integraciOn social.
El conflictosocialno secanalizayprocesa en Lospartidos yenLas instituciones
republicanas(ci parlamento, lajusticia, etc.), sino que se manifiestaen forma
212 0 Emilio TentiFanfani
fragmentadaylocalytomaforma deprotestacolectivaque amenudo degenera
en violenciayacción directa.
Es ci fin de las grandes luchas "totales"y nacionales.Cada grupo damni-
ficado reacciona,pidejusticiayluchaporsusinteresesespecfflcos. La fragmen-
taciónsocialmuitiplica los conflictossectoriales. Estos tienden a set cadavez
ms "divisibles",es decir, resolublesa travis de la negociacióny la discusión
(Hirschman, 1995). La experienciaargentina reciente indica que, pese a la
violenciayespectacuiaridaddelos "motines" urbanos (casode la provincia de
Jujuy,TierradelFuego, Córdoba, etc.)porlanaturalezadesusreivindicaciones
(pago de salarios atrasados,resistenciasa racionaiizacionesy despidos, etc.)
terminanpot resoiverse mediante arreglosy concesionesrecIprocas.
La descentraLización del aparato del Estado produce una fragmentación
territorial de las luchas que protagonizan los agentes pibiicos (maestros,
ftincionariosmunicipales,etc.). Estasselocalizanen las capitalesde provincia
yen las municipalidades.Las reivindicaciones también sonespecIficas, io cual
vuelve cada vez menos probable las movilizacionessolidariasy nacionales.El
interés general aparece desdobiadoen una multiplicidadde intereses particu-
iares en ci nivei de cadaciudad, de cada fbrica, de cadabarrio. La sociedad,
como un todo, solo se manifiestacomo "opiniOnpáblica" yenlas coyunturas
electorales. Pero se trata de una simple realidad aritmética que no tiene ni
voluntadni estrategia.Cabe decirque dichafragmentaciOn,contrasta con ia
capacidad que tienen ciertos congiomerados econ6micos y financieros para
acordar interesesyejercerpresionesen Laarenapüblica paraorientardecisiones
y recursosen funciOn de sus intereses.
En uncontexto degiobalizaciOn, lospoderes econOmicos dominanteshan
desarroiladounacapacidadparaactuarde forma combinada a escalamundial.
Pot ci contrario, los grupos socialessubordinadosylos excluidos,no tienenIa
misma capacidaddedesarrollaraccionescoiectivasenciescenarioampiiado del
mundo giobalizado.Sus intervencionessonmsbiendefensivasy localizadas
en multiples escenarioslocalesyparticularistas.Sin embargo,nadaindicaque
esta incapacidad de actuar con en el escenario giobalizado sea una
condiciOn estructural y permanente de los grupos dominados (9).
En la delahiperinflaciOnalgunos(periodistas,poifticos) agitaban el
"fantasma" del estallido social, es decir, de Ia gran subievaciOn de alcances
nacionales.Pot definiciOn, estos estallidos sociales no se hacen anunciar; ysi

(9) Las incipientes iniciativasde acción conjunta de los sindicatos argentinos y brasilefiosen
ocasión delas huelgas generales registradasdurante 1996en laArgentina, constituyen ciinicio
de un caminoque puedelievar a Ia conformación de actores colectivossindicaiesa escaladel
MERCOSUR. Lomismo estásucediendo en laComunidadEuropea, en especialen cicasode
contlictossindicalesquesucedenensectorialesespeclficos (industria metahirgica,delautomóvil,
etc.)
 ResonanciaspoilticasdeLa "cuestión social"enAmerica Latina 0 213
ocurren, sus consecuenciasnoson previsibles. Si existen"hilosde pólvora"que
unen los incendios locales, estos soninvisibles. No haycienciasocialcapaz de
predecir la transforniación de los "motines" aislados en un "estallido social
nacional".La urgenciadeunaautnticapollticadedesarrollohumano capazde
dar respuestasadecuadasa las "miseriasdel mundo" (Bourdieu, 1993), debe
imponerse más por motivos morales que por el miedo a! "gran incendio
nacional

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 Conclusiones:
Entre Ia utopia y el pragmatismo:
politica, gobierno y polfticas püblicasen America Latina

