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ÍNDICE
Inserción en el plan de estudios ................................. 5
UNIDAD I .................................................................... 6
Introducción, objeto, método, concepto, fuentes ........ 6
I.1. Autonomía científica, objeto ................................. 6
I.2. Método .................................................................. 6
I.3. Concepto .............................................................. 7
I.4. Fuentes ................................................................. 8
I.5. El federalismo ....................................................... 9
I.6. Sistemas políticos en las provincias ................... 14
UNIDAD II ................................................................. 20
El poder constituyente provincial .............................. 20
II.1. Origen y fundamento ......................................... 20
II.2. La reforma de la Constitución ............................ 21
II.3. Procedimiento .................................................... 21
II.4. La reforma de la Constitución por convención:
Derecho Comparado ................................................ 23
II.5. Inconstitucionalidad ........................................... 24
UNIDAD III ................................................................ 26
III.1. Elementos constitutivos del estado provincial .. 26
III.2. Intervención federal .......................................... 27
III.3 Las relaciones interprovinciales ........................ 32
UNIDAD IV ............................................................... 39
IV.1. Dominio y jurisdicción....................................... 39
IV.2. Servicios públicos............................................. 41
UNIDAD V ................................................................ 47
Declaraciones, derechos y deberes individuales y
sociales ..................................................................... 47
UNIDAD VI ............................................................... 67
Derechos politicos .................................................... 67
Derechos civicos ....................................................... 68
El sufragio ................................................................. 70
Clasificación .............................................................. 72
Régimen, (Código Electoral Nacional ....................... 74
Excluidos del padron electoral: Están excluidos
del padrón electoral: (art.3º ...................................... 75
Incumplimiento de la obligación de sufragar ............ 75
Garantía de los electores.......................................... 75
Sufragio - Clases a los efectos del escrutinio........... 76
Sistemas electorales ................................................. 76
Sistema electoral provincial ...................................... 79
Ley de lemas ............................................................ 80
Definición de lema .................................................... 81
Definición de sublema .............................................. 81
Procedimiento para la registracion
y reconocimiento ....................................................... 81
Postulación de candidatos ........................................ 82
Condiciones que deben reunir los sub-lemas .......... 82
Elecciones de diputados provinciales y
concejales municipales ............................................. 83
Elección de formula para gobernador y
vice-gobernador ........................................................ 83
Elección de diputados y concejales .......................... 83
Elección de diputados y concejales
entre candidatos de tres lemas ideales .................... 84
La ley ......................................................................... 84
De la registracion y reconocimiento .......................... 85
De la postulacion de candidatos ............................... 86
Del procedimiento ante el tribunal electoral .............. 87
De la forma del escrutinio ......................................... 88
Disposiciones complementarias................................ 88
Acción popular por delito electoral ............................ 88
Analisis del artículo 56 .............................................. 89
Tribunal electoral artículo 57 de la Constitución
de Salta ..................................................................... 89
Formas de democrácia semidirectas ........................ 90
Nuestra Constitución Nacional .................................. 91
Iniciativa popular en la reforma de la Constitución
Nacional .................................................................... 92
Iniciativa popular ....................................................... 93
Referendum............................................................... 93
El referendum en la Constitución de Salta ................ 94
La consulta popular en las constituciones
provinciales en la actualidad ..................................... 95
Plebiscito ................................................................... 95
Revocatoria o recall .................................................. 96
Los aportes de la reforma de nuestra Constitución
Nacional .................................................................... 96
Régimen legal salteño y la mayor participación
ciudadana .................................................................. 98
UNIDAD VII ............................................................. 101
Administracion pública - economia y finanzas ........ 101
I.- Administración Pública ........................................ 101
II.- Economía y Finanzas Públicas .......................... 104
UNIDAD VIII ............................................................ 106
El Poder Legislativo ................................................ 106
Naturaleza política y jurídica ................................... 106
Función esencial ..................................................... 106
Cámara de diputados .............................................. 107
La normativa de la Constitución de Salta es
la siguiente .............................................................. 108
Cámara de Senadores ............................................ 109
Disposiciones comunes a ambas cámaras ............. 110
Atribuciones y deberes del poder legislativo ........... 112
UNIDAD IX .............................................................. 114
El Poder Ejecutivo ................................................... 114
El vicegobernador y los ministros ........................... 116
Decretos de Estado de necesidad y urgencia ........ 117
UNIDAD X ............................................................... 121
Relación entre los poderes ejecutivo y legislativo .. 121
El veto ..................................................................... 122
Proceso de formación y sanción de las leyes ......... 123
Juicio Político .......................................................... 126
Las constituciones provinciales............................... 128
El juicio político en los sistemas bicamerales ......... 128
El juicio político en los sistemas unicamerales ....... 129
UNIDAD XI .............................................................. 132

Ministerio público y organos auxiliares ................... 132
Tribunal de cuentas - Fiscalia de estado -.............. 136
Orden nacional ....................................................... 136
Tribunal de cuentas ................................................ 136
Principios que deberan gobernar el funcionamiento
de los entes de fiscalizacion externos .................... 138
Fiscalia de estado ................................................... 141
UNIDAD XII ............................................................ 143
Poder Judicial ......................................................... 143
Poder Judicial y Derecho Público Provincial .......... 143
Tribunal Superior o Corte de Justicia ..................... 147
El Urbanismo .......................................................... 151
Concepto y su problemática ................................... 151
Derecho y urbanismo.............................................. 154
3
El urbanismo y su objeto: la ciudad ........................ 157
Problemática general de la ciudad moderna .......... 160
Soluciones orquestadas por la ciudad moderna ..... 160
Las encuestas y los análisis.................................... 162
Principios de un plan nacional de urbanismo ......... 164
Zonificación ............................................................. 168
Zonificacion segun su uso....................................... 169
Programa vial .......................................................... 169
Loteos y urbanizaciones ......................................... 169
Edificacion ............................................................... 170
Anexo I - Módulo complementario de urbanismo ... 199
Complemento del módulo de Derecho Público
Provincial y Municipal .............................................. 203
 4

REFERENCIAS DE ÍCONOS:

Actividad en el Foro.

Actividad de Reflexión no obligatoria.

Actividad Grupal.

Actividad Individual.

Actividad Obligatoria. Debe ser enviada para su evaluación.

Atención.

Audio.

Bibliografía. Lecturas Complementarias.

Glosario.

Página web - Internet.

Sugerencia.

Video.
 5

INSERCIÓN EN EL PLAN DE ESTUDIOS

Nuestra organización federal demuestra con fundamentos irrebatibles la necesidad de pro-

mover el conocimiento del orden jurídico autonómicamente puesto en vigencia por las pro-
vincias y los municipios.

Este conjunto armónico de normas jurídicas que solo tienen vigencia en cada uno de los es-
tados provinciales y municipales, promovieron doctrinas y jurisprudencia que solo son mate-
ria de estudio específico y sistemático de la asignatura que nos ocupa.

En síntesis, la organización federal de nuestro Estado Nacional define nuestro objeto de es-
tudio en orden a la armonía de tres estructuras políticas complejas que se manifiestan en un
orden jurídico institucional y en comportamientos sociales. Son el poder constituyente pro-
vincial y la autonomía municipal los que nos proporcionan el contorno dinámico de la estruc-
tura jurídica horizontal y vertical que desafía nuestra capacidad para interpretar e investigar
los múltiples fenómenos que presenta.
 6

UNIDAD I
INTRODUCCIÓN, OBJETO, MÉTODO, CONCEPTO, FUENTES
Preliminarmente es necesario advertir que por los contenidos específicos de nuestra
materia debemos recurrir a ensayos sobre los temas de este título, sin perjuicio de
nuestro criterio sobre el particular.

I.1. AUTONOMÍA CIENTÍFICA, OBJETO

La precisa delimitación del objeto de nuestra materia nos permite afirmar su autono-
mía científica. Podemos individualizar como componentes del mismo las siguientes
cuestiones:

a) Problemática de las relaciones del estado Central con los estados Provinciales.
b) Teoría y Práctica de las instituciones provinciales.
c) Desenvolvimiento de las instituciones municipales.
d) Evolución y estructura de la Región.
e) El estatuto jurídico- institucional de las personas en el ámbito provincial.
f) El hombre y su entorno municipal, provincial y regional.
g) Facultades y límites de las autoridades provinciales y municipales.
h) Administración municipal.
i) Organización y funcionamiento de los municipios y de la Región.

I.2. MÉTODO
A continuación pasamos a detallar algunos de los métodos que la doctrina recomien-
da:

a) METODO HISTORICO-POLITICO

Caracterizable por su tendencia a combinar elementos políticos, los que surgen como
preponderantes, con otros propios de la historia que le sirven de soporte y corroboran
su contenido. Es el criterio seguido por Alberdi, al iniciar el ciclo de los cultores de la
materia en la Argentina.

b) METODO EXEGETICO

Se propone el estudio de la disciplina mediante la glosa de los textos constitucionales

y legales que conforman su contenido.

c) METODO JURIDICO-CIENTIFICO

Propugna una estructuración integral por ingredientes políticos jurídicos e históricos.

Es la idea desarrollada por Zavalía en su obra ya citada.

d) METODO REALISTA DE LAS CIENCIAS POLITICAS

La ciencia política que según Heller es “la descripción, interpretación y crítica de la

realidad”, suministra los criterios necesarios para el estudio de esta materia, para an-
dar la misma en una apertura de realismo jurídico. Cesar E. Romero, sería un ejemplo
de esta posición.
 7

e) METODO PLURALISTA

Integración de varios métodos: Zuccherino sería un vocero de esta posición.

f) METODO ESTRUCTURALISTA:

Quiroga Lavie sería un ejemplo de este método.

Más allá de toda sutileza epistemológica podemos decir que método es:

“Toda herramienta mental válida encaminada a encontrar la verdad”.

“Todo camino a seguir para concretar el fin deseado”.

Ha señalado Castorina de Tarquini que el método debe ser integral, de modo que aú-
ne enfoques histórico-institucionales, geográficos-espaciales, sociológicos, lógico-
jurídico y demás aspectos complementarios, cognoscitivos e interpretativos de la reali-
dad provincial. “Un método dúctil al punto de asumir en su propio comportamiento la
complejidad de su objeto”.

I.3.CONCEPTO
En la búsqueda de una idea globalizadora, no podemos dejar de citar los conceptos de
nuestros maestros y prestigiosos autores:

I.3.a. Para Alberdi el Derecho Público Provincial es “el sistema constitucional de pro-
vincia”, por otra parte decía que el Derecho Público Provincial era “el derecho consti-
tucional de las provincias y que se ocupa de las “instituciones de carácter constitucio-
nal”.

I.3.b. Para Linares Quintana el Derecho Público Provincial es “la rama del Derecho
Público que aborda el conocimiento de las instituciones provinciales y municipales en
el marco de un estado federal”.

I.3.c. Zavalía: “Podemos definir nuestra materia diciendo que es la rama del Derecho
Público que tiene por objeto:

a) El estudio de las instituciones particulares de cada provincia antes de 1853.

b) La forma como desenvuelven su existencia dentro del organismo constitucional
frente al poder central.
c) Y también de las modalidades que adquieren en la práctica las instituciones muni-
cipales”.

I.3.d. Itúrrez: “El derecho Público Provincial es la parte del Derecho Público General
que se ocupa de la organización autonómica de la provincia dentro del Estado federal,
el deslinde de competencias y de las relaciones de poder entre ambas esferas de go-
bierno”.

I.3.e. Bas: “El Derecho Público Provincial es la rama de la ciencia jurídica que trata de
la organización del gobierno autonómico de las provincias dentro del estado federal
determinado, a la vez, los objetos, forma y condiciones en el ejercicio de la autoridad
local”.

I.3.f. Frías: “El Derecho Público Provincial es la parte del Derecho Público general que
se ocupa de la organización autonómica de la provincia, dentro del Estado federal, el
 8

deslinde de competencia y de las relaciones de poder entre ambas esferas de go-

bierno”.

I.3.g. “La joven escuela mendocina nos enseña que el Derecho Público Provincial ar-
gentino es el que dentro del D.P. nacional, tiene por objeto estudiar las acciones y re-
laciones entre los diversos órdenes jurídicos-políticos del Estado federal, regular su
dinámica, organizar su gobierno, reconocer y garantizar sus habitantes como sujeto
simultáneo de la Nación, provincias y municipio en régimen constitucional de libertad”.

I.4. FUENTES
Por su claridad y precisión siento la obligación de transcribir una elaboración de las
profesoras Ronchietto y Tarquini: “Esa realidad constituyente fruto del histórico proce-
so iniciado en 1810, es la realidad originaria que genera el Derecho Público Provincial,
su fuente inexcusable y primigenia, y esencial. La que en el texto expreso de 1853
será reconocida”.

A ella concluyen y de ella derivan todas las demás fuentes tanto materiales como for-
males. Ello es así porque el Derecho Público Provincial es, como lo indica el primer
término de su denominación, la ciencia práctica que tiene por fin imperar tales compor-
tamientos, ordenándolos jurídicamente al logro del bien común nacional, del que parti-
cipa el bien común provincial, en carácter del bien propio.

Es público porque las provincias, protagonistas del proceso histórico fundante de

nuestra Nación, son sujetos de derecho que ejercen el gobierno con título de autoridad
tanto local como nacional.

Y es provincial porque cada estado de provincia configurado como definido ámbito

autonómico del poder político, al manifestarse confrontado, compartiendo o delegando
facultades al gobierno federal, genera con las demás provincias y con la Nación, la
vida del régimen político que las anima y al que animan: el régimen representativo,
republicano, federal, “ según lo establece la presente Constitución”. Vigorosa precisión
constituyente que con prudencia política, nos salva de toda fórmula ideológica y nos
remite en letra y espíritu a asumir y realizar con plenitud y convicción nuestra identidad
nacional.

Por todo ello la historia constitucional es, por excelencia, la fuente magistral polícroma
encargada de consustanciarnos con el proceso de revelación de nuestro ser nacional,
asistir su realización y conquistar su plenitud.

Definida nuestra individualidad como “decidida vocación de vivir en común” nos inde-
pendizamos de España.

Vino, luego, el proceso histórico-político, jurídico-institucional de afirmación y desen-

volvimiento que nos perfiló y nos sangró en guerras y desencuentros entre espejos
propios.

Proceso de afirmación que, fiel a su índole, puso en peligro nuestra existencia como
Nación, mostrando lección de la historia, tanto de ayer como de hoy, que cuando in-
tereses sectarios pretenden absolutizarse como fin de Estado, atentan contra el mismo
porque impiden la realización del Bien Común Político. Socavando, en consecuencia,
el fundamento de legitimidad de la autoridad gubernamental y la razonabilidad del or-
den jurídico-político que nutre la validez del ejercicio del poder.

Es argentina, por historia y sangre, la espiritual transparencia que nos obligó a instituir
el verbo reconocer, el cual, desgranado en el Preámbulo de la Constitución Nacional y
 9

enunciado de modo explícito en el artículo 28 y sus respectivos concordantes provin-

ciales, nutre como raíz el orden constitucional argentino del que el derecho Público
Provincial es configurante vertiente.

La incorporación expresa del verbo reconocer subraya el arraigo definitivo de nuestro

texto constitucional en el orden natural, inmutable, anterior y fundante. Igual significa-
do tiene la invocación de la “protección de Dios, fuente de toda razón y justicia” en el
preámbulo, y la consagración en el artículo 19, del principio de reserva, núcleo de
nuestro régimen jurídico de libertad. El mismo excluye de la autoridad de los magistra-
dos, para reservar a Dios, “las acciones privadas de los hombres que de ningún modo
ofendan al orden y la moral pública, ni perjudiquen a un tercero”. Tal principio, por
anunciación constitucional expresa, brinda protección con rango de profundización
absoluta al resguardo de la dignidad de la persona humana.

Orden dikelógico vinculado en su inicio con la cultura hispano-cristiana, que plasma-

mos en 1853 en la bien denominada Parte Dogmática de la Constitución Nacional. La
cual consideramos que, lejos de petrificarla, confiere vertebración trascendente al ré-
gimen jurídico argentino.

Por todo ello, con la sanción de la suprema fuente formal nacional se concreta de mo-
do expreso escrito -no meramente positivo- la organización jurídica de la realidad his-
tórica de nuestro ser nacional.

Actividad Nº 1

1) Delimite el objetivo de estudio del Derecho Público, Provincial y

Municipal.

2) Elija la definición que le parezca más apropiada y explique.

3) Mencione las fuentes esenciales de esta disciplina.

I.5. EL FEDERALISMO
I.5.a. Origen y Desarrollo. Junto a la constitución escrita y al establecimiento de la for-
ma republicana de gobierno, esto es, no monárquica, un estado con un extenso te-
rritorio el federalismo es la aportación americana más importante a la teoría y la prác-
tica del Estado moderno.

Uniones de Estados de tipo federal habían existido anteriormente:

- en la antigua Grecia las ligas o sinoikias délicas, antifictiónica, helénicas y aqueas,

- la alianza eterna de los cantones suizos desde el siglo XIV y XV,
- la unión de Utrecht (1569) entre las siguientes Provincias norteñas de los países Ba-
jos.
 10

Pero ninguna de estas formaciones constituyó un auténtico Estado Federal, en parte

por la ausencia de órganos comunes con jurisdicción directa sobre los ciudadanos de
los estados asociados y en parte por la preponderancia de uno de los miembros. Otras
asociaciones estatales como el Sacro Imperio Romano de la Nación Alemana, estuvie-
ron basadas bien en relaciones de vasallajes o feudales, bien en el mejor de los ca-
sos, de naturaleza semiconfederal. Tras el período transitorio de los articles of Confe-
deration, los tres estados Americanos formaron con la Constitución Federal de 1787, y
por primera vez en la historia un Estado Federal completamente estructurado.

En general los impulsos para una asociación federal suelen ser paralelos con aquellos
que tienden a crear una unidad nacional entre diversos estados hasta entonces sepa-
rados, prefiriéndose el tipo Federal al tipo Unitario. La unidad nacional se busca a tra-
vés de la diversidad de regiones.

Junto a la vecindad geográfica o mejor, geopolítica los siguientes requisitos tienen una
importancia decisiva:

- la comunidad de intereses políticos, económicos o estratégicos militares,

- tradición común o aspiraciones comunes para el futuro, también la comunidad lin-
güística.

En el pasado la excesiva extensión de un territorio se oponía a una solución estatal del

tipo unitario, Brasil por ejemplo tras la caída de la monarquía en el año 1889 se trans-
formó de estado Unitario en Estado Federal.

Sin embargo el obstáculo de la gran extensión territorial puede hoy ser superado por
los modernos medios de comunicación y transporte. De todas formas la razón principal
para la preferencia de la organización Federal es la convicción de que a pesar de la
reconocida necesidad de unidad nacional, las tradiciones regionales operan contra la
fusión de Estados individuales en una organización estatal unitaria, siendo necesario
que las diferencias culturales de la diversas entidades se mantengan por medio de un
orden federal.

A esta altura de la exposición y por tratarse de una monografía realizada por una inte-
grante de nuestra cátedra, Dra. Adela Juárez Aldazábal, premiada con una mención
especial por parte del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba, tengo la obligación de realizar una expresa remisión a
sus contenidos. De igual modo completa este punto la publicación de “El Federalismo
Dialógico” efectuada por el titular de cátedra en El Derecho Nº 8398 del 23-12-93.

I.5.b. La Cláusula Federal

P. J. Frías con un enfoque empírico propone como modelo posible una regla para ser
insertada en las constituciones. Dice así:” Las provincias en ejercicio de su autonomía:

a.- Prestarán los servicios territoriales divisibles que no hayan sido atribuidos a otra
jurisdicción.
b.- Podrán revisar los actos del interventor en cuanto se aparten de la legislación pre-
existente.
c.- Ejercerán en los establecimientos de utilidades nacionales los poderes provinciales
compatibles, que se intentarán acordar con el gobierno federal.
d.- Gestionarán en el área internacional sus intereses propios.
e.- Concertarán el cumplimiento de fines interjurisdiccionales no políticos, mediante las
relaciones gubernamentales, acuerdos y regiones en que sean parte.
f.- Se asociarán a sistemas de coparticipación impositiva.
g.- Negociarán su participación, según las modalidades que se convengan en todos
los órganos que gestionen poderes concurrentes o regímenes concertados, y en
 11

las empresas interjurisdiccionales o del estado Nacional que explotan recursos en

su territorio.

I.5.c. La Cláusula Federal en nuestro derecho constitucional

La mayoría de las provincias siguen casi fielmente las ideas sustentadas por la escue-
la cordobesa de derecho Público, es así como introducen la cláusula federal entre
otras disposiciones importantes.

La constitución de Córdoba de 1987 en su art.16 reproduce con mínima diferencia

nuestra cláusula federal, Agregando que corresponde al gobierno provincial:” Concer-
tar con el gobierno federal la descentralización del sistema previsional “... “Realizar
gestiones y acuerdos en el orden internacional para satisfacción de sus intereses, sin
perjuicio de las facultades del Gobierno Federal”.

La constitución de Jujuy reformada el 22 de octubre de 1986, también contiene la

cláusula federal bajo el nombre de Autonomía Provincial en su art. 3, con la diferencia
que no contiene los incisos 3,4 y 5 de nuestra constitución.

La constitución de Catamarca (1988) en su art. 6, receptó también la cláusula, pero los

convencionales catamarqueños la perfeccionaron; quizás por la experiencia recogida
de las constituciones anteriores. Art. 6 ...”la provincia de Catamarca promueve ...3) la
descentralización geográfica y administrativas de las empresas del estado federal, su
asentamiento en las provincias donde realizan su principal actividad y la participación
de éstas en la dirección y explotación de aquellas. ... 4) la federalización del sistema
financiero, a fin de asegurar la inversión productiva local de ahorro provincial.

Actividad Nº 2
1) Explique el concepto de federalismo.

2) ¿Cómo compatibilizan la unidad nacional y la diversidad de regio-

nes?

3) Elabore un cuadro sinóptico sobre las menciones de la cláusula

federal en las distintas constituciones.

I.5.d. Las Constituciones de las Provincias de Salta y Jujuy

5.d.1. Salta

Sancionada el 2 de junio de 1986, introduce importantes modificaciones. En su art. 3º

establece:

A los poderes públicos corresponde.

1) Ejercer los derechos y competencias no delegados al gobierno federal, para hacer

plenamente efectivo el sistema federal adoptado en la Constitución Nacional. Esta
 12

norma está correlacionada con el art. 121 de la Constitución Nacional (poderes no

delegados) a la que ya me referí. Es necesario reclamar la preexistencia de la pro-
vincias que redactaron la Constitución y en ella delegaron ciertos poderes al Estado
Federal (explícito e implícito) reservándose a través del art. 121 y ccdtes. otros po-
deres.
2) Promover un federalismo de concertación con el gobierno federal y entre las provin-
cias, con la finalidad de satisfacer sus intereses comunes, para participar en orga-
nismos de consulta y decisión de nivel federal y establecer relaciones gubernamen-
tales, mediante tratados y convenios.

Es el federalismo pactado, acordado, negociado que nace en 1958 y al que alude Pe-
dro J. Frías, no a manera de subordinación al gobierno federal, sino en convergencia
en aras del bien común. Son necesarias estas leyes convenio para poder hacer respe-
tar las autonomías provinciales. En las provincias tiene gran importancia la posibilidad
de concertar, no solo con el gobierno federal sino también con sus pares. Esta última
concertación no solo tiende a satisfacer intereses comunes sino también la cohesión
de ellas, para ejercer presión sobre el gobierno federal.

Este derecho intrafederal ha sido visto por muchos como un germen de la regionaliza-
ción del territorio.

No es pacífica la doctrina sobre el particular, pero existen acuerdos que llevan en su

interior la sabia regionalista.

La participación en organismos de consultas y decisión a nivel federal es esencial,

más aun teniendo en cuenta la consuetudinaria tendencia del gobierno federal de apli-
car políticas homogéneas a situaciones heterogéneas.

3) Practicar en los lugares transferidos por compra o cesión al gobierno federal las
potestades provinciales, que no obstaculicen el cumplimiento del objetivo de la utili-
dad nacional de los mismos.

El art, 75 inc. 30 de la Constitución nacional establece como facultad del congreso de

la nación la de “Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Na-
ción y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de
los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autorida-
des provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre
estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.

El problema se presenta con respecto a los lugares adquiridos por compra o cesión. Al
respecto nuestra Corte Suprema tiene dicho:

a.- Fallo 25/9/64 Municipalidad de Santa Fe c/ Marconette - fallo 155-104. La Corte

declaró que no correspondía el cobro de impuestos provinciales a establecimientos
ubicados dentro del puerto de La Plata y sostuvo que la extensión de la facultad atri-
buida al congreso, fluye de la misma letra del inc. 27, adquiridos por la nación para
fines de utilidad pública, los que ejerce sobre todo el territorio de la capital de la nación
y sobre los cuales no pueden discutirse ni se han discutido en su carácter de absolu-
tos y exclusivos. Agrega después que los establecimientos instalados en el puerto se
hayan situados fuera de la jurisdicción de la provincia.

- Fallo 201-535 En este se dijo que la legislación exclusiva propia del Congreso Fede-
ral en los lugares adquiridos en las provincias para establecimientos de utilidad nacio-
nal, es la concerniente a la realización de la finalidad del establecimiento de que se
trata y las facultades legislativas y administrativas de la provincia en que la obra se
establece. Con la adquisición del lugar indispensable no quedan excluidos de este
último, sino en tanto y en cuanto su ejercicio interfiera con la realización de la finalidad
 13

de la obra nacional. Otro fallo se agrega en esta posición y otros establecen además
que la jurisdicción provincial depende de la normación nacional dictada al respecto de
la jurisdicción. Fallos posteriores se adhieren a la primera teoría. Pero el 1º de abril de
1986 en el caso ambos Palmeciani y Gennaro y Fernández S.A. Empresas Asociadas
y el 29 de abril del mismo año se sustenta nuevamente de que la aplicación de la juris-
dicción provincial se debe limitar únicamente a los casos en que su ejercicio no inter-
fiera con la satisfacción del propósito de interés público.

b- Doctrina: Bidart Campo sostiene 1º) la adquisición de estos lugares no es una fa-
cultad compartida entre estado federal y provincial debido a que no necesita consen-
timiento de su legislatura, por lo tanto no queda federalizada sino únicamente sujeta a
la legislación del Congreso, Dicha legislación es exclusiva al solo fin del establecimien-
to situado en el enclave de que se trata, subsistiendo la jurisdicción provincial en todo
lo que no afecte al mencionado fin federal.

