Espacio & sociedad

Informalidad urbana

Hacia una epistemología de la planificación

Ananya Roy

Muchas de las transformaciones El estudio de las ciudades está hoy marcado por una paradoja: gran
urbanas más significativas del nuevo
siglo están teniendo lugar en el parte del crecimiento urbano del siglo XXI está teniendo lugar en el mundo
mundo en desarrollo. En particular, la
informalidad, alguna vez asociada con
en desarrollo, pero muchas de las teorías acerca de cómo las ciudades
los asentamientos ilegales pobres, es
ahora vista como un modo
funcionan se mantienen enraizadas en el mundo desarrollado. Existen
generalizado de urbanización
metropolitana. Este artículo se enfoca
varias discusiones en los círculos académicos sobre si ha llegado el tiempo
en la informalidad urbana para
resaltar los desafíos de tratar con lo
de mudarse de la escuela de sociología urbana de Chicago hacia la de
―implanificable‖ (excepciones al
orden de la urbanización formal). Se
geografía postmoderna de Los Ángeles (Dear, 2002), y aún así, como
discute que los planificadores deben
aprender a trabajar con este estado de
comentó recientemente el sociólogo urbano Douglas Massey (2001), el
excepción. Tales políticas
epistemológicas son útiles no sólo futuro urbano no descansa ni en Chicago ni en Los Ángeles; sino en
para ciudades del ―Tercer Mundo‖,
sino también de modo más general ciudades del ―Tercer Mundo‖ como Río de Janeiro, Bombay y Hong Kong.
para la planificación urbana
preocupada por la justicia distributiva. Más allá del hecho mundano del crecimiento urbano, está también el
apremiante problema de lo que puede ser aprendido al prestar atención a las
Ananya Roy es profesora asistente en transformaciones urbanas del mundo en desarrollo. Esta no es una simple
el Departamento de Ciudad y
Planeamiento Regional en la cuestión del carácter inapropiado de las ideas euro-americanas para las
Universidad de California, Berkeley.
Es la autora de City Requiem, ciudades del Tercer Mundo. Las prácticas de la planificación son
Calcutta: Género y las Políticas de la
Pobreza (University of Minnesota constantemente prestadas y replicadas a través de las fronteras. Intentar
Press, 2003) y co-editora de
Urbanidad informal: perspectivas frenar esta marea es inútil y, bajo algunas circunstancias, se puede
transnacionales desde el Medio
Oriente, Asia del Sur y Latinoamérica convertir en aislacionismo. En cambio, estoy interesada en lo que significa
(Lexington Books, 2004). Su último
proyecto es titulado "El nuevo orden localizar la producción teórica y política en las ciudades del mundo en
global de la gestión de la pobreza:
data, deuda y disciplina". desarrollo.
En un importante artículo, Jennifer Robinson (2002) muestra cómo
Publicado Originalmente el campo de los estudios urbanos está constituido a través de una dualidad:
en Journal of the
American Planning
ciudades globales vs. megaciudades. Las ciudades globales están
Association, Vol. 71, No. conceptualizadas como puntos nodales primermundistas de un sistema
2, Spring 2005. global de capitalismo informacional, ―modelos‖ para el resto del mundo
Traducción María Laura
Navarro
(Robinson, 2002, pp. 547-548). En contraste, las megaciudades, localizadas
primariamente en el Tercer Mundo, son conceptualizadas en términos d
crisis: "grandes pero no poderosas" (Robinson, 2002, p. 540). Existe una
urgencia para que los estudios urbanos y la planificación se muevan más
allá de la dicotomía de los ―modelos‖ del Primer Mundo y de los
―problemas‖ del Tercer Mundo. Una ruta posible es a través de
aproximaciones políticas que busquen aprender de las ciudades del Tercer
Mundo (Roy, 2003B; Sanyal, 1990).
En este artículo, trazo dicha ruta al discutir un tema clave de la
investigación del Tercer Mundo: la informalidad urbana y las respuestas

1

políticas a la informalidad, tales como mejoras
en los barrios marginales [slums] y la
adjudicación de títulos de propiedad de la tierra.i
Mi objetivo no es evaluar esas políticas, sino
resaltar algunos de los desafíos y paradojas más
distintivos que ellos presentan para los
planificadores. Tres son de particular
importancia: cómo las modalidades de la
planificación pueden producir lo
―implanificable‖ (informalidad como un estado
de excepción del orden formal de urbanización),
cómo este estado de excepción puede en cambio
ser estratégicamente usado por los planificadores
para mitigar algunas de las vulnerabilidades de
los pobres urbanos, y cómo se requiere del
―derecho a la ciudad‖ para tratar con la
informalidad (reclamos y apropiaciones que no
encajan exactamente dentro del modelo de
propiedad privada). Entiendo que tales
cuestiones son relevantes, no sólo en contextos
del Tercer Mundo sino también para
planificadores americanos preocupados por la
justicia distributiva.
Marco conceptual
La informalidad está de nuevo en la
agenda del desarrollo internacional y la
planificación urbana. No sólo hay un
reconocimiento creciente de que el trabajo y las
viviendas informales constituyen proporciones
significantes de las economías urbanas, sino que
también existe una oleada de políticas de alto
perfil que están siendo aplicadas por agencias
internacionales y por gobiernos ciudadanos del
Tercer Mundo para gestionar la informalidad.
Dos marcos contrastantes dominan la actual
discusión sobre la informalidad.
El primero viene de un reporte de Urban
21, un exclusivo grupo señalado como Comisión
Mundial en el año 2000, publicado por Sir Peter
Hall y Ulrich Pheiffer (2000) como un libro
titulado Urban Future 21: A Global Agenda for
21st Century Cities. Hall y Pfeiffer le prestan
una atención particular a una categoría de la
Espacio & sociedad
urbanización que llaman ciudades de ―hiper-
crecimiento informal‖. Expresando gran
preocupación por estas ciudades explotadas y
desbordadas, argumentan que este fenómeno no
se restringe simplemente a las ciudades del Sur
Global sino que a través de la migración,
―algunas ciudades del mundo desarrollado son
invadidas por el mundo en desarrollo‖ (p. 129),
convirtiéndolas en ingobernables. En contraste
con este lenguaje de crisis, Hernando De Soto
(2000) en su best-seller El misterio del capital,
presenta una imagen de la informalidad como
―emprendimientos heroicos‖. Captando la
atención de muchos líderes políticos del Tercer
Mundo, continua un tema que delineó en su
primer libro, The Other Path (1989): que la
―economía informal es la respuesta espontánea y
creativa de la gente a la incapacidad estatal de
satisfacer las necesidades básicas de las masas
empobrecidas‖ (p. 14).
A primera vista, estos dos marcos –uno
de crisis y el otro de heroísmo– parecen estar
fuertemente en desacuerdo entre sí. Sin embargo,
una mirada más cercana revela sorprendentes
similitudes. Por ejemplo, ambos ven la
informalidad como fundamentalmente separada
de la formalidad. Hall & Pheiffer (2000)
argumentan que los pobres urbanos del año 2000
han ―construido su propia ciudad sin ninguna
referencia al aparato burocrático de la
planificación y control en la ciudad formal‖ (p.
15). De Soto ve al sector informal como apartado
del sector formal a través de un ―apartheid
legal‖, con los pobres incapaces de intercambiar
sus activos en el sistema formal de las
transacciones capitalistas.ii En esta noción está
implícita la promesa de que el sector informal
será eventualmente integrado dentro de una
economía moderna y gestionable. Así como el
llamado a la legalización de De Soto, la garantía
de que una vez que los activos de ese sector
informal sean formal y legalmente reconocidos,
la prosperidad capitalista fluirá en cada esquina
del mundo.
Tales marcos dan lugar a propuestas
problemáticas. La primera es la igualación de la
2