AndrésPerezBaltodano

Treshansido LostemascentralesquehanentrelazadoLosdiferentestrabajos
de este libro. Primero, el tema de La giobalización como un fenómeno
transformador del Estado moderno. Segundo, la globalización como un
proceso generadorde riesgos yoportunidades paralas sociedades latinoameri-
canas. Tercero, ci papeLque juegan Las instituciones sociaLes, polIticas,econó-
micas y culturalesde los palsesde La región como fiLtros que condicionan y
determinan los efectosde laglobalizacion a five1 nacional.Estos trestemas han
sido abordadosdesdediferentesperspectivas teóricasymetodoLógicas, utilizan-
docomoejecentraldereflexión, lacrucialreiaciónqueexiste entreglobalizacion,
Estado, ciudadanfa,y poiltica social en AmericaLatina.
La trascendenciade Laglobalizacióncomo unprocesoqueseorientahacia
latransformacióndelEstado modernoesunhecho casigeneralmenteaceptado.
TaLycomoto hemos sefialado enIa introducción de este libro, este procesose
orienta hacia lareconfiguracionde Larelaciónernieespacioterritorial ytiempo
histórico que caracteriza La Era Moderna. En esta relación, Los espacios
territoriaLesdeLos Estadosmodernos soberanosfuncionan como contenedores
de historias nacionaLes. Desde esta perspectiva,La soberanfase traduce en La
capacidad que poseen las sociedades modernas para territorializarsus propias
historias;esdecir, paracontener dentro desus espacios territorialeslosfactores
que determinan su desarrollohistórico nacional.
Los palses de America Latina nunca aicanzaron La condición soberana
aicanzada por los palses de Europa. Si ci desarroLlo histórico europeo se
caracteriza por Ia consoiidación de Estados que gozan de altos grados de
soberanla externa y de altos grados de dependencia domCstica, ci desarrollo
histórico deAmCrica Latina secaracterizaporcidesarrollodeEstadoscon altos
gradosdedependenciaexternayconaltosniveles deindependenciadomCstica.
La globalizaciontiendeaacentuar aLin más Las caracterlsticashistóricasdel
desarrollodel Estado enAmericaLatina. Es decir, su dependencia en reiación
con fuerzas e influenciasglobalesasl como su independencia en relación con
sociedades civiles que nocuentanconLacapacidaddecondicionarlaaccióndel
Estado.
Apesar de estos retos yobstáculos para ci desarroLlo yLa consolidaciónde
Iasoberanla, Laciudadanla yIa democraciaen AmericaLatina, los trabajos de
este libro han sefialadoLa existenciade posibilidadesreaies ypotenciales para
contrarrestar los efectosnegativosde La globaLizacion y hasta para aprovechar
algunosdesusposibLesbeneficios. Las estructurasyprocesossociales, politicos,
216 0 AndrisPérezBaltodano
económicos yculturalesdomésticosconstituyen el flitro queen (iltimainstan-
ciadetermina elefectoreal de Laglobalización afive!nacionai.En estesentido,
el desarrollode una capacidad social para instrumentalizar esas estructuras y
procesos se convierte en La razón de set de la poiftica y en ci objetivo
ftindamental de la función de gobierno en ci mundoglobalizadode boy. Por
instrumentalizaciónse entiende Ia capacidadsocial paraorganizar y adminis-
trar ci flincionamiento de las estructuras domésticasde un pals conci fin de
minimizar los riesgos de ia giobalizacion y maxirnizar sus beneficios. El
desarrollodeunaactitudproactivaenrelaciónconlaglobalizacionseconvierte
entonces enunatarea urgente, que demandadelos actoresylas organizaciones
sociales de la region la formulaciOn de nuevas visiones y estrategias para
organizar y dirimirci conflicto social, y para establecerformas adecuadas de
integraciOn global. Puesto en t&minos ms especfficos, Am&icaLatina nece-
sita reinventar las nociones tradicionales de la polltica como un proceso
constructor deunordensocialanivelnacional;ydelaspoifticaspübljcas,como
mecanismosestatalesmedianteloscualesseresuelvenlastensionesycontradic
ciones que inevitablementegenera IadefiniciOn de este orden. Este proceso de
reinvenciOn deberfa darse a partirde tres premisasbásicas.
Primera, un reconocimiento responsable de las limitaciones histórico-
estructurales que tienenlos palses de La regiOn para controlar los factoresque
determinan su desarrollo nacional. En este sentido, la büsqueda de una
soberanla nacional concebida a partir de un enfoque eurocéntrico de esta
condiciOn,es una büsqueda sin esperanzas en un mundo en donde, cadadia
más, los espacios politicos territorialestienden a convertirseen estaciones de
tránsito dentro de complejos circuitos transnacionalespor donde circula ci
capital,la informaciOn, ciconocimiento, yhasta losvalores.Enestas condicio-
nes, tanto lapoiftica como La funciOn de los gobiernosdeben estar orientados
a La identificaciOn de estrategiasque permitan aprovecharesta circulaciOn, a
sabiendas de que serán siempre de validez parcial y transitoria. La
soberanlase convierteentoncesenun procesocontinuo dedefensayconstruc-
ción de ciertos valores y prácticas nacionales,y no en una condiciOnlegal-
poiltica-territorialqueseconquista demanera permanente atravsdel ejercicio
de lavoluntadnacional dentrode un espaciogeogrfIcodado.
Segunda, un reconocimientode las posibilidadesreales y potencialesque
ofrecenlasestructuras domésticasdecadapals paracondicionar ci efectode la
globalizaciOn. El desarrollodela capacidadparainstrumentalizarestas posibi-
lidadesdebeservisto comolafunciOn principal delos gobiernos,las sociedades
civiles ylas administracionespüblicasdelaregiOn. Asumir latarea de construir