Si el lugar ha de federalizarse volvemos a la competencia compartida que fluye de los

art. 3 y 13 de la constitución nacional, que demanda consentimientos de la legislatura
provincial. Adhiere a esta posición Pedro Frías quien pone como ejemplo: la jurisdic-
ción federal sobre parques nacionales que no tienen otro objetivo básico que el que
hoy se define como conservacionista, del paisaje natural, del medio ambiente, la flora
y fauna.

No excluye ni tendría sentido excluir la jurisdicción municipal y electora.

4) Concertar con la nación regímenes de coparticipación impositiva.

El continuo intervencionismo del Estado no es sólo en los regímenes de imposición

sino también en el exclusivo y sólo alterable excepcionalmente, cobro de los impues-
tos directos establecidos en el art. 75 inc. 2 Esta realidad hace necesaria a las provin-
cias concertar todo tema concerniente a la coparticipación federal. Para Pedro J. Frías
"sobre la base de acuerdos entre la nación y las provincias” ha sido reconocida en el
texto pero era ya una costumbre constitucional. La preveía el anteproyecto del Con-
vencional Antonio M. Hernández. La novedad que habíamos auspiciado es que el se-
nado tenga la iniciativa. Por lo demás, los poderes fiscales no han cambiado de titular.
El texto reconoce que las “contribuciones”. -lástima que se mantuvo esa palabra
abandonada por el derecho fiscal- son concurrentes entre la nación y las provincias
cuando son indirectas y sólo excepcionales para la Nación cuando son directas. Esta-
mos de acuerdo en mantener la clasificación del texto de 1853 pues, aunque se pro-
pone una nueva distribución de fuentes, la de directas e indirectas no ofrece dudas y
están en la tradición argentina. Ya dijo Alberdi que casi tan difícil como cambiar de
religión o de lengua, es cambiar el sistema impositivo de un país. Todos son copartici-
pables y el régimen flexible.

Tres principios dominan la distribución primaria, entre la Nación y el conjunto de las

provincias y la distribución secundaria de las provincias entre sí:

a) la automaticidad en la remisión de los fondos para evitar negociaciones de moti-

vación políticas ajenas a los recursos.
b) la justicia interregional para la homogénea calidad de las prestaciones estatales y
c) la relación con los servicios que ofrezca cada nivel de gobierno. Estos tres criterios
se resumen en la solidaridad federal.

El inciso excluye de la coparticipación las asignaciones específicas y exige que las

transferencias de servicios entre niveles de gobierno no sean compulsivas y desde
luego, sean financiadas.

Procurar y gestionar la desconcentración de la administración nacional.

 14

La administración nacional ha crecido desmesuradamente en los últimos cuarenta

años absorbiendo facultades propias de las provincias y produciéndoles perjuicios

Actividad Nº 3

1) Analice y comente el contenido del art. 3 de la Constitución de

Salta.

I.6. SISTEMAS POLÍTICOS EN LAS PROVINCIAS

Sin perjuicio de la necesaria remisión a la específica y profunda investigación realiza-
da por Julio L. Tarifa sobre Preámbulos, y por Dardo Pérez Guilhou sobre Forma de
Gobierno y Sistema Político, publicados en el I tomo de Derecho Público Provincial
(Inst. Arg. De Estudios Const. y Políticos), sentimos la obligación de manifestar que
dentro del ámbito constitucional argentino, uno de los temas más amplios y controver-
tidos, resulta el de su organización bajo el sistema representativo, republicano y fede-
ral; lo que motivó su tratamiento por numerosas y extendidas obras doctrinarias, prin-
cipalmente basadas en su importancia significativa para el Estado Nacional y Provin-
cial.

La vida política argentina, vivió en sus orígenes cruentas luchas, donde el predominio
de Bs.As. se enfrentaba con los intereses de las provincias, las cuales a través de sus
caudillos, bregaban por un sistema basado en la igualdad, en la participación y sobre
todo en la integridad.

El constitucionalista Pereira Pinto nos habla en su obra de un "Proceso Constituyente

que comienza en 1.810 y culmina en 1853, con la sanción de la Constitución Nacio-
nal”. Indudablemente que el fruto de este período signado por los intentos de imponer
las ideas e intereses de importantes personas y grupos de nuestra historia, finalizó en
el art.1º de la Ley Fundamental de 1.853 el cual aparentemente supone el triunfo de
las Ideologías e intereses del interior del país, que para los provincianos eran sinónimo
de progreso y unidad.

Seguidamente expondremos los puntos fundamentales que hacen a la conceptualiza-

ción de esta organización compleja y extensa que conforman a las provincias de la
Nación Argentina, partiendo principalmente de una determinación y dependencia de
las mismas, fijando su protagonismo.

Recordando la frase de un importante jurista, que decía:” las Provincias son Estados
dentro de un gran Estado...”, intentaremos determinar su relación y participación en el
Estado Nacional, como así también en el orden internacional.

Representación, República y Federalismo son pilares fundamentales del basamento

democrático, estructura social política y constitucional seguida por las Provincias Ar-
gentinas.
 15

Las constituciones provinciales recientes, dictadas luego de 1.983, usan la expresión

forma de gobierno unos y los otros sistemas políticos, para referirse a las notas que
perfilan la estructura del poder y sus fines en la comunidad política.

Hablan de forma de gobierno las constituciones de Santiago del Estero, La Rioja, Cór-
doba y Catamarca; mientras que a sistemas políticos, se refieren las constituciones de
San Juan, Salta, Jujuy, San Luis y Río Negro.

Es evidente, que a pesar de lo enunciado por las Cartas que continúan hablando de
formas de gobierno, existe un proceso de cambio, prefiriendo la expresión sistemas
políticos, la cual da una respuesta acabada sobre la manera o modalidad del ejercicio
del poder.

En efecto, con forma de gobierno solo nos referimos a la organización estática del po-
der y con sistemas políticos, a la constante actividad del poder en pro de un fin.

Una de las expresiones que se incorpora a las nuevas constituciones provinciales para
caracterizar su sistema político es la de “Democracia”.

Los principios de la república y de la democracia aparecen coincidentemente con la

abolición del Virreinato. El cabildo abierto del 22/5/1810 es la síntesis de la causa que
hasta hoy genera múltiples efectos.

El comienzo no excluyente del pensamiento político constitucional argentino como

sinónimo de república y autonomía de monarquía absoluta, desde 1.853 en adelante
se va a traducir en el principio de legitimidad que sostiene al gobierno constitucional
en el poder. Este principio lo constituye la soberanía del pueblo. Se instala la doctrina
del poder residiendo en el pueblo que delega su ejercicio.

La segunda nota característica de la democracia es su aspiración de efectivizar la

igualdad, además de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, ésta se manifies-
ta en el ejercicio del derecho de voto, en el acceso a los cargos públicos y en el des-
precio de cualquier prerrogativa de sangre, raza, sexo, etc. la expresión moderna es la
igualdad de oportunidades que el estado debe garantizar.

Desde los clásicos griegos, pasando por la escolástica, la doctrina social de la Iglesia,
H. Heller, J. Maritain y los contemporáneos, la justicia como principio y como valor es
el crisol que determina y califica la armonía entre libertad e igualdad, y a la vez identi-
fica el sistema político.

El sistema político es Representativo. El pueblo tiene o puede tener múltiples for-

mas de participación. Una de estas formas se lleva a cabo a través de representantes,
pues existe la imposibilidad práctica de que se pueda ejercer la soberanía directamen-
te por todos ... “El pueblo no delibera, ni gobierna sino a través de sus representan-
tes”... pero aquí surge un interrogante ¿a quién pertenecen las bancas?, de nuestra
Constitución Nacional se desprende la idea de que el único dueño de las bancas es el
pueblo y él mismo da el voto de confianza a la gestión de su representante que actúan
libremente sin ningún mandato imperativo. Algunas Constituciones recientes, en con-
tradicción con el sistema representativo comparado, han establecido en sus textos que
las bancas de la Cámara de Diputados pertenecen a los partidos políticos (Constitu-
ciones de las Provincias de Catamarca, La Rioja, Río Negro).

Preocupa a la doctrina esta determinación porque se puede estar en presencia de una

partidocracia, deformadora de la Democracia representativa.

Los sistemas políticos de las nuevas Constituciones Provinciales, permiten una mayor
participación del pueblo a través de formas semidirectas, tales como la iniciativa popu-
 16

lar, el referéndum, la consulta, la revocatoria, sobre todo a nivel municipal. La partici-

pación no es un derecho legal que depende del legislador, sino que es aceptado como
un derecho natural que el estado podrá reglamentar pero no negar o desconocer.

Otra forma de participación es a través de grupos intermedios, es la llamada represen-

tación funcional que se asienta en la entidad de la función social o económica. Es así
que Catamarca, Córdoba, La Rioja y Salta receptan la presencia del Consejo Econó-
mico Social como órgano de consulta y con una composición pluralista que representa
a los actores de la producción del trabajo, gremial, profesional y sociocultural.

Por último, también se habla de una participación social en tareas no estatales que se
realizan en interés de la comunidad (bomberos voluntarios, centro de salud, etc.) y de
una participación a través de tareas ciudadanas como formar partidos políticos, o ac-
tuar durante las elecciones, etc.

La calificación Republicana en todas las constituciones provinciales expresa el pen-

samiento constitucional argentino actual. La idea de República es tan vieja como el
pensamiento político. Nace en la antigüedad para expresar lo relativo al gobierno de la
ciudad, a la casa de todos.

Por otra parte surge como forma de gobierno. Es el gobierno no monárquico ni perso-
nal.

La República es un sistema que está en armonía con la dignidad del hombre, con su
libertad y garantía que la aseguran. La tradición de la Revolución Norteamericana
busca la conciliación de colocar frenos técnico-jurídicos, por un lado, y socio-culturales
y políticos, por el otro. Entre los primeros tenemos la división de las funciones del go-
bierno y su control recíproco para evitar abusos de poder, la periodicidad de las fun-
ciones, la responsabilidad de los funcionarios por sus actos de gobierno y la publicidad
de dichos actos. Entre los últimos, tenemos que para acercarse a la República mixta
antigua, que permita al gobierno de todos y para todos no debe olvidarse a las mino-
rías político-social.

Por estas razones la República debe ser símbolo de control, de participación y de mo-
deración en el ejercicio del poder.

Las Constituciones Provinciales aceptan y afirman tal sistema al reconocer los princi-
pios republicanos ya expuestos, y al brindar protección a las minorías político-social
(niños, jóvenes, ancianos, aborígenes y discapacitados).

Las Constituciones Provinciales cuando nos hablan del reconocimiento de la demo-

cracia social nos quieren significar que consideran al individuo como integrante, aparte
de la comunidad estatal, de otras comunidades intermedias, esta es una de las razo-
nes por la cual se protege a la familia en todos sus aspectos y a las distintas agrupa-
ciones que pueden llegar a formar el individuo.

También en las constituciones provinciales ha aparecido la expresión “estado social de

derecho” como modo de reconocer jurídicamente la dignidad de la persona y sus de-
rechos.

Por último cabe hacer referencia a la mención que hacen las Cartas Provinciales sobre
el sistema político descentralizado. Esto surge del reconocimiento de la autonomía
municipal en los aspectos políticos, administrativa, institucional, económica y financie-
ra. De la autonomía institucional se desprende la facultad que tienen los municipios de
dictar su propia Carta Orgánica Municipal cuando conformen agrupaciones sociales de
mayor número de personas.
 17

En síntesis el reciente constitucionalismo provincial busca mantener la vigencia del

sistema político legal en las provincias y el principio de soberanía del pueblo a través
de algunas cláusulas, como:

* La nulidad de Disposiciones dictadas por autoridades de facto.

* La inhabilitación perpetua de los funcionarios que hayan participado de tales gobier-
nos.
* Que se justifique el derecho de resistencia del pueblo ante tales autoridades.
* Que no se reconozcan organizaciones que atenten contra el sistema democrático y
republicano.

Las constituciones provinciales reconocen a las provincias como integrantes de la Na-

ción Argentina, afirman sus límites territoriales y establecen que la autoridad emana
del pueblo y apoyan su autonomía en el ejercicio de todos los poderes no delegados al
gobierno federal.

La Provincia en ejercicio de su autonomía:

* Presta los servicios territoriales divisibles, que no hayan sido atribuidos a otra juris-
dicción.
* Las Constituciones de Santiago del Estero, Río Negro, Jujuy y La Rioja establecen
que la provincia podrá revisar los actos del interventor federal cumplidos como re-
presentante necesario de la provincia, en cuanto se aparten de la legislación preexis-
tente.
* Ejercerá en los establecimientos de utilidad los poderes provinciales compatibles,
que se entenderán acordados con el gobierno federal (Córdoba, Río Negro, Salta).
* Gestionará en el área institucional sus intereses propios, salvo la competencia fede-
ral. (Córdoba, La Rioja, Jujuy, Río Negro, San Juan).
* La Constitución de Córdoba, La Rioja, Jujuy, Río Negro, San Juan, San Luis dispo-
nen que concertarán en cumplimiento de fines interjurisdiccionales no políticos, me-
diante las relaciones gubernamentales, acuerdos y regiones en que sea parte.
* Las Constituciones de San Juan, La Rioja, Córdoba, Río Negro y Salta disponen que
las provincias se asociarán en sistemas de coparticipación impositiva y procurarán
compensar las repercusiones negativas de las políticas nacionales sobre sus recur-
sos.
* Las Provincias negociarán su participación, según las modalidades que se conven-
gan, en todo órgano que gestione poderes concurrentes o regímenes concertados, y
en las empresas interjurisdiccionales o del Estado Nacional que exploten recursos en
su territorio (Córdoba, La Rioja, Río Negro, Salta).

Con respecto a la vigencia del orden constitucional y defensa de la democracia, la Ar-

gentina estuvo inmersa en una inestabilidad de medio siglo que ha promovido una
legislación que se entrega con la ley nacional y se ha expandido en las constituciones
provinciales.

La Constitución de Córdoba, Jujuy, La Rioja, Río Negro, Salta, establecen que la cons-
titución no pierde vigencia, todos deben restablecerla y que los usurpadores sean san-
cionados (menos Santiago del Estero). También éstas dicen que los ciudadanos tie-
nen derecho a resistir la usurpación y que todo lo obrado por la fuerza es nulo.

En lo que se refiere a los cultos, estaba pendiente una transición en materia religiosa
cuando se iniciaron los debates constitucionales en Córdoba, La Rioja, Jujuy, Salta,
San Juan, San Luis y Santiago del Estero que coincidían con la doctrina del concilio de
Vaticano II.

La materia religiosa discutida en las convenciones era la invocación de Dios en todos

los Preámbulos, menos en la fórmula sancionadora de San Juan. La cláusula de reli-
 18

gión era en todas las de cooperar en el sostenimiento del culto religioso con la excep-
ción de San Juan que no tenía norma y Córdoba que era confesional. La religión cató-
lica era la religión de la Provincia. Ninguna constitución imponía que el gobernador
perteneciera a la comunidad católica, aunque implícitamente surge de las Constitucio-
nes de Salta, La Rioja y Córdoba (el gobernador debería jurar por la Patria, Dios y los
Santos Evangélicos). También se estableció en las Constituciones de Jujuy, La Rioja y
Salta, que los gobernadores tenían facultades para Vice patronato en la presentación
de curas párrocos.

Las invocaciones constitucionales han sido prudentes:

* Dios está en todos los preámbulos, aún en la de San Juan.

* Algunas provincias mantienen la fórmula de cooperación con el culto y otras se ale-
jan de ella.
* Suprimen las del Vice patronato y el juramento católico (San Luis lo conserva).

Es decir que en las provincias hay libertad e igualdad de cultos, a pesar de las refe-
rencias a la Iglesia Católica. Es así porque la cooperación al sostenimiento del culto,
repita la fórmula nacional, pero no tiene ningún contenido práctico en la provincia.

También hay otras declaraciones de orden moral y religioso, algunas, no todas, garan-
tizan la inviolabilidad de la vida desde la concepción, pero como la discriminación del
aborto es competencia nacional, la fórmula solo tendría importancia en su caso dentro
de las políticas de salud.

Lo importante es que las provincias han encontrado el modo de asegurar libertad e

igualdad a todos los cultos, la libertad de conciencia, la libertad que tienen los padres
de transmitir a sus hijos sus convicciones religiosas, y entre otras, la libertad que tie-
nen todas las personas para recibir individual o colectivamente, o en el ámbito de su
comunidad una enseñanza religiosa; la que tienen todas las comunidades creyentes
para organizarse según su propia estructura jerárquica e institucional; la de los creyen-
tes para editar y difundir sus libros; libertad para el individuo de disfrutar igualdad efec-
tiva respecto al resto de los ciudadanos en todos los aspectos de la vida civil, econó-
mica, social y cultural sin tener discriminación.

Las nuevas constituciones reconocen la delegación de facultades como necesidad de

mantener la identidad de funciones de los órganos de poder.

También reconocen la responsabilidad del poder público, la publicidad de los actos de

gobierno y la declaración patrimonial de los funcionarios antes y después de su
desempeño como un aspecto ético.
 19

Actividad Nº 4

1) Complete el siguiente cuadro marcado con una cruz.

Terminología usada
Forma de Go- Sistemas Políti-
Constituciones
bierno cos
Santiago del Estero

La Rioja

Catamarca

Córdoba

San Juan

Salta

Jujuy

San Luis

Río Negro

2) Explique los conceptos de forma de gobierno y sistemas políticos.

3) Analice un ensayo sobre la significación histórica del 22/5/1810.

4) Elabore el siguiente glosario:

- Democracia representativa.
- Soberanía.
- Igualdad.
- Referéndum.
- Representación funcional.
-República.

5) Elabore un cuadro comparativo de las constituciones provinciales

en materia religiosa.
 20

UNIDAD II
EL PODER CONSTITUYENTE PROVINCIAL

II.1. ORIGEN Y FUNDAMENTO

Al abordar el tema de la reforma constitucional consideramos conveniente, preciso y
necesario, aclarar previamente lo que se entiende por CONSTITUCION, que al decir
del constitucionalista Pablo A. Ramella” es un conjunto de normas jurídicas que regu-
lan los poderes u órganos del Estado y establecen las obligaciones y derechos con
respecto al Estado de las autoridades públicas y de los habitantes y ciudadanos, dis-
poniendo el contenido social y político que debe animarla”.

De la definición se desprende que en la constitución pueden considerarse dos aspec-

tos:

1.- El material, que a la vez se divide en dos partes

a) la primera es la relativa a la organización de los poderes y de los órganos de Esta-

do; que puede denominarse la estructura del Estado,
b) la segunda parte es la relativa a las vinculaciones de los habitantes y ciudadanos
con el poder público, la que se denomina derechos, deberes y garantías persona-
les.

2.- El otro aspecto es el formal, es decir el espíritu, la ideología a esa es-

tructura y que se llama la dogmática de la Constitución

Una de las clasificaciones de las constituciones es en:

1º) escritas y
2º) no escritas; las escritas a su vez pueden ser:
a) flexibles, o
b) rígidas.

La Constitución flexible es aquella que puede ser modificada por el órgano ordinario
que sanciona la ley, la constitución rígida es aquella que para su modificación requiere
la actuación de un órgano distinto del que sanciona la ley o la del mismo órgano legis-
lativo, pero con ciertas exigencias o recaudos, diferentes de los requeridos por la ley
ordinaria.

Otro punto de aclaración es el referido al poder constituyente. Por Poder se entiende

una competencia, capacidad o energía para cumplir un fin, y por Constituyente que es
el poder que constituye o da constitución al Estado. Con ello se alcanza un concepto
global.

PODER CONSTITUYENTE es la competencia, capacidad o energía para cons-

tituir o dar constitución al Estado, es decir para organizarlo.

Este poder constituyente puede ser ORIGINARIO y DERIVADO.

Es originario cuando se ejerce en la etapa fundacional del Estado para darle naci-
miento y estructura, cuando se dicta por primera vez la norma fundamental. Tiene co-
mo titular al pueblo o la comunidad, porque es la colectividad toda la que debe proveer
a su organización política y jurídica en el momento de crearse el Estado. Es ilimitado,
lo que significa que no tiene límites de derecho positivo, no hay ninguna instancia su-
 21

perior que la condicione, pero no puede ser arbitrario porque deben estar presentes
principios de justicia y parámetros con fundamentos de derecho natural, como así
también el condicionamiento de la realidad social.

El Poder Constituyente es derivado cuando se ejerce para reformar una constitución

mediante el procedimiento que la misma ha previsto en su texto. O sea es aquel que
se ejercita en subordinación a una constitución anterior, y que se habilita con sujeción
a lo que ellas dispone. Es esencialmente limitado, ya que no se cumple fuera de la
juridicidad positiva, sino dentro de ella, en cuanto se somete al código preexistente
que debe reformar. Más que un acto creador, se trata de un acto modificatorio: en
nuestra Constitución Nacional, el poder constituyente derivado encuentra su norma en
el artículo 30 y en nuestra Constitución Provincial en el artículo 178; las demás consti-
tuciones provinciales prevén en su texto este poder constituyente. Así tenemos la de la
Provincia de La Rioja en el artículo 160, la de la provincia de Santiago del Estero en el
artículo 221, la provincia de Córdoba en el artículo 195, la de la provincia de San Juan
en el artículo 272, la de la provincia de Tucumán en el artículo 127, la de la provincia
de Jujuy en el artículo 96, la de la provincia de San Luis en el artículo 281 y la de la
provincia de Río Negro en el artículo 111.

II.2. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN

La realidad social imperante exige una actualización permanente de las leyes y nor-
mas que regulan nuestra vida en sociedad, exigencia que no tan solo se impone en
este aspecto, sino también en todos los demás ámbitos de la vida misma. A esta ne-
cesidad no puede escapar la constitución, por ser ella la norma fundamental que rige
la organización jurídica- política del estado, y como tal puede ser objeto de reforma en
la parte o partes que se consideren conveniente.

La necesidad de la reforma debe ser declarada en el orden nacional por el congreso

de la Nación y en orden provincial por la Legislatura, por cuanto los legisladores son
los representantes directos de la voluntad del pueblo que los eligió, debiendo ser ellos
los que busquen constantemente la necesidad o exigencia que plantea la realidad
constitucional.

Planteada la necesidad de la reforma constitucional debe ser concretada por una con-
vención de constituyentes convocada al efecto, la cual debe someterse a los límites
que se fijó al declararse la necesidad de la reforma, límites que se fijan teniendo en
cuenta que la constitución contiene principios fundamentales que no pueden ser modi-
ficados sin alterar el espíritu o ideología que la anima.

II.3. PROCEDIMIENTO
El profesor Rodolfo Berardo en la obra de “Derecho Público Provincial” sostiene que
podrían concretarse en cinco los sistemas o procedimientos para las reformas de las
constituciones, aclarando que no todos ellos fueron conocidos en el régimen de Dere-
cho Público Provincial.

II.3.a.Sistema de reforma por la Legislatura

Nuestras provincias aplicaron este sistema desde 1810 hasta 1853, con una excep-
ción, la de la provincia de Santa Fe donde en 1819, Estanislao López dictó en nombre
del pueblo, la Constitución para ese estado provincial. Después de 1853 este sistema
siguió rigiendo durante cierto tiempo en alguna provincias, a pesar de que Juan María
Gutiérrez, ministro de la Confederación, recomendó por circular enviada a las provin-
 22

cias, la convocatorias a convenciones para cumplimentar el dictado de las constitucio-

nes provinciales, conforme el art. 5 de la Constitución Nacional.

En 1949 se reformó la Constitución Nacional por cuarta vez y en dicha oportunidad

para la reforma de las constituciones provinciales se aplicó el sistema de que se efec-
tuara por las propias Legislaturas. Así, en las “Disposiciones transitorias” de la Consti-
tución Nacional de 1949, la número cinco establecía: "Autorizase por esta única vez a
las legislaturas provinciales para reformar totalmente sus constituciones respectivas,
con el fin de adaptarlas a los principios, declaraciones, derechos y garantías consa-
grados en esta Constitución. A tal efecto, en las provincias con Poder Legislativo bi-
cameral, ambas Cámaras reunidas, constituirán la Asamblea Constituyente, la que
procederá a elegir sus autoridades propias y a tomar sus decisiones por mayoría ab-
soluta.

“La reforma de las constituciones provinciales deberá efectuarse en el plazo de 90

días a contar de la sanción presente, con excepción de aquellas provincias cuyo Poder
Legislativo no se haya constituido, caso en el cual se computará a partir de la fecha de
su constitución”.

En virtud de esta cláusula, las provincias modificaron sus constituciones. Luego, en

1955, tanto la Constitución Nacional como las Constituciones Provinciales fueron des-
plazadas y reemplazadas por las que estaban anteriormente en vigencia; esta medida
fue dispuesta por el gobierno surgido del movimiento revolucionario que se produjo
ese año.

Actividad Nº 5

1) Complete el siguiente cuadro sobre la Constitución.

ASPECTOS CONCEPTO
Material
Formal

2) ¿Qué es el poder constituyente?

3) Elabore el siguiente cuadro sinóptico:

Originario

Poder
Constituyente

Derivado
 23

II.3.b. Sistema de reforma por convención

Es el mismo imperante en el Derecho Público Provincial, así en nuestra Constitución

se halla previsto en el art.178 que dice “Esta Constitución puede reformarse en todo o
en parte por una Convención convocada al efecto,...”; en la Constitución de San Luis
en el art. 281 que establece “La presente institución no puede reformarse en todo o en
parte, sino por una convención elegida al efecto por el pueblo, ...”; como así también
en las demás constituciones provinciales Río Negro (art.111); Jujuy (art.96); La Rioja
(art.160); Santiago del Estero (art.221); Córdoba (art.196); San Juan (art.271); Tucu-
mán (art.127).