informalidad con la pobreza. Ningún marco
reconoce de qué manera la informalidad puede
representar un proceso diferenciado que encarne
distintos grados de poder y exclusión. En
segundo lugar, ambos marcos conceptualizan la
informalidad y la pobreza de modo más general,
como causadas por el aislamiento del capitalismo
global. Hall & Pheiffer (2000), por ejemplo,
describen al sector informal como una economía
colectiva de subsistencia totalmente localizada,
ignorando que algunos de los estudios de caso
que ellos citan, como el trabajo de Seabrook en
el slum Dharavi de Bombay, muestran que sus
habitantes fabrican productos para mercados
globales. Tercero, dentro de tales marcos se hace
posible transferir la responsabilidad de la
pobreza a los mismos pobres. Hall, Pheiffer y De
Sotto convergen en la idea de la capacitación,
ayudando a los pobres a ayudarse a sí mismos.
Esta celebración de la autoayuda oscurece el rol
del Estado e incluso lo vuelve innecesario. Como
plantea Jessop (2000), en un momento de
neoliberalismo, cuando los Estados están
impulsando políticas de austeridad, tales
modelos de neocomunitarismo legitiman la
agenda de la privatización.
Existen muchos argumentos que pueden
organizarse contra estos marcos de crisis y
heroísmo. Sin embargo, sostengo que estas
críticas deben ser subsumidas dentro de un
desacuerdo conceptual más sustancial, uno que
rechace la noción de un sector informal y en
cambio vea la informalidad como un modo de
urbanización. Junto con Nessar Al Sayyad, he
utilizado el término urbanidad informal para
indicar una lógica de organización, un sistema de
normas que gobierna el proceso de la
transformación urbana en sí mismo (Roy & Al
Sayyad, 2004). Contraria a esta dicotomía
estándar de los dos sectores, formal e informal,
sugerimos que la informalidad no es un sector
separado sino una serie de transacciones que
conectan diferentes economías y espacios entre
sí.iii El termino modo, derivado del latín modus,
el cual es también la raíz de otras palabras claves
como moderno y modelo, implica maneras,
Espacio & sociedad
formas o métodos. En metafísica, es un modo del
ser. En lógica, es expresado como una modalidad
o la forma de una proposición. Permítanme
delinear brevemente cómo esta noción de
informalidad como modo más que como sector,
ayuda a revelar algunas tendencias
contemporáneas claves de la urbanización.
Informalidad como un modo de
urbanización metropolitana
Es bien sabido que las viviendas
informales no sólo tienen un valor de uso sino un
valor de cambio (Ward, 1982). En otras palabras,
el de las viviendas informales es un tipo
distintivo de mercado donde la asequibilidad se
genera a través de la ausencia de planificación y
regulaciones formales (Baross, 1990; Dowall,
1991). En años recientes se ha hecho obvio que
las viviendas informales y los mercados de tierra
no son sólo el dominio de los pobres sino que
también resultan importantes para la clase media,
e incluso para la élite, de ciudades del Segundo y
Tercer Mundo (Roy & Al Sayyad, 2004). Tales
tendencias apuntan a un complejo continuum de
legalidad e ilegalidad, donde asentamientos
ilegales formados a través de la invasión de
tierras y la auto-construcción de viviendas
pueden existir junto con subdivisiones
informales de alto nivel formadas a través de
propiedades legales y transacciones de mercado,
pero en violación de las regulaciones del uso de
la tierra. Ambas formas de vivienda son
informales pero encarnan concretizaciones muy
diferentes de la legitimidad. La división aquí no
es entre la formalidad y la informalidad, sino una
división dentro de la informalidad.
En muchas partes del mundo, el lugar de
la nueva informalidad es la interfaz rural/urbana.
De hecho, se podría discutir que la expansión
metropolitana está siendo impulsada por la
urbanización informal. En el contexto de
México, Aguilar y Ward (2003), toman nota de
una ―expansión policéntrica‖ (p. 3): la
incorporación de pequeñas ciudades y periferias
3

rurales en una región metropolitana dispersa. En
el sudeste de Asia, McGee (1991) nombra tales
regiones metropolitanas como desakota (una
combinación de palabras indonesias para ciudad
y campo), señalando una hibridación compleja
de formas y funciones rurales y urbanas. En el
caso de Egipto, Bayat y Dennis (2000) sugieren
que un término más apropiado es urbanización
post-metropolitana (p. 195), una difusión de la
urbanidad sobre una vasta área. Estas dinámicas
rurales/urbanas están constituidas a través de
formas diferenciadas de informalidad,
incluyendo los flujos de trabajo y los tipos de
viviendas que constituyen lo que Breman (2003)
llama vida ―al fondo de la economía urbana‖.
Tales procesos toman por lo menos tres formas
distintivas: una ―corona‖ o ―halo‖ que se
extiende más allá de los límites metropolitanos a
través de una periferia rural de flujos
interurbanos (Aguilar & Ward, 2003; Roy,
2003a), la migración rural-urbana a
agrociudades, pueblos urbanos y nuevas
ciudades industriales que están en zonas
metropolitanas, más que a ciudades centrales
(Bayat & Dennis, 2000), y la relocalización de
asentamientos de la ciudad central en nuevos
sitios patrocinados por el Estado en las periferias
urbanas (Roy, 2003a).
A su vez, las franjas marginales
metropolitanas se han convertido en ubicaciones
claves para las prácticas de viviendas informales
de la élite. Aquí se encuentran las comunidades
cerradas, los ―espacios separados y jurídico.
herméticamente cerrados‖ (Graham & Marvin,
2001, p. 222) que astillan el paisaje urbano, pero
muchos de ellos resultan ser también
subdivisiones informales. A diferencia de los
asentamientos ilegales, tales formas de
informalidad de alta gama usualmente disfrutan
de una infraestructura premium y una tenencia de
la tierra garantizada. De hecho, en muchos casos
son promovidos y alentados por el Estado, como
en el caso de El Cairo donde inversiones tras-
nacionales en viviendas de alto nivel han sido
subsidiadas a través de la provisión de autopistas
y ventas baratas de tierra pública (T. Mitchell,
Espacio & sociedad
2003). Tales espacialidades metropolitanas
indican, como Smith apunta (2002), que con la
globalización ―la escala de lo urbano es
reformulada […], los viejos repositorios
conceptuales –nuestras suposiciones de los 70s.
sobre qué es o era ‗lo urbano‘– han dejado de
tener sentido‖ (p. 431).
La urbanización informal metropolitana
es posible a través de las lógicas regulatorias
particulares de la tierra agrícola que existen en la
interfaz rural-urbana de muchas ciudades del
Tercer Mundo: la privatización de los ejidos en
México (Jones & Ward, 1998), la tierra ―no
cartografiada‖ en las afueras rurales de Calcuta
(Roy, 2003a), las leyes de herencia de Egipto que
han creado divisiones agrícolas delgadas,
lineales y, por ende, incultivables (Soliman,
2004), la disminución de los derechos sobre la
tierra registrados en la periferia de Yacarta (Leaf,
1993). A su vez, esto significa que la
informalidad no debe ser entendida como un
objeto de regulación estatal sino como producida
por el mismo Estado.iv Aquí el concepto del
estado de excepción es útil. Siguiendo a Carl
Schmitt, el filósofo italiano Giorgio Agamben
(1998) ve la soberanía como el poder de
determinar el estado de excepción. Para él la
paradoja de la soberanía es:
―el hecho de que la soberanía
está, a la vez, fuera y dentro del orden
Si el soberano es
verdaderamente aquel a quien el orden
jurídico le da el poder de proclamar el
estado de excepción, y por ende, de
suspender la propia validez del orden,
entonces el soberano se posiciona por
fuera del orden jurídico, y sin embargo
pertenece a él… Esto significa que la
paradoja también puede ser formulada
de esta manera: yo, el soberano, quien
está por fuera de la ley, declara que no
hay nada por fuera de la ley.‖ (p. 15)
4

La informalidad también puede ser vista
como la expresión de dicha soberanía. Esta no
es, volviendo a usar la terminología de Agamben
(1998), el ―caos que precede al orden, sino la
situación que resulta de su suspensión‖ (p. 18).
El aparato planificador y legal del Estado tiene el
poder de determinar cuándo poner en acto esta
suspensión, qué es informal y qué no lo es, y de
determinar qué formas de informalidad
prosperarán y cuáles desaparecerán. El poder del
Estado es reproducido a través de la capacidad
de construir y reconstruir categorías de
legitimidad e ilegitimidad –tales como los
esfuerzos la asistencia social norteamericana
para diferenciar los pobres ―merecedores‖ de los
―no merecedores‖.
Tales conceptualizaciones rompen la
fantasía mágica de Hernando De Soto en la cual
el Estado es simultáneamente el creador del
―apartheid legal‖, dejando afuera los informales,
y también el benevolente promotor de la
legalización. En cambio, se evidencia que la
legalización de los sistemas informales de
propiedad no es simplemente un problema
técnico-burocrático sino una compleja lucha
política.
Epistemologías políticasv
La relación entre la informalidad y los
planificadores es complicada. Por un lado, los
espacios informales han sido percibidos como
implanificablesvi, por otra, han existido una serie
de intentos de mejorar e integrar dichos espacios.
Estos mandatos de mejoras e integración se
asemejan a los esfuerzos en el contexto
norteamericano para administrar los espacios de
la pobreza. La tabla 1 es una representación
esquemática de las congruencias entre las
políticas de la informalidad del Tercer Mundo y
las políticas de la pobreza del Primer Mundo. Se
muestra la existencia de temas importantes que
atraviesan los dominios usualmente separados de
―desarrollo internacional‖ y ―desarrollo
comunitario‖. De esta manera, se esgrime el
Espacio & sociedad
argumento de que el estudio de la informalidad y
de la política informal puede ser de considerable
relevancia para los planificadores
norteamericanos.
Epistemología política 1: las políticas
de la mierda
En los 90s., la dura retórica de la
austeridad y la privatización dio paso a una
nueva generación de programas de alivio de la
pobreza que reciclaron las ideas populistas de
una era anterior: la auto-construcción, las micro-
empresas y las iniciativas comunitarias. Hay, sin
embargo, un signo distintivo de las políticas
actuales: todas ellas enfatizan la capacidad moral
de los pobres. El tropo de De Soto sobre los
pobres del Tercer Mundo como ―emprendedores
heroicos‖ puede ser visto como el reflejo de los
discursos norteamericanos sobre los pobres
―dependientes‖. Este último diagnostica la
pobreza como la ausencia de una ética laboral,
mientras que el primero plantea la solución de un
espíritu emprendedor facilitado a través de la
participación en el mercado.
El elemento clave del paradigma de hoy
del ―Desarrollo Humano Sustentable‖ es la idea
de la capacitación, ayudando a los pobres a
ayudarse a sí mismos. Con este fin, se ha puesto
considerable énfasis en las estrategias de mejora
urbana. Las mejoras son un cambio bienvenido
respecto de políticas previas que buscaban
erradicar los asentamientos informales o
relocalizarlos en las periferias urbanas. Como el
programa de barrios-favela de Brasil, son
promocionados bajo la premisa de que proveer
servicios en el lugar es mucho más barato que
relocalizar a los residentes de los asentamientos
informales en nuevas viviendas de la periferia.
Iniciado a mediados de los 90s. con el
financiamiento del Banco de Desarrollo
Interamericano, el programa de barrio-favela
busca transformar los asentamientos ilegales
(favelas) en barrios (bairros) oficialmente
reconocidos, a través de mejoras físicas. Sin
5
 Espacio & sociedad