esta capacidad implica descartarLa idea de la giobalizaciOn como una fuerza
supra-histOricainmune a ios efectos de las estructuras y procesos domésticos
que operan a nivel nacional. Taly como lo han seflaladovarios de los autores
de este libro, ci fenOmenode la globalizaciOn se expresaen La existenciade
tendencias globalesque apuntan aunaconvergenciade propOsitos y objetivos.
 Entre Ia utoplaycipragmatismo: poiItica gobiernoypoiIticaspub1icas en America Latina 0 217
Sin embargo, estas tendencias necesariamenteatraviesanei piano "doméstico"
paratener incidencia en la vida social a five1 "nacional". Cabe preguntarse
entonces si existen posibilidadesreales y potenciaLes en cadapals de la región
parainstrumentaLizar Los procesosy Las estructurasdomésticas a través de La
acción polftica, a fin de articular respuestasadecuadas a la globalización.La
respuesta a esta preguntadebe ser si, si partimos de la base de que aim en
ausenciadeunavoluntadnacionaLyde unproyecto politico paraarticuLar estas
respuestas,lo doméstico filtra, condiciona ymodifica los efectos de lo global.
Lapreguntaentonces no estanio silos pafses de la regi6n cuentan o no con La
capacidadparacondicionarlos efectosdelaglobalizacionsino,msbien, cómo
se instrumentaliza ci filtro de "lo doméstico" para proteger y desarrollar la
capacidaddel Estado y de La sociedadparaincidiren el desarrollohistórico de
lo nacional
Latercera,esIareafirmacióndela"condiciónhumana" comaci pathmetro
fundamental para evaluar La función de gobierno y de los sistemas politicos
nacionaLes. La recreaciónde la realidad poLltica y social se hacea través de la
práctica, pero también atravésdelpensamiento.Enrealidad,ciejerciciodeuna
voluntadparaparticipar activamenteenlaconstrucciónde Lahistoria requiere,
en primer lugar, de La definición de visionesy aspiracionessociales. En este
sentido, La teorla social proporciona "aquella comprensión bsica para una
praxiscontinua, reformadaopurificada"(Taylor, 1983, p. 16). La experiencia
mental no es entonces un fenómeno aislado de la realidad social. Distintas
visiones de La vida, diferentes definicionesde Lo buenoo lo malo, lo iegftimoo
lo ilegitimo, pueden traducirseen apreciacionesdistintasdelanaturaLeza delas
instituciones sociales. A su vez, estas apreciacionesmodifican la praxissocialy
con ella laspropias instituciones quesetratade reconstruir(Taylor, 1983). Dc
ahl,quela funciOn de lateorlasocialno sea tansOLo explicarLavidasocial,sino
también definir "Los consensosen que se basanlas distintasformas de la praxis
social..." (Taylor, 1983, p. 20). Al formular expilcitamenteci significadode la
acciOn social, La teorla se convierteen un participante activo en la confecciOn
de esa misma historia. Las ciencias sociales, desde este punto de vista, "se
dedican a La tarea de proponer y confeccionarformas de mirar y pensar y
contribuyen, por lo tanto,a La construcci6ny descomposiciOn de los objetos
sociales" (Gouldner, 1973, p. 105).
DctaL manera queLa transformaci6ndeIa relaciOn entreEstado, mercado
y sociedad, y de la relación entrelo nacional y lo transnacional no requiere
simplementede un reordenamientomecánico-formaldelojurldico, lo politico
yb financiero,sino quesobretododemandaunareconceptualizaci6ndeLoque
se considera como una relación adecuada entre La polftica, La economla y La
sociedad.Puesto deotra manera, eL desarrollodelacapacidadde Las sociedades
Latinoamericanas parainstrumentaLizar cipianodelodomésticodepende delos
vaLores ydelasvisiones socialesquegulanestainstrumentaLizaciOn. Dcaqulque
las cienciassociales de Laregion tengan un papel fundamental en ci procesode
218 0 Andres PerezBalodano
reconstrucciOnde las visiones tradicionales de la politica, y de las poilticas
püblicas que predominan en la region.
Esteproceso de reconstrucciOn no puede set utOpico, si como utópicos se
denominanaquellosproyectosyobjetivossociaLesque no reconocen limites a
La capacidad humana para perfeccionar historia; pero tampoco puede ser
pragmático, si por pragmatismo se entiende La tendencia a asumir que existe
una reaiidad quees independientedelaacciOn y delpensamientosociaL yante
La cud hay que postrarse en homenaje y reverencia.
Entre Ia utopiay ci pragmatismo existeci mundo de Ia realidad, quese
construye socialmente mediante La niodificaciOn mental y prácticadel marco
de Limitaciones históricasquedefinenlosiImitestemporalesdeto posible. Este
es ci mundo de la acciOn refiexiva; es decir, de La acciOn orientada pot un
pensamiento social auténtico quese nutre de tarealidad paraconstruir nuevas
realidades.
Encontadas excepciones, Las cienciassociaiesLatinoarnericanas hanopera-
docasi siempredentrode visiones utOpicas enlasque ci mundose concibe sin
limitacioneshist6ricas;o dentro de visionespragmáticasen ias que ci mundo
se piensa como desprovisto de posibilidades para trascender to actual y lo
inmediato.
Las corrientes más ortodoxas dci socialismolatinoamericanofueron fun-
damentaimente utOpicasencisentido deque asumfanci predominio deiaidea
sobre Ia realidad, a pesar y en contrade La esencia misma del materialismo
histOricoquepregonaban. La ausenciade una basehistOrica sOiida que le diera
sustento yrelevanciaa este pensamientose reflejapenosaniente hoycuandoci
derrumbedelsociaLismoreal seyeacompanado de unacrisisencidesarroliodel
socialismo teOrico en La regiOn, sin que hayan cambiado (a no ser para