II.3.c. Sistema de reforma por la Legislatura “ad-referéndum del Pueblo”

Es el empleado por algunas legislaturas para reformar uno o dos artículos. General-
mente se requieren los dos tercios de los votos de los miembros de la Legislatura y
luego la reforma es sometida a referéndum popular.

La Constitución de Río Negro autoriza este tipo de reforma para un sólo artículo y con
intervalo de dos años; en igual sentido se pronuncia la constitución de la Rioja (art.
162); San Juan (art. 277); San Luis (art. 287); la Constitución de la Provincia de Salta
no prevé este tipo de sistema de reforma.

II.3.d. Sistema de reforma por convenciones ad-referéndum del Pueblo

Este sistema se aplica en algunos estados norteamericanos, la constitución es refor-

mada por una convención especial y a posterior es sometida a un trámite ratificatorio,
es decir que la reforma se somete a aprobación popular, este tipo de reformas se da
en estados como Arizona, Colorado, Nebraska, New York.

II.3.e. Sistema de reforma por iniciativa popular y ad-referéndum popular

Este sistema consiste en que determinado grupo de electores reclama la reforma de

una norma o texto constitucional para que sea incorporada a la Constitución del Esta-
do; en la primera elección se somete la cuestión al veredicto del pueblo, quién vota por
sí o por no. Este sistema se aplica en muchos estados de Norte América.

II.4. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN POR CONVENCIÓN:

DERECHO COMPARADO
En el orden nacional la Constitución Nacional en su art. 30 establece que la necesidad
de la reforma debe ser declarada por el Congreso; en el orden provincial es efectuada
por la Legislatura (Salta art. 178 -1º párrafo; Jujuy art.97 Inc.1º, Río Negro art.111); se
ha discutido en la doctrina si la sanción de la necesidad de la reforma efectuada por la
legislatura importa una declaración o una ley. El punto tiene relevancia porque si fuera
una declaración no correspondería el veto, mientras que si es una ley puede ser veta-
da. Varias constituciones en el orden provincial, guardan silencio sobre el particular,
otras en tanto, aclaran perfectamente sobre el tópico. Así tenemos que admitir el veto
a la ley que declara la necesidad de la reforma de las constituciones de Santiago del
Estero (art.22), Tucumán (art. 128). Otras constituciones como la de La Rioja en su
art. 161, establecen que la ley que declara la reforma no puede ser vetada por el Po-
der Ejecutivo.

La propuesta de la reforma puede ser a instancias de la Legislatura o del Poder Ejecu-

tivo o de ambos a la vez. Nuestra constitución en el art. 178 -3º párrafo establece “El
Poder Ejecutivo puede instar la declaración de necesidad de reforma”. Constitución de
 24

San Juan - art.274 “La necesidad de la reforma se promoverá por iniciativa de cual-
quier legislador o del Poder Ejecutivo”. Otras constituciones prohíben la injerencia en
este aspecto del Partido Ejecutivo, por ejemplo la constitución de Córdoba art.197 “La
declaración de la necesidad de la reforma no puede ser iniciada por el Poder Ejecuti-
vo”.-

La declaración requiere ser aprobada por las dos terceras partes de los componentes
de cada Cámara en los sistemas bicamerales, o de la Cámara en las provincias de
sistema unicameral, dicha mayoría ha de computarse sobre la totalidad de diputados y
senadores, y no sobre los presentes en el acto de emitirse la declaración.

En los sistemas bicamerales el proyecto puede ser iniciado en cualquiera de las dos
cámaras, salvo que la constitución disponga lo contrario como ocurre en algunas cons-
tituciones.

II.5. INCONSTITUCIONALIDAD
En cuanto a los poderes de la Convención, son limitados en el sentido de que no po-
drá modificar otros artículos cuyas reformas han sido declaradas necesarias por la
legislatura. La Convención no tiene facultades para declarar por sí misma, la necesi-
dad de efectuar otras reformas que las señaladas en la ley o declaración de la legisla-
tura. Lógicamente la Convención puede no hacer lugar a las reformas propuesta por la
Legislatura. El fundamento es obvio: si la convención estuviera obligada a seguir el
espíritu de la Legislatura sería un organismo inútil, es decir que la declaración de re-
forma debe contener los artículos o tópicos sujetos a revisión, en una enumeración
taxativa, que fija los límites del poder constituyente derivado. En nuestro derecho pro-
vincial los textos han incorporado la exigencia de esa enunciación; así en la cons-
titución de Salta (art.178) “la declaración de la necesidad de la reforma fija las mate-
rias sobre las que ésta debe versar”;

- Jujuy art.96 “no podrá tratar otros asuntos que no fueren los establecidos en la de-
claración de la necesidad de la reforma...”,
- La Rioja art. 160 “La Convención no podrá incluir en la reforma otros puntos que los
expresados en la ley de convocatoria, pero no está obligada a modificar, suprimir o
complementar las disposiciones de la constitución, cuando considere que no existe
necesidad o conveniencia de la reforma”.

Las convenciones reformadoras están integradas por un solo cuerpo. Es una organi-
zación de tipo unicameral. En el momento de su constitución se elige su mesa directi-
va, compuesta por un presidente, doce vicepresidentes -primero y segundo- y un se-
cretario. Por el común, el presidente es facultado para designar las comisiones y para
funcionar adopta un reglamento.

Algunas constituciones disponen que la Convención tenga por sede la capital de la

provincia, y en principio el recinto de la Legislatura. También algunas constituciones
expresan que las reformas proyectadas deben publicarse en los principales diarios
para su difusión, antes de la elección de los convencionales.

El número de convenciones es igual al de los legisladores; es decir que en las provin-

cias de régimen unicameral el número debe ser igual a la de los integrantes de la Cá-
mara única. En los regímenes bicamerales el número de convencionales es igual al de
los diputados y senadores, a excepción de algunas como la nuestra que prevé en el
art. 179 “La convención constituyente se compone de un número igual al de Diputados
de la Provincia”.
 25

Todas las constituciones provinciales determinan las condiciones necesarias para ser
elegido convencional, que son las mismas para ser elegido diputado. Los convencio-
nales son elegidos por el voto popular en la misma forma que los legisladores provin-
ciales.

En cuanto a la incompatibilidad, a diferencia de lo que sucede con los otros poderes

permanentes del gobierno, la regla es la compatibilidad del cargo con cualquier em-
pleo público, y así la Constitución de nuestra provincia en su art. 179 “No existe in-
compatibilidad entre las funciones de convencional constituyente y cualquier otra de la
Nación, la Provincia o los Municipios”; pero hay constituciones como la de Río Negro
(art.114), Jujuy (art.100) que declaran la incompatibilidad de la función.

Los privilegios son individuales y colectivos, es decir pertenecen a cada uno de las
convenciones o al cuerpo como tal. Entre estos últimos, cabe mencionar que la con-
vención es juez de las elecciones, títulos y derechos de los convencionales. Además
dicta su reglamento, y corrige a sus miembros por desorden de conducta en el ejerci-
cio de sus funciones.

Individualmente, los convencionales constituyentes gozan de los privilegios parlamen-

tarios de los legisladores, porque le son necesarios para poder desempeñar sus man-
datos con eficacia y libertad.

Las convenciones tienen un plazo para cumplir su cometido. Este plazo lo establece la
ley en las provincias cuyas constituciones nada dicen sobre el particular. Otras provin-
cias fijan el plazo máximo en que debe expedirse la Convención. La Convención no
puede por sí misma prorrogar su mandato. Al respecto nuestra constitución en su art.
178 expresa "La declaración de necesidad de reforma determina un plazo de duración
de la convención”. Asimismo establece que en un caso de reforma total o parcial pue-
de solicitar prorroga; otras constituciones como la de Río Negro, prevén con precisión
el plazo en su art. 117 “La reforma total de la Constitución debe ser sancionada dentro
de los doscientos cuarenta días y la parcial dentro de los ciento cincuenta días; ambos
plazos a contar de la fecha de la primera reunión.

Actividad Nº 6

1) Enumere en un cuadro sinóptico los sistemas de reforma de la

Constitución.

2) Mencione los artículos de su Constitución formal que aluden a la

reforma constitucional y enumere su contenido.
 26

UNIDAD III

III.1. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO PROVINCIAL

Las provincias son las unidades políticas que componen nuestra federación.
Con el nombre de provincias nuestra historia constitucional designa a los
estados miembros del estado Federal.

Los Estados Federales se componen de los tres elementos que integran a todo Esta-
do, a saber: Población, Territorio, Poder (Autonomía).

- Población: La población o elemento humano consta de hombres que, en su convi-

vencia forman grupos, asociaciones, instituciones, etc. y se relacionan e interactúan.

Nuestra Constitución (nacional y provincial) utiliza la palabra habitante para mencionar

a los hombres que integran la población. Dicha terminología es correcta porque en la
vinculación política del hombre con el Estado, alude a la especificación más amplia
posible.

- Territorio: El territorio es la base física o espacio geográfico donde se asienta la po-

blación. La Constitución Provincial se refiere al territorio en los art. 6 y 8 donde hace
referencia expresamente a los límites y a la división de los territorios provinciales. Asi-
mismo incorpora el texto constitucional la noción de región, incentivando al desarrollo
de las mismas con características comunes.

No obstante la pluralidad de las provincias, el Territorio del estado Federal es uno so-
lo. El principio de unidad territorial no tiende solamente a salvaguardar la unidad inte-
gral de la Federación, sino también a resguardar la territorialidad de cada provincia
que la integra.

- Poder: Consiste en la capacidad, competencia o energía de que la provincia dispone

para cumplir su fin. El poder en cuanto potencia disponible requiere ser puesto en ac-
to, o sea impulsado y ejercido. Quienes lo ejercen son los gobernadores, titulares del
poder. Lo completa el gobierno que es el conjunto de órganos que ejercen el poder del
Estado a través de sus diversas funciones. La actividad del gobierno no se imputa o
atribuye al estado en cuanto persona jurídica, a la cual los órganos gubernativos re-
presentan. La Constitución Provincial Organiza el gobierno provincial siguiendo la clá-
sica tríada de Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En el orden provincial se plantea
la discusión de sí el Ministerio Público aparece como un cuarto poder o no. A este inte-
rrogante se debe responder que este Ministerio no es un cuarto poder, ya que el art.
160 de la C.P. promociona la estructura de un órgano extrapoder, como se lo receptó
en la ley que lo reglamenta.

La C.N. establece algunas pautas en la organización de los gobiernos provinciales.

1.- La tipología de los gobiernos provinciales debe ser coherente con la del gobierno
federal, conforme lo prescribe el art. 5 de la C.N.
2.- La competencia de los gobiernos provinciales debe tomar en cuenta la distribución
efectuada por la C.N. entre el estado federal y las provincias.
3.- Los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno federal para
hacer cumplir la Constitución y las leyes del estado federal, según lo estipula el art.
110 C.N.
4.- Debe respetarse el art. 31 C.N.
 27

Por su parte la Constitución de Salta establece en el art. 7 “la ciudad de Salta es la

capital de la Provincia y en ella reside la autoridad que ejerce el gobierno”.

En la Constitución de Jujuy expresado en su art. 4 ap.1 “ la Capital de la Provincia es

la Ciudad de San Salvador de Jujuy, donde funcionarán con carácter permanente el
Poder Ejecutivo, la Legislatura y el Superior Tribunal de Justicia, salvo los casos en
que por causa extraordinarias la ley transitoriamente dispusiera otra cosa”.

- Autonomía Provincial

“Es la facultad que detentan los estados miembros de un estado federal a los fines de
darse propias instituciones en el marco de su constitución estatal y reconociendo en
todos los casos la sujeción jurídica-natural que la obliga ante el estado central” (Zuc-
cherino).

Las provincias son autónomas pero no soberanas. Que son autónomas se desprende
de los arts. 5, 121, 122 de la C.N. y que son soberanas de los art. 5 y 31 de la C.N., y
ccdtes.

Para aludir a lo que significa autonomía provincial a veces se emplea la palabra “auto-
cefalía” que se define como la capacidad de una comunidad para darse sus propias
autoridades, sin intervención de una instancia ajena a su propia comunidad.

Por su parte Pedro J. Frías habla del gobierno autónomo o autonómico de las provin-
cias dentro del estado federal, como aquel que permite determinar la forma y condi-
ciones del ejercicio de la autoridad. La autonomía estudia la estructura del poder cons-
tituyente provincial, las competencias provinciales y no la división de poderes en razón
de que “el poder es uno solo” (Lowenstein).

El tema de la autonomía provincial se encuentra ligado con las facultades no delega-

das por las provincias al gobierno central (art. 194 C.N.).

Otros aspectos para tener en cuanta con respecto de las autonomías provinciales es
el mismo art. 121 C.N. cuando habla de que las provincias "conservan...“, de donde
surge que la C. N. reconoce la preexistencia de las provincias.

III.2. INTERVENCIÓN FEDERAL

Nuestra Constitución prevé la llamada Garantía Federal la cual significa que el Estado
Federal asegura, protege y vigila la integridad, la autonomía y la subsistencia de las
provincias dentro de la unidad coherente de la federación a la que pertenece. La inter-
vención federal es el recurso extremo y el remedio tal vez más duro que se depara
como garantía federal.

El art. 5 C.N. declara que el gobierno federal garantiza a cada provincia el ejercicio y
goce de sus instituciones, dicha garantía federal está condicionada a través de la rela-
ción de subordinación típica de los estados federales.

III.2.a. Antecedentes Históricos

1.- Pacto Federal de 1831: Este pacto estatuye una suerte de embrión del instituto. El
art. 13 se refiere al supuesto de invasión interior efectuada por alguna provincia
ajena al pacto o de ataque exterior producidos por potencias extranjeras, todo ello
sobre alguna de las provincias signadas. En estos supuestos dispone el mismo ar-
tículo la ayuda por parte de las restantes firmas.
 28

2.- Acuerdo de San Nicolás 1852: se ocupa del instituto con mayor técnica que el
anterior. El art. 14 contempla las figuras de hostilidad entre provincias y de suble-
vaciones internas dentro de las mismas, autorizando al director provisorio a resta-
blecer la paz y a sostener a las autoridades provinciales legítimamente constitui-
das.
3.- Proyecto de Alberdi de 1852: de neto corte centralizado su art. 5 disponía la in-
tervención federal sin requisitos de las autoridades de provincia, al solo fin de res-
taurar el orden perturbado por sedición.
4.- Constitución Nacional de 1853, art.6: mantuvo el criterio alberdiano el cual impli-
có un avasallamiento sobre las autonomías provinciales. “El gobierno federal inter-
viene en el territorio de cualquier provincia al solo efecto de restablecer el orden
público perturbado por la sedición, o por un ataque o peligro exterior”.
Esta intervención podría ser con o sin la requisición de las legislaturas provinciales.
5.- Constitución Nacional de 1860: Este texto implicó una serie de objeciones sobre
la C.N. de 1853:
5.1.- Abre el cambio a la arbitrariedad del poder central sobre los poderes provin-
ciales.
5.2.- El término “orden” impide determinar un objeto de la intervención federal.
5.3.- Se cuestiona la facultad del poder central de intervenir sin requisición.

III.2.b. Tipo de Intervención según el art. 6 C.N. 1860

a.- Por decisión del estado federal central

1.- Para garantizar la forma republicana de gobierno (es reconstructiva y represi-
va).
2.- Para repeler invasiones exteriores (es protectora).

b.- Por decisión del estado federal central a requisitoria de las autoridades provincia-
les:
1.- Ante sedición para ser sostenidas o restablecidas (es protectora).
2.- Ante invasión de otra provincia para ser sostenida o restablecida. (es protecto-
ra).

III.2.c. Tipo de Intervención según la doctrina

a.- Por derecho del estado federal central, llamada reconstructiva y represiva: En caso
de que el estado miembro no cumpliere con las obligaciones que dan el goce de la
garantía federal.

b.- Por obligación del estado federal central, llamada protectora:

1.- Por ataque exterior (sin requisitoria).
2.- Por disturbio interno (con requisitoria)
3.- Por invasión de otra provincia (con requisitoria)

III.2.d. Análisis de la clasificación según la C.N.

Son causales habilitantes para este tipo de intervención (a.1.)

1.- Conflicto que destruya o deteriore gravemente el clásico principio de la separación

de los poderes del estado.
2.- Desconocimiento o violación de derecho otorgado por la C.N.
3.- Violación del principio que impone la periodicidad en el ejercicio de la función pú-
blica de tipo electivo.
4.- Desatención del deber de asegurar la administración de justicia.
5.- Descuido de la imposición de atender y apoyar el normal desarrollo de la educa-
ción primaria.
 29

Para esta otra intervención (a.2.) es necesaria la penetración de contingentes militares

extranjeros en el territorio de algunas provincias.

Sedición (b.1.): se da cuando el estado federal interviene la provincia afectada ante

requisitoria de sus legítimas autoridades, para sostenerlas o restablecerlas en el ejer-
cicio de sus funciones de las que han debido ser privadas u obstaculizadas por distin-
tos internos.

Invasión de otra provincia (b.2.) se da cuando el estado central interviene a requisición

de la autoridad provincial ante una privación u obstaculización nacidas de un conflicto
interno provincial.

III.2.e. Concepto de Intervención Federal

Es un acto ejecutivo del gobierno federal, de carácter no sancionatorio, por

el cual se remuevan o sostienen a las autoridades provinciales en su cargo
en caso de encontrarse subvertida en una provincia la forma republicana de
gobierno, de invasión exterior, de sedición o de invasión de otra provincia.
Este concepto se infiere según Quiroga Lavíe del art. 6 C.N.

Decimos que es un acto ejecutivo del gobierno federal pues cumple la habilitación
operativa dispuesta a la constitución en razón de que el art. 6 le da esa operatividad,
pues no depende de reglamentación del Congreso.

Es también de carácter no sancionatorio pues la intervención no siempre tiene por

efecto privar a los órganos públicos provinciales de un derecho al cargo, sino poner
límites al ejercicio de las respectivas competencias.

A su tiempo Quiroga Lavíe clasifica a la intervención federal en tres clases:

1.- Intervención Federal Renovadora: está dirigida a cambiar a las autoridades provin-
ciales que hubieran producido o facilitado la subversión de la forma republicana en
el gobierno local.
2.- Intervención Federal Conservadora: está dirigida sostener en sus cargos a las au-
toridades provinciales cuando una invasión exterior necesita ser repelida, cuando
dichas autoridades hubieran sido dispuestas por sedición o cuando existiera inva-
sión de otras provincias.
3.- Intervención Federal Preventiva: Sólo puede ser dispuesta a requerimiento de las
autoridades locales en los casos de sedición o invasión inminentes, aun no produ-
cidas.

III.2.f. Naturaleza del Acto de Intervención

La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que el acto de intervención es

de naturaleza política y por ello es propio de los poderes políticos del estado Federal
Central. De esto se infiere su carácter de cuestión de índole política no justiciable.

Zuccherino admite su raigambre política pero acepta también que el Poder Judicial lo
someta a revisión.

Bidart Campos sostiene que bajo la alegación de alteración de la forma republicana el

gobierno central ha concretado intervenciones que solo llevaban la idea de eliminar a
las autoridades provinciales.

¿Qué Órgano del Estado Federal Central dispone la intervención?

 30

Hasta antes de la reforma la C.N. no lo establecía expresamente. La mayoría de los

autores reconocían tal derecho al Congreso, este es también el criterio seguido por la
Corte Suprema.

Bidart Campos y Linares Quintana lo tienen como facultad del Congreso, con la salve-
dad de que la dicte el Poder Ejecutivo en período de receso del Congreso, pero una
vez en funciones debe convalidar lo actuado por el ejecutivo.

Por su parte González Calderón y Bielsa reconociendo la regla general en el Congre-

so, admiten que en los casos de invasión exterior o sostenimiento o restablecimiento
de autoridades provinciales la dicte el Poder Ejecutivo.

Actualmente el inc.31 del art. 75 dispone: “la intervención federal a una provincia o a la
ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervención decretada, durante un re-
ceso. Por el Poder Ejecutivo”.

¿Qué autoridades provinciales cuentan con el derecho a requerir la intervención?

1. Los tres poderes que conforman el estado provincial

2. Una Convención Provincial Reformadora de la Constitución Estatal reconocida por
el Estado Federal Central.

III.2.g. ¿Qué calidad asume el interventor federal?

Se trata de un representante directo del Poder Ejecutivo Nacional. La Corte Suprema

le dio calidad de representante directo del Presidente de la Nación, sin embargo esto
no significa que el interventor no represente al estado intervenido o que no ponga en
ejercicio poderes locales. Es una gestión de corte político y generador de un obrar
administrativo. El interventor es designado por el Presidente de la Nación, el que tam-
bién expide las instrucciones que debe cumplir.

III.2.h. ¿Cómo procede la intervención federal sobre los poderes pro-

vinciales?

En caso de tratarse de una intervención en los tres poderes provinciales hace cesar al
gobernador y el interventor lo sustituye. La legislatura es disuelta por decreto del inter-
ventor y éste declara la caducidad de todos los mandatos de sus miembros. Por su
parte el Poder Judicial, también por decreto del interventor, es declarado en comisión,
con lo que se quita a los magistrados la garantía de la inamovilidad.

En cuanto a las atribuciones del interventor estas surgen de la ley que declara la
intervención. El comisionado debe ajustarse a las siguientes pautas:

1. Cumplimentar y hacer cumplimentar la C.N.

2. Representar a la provincia en forma pública y privada.
3. Asumir la responsabilidad sobre el conjunto de derechos y obligaciones del estado
intervenido.
4. Coexistir con los poderes provinciales no intervenidos.
5. Respaldar al gobierno municipal.
6. Respetar a la legislatura y al poder judicial en caso de no estar estos intervenidos.
7. Atender a las necesidades provinciales en su calidad de fundacionario sustituyente
de la autoridad.
8. Responder civil y penalmente por su obrar.

Las Constituciones Provinciales ante la intervención.

 31

Neuquén: art. 101, inc.45

Al reglar las atribuciones del Poder Legislativo señala las de anular, revisar o ratificar
toda disposición emanada de interventores federales que hayan producido afectación
de los destinos o del patrimonio provincial por un lapso mayor que el correspondiente
a sus mandatos.

Chaco art.6

Los actos producidos por el interventor solo se tendrán por validos si son conformes a
la Constitución y demás leyes provinciales.

Río Negro

Es de técnica diferente, pretende limitar las facultades del interventor, de contenido

administrativo, salvo aquellos que se originen en un estado de necesidad.

Misiones

Declara la nulidad de los actos del interventor que no fueren de acuerdo a la constitu-
ción. Declara también que en caso de intervención del Poder Judicial se debe iniciar
acción de destitución de los magistrados de conformidad a los preceptos constitucio-
nales.

Jujuy

En su art.5 determina:” las intervenciones que ordene el Gobierno de la Nación deben

circunscribir sus actos o los determinados en la ley que las dispusiere y a los dere-
chos, declaraciones y garantías expresados en esta Constitución. Los nombramientos
o designaciones efectuados por los interventores federales son transitorios.

En caso de que la intervención federal no comprendiere y si hubiere decretado cesan-

tía o separación de magistrados o funcionarios de ese poder que gozaran de inamovi-
lidad, se les deberá promover la sanción de destitución que le correspondiere de
acuerdo con esta Constitución dentro de los noventa días de haberse normalizado
institucionalmente la provincia. Si así no se hiciere serán reintegrados a sus funciones.

El interventor federal y demás funcionarios designados por éste, cuando cumplieren

de un modo irregular sus funciones, serán responsables por los daños que...”

Salta

No contiene norma expresa sobre la intervención federal pero si sobre la intervención

municipal.

A modo de conclusión sobre la intervención federal podemos tomar las palabras de

Pedro J. Frías: “La intervención federal debe ser reglamentada en el orden nacional, si
se tiene en cuenta que en el lapso 1930-1981 las provincias han sido regidas 18.65%
de ese periodo por intervenciones federales y durante 28.33% por gobierno de facto
que se asimilan. Su práctica ha sido muchas veces corruptiva y ha llevado a innecesa-
rias destituciones de funcionarios provinciales, por esto es necesaria su reglamenta-
ción”.
 32

Actividad Nº 7

1) Complete el siguiente diagrama:

Concepto: .............................
Provincias ................................................
................................................

Elementos

(Coloque el concepto correspondiente donde indica la flecha).

2) Enumere las partes que establece la C.N. para la organización de

los gobiernos provinciales. (Mencione los artículos correspondien-
tes).

3) Las provincias ¿son autónomos o soberanos? Justifique su res-

puesta.

4) Enumere las facultades provinciales no delegadas al gobierno

central (art. 194 C.N.).

5) ¿Qué se entiende por Garantía Federal? ¿Cómo se relaciona con

la intervención federal?

6) Elabore una sinopsis de los antecedentes históricos de la inter-

vención judicial.

7) Explique por lo menos 3 causales de intervención federal.

8) Enumere los efectos de la intervención.

III.3 LAS RELACIONES INTERPROVINCIALES

Las relaciones interprovinciales en el federalismo argentino se hallan signadas por dos
caracteres propios de las provincias: su igualdad y su autonomía. Este determina que
la constitución al referirse a los medios para desarrollar estas relaciones, lo haga te-
niendo en cuenta esta especial circunstancia.

Resulta incompatible con la federación la presencia de desigualdades o privilegios

entre sus miembros, por lo que pese a sus diversidades y peculiaridades las provin-
cias están en igual situación jurídica en beneficio de la relación federal.
 33

Los protagonistas de la relación, las provincias, son además de iguales, autónomas, lo

cual implica la titularidad de una vasta esfera de derechos, es precisamente en el ejer-
cicio de estas facultades que les son propias, cuando se traba la relación interprovin-
cial.

En lo que respecta a la regulación que la constitución hace de las relaciones entre

provincias tenemos, entre otros, los tratados:

Según la doctrina moderna, es éste el instrumento más idóneo para el fortalecimiento

y crecimiento de la relación federal y que consecuentemente ante el desconocimiento
de los beneficios de este medio de concertación, en lugar de asociar competencias,
estas fueron absorbidas por el Congreso de la Nación o el Ejecutivo Central.

Si el aspecto más relevante del federalismo es su vinculación existencial y el equilibrio

de la misma, el hacer uso de los medios que llevan a este equilibrio resulta esencial
para la federación.