embargo, también es importante destacar las más que con un mejoramiento de los medios de
limitaciones del mejoramiento urbano. vida, salarios o capacidades políticas.viii Esta es
una expresión de lo que Scott (1998) llama alto
En un estudio reciente de las favelas de
modernismo: la búsqueda del orden racional en
Río de Janeiro, rastreando a los residentes de los
términos estéticos, la creencia de que una ciudad
asentamientos informales que estudió a
eficiente es la que luce regimentada y ordenada
principios de los 70s., Janice Perlman (2004)
en un sentido geométrico. Citando a Jane Jacobs,
muestra que, si bien han existido considerables
advierte a los planificadores urbanos que no
mejoras físicas, otras dimensiones de la vida en
infieran el orden funcional puramente a partir de
la favela han empeorado drásticamente. Las
un orden puramente visual (Scott, 1998, p. 183).
fabelas han sido tomadas por narcotraficantes de
La ideología del espacio no es privativa de las
renombre internacional, que han creado un
Estado de facto de dominación a través de la políticas del Tercer Mundo. Como señala
violencia. Los residentes de la favela son Modarres (2003), la guerra norteamericana
también el blanco de violencia estatal contra la pobreza puede ser entendida como un
proyecto que iguala esa pobreza con el fracaso
militarizada. De hecho, como destaca Zaverucha
de las comunidades geográficamente definidas.
(2000), la policía antidisturbios de Río de
No sólo estos espacios son vistos como lugares
Janeiro, el Grupo Especial para el Control
de desorden, sino que una serie de políticas
Urbano –entrenado por el ejército y con
basadas en el área fueron introducidas en un
equipamiento militar– ha sido desplegado
intento por ―mejorar‖ e ―integrar‖ esos espacios
repetidamente contra ocupantes ilegales y
dentro de la ciudad (Modarres, 2003).
vendedores ambulantes. ¿Qué significa la
democracia ciudadana de cara a este control Lo que está en juego aquí no son
militarizado de las ciudades? ¿Qué significa esa simplemente los límites de las estrategias de
democracia de cara a un desempleo sistémico mejora, sino la pregunta sobre quién establece la
cuando, como Perlman plantea, el bowl con fruta agenda de mejoras. Un ejemplo provocativo es
en la mesa que alguna vez estuvo lleno hoy está provisto por la Alianza, un grupo de
vacío? ¿Qué significan las mejoras físicas organizaciones no gubernamentales (ONGs) en
cuando la mayoría de los residentes de las Bombay que se han organizado alrededor de la
favelas se sienten marginados, como un mundo tenencia de la tierra, los derechos de vivienda y
aparte del asfalto o de la ciudad formal? El los servicios urbanos para los habitantes de los
trabajo de Perlman resuena con lo que Auyero slum. La Alianza alienta a los pobres a diseñar y
(1999) plantea sobre la exclusión estructural que conducir sus propios censos. También organiza
marca los asentamientos informales en Buenos festivales de baños y de viviendas donde los
Aires. Él argumenta que la provisión de servicios pobres diseñan sus propios modelos de casas y
y mejoras, aunque quizás bien intencionadas, ¿no baños públicos, y estos diseños son derivados a
son un poco como reacomodar las sillas en la
cubierta del Titanic?vii
Las limitaciones de las mejoras urbanas
son las limitaciones de la ideología del espacio.
Desde tal postura política, lo que está
rehabilitado es el espacio, el ambiente construido
y los servicios físicos, más que las capacidades y
la subsistencia de la gente. Argumenté en otro
lado que tal énfasis en el ambiente físico es una
―estetización de la pobreza‖ (Roy, 2004), una
que iguala las mejoras con una mejora estética

6
 Espacio & sociedad

Políticas de Informalidad del Tercer Mundo Políticas de Pobreza Norteamericanas

Términos clave Slum Gueto/slum/centros urbanos empobrecidos

Congruencias:
 Se enfocan en la concentración espacial de pobreza usando la ecología urbana o modelos de
enclave. El gueto o el slum se convierten en los culpables más que en fuerzas estructurales de
racismo y pobreza que llevan a la segregación (para más, ver Wacquant, 1997).
 Argumentan acerca de la cultura de la pobreza, tanto en el sentido negativo norteamericano de un
―enredo de patologías‖ como en el sentido optimista del ―heroísmo emprendedor‖ del Tercer
Mundo.
 Enfatizan en ―integrar‖ a los pobres mediante el mejoramiento de su entorno, como en proyectos
estadounidenses del estilo de HOPE VI, o el mejoramiento de los slums del Tercer Mundo.

Políticas clave Renovación urbana/desarrollo Renovación urbana/reurbanización

Congruencias:
 Estas políticas eran populares en los años 50s. y volvieron a ponerse de moda en los 80s., en el
contexto de las políticas ciudadanas emprendedoras.
 Modernización del tejido urbano a través de proyectos de ―Hausmannización‖ a gran escala.
 Gentrificación de barrios ―arruinados‖, causando desplazamientos. Existen, sin embargo,
diferentes aproximaciones políticas para tratar con este desplazamiento. En Norteamérica, los
nexos entre renovación urbana y viviendas públicas resultaron desastrosos para la calidad de los
suministros generales de viviendas para los pobres urbanos. Sin embargo, en lugares como
Singapur y Hong Kong, la renovación urbana fue inmediatamente seguida de viviendas públicas
con casi una completa transferencia de los desplazados a viviendas subsidiadas (para el estado de
excepción en el caso de Hong Kong, ver Smart, 2003).

Programas basados en la comunidad Desarrollo comunitario y revitalización barrial

Congruencias:
 Estas políticas fueron populares a fines de los 60s. y principios de los 70s., y volvieron a serlo de
nuevo en los 90s., en el contexto de políticas de alivio de la pobreza que buscaban poner una cara
―más dulce y gentil‖ al desmantelamiento del Estado de Bienestar.
 Estas políticas focalizadas se aplicaron en ―comunidades‖ enteras y su capacidad; la equidad es
usualmente entendida dentro de esta escala de comunidad o barrio.
 El importante rol de las organizaciones de la sociedad civil en romper las frágiles coaliciones de
intereses (ver Castells, 1983). Pero también ahora, en ciudades del Tercer Mundo, hay un énfasis
en coaliciones transnacionales y multiescalares (ver Appadurai, 2001; Evans, 2002).
 Son vistas como actividades de base pero, de hecho, son esfuerzos políticos de arriba hacia abajo,
dirigidos por expertos y profesionales que pusieron en marcha los cambios de base.

Tabla 1. Comparación de políticas de informalidad y de pobreza.