empeorar) las grandes tensionesy contradiccionessocialesdci continente.
Anteia crisisdcipensamiento sociaiista,ci pragmatismohaadquirido una
centralidad sin precedentesen La vidasocial de Ia region. La presenciade este
pensamiento no es nueva ya que estuvo antes presente en las versiones
latinoamericanasde Laescuelaestructural-funcionalista.Tampoco son nuevas
sus caracterIsticas básicas; es decir, su orientaciOnahistórica, instrumentaLista
yvoluntarista.Lo quesiesdiferenteencirenacimiento actualdelpensamiento
pragmatistaenAmericaLatina, es iaftterzaconque CsteexpresasuscaracterIs-
ticas básicas.
Elpensamiento social pragmáticoquedominaeniaactuaLidad eLcampo de
Laeconomfa, Lapoiftica, yIaadministraciOnpübLicaes ahistOrico en cisentido
de queignoraIapresenciadeun pasadovigentequeseexpresaenLas estructuras
socialesde La regiOn. Estas estructuras reproducen ci orden social desigual e
injusto quecaracterizaaios palsesde la regiOn. Sonci pasado hecho presente
con ci que se construycun ftituro socialimpregnado de historia. Esta relaciOn
entrepasado,presenteyfuturo, esignorada pore1pensamiento pragmáticoque
concentra su atención en La realidad inmediata, en La realidad tangible,
 Entre Ia utoplayelprapnatismo:polftica, gobiernoypoilticaspublicas en America Latina 0 219
asumiendo que a partir de se pueden construir mejores e ilimitadas
versiones de lo actual.
El ahistoricismo quecaracterizael pensamiento social contemporáneo en
America Latina, explica La tendencia de su enfoque. Este pensamiento es
instrumentalista en el sentido en que se orienta al estudio y Ia solución de
problemasconcretose inmediatos,ymuy poco alaarticulaciónde explicacio-
nes teóricas sobre los factores que condicionan Ia dinámica del Estado y la
naturaleza de las relaciones entre Estado y sociedad en Ia regi6n. Para ci
pensamiento pragmatico, ci presente ofrece ci marco de lo posible. En este
contexto, elpapeldelascienciassociales es diseflar Los instrumentosyenfoques
que permitan perfeccionarLa realidad actual sin intentartrascenderla.
El instrumentalismoquecaracterizacipensamiento social contemporáneo
enAmericaLatina es responsablede latendenciavoluntaristade muchas desus
aplicaciones. Volunrarismo,en las cienciassociales, denota cualquier teorIa o
explicacionque asume que La voluntadhumana es el factor principal en Ia
construccióndelahistoria.Desde estaperspectiva, lasexplicacionesvoluntaristas
tienden aignorarelroldelos factoreshistóricosyestructuralesquejuegan como
limitadoresdelavoluntadhumana. Esaslcomo cipragmatlsmoquecaracteriza
los procesosactuales de formulaciónde poilticasylos modelosde reorganiza-
cióndclEstado, asumen queIavoluntad politicaye1conocimientotCcnico son
factorescapacesdedeterminar Ia construcciónde las historiasnacionalesdelos
palsesde Ia region.
Como teorfasocial, ci pensamiento socialpragmatico es un pensamiento
pobrey limitado. Como técnica de cambio, ha dado resultados positivos en
Estados Unidospor las condiciones histOricas en las que se ha aplicado.Estas
condiciones incluyenel alto grado de desarroilodeinstitucionalidad pollticay
económica alcanzado por este pals. Esta institucionalidad permitiO a los
intelectualesestadounidensesasumir —aun nivel teOrico—que ci contexto
dentro delcualfunciona el Estadoyenelquesedesarrollanlas relacionesentre
Estado ysociedaden ese pals,era un contextodado yestable.Es decir,permitió
asumir que las respuestasa las preguntas fundamentales que determinan ci
rumbonacionalhablansido encontradasyque lo quese requeria,en tCrminos
depensamiento yteorlasocial,eracidesarrollode Lacapacidadparaadministrar
el sistema institucional existente.
Ningunade estas premisastienevalor en pafsesdondelahistoria no se ha
logrado sintetizar y expresar en instituciones sociales pollticas y econOmicas
estables.
Pero la debilidad más grande del pensamiento pragmático en AmCrica
Latina es su tendencia a ignorar Ia lecciOn que ofrece Ia historia misma de
Estados Unidos, como pals fuente dcl pragmatismo filosOfico original y dcl
renacimiento pragmatistacontemporáneo. Es fácil entender que hayasido en
Estados Unidos y durante Ia primera mitad del corriente siglo, donde el
pragmatismo alcanzO su mayor desarroilocomo corriente filosOfica. Durante
220 0 Andrés PerezBaltodano
este perfodo, el desarroilotecnológico,económicoy militar deese palsparecfa
notenerilmites. Eraentoncesfácil,paramuchos intelectualesestadounidenses,
adoptarsu presente y su realidad como punto de referenciaparaenfrentar el
futuro. Era comprensibie, aunque no necesariamentejustiflcable, ci que el
pragmtico fuese incapaz de trascender su realidad presente y visualizar
realidadesnotangibles. Despuésde todo, ,para qusofiarcon un fitturo mejor
si ci presente estaba ya ileno de ventajas y oportunidades?Decimos que esta
posici4n, aunquecomprensible,noesjustificableya que en ausenciadevalores
fundamentales,el pragmatismodejade set una fliosoffa yse convierteen una
forma deviviraimargen decualquiermarco deprincipios (verRuggiero,
1921; Russell, 1945).
Que los estadounidenses William James, John Dewey y otros hayan
desarrollado ci pensamiento pragmático coma vision de la realidad, CS Coin-
prensible, aunque coma yadijimos, no necesariamentejustificable.Lo que es
inaudito es que renazca y se establezcaci pragmatismo en Am&ica Latina,
regiOn en ia que ci presente es tan doloroso e incierto coma ci futuro que se