El tratado permite superar la permanente inestabilidad, propia de la coexistencia de la

unidad con la diversidad que es generadora de conflictos, los que pueden ser resuel-
tos satisfactoriamente por esta vía. En caso contrario la solución viene impuesta por
una sola de las partes, generalmente la más fuerte o sea el órgano central o federal.

La dinámica federal impone concertación interjurisdiccional y una especie de ella es el

tratado interprovincial.

Facultades de las Provincias en Materia de trabajo Interjurisdiccionales

Previa toda consideración, es preciso ver cómo se inserta esta facultad en el marco
jurídico fundamental de nuestra Constitución Nacional.

El art. 125, autoriza a las provincias a “celebrar tratados parciales para fines de admi-
nistración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con cono-
cimiento del Congreso Federal”...

El art. 126 excluye expresamente como materias de estos tratados, la política y todas
las facultades delegadas de la Nación.

Lo que a continuación se señala, intenta presentar los tratados interprovinciales en la

particular coyuntura argentina de “desfederalización”, como instrumento de una con-
certación renovada dentro de un federalismo vivido como sistema.

Veremos el concepto, los ejemplos, las diferencias con otras figuras convencionales y
legales, su registro, su formación, su enmienda, nulidad, terminación y suspensión.

III.3.a. La Desfederalización

En el proceso de “desfederalización” ocurren tres cosas:

1.- al vivirse aisladamente en temas que por la magnitud de la escala o por otras cir-
cunstancias, exigían un sistema integral de competencia, no solo se habían usado
deficientemente, sino que en algunas áreas estaban pasando las provincias a no
ejercer las competencias, es decir, a renunciarlas.
2.- el gobierno central, ante la necesidad de hacer frente a situaciones nuevas, se
acostumbró a no asociar a las provincias o al municipio a sus competencias sino
directamente a sustituirlo, a desplazarlos. Esta situación fue a veces aceptada por
las provincias y a veces éstas se anticiparon a tal marginación.
 34

3.- ocurrió también que la doctrina y los tratadistas acompañaron este proceso, es de-
cir, ante la falta de experiencia de los instrumentos de concertación que permiten
asociar competencias, la doctrina a veces atribuyó erróneamente, pero con la me-
jor intención, de dar instrumentos de gobierno al Congreso de la Nación y al Ejecu-
tivo central, ciertas competencias.

Así, se atribuían facultades al Congreso de la Nación en materia donde sólo un acuer-

do con las provincias es hábil, como por ejemplo, en ríos interprovinciales, es decir,
por falta de conciencia de una instancia de concertación, como es la que ocurre hoy
cuando se forman los comités de cuencas hídricas.

III.3.b. Convenios interjurisdiccionales

Pero a partir de 1956 y con mayor énfasis en 1966, se empezó a recurrir a los olvida-
dos tratados del viej oart. 107 (hoy art.125) de la Constitución; los tratados interprovin-
ciales, los convenios interjurisdiccionales.

Aclaremos que hay convenios interjurisdiccionales que son el género y una especie
particular que son los tratados interprovinciales.

Hace 20 años, cuando se estudiaba el comportamiento federal en la Argentina, respe-

to de los acuerdos, se decía que las provincias se vinculaban por tratados interprovin-
ciales para la creación de un órgano asesor, el Consejo Federal de inversiones y se
creaba el consejo federal de la Seguridad Social y el Consejo Federal de Energía. La
experiencia era positiva pero el porvenir de estas vinculaciones regionales dependía
en buena medida de los centros de interés que las promovían y del desarrollo, que
abría la necesidad de trabajo de utilidad común, es decir de la ambición de las provin-
cias para superar en común sus problemas mediante la cooperación recíproca (Ej.
Túnel subfluvial Entre Ríos-Santa Fe).

Este federalismo regional tiene ahora la tensión necesaria porque se ha pasado a usar
con mucha naturalidad esos convenios interjurisdiccionales.

De los tipos de instrumentos de concertación, uno es la ley convenio, en la cual, como

un contrato de adhesión, la Nación propone, las provincias se adhieren; en el caso
más conocido la ley de coparticipación federal.

En este instrumento, sin perjuicio de que la Nación haga su proceso previo para mere-
cer la adhesión de las provincias, se nota un predominio más marcado de la adminis-
tración central. A pesar de ser un modelo auspicioso, con futuro, registra como ante-
cedentes negativos o peligrosos, el haber sido la reforma unilateral por parte del go-
bierno nacional, del sistema de coparticipación para suplir los aportes provinciales na-
cionales.

Esto fue un golpe profundo al sistema que fue advertido por muchas provincias (ej.:
Tucumán) porque se trataba de romper prácticamente el pacto, la situación bilateral
creada por la ley convenio, con una innovación unilateral del Ejecutivo central.

III.3.c. Los Convenios Interprovinciales

Sólo recientemente se han multiplicado en nuestro país los convenios entre órganos
administrativos y jurisdicciones políticas diversas, estipulado por la búsqueda de una
nueva escala para el planteamiento territorial y por la necesidad de coordinación pro-
pia del federalismo. El tratado interprovincial, restablecido así, es una real vigencia y
parece confundirse entre figuras convencionales muy variadas.
 35

Frías define al tratado interprovincial diciendo que es “todo acuerdo en que dos o más
provincias regulan intereses comunes de naturaleza política, con conocimiento del
Congreso federal” Y los siguen siendo por extensión, siempre que se den esos extre-
mos, cualesquiera que sean la denominación, las partes y las materias de dichos con-
venios.

El texto constitucional solo exige dar “conocimiento al Congreso federal, en lugar de la

“aprobación” que requería el proyecto de Alberdi, ese derecho de conocer el tratado
no excluye el debate del Congreso y la declaración que puede ser su consecuencia.
Pero un pronunciamiento negativo no lo deja sin efecto, como lo dejaría la desaproba-
ción. Si el gobierno federal cree deber corregir u objetar un tratado, dispone de otro
remedio judicial y aún la intervención federal.

Las provincias pueden celebrar tratados siempre que no interfieran en la relación in-
ternacional del Estado federal: Los sujetos de derecho internacional no son las provin-
cias, sino los estados y en nuestro ordenamiento jurídico-político fundamental, los art.
75, 99 y ccdtes., ponen en manos del Congreso y del Poder Ejecutivo respec-
tivamente, la política exterior, por lo que no podría ser desarrollada por una o varias
provincias, sin el control de uno de estos órganos. Este control solo podrá ejercerlo el
Congreso cuando tome conocimiento del tratado y se pronuncie sobre el mismo, el
que a partir de ese momento será viable o no.

Según Bidart Campos, dicha facultad debe ejercerse con los siguientes límites:

* Los tratados parciales han de crear sobre materia que sea competencia provincial.
* Dichos tratados no pueden ser opuestos a otros en que sea parte el estado federal.
* No pueden contrariar la política exterior del gobierno federal.

Al decir que la provincia puede celebrar tratados con un Estado extranjero, no significa
que esta formalice el tratado, ya que el único representante de la unidad nacional es el
titular del Ejecutivo nacional en su calidad de Jefe de estado (art. 99 inc.1 de la C.N.).
La provincia puede, como dice Abad Hernando, realizar un pre convenio o el convenio
base, que será posteriormente formalizado por el gobierno federal.

Las provincias pueden celebrar tratados parciales dentro del marco de competencia
propia o concurrente: Presupuesto previo a la negociación es la detección del interés
común. Este puede tener por objeto una competencia a desarrollar en forma exclusiva
por las provincias o en forma concurrente con el gobierno federal.

El art. 125, ya mencionado, establece otras facultades que tienen las provincias, reite-
rando lo ya manifestado como competencia del Congreso nacional, en el art.75 inc.19,
la concurrencia de jurisdicciones deviene precisamente de la materia sobre la que re-
cae, habida cuenta de la identidad de fines entre el Gobierno federal y los gobiernos
locales.

Esta materia de promoción y desarrollo económico guarda estrecha relación con las
facultades exclusivas del Gobierno de la Nación que le han sido conferidas por la
Constitución. Por lo que la materia objeto de los tratados debe ser celosamente obser-
vada a fin de limitarla a aquellas que le competen a las provincias, evitando excluir a la
federación en el ejercicio de una facultad que le es propia.

Los tratados interprovinciales no pueden violar las constituciones provinciales: Para la

viabilidad de los tratados, es preciso sentar el principio del respeto al orden constitu-
cional de las provincias signatarias. Pese a que no encontramos en los textos provin-
cianos normas semejantes al art. 27 de nuestra Carta Fundamental, en el que sujeta la
celebración de los tratados a la conformidad con los principios de derecho público es-
tablecidos en la Constitución, se considera que bajo ningún concepto podrían los tra-
 36

tados ir en contra de las constituciones provinciales, sin incurrir en un vicio grave que
traería como consecuencia la nulidad de los mismos ya que se estaría ejerciendo, por
una vía no apta, el poder constituyente provincial, cuyo ejercicio está previsto con pro-
cedimientos especiales diversos a los de sanción ordinaria de las leyes. En el nuevo
derecho público provincial la Constitución de San Luis ratifica lo expuesto.

Esta advertencia debe ser tenida en cuenta especialmente en la redacción de los pro-
tocolos adicionales del convenio marco. Estos son en definitiva los verdaderos trata-
dos ya que los convenios-marco por lo general se limitan a ser expresión de deseo.

Algunos Convenios

Entre los más notorios cabe citar el que creó el Consejo Federal de Inversiones y va-
rios ligados a la administración de justicia y a procedimientos judiciales.

Los más numerosos parecen ser hoy los relativos a recursos hídricos. Otras fuentes
ricas en convenios es la de límites interprovinciales. Pero estos convenios no son tra-
tados, en el sentido del art. 125 de la C.N. ya que la doctrina más probable les atribuye
naturaleza política y deben ser aprobados por el congreso, el cual fija los límites entre
las provincias, conforme al art. 75 inc.15.

Eventualmente, las provincias también podrán recurrir a tratados interprovinciales para

vincularse entre sí en regiones de desarrollo. El procedimiento es inobjetable, pero
dado que el congreso tiene poder concurrente para ello, podría organizarlas por ley
nacional: lo que interesa al país y a las provincias mismas es lograr la mejor polariza-
ción, que se impone por sobre la libre elección que los tratados suponen.

Entre los tratados interprovinciales más importantes tenemos

* Sobre el río Colorado- distribución de caudales y habilitación de áreas de riego- en-

tre las provincias de Bs.As., La Pampa, Mendoza, Neuquén y Río Negro.
* Sobre creación de ente financiero regional -según modelo de COFIRENE (banco
regional del Noroeste)- por la provincia de La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis.
* Sobre la creación de la Comisión Coordinadora Interprovincial para el desarrollo del
Paraná Medio - entre Chaco, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe.
* Sobre creación de la Comisión Regional del Río Bermejo, entre Gobierno Nacional y
las provincias de Jujuy, Salta, Chaco, Formosa, Santa Fe y Santiago del Estero.

Diferencias con otras figuras convencionales y legales

La diferencia nos lleva a distinguir situaciones diversas:

a. Acuerdo entre el gobierno federal o sus órganos y dos o más provincias a sus
agencias. Por regla general, dicho convenio no constituirá paralelamente un tratado
interprovincial, salvo que las provincias o sus agencias regulen entre sí intereses
comunes. Suele ocurrir que una pluralidad de provincias regule con el gobierno fe-
deral una materia pero no las provincias entre sí.
b. Regímenes de coordinación instituidos por la ley nacional con adhesión de las pro-
vincias. De esa adhesión pueden nacer obligaciones recíprocas entre las provin-
cias, pero no constituyen un tratado interprovincial, aún si en su origen ha mediado
negociación.
c. Regímenes de aplicación uniforme en virtud de adhesión provincial a una ley nacio-
nal. Aún menos puede asimilarse al tratado interprovincial la situación de uniformi-
dad pero sin coordinación, nacida de la adhesión de las provincias a una ley nacio-
nal.
d. Régimen de coordinación instituido por acuerdo entre dos o más provincias, o el
gobierno federal y una provincia con adhesión de otra. En esta hipótesis su natura-
 37

leza es la de un tratado interprovincial si hay regulación de intereses comunes y

debe darse conocimiento al Congreso Federal.

Los casos a y d están comprendidos dentro de nuestro conceptos de tratado interpro-

vincial. El caso b de la ley-convenio puede producir resultados idénticos, pero no hay
porque forzar la nomenclatura y llamarle tratado, cuando su origen es plenamente le-
gal.

Registro de convenios Interprovinciales

El senado nacional, subsanando una omisión, ha creado el Registro de Tratados In-

terprovinciales, que será llevado y actualizado por la comisión de asuntos Constitucio-
nales, administrativos y Municipales de dicho cuerpo. Sólo en virtud de este archivo
podemos juzgar la vitalidad del nuevo entendimiento entre provincias que está en cur-
so entre nosotros.

La formación de los convenios Interprovinciales

Si nos preguntamos sobre la formación de los tratados interprovinciales, podemos ge-

neralizar algunas pautas.

La primera es que el efecto de demostración de estos convenios interjurisdiccionales

ha sido evidente. Ha crecido una affectio societatis en el estado federal argentino que
se proyecta como un affectio pactorum. La segunda es que, aunque los protagonistas
de la negociación son múltiples lo son también las iniciativas, en algunas áreas se
puede identificar una función decisiva de la Administración central.

La tercera pauta se refiere a convenios internacionales que se conectan con intereses

o acuerdos interprovinciales e intermunicipales.

La cuarta pauta es un correlato de la anterior: la detención de los intereses comunes a

regular y la identificación de su titular. Es el presupuesto de la negociación previa. Es
la desagregación de las competencias y la búsqueda del órgano originario de aplica-
ción para imaginar la estructura concertada que se considera mejor. La autoridad local
es el órgano normal de aplicación, pero como este último tiende a especializarse, se
produce la delegación de facultades.

Una quinta pauta es la que forma el tratado, su vigencia no suele tener norma expresa
pero se considera a la ratificación de las respectivas legislaturas y del Congreso si la
Nación fuere parte.

Enmienda, nulidad, terminación y suspensión

Es lo habitual el silencio en la preceptiva interna sobre enmienda, nulidad, terminación

y suspensión de los tratados interprovinciales. Alguna vez se prevé expresamente que
la duración se asegura hasta la consecución del objeto. Este plazo funcional subyace
en muchos casos.

Según el profesor Ernesto Rey Caro, aunque el derecho interno y el derecho interna-
cional tienen diferente esferas de validez personal y materias, es posible constatar que
las instituciones del primero han influido notoriamente las del segundo. Así, por ejem-
plo, el derecho de las obligaciones contractuales se asimilaba al derecho de los trata-
dos internacionales. Pero no siempre esta influencia se manifestó en una misma di-
rección, sino que en no pocas áreas, ha sido el derecho internacional el que ha pro-
porcionado principios y normas que han sido aptas para regular instituciones y situa-
ciones del derecho interno. Esto se manifestó más en los estados con regímenes fede-
rales de gobierno en los que las unidades políticas (provincias, Estados, regiones) se
 38

reservaron competencias al margen de las transferidas al gobierno central, algunos

actos jurídicos celebrados entre estas unidades políticas en nuestro caso, las provin-
cias-. Sean entre ellas o con el gobierno central, guardan mucha semejanza con los
actos jurídicos concertados entre Estados. Tal es el caso de los acuerdos o tratados
interprovinciales o de aquellos celebrados entre las provincias y la Nación.

En el tema de los acuerdos o tratados, existe un gran similitud, al menos formal, entre
los tratados interprovinciales o los concertados entre las provincias y la Nación con los
convenios internacionales stricto sensu, en particular en lo referente al régimen de los
negociaciones, firma, entrada en vigor, enmiendo y modificaciones, etc.. No obstante
se señalan en los primeros falencias en algunos aspectos, tales como causales de
nulidad y régimen de terminación y suspensión de los acuerdos y solución de contro-
versias, ya que son pocos los instrumentos que establecen normas en esta materia,
sin perjuicio también de la ausencia de normas expresas del derecho público constitu-
cional o provincial para ser aplicadas por los órganos jurídicos en caso de conflictos.

En el ordenamiento jurídico internacional, el régimen de los tratados o convenios ha

experimentado en los últimos años un gran desarrollo, habiéndose suscripto la Con-
vención de Viena de 1969 sobre el derecho de tratados aplicables únicamente a los
acuerdos concertados entre Estados.

Actividad Nº 8

1) Resalte la importancia de los convenios interprovinciales.

2) Explique el concepto de desfederalización.

3) ¿Existen límites a la facultad de realizar tratados entre provincias?

4) Enumere causales de nulidad de los convenios.

 39

UNIDAD IV

IV.1. DOMINIO Y JURISDICCIÓN

IV.1.a. Introducción

En lo que respecta a los temas dominio y jurisdicción, en primer lugar diremos que no
siempre coincide el titular del dominio con el titular de la jurisdicción. Esto se aprecia
con mayor nitidez en el Estado Federal donde convergen hacia los fines de la consti-
tución el gobierno central, las provincias y los municipios. Dicha convergencia no es
equivalente a subordinación de las provincias al gobierno federal pero este tiene la
misión de asegurar jerárquicamente esa convergencia.

Antes de establecer la titularidad, es decir a quien corresponde tanto el dominio como

la jurisdicción, vamos a establecer el concepto de ambos términos.

Así vemos, que en cuanto a la diferencia de dominio nuestro código en su art. 2506
establece: “Como el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a
la voluntad y a la acción de una persona”. La jurisdicción es la suma de facultades
divisibles en diversas materias de gobierno. El dominio se ejerce sobre las cosas, la
jurisdicción sobre las relaciones. El dominio lleva necesariamente a la jurisdicción sin
que nada la limite o excluya, la jurisdicción no. Pero en última instancia, tiene más
cuota de poder la jurisdicción que el dominio y éste puede terminar por ser vaciado.

Por su parte la Corte Suprema ha descripto algunos ejemplos de esta dicotomía “do-
minio y jurisdicción no son conceptos equivalentes no correlativos, puede existir uno
sin el otro y viceversa. Así la jurisdicción sobre playas y riberas no importa el dominio
nacional sobre ellas; el dominio privado del estado general sobre bienes situados en
las provincias y sobre los cuales no ha fundado obras o establecimientos de utilidad
nacional, en éstos hay dominio y no jurisdicción.

La jurisdicción nace con el destino de orden nacional que se da a los terrenos obteni-
dos por compra o cesión.

Los ejemplos propuestos demuestran que hay caso en que independientemente del
dominio nacen interrelaciones o funciones que requieren otra competencia. Hoy se
multiplican las relaciones que se descubren o se establecen entre las cosas y éstas
reclaman una disciplina innovadora, un nuevo comportamiento donde nociones como
“escala, coordinación y planificación “no se sujetan a la órbita del dominio original. Es-
te fenómeno de aceleración de las interrelaciones, sumado al de las especializaciones
y planeamiento, provoca la creciente disolución del dominio y jurisdicción.

La tensión dominio-jurisdicción no es equivalente a la que se establece entre los pode-

res de las provincias y la Nación. Pero supuesto un poder nacional, son muy grandes
las posibilidades de que bajo este poder se regule la jurisdicción sobre un orden na-
ciente o creciente de relaciones.

IV.1.b. Clasificación

Por su parte el dominio es clasificado por el Código Civil de la siguiente forma:

- Bienes públicos del Estado general que forma la nación o de los estados particulares
de que ella se compone, según la distribución de poderes hecha por la Constitución.
- Bienes privados del estado general o de los estados particulares.
 40

Respecto de los bienes públicos, los particulares tienen el uso y goce de los mismos
pero sujeto dicho uso y goce, a las disposiciones legales y a las ordenanzas generales
y locales. Dichos bienes no pueden ser embargados sino adquiridos por prescripción y
son inenajenables salvo que sean desafectados previamente por ley del dominio pú-
blico.

Bielsa define la naturaleza y origen de los bienes públicos distinguiéndolos de los pri-
vados al fijar una serie de características que los individualiza de estos últimos.
Ellos son:

a. Por su propia naturaleza y destino no son susceptibles de ser patrimoniales.

b. El dominio público no es propiedad del Estado. Él no puede hipotecarlo, ni constituir
derechos reales ni personales incompatibles con el uso colectivo.
c. Esos bienes son de uso gratuito, por lo mismo que pertenecen la colectividad.
d. No figuran en el haber patrimonial del estado, provincia, municipio.
e. Son inembargables y no pueden ser adquiridos por prescripción.

En cuanto a los bienes privados del Estado, éste al igual que los particulares, tiene la
propiedad y uso exclusivo de los mismos.

IV.1.c. Dominio Público Provincial

Limitándonos a las provincias, podemos sintetizar así su dominio y jurisdicción.

- Las tierras que no tengan otro dueño sin perjuicio del dominio público comunal.
- Los caminos, salvo que pertenezcan a la Nación, pero esta ejerce su jurisdicción con
o sin dominio, sobre el sistema troncal de caminos nacionales y sus obras comple-
mentarias.
- Las minas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés científico.
- El mar argentino hasta 200 millas, con jurisdicción restringida a tres millas en concu-
rrencia con la Nación y sin los recursos naturales que éstas se atribuyen.
- Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros.
- Las playas de mar y las riveras internas de los ríos.
- Los ríos navegables con jurisdicción federal solo en cuanto a la navegación y comer-
cio interprovincial e internacional.
- Los ríos no navegables, considerando competente al gobierno federal en cuanto a la
contaminación de las aguas interprovinciales, pero no para regular su uso que debe
acordarse por tratado interprovincial, sin perjuicio de la jurisdicción de la Suprema
Corte en caso de conflicto.
- Los lagos navegables o no, si la provincia pertenece el lecho.
- El espacio aéreo excepto para las comunicaciones interprovinciales o internaciona-
les que son de jurisdicción federal.

En términos generales, aunque el dominio sea provincial, la jurisdicción será federal

en cuanto afecta al comercio o la navegación interprovincial o internacional.

En caso particular del dominio hídrico, el gobierno federal tiene poder concurrente con
las provincias para el desarrollo de los recursos de ese origen; la legislación vigente
autoriza también al gobierno federal a establecer su jurisdicción sobre las grandes
obras hidroeléctricas.

IV.1.d. Nación y Provincias en el Mar Argentino

La evolución legal establece el dominio y jurisdicción de las provincias en dos senti-

dos:
 41

a. El estado nacional reivindica la soberanía sobre el mar territorial extendido hasta

200 millas, pero declarando que los recursos del mar territorial argentino son de
propiedad del estado nacional. Con esta expropiación el dominio provincial se vacía
de contenido.
b. El porqué del límite a tres millas de la jurisdicción marítima de las provincias, se
debe a la afirmación de que las provincias con litoral marítimo carece de medios pa-
ra ejercer efectivamente jurisdicción hasta una distancia de 200 millas.

IV.1.e. Regulación de las Aguas Internacionales - Ríos Navegables y no

Navegables

En cuanto al dominio público pluvial, la ley 17.711, declara comprendido entre los bie-
nes públicos, los ríos, sus cauces y demás aguas que corren por cauces naturales y
toda otra agua que tenga o adquirir la aptitud de satisfacer uso de interés general
comprendiéndose las aguas subterráneas.

Al respecto podemos afirmar los siguientes principios:

a. En cuanto a los ríos navegables: dominio y jurisdicción de las provincias que atra-
viesan y jurisdicción federal e interprovincial.
b. En cuanto a los ríos no navegables: dominio y jurisdicción de las provincias que
atraviesan.
c. La constitución y operación por el gobierno federal de obras que directa o indirec-
tamente regulan las aguas interprovinciales, deben respetar los derechos preexis-
tentes de las provincias.
d. El acuerdo libremente pactado por las provincias para el aprovechamiento de un
sistema pluvial no puede ser reemplazado por ninguna intervención de la Nación

IV.2. SERVICIOS PÚBLICOS

IV.2.a Concepto

La noción conceptual de “servicios públicos” es una de las más adecuadas para justifi-
car el carácter de “sus in fieri” atribuidos o reconocidos al Derecho Administrativo.

Esta es una noción de por sí, que resulta controvertida, donde es común encontrar
conceptos antagónicos cabe destacar tres direcciones en las que se puede orientar lo
que se considera como servicio público:

a. toda actividad del Estado cuyo cumplimiento debe estar asegurado, reglado y con-
trolado por los gobernantes.
b. cuando se considera como servicio toda actividad administrativa pública.
c. la que considera solo como público una parte de la administración pública.

A posterior podemos llegar a distinguir dos tipos de conceptos:

1.- Orgánico.
2.- Funcional

La necesidad de satisfacer estas necesidades deben ser ¿a su vez “colectivos” o “de

interés general”? y a su vez quien debe satisfacer estas necesidades ¿El Estado? o
¿los particulares? Duguit decía que los servicios públicos eran uno de las funciones
del Estado, actualmente un parte de la doctrina sostiene que hoy el estado puede
prestar estos servicios y también que éstos pueden ser delegados en los particulares.
Es así que se atiene al criterio orgánico a quien prestó el servicio.
 42

En cambio el concepto funcional no considera en base a quién lo presta, sino que to-
ma en cuenta “la necesidad” que se tiende a satisfacer, ciertos caracteres. En nuestro
país comparten el criterio funcional Marihenhoff, Bielsa y Graca. Así que al referirnos
al elemento público no es quien lo presta al servicio sino a quién está destinado “servi-
cio para el público”. En Francia predomina el criterio orgánico, aunque el “Consejo de
Estado” acepta el criterio funcional.

Italia nos menciona a los servicios como “propios” e “impropios”, este último corres-
ponde a la actividad privada de los particulares. Arnaldo de Valles dice que hay más
diferencia cuantitativa que cualitativa.

Acá hay que distinguir entre servicios públicos y servicios sociales. Estos se realizan
para conseguir un desarrollo de la cultura, la salud pública y el desenvolvimiento de la
previsión. Para poder llevar a cabo esto se torna necesario crear o dotar a los órganos
administrativos de los elementos imprescindibles. En los servicios públicos la presta-
ción que se ofrece al usuario es de carácter material (suministros de energía eléctrica,
de agua corriente, teléfono, etc.). Cambia en los servicios sociales, se limita a la en-
trega de una suma de dinero. En otros casos se limita al cuidado de los enfermos, etc.
por lo tanto a veces se rige por un régimen jurídico distinto.