7

profesionales. Aunque es importante no
romantizar tal esfuerzo de autoayuda, es sin
embargo un modelo intrigante. Designando
como una forma de ―democracia profunda‖,
Arjun Appadurai (2001) lo llama las ―políticas
de la mierda‖:
Cuando un oficial del Banco
Mundial tiene que examinar las
virtudes de un baño público y
discutir los méritos de la gestión de
las heces con los defecadores
mismos, los pobres ya no son objetos
ni víctimas: se convierten en sujetos
hablantes, actores políticos. (p. 37)
Podría argumentar que este cambio desde
las consideraciones estéticas a las políticas de la
mierda es una Epistemología de la Política útil.
Reconoce la importancia de la infraestructura
pero indica que la provisión y la distribución de
la infraestructura no son problemas técnicos sino
procesos políticos. Estas políticas de la mierda
también perturban modelos de experiencia
técnica, haciendo posible la generación de
conocimiento sobre las mejoras y las
infraestructuras desde un conjunto diferente de
expertos: los residentes de los asentamientos
informales.
Epistemología de la Política 2:
Garantizando el Derecho a Participar
en el Mercado
En los 90s. se dio un interés político en la
formalización de derechos de la tierra. Los
investigadores del Banco Mundial argumentan
que los derechos de propiedad aplicables generan
numerosos beneficios: desde el uso sustentable
de los recursos naturales a la seguridad
alimenticia doméstica y a la estabilidad política.
Pero el argumento que encabeza la lista es muy
similar al que posee De Soto: que tales derechos
Espacio & sociedad
hacen posible la transferencia de la propiedad y
en consecuencia, la participación de los pobres
en el crédito y los mercados financieros
(Deininger & Binswanger, 1999). Este es un
argumento político poderoso y seductor, que
atrae a aquellos interesados en mantener la
eficiencia del mercado, así como aquellos
preocupados en la distribución de los recursos.
Está basado en dos auras: la comunidad y el
mercado.
El aura de la comunidad sugiere que las
instituciones locales son entidades armoniosas y
no-jerárquicas donde puede haber consenso
respecto a los recursos. Pero en los hechos, tales
suposiciones usualmente no se sostienen. El
proceso de formalización nunca es tan simple
como convertir documentación informal en
títulos formales. Usualmente hay numerosos
tipos de documentación informal, de variada
legitimidad, y generalmente hay múltiples
reclamos sobre un solo pedazo de tierra. En mi
trabajo en Calcuta (2003a), documenté en detalle
cómo el momento de formalización puede ser
uno de gran conflictividad interna para los
asentamientos ilegales, un sangriento y brutal
ordenamiento de reclamos ―legítimos‖. La
formalización también puede disparar conflictos
dentro de los hogares.
La mayoría de los programas de
titulación de la tierra concede los derechos
propietarios al ―jefe de familia‖, quien es
asumido como masculino. Las políticas de la
tierra pueden entonces consolidar y formalizar
divisiones y jerarquías de género, profundizando
la inseguridad para los miembros femeninos de
las viviendas. No estoy sugiriendo que el sistema
de propiedad informal encarne valores de
equidad y armonía y por ello deba dejárselo
intacto, sino que los sistemas de propiedad
formal también pueden estar plagados de
relaciones patriarcales y de clase.
Pero quizás el aura más perdurable es la
del mercado. Como De Soto, los investigadores
del Banco Mundial presentan las inequidades en
los derechos de propiedad como creadas por
8

fuerzas del ―no-mercado‖ (Deininger &
Binswanger, 1999). Argumentan que los
mercados de propiedad reducen la pobreza y de
hecho empoderan a los pobres.ix Esto, por
supuesto, pasa por alto el hecho de que la
informalidad es de por sí un terreno de intensas
transacciones de mercado. El problema es
entonces cómo la formalización ocurre, no en un
vacío, sino en medio de un complejo sistema de
―intereses propietarios‖ existentes (Razzaz,
1997).
A simple vista, el llamamiento de De
Soto a la formalización parece ser un
llamamiento a los derechos propietarios, incluso
probablemente a la redistribución de la
propiedad. Sin embargo, una mirada más cercana
muestra que no se apunta tanto a los derechos de
propiedad como al del derecho a participar del
mercado propietario. Esto se torna evidente en
un debate realizado recientemente en esta
revista. En una revisión del libro de De Soto, El
misterio del capital, Keyes (2003) argumentó
que este esquema era inviable porque ―los
capitalistas hambrientos de acumulación por la
lógica del capital, no desean disminuir su
riqueza, y la distribución del capital al mundo de
los pobres haría precisamente eso‖ (p. 104). En
una respuesta, Schaefer (2003), director de la
rama en Washington DC del Institute of Liberty
and Democracy de De Soto, señaló que Keyes
había confundido los esfuerzos de De Soto con
los programas tradicionales de reforma de la
agraria:
La propuesta de De Soto no
es sobre una transferencia de riqueza
sino acerca de una legalización de la
riqueza. Actualmente, los pobres del
mundo tienen trillones en activos. De
Soto no está distribuyendo capital a
nadie. Al volverlo líquido, el fondo
de capitales de todos crece
drásticamente. (p. 316)
Espacio & sociedad
No me detendré en el ridículo punto de
que los pobres tienen activos por trillones y que
el fin de la pobreza es sólo cuestión de reconocer
legalmente esos patrimonion. Pero sí subrayaré
la contundente declaración de Schaefer sobre la
diferencia entre la riqueza transferida y la
riqueza legalizada. Las ideas de De Soto son
seductoras precisamente porque solamente
garantizan la última, pero al hacerlo, prometen la
primera.
Este acercamiento puede ser criticado en
al menos dos formas. Un número de estudios han
resaltado los límites de la legalización. Gilbert
(2002), por ejemplo, argumenta que De Soto
perpetúa el mito de un capitalismo popular en
donde los responsables políticos pueden creer
que ―todo lo que ellos tienen que hacer es ofrecer
títulos de propiedad, y que pueden dejar que el
mercado haga todo el resto‖ (p. 16). Usando el
caso de los asentamientos informales en Bogotá,
muestra lo exiguo de las finanzas legales que
llegan después de la legalización y con ello pone
en duda la idea de que terminar la informalidad
puede terminar con la pobreza. De modo similar,
en el caso de Perú, el territorio del hogar de De
Soto, las investigaciones indican que los pobres,
a pesar de los títulos de propiedad, enfrentan
oportunidades de empleo limitadas y por ello
continúan siendo un riesgo crediticio (Kagawa &
Tukstra, 2002).
Pero esas críticas a los límites de los
mercados de propiedad son atravesadas por una
pregunta más fundamental: El derecho a
participar en los mercados de propiedad
¿significa la participación efectiva en esos
mercados? ¿Puede la legalización de la riqueza
tener algún impacto significativo si no se habla
también de transferencia económica? Si situamos
esas preguntas no en el espacio abstracto del
libre-mercado, sino en el espacio real de las
ciudades desiguales, se vuelve claro que el
problema de la propiedad es bastante
complicado. Krueckeberg (1995), plantea
acertadamente que la propiedad no es solamente
un objeto sino un conjunto de relaciones entre el
dueño de algo y las aspiraciones de todos los
9

demás sobre la misma cosa. En otras palabras, la
propiedad es un ―conjunto de reglas y sanciones
que determinan el poder de un individuo para
disponer de un objeto en un acto de intercambio.
Las reglas también establecen su poder para
excluir o limitar los reclamos que otros pueden
hacer sobre ese objeto‖ (T. Mitchell, 2003, p.
11). En este sentido, los sistemas de propiedad
son monopólicos. De hecho, siguiendo a Braudel
(1982), también se puede argumentar que el
capitalismo mismo es un sistema de monopolios
más que uno de circulación de capital que fluye
libremente, x un punto que De Soto pasa por alto
a pesar de su declarada afinidad con Braudel.xi
No es suficiente entonces, en este contexto,
simplemente afirmar el derecho a participar en
los mercados de propiedad. Dada la naturaleza
monopólica de la propiedad, es imperativo para
las autoridades garantizar el derecho a participar
en el mercado, haciendo frente directamente a la
inequidad.
Epistemología de la Política 3: Usando
estratégicamente el Estado de
Excepción
Uno de los grandes desafíos de la
formalización es que puede desplazar a los
residentes más vulnerables de un asentamiento
informal. Los grupos con mayores ingresos
pueden ―asaltar‖ los asentamientos
regularizados, desplazando a los residentes
originales (Burgess, 1982). O la formalización
puede hacer que los mercados de tierras sean
menos accesibles (Payne, 2002). De hecho, si la
informalidad es una estructura diferenciada,
entonces la formalización puede ser un momento
donde la desigualdad se profundiza. Tomando
por ejemplo el caso del Programa de Hipotecas
Comunitarias (PHC), una política innovadora
lanzada en Manila en 1989 que ofrece a los
ocupantes ilegales la oportunidad de comprar la
tierra que ocupan. El PHC opera a través de
préstamos colectivos en los cuales comunidades
enteras solicitan créditos, con el proceso
Espacio & sociedad
manejado por asociaciones locales y supervisado
por ONGs. Sin embargo, como discute Berner
(2000), hay algunas limitaciones importantes.
Por ejemplo, el PHC parece haber trabajado
fundamentalmente con tierra pública donde los
residentes sólo han pagado el 15-20% del valor
de mercado. Pero quizás, más significativo sea el
hallazgo más de Berner de que el tercio más
pobre de los ocupantes ilegales, incapaces de
pagar regularmente las hipotecas, son
desplazados del programa. El PHC sirve
entonces a los rangos altos y medios de las
comunidades ilegales.
Tales hallazgos hacen surgir una
pregunta: ¿cómo proceden las autoridades con la
tarea de la formalización mientras mantienen la
vista en la accesibilidad y en prevenir la
gentrificación y el desplazamiento? Algunos de
estos desplazamientos pueden, por supuesto,
suponer la capitalización por parte de los
ocupantes sobre el aumento del valor de las
propiedades (Eckstein, 1990). Este
emprendedorismo es inevitable y, en mi opinión,
bienvenido. Si el argumento hecho por el Banco
Mundial, De Soto y otros, es que los títulos sobre
la tierra permiten la compra y venta de
propiedad, ¿tales formas de movilidad indican
entonces el éxito de esas políticas? Pero en
muchos casos la movilidad indica el
desplazamiento de los residentes más pobres.
Tales cuestiones pueden estar contempladas en
relación con el estado de excepción. He
argumentado anteriormente que la informalidad
es el estado de excepción determinado por el
poder soberano del aparato planificador. Ahora
planteo que es posible el uso estratégico del
estado de excepción para enmarcar políticas.
Hay dos formas de excepción que vale la pena
destacar: las excepciones regulatorias y las
excepciones de regularidad.
La necesidad de excepciones regulatorias
está cuidadosamente articulada por Peter Ward
(1999) en el caso de las colonias de Texas. Las
colonias son subdivisiones informales, dibujadas
por los desarrolladores en jurisdicciones
extraterritoriales. Muchas pueden ser vendidas a
10