oftece dia a dia en los escenarios y proyeccionesoficiales. En Estados Unidos,
cipragmatismofueunaorientaciOninteiectuaiquesederivOdeunaestabiiidad
ysolidezinstitucional previamenteconcebidayalcanzadaconvisiOnpolitica y
con aspiracionescolectivas. El pragmatismo no creO Ia grandezade Estados
Unidossino que facilitO la administraciOn de esa grandeza. La prosperidad
econOmicaylademocraciaen EstadosUnidosse construyerona travésdeuna
práctica guiada por visiones y valores sociaies.
La reconstrucción de las concepciones tradicionales de poiltica y de
polfticas püblicas en AmericaLatina, tambiCnrequiere de visiones y valores
socialescapacesde trascenderIareaiidadactual sin ignorarlaslimitacionesque
estarealidad impone. En este sentido, proponer La reafirmaciOn de la "condi-
ciOn humana" comaci criteria fundamental para LaevaluaciOn de las pollticas
püblicas, la organizacióny modernización del Estado y los sistemaspoliticos
nacionales, es proponer la revalidaciOn de los principios sustantivos de Ia
libertadyla justicia socialcomo puntosde referenda para la organizaciOn de
Iavidaen sociedad y, más especificamente,paraIa delimitaciOn delthnbito de
acciOn social del mercado y de La racionalidad instrumental que gula su
funcionamiento.
La relaci6n entre los valores sustantivos que sustentan [a idea de Ia
democraciaylosvaloresintrumentales que orientan La acciOn del mercado es
una relaciOn contradictoria.Dc ahf queseaposibleafirmarque ci pensamiento
politico democrático desde ci siglo XVII,ha sido un intentopermanente par
integrarybalancearlaracionaiidadinstrumental capitalistacon Laracionalidad
sustantivasabre laque se sostieneLa humanista queinforma ci desarrollo
delpensamiento politico ylaprácticasocialen Occidente.Ensuexpresiónms
concreta, este intento trata de establecerun balance entreci principio de las
libertades. individuales,especialmentelas que ci capitalistarequiereparaoperar
 Entre Iautoplay dpragmatismo:polItica, gobiernoypoliticaspthlicas enAmerica Latina 0 221
dentrodel mercado, yel principio de justiciasocial quepromueve el respetoa
La dignidad humanacomo un principio absoluto. De all que el pensamiento
democrático sea fundamentalmente un pensamiento que promuevelas liber-
tades individualesdentro del marco de un contrato social. En este sentido, ci
pensamiento democrático es un intentode promover La Libertad de mercado
dentrode limites disefiadosparaprotegerci biencomün.
No se puede argumentar que ci pensamiento politico democrático o las
experienciasquesesustentan sobreestepensamiento, hayan logrado establecer
unafórmulaideal yuniversalquereconcilielas tensionesycontradiccionesque
inevitablemente surgen de la büsqueda de un balance entre las libertades
individuales y La justicia social. Lo que caracteriza ci pensamiento politico
democrático no es su capacidadde ponerlefin a estas tensionesycontradiccio-
nes sino, ms bien, su disposicióna recondiiarlas. Desdeesta perspectiva,ci
sociaLismoreal totalitarioyelneoliberaLismototalizanteconstituyenestrategias
sociaLesquepretendenresolverde manera definitivalas tensionesycontradic-
ciones que genera lacombinación de estos principios.Los resultados de estos
absolutismosreduccionistashansido siemprenefastos:cisocialismototalitario
"resuelve" Las tensionesentrelibertad individualyjusticiasocialsacrificandola
libertad; mientrasquecipragmatismoneoliberallohacesacrificandolajusticia
social eimponiendo sobreIaacciónpolitica delEstado marcosnormativosque
no son capaces de expiicar,y menos aün, de resolver, los grandes problemas
humanos que aquejan a las sociedades latinoamericanas.
En ci area de Lapolltica socialqueocupaLa atención de los autores de cste
libro, Las caracteristicasdel pensamicnto pragmáticosepresentancon ciaridad.
Primero, ci análisis convencionalde la politica social en AmericaLatina
asume que los parámetros de larealidad deben ser no simplemente considera-
dossino respetadoscomo LImitesinamovibiesdelo posibie. Dcestamanera, ci
tratamiento delprobiema socialsoloseconcibcdentrodeLareaLidaddesistemas
sociales organizados alrededor del mercado y su racionalidad. Dcsde esta
perspectiva,cs fácii caLificarlas accionesde Los sindicatosy las luchas por los
derechos de los campesinoscomo irreaListaso hasta irresponsabies.
Segundo, se asume que un pensamiento instrumental separado de consi-
deracionesCticas ymoraleses IamejorrespuestaaL probiema de Iapobrezayla
desigualdad.En este sentido, ci pensamiento pragmatico reduce ci problema
social a un problema tCcnico; es decir, a un problema que no requicre de
consideracionesfilosóficas, o morales.
Al eliminar estas consideraciones,ci pensamiento pragmático marginaliza
ci papeldelapoliticademocráticacomo procesodereconciliaciOn deprincipios
instrumentaLes y sustantivos. Esto se refleja en La casi total ausencia de
argumentos Cticos y moralesalrededordel temade La pobrezayIa desigualdad
social en America Latina. En La actualidad, los argumentos Ctico-morales en
relaciOn con el desarrollosocialdclaregiOn, searticulan básicamentedentro de
Las corrientes de pensamiento religiosomás progresistas;es decir, se articulan
222 0 Andrés PerezBaltodano
fiLera del discurso politico contemporneo;yciertamente, fuera deIa raciona-
lidadque gulalos procesos de formuiación de La poiItica social.
En el espaciocadavez más reducido delpensamiento social,el tema de Ia