El servicio público hay que aclarar que no es simplemente un concepto jurídico sino
que es un hecho, una realidad.

IV.2.b. División

La doctrina dividió a su vez a los servicios públicos en propios, en impropios y en vir-

tuales

Los servicios públicos propios son los que presta el Estado directamente o por conce-
sionarios. Los servicios impropios aquellos que tienen de común con el propio la satis-
facción más o menos continua de necesidades colectivas, pero que el estado lo único
que realiza es su reglamentación. Al servicio virtual la administración impone en cier-
tas condiciones al particular que lo dirige la obligación de servicio público. Así mismo
se debe entender que no se corresponde aceptar el criterio de servicio público virtual
por que en caso de hacerlo la administración podría erigir en cualquier actividad priva-
da e imponerle la reglamentación que considere adecuada, máxime en nuestro país
donde los gobiernos son tan proclives de acuerdo a las circunstancias, de reglar lo que
es posible y hasta lo imposible.

Como dijimos el servicio público es colectivo, para la mayoría de los autores la necesi-
dad a satisfacer debe ser “colectiva” pero por esto no entienden a la población entera,
sino a la parte de esta que siente la necesidad para cuya satisfacción se creó el servi-
cio, adquiere la noción de generalidad haciéndolo extensivo al resto de las personas
que no tenían esta necesidad, no hasta que esta necesidad sea general sino que a su
vez sea consecuencia de la vida colectiva. A su vez estas necesidades o intereses
colectivos van a variar de acuerdo al tiempo y lugar, lo que condiciona a la sociedad
respectiva, según sus costumbres, hábitos culturales etc. No basta que se trate de
necesidad general sino de un interés general, por ejemplo el caso del Estado que a
través de un museo de arte pictórico satisface el interés general, y si bien se trata de
interés general, para que se constituya en servicio público debe ser un servicio público
propio, prestado ya sea directa o indirectamente por el estado, esto último a través de
concesionarios.

La nota que determina la existencia de este servicio sería: la satisfacción de esta ne-
cesidad, el fin determinante de la creación y la decisión en la autoridad pública en el
sentido de asumir la satisfacción de la respectiva necesidad.
 43

IV.2.c. Elementos

Dentro de la crisis en que se encuentra la noción de servicio público surgen tres ele-
mentos:

1. el fin que el servicio público cumple.

2. la persona que lo atiende.
3. el régimen que lo regula.

La crítica más grave que se le hace es en cuanto al régimen jurídico especial del dere-
cho público, esto se debe a la aparición de los servicios públicos y parcialmente por el
derecho privado. Es así que Jeze en Francia nos dice que el interés particular debe
ceder ante el interés general por lo tanto la administración pública puede y debe ser-
virse de dos procedimientos del derecho público, la organización de un servicio es
modificable en todo momento, esta hace uso del poder de policía, potestad para ex-
propiar, atribución especial para fijar tarifas, pero cabe advertir que este concepto data
de cuando se tomaba al Estado como único prestador de servicio públicos.

Otros autores dicen que se puede regir del derecho público y por normas del derecho
privado. Silva Cimma dice: “será siempre el fin perseguido y no las normas a las que
se sujeta la acción del servicio, el que asigne esencia y revista a la noción de atributos
que nos preocupa”.

Se ha sostenido que el servicio público se caracteriza por el monopolio y que a su vez

este era uno de los elementos que habría de intervenir en la noción de servicio públi-
co, y atribuyéndolo como necesario toda vez que la libre competencia es materialmen-
te imposible, se tiene en cuanta el servicio que implica utilizar el dominio público como
ser gas, ferrocarriles, electricidad, agua corriente, teléfono, etc. Esto no es aceptable y
ello es así porque muchas veces se realiza esta presentación en forma competitiva
usando el dominio público, por ejemplo en los servicio a larga distancia de auto tras-
porte, y que diferirán las tarifas de acuerdo a la prestación. También hay servicios de
educación y de salud.

Hay servicio que fueron prestados monopólicamente por el Estado como el de correo
que lo presta ENCOTEL, pero que actualmente lo comparte con otras empresas, a
través de concesiones en el caso de OCASA y ANDREANI, en la parte postal y trans-
porte de cargas por lo tanto luego de haber hecho un análisis de los diversos elemen-
tos y facetas se puede definir al servicio público: es la prestación que efectúa la admi-
nistración en forma directa o indirecta para satisfacer una necesidad de interés gene-
ral. Todo servicio público tiene la característica de hallarse sujeto a la subsidiariedad
del estado, Schwartz nos enseña que en U.S.A. los servicios públicos de importancia
vital son colocados en una categoría especial en sus relaciones con la administración.

Nosotros sostenemos que el servicio público está destinado a satisfacer, una necesi-
dad colectiva individualmente sentida que el Estado está obligado satisfacer directa,
indirecta y subsidiariamente.

IV.2.d. Clasificación de los servicios públicos

Una primera clasificación se refiera a la trascendencia que tenga la respectiva activi-

dad en la subsistencia del individuo o del Estado, dividiéndose así en servicios públi-
cos “esenciales” y “no esenciales”.

Los 1º se vinculan a la existencia física del individuo por Y: provisión de agua po-
table, servicio de farmacia, y también los que hacen a la vida colectiva como ser
policía de seguridad, comunicaciones etc.
 44

En cambio los no esenciales, son los que no reman los precedentes condiciones res-
pecto al individuo o respecto al Estado: actividad cultural, por ejemplo teatros, bibliote-
cas.

El decreto del P.E.N. número 8946/62 art. 14 declara cuales son los servicio esencia-
les, lo cual se renueva durante la administración Menem que en setiembre de 1990
ante la huelga decide reglamentar y declara a su vez cuales son esenciales entre es-
tos servicios.

Otra clasificación los divide en propios e impropios. Los servicios propios son los
prestados por el estado, directamente por intermedio de sus órganos o indirectamente
a través de una entidad autárquica. Los servicios públicos impropios obligatorios son
los que debe prestar el Estado por su naturaleza, pero sujeto a la discrecionalidad es-
tatal.

Otra clasificación es aquella que toma en cuenta si la utilidad que ellos reportan es
genérica, para la población en general en cuyo caso son “indeterminados” o por el
contrario, la utilidad del servicio público es concreta y particular para determinada o
determinadas personas que se benefician individualmente con la prestación. En cuyo
caso son los usuarios “determinados”.

Por último una clasificación fundamental que es la que importa a nuestra materia es la
que divide en servicios públicos: Nacionales, Provinciales y Municipales.

La trascendencia de esto es que importa en cuanto a la “jurisdicción” en todo lo rela-

cionado a los servicios públicos. Por naturaleza la creación de los servicios públicos
corresponde a la jurisdicción local o provincial, pues se trata de potestades cuyo ejer-
cicio general no fue delegado por las provincias al constituir la unión nacional.

Por excepción podría corresponderle a la Nación, la creación de un servicio público; lo

cual deberá tener un fundamento constitucional. Ejemplo: Cuando el servicio tenga
características “interprovinciales” o “Internacionales”. Constitución Nacional art. 67
inc.12, el establecimiento de Correos generales art. 67 inc.13.

Debe tenerse en cuenta las disposiciones referentes a los pactos preexistentes. Fallo
de la Corte Suprema de justicia de la Nación, tomo 256, pág. 588 y siguientes, que el
servicio público de teléfonos, que originariamente fue instalado para satisfacer las res-
pectivas comunicaciones dentro de una provincia, se convierte en “interprovincial”,
pasando entonces a la “jurisdicción nacional” si a posteriori la red se une a otra u otras
provincias.

Cabe destacar que se debe determinar cuál Poder de Estado - Ejecutivo o Legislativo -
tiene competencia para crear un servicio público. Esto depende del ordenamiento vi-
gente en cada país. Por ejemplo en Francia es competencia del Poder Ejecutivo según
la Constitución de 1958. En Chile en cambio es competencia del Parlamento.

En Argentina, ¿es competencia del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo? Cabe
distinguir si es creación de un servicio público para ser entregado en “consecuencia”
que apareje algún “privilegio” por ej.: monopolio, exclusividad, impositiva, tal creación
dependerá del Poder Legislativo, C. Nacional art. 75 inc.16. Y si la Constitución le atri-
buye expresamente la facultad de legislar sobre ciertas instituciones la creación de
tales servicios corresponderá al Poder legislativo. Si no reuniese las características
antes mencionadas en estos casos le correspondería la competencia de dictarlos al
Poder Ejecutivo. Cuando no haya un texto que determine claramente le corresponderá
al Poder Legislativo. Para sostener esto es que se basa en que la creación de un ser-
vicio público incide en la esfera de la acción de los particulares, afectando su libertad,
propiedad, industrias etc. también se deben tener en cuenta los medios valga la re-
 45

dundancia que cuando un “servicio público" desfavorece o perjudica a las actividades

privadas concurrentes, lo que sucede aunque se trate de un servicio público no mono-
polizado. La idea de que el servicio público deberá ser creado por el Poder Legislativo.

Cuando hablamos de que debe ser creación del Poder Ejecutivo esto responde a que
por la especie no existiría restricción alguna a las libertades individuales, y además por
que dicha creación constituye una de los textos supuestos en que se mantiene la acti-
vidad administrativa del estado.

Respecto a la organización de un servicio público supone que este ya fue creado por
la autoridad correspondiente.

Organizar adecuadamente los medios necesarios para el funcionamiento efectivo del

servicio. Son estos medios de índole “material” y “monetario”.

¿Qué autoridad es competente para organizar un servicio público? ¿El Poder Ejecuti-
vo o el Poder Legislativo?

Primero se deberá atender al orden jurídico imperante.

Si no hubiere normas, la autoridad competente es el Poder Ejecutivo.

Un servicio público puede ser modificado en su estructura o funcionamiento. Esta es-

tructura puede ser para “crear” o para “organizar” el servicio.

Suprimir significa disponer que en lo sucesivo la respectiva necesidad o el respectivo

interés general no sean satisfechos por el sistema jurídico del servicio público.

Cabe preguntarse a que autoridad le corresponde suprimir el servicio público. En prin-

cipio le compete a la autoridad que lo creo; pero también puede ser suprimido por “he-
chos” una “realidad”, de allí de que si la necesidad que impulso la creación de este
servicio público desaparece, el servicio público también debe desaparecer simultá-
neamente pues resultaría incongruente mantener un servicio público para satisfacer
una necesidad inexistente. Es así que un servicio público puede ser suprimido “for-
malmente" o de “hecho”.

Clasificamos a su vez a la prestación ya sea de acuerdo a los sujetos activos o pasi-

vos, a los que afecte, ya sea como actuante o beneficiario de esta prestación. Luego
desde el punto de vista del contenido, las prestaciones pueden ser de actividades o de
cosa.

Al clasificar los bienes en razón de su jurisdicción cabe mencionar que se lo puede

hacer según el ente que lo tenga a esta potestad, es así que cabe hablar de Nación,
Provincia y Municipio. Esta potestad la puede ejercer la nación sobre bienes de la pro-
vincia en sus bienes públicos. Si el bien se halla dentro de la comuna compete a esta
el ejercicio de su jurisdicción.

Se puede hablar de “estatización” y “municipalización”, que cabe aclarar es el mismo

Estado que realiza la prestación. Al igual de cuando hablamos de “nacionalización”.

Los dos primeros términos corresponden a cuando el Estado es el que presta estos
servicios, mientras que en el último sucede que estaba prestado por los administrado-
res para ser realizado por el Estado.

Otro modo de prestación de los servicios públicos se puede realizar a través de las
cooperativas, las cuales se caracterizan porque no son sociedades de especulación y
 46

por qué su esencia tiene caracteres que logran profundizar los lazos de índole social.
Estos benefician a sus socios que son a su vez usuarios.

Se trata a través de esto, de suprimir a los intermediarios. Por ejemplo cerca de Salta
(capital), en Vaqueros municipio de la Caldera, funciona el centro de Usuarios de Agua
Potable, que gestionó ante el B.I.D, fondos para el tendido de agua corriente y de su
planta potabilizadora, agua para uso corriente, tratando en la actualidad de extender
sus servicios a otras áreas. Este es un caso palmario de cómo el Estado unido a una
sociedad sin fines de lucro puede lograr reales y efectivas prestaciones, menciono al
estado por que el Municipio fue el que dio el aval para los préstamos otorgados por el
B.I.D.

Hay veces que se puede encarar una gestión mixta, que nace de un contrato, que no
da lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica, y coloca al particular en la situa-
ción del socio industrial.

Como opinión de los servicios públicos en las diferentes jurisdicciones podemos decir
finalmente que de un estado nacional que trató de prestar la mayor cantidad de servi-
cios y con muy pocas delegaciones en el ámbito provincial y municipal se está pasan-
do, gradualmente a una descentralización paulatina, lenta pero firme a través de la
entrega no solo a las provincias y municipios, que ya tenían un breve marco para la
prestación de estos, sino que el Estado en sus tres jurisdicciones, ya sea por circuns-
tancias históricas pero más por coyunturas económicas que hizo que el estado que
“todo lo puede” ya no pudiera más. Se presenta imperiosamente una necesidad de
que las autoridades se den por enteradas que el servicio público es para el bien colec-
tivo y no para las empresas que poseen la concesión de estos. Así mismo, en la Na-
ción, Provincias y Municipios se debe concientizar que el federalismo no debe guardar
como algo escrito en papel, sino en letra viva y tangible a través de la vida diaria. Por-
qué cabe reconocer que se ocultan fuertes intereses de índole político-cultural que
impiden una normal prestación de estos servicios

IV.2.e. Resumiendo

Todo servicio territorial divisible debe prestarlo las provincias y municipios,

porque es a este nivel donde se percibe mejor las necesidades, se presta
más económicamente y mejor se controla.

Al servicio debe corresponderle la dotación financiera, y no al revés, como lo

ocurrido con las prestaciones de la administración federal en provincias cos-
teada con los recursos de los impuestos coparticipados, originariamente
provinciales.

Actividad Nº 9
1) a) Elabore conceptos de dominio y jurisdicción.
b) A través de un ejemplo explique sus relaciones.
2) Elabore un cuadro sinóptico sobre las distintas clases de dominio.
3) Enumere el dominio y jurisdicción de las provincias.
4) Elabore un concepto de servicio público.
5) ¿Qué opina Ud. de la transferencia a particulares de los Servicios
Públicos?
6) Elabore un cuadro sinóptico con la clasificación de los servicios
públicos.
 47

UNIDAD V
DECLARACIONES, DERECHOS Y
DEBERES INDIVIDUALES Y SOCIALES
Dice García Pelayo que la positivación Constitucional de los Derechos sociales es un
dato ya de la realidad, pero haciendo referencia histórica, la formulación más antigua
que se conoce de estos derechos se encuentra curiosamente, en el art. 22 y sobre
todo en el art. 21 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la
Constitución Francesa de fines del siglo XVIII. Allí se hacía referencia al Derecho a la
Instrucción, a la Asistencia Social y al Trabajo, con esto se deja entrever una tentativa
de Democracia Social y de República Igualitaria (Cascajo Castro).

Salvo este intento fallido existe un vacío en la historia del Constitucionalismo Social
hasta la Constitución de México de 1917, la Constitución de Weimar de 1919, donde
se manifiesta una nueva idea de Constitución, superando el Principio Individualista y
afirmando la Prioridad de lo Social. Dice Galgano: “La Constitución deja de ser sólo la
fuente suprema del Derecho Público, reguladora de la forma de gobierno y de las Ga-
rantías de Libertad de los ciudadanos respecto al Estado, para ser además, la Ley
Fundamental del Derecho Privado, con normas de orientación para la legislación ordi-
naria.” Así, el Constitucionalismo Social se erige como el intento superador de las con-
tradicciones y exceso del capitalismo Liberal y el positivismo del Estado de Derecho.

Este movimiento continúa plasmándose en Constituciones Europeas como la Consti-

tución de Italia de 1947, la española de 1978, la Griega de 1975 y la Portuguesa de
1976. Todas tienen un rico Catálogo de Derechos Sociales como:

- Derecho de la Instrucción Gratuita.

- Obligación del Estado de velar por la salud, de atender la vivienda.
- Proteger al Ambiente Natural.
- Derecho al Trabajo, Libre Sindicación y Huelga.
- Protección a la Cultura.

Aquí también denotamos la aparición de Derechos que alguna parte de la Doctrina

llama de la Tercera Generación.

Mazziotti define a los Derechos Sociales como los derechos de cualquier ciudadano a
una directa o indirecta prestación positiva por parte de los poderes Públicos, en fun-
ción de la actuación del Principio de Igualdad.

Naturaleza - Teoría

Algunos autores establecen que se configurarán como auténticos Derechos Subjeti-

vos, como Intereses Legítimos, o como meros Intereses de Hecho, según cual sea el
Ordenamiento Jurídico contemplado.

Para Cesarini - Sforza éstos valen sólo como anticipación programática, casi ex-
perimentales de una realidad virtual.

Para Forsthoff - son derechos de carácter programático y serán normas discre-

cionales vinculantes para la interpretación legislativa.

La postura opuesta dada por Trocker establece que no son programáticos; prote-
gen intereses autónomos y jurídicamente relevantes que precisan la más com-
pleta tutela.
 48

Para Larenz su naturaleza es objetiva-subjetiva o de naturaleza compuesta.

En nuestra opinión que no agota la discusión, el derecho social se integra por normas
por las que el Estado realiza su función equilibradora y moderadora de las dispari-
dades sociales, asegurando la igualdad de oportunidades para acceder a la multiplici-
dad de ofertas laborales.

Crítica: Pero si no existe una transformación conceptual y material de la realidad so-

cial y económica, difícilmente se efectivizarán estos derechos constitucionalmente ga-
rantizados.

Estructura jurídica de los Derechos Sociales

La relación jurídica contenida en los Derechos Sociales no se limita al vínculo Particu-

lar - Estado, sino también incluye la relación del sujeto aislado frente a grupos inter-
medios como la Asociación. Así el sujeto obligado es el estado o los terceros obliga-
dos.

Un interrogante que surge es determinar si el derecho del titular o peticionante a un

tercero obligado, es el mismo Derecho fundamental social o es un derecho privado
resultante de la relación que liga a los dos sujetos entre sí. La respuesta es que es el
mismo derecho fundamental social que cobra eficacia en el ámbito de las concretas
relaciones jurídicas laborales.

El Derecho Social ha sido tratado por ramas del derecho (laboral, administrativo, dere-
cho de la Seguridad social), pero presenta dificultades para tratarlo desde una pers-
pectiva constitucional que debería ser óptica natural de los mismos. Estas dificultades
se basan en:

- Una carencia de elaboración dogmática tan rica y detallada como la de los Derechos
Públicos Subjetivos.
- Carácter difuso de sus límites, la indeterminación de alguna de sus normas.

Los Derechos Sociales son de Carácter Instrumental

Calamandrei indica que los derechos sociales constituyen la Premisa indispensable

para asegurar a todos los ciudadanos el goce efectivo de las libertades políticas. Así
destaca su recíproca integración con los derechos individuales sin olvidar las tensio-
nes que surgen en esa integración. Y así lo confirma Haberle con el doble carácter de
los derechos fundamentales:

- Como garantías de libertad individual

- Como instituciones que persiguen fines sociales y colectivos constitucionalmente
proclamados.

Nieto, establece que los Derechos Sociales pueden ser entendidos como “Certificados
de Garantías”: lo que para los Poderes Estatales es una norma jurídica que deben
cumplir, para los ciudadanos se convierte en Garantías de transformación, de esas
obligaciones jurídicas del estado de Derechos subjetivos del Individuo. Es la teoría de
la Doble Cara.

Conclusión

Convengamos en que es muy difícil armonizar la Tutela de los Derechos Humanos o

Individuales; limitar con precisión el poder de los Órganos de Gobierno, o concretar los
Derechos Sociales. Se debe tender a la positivación pero no detenerse allí, para ase-
gurar protección y eficacia.
 49

El ejemplo alemán art.163: ofrecer a todos la oportunidad de ganarse el sustento con

un trabajo productivo, no pasaba de una simple “ expresión retórica” que en realidad
no se concretaba, sobre todo por la política capitalista alemana donde los “gastos so-
ciales eran considerados improductivos"; (más teniendo en cuenta que en 1928 alcan-
zaba los dos millones de desocupados.).

Así la Doctrina Alemana hace hincapié en ello y establece que, conjuntamente con la
Positivación, hay que prestar mayor atención al Derecho procesal Constitucional con
lo que quizás se atenúen las contraposiciones doctrinales entre Derecho Subjetivo-
Operativo y Norma Programática.

Derechos Individuales

El Constitucionalismo Clásico los consagra. Ahora veremos estos derechos desarro-

llados en el Derecho Público Provincial.

Filosóficamente nuestra Constitución está influenciada por el Iluminismo o sea aquella

filosofía que afirma que el hombre es algo acabado en sí, reafirmando el valor de la
persona y su respeto, basándose en la participación de ciertas verdades y valores
trascendentes que el hombre conoce por la razón. El hombre es la medida de todas
las cosas.

El Constitucionalismo Clásico positiviza en forma de declaración, Bill o Catálogo, la

concepción iluminista de los derechos.

Historia de la costumbre de incorporar Declaraciones, Derechos y Garantías en la

Constitución escrita:

- Carta Magna de Juan sin Tierra (1215).

- Petición de Derechos (1628).
- Acta de Hábeas Corpus (1679).
- Bill of Rightez (1689).

Pasando a nuestra Constitución, de los términos empleados por ellas en cada una de
sus cláusulas, vemos que están destinados a enunciar y proteger los derechos indivi-
duales y deducidos, que se refieren tanto al orden Nacional como al Orden provincial.

El art. 14 de la Constitución Nacional dice que todos los habitantes de la Nación gozan
de los derechos en este texto enunciado. Las declaraciones, Derechos y Garantías
quedan, en definitiva, bajo el amparo de ella, que asegura a las Provincias, el ejercicio
de su Autonomía política si su Constitución está de acuerdo con los Principios, Decla-
raciones y Garantías de la Constitución Nacional (art.5). Por consiguiente, habría un
error si consideráramos que las disposiciones de la Constitución Nacional alcanzan
sólo a los poderes Públicos Nacionales.

En el art. 5 de la Constitución está dispuesto que las provincias dictan sus Constitu-
ciones locales bajo el Sistema Representativo, Republicano de acuerdo con los Princi-
pios, Declaraciones y Garantías de la primera; y ante esta prescripción, no sería expli-
cable un Derecho Público Provincial del resorte exclusivo del pueblo y autoridades
locales.

Todas las Constituciones Provinciales no solo han ratificado y reproducido las declara-
ciones y garantías de la Constitución Nacional, sino que las han completado y amplia-
do, enumerando muchas otras de interés general y conveniencia pública.

También debemos tener en cuenta los Tratados Internacionales en cuanto ellos han
reconocido derechos individuales. A tal efecto tienen trascendencia:
 50

- La convención Americana sobre los Derechos Humanos (pacto de San José de Cos-
ta Rica), receptado como derecho argentino por la ley 23054;
- Y el pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos que lo hizo por la ley
23313/86.

Antes de la reforma del `94, la obligatoriedad de estos Tratados derivaba de los art.31
y 5 de la Constitución Nacional, en consecuencia: las Provincias en ejercicio de sus
poderes constituyentes han sancionado sus respectivas Constituciones en armonía
con la Constitución Nacional y en sus partes dogmáticas incluyen Derechos, Decla-
raciones y Garantías.

En el Derecho Constitucional de las Provincias se advierte un notable desarrollo de los

Derechos y Garantías, lo que muestra una vez más el acierto de Alberdi al señalar la
riqueza de nuestro derecho provincial público en “catálogos de decisiones”, como nos
enseñó el maestro Alberto Spota, pero debemos tener presente que muchas de estas
disposiciones no tienen vigencia en la realidad, siendo simples expresiones programá-
ticas que convierten en nominales dichas Constituciones.

Actividad Nº 10

1) ¿Cómo podría Ud. explicar el concepto de presentación constitu-

cional de los derechos sociales?

2) Compare las posiciones de los distintos autores sobre la Naturale-

za Jurídica sobre los derechos sociales.

Derecho de la Libertad

Pocos conceptos como la libertad han suscitado más ardientes decisiones ni ha sido
más profusamente comentado.

La libertad para algunos, consiste en la facultad que tiene el hombre por ser tal para
disponer a su arbitrio de su persona y de sus bienes sin limitación de ningún género.

Para otros, libertad tiene que entenderse como la facultad que tienen todos los hom-
bres de desenvolverse ejercitando sus derechos de un modo “consciente y autónomo”.
La libertad es política o civil: la primera es la facultad de gobernarse; la segunda es la
facultad de practicar los derechos que constituyen la personalidad y, que si bien no
nacen de la ley, ésta los garantiza. La primera es un medio, la segunda es un fin, es la
libertad misma. No es una facultad absoluta, de donde se deduce que los derechos
que la constituyen tampoco lo son. Tienen por límites derechos iguales pertenecientes
a los demás, individual y colectivamente considerados.

Mi libertad civil es idéntica a la de los otros miembros de la sociedad en que vivo, y tan
solo alcanza hasta donde empieza la ajena. Este concepto está expresado en la Cons-
titución Nacional en el art. 19 y es la cláusula que contiene la definición exacta y com-
pleta de la libertad civil.
 51

Por lo demás, la libertad civil es obra de Dios Creador del hombre, y por lo tanto, tra-
yéndola consigo a la vida todos los seres racionales como atributo que les es inheren-
te, en ningún país civilizado puede ser suprimida o desconocida por las leyes.

La Corte Suprema de la Nación ha dicho: "Es necesario reconocer que existen dere-
chos privados en todos los gobiernos libres fuera del contralor del Estado. Un gobierno
que no reconozca tales derechos, y que mantenga la vida, la libertad y la propiedad de
los ciudadanos sujetas en todo tiempo a la absoluta disposición e ilimitada revisión,
aún de los más democráticos depositarios del poder es, al fin y al cabo, nada más que
un despotismo.