aquellos incapaces de acceder a viviendas en
barrios formales, usualmente a través del
Contrato de Escritura, una hipoteca del hombre
pobre que permite acceder a crédito pero provee
pocas protecciones. Las colonias usualmente
carecen de servicios, y la mayoría de las casas
son construidas por los residentes. Ward señala
la cruel ironía de cómo los servicios de agua y
deshechos son extendidos a algunas de las
colonias a través de subvenciones limitadas del
EPA (la Agencia de Protección Ambiental de los
Estados Unidos), pero esa infraestructura se
dirigió hacia las colonias y no hacia los hogares.
Dado que las viviendas no cumplían con el
código urbano, el Estado no autorizaría
conexiones individuales a la infraestructura del
EPA.xii Sin embargo, si las casas hubieran
cumplido con el código, no hubieran sido
asequibles. Mirando a través de la frontera, a las
colonias de México, donde los servicios suelen
llegar antes de la formalización o antes de que
las viviendas cumplan con los estándares
regulatorios, Ward sugiere un estado de
excepción. Su recomendación política es tener
una moratoria de cinco años en la regulación
normativa, mientras la infraestructura es
extendida a las colonias y, a la vez, proveer
mecanismos financieros a esos asentamientos
para mejorarse de acuerdo a la norma. Cada
componente de su recomendación es importante:
lo limitado de la moratoria y la provista de
recursos institucionales para permitir las
mejoras. Esto asegura que el estado de excepción
reconozca el carácter paulatino del proceso pero
no se convierta en una condición generalizada
donde aquellos incapaces de acceder a viviendas
formales sean condenados a conjuntos de
estándares y normas de segunda.
Esa progresividad también hace posible
las excepciones a la regularidad. Una razón
importante para el desplazamiento es que la
formalización regulariza la irregularidad de los
pagos y de las transacciones. Sin trabajos
formales, una hipoteca regular o los pagos de
intereses son difíciles de sostener. A través de
los años, muchos estudios han mostrado que
Espacio & sociedad
cuando los ocupantes ilegales son relocalizados
en viviendas públicas subsidiadas, ellos venden
sus derechos a la propiedad para obtener una
ganancia de la transacción y evitar un sistema
donde la imposibilidad de pagar regularmente
conduce a desalojos (Eckstein, 1990, p- 173;
Hollnsteiner, 1977, p. 311). Como Hardoy y
Sattherwaite (1986, p. 247) plantean, esto no es
solamente una cuestión de accesibilidad sino de
un ritmo temporal de pagos. Es una
incompatibilidad entre la irregularidad sistémica
del empleo y la regularidad institucionalizada de
pagos. Así, a través de una anécdota, Varley
(2002, p. 455) muestra cómo en la ciudad de
México los pobres urbanos se refieren a los
pagos de préstamos, alquileres e hipotecas
formales como endrogar: un término que no sólo
significa pedir prestado sino también refiere a la
adicción a las drogas.
Existen diferentes maneras de mitigar la
implacable regularidad de las rentas mensuales,
hipotecas y pagos de servicios. Una manera es
reducir las sanciones de desalojo (Eckstein,
1990). Sin embargo, otra es instituir fideicomisos
de tierras comunitarios, en los que la carga no
recaiga simplemente en un individuo sino en
grupos y comunidades. Una tercera opción es
proveer micropréstamos para viviendas y que
tales políticas adopten eventualmente modelos
de préstamos comunitarios. Sin embargo, los
micropréstamos son usualmente dados para
inversiones en mejoras de las viviendas y en
infraestructura (Ferguson & Navarrete, 2003), y
no para pagar hipotecas o servicios. Además,
podemos preguntarnos si tales programas no
fomentan la toma de préstamos por parte de los
pobres para sanear viejas deudas, de este modo
perpetuando ciclos de deudas. Una cuarta ruta es
prestar más atención a la seguridad de las
políticas de tenencia. A diferencia de los
programas de títulos de propiedad, la seguridad
de la tenencia no es una condición absoluta sino
un continuum de derechos y reclamos que
pueden incluir al derecho a permanecer, las
aspiraciones a los servicios y el crédito, y la
solicitud de valores de mercado a las
11

propiedades (McAuslan, 2002; Sims, 2002).
Estos derechos de nivel medio y los reclamos
pueden ser bastante poderosos. De hecho, como
Varley (2002) señala, las mejoras en las
viviendas usualmente no ocurren con la
legalización y la formalización, sino con una alta
seguridad de tenencia de facto. Para esta política,
es posible reconocer, de una manera incremental,
varios niveles de tenencia segura sin
implementar la condición formal y absoluta los
de títulos propietarios con pagos regulares. Tales
formas de progresión son predicadas al
reconocer que para los segmentos más pobres de
los asentamientos informales, los derechos
formales pueden ser más inseguros que los
reclamos informales.
Como una nota de precaución, es
importante añadir que a veces las excepciones a
la regularidad tienen que ser aplicadas no sólo a
los títulos de propiedad sino también a la
provisión de servicios. Los programas de
barrios-favela de Brasil vienen a colación. Aquí,
además del suministro de servicios, los
residentes son provistos de protección legal de la
tenencia a través de la concesión de los derechos
de uso (Pamuk & Cavallieri, 1998, p. 156), un
sistema que busca conservar la propiedad de la
tierra en el dominio público y prevenir la
mercanitilización y el desplazamiento. Sin
embargo, parece que la formalización crea
presión sobre los residentes más pobres de las
favelas, quienes generalmente son incapaces de
pagar regularmente por los nuevos servicios, lo
que lleva a su desplazamiento (Guimaraes,
2002).
Epistemología de la Política 4: Salto de
Escala
En un momento de intensa globalización,
gran parte de la formulación de políticas se
articula a nivel local. La globalización es vista
como des-empoderadora, mientras que las
comunidades locales son percibidas como una
fuerza de cambio. Tales marcos encarnan una
Espacio & sociedad
falsa dicotomía en la cual lo global y lo local son
presentados como categorías mutualmente
excluyentes. Es más útil contemplar la acción y
la agencia como multi-escaladas, lo
suficientemente ágiles como para saltar escalas y
trabajar en diferentes teatros de acción (Harvey,
2000). Trabajar con múltiples escalas también
significa trabajar con múltiples formas de
soberanía. En el muy discutido libro Empire,
Hardt y Negri (2000) argumentan que este
momento de la globalización está gobernado por
una mezcla de soberanías: soberanía monárquica
ejercida por la World Trade Organization, el
FMI y el Banco Mundial; la soberanía
aristocrática esgrimida por corporaciones
multinacionales; y la soberanía democrática
desplegada por las ONGs. Tal marco es bastante
útil para pensar sobre la informalidad y, de
manera más general, sobre políticas urbanas. La
informalidad es usualmente vista como un
problema local, a resolverse al nivel local. Pero
si las localidades no pueden ser entendidas como
unidades limitadas, y si la soberanía es ejercida
no solamente por el Estado sino por este aparato
hibrido, ¿cómo debemos proceder? Una
respuesta común es que la atención debe
dirigirse hacia los actores transnacionales,
particularmente las ONGs. Evans (2000), por
ejemplo, argumenta que ―las ONGs […] son las
fuentes más prometedoras de organización trans-
local y de recursos ideológicos necesarios para
mejorar la situación‖ (p. 18). Sin embargo, este
optimismo debe ser moderado. Muchas ONGs
tienen pocos recursos y sus agendas están
impulsadas por fundaciones y donantes. Éstas
también son organizaciones semipúblicas, con
responsabilidad y trasparencia limitadas.
Me gustaría sugerir que la cuestión del
salto de escala se trata menos de actores
institucionales particulares como las ONGs y
más de un compromiso estratégico con múltiples
soberanías. Como ejemplo, permítanme retornar
a la alianza de ONGs en Bombay. La ONG
central en esa configuración es la SPARC, un
agresivo grupo activista que reclama el crédito
por el exitoso reacomodamiento de ocupantes
12