pobrezayLadesigualdadsocialapareceentonces comoun problema social que
hay que combatir por razones prácticas; es decir que bay que combatir en Ia
medida en que este problema pone en peligroIa viabilidaddel mercado en la
region. Esta perspectiva se refleja claramente en una propuesta conjunta
elaborada por ci Banco Interamericano de. Desarrollo y ci Programa de las
Naciones Unidas para ci Desarroiloen Ia que se argumenta que "La exclusiOn
de grandes sectoresdeIa poblaci6ndelosbeneficiostangibleseintangibles del
progreso es incompatible con La consolidaciOn desistemasabiertos, pluralistas
y democráticos. La exclusiOn econOmica sostenida se refleja en exclusiOn
politica la que a su vez afecta negativamenteLagobernabilidaddeIasociedad.
Y cuando esto sucede, ci clima para la inversi6n es erosionado con efectos
negativosen ciprocesodecrecimientoeconOmico(BID/PNUD,1993,pp. 3-
4).
El revestimientopragmáticodelprobiema socialenAinrica Latina puede
setvisto como u.naestrategiainteligenteimpulsadaespecialmeutepotaquellos
sectores del "consenso de Washington" que tienen mejor conocimiento
mayor concienciasobreelprobiema socialdela regiOn. Estaestrategiaencierra
sin embargo grandes peligros por cuanto Ia naturaieza de este problema se
distorsiona cuandosu discusiOn se ubicadentro deunmarco racionalpragmá-
tico y economicista.Al colocar ci mercado y su racionalidad como Iavariable
independiente en La ecuaciOn de lavida social,yIa pobrezacomo unavariable
dependiente deesaviabilidad,se transformademanera radicalLanaturalezadel
pensamiento politico que dio origen a Ia institucionalidad democrática en
Occidente; puesto en otras paiabras, se elimina Ia centralidad de los derechos
ciudadanos yLa racionalidadsu.stantiva sobre Ia quese fundanestos derechos,
paradatlugar amodelosdeorganizaciOn socialen dondeLacondiciOnhumana
seconvierteenunderivadodelacondiciOneconOmica. Desde estaperspectiva,
comobienlo sefIaiaAlejandroSerranoCaidera (1997), "Iajusticiayla&ica no
provienende unaicytrascendentenideunapropuestahistOrico-social. La &ica
y Ia justicia provienen delaccionar del mercado. Lo yb justo es actuar
conforme ab mercado, su naturaleza, sus tendencias y sus leyes"(p. 47).
Eltriunfo deLaracionalidadinstrumental delmercadoylamarginalizaciOn
de la racionalidad sustantiva que sirve dc base ai pensamiento y Ia práctica
democráticos, no significaLa desapariciOn de Las necesidadessocialesque La
democraciaintenta resolver. Es decir, ci que ci discurso politico contemporá-
neo ybos marcos normativos de las polIticaspüblicasno incorporen —como
deberfan— principios como Ia justicia social y La solidaridad humana, no
significaque estos principios desaparezcan. Las aspiracionesque estos princi-
pios expresan continian vigentes porqueconstituyen elementos esenciales y
básicos de la condiciOnhumana.
 Entre Ia uroplayelpragmatismo:polttica,gobiernoypolIricaspu'blicas
enAmericaLatina 0 223
Ignorar estasaspiraciones es cerrar los ojos a la posibilidad de que Ia
globalizacion haga inviable el orden social y la integridad poiftica y hasta
territorial dealgunos delos paisesdela región. Puesto enel lenguajede moda,
es ignorar Ia posibilidad de que algunos de los palses de Ia región se hagan
estructural y permanentemente ingobernables.
La marginalización del Estado y de Ia poiltica como construcción de
voluntades nacionales elimina en muchos de los palses de la region la posibi-
lidad de estructurar marcos de orden social socialmente legitimados, y de
politizarelconflictosocialdentro delos11mitesdeesosmarcos.Lamarginalización
delEstadoyladevaluacióndelapoliticaenAmericaLatina pueden tenercomo
consecuencialadesinstitucionalizaciOndelconflictosocial;esdecir,[amateria-
lizaciOn de una condiciOnde "guerra de todos contratodos". Indicios de esta
situaciOnpuedenobservarseya en los palsesmisvulnerablesde la regiOn.
Tres han sido las premisas ofrecidas por esta colecciOn de ensayos para
reconstruir las concepciones tradicionales sobre la polftica y las polfticas
pdblicasque prevalecenenAmericaLatina: unreconocimientoresponsablede
las limitacioneshistOrico-estructuralesque tienen los palsesde La regiOnpara
controlar los factoresque determinan sus desarrollosnacionales;un reconoci-
miento de las posibilidades reales y potenciales que ofrecen las estructuras
domCsticas de cada pals para condicionar ci efecto de la globalizaciOn; y,
finalmente, La reconstituciOnde Los valores sustantivos que promueven [a
condiciOny La dignidad humana como punto central de referencia para la
politica y las pollticas püblicas.
Las ciencias socialesdeIaregiOnestán liamadasajugarunpapel importante
en la reconstrucciOnde las concepciones tradicionalessobre la politica y las
poifticaspüblicas enAmCrica Latina. El pensamiento social puede contribuir
alegitimar los ilmites queimpone la racionalidaddelmercadosobrela acciOn
polItica;o bien, puede contribuir a ampliarlasfronterasdelo posiblemediante
ladefensaypromociOnde losvaloressustantivosquesustentaron ci desarrollo
democrático en Occidente. Este libro es una contribuciOnal desarrollodeun
pensamiento social capaz de articular y generar aspiraciones colectivas y
visionessocialesdentrode un espacio mentalsituado entreIautopia irrealizable
ye1 pragmatismo inaceptable.El fin áltimo deestepensamiento no puedeser
otro que la defensa y promociOnde la condiciOnhumana de los hombres y
mujeres de AmericaLatina.