La libertad política es creación de la ley humana qué determina en qué circunstancias

y bajo cuáles condiciones intervienen los ciudadanos en la constitución del gobierno.
La libertad civil es el fin supremo del hombre.

Bidart Campos sostiene que en fórmula privada y básica, la justicia exige dotar a la
persona de una esfera de libertad tan amplia como sea necesaria para desarrollar su
personalidad. Es el principio elemental del humanismo personalista.

Lo cierto es que la libertad se ha expresado de distintas formas en las Constituciones

provinciales. La mayoría de éstas la ha exaltado en sus Preámbulos como aspiración
básica. Por ejemplo Mendoza, Buenos Aires, Chubut, Salta: "Exaltar y garantizar la
libertad".

Debemos destacar la diferencia que existe entre el derecho que algunos ordenamien-
tos jurídicos provisionales otorgan para defender la libertad y los que hablan del dere-
cho a la libertad. Si el hombre es libre por naturaleza esta situación debe ser jurídica-
mente protegida otorgándole un derecho innominado para que lo haga.

Las Constituciones que hablan del “Derecho a la Libertad” pueden dar lugar a que se
piense que es el Estado el que otorga este derecho a defenderla negando que sea
anterior y preexistente a él. En el caso de las Constituciones santiagueñas y jujeñas
que reconocen esta preexistencia, se entiende que son contradictorias pues se es libre
y por lo tanto el estado otorga al individuo el derecho a defender esa situación. En el
caso de Córdoba que no reconoce expresamente esta preexistencia, consideramos
que es riesgosa esta situación porque se estaría cediendo demasiado poder al estado.
Queremos entender que la libertad es un derecho de aplicación operativa y no de
aquellos para los que es imprescindible, la reglamentación legal.

La libertad jurídica comparte distintos aspectos, incluyendo:

- La negación de la esclavitud y la incapacidad de derecho

- Un poder de disposición con efectos jurídicamente relevantes
- Un área de intimidad.
- Un principio a favor del hombre de que todo lo que no está prohibido está permitido.

En cuanto al área de intimidad, donde las acciones privadas de los hombres que no
ofendan a la moral, al orden público, ni perjudiquen a terceros, están exentos de la
autoridad de los Magistrados. (Salta art.12).

La Igualdad

Uno de los caracteres de la forma republicana de gobierno adoptada por nuestra

Constitución Nacional es que TODOS LOS HABITANTES DE LOS PAISES SON
IGUALES ANTE LA LEY; el art. 16 sostiene que: La Nación Argentina no admite pre-
rrogativas de sangre ni de nacimiento, no hay en ella fueros personales, ni de títulos
de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los empleos
 52

sin otra condición que la idoneidad. La Igualdad es la base del impuesto y de las car-
gas públicas.

Obviamente esta cláusula fue uno de los propósitos fundamentales declarados en el

Preámbulo, donde se afirma que los constituyentes tuvieron entre sus objetivos fun-
damentales el de asegurar los beneficios de la libertad para nosotros, para nuestra
posterioridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argen-
tino.

¿En qué consiste la Igualdad ante la ley?

Según una definición sencilla del Estatuto Provisional de 1815, “La Igualdad consiste
en que la ley, bien sea preceptiva, penal o tuitiva es igual para todos y favorece igual-
mente al poderoso y al miserable para la conservación de sus derechos”.

La Corte Suprema por su parte, ha dicho que la igualdad ante la ley consiste en que
no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a uno de los que se conoce
a otros en iguales circunstancias”.

Esta igualdad no es para la nivelación absoluta de los hombres lo cual sería una aspi-
ración quimérica sino su igualdad relativa, igualdad de oportunidades, propiciada por
una legislación tendiente a la protección en lo posible de las desigualdades naturales.

En virtud de estos propósitos no están equiparados los nativos a los extranjeros en

relación al derecho político, ni lo están los menores e incapaces a los mayores bajo el
Código Civil.

Desde las Primeras constituciones provinciales se estableció como principio funda-

mental el de la igualdad de los habitantes. Dichos precedentes abonaron la fórmula del
art. 16 de la Constitución Nacional. Posteriormente, sobre todo en los textos constitu-
cionales provinciales sancionados a partir de 1957 podemos apreciar estas importan-
tes particularidades que desarrollan con mayor amplitud la garantía de la igualdad.

La Constitución de Misiones en su art. 9 establece el principio de la “Igualdad de opor-

tunidades”.

Para evitar discriminaciones las constituciones prescriben las llamadas Interdicciones

o Inhabilitaciones. Así, tenemos la constitución de Santa Cruz que dispone: "no se
admitirán otras inhabilitaciones para el ejercicio de la función pública o gremial que las
que surjan de esta constitución y las que funden en sentencia judicial". Similares dis-
posiciones contienen las constituciones de Chaco y Neuquén.

Otros aspectos relevantes para evitar las desigualdades económicas, es el relaciona-

do con la remoción de los obstáculos económicos y sociales que se identifica con los
postulados de justicia distributiva, alto objetivo del Constitucionalismo social. Una nor-
ma en tal sentido es el art. 12 de la constitución de Neuquén que manda: "todos los
habitantes de sexo, origen étnico, idioma, religión, opinión o cualquier otra condición o
circunstancia social, no existiendo fueros personales o Títulos de nobleza".

Deberán removerse los obstáculos de orden económico y social que limitando de he-
cho la libertad y la igualdad de los habitantes, impiden el pleno desarrollo de la perso-
na y la efectiva participación de todos los habitantes en la organización política, eco-
nómica y social de la provincia.

En nuestra Constitución Provincial este principio está consagrado en el art. 13 “todas

las personas son iguales ante la ley, sin distinción de razón de nacimiento, raza, sexo,
 53

religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, no se

admiten fueros personales.

Quedan suprimidos todos los títulos y tratamientos honoríficos o de excepción para los
cuerpos, magistrados y funcionarios de la Provincia cualquiera sea su investidura”.

Los poderes públicos aseguran las condiciones para que la libertad y la igualdad de
las personas sean reales y efectivas, procurando remover los obstáculos que impidan
o dificulten su plenitud.

Garantízase la igualdad del hombre y la mujer y el ejercicio pleno de sus derechos

económicos, sociales, culturales y políticos.

La propiedad - caracteres - expropiación

También aquí hay diferencia con las constituciones antiguas y modernas, las antiguas,
al reconocer el derecho, le han asignado los caracteres de inviolabilidad y también de
un individualismo propio de la época en que se sancionaran. Luego se reconoce la
fundación social de la propiedad. La Constitución de Salta establece en su art. 73 la
función social de la propiedad: "La propiedad privada es inviolable y nadie puede ser
privada de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley".

El ejercicio del derecho de propiedad encuentra sus limitaciones en la función social

que debe cumplir.

La confiscación de bienes está abolida para siempre y la expropiación por causa de

utilidad pública debe ser calificada por la ley y previamente indemnizada.

Otras Constituciones modernas introducen capítulos destinados a fijar principios para

los regímenes económico-sociales. Son ejemplos de ello las constituciones de Ríos
Negro, Santa Cruz, Santiago del Estero, Jujuy.

En cuanto a la Expropiación la Constitución Provincial sigue los lineamientos estable-

cidos por la Constitución Nacional o sea utilidad pública- calificada por ley - previa in-
demnización.

Existe una constitución que vincula la expropiación con la función social de la tierra, es
el art. 40 de la constitución de Formosa que dice: "El estado por medio de una ley es-
pecial para cada caso y de acuerdo con el desarrollo de los planes económicos podrá
expropiar aquellos inmuebles que no cumplan con la función social que en esta consti-
tución se asigna a la tierra".

La expropiación no se hará en forma indiscriminada, sino sujeta al siguiente orden de

prelación:

- Las que se encuentran inexplotadas total o parcialmente.

- Las que están en poder de S.A. y aquellas cuyo titular del dominio sea indetermina-
do.
- Las destinadas a su propietario exclusivamente como bien de renta, mediante explo-
tación de terceros.

Las tierras urbanas y suburbanas podrán ser expropiadas para fomentar la construc-
ción de viviendas o fines útiles a la sociedad, de acuerdo a la ley que se dicte sobre la
materia.
 54

La libertad y seguridad personal

Está contemplada en el art. 19. Para evitar arrestos y detenciones arbitrarias, las nue-
vas constituciones establecen una serie de requisitos formales para la detención o
privación de la libertad de las personas; dichos principios son:

Principio de Legalidad: En la constitución de Salta se encuentra establecido en el

art. 12 “ Ningún habitante está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo
que ella no prohíbe".

Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan la moral o al or-
den público ni perjudiquen los derechos de terceros, están reservadas a Dios y exen-
tas de la autoridad de los magistrados.

Presunción Constitucional de Inocencia: en favor de todo habitante que no haya

sido declarado culpable por sentencia firme, art. 20 de la Constitución de Salta.

- Necesidad de orden escrita de autoridad competente para el arresto o detención de

una persona determinada mediante indicios serios o sin plena prueba de culpabilidad
art.19 primer párrafo: la libertad personal es inviolable y nadie puede ser detenido sin
orden escrita de autoridad judicial, salvo el caso de flagrante delito y demás excepcio-
nes extraordinarias que prevé la ley.

Obligación de notificar al detenido la causa de su detención dentro de un plazo

breve, art. 19 tercer párrafo.

Obligación de dar aviso al juez competente y poner a su disposición al detenido.

Libertad de expresión

La libertad de expresión es una exteriorización de la libertad de pensamiento.

En el mundo jurídico el pensamiento no aparece externamente como una libertad jurí-

dicamente relativa ni como un derecho subjetivo, es incoercible y se sustrae a terce-
ros.

Cuando se exteriorice deberá hablarse del derecho a la libertad de expresión, es el

derecho a hacer público, a transmitir, difundir y exteriorizar un conjunto de ideas
opiniones, críticas, creencias, etc., a través de cualquier medio: oral, mediante
símbolos y gestos, escrita, por radio, cine, teatro, televisión, etc. Que en la actua-
lidad deriva en el derecho a la información en sus múltiples acepciones: derecho a
informar, derecho a informarse, protección de las fuentes y control de los registros o
bases de datos.

Libertad de prensa

“En una Nación de gobierno republicano y democrático la importancia de la prensa es

tanta como la de la libertad misma”. Esta idea, expresada en palabras de Joaquín V.
González, está confirmada por nuestra Constitución Nacional al establecer en su art.
14: “el de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa”.

El otro art. de la Constitución Nacional que se refiere a la libertad de expresión es el

32: "El Congreso no puede dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta ni esta-
blecer sobre ella la jurisdicción federal”. Significa en su primera parte, que el Congreso
tiene competencia para dictar una ley de prensa para todo el país con la sola prohibi-
ción de restricciones arbitrarias.
 55

La divergencia que plantea el art. 32 en cuanto a los delitos de prensa, sobre quien los
puede tipificar y pulir:

1) Una interpretación niega rotundamente que el Congreso pueda legislar en esta ma-
teria, como consecuencia tales delitos no pueden incluirse en el Código Penal y en
cada provincia hay competencia provincial para tipificarlos y ponerlos.
2) Otra interpretación sostiene que la prohibición dirigida al Congreso no inhibe su
competencia en esta materia, ya que aquella prohibición impide solamente restringir
la libertad de imprenta.

Por ende, como afirma Bidart Campos la inclusión de esos delitos en el Código Penal
hace que éste sea aplicado en todo el país.

En los primeros legislaban las provincias en su territorio, el Congreso en la Capital y

territorios nacionales, y juzgaban sus respectivos jueces. Los delitos que sí dañan al
Estado eran legislados por el Congreso exclusivamente, para todo el país. A partir de
1970 con el caso “Batalla Eduardo”, todos los delitos cometidos por medio de la pren-
sa son legislados por el Congreso exclusivamente para todo el país y juzgan los jue-
ces federales o provinciales según la jurisdicción que corresponda.

La doctrina constitucional

Joaquín V. González afirmaba que la constitución asegura la absoluta libertad de emi-

tir las ideas pero no la impunidad de las ofensas a la moral, orden público y a los dere-
chos de terceros; la única limitación que ella impone al poder de legislar sobre el ejer-
cicio de ese derecho se refiere a la previa censura “este fue el pensamiento común de
nuestros constitucionalistas, tanto de los más antiguos como González Calderón como
de los más recientes Linares Quintana. Esta doctrina encuentra su fundamento en la
exposición de Sir Blackstone, en sus “Comentarios sobre las leyes de Inglaterra de
1769 donde trazaba una distinción entre el significado político de la interferencia esta-
tal antes y después de la expresión, para negarle validez en términos absolutos en el
primer caso y admitirla en el segundo, siempre que la expresión misma resultara abu-
siva.

Jurisprudencia de la Corte Suprema

La jurisprudencia de la Corte Suprema otorgó a la cláusula constitucional un alcance

según el cual existe en aspecto de la garantía por lo que ésta adquiere los caracteres
de un derecho absoluto, no susceptible de ser restringido por la ley: precisamente, la
prescripción de la censura previa. Con igual fuerza se preocupó por recalcar que el
derecho a la libre expresión no es absoluto en cuanto a las responsabilidades que el
legislador puede determinar a causa de los abusos producidos mediante su ejercicio.
El carácter absoluto que posee este derecho encuentra su razón de ser en el valor
político de esa libertad, es evidente su conexión con el régimen representativo, repu-
blicano y democrático de gobierno que como modelo político consagre la Constitución
Nacional y en este caso, la prensa es una de las que poseen mayor cantidad, al ex-
tremo de que sin su resguardo existiría sólo una democracia desmedida o puramente
nominal. En definitiva, toda posible reglamentación acerca de la libertad de prensa
habrá de referirse a su faz ulterior, razonar de otro modo implicaría una desnaturaliza-
ción de ese derecho en desmedro de cuanto dispone la Constitución Nacional en su
art. 28.

En estos sentidos se pronunció la Corte en los casos “Ponzetti de Balbín c/ Ed Atlánti-

da” y “Julio Copillay c/ La Razón”. Sobre la base de los art. 14, 32 y 13 del Pacto de
San José de Costa Rica, la prensa no está sometida a censura previa y los abusos
que puedan cometerse a través de ella sólo son punibles con posterioridad a la publi-
 56

cación, se entendió que esa libertad no es un derecho absoluto, sino sujeto a regula-
ción.

Libertad de prensa y las constituciones provinciales

Resulta pertinente señalar que la libertad de Prensa se encuentra en las raíces mis-
mas del proceso constitucional argentino. Así, el Estatuto Provincial de 1811 del Supe-
rior Gobierno de las Provincias Unidas del Río de la Plata a nombre del Sr. Don Fer-
nando Vil, incorpora por su art. 4 el decreto de la libertad de imprenta en cuyo art.1,
estatuye "la libertad de publicar las ideas sin censura previa para castigar el abuso que
se haga de ella si ofenden derechos particulares, si comprometen la tranquilidad públi-
ca o la conservación de la religión Católica”. A partir de ese precedente todos los de-
más proyectos y normas constitucionales dictadas contuvieron el mismo principio:
Proyecto de la Constitución de la Sociedad patriótica de 1813, Estatuto Provisional de
1815, Reglamento Provisorio de 1817, la Constitución de 1819 y la Constitución de
1826.

La raigambre de esta garantía la confirma el hecho de su recepción en las Constitu-

ciones provinciales, muchas de las cuales consagran su sentido absoluto: la Constitu-
ción de Chaco, Jujuy, San Juan, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Neuquén, Río Negro,
Formosa, Chubut, etc. Hay varias constituciones que hacen referencia a la forma de
expresar el derecho y al medio a través del cual se lo realiza en forma indistinta, Ej. La
Constitución de Santa Fe “Palabra oral o escrita o cualquier otro medio de la divulga-
ción”; las constituciones de Tucumán y San Juan.

Otras no hacen alusión a la “libertad o derecho” consagrando directamente la libertad

de la forma de Expresión del mismo Ej.: las Constituciones de Entre Ríos, Santa Cruz,
Corrientes, etc.

Pérez Guilhou opina que debería incluirse dentro de la forma en que se expresan los
derechos o libertades, a los gestos, gráficos, fórmulas, símbolos e imágenes.

En este aspecto la Constitución sanjuanina incluye la imagen como forma o medio

abarcando un aspecto más amplio de la libertad de expresión que es la creación artís-
tica, científica u otra.

La Constitución de Salta es la que ha utilizado una técnica legislativa más completa al

distinguir claramente en su art. 23 el derecho a la libertad. En todas las constituciones
se prohíbe la censura.

Ninguna autoridad provincial o municipal dicta leyes, decretos y ordenanzas que en

cualquier forma tiendan a restringir directa o indirectamente el ejercicio de la libertad
de expresión.

La Constitución Salteña establece: "Las instalaciones y equipos de los medios de difu-

sión no pueden dar objeto de imposiciones extraordinarias, ni de la clausura, confisca-
ciones, o decomisos. Toda norma en contrario es absolutamente nula".

Otros aspectos de la libertad de expresión

Libertad de Información:

José de Hierro dice que la libertad de expresión como concepto queda reducida al
derecho de exteriorizar por cualquier medio, pensamiento, idea, opinión y la distingue
de la libertad de difusión (Derecho a propagar o divulgar la expresión).
 57

Ambos conceptos aparecen englobados en el más amplio de libertad de información

que además de las dos señaladas integran:

- Libertad de acceso
- Libertad de comunicación.

También habla del derecho a la información como la libre recepción de la información

por parte de los sujetos destinatarios.

Fernández Ariel define al derecho de Información como el conjunto de normas que

tiene por objeto la tutela, reglamentación, delimitación del derecho de obtener y difun-
dir ideas, opiniones y hechos noticiables.

En 1948 la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en su art. 19, estable-
ció que: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión, este dere-
cho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de difundirlas sin limi-
taciones de fronteras por cualquier medio de expresión".

Las Constituciones actuales receptaron el derecho a la información y en tal sentido

tenemos la Constitución de Alemania, Turquía, Yugoslavia y la de España de 1978.

En el caso “Capillay Julio C/ La Razón se afirmó que la libertad de expresión implica la

de dar y recibir información. Las constituciones que contemplan el libre acceso a las
fuentes de información son las de Neuquén, Chaco, San Juan y Catamarca.

Las actividades que comprenden este derecho son según nuestra Constitución, la de
“Buscar, recibir y transmitir información. Las Constituciones de Santa Cruz y Jujuy ha-
blan de buscar, recibir o difundir información.

Misiones consagra el derecho de recibir o suministrar toda clase de información; otras

constituciones, en vez de dilucidar cuáles son las actividades, se refieren a cómo debe
ser el objeto del derecho. Así, la Carta Santiagueña nos habla del derecho a la infor-
mación “veraz y objetiva”.

A modo de garantía, las constituciones recientemente reformadas establecieron otros

derechos o formas del derecho a la información. Ello son el de tomar conocimiento de
lo que de un habitante consta en registro o formas de registro (San Luis, San Juan,
Jujuy, Córdoba), el de informarse sobre la finalidad o destino de esa información, el de
la fuente donde se obtuvieron los datos (San Luis) y el de rectificación actualización
(San Juan y Córdoba) o cancelación de la información (Río Negro).

También se establece una limitación al uso de la informática o cualquier medio de pro-

cesamiento de datos (La Rioja, San Juan y Jujuy).

Derecho de réplica o respuesta

Anticipó en alguna medida la facultad abierta hoy a todo individuo a difundir sus opi-
niones. Dos afirmaciones lo justifican:

- Todo hombre tiene derecho a su propia.

- Información y verdad deben ser correlativos.

El derecho de réplica tomó forma como el derecho de toda persona a responder, con-
testar, aclarar o rectificar informaciones o publicaciones que afecten su reputación,
Bielsa considera que es el derecho a la defensa, a la verdad.
 58

Esta institución se ha universalizado hasta el punto de constituirse junto con la libertad

de expresión en única institución que tienen en común las leyes tradicionales de pren-
sa.

En la legislación francesa se adopta un dualismo jurídico refiriéndose por separado al

derecho de rectificación de los funcionarios públicos cuando los actos de su función
han sido inexactamente relatados por un diario, y reserva el derecho de réplica para la
persona mencionada directamente o indirectamente en cualquier periódico.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece el derecho de

libertad de expresión, aclarando que implica responsabilidad y deberes especiales
pudiendo estar sujeto a ciertas restricciones fijadas por la ley para asegurar el respeto
a los derechos o la reputación de los demás, y la protección de la seguridad nacional,
el orden público, o la salud o la moral pública.

La nueva Constitución de Portugal y la de Perú lo consagran, muchas declaraciones

deontológicas se adelantaron al derecho prescribiendo el derecho de rectificación; así
el proyecto del Código de Honor del Periodista de las Naciones Unidas (1952), la Car-
ta del Periodista de Francia (1965), la Carta del Periodista de Chile (1969). El más
importante antecedente internacional es la Convención sobre el Derecho de Rectifica-
ción de 1952 aprobada a propuesta de Francia, con el voto en contra de los Estados
Unidos, Rusia y Gran Bretaña, ratificado sólo por catorce países, entre los cuales figu-
ra Argentina.

Nuestra Constitución favorable a la libertad de prensa, no sólo no lo descarta sino que

proporciona base para que la ley le de acogida, máxime después del Pacto de San
José de Costa Rica, que lo enfoca desde el punto de vista en que el derecho se limita
a casos donde queda afectada una persona por informes inexactos o agravantes, pero
no se extiende a rebatir posturas ideológicas o criterios doctrinarios.

En 1985 se suscitó un debate en torno a proyectos presentados en el Congreso Na-

cional reglamentando el Derecho de Réplica y se sostuvo que se encuentran aquí en
latente conflicto, dos derechos:

- El de quien se considera lesionado en su reputación por una errónea o injuriosa in-

formación.
- El de quienes entienden que determinadas noticias son merecedoras de publicación
para satisfacer el derecho a la información que corresponde al público en general,
que se incrementa cuando se trata de figuras proyectadas más o menos permanen-
temente a la luz pública (artistas, políticos, deportistas etc.).

Lo cierto es que se refieren a este derecho las Cartas de Neuquén, Santa Cruz, Chu-
but, Santa Fe, La Pampa, Formosa, San Luis, San Juan, Santiago del Estero, Cata-
marca, Río Negro y Salta. Algunas dejan librado exclusivamente al habitante o perso-
na la consideración o determinación de la existencia del agravio a su reputación pro-
ducto de una comunicación; es decir el ejercicio de este derecho queda librado a su
exclusivo arbitrio sin injerencia de la autoridad estatal, la que sólo debe facilitar, en
caso de serle requerida, la guía o vía para la publicación de la réplica, ejemplo Santa
Fe, Catamarca.

Otras han preferido objetivizar la apreciación sobre el perjuicio que puede causar una
información, dejándolo librado a la interpretación judicial. Así lo hace la constitución
Salteña al formular: "todo habitante que por causa de una información inexacta o
agraviante sufra perjuicio, tiene el derecho a efectuar gratuitamente por el mismo me-
dio de comunicación su rectificación o respuesta. En caso de negativa, el efecto puede
recurrir a la instancia judicial, la que deberá expedirse en trámite sumarísimo”.
 59

Respecto a la gratuidad de la publicación de la réplica, todas las constituciones la pre-

vén expresamente, salvo la de Catamarca. En lo referente a la forma de la réplica,
establecen que debe hacerse ante “el mismo órgano o medio” de comunicación, las de
Neuquén, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, Formosa, Santiago, San Juan y Salta.

Para el caso del medio publicitario y su negativa, algunas Cartas provinciales remiten
directamente a la órbita judicial: es el caso de Salta, La Pampa, Santa Fe. Es curiosa
la limitación del texto sanjuanino que no otorga el derecho a réplica frente a la crítica
política, deportiva, literaria y artística en general, más la tucumana que lo niega total-
mente en forma expresa.

El derecho de réplica encuentra su fundamento teórico en un claro principio de justicia

retributiva, puesto que representa la reparación del agravio cometido o de los perjui-
cios morales ocasionados.

En cuanto a la fama y estimación social del ofendido, ésta se justifica no tanto en la

necesidad de réplica a un ataque sino en la posibilidad de que una persona dé a co-
nocer sus explicaciones y sus protestas, sobre las circunstancias del derecho en las
mismas condiciones que provocaran su designación.

La interpretación armónica de los artículos de la Constitución Nacional permite esta-

blecer que, dentro de los poderes delegados al gobierno federal, las provincias con-
servan para sí la facultad de legislar sobre prensa, pudiendo establecer en conse-
cuencia, cláusulas que resguarden la libertad de Expresión en sus propias constitucio-
nes. Ello surgió antes de la reforma del juego equilibrado de los art. 5, 14, 32, 104, 106
de la Constitución Nacional. Así es que este derecho de réplica fue incorporado en
forma explícita en la constitución provincial.

Como lo señala Bielsa, este derecho es un fundamento ético y moral que acentúa la
responsabilidad que importa toda opinión expuesta al público desde los medios de
comunicación social.

Es necesario dar medios legales y objetivos para defender, no sólo el derecho de ho-
nor y a la consideración pública, sino también el derecho a la verdad y a la fe pública.

Derechos sociales y económicos

Lo que el constitucionalismo Social quiere expresar con la locución "Derechos Socia-

les" es el reconocimiento de la justa potenciación de las personas consideradas como
miembros o partes de grupos sociales.

La cuestión social considera que el Estado debe estructurar y promover un orden so-
cial justo que permita el acceso de todos los hombres a la educación, a la cultura, a
las fuentes de trabajo y de producción, que haga posible una distribución equitativa de
la riqueza y de bienes de producción y de consumo, en orden a la plena realización de
la persona.
 60

Actividad Nº 11

1) Respecto a la libertad, ¿qué es el despotismo?

2) Establezca las diferencias entre libertad política y civil.

3) ¿Qué es el “Derecho a la Libertad”?

4) La igualdad, ¿implica la nivelación absoluta de todos los hom-

bres?

5) De un ejemplo de igualdad ante la ley.

6) Explique la siguiente afirmación:

“El ejercicio del derecho de propiedad encuentra sus limitaciones en

la función social que debe cumplir”

7) Analice los artículos de la Constitución Provincial (Salta o Jujuy)

que hacen referencia a la libertad y seguridad personal.