ilegales y habitantes de los slums. Sin embargo,
investigaciones recientes indican que tales
reacomodamientos fueron parcialmente dictados
por el Banco Mundial como una condición para
los préstamos de los proyectos de transporte
urbano de Bombay (Jamdar, 2003). Lo que
parecía ser activismo local resulta ser una
política del Banco Mundial implementada a
través de ayuda internacional condicionada.
Tales hallazgos no minimizan el importante
trabajo de las ONGs como la SPARC. Sin
embargo, llaman la atención acerca de los
recursos y herramientas políticas disponibles a
escalas globales. El Banco Mundial es una
institución con serias deficiencias de
transparencia y administración. Aun así, es
quizás la única organización global con un
marco de regulaciones para reubicaciones y
compensaciones. Los activistas están por lo tanto
aprovechando las políticas del Banco Mundial
para desafiar a gobiernos nacionales y
regionales.
Recientemente, tales estrategias se han
vuelto notorias en las luchas sobre la represa del
río Narmada. Este proyecto de mega-represa en
la India Central fue inicialmente financiado por
el Banco Mundial. Pero al ser confrontado con
protestas y sufrir un grave informe de la
independiente Comisión Morse, el Banco
Mundial se retiró del proyecto en 1993. De
hecho, esta experiencia llevó al Banco Mundial a
implementar una serie de medidas de
transparencia, incluyendo la formación de
Paneles de Inspección.xiii A la vez, el gobierno
indio procedió con la represa a pesar de los
masivos costos humanos y ambientales.
Recientemente, activistas de la represa Narmada
han estado presionando al Banco Mundial, más
que solamente al gobierno indio, para que se
haga responsable. En una carta abierta al Banco
Mundial (Clark, 2003), el proyecto de
Responsabilidad Internacional basado en
Berkeley, llama al Banco Mundial a retener
todos los préstamos a India a menos que los
estándares del Banco Mundial para los
asentamientos sean alcanzados por el Proyecto
Espacio & sociedad
Narmada.xiv Estos estándares son
considerablemente más altos que las
regulaciones dominantes en India, las cuales son
vestigios de los tiempos coloniales. Esto es un
giro de eventos inesperados. Las coaliciones de
protesta que una vez vieron los
condicionamientos en el poder imperial de las
instituciones supranacionales, ahora lo ven como
una herramienta estratégica que puede usarse
para gestionar la soberanía del Estado-nación.
Tales negociaciones indican que lo global puede
ser una arena de transformación, con la
posibilidad de alcanzar cuestiones que se
encuentren frustradas y silenciadas en el nivel
local.
¿Tales usos estratégicos de la soberanía
supranacional legitiman a instituciones como el
Banco Mundial? Sí. Quizás este es un alto
precio, pero es uno que varios grupos de
activistas parecen dispuestos a pagar. Muchos
años atrás Manuel Castells (1983) escribió que
los procesos de informalidad como las
ocupaciones ilegales indicaban dependencia
antes que revolución: que ese era un espacio
―producido por sus ocupantes […] como si ellos
fueran los constructores temporarios de la
hacienda de sus amos‖ (p. 212). Sus palabras son
reminiscencias de la muy citada línea de la poeta
feminista Audre Lorde: las herramientas del
amo jamás desmantelaran la casa del amo. Este
es quizás el dilema de muchas de las
epistemologías de la política que he delineado en
este artículo. Cada una requiere trabajar a través
antes que en contra de las instituciones de poder,
sea el mercado, el estado de excepción u
organizaciones supranacionales que se
sobreponen a soberanías nacionales. ¿Es posible
ser subversivo cuando hay tanta complicidad con
el sistema? Esta es una pregunta con la que el
planeamiento ha luchado durante mucho tiempo
y que no puede ser totalmente resuelta. Las
herramientas del amo no pueden desmantelar la
casa del amo, pero quizás cuando son usadas
estratégicamente pueden permitir a aquellos
situados en el afuera a ocupar la casa del amo.
13

Conclusión
Algunos años atrás, Donald Krueckeberg
(1995) publicó un artículo provocativo en esta
revista, argumentando que mientras el uso de la
tierra es un concepto central en la planificación,
la cuestión de la propiedad merece igual
atención. Señaló que, al focalizarse en la
pregunta utilitaria de a dónde pertenecen las
cosas, los planificadores olvidan preguntar a
quiénes pertenecen. A primera vista, la
informalidad parece ser un problema del uso de
la tierra y así es usualmente gestionada, a través
de intentos de restaurar el ―orden‖ del paisaje
urbano o de traerlo dentro del campo de los
mercados formales. Sin embargo, tomando
prestada la importante mirada de Krueckeberg,
puede argumentarse que el problema más
importante en juego en la informalidad es la
distribución de las riquezas y la propiedad
privada desigual, qué tipos de mercados
funcionan en nuestras ciudades y cómo ellos dan
forma o limitan el acceso. En este sentido, el
estudio de la informalidad provee una lección
importante para los planificadores en los
complicados dilemas de la justicia social.
La informalidad también indica que la
cuestión de a quién pertenecen las cosas puede
tener múltiples respuestas. En su reciente trabajo,
Blomley (2004) plantea que mientras que la
premisa de los modelos de propiedad privada se
basa en ―el derecho a excluir‖, este está
constantemente desafiado por aquellos que
claman ―el derecho a no ser excluidos‖ (pp. XIV,
XIX). Estas son apropiaciones y reclamos que el
urbanista francés Henri Lefebvre (1974)
denominó ―el derecho a la ciudad‖ y contrastó
con ―el derecho a la propiedad‖. Es el derecho a
la ciudad el que se encuentra en juego en la
informalidad urbana. También se encuentra en
juego, como apunta Don Mitchell (2003), en las
luchas por el espacio público en las ciudades
norteamericanas. En este contexto, los
planificadores no pueden solamente preocuparse
por el uso de la tierra ordenando e
intercambiando el valor del uso de la propiedad.
Espacio & sociedad
Tienen que prestar atención también a los
reclamos sobre el valor de uso que constituyen el
derecho a la ciudad.
El compromiso con la informalidad es de
muchas maneras bastante difícil para los
planificadores. Los espacios informales parecen
ser la excepción a la planificación, ubicadoso por
fuera de su esfera de control. En este sentido, la
informalidad se parece a lo que Timothy
Mitchell (2003, p. 210) llama el objeto del
desarrollo, un fenómeno aparentemente natural
que es externo a aquellos que lo estudian y
gestionan. Sin embargo, como argumenté en este
artículo, la informalidad y el estado de excepción
que lo encarna son producíos por el Estado. Esto
es visible en todas sus formas, desde las
subdivisiones informales cerradas de alta gama
hasta los asentamientos ilegales. La planificación
está implicada en esta empresa. Tratar con la
informalidad, por ende, significa parcialmente
contemplar cómo el aparato de planificación
produce lo no planificado y lo implanificable.
Finalmente, el planeamiento internacional
es hoy constituido por modelos y prácticas más
idóneas. Estos proyectos utópicos son vistos
como la clave para la replicación universal de la
―buena‖ planificación. En este artículo he
llevado adelante críticas como una epistemología
política importante, argumentando que todavía
queda algo por ser aprendido de lo que sale mal.
Enfrentar los fracasos y las limitaciones de los
modelos provee un sentido más realista de las
políticas y los conflictos, y también fuerza al
planeamiento a hacerle frente a las
consecuencias de sus propias buenas acciones.
Tales resultados deben ser vistos como algo más
que simples ―consecuencias no intencionales‖.
Este vocabulario la planificación no solo tiene el
sabor de una indiferencia casual sino que
también implica la inhabilidad para pensar
acerca de los complejos sistemas sociales a
través de los cuales los planes deben ser
implementados.
Estos tres temas urgentes –ir del uso de la
tierra a la justicia distributiva, repensar el objeto
14