Bibliograffa
Goulciner,AlvinW. The ComingCrisisofWesternSociology. NuevaYork,BasicBooks,
Inc., 1973.
BID/PNUD(InterAmericanDevelopmentBank-IDB/United NationsDevelopment
224 0 AndrisPerezBaltodano

Programme-UNDP). "Social Reformand Poverty:TowardsanIntegratedDevelopment

Agenda.", Washington and NewYork,January 16, 1993.
de Ruggiero, Guido Modern Philosophy.NewYork: Macmillan, 1921.
Russell, BertrandA HistoryofWesternPhilosophy. London: GeorgeAllen andUnwin,
1945.
Serrano Caldera, Atejandro Los dilemas tieIademocracia. Bogota: Editorial Presencia,
1997.
Taylor, CharlesSocial Theory and Practice. Nueva York, Oxford University Press,
1983.
 Autores

George Avelinoes profesorde CienciaPoiltica delaFundación GetulioVargas

en Brasil.
A. Kim Clark es profesora asistentedel Departamento de Antropologla de la
Universidad de Western Ontarioen Canada.

Carlos Filgueira es investigadordel Centro de InvestigacionesEconómicasy

Sociales del Uruguay (CIESU) y coordinador de la Red Latinoamericanade
Poiltica Social del Centro Internacionalde Investigaciones paraci Desarrollo
(CuD).
Fernando Filgueira es docente e investigadordel Departamento de Ciencia
PolItica de la Universidadde la Repüblicaen Montevideo, Uruguay.

AndrésPerezBaltodano es profesor asociado del Departamento de Ciencia

Poiltica de La UniversidaddeWestern Ontario en Canada.