8) ¿Tiene límites la libertad de expresión?

9) ¿Cómo se aplica en las provincias el derecho de réplica?

Las constituciones de transición

Existe un constitucionalismo social anticipatorio de las directivas específicas del cons-

titucionalismo Post-Industrial. Son constituciones de transición que mantienen los de-
rechos clásicos, postulan los derechos sociales e incorporan elementos del constitu-
cionalismo Post-Industrial; son ejemplos: la de Neuquén, Catamarca y Santa Fe.

Las Nuevas Constituciones

En las constituciones de las provincias la cuestión social y económica es ya manifiesta

en sus Preámbulos. Hablan de una más justa distribución de la riqueza. En las consti-
tuciones sancionadas en el periodo 1986-1988 han aparecido nuevas tendencias: la
dimensión tecnológica científica, el pluralismo, la cultura, la perspectiva ecologista, etc.

En lo que específicamente se relaciona con los derechos, las nuevas constituciones

receptan algunas líneas fundamentales a saber:

- Mantienen la perspectiva socializadora de los derechos clásicos como sucede con el

derecho de propiedad en función social.
- Transforman anteriores derechos sociales en derechos de la tercera generación. Ej.
Educación vinculación a la ciencia.
- Incorporan derechos nuevos.

Los derechos sociales en las nuevas constituciones

- Los derechos del trabajador (Salta en el art. 42)

- Los beneficios de la Seguridad Social en el art. 32 Salta
 61

- Los derechos Gremiales art.45. Salta

- La función social de la Propiedad art.73. Salta

I) Por ser sujeto titular en la Constitución de Salta

- La protección de la Familia, art. 31.

- La protección de la maternidad, de la niñez en el art. 32, de los discapacitados art.
35, de la ancianidad art. 34. La garantía del derecho de vivienda art.36.
- Las comunidades aborígenes art.15.
- Sectores laborales como los empleados públicos a quienes se les reconoció el privi-
legio de la estabilidad.
- Sectores sociales identificables por edad, como son los jóvenes (art.33).
- De toda la comunidad en tanto consumidora reconociendo el derecho al justo precio
de los bienes de consumo.
- Sujetos no humanos como el caso del medio ambiente (art.30 y 78).

II) Por su contenido: en tres categorías

a) Los derechos de la personalidad:

- A la creatividad o expresión creativa (Salta art. 23).

- A la práctica libre e igualitaria del deporte.
- A la integridad social-cultural.

b) Derechos de la sociedad de conocimiento (en el científico - teórico)

- Derecho a la información veraz.

- Derecho al acceso a las fuentes de información etc.

c) Los derechos a la calidad de vida o bienestar

- Se mide por la participación de los ciudadanos en los servicios y comunidades

deseables, especialmente por la salud, la educación y el ocio, por ejemplo, el dere-
cho ecológico para gozar de un medio ambiente sano y equilibrado, art.30.

Educación

Nuestra carta Constitucional aporta lo que se llama el Triángulo Constitucional de los

principios que rigen la materia, conformado por los art. 5, 14 y 75 inc.19: se establece
la libertad de enseñanza, atribución legislativa y concurrencia.

Libertad de enseñanza

Contenido en el art. 14 es el eje de la enseñanza, así se da respuesta adecuada a los

problemas centrales que la educación plantea: ¿quiénes son sus titulares?, ¿cuál es
su extensión?, ¿quiénes están obligados a satisfacer aquel derecho y cómo?

A través de este principio se revelan las íntimas relaciones existentes entre la política
y la educación.

Atribuciones Legislativas

El Congreso tiene la facultad de sancionar leyes de organización y de base de la edu-

cación que consideren la unidad nacional, planes de instrucción general y universitaria
por el art. 75 inc.19. La cuestión involucra al mismo tiempo el esclarecimiento de la
obligación de asegurar la educación primaria que el art. 5 imponía a las provincias.
 62

Adhiriéndonos a los conceptos de P. J. Frías: corresponde al Congreso dictar las ba-

ses del sistema educativo nacional, respetando su descentralización operativa. Co-
rrespondería a las provincias la adaptación de los objetivos generales a las situaciones
locales concurriendo así con la Nación. En la tarea legislativa en los otros sistemas y
universitarios no hay duda de las facultades para fijar sus lineamientos generales y
organizarlos.

Concurrencia

Al momento legislativo le sucede el operativo, el de la efectiva gestión de los estable-

cimientos educacionales en los distintos niveles. Concurren en esta tarea la Nación,
Provincias, Municipios y los particulares. La inclusión de estos últimos bajo las diver-
sas formas de asociatividad, cierra el triángulo constitucional, al vincular este principio
de concurrencia con el de libertad de enseñanza.

El principio de libertad de enseñanza en la Constitución de la Provincia de

Salta

La pregunta por el sujeto obligado frente al derecho a la educación que propone al

ESTADO DOCENTE no iba más allá de la pretensión de asegurarle a éste la dirección
monopólica del sistema educativo nacional. Esta línea de pensamientos se extiende
hasta nuestros días, ahora bajo la denominación de “principalismo estatal”.

Las variantes sociales, por el contrario, han llevado esta orientación hasta sus últimas
consecuencias propugnando que el estado titular del deber educativo, debe ser el úni-
co agente educador con exclusión de toda otra fuerza social y de los individuos.

B) La otra respuesta posible: La sociedad. La primera y más clara manifestación de la

universalidad de la vocación educativa se da en la familia. Es por ello que con acierto
se ha hablado del derecho-deber educativo de los padres, calificándolo como esencial,
original, primario, insustituible e inalienable. Este derecho-deber natural de la familia
difunde en el conjunto de la sociedad el deber derecho a enseñar, relegando al estado
una función subsidiaria. La aceptación de la concepción aquí desarrollada conduce al
sistema educativo hacia el pluralismo. El principio de libertad de enseñanza, alcanza
su máxima concreción llenándose de contenido, la postulación de la sociedad educa-
dora convierte a cada individuo en titular del derecho a enseñar y aprender; de allí la
libertad de los padres de elegir la orientación de la educación que habrán de recibir
sus hijos y los establecimientos que juzguen más convenientes a tal fin; de cada indi-
viduo adulto a participar por sí o por asociado en el proceso educativo y reclamar del
estado el reconocimiento de la validez de la enseñanza que imparta conforme a las
reglamentaciones que en atención al bien común se establezcan, del docente a ense-
ñar conforme a sus convicciones y criterios científicos.

A su vez el estado, en cumplimiento de su función subsidiaria, tiene facultades para

legislar sobre el mínimo de enseñanza que debe alcanzar todo ciudadano.

Las constituciones provinciales receptan de diversos modos este principio, se los pue-
de agrupar:

1) según legislen sobre el supuesto del Estado educador,

2) o de la sociedad como principal agente educativo aclarando que ninguna constitu-
ción asume las primera de la variantes en todo su plenitud, ninguna excluye expre-
samente el concurso de la actividad privada en la prestación del servicio educativo
(art. 14 Constitución Nacional). Sin embargo algunas consagran el principio de que
la educación es deber estatal, poniendo de manifiesto así su orientación subyacen-
te.
 63

Esta disparidad conceptual en el modo de enfrentar el tema educativo en general y en

especial la cuestión de la libertad de enseñanza se hace manifiesta en la compara-
ción, por ejemplo, de la Constitución de San Juan y Salta. La primera establece en su
art. 79 que: "La educación es un cometido esencial prioritario y no declinable del Esta-
do...". La segunda en el art. 46 dice: "La educación es un derecho de la persona y un
deber de la familia y de la sociedad, a la que asiste el Estado como función social prio-
ritaria primordial e insoslayable".

Ambas proclaman expresamente la libertad de enseñanza y el derecho de los padres

a la elección de la educación de los hijos. En la primera, estas últimas prescripciones
encierran una contrariedad e incoherencia conceptual, anidan en la carta sanjuanina
concepciones contradictorias en la medida en que, a un tiempo, se efectúa el deber
educativo en el ESTADO y en la SOCIEDAD.

La Constitución de Salta, por el contrario, resuelve con coherencia el sistema Estado-

Sociedad.

Junto a la Constitución de San Juan ubicamos la de Entre Ríos, que en sus art. 201 y
202 califica a la educación como “obligación primordial del Estado”, la de Río Negro
etc.

Esta persistencia ideológica del Estado docente se debe en parte a las dirigencias
políticas locales, las cuales son las más llamadas a reconocer que se trata de un de-
recho-deber de la familia y la sociedad. Otra Constitución que se encuentra en la mis-
ma línea de Salta es la Cordobesa, que califica la educación como función social, ha-
biendo reconocido en el conjunto social la obligación educativa.

Fines y objetos de la Educación en las Constituciones Provinciales

Fines y objetos no se distinguen con claridad en algunas normas y aún más se con-
funden con valoraciones deseos, etc., por lo tanto, debemos introducir algunas preci-
siones conceptuales previas.

Fernando Martínez Paz, sostiene que por finalidades deben entenderse aspiraciones
generales con respecto a la educación o política educacional, que se encuentran esta-
blecidas en las leyes fundamentales de un País y cuyo cumplimiento se prevé en un
futuro lejano o no, según las circunstancias y exigencias. Los objetivos se distinguen
de aquellas por ser “aspiraciones restringidas tanto por su carácter como su alcance.
En general se identifican con las tareas concretas y propias del proceso de enseñan-
za-aprendizaje.

Entendemos que en principio sólo son propios del tratamiento constitucional los fines
del sistema educativo, extendiéndose en el mejor de los casos hasta los objetivos que
hacen al sistema en general. Más allá se invade al terreno propio de la actividad legis-
lativa.

Los fines definen el sistema educativo deseado y contribuyen a orientar las conductas
de los diversos partícipes en el proceso de enseñanza-aprendizaje, por lo tanto debe
precisarse a nivel constitucional. Los objetivos, por el contrario, por ser “fines interme-
dios”, escapan a la permanencia de aquéllos, siendo su mutabilidad y carácter instru-
mental lo que los convierten en materia propia de la legislación ordinaria. Los fines del
sistema educativo se elaboran a partir de una cierta concepción del hombre, su origen,
destino, interferencia, intersubjetividad, expresa o implícitamente tal concepción está
siempre presente a la hora de diseñar las estructuras educacionales.

Las constituciones provinciales se ocupan de precisar los fines en sus respectivas ju-
risdicciones. En la Constitución más antigua tales fines no se explicitan, sino que están
 64

contenidos implícitamente en la caracterización que las normas hacen de la educa-

ción, por ejemplo, cuando se establece la gratitud de la enseñanza pública, se apunta
a lograr la igualdad de oportunidad, etc..

Otras cartas por el contrario, se ocupan expresamente del tema, entre éstas, unas lo
hacen con claridad y sin exceder el marco de las finalidades y objetivos generales, por
ejemplo Salta, Jujuy y la Rioja estructuran con mayor claridad el tema de los fines
(art.47 de Salta).

Otras lo aportan con poca claridad y avanzan en sus enunciados hasta lo que es pro-
pio de la legislación ordinaria, prescribiendo, incluso, contenidos de enseñanza ej. San
Juan establece “La investigación científica y las normas del método científico” son es-
pecialmente considerados en los distintos niveles de enseñanza (art.74).

Existen otras cartas como por ej.: la de Río Negro que contienen normas o afirmacio-
nes que no configuran finalidades a alcanzar "la educación es un instrumento para la
liberación", art.62.

Otro tema a considerar es la educación religiosa en la Escuela pública. La cuestión es

decisiva ya que se entrecruzan el principio de libertad, la delimitación de los fines de la
educación y la concepción del hombre que alienta en las normas constitucionales.

La cuestión salió a la luz en el Congreso Pedagógico donde las posiciones eran en-
frentadas; de un lado, aquellas convencidas de que la enseñanza religiosa constituye
un obstáculo al desarrollo autónomo y racional del individuo. Postulan la enseñanza de
la ciencia y la universalización del método como única garantía de libertad e indepen-
dencia del educando del otro lado, los que no concebían la formación integral del
hombre sin el expreso reconocimiento y el sistema educativo de su vocación trascen-
dente; la contraposición se revela en las constituciones provinciales, muchas guardan
silencio sobre el punto (Tucumán, Corrientes, Jujuy etc.) Otras prescriben la laicidad
del sistema educativo oficial por ej. Neuquén.

Otras reconocen el derecho de los padres a que sus hijos reciban educación religiosa
en las escuelas públicas, tal el caso de Salta, art.48. Vemos que se trata de tres cons-
tituciones -Salta, Catamarca y Córdoba- correspondientes al último ciclo de reforma
que ponen de manifiesto la aceptación del principio superador del pluralismo incorpo-
rando a sus normas el verdadero sentido de la libertad educativa.

Ninguna constitución desconoce el derecho de los individuos a fundar y administrar

establecimientos de enseñanza, muchas lo establecen expresamente -Salta art. 47- y
algunas incluso prescriben que el Estado Provincial “fomentará" (Neuquén, Entre Ríos)
o “subvencionará” (Jujuy, Córdoba). Este postulado se asienta sobre la base de que
este servicio es público por naturaleza, por el fin a que sirve, con independencia de
que las instituciones que lo presten, revistan la forma de personas físicas o jurídicas
privadas.

Trabajo

El trabajo es una actividad humana en la que el hombre empeña y compromete su

dignidad, el valor del trabajo proviene del valor del hombre que lo realiza y se vuelca
en mérito a aquella dignidad personal, la vida, la salud, energía, subsistencia y seguri-
dad del hombre. En la Constitución se formulan principios tendientes a evitar que la
prestación del trabajo esclavice, denigre o enajene al hombre, y a conseguir que el
trabajo sea fuente suficiente de recurso y de realización de la persona. Esto se hace
posible a través de tres medios:
 65

1) Posibilitando la sanción de normas que protejan al hombre que trabaja.

2) Organizando las asociaciones sindicales para que cumplan una función plural como
defensa de los intereses comunes de los trabajadores.
3) Haciendo efectivos los derechos del trabajador.

El artículo 14 Bis de nuestra Constitución Nacional dice: “El trabajo, en todas sus for-
mas, goza de la protección de las leyes que asegurarán al trabajador...”

Condiciones de Trabajo:

Las prestaciones del servicio deben ser dignas y equitativas, esta pauta se vincula con
la dignidad de la persona y el valor de la justicia.

La remuneración:
Se desglosa en:

- Retribución justa.
- Salario mínimo, vital y móvil.
- Igual remuneración por igual tarea.
- Participación en las ganancias de la empresa.

Retribución Justa significa que permita la subsistencia del trabajador y su núcleo fami-
liar.

El artículo 14 Bis, al proteger contra el despido arbitrario en el empleo privado, obliga a

consagrar la estabilidad relativa. En el empleo público consagra la estabilidad absoluta
y obliga a las provincias a asegurarla en favor de su personal. Si el Derecho Público
Provincial omite o niega la estabilidad, hay inconstitucionalidad y esa estabilidad debe
operar por aplicación directa de la Constitución Nacional.

Libertad Sindical:

El derecho de libre asociación a los conocidos sindicatos, ha consagrado normativa-

mente el derecho de afiliarse, de no afiliarse y de desafiliarse; pero ha organizado dos
grandes tipos de asociaciones:

- Las meramente inscriptas.

- Las reconocidas con personalidad gremial.

Conforme el artículo 14 bis, es inconstitucional toda ley que adjudique la totalidad de

los derechos gremiales a la asociación con responsabilidad gremial en forma exclusi-
va.

La competencia federal es indiscutible tanto para dictar las leyes como para dictar el
Código. Frente al artículo 121 y ccdtes. Hay que encarar un doble enfoque. En esa
norma se establece que las provincias no pueden dictar los códigos Civil, Penal, Co-
mercial, de Minería después de haberlos dictado el Congreso.

Mientras el congreso no dicta en forma codificada las normas sobre trabajo, las pro-
vincias no pueden legislar sobre materias legisladas por el Congreso pero sí sobre las
omitidas. Una vez que el Congreso regula en forma codificada la materia, las Provin-
cias abdican toda competencia legislativa tanto sobre las cuestiones incluidas en ese
código como sobre las omitidas.
 66

Policía de Trabajo:

Controla la aplicación de las leyes de trabajo: cuidado de salud, higiene y seguridad de

los trabajadores; la policía de trabajo debe ser provincial en cada jurisdicción.

Seguridad Social:

La tercera parte del art. 14 bis está dedicada a la seguridad social; es la protección de
los riesgos comunes, como enfermedad, vejez, etc. Incluye la asistencia social que
generalmente es gratuita para el beneficiario.

El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social que tendrán carácter de inte-
gral; ello quiere decir que las prestaciones quedan a cargo del estado.

El artículo 14 bis ordena que la ley establezca las jubilaciones y pensiones móviles.
Las jubilaciones se otorgan a una persona en razón de una actividad laboral cumplida
por ella, en relación de dependencia, las pensiones derivan de la jubilación a favor de
los causahabientes.

El beneficio presenta dos matices:

- El status que el titular adquiere como jubilado o pensionado.

- El goce del beneficio que se traduce en el cobro de una suma de dinero.

Actividad Nº 12

1) Respecto al área educativa ¿qué es el triángulo constitucional?

2) ¿Cuál cree Ud. debiera ser la finalidad de la educación en nuestro

siglo?

3) ¿Qué opina Ud. de la subvención estatal a los Colegios Privados?

 67

UNIDAD VI

DERECHOS POLITICOS
Empezamos afirmando que los denominados Derechos Políticos componen una cate-
goría no concisa. Nos parece que el deslinde entre derechos “civiles” y derechos “polí-
ticos” no puede llevarse a cabo exclusivamente por la finalidad que persigue el ejerci-
cio de unos y otros. Hay derechos civiles que sin dejar de ser tales y sin entrar en la
categoría de los políticos; pueden ejercerse a veces con un fin netamente político; por
ej.: el derecho de función y el derecho de petición llevan ocasionalmente; como propó-
sito único y entrañable, el de influir o gravitar políticamente en los órganos del poder;
tales son los casos de reunión para apoyar o criticar a los gobernantes de turno, o una
petición para demandar la renuncia del presidente de la República. En épocas preelec-
torales, numerosos derechos civiles son usados asimismo, con motivación y propósito
políticos.

Los derechos políticos son tales cuando únicamente

a) se titularizan en sujetos que tienen:

1. calidad de ciudadano o, siendo extranjeros, reciben excepcionalmente esa titula-
ridad en virtud de una norma expresa;
2. calidad de entidades políticas reconocidas como tales, por ej.: los partidos políti-
cos.
b) no tienen ni pueden tener otra finalidad que la política.

De este modo el área de los derechos políticos se estrecha, pero adquiere una carac-
terización bien concisa que traza la línea divisoria frente a los derechos civiles.

El art. 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de

Costa Rica) consigna que "todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes dere-
chos y oportunidades":

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de re-

presentantes libremente elegidos;
b) De votar y de ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por su-
fragio universal e igual, y por voto secreto que garantiza la libre expresión de la vo-
luntad de los electores y;
1) Por un lado “directamente” en actuaciones de lo que se denomina democracia di-
recta o semidirecta, es decir tomar parte, de manera inmediata - sin ninguna ins-
tancia mediadora - en determinadas decisiones que atañen al interés público.
2) Por otra parte, su ejercicio se lleva a cabo por medio de representantes, basados
en la participación del cuerpo electoral a través de elecciones periódicas dirigi-
das a seleccionar determinadas personas para ocupar cargos diversos.

La participación indirecta no se ejerce individualmente, sino por medios de canales

determinados: prensa, sindicato y sobre todo partidos políticos.

Las fórmulas de participación directa tienen su manifestación más directa en el dere-

cho de “iniciativa popular", “consulta popular”, “revocatoria popular”, “referéndum” y
"plebiscito”; su implementación se ha hecho extensiva del orden municipal al nivel pro-
vincial.
 68

DERECHOS CIVICOS
Son los que permiten al ciudadano (o a los naturales o extranjeros en el caso del de-
recho a adquirir la ciudadanía, o de no ser obligados los extranjeros a aceptarla) inter-
venir de modo indirecto en la formación del gobierno del Estado y de su voluntad polí-
tica.

La no extensión de los derechos cívicos a los extranjeros, a pesar de que la mayoría

de ellos están enunciados en el art. 14 de la Constitución Nacional puesto a favor de
todos los habitantes, deriva de la interpretación que debe hacerse del art. 20 de la
Constitución Nacional, pues él dice que todos los extranjeros sólo gozan de todos los
derechos civiles (no cívicos) del ciudadano. Los derechos cívicos reconocidos en la
constitución nacional son: derechos a adquirir la ciudadanía, derechos de los extranje-
ros a no ser obligados a adquirir la nacionalidad, derecho de peticionar a las autorida-
des, derechos a realizar reuniones de carácter políticos, derecho a integrar asociacio-
nes de carácter político, derecho a publicar ideas políticas sin censura previa.

Derecho de reunión

Es el más elemental de los derechos de ámbito político, significa la facultad de vincu-

larse transitoriamente con otras personas fuera de la residencia habitual y para un fin
común que tiene trascendencia pública. Sus relaciones con la libertad de expresión y
de emisión de pensamiento son notorias. Se encuentra en el art. 25 de la constitución
provincial: "Queda asegurado a todas las personas el derecho de reunión pacífica para
tratar asuntos públicos o privados, siempre que no turben el orden público...". El dere-
cho de realizar reuniones de carácter político tiene las mismas características que el
derecho de reunión civil, salvo su finalidad política; con la salvedad de que sólo tienen
este carácter las reuniones públicas. Una reunión política organizada entre los socios
de una asociación civil en lugar cerrado, no implica el ejercicio de un derecho cívico
sino de un derecho civil. Eventualmente, ella podrá ser restringida si altera los fines de
la institución que la organiza, o si en forma ostensible pone en peligro el orden o la
seguridad pública. Pero si la reunión es realizada en lugar público, ella implica el ejer-
cicio de un derecho cívico.

Una reunión política organizada entre sus miembros por una asociación política, reali-
zada en lugar abierto o cerrado al público implica siempre el ejercicio de un derecho
cívico.

Derecho de peticionar a las autoridades

Este derecho, que funciona como derecho civil cuando la petición tiene un alcance
exclusivamente personal (para la sola defensa de intereses particulares, sean jurídicos
o no), se convierte en cívico cuando la petición está dirigida a gestionar un interés pú-
blico (toda medida que beneficie a un sector o a toda la comunidad). La doctrina di-
siente acerca del carácter de este derecho, es civil para Bielsa y Bidart Campos y,
político para Joaquín V. González.

El correlato de este derecho es no sólo la obligación del Estado de recibir la petición;

sino de contestarla (en contra Sánchez Viamonte y Bidart Campos); de lo contrario su
ejercicio no importaría una colaboración para y toda la decisión política, ello no implica
que la respuesta debe tener una determinado contenido, puede aceptar o denegar la
petición. El derecho de peticionar supone la facultad de hacer público el contenido de
petición. El art. 25 de la Constitución de Salta consagra este derecho: “... como así
también el de peticionar individual o colectivamente ante todas o cada una de las auto-
ridades”.
 69

La constitución no condiciona la forma ni el modo como debe ser efectuada la petición

por lo tanto ella será válida mientras no sean infringidas las leyes ordinarias.

Derecho de Asociaciones Políticas

La vida política no se concibe sin la existencia de asociaciones y partidos que exterio-

ricen y tutelen los intereses particulares o sectoriales, políticos, económicos, cultura-
les, etc. La más significativa de entre las asociaciones son los partidos políticos. Estos
son un instrumento fundamental para la participación política ciudadana, y en este
sentido se pronuncian las recientes constituciones provinciales.

Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución

y a la ley, y exige que su estructura interna y funcionamiento sean democráticos; por
ej.: la Constitución de Río Negro en su art. 24 dice: "los partidos políticos expresan el
pluralismo ideológico concurriendo a la formación y manifestación de la voluntad popu-
lar". En similar sentido se pronuncian las constituciones de Jujuy, Córdoba, San Luis,
Santiago del Estero, Salta (art. 52, 53).

Como instrumentos fundamentales para la participación política, están íntimamente

vinculados con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos. Es
preciso comprenderlos entre los derechos políticos; no sólo como un derecho del par-
tido como tal asociación a participar en la vida pública.

La Constitución Nacional formal no contiene normas sobre los partidos políticos, pero
no cabe duda de que la constitución material los contiene a través de las leyes o “esta-
tutos” sobre partidos políticos que tienen clara materia o contenido constitucional. No
obstante la laguna en la Constitución formal, el partido político encuentra una raíz en
normas expresas de la misma, cuál es la que reconoce el derecho de asociarse con
fines útiles.

Sin embargo el derecho de asociación política parece tener cabida en ámbitos más
amplios que los partidos políticos en sentido estricto ya que hablan de “partidos y mo-
vimientos” (C.Salta). Asimismo, la reciente constitución catamarqueña sostiene en su
art. 58 que: “El Estado auspicia su organización libre e integral mediante el sistema de
instituciones sociales económicas, políticas y culturales que el pueblo constituye para
participar en las decisiones y realizar la justicia social.

Las provincias garantizan la constitución

y funcionamiento de:

1) la familia;
2) los gremios;
3) las cooperativas y mutuales;
4) los colegios profesionales, y
5) las entidades intermedias de carácter social económico, profesio-
nal o cultural.”

Los caracteres que especifican a las asociaciones políticas están claramente puntuali-
zadas por algunas constituciones provinciales. La constitución de Chubut en su art.
242 afirma que la ley de partidos políticos se asentará sobre las siguientes bases: a)
sanción de una Carta Orgánica y plataforma electoral; b) Elección de sus autoridades
y candidatos por un sistema que permita la fiel expresión de la voluntad del afiliado; c)
Publicidad del origen y destino de los fondos.

Cumplen principalmente los siguientes cometidos:

 70

- Contribuyen democráticamente a la formación de la voluntad popular.

En este sentido la Constitución de San Juan, en el art. 48, dice que los partidos políti-
cos, “(...) deben garantizar la democracia participativa en su desarrollo institucional.
Los partidos políticos contribuyen democráticamente a la formación de la voluntad po-
pular expresando el pluralismo político”.