del desarrollo y reemplazar modelos de prácticas
óprimas con críticas realistas– no son solamente
epistemologías políticas para tratar con la
informalidad. En cambio, ellos indican que la
informalidad es una importante epistemología
para el planeamiento.
Notas
i ―diagnóstico y solución‖ del cálculo de políticas.
Mi discusión se inspira en un proyecto recientemente
concluido, financiado por la Fundación Ford, acerca de la
Informalidad Urbana y que yo llevé adelante junto con mi
colega, Nezar AlSayyad. Intentando ―cruzar fronteras‖, el
proyecto juntó académicos y profesionales que trabajan en
Latinoamérica, Medio Oriente y Asia del Sur. Este reveló
nuevos procesos de informalidad y fomentó
conversaciones y comparaciones interregionales. Estos
hallazgos son presentados en un próximo volumen co-
editado, Informalidad Urbana: Perspectivas
Transnacionales del Medio Oriente, Asia del Sur y
Latinoamérica (Roy & AlSayyad, 2004). Este artículo
suplementa al libro al poner los hallazgos del proyecto
dentro de un contexto más grande de investigación urbana
y discutiendo algunos debates políticos claves.
ii
Ambos marcos combinan divisiones sectoriales con
dualidades geopolíticas, inscribiendo las ciudades del
Tercer Mundo como predominantemente informales y a
las del Primer Mundo, como formales, reflejando la
dualidad de las ciudades globales y las megaciudades que
Robinson tan vigorosamente critica.
iii
El dualismo formal vs. informal tiene una larga
genealogía -desde el concepto de desarrollo de W. Arthur
Lewis (1954) a los debates sobre el sector informal de
Kenya (Hart, 1973). Sin embargo, también existe un
trabajo teórico y empírico bien establecido que desafía
este dualismo, enfocándose en cambio en modos de
articulación y de interpretación de los sectores formales e
informales (Bromley & Gerry, 1979; Fernandes & Varley,
1998; Moser, 1978; Portes et al., 1989). Para reseñas, ver
Rakowski (1994) and AlSayyad (2004).
Mi apelación al término modo es un poco diferente de
cómo ha sido usada en relación con la producción de
viviendas. Ward y Macoloo (1992), por ejemplo,
distinguen cuidadosamente entre diferentes modos de
producción de viviendas tales como el industrializado o el
de pequeños alojamientos. Ellos indican cómo estos están
conectados entre sí a través de procesos económicos,
políticos e ideológicos. Argumento que la informalidad no
es un modo distinto y discreto, sino que son sus propios
circuitos de articulación los que conectan diferentes tipos
de producción de viviendas.
Espacio & sociedad
iv
La aplicación del ―estado de excepción‖ a la
informalidad es similar al modo en el cual Portes, Castells
y Benton (1989) conceptualizaron al sector informal como
actividades no-reguladas en una economía política en la
cual actividades similares sí están reguladas.
v
Uso el término específico epistemología para indicar que
las aproximaciones políticas no son solamente técnicas de
implementación sino también formas de conocer. Tales
formas de conocimiento son un ingrediente crucial en el
vi
Tomo prestada la idea de espacios informales como
―implaneables‖ de la correspondencia personal y
discusiones con Oren Yiftachel.
vii
Una analogía similar fue usada por Burgess (1982) en
su crítica a las políticas de auto-ayuda.
viii
Esta estética que se aproxima a las mejoras también
confunde informalidad con pobreza, sugiriendo que (a) las
mejoras físicas pueden terminar con la informalidad, y (b)
terminar con la informalidad puede terminar con la
pobreza. En la conferencia del 2003 de ACSP-AESOP,
Jon Nasr comentó al respecto que la estetización de la
pobreza es la pauperización de la informalidad.
ix
Un argumento similar se plantea en el reporte de 1993
del Banco Mundial, Viviendas: Habilitando Mercados
para el Trabajo. Para una crítica de cómo el Banco
Mundial ha ―presionado la habilitación del mercado
global‖, ver Payne (2002, p. 9).
x
Para una interesante discusión de la idea de Braudel de
cómo los monopolios se relacionan con la urbanización
contemporánea, ver Taylor (2000).
xi
La metáfora clave de De Soto sobre el jarro de cristal es
derivada de Braudel, pero como Bromley (2004) apunta,
él está mucho más cerca de Hayek que de Braudel.
xii
Ward (1999, p. 110) discute en detalle el caso de la
colonia Cameron Park donde una beca de la EPA para
instalaciones de agua y tratamiento de desechos ha sido
implementada por la Junta de la Tarifa de Agua de Texas.
Debido a violaciones del código de construcción, el
Estado se negó a dar permiso a conexiones individuales y
sólo 5 de cerca de 1200 hogares pudieron conectarse a los
servicios. Ward apunta que las mayores inversiones en
infraestructura de agua y deshechos fallaron en traducirse
a los hogares con estos servicios.
xiii
En realidad, este ―giro hacia lo verde‖ del Banco
Mundial puede no afectar a los negocios. Para una crítica
de la participación pública y de las prácticas de evaluación
del impacto sobre el medioambiente, ver Goldman (2001).
xiv
Para ver más sobre este tema, ver Clark et al. (2003).
15
 Espacio & sociedad

References Breman, J. (2003). At the bottom ofthe urban economy.

Economic and
Agamben, G. (1998). Homo sacer: Sovereign power and Political Weekly, 38(39), 4151-4158.
bare life. Palo Bromley, R. (2004). Power, property, and poverty: Why
Alto, CA: Stanford University Press (original in Italian, De Soto's
1995). "Mystery of Capital" cannot be solved. In A. Roy & N.
Aguilar, A., & Ward, P. (2003). Globalization, regional AlSayyad (Eds.),
development Urban informality: Transnational perspectivesfrom the
and mega-city expansion in Latin America: Analyzing Middle East, South
Mexico City's Asia and Latin America (pp. 271-288). Lanham, MD:
peri-urban hinterland. Cities, 20(1), 3-21. Lexington Books.

AlSayyad, N. (2004). Urbanism as a "new" way of life. In Bromley, R., & C. Gerry. (Eds.). (1979). Casual work
A. Roy & N. and poverty in
AlSayyad (Eds.), Urban informality: Transnational third world cities. New York: John Wiley and Sons.
perspectivesfrom the Burgess, R. (1982). Self-help housing advocacy: A
Middle East, South Asia and Latin America (pp. 7-30). curious form of
Lanham, MD: radicalism—a critique ofthe work of John E. C. Turner. In
Lexington Books. P. Ward
Appadurai, A. (2001). Deep democracy: Urban (Ed.), Self-help housing: A critique (pp. 55-79). London:
governmentality and the Mansell.
horizon of politics. Environment and Urbanization, J^{2), Castells, M. (1983). The city and the grassroots.
23-43. Cambridge, UK: Blackwell.
Auyero, J. (1999). "This is a lot like the Bronx, isn't it?" Clark, D. (2003, June). Open letter to the World Bank f-
Lived experi om the Interna
ences of marginality in an Argentine slum. International tional Accountability Project. Available at
Journal of http://vvww.narmada.org/
Urban and Regional Research, 25(1), 45-69. resources/DanaWB Letter.pdf
Baross, P. (1990). Sequencing land development: The Clark, D., Pox, J., & Treakle, K. (Eds.). (2003).
price implications Demanding accounta
of legal and illegal settlement growth. In P. Baross &J. bility. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
Linden (Eds.),
The transformation of land supply systems in Third World De Soto, H. (1989). The otherpath: The invisible
cities (pp. 57-82). revolution in the Third
Aldershot, UK: Avebury. World. London: 1. B. Taurus.
Bayat, A., & Denis, E. (2000). Who is afraid of De Soto, H. (2000). The mystery of capital: Why
ashwaiyyat? Urban capitalism triumphs in
change and politics in Egypt. Environment and the West and fails everywhere else. New York: Basic
Urbanization, I2{i), Books.
185-199. Dear, M. (2002). Erom Chicago to LA: Making sense of
Berner, E. (2000). Poverty alleviation and the eviction urban theory.
ofthe poorest: Thousand Oaks, CA: Sage.
Towards urban land reform in the Philippines. Deininger, K., & Binswanger, H. (1999). The evolution
International Journal of ofthe World
Urban and Regional Research, 24{^), 554—566. Bank's land policy: Principles, experience, and future
Blomley, N. (2004). Unsettling the city: Urban land and challenges. World
the politics of Bank Research Observer, 14(2), 247—76.
property. New York: Routledge. Dowall, D. E. (1991). Comparing Karachi's informal and
Braudel, F. (1982). The wheels of commerce: Civilization formal housing
and capitalism, delivery system. Cities, 8(}), 217-227.
i;th-i8th century. New York: Harper and Row. Eckstein, S. (1990). Urbanization revisited: Inner-city
slum of hope and