EmiioTenti Fanfani es profesortitular delaFacultad de CienciasSociales de

La Universidad de Buenos Aires e investigador del Consejo Nacional de
InvestigacionesCientificasy Tecnológicas(CONICET)de Argentina.
Edelbezto Torres-Rivas, es investigador de la Facukad Latinoamericanade
CienciasSociales(FLACSO) enGuatemala y director delproyecto War-torn
Societies del United Nations Research Institute for Social Development
(UNRISD).
 Impreso en
los tatleresgraficosde
EditorialTorino
Telfs.: (02)239.76.54, 235.24.31
Fax: (02)235.43 .46
Caracas- Venezuela
Publicaciones de Ia
Editorial NuevaSociedad

Helena González/HeidulfSchmidt (org.)

Democracia para uria nueva sociedad.
JudithSutz(ed.) lnnovaciOny desarrollo en
AmericaLatina.
Dietmar Dirmoser/JaimeEstay EconomIa y
reforma econOmica en Cuba.
PNUD/CNDH Gobernabilidad y derechos
humanos.
Nuria Cunill Grau Nuevas formas de gestiOn
püblica, representaciOn y participaciOn social.
Repensando lo püblico a travésde Iasociedad.
Humberto Ruiz Calderón Trasel fuegode
Prometeo. Becas en el exteriory modernización
enVenezuela (1900-1996).
Eduardo Martinez/MarioLetelier (eds.)
EvaluaciOny acreditaciOn universitaria:
metodologIas y experiencias.
Simon Garcia (coord.) La integraciOny Ia
democracia del futuro en America Latina.
Secretaria Nacional de ParticipaciOnPopular
El pulso de Ia democracia. ParticipaciOn
ciudadana y descentralización en Bolivia.
Rita Giacalone (ed.) Venezuela en Ia integraciOn
regional: mapa tentativode sus perspectivas.
Oscar Ugarteche El falsodilema. AmericaLatina
en Ia economIa global.
LineBareiro/Clyde Soto Ciudadanas: una
memoria inconstante.
JaimeEnsignia/Rolando Diaz (coord.) La
Seguridad Social en AmericaLatina: reforma o
liquidaciOn?
Julio Carranzaetal. Cuba: Ia reestructuraciOn
de Ia economla. Una propuesta para el debate.
AndrésSerbin El ocasode las islas.
Francine Jácome (coord.) Retos de Ia
cooperaciOn ambiental: el caso del Caribe.
AndrésBansart De Ia ciencia politica al
compromiso politico.
David Reed (ed.) Ajuste estructural, ambiente y
desarrollo sostenible.
Rafael Urriola (coord.) Economia
latinoamericana. La globalizaciOn de los
desajustes.
Carmen Garcia Guadilla Conocimiento,
educaciOn superiory sociedad en America
Latina.
America Latina necesita reinventar las nociones
tradicionales de Ia politica —como un proceso constructor
de un orden social a nivel nacional—.y de las politicas
pUblicas como mecanismosestatales mediante los cuales
se resuelven las tensiones y contradicciones que
inevitablementegenera Ia definiciôn de este orden. Este
proceso de reinvenciôn deberia darse a partir de tres
premisas bäsicas: un reconocimiento responsable de las
limitaciones histôrico-estructurales que tienen los paises
de Ia region para controlarlos factores que determinan sus
desarrollos nacionales (donde Ia soberania se convierte
entonces en un proceso continuo de defensa y
construcciOn de ciertosvalores y prácticas nacionales: y
no en una condición legal-politica-territorial que se
conquista de manera permanentea través del ejerciclo
de Ia voluntad nacional dentro de un espacio geogrãfico
dado): un reconocimiento de las posibilidades reales y
potenciales que ofrecen las estructuras domésticas de
cada pals para condicionar los efectos de Ia globalizacion
(y aqui Ia pregunta de cOmo se instrumentaliza el filtro
de "b doméstico'para proteger y desarrollar Ia capacidad
del Estado y de Ia sociedad para incidiren el desarrollo
histOrico de "lo nacional"); y, finalmente, Ia reconstituciOn
de los valores sustantivos que promuevenIa condiciOn y Ia
dignidad humanascomo punto central de referenda para
Ia politicay las poilticas pUblicas(Ia condiciôn humana
como parámetro fundamental para evaluar Ia funciónde
gobierno y de los sistemas politicos nacionales).
Entre Ia utopia y el pragmatismo existe el mundo de
Ia realidad, que se construye socialmente mediante Ia
moditicación mental y práctica del marco de limitaciones
histOricasque definen los limites temporales de 10 posible.
Este es el mundo de Ia acciOn reflexiva; es decir, de Ia
acción orientada por un pensamiento social auténtico que
se nutre de Ia realidad para construirnuevas realidades.
Este libro es una contribuciôn al desarrollo de un
pensamiento social capaz de articulary generar
aspiraciones colectivas y visiones sociales dentro de un
espacio mental situado entreIa utopia irrealizable
y el pragmatismoinaceptable. El fin de este
pensamiento no puedeser otro que Ia defensa y
promociOnde Ia condiciôn humana de los hombres
y mujeres de America Latina.

ISBN980-317-129-1
GeorgeAvelino
A. Kim Clark
Carlos Filgueira
Fernando Fiigueira
AndrOs PerezBaltodano H
7 591541 001005
Emillo Tenti Fanfani
Edelberto Torres-Rivas