16

squatter settlement of despair. World Development, i8(x),
165—181.
Evans, P. (Ed.). (2002). Livable cities? Strugglesfor
livelihood and sustain
ability. Berkeley: University of California Press.
Ferguson, B., & Navarrete, J. (2003). A financial
framework for reduc
ing slums: Lessons from experience in Latin America.
Environment and
Urbanization, 75(2), 201-216.
Fernandes, E., & Varley, A. (Eds.). (1998). Illegal
cities: Law and urban
change in developing countries. New York: Zed Books.
Gilbert, A. (2002). On the mystery of capital and the
myths of Her
nando de Soto—What difference does legal title make?
International
Development Planning Review, 24(1), 1-19.
Goldman, M. (2001). The birth of a discipline: Producing
authoritative
green knowledge. World Bank style. Ethnography, 2(2),
191-217.
Graham, S., & Marvin, S. (2001). Splintering urbanism:
Networked
infrastructures, technological mobilities, and the urban
condition. New
York: Routledge.
Guimaraes, S. (2002). Inequality, informality, and
violence: A socio
spatial analysis of squatter settlements in Rio deJaneiro
and Sao Paulo.
Unpublished master's thesis, University of California at
Berkeley.
Hall, P., & Pfeiffer, U. (2000). Urban fiiture 21: A global
agendafor 21st
century cities. London: E & PN Spon.
Hardoy, J., & Sattherwaite, D. (1986). Shelter
infrastructures and
services in Third World cities. Habitat International, ioij),
245-284.
Hardt, M., & Negri, A. (2000). Empire. Cambridge, MA:
Harvard
University Press.
Hart, K. (1973). Informal income opportunities and urban
employment
in Ghana. Modern African Studies, 11(1), 61-89.
Harvey, D. (2000). Spaces of hope. Berkeley: University
of California Press.
HoUnsteiner, M. (1977). The case ofthe people vs. Mr.
urbano planner
Espacio & sociedad
y administrator. In J. Abu-Lughod (Ed.), Third world
urbanization (pp.
307—320). Chicago: Maaroufa Press.
Jamdar, A. (2003). Civil society movements in the
informal housing sector:
Examining SPARC as a case study in Bombay.
Unpublished master's
thesis. University of California at Berkeley.
Jessop, B. (2002). Liberalism, neoliberalism and urban
governance: A
state-theoretical perspective. Antipode, 34{3), 452-472.
Jones, G., & Ward, P. (1998). Privatizing the commons:
Reforming the
ejido and urban development in Mexico. Intemational
Joumal of Urban
and Regional Research, 22(1), 76-93.
Kagawa, A., & Turkstra, J. (2002). The process of urban
land tenure
formalization in Peru. In G. Payne (Ed.), Land, rights,
and innovation:
Improving tenure securityfor the urban poor (pp. 57—
75). London: ITDG
Publishing.
Keyes, J. L. (2003). [Review ofthe book The mystery of
capital: Why
capitalism triumphs in the West and Jails everywhere
else\. Journal ofthe
American PlanningAssocation, 6p(i), 103-104.
Krueckeberg, D. (1995). The difficult character of
property: To whom
do things belong} Journal of the American Planning
Association, (5/(3),
301-309.
Leaf, M. (1993). Land rights for residential development
in Jakarta, Indo
nesia: The colonial roots of contemporary urban dualism.
Intemational
Joumalof Urban and Regional Research, 17(4), 477-491.
Lefebvre, H. (1974). The production of space. Oxford,
UK: Blackwell.
Lewis, W. A. (1954). Economic development with
unlimited supplies of
labor. Manchester School, 22(2), 139-191.
Massey, D. (2001, August). Opening plenary session,
Annual Confer
ence ofthe American Sociological Association, Atlanta,
GA.
McAuslan, P. (2002). Tenure and the law: The legality of
illegality and
the illegality of legality. In G. Payne (Ed.), Land, rights,
17
 Espacio & sociedad

and innovation: Rakowski, C. (Ed.). (1994). Contrapunto: The informal

Improving tenure securityfor the urban poor (pp. 22— sector debate in
38). London: ITDG Latin America. Albany: State University of New York
Publishing. Press.
McGee, T. G. (1991). The emergence of desakota regions Razzaz, O. (1997). Legality and stability in land and
in Asia: housing markets.
Expanding a hypothesis. In N. Ginsburg, B. Koppel, & T. Land Lines, p(^), 1-4.
G. McGee
Robinson, J. (2002). Global and world cities: A view
(Eds.), The extended metropolis: Settlement transition in
from off the map.
Asia (pp. 299-
International Journal of Urban and Regional Research,
325). Honolulu: University of Hawaii Press.
26(3), 531-554.
Mitchell, D. (2003). The right to the city: Socialjustice
Roy, A. (2003a). City requiem, Calcutta: Gender and the
and thefght for
politics of
public space. New York: Guilford Press.
poverty. Minneapolis: University of Minnesota Press.
Mitchell, T. (2003). Rule of experts: Egypt,
Roy, A. (2003b). Paradigms of propertied citizenship:
technopolitics, modernity.
Transnational
Berkeley: University of California Press.
techniques of analysis. Urban Affairs Review, 38(4), 463-
Modarres, A. (2003). The dialectic of development in 491.
U.S. urban
Roy, A. (2004). Transnational trespassings: The
policies: An alternative theory of poverty. Cities, 20(1),
geopolitics of urban
41-49.
informality. In A. Roy & N. AlSayyad (Eds.), Urban
Moser, C. (197B). Informal sector or petty commodity
informality:
production:
Transnational perspectivesfrom the Middle East, South
Dualism or dependence in urban development? World
Asia and Latin
Development,
America (pp. 289-317). Lanham, MD: Lexington Books.
6(<)-io), 1041-1064.
Roy, A., & AlSayyad, N. (Eds.). (2004). Urban
Pamuk, A., & Cavallieri, P. E. A. (1998). Alleviating
informality: Transna
urban poverty in
tional perspectivesfom the Middle East, South Asia and
a global city: New trends in upgrading Rio-de-Janeiro's
Latin America.
favelas. Habitat
Lanham, MD: Lexington Books.
International, 22(4), 449-462.
Sanyal, B. (1990). Knowledge transfer from poor to rich
Payne, G. (Ed.). (2002). Land, rights, and innovation:
cities: A new
Improving tenure
turn of events. Cities, 7, 31-36.
securityfor the urban poor. London: ITDG Publishing.
Schaefer, P. (2003). Review off target [Letter to the
Perlman, J. (1976). The myth of marginality. Berkeley:
editors]. Journal of
University of
the American Planning Association, 6p{}), 316.
California Press.
Scott, J. (1998). Seeing like a state: How certain schemes
Perlman, J. (2004). Marginality—From myth to reality in
to improve the
the favelas
human condition havefailed. New Haven, CT: Yale
of Rio de Janeiro, 1969-2002. In A. Roy & N. AlSayyad
University Press.
(Eds.), Urban
informality: Transnational perspectivesfrom the Middle Sims, D. (2002). What is secure tenure in urban Egypt? In
East, South Asia G. Payne
and Latin America ('pp. 105-146). Lanham, MD: (Ed.), Land, rights, and innovation: Improving tenure
Lexington Books. securityfor the
urban poor [pp. 79-99). London: ITDG Publishing.
Portes, A., Castells, M., & Benton, L. (Eds.). (1989). The
informal Smart, A. (2003). Sharp edges, fuzzy categories and
economy: Studies in advanced and less developed transborder net
countries. Baltimore: works: Managing and housing new arrivals in Hong
Johns Hopkins University Press. Kong. Ethnic and
Racial Studies, 26(2), 218-233.

18
 Espacio & sociedad

Smith, N. (2002). New globalism, new urbanism:

Gentrification as
global urban strategy. Antipode, 54(3), 427-450.
Soliman, A. (2004). Tilting at sphinxes: Locating urban
informality
in Egyptian cities. In A. Roy & N. AlSayyad (Eds.),
Urban informality:
Transnational perspectivesfrom the Middle East, South
Asia and Latin
America (pp. 171-207). Lanham, MD: Lexington Books.
Taylor, P. (2000). World cities and territorial states under
conditions of
contemporary globalization. Political Geography, 19, 5-
32.
Varley, A. (2002). Private or public: Debating the
meaning of tenure
legislation. International Journal of Urban and Regional
Research, 26{^),
449-461.
Wacquant, L. (1997). Three pernicious premises in the
study of the
american ghetto. International Journal of Urban and
Regional Research,
2i{x), 341-353.
Ward, P. (Ed.). (1982). Self help housing: A critique.
London: Mansell.
Ward, P. (1999). Colonias and public policy in Texas and
Mexico: Urban
ization by stealth. Austin: University of Texas Press.
Ward, P., & Macoloo, G. C. (1992). Articulation theory
and self-help
housing practice in the 1990s.. International Journal of
Urban and
Regional Research, i6{i), 60-80.
World Bank. (1993). Housing: Enabling markets to
work. Washington,
DC: Author.
Zaverucha, J. (2000). Fragile democracy and the
militarization of public
safety in Brazil. Latin American Perspectives, 27{f), 8-31.

19