Nominan exclusivamente los candidatos para cargos públicos electivos. Al respeto la

Constitución de Salta en el art. 53, al hablar de los candidatos dice: "Compete a los
partidos políticos y frentes electorales, postular candidatos para las elecciones popula-
res".

- Su naturaleza jurídica es de índole pública. En este sentido la Constitución de San

Juan en su art. 88 caracteriza a los partidos políticos como “personas jurídicas del
derecho público no estatal”.
- El otorgamiento de su personería jurídica política está reservado a la autoridad
jurídica. La Constitución de Catamarca entre las pautas mínimas de la ley de parti-
dos políticos exige: art. 241 inc. 7 “Formalidad para su reconocimiento legal por auto
de la justicia electoral de la Provincia”.
- Los partidos políticos tiene derecho a una financiación pública que se abona
por cada escaño obtenido y por los votos que obtuviera una candidatura. La Consti-
tución de Salta en su art. 52 dice: "... El Estado les presta ayuda para la formación y
capacitación de sus dirigentes, teniendo en cuenta el caudal electoral del último co-
micio". En similar sentido se pronuncia la Constitución de Río Negro en su art. 24.

EL SUFRAGIO

Concepto y Bases Ideológicas

Ideológicamente el sufragio estaría asentado en la doctrina del gobierno del pueblo

(democracia como forma de gobierno), de la soberanía del pueblo y de la representa-
ción política del pueblo por los gobernantes. Según Bidart Campos esta base ideológi-
ca resulta totalmente ficticia e imposible, ya que el pueblo no gobierno ni puede go-
bernar y que los gobernantes no representan ni pueden representar al pueblo como
totalidad o unidad.

Otra base ideológica mucho más real y científica que la anterior, es la que considera
que el sufragio se funda y legitima en la necesidad y la justicia de dar a la comunidad
un medio o procedimiento organizado de expresión política.

Este último enfoque permite conceptuar al sufragio como una “técnica o procedimiento
institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral hace manifestaciones o expre-
siones políticas, con dos finalidades distintas:

1) elegir gobernantes o sea la designación de los titulares del poder (función electiva
del voto).
2) para la adopción de decisiones de cuestiones políticas ajenas a la elección de los
gobernantes, verbigracia la reforma constitucional, sanción o derogación de nor-
mas, revocación de la función asignada a los gobernantes, etc. (función deliberativa
del voto).

Nuestra Constitución Nacional define expresamente al sufragio en el nuevo artículo

37, sin embargo es posible encontrar la base implícita del mismo en el art. 33 como
derecho de participación política y de expresión política que posibilita la histórica Ley
Sáenz Peña.
 71

Naturaleza Jurídica

La naturaleza jurídica del sufragio ha dado lugar a controversias que han generado
diversas concepciones, entre ellas figuran:

El sufragio como derecho natural: Esta teoría imperó en los orígenes del constitu-
cionalismo y la sustentaron Montesquieu y Rousseau. Consideran que la soberanía
está repartida entre todos los electores por partes exactamente iguales y cada uno de
ellos tiene el derecho natural, es decir, inherente al hombre e inalienable, de sufragar
para participar en la formación de las leyes como manifestación de la voluntad gene-
ral. Esta teoría ha sido superada ya que actualmente se considera indiscutible que el
sufragio, por su calidad evidentemente política, debe ser necesariamente posterior a la
creación del Estado, debe surgir de la Constitución o de la ley, siendo imposible que
sea un derecho natural o innato del hombre.

El sufragio como derecho legal: Para esta teoría el sufragio es un derecho positivo o
legal pues nace de la constitución de cada Estado. No es, entonces, un derecho inna-
to, inherente al ciudadano, y anterior a la ley positiva.

El sufragio como deber legal: Según esta teoría, todo ciudadano que cumple los
requisitos constitucionales y legales tiene obligación de votar, para contribuir a la de-
signación de las autoridades y a la obtención del bien común. La importancia del acto
impide considerar que su ejercicio sea meramente facultado, es decir que cada ciuda-
dano lo realice o no, pues en el segundo supuesto quedaría sin manifestar la verdade-
ra voluntad popular que sólo puede expresarse mediante el sufragio.

El sufragio como función política: esta teoría considera que el sufragio es un dere-
cho de carácter político que la Constitución o la Ley asignan al ciudadano a los efectos
de habilitarlo para su participación en la actividad del Estado, o designando a los fun-
cionarios o decidiendo sobre determinadas cuestiones políticas.

Esta teoría ha generado dos vertientes:

a) León Duguit afirma que el elector desempeña una función pública estatal al deposi-
tar su voto en la urna; es considerado como un funcionario del Estado pues no ac-
túa por derecho propio sino en representación de la Nación, de allí surge la obliga-
toriedad del sufragio.
b) Germán Bidart Campos, contrariamente a lo sostenido por Duguit, afirma que la
naturaleza jurídica del sufragio consiste en ser una función política pero no estatal,
que ejerce cada hombre o ciudadano con derecho electoral activo. Esta postura es
la que ha recibido mayores adhesiones.

El Sufragio como poder: El derecho electoral sería un cuarto poder, independiente

de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Para Hauriou el poder del sufragio es,
a la vez, una manifestación de la soberanía nacional y un poder que participa en el
gobierno.

Nuestra Constitución Federal se refiere expresamente en el citado artículo 37, a la

naturaleza jurídica del sufragio y conforme a la doctrina y jurisprudencia es concebido
como una función pública individual de una manifiesta implicancia social.

La Constitución Provincial de Salta en el art. 54 dice, respecto de la naturaleza jurídica

del sufragio, que “es un derecho que corresponde a todo ciudadano y una función polí-
tica que tiene el deber de ejercitar con arreglo a esta Constitución y a la ley”.
 72

CLASIFICACIÓN

Sufragio universal

El sufragio universal es cuando el derecho electoral lo tienen todos los ciudadanos.

Esta universalidad no es ni puede ser absoluta ya que quedan excluidos:

1) Por naturaleza: Los incapaces mentales y aquellos que no alcancen determinada

edad.
2) Por disposiciones legales: Los condenados a la cárcel u otra categoría de perso-
na en razón de su indignidad.

El carácter universal del voto es bastante elástico porque depende de la época en que
se considere, por ejemplo, a principios de siglo no se estimaba que el sufragio dejaría
de ser universal porque se excluyese a las mujeres del derecho de voto.

En EEUU el problema se debatió arduamente. El Estado de Wyoming instituyó el voto

de la mujer en 1.869, el de Utaht en 1.870, el de Washington en 1.883, hasta que en
1.910 por la Enmienda XIX de la Constitución Nacional se impuso obligatoriedad a
todo el territorio.

En el orden nacional, los derechos políticos de la mujer fueron acordados por la ley
13.010/1.947 y quedaron consagrados en la ley electoral 14.302/1.951. El Código
Electoral Nacional dispone en el art. 1º que el padrón electoral se forma con ciudada-
nos de uno u otro sexo.

Sufragio calificado

El sufragio calificado es aquel que condiciona el derecho de voto a requisitos de:

1) Carácter económico (propiedad de bienes raíces, goce de una determinada renta,

etc.)
2) Carácter intelectual (poseer un mínimo de instrucción)
3) Carácter social (pertenecer a una determinada clase, raza, credo, sexo)
La exigencia de carácter económico y social es evidentemente injusta. El mínimo de
instrucción es el único requisito que puede sostenerse con algún fundamento; pero
la posesión de ese mínimo de instrucción no implica tener capacidad política, que
es una cuestión de responsabilidad y moralidad, cualidades propias de cualquier
ciudadano por escasa que sea su cultura.

González Calderón es uno de los numerosos partidarios del voto calificado por ins-
trucción mínima, y argumenta que la justificación de su postura surge de la Constitu-
ción misma que en el art. 37, emplea la palabra “pueblo” en su sentido restringido, es
decir en el sentido de pueblo elector o cuerpo electoral y no como equivalente de la
totalidad del pueblo.

Sufragio igual

Sufragio igual es el que le da a cada ciudadano UN VOTO en idénticas condiciones y

con los mismos alcances que a todos los demás ciudadanos.

Sufragio reforzado

Atribuye más de un voto a ciertos ciudadanos en razón de poseer calidades especia-

les, como por ejemplo la de padre de familia (sufragio familiar) o tener título universita-
rio.
 73

Nuestra ley electoral no admite el sufragio familiar. En Bélgica se aplicó desde 1893 a
1923. La Constitución de Portugal de 1933 lo admitía sólo para las elecciones comu-
nales. En nuestro país el diputado Cafferata presentó un proyecto de ley en 1938 a fin
de introducir el voto familiar, iniciativa que finalmente no prosperó.

El sistema que admite el sufragio familiar se llama “sufragio universal integral” porque
en esa forma el cuerpo electoral abarca a la casi totalidad de los habitantes. Si la so-
ciedad está constituida por familias, parece lógico que la representación electoral refle-
je esa realidad social. Además es de suponer que el voto del padre de familia ha de
ser más ponderable que el del voto aislado.

Sufragio público

Es público cuando el titular lo admite públicamente, es decir cuando los que presen-
cian su emisión conocen por quién ha votado el elector.

Sufragio secreto

Es secreto cuando se emite en forma reservada sin que se conozca o individualice la

manifestación de voluntad. El secreto del voto da mayor libertad de elección y garanti-
za mejor la decisión del ciudadano. En 1916, con la ley Sáenz Peña comienza a prac-
ticarse en Argentina el voto secreto.

Sufragio obligatorio

El voto es obligatorio cuando se impone la obligación de votar y la ley castiga al ciuda-

dano que no vota.

Sufragio facultativo

Es facultativo cuando el elector no está obligado a votar, en este caso se considera el

sufragio como en derecho.

Sufragio directo

El sufragio es directo cuando el pueblo o integrantes del cuerpo electoral eligen a sus
representantes sin intermediarios (elección de diputados nacionales y provinciales).

Sufragio indirecto

Es indirecto cuando los ciudadanos votan por electores encargados de elegir a los
funcionarios públicos (elección de senadores, presidentes y vicepresidentes).
 74

Actividad Nº 13

1) Establezca la diferencia entre derecho Civil y Político.

2) Relacione los conceptos de peticionar ante las autoridades públi-

cas y organización de partidos políticos.

3) Elija una de las concepciones sobre la naturaleza jurídica del su-

fragio y explíquela.

4) ¿Cuáles son las características del sufragio en nuestro país?

RÉGIMEN, (Código Electoral Nacional

El voto tiene las siguientes características en nuestro régimen:

1) Principio de universalidad del sufragio: tienen derecho a sufragar todos los ciu-
dadanos de ambos sexos, nativos, por opción y naturalizados, desde los dieciocho
años cumplidos de edad, que no tengan ninguna de las inhabilitaciones previstas
por la ley (art.1º).

2) Principio de igualdad e individualidad del sufragio: El sufragio es individual y

ninguna autoridad o persona, corporación, partido o agrupación política, puede
obligar al elector a votar en grupos de cualquier naturaleza o denominación que sea
(art. 9º).

3) Principio de obligatoriedad del sufragio: Todo elector tiene el deber de votar en

la elección nacional que se realice en su distrito.

Quedan exentos de esa obligación:

a. Los mayores de setenta años.

b. Los jueces y sus auxiliares que deben asistir a sus oficinas y man-
tenerlas abiertas mientras dure el acto comicial.
c. Los que residieran a más de 500 kms del lugar donde tuvieran que
emitir su voto.
d. Los enfermos o imposibilitados por fuerza mayor suficientemente
comprobada, que les impida asistir al acto
e. El personal de organismo y empresas de servicio público que, por
razones atinentes a su cumplimiento, deba realizar tareas que le
impidan asistir al comicio durante su desarrollo... (art. 12º).

4) Carácter secreto del voto: el elector tiene derecho a guardar el secreto del voto
(art. 13º), es obligatorio durante todo el desarrollo del acto electoral. Ningún elector
puede comparecer al recinto de la mesa exhibiendo de modo alguno la boleta del
sufragio, ni formulando cualquier manifestación que importe violar tal secreto (art.
85º). La Constitución de la Provincia de Salta en el art. 54 establece que el voto es
“universal, secreto y obligatorio”, coincidiendo con los caracteres que a nivel nacio-
nal se le adjudican.
 75

EXCLUIDOS DEL PADRON ELECTORAL: Están excluidos del

padrón electoral: (art.3º
a) Dementes declarados como tales en juicio y los que se encuentran recluidos en
establecimientos públicos.
b) Sordomudos que no sepan hacerse entender por escrito.
c) Los soldados conscriptos de las fuerzas armadas y de seguridad.
d) Los detenidos por orden judicial mientras no recuperen su libertad.
e) Los condenados con privación de la libertad por delitos dolosos
f) Los condenados por contravenir las leyes relativas a juegos prohibidos.
g) Los infractores a leyes del servicio militar.
h) Los declarados rebeldes en causa penal.
i) Los inhabilitados según la ley de partidos políticos.
j) Los que tengan tres sobreseimientos provisorios en delitos dolosos. etc.

INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE SUFRAGAR

El elector que no emitiera su voto es sancionado con una multa, siempre que no se
justificare ante cualquier juez electoral de distrito dentro de los sesenta días de la res-
pectiva elección. El infractor no podrá ser designado para desempeñar funciones o
empleos públicos durante tres años a partir de la elección (art. 125). El pago de la mul-
ta se acreditará mediante estampilla fiscal que se adherirá al documento civil en el
lugar destinado a las constancias de emisión del voto y será inutilizada por el juez
electoral, el secretario o el juez de paz. El infractor que no la obrare no podrá realizar
gestiones o trámites durante un año ante los organismos estatales nacionales, provin-
ciales o municipales (art. 126)

GARANTÍA DE LOS ELECTORES

Artículo. 6º: Ninguna autoridad estará facultada para reducir a prisión al ciudadano
elector desde 24 horas antes de la elección hasta la clausura del comicio, salvo el ca-
so de flagrante delito o cuando existiera orden emanada de juez competente. Fuera de
estos supuestos no se le estorbará en el tránsito desde su domicilio hasta el lugar
donde aquel se halla instalado, no podrá ser molestado en el desempeño de sus fun-
ciones.

Artículo. 10º: El elector que se considere afectado en sus inmunidades, libertad o se-
guridad, o privado del ejercicio del sufragio podrá solicitar amparo por si, o por inter-
medio de cualquier persona en su nombre, por escrito o verbalmente, denunciando el
hecho al juez electoral o al magistrado más próximo o a cualquier funcionario nacional
o provincial, quien estaría obligado a adoptar urgentemente las medidas conducentes
para hacer cesar el impedimento, si fuere ilegal o arbitrario.

Artículo. 11º: El elector también puede pedir amparo al Juez electoral para que sea
entregado su documento cívico retenido indebidamente por un tercero.

Artículo 8º: Los que por razones de trabajo deban estar ocupados durante las horas
del acto electoral, tienen derecho a obtener una licencia especial de sus empleadores
con el objeto de concurrir a emitir el voto o desempeñar funciones en el comicio, sin
deducción alguna del salario ni ulterior recargo de horario.
 76

SUFRAGIO - CLASES A LOS EFECTOS DEL ESCRUTINIO

1) Voto válido: son los emitidos mediante boleta oficializada, aun cuando tuvieran
tachaduras de candidatos, agregados o sustituciones.

2) Votos nulos: son los emitidos:

a) Mediante boleta no oficializada o con papel de cualquier color con inscripciones

o imágenes de cualquier naturaleza;
b) Mediante boleta oficializada que contenga inscripciones y/o leyendas de cual-
quier tipo,
c) Mediante dos o más boletas de distinto partido para la misma categoría de can-
didatos;
d) Mediante boleta oficializada que por destrucción parcial, defecto o tachadura, no
contenga, por lo menos sin roturas o tachaduras, el nombre del partido y la cate-
goría de candidatos a elegir.
e) Cuando en el sobre juntamente con la boleta electoral se hayan incluido objetos
extraños a ella.

3) Votos en blanco: Cuando el sobre estuviera vacío o con papel de cualquier color
sin inscripciones ni imagen alguna.

4) Votos recurridos: son aquellos cuya validez o nulidad fuere cuestionada por algún
fiscal presente en la mesa.

5) Votos impugnados: en cuanto a la entidad del elector.

SISTEMAS ELECTORALES

Introducción

Una ley electoral perfecta que da a todos los candidatos las mismas oportunidades en
orden a una necesaria y justa representación política no ha sido aún descubierta, y las
posibilidades para que ello ocurra no han mejorado, debido a la existencia del electo-
rado en masas. Para que un sistema electoral sea imparcial y natural tendrá que evitar
cualquier ventaja indebida en favor del gobierno y del partido gubernamental. El defec-
to inherente a la mayor parte de las leyes electorales yace en el hecho de que ofrecen
a los grupos que denominan gobierno y parlamento, un instrumento cómodo para de-
formar a su favor el resultado de la elección. Justamente en la forma yace una de las
diferencias esenciales entre el sistema político autocrático y el sistema constitucional.
Pero, aún dentro del marco del Estado democrático constitucional, se ha convertido en
un dilema crítico la ley electoral “justa” y la forma de llevar a cabo el proceso electoral.

La técnica electoral se ha convertido en nuestro tiempo en una verdadera ciencia por

propio derecho, que exige de igual manera el arte del jurista y del político, del sociólo-
go y del sicólogo, del técnico en estadística y del matemático. Con el fin de lograr una
exacta representación del pueblo, se han ideado diversos sistemas electorales con
que se designarán las autoridades de la Nación. Se limita a establecer que la designa-
ción de diputados nacionales se hace:

a) elección directa del pueblo

b) a simple pluralidad de sufragio
c) cada provincia y la capital federal constituyen distritos electorales independientes,
no se podrían formar circunscripciones mezclando los electores de un distrito con
otro.
 77

Hasta la sanción de nuestra Constitución Nacional de 1994 para la elección de sena-

dores (art. 46) y presidente y vicepresidente de la nación (art. 81), sólo se establece
que el sufragio es indirecto, hoy está vigente un sistema transaccional y directo res-
pectivamente.

La Constitución deja al Poder Legislativo la facultad de reglamentar lo atinente al sis-

tema electoral y al régimen de los partidos políticos dentro de determinados marcos.

La Constitución Provincial en el art. 55 dice que “la ley establece el régimen electoral.
En caso de que la misma opte por el de mayoría, debe asegurar la representación
proporcional de las minorías” y en su cláusula transitoria décimo tercera dispone:
“Durante los próximos diez años a contar desde la sanción y promulgación de esta
Constitución, se aplica el sistema electoral proporcional, conforme a las siguientes
reglas:

a. El total de votos obtenidos por cada lista, que haya alcanzado el 5% como mínimo
de votos válidos emitidos, es dividido por (1) uno, por (2) dos, por (3) tres, y así su-
cesivamente hasta llegar al número de los cargos que se elijan.
b. Los cocientes resultantes con independencia de la lista de que provengan, son or-
denados de mayor a menor en igual número de los cargos a cubrir.
c. Si hay dos o más cocientes iguales, se los ordena en relación directa con el total de
votos obtenidos por las respectivas listas, y si han obtenido igual número de votos,
se practicará un sorteo.
d. A cada lista le corresponden tantos cargos como veces sus cocientes figuren en el
ordenamiento indicado en el inciso b.

Transcurrido el plazo de diez años puede dictarse por ley un nuevo sistema, en su
defecto continúa vigente el presente.

En el orden nacional se pusieron en práctica diversos sistemas electorales. La repre-

sentación del elector puede ser:

1) Representación de sólo la mayoría,

2) Con representación de la minoría.
3) Representación en forma proporcional.

Representación de sólo la mayoría:

Sistema de lista completa a pluralidad de voto: En este sistema se adjudican todas las
bancas a un solo partido: el más votado.

Este sistema se llama de lista completa porque cada partido presenta su lista con tan-
tos candidatos como vacantes deben cubrirse y triunfa la lista que obtenía más votos
(a simple pluralidad de sufragio)

Ej.: 3 listas y 6 cargos a cubrir:

- lista A ....... 5.000 votos

- lista B ....... 4.000 votos la lista A impone 6 candidatos
- lista C ....... 3.900 votos

Este sistema estuvo en vigor en Argentina desde la primera ley electoral sancionada
en 1857 hasta 1902.

La falencia de este sistema radicó en que las minorías no tienen ninguna representa-
ción.
 78

Con representación de la minoría: Se idearon diversos sistemas: Sistema de circuns-

cripciones y voto uninominal: Se aplicó desde 1902 a 1904 y desde 1951 a 1954. Se-
gún este sistema, cada distrito electoral (las provincias y la Capital Federal) es dividido
en tantas circunscripciones como diputados o electores hay que elegir: dentro de cada
circunscripción cada ciudadano vota por un solo candidato que representa a esa cir-
cunscripción. Resultaban electos quienes tuvieran más votos. La minoría obtenía así
alguna representación.

Este sistema permitía romper con la unanimidad de representación en cada distrito, ya

que no era factible que el partido dominante ganara en todas las circunscripciones. El
presidente Manuel Quintana lo consideró un sistema inconstitucional porque el art. 37
de la Constitución Nacional dice que cada provincia y la Capital Federal constituyen
distritos electorales, lo que involucra la indivisibilidad de los distritos. Esta interpreta-
ción es opinable, Quiroga Lavié sostiene que es discrecional del Congreso disponer o
no la división de los distritos.

Lo impugnable de este sistema fue su distorsión en la práctica: aplicado durante la

primera presidencia de Perón se confeccionaron las circunscripciones de forma tal, de
romper las circunscripciones opositoras; de este modo se desvirtuaba el sentido del
sistema, utilizando en forma irrazonable y afectando el régimen representativo.

Sistema de lista incompleta y voto restringido: Fue establecido por le ley Sáenz Peña
en 1912 y utilizado hasta 1949 y en 1958.

Dentro de cada distrito cada lista partidaria postula candidatos para cubrir sólo los dos
tercios del número de vacantes a cubrir. La lista partidaria más votada impone los dos
tercios de sus candidatos, y la que le sigue impone el tercio restante.

Ej. 3 listas y 6 vacantes a cubrir:

- partido A ..... 5.000 votos ....... impone 4 candidatos
- partido B ...... 4.000 “ ....... “ 2 “
- partido C ...... 3.900 “ ....... “ 0 “

Sistemas proporcionales:

En los sistemas proporcionales se adjudican representaciones a todos los partidos, en

proporción a los votos obtenidos. Quedan excluidos los partidos que no han reunido
una cantidad mínima de votos. Son dos los sistemas:

Sistema de Cociente: Se suman los votos válidos de todos los partidos, y el resultado
se divide por el número de bancas que se deben cubrir.

- partido A ......... 4.100 votos:

- partido B ......... 2.050 “
- partido C ......... 1.650 “
- partido D ......... 280 “
- partido E ......... 120 “
8.200 ÷ 30 bancas = 273 (1º Cociente)

Este primer cociente indica el número de votos que debe tener cada partido para lo-
grar representación. Se eliminan los partidos sin representación, en este caso el parti-
do E.

Luego se suman los votos válidos de todos los partidos que tienen representación, y el
resultado se divide por el número de bancas vacantes.
 79

- partido A ...... 4.100 votos

- partido B ...... 2.050 “
- partido C ...... 1.650 “
- partido D ...... 280 “
8.080 ÷ 30 bancas = 269 (2º Cociente)

Este segundo cociente indica el número de votos que se requieren para adjudicarse
una banca. Después se dividen los votos válidos de cada partido por este segundo
cociente y el resultado (3º Cociente) indica las bancas que le corresponden

partido A ...... 4.100 votos 269 = 15 residuo 241.653

partido B ...... 2.050 “ “ = 7 “ 6.208.178
partido C ...... 1.650 “ “ = 6 “ 1.338.289
partido D ...... 280 “ “ = 1 “ 408.921

La banca no cubierta se adjudica al partido de mayor residuo, o sea el B. En caso de

igual residuo se adjudica al partido de mayor número de votos.

Sistema proporcional D`HONT: Fue adoptado por primera vez en Bélgica en 1899.
Es llamado también sistema de común divisor o cifra repartidora.

El sistema D`Hont funciona de la siguiente manera: El total de los votos obtenidos por
cada partido se divide sucesivamente por una, por dos, por tres, etc. hasta llegar al
total de los cargos que se deben elegir.

A B C D
1= 17.000 15.300 11.400 3.400
2= 8.500 7.650 5.700 1.700
3= 5.660 5.100 3.800 1.466
4= 4.250 3.825 2.850 850

Todos los cocientes obtenidos (cualquiera sea la lista a la que pertenezcan) se orde-
nan en forma decreciente hasta completar el número de cargos a elegir.

1º 17.000 (A)
2º 15.300 (B)
3º 11.400 (C)
4º 8.500 (A) Divisor común o cifra repartidora.

El cociente correspondiente al último de los cargos constituye lo que se llama divisor

común o cifra repartida. Obtenida esa cifra repartidora se divide por ella el total de vo-
tos logrados por cada partido. Cada partido obtendrá tantas bancas como indique el
resultado de esa división.

- partido A 17.000 votos 8.500 = 2 bancas

- partido B 15.300 “ “ = 1 “
- partido C 11.400 “ “ = 1 “
- partido D 3.400 “ “ = 0 “

SISTEMA ELECTORAL PROVINCIAL

El sistema electoral conocido como Ley de Lemas o doble voto acumulativo consiste
básicamente en reunir en la misma elección las internas de cada partido con la elec-
 80

ción de los candidatos, para cubrir los cargos electivos públicos que se renuevan. Vale
decir que se vota por un partido a través de un candidato.

Actividad Nº 14

1) Compare su respuesta cuatro (4) de la actividad del mismo núme-

ro con lo expuesto en el módulo.

2) Exponga casos que podrán impugnar y/o anular votos.

3) Explique por lo menos uno de los sistemas electorales expuestos

en el módulo.

LEY DE LEMAS
El art. 84 de nuestra Constitución Provincial establece las garantías fundamentales del
hombre, fija la jerarquía legislativa y textualmente sostiene:

“Sujeción a la Constitución. La Constitución de la Nacional. (...) son ley suprema de la

Provincia. Los poderes públicos y los habitantes están obligados a conformarse a
ellas, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o regla-
mentos”.

Nuestra Constitución Provincial, en su art. 1º, establece la organización del Estado y la

sociedad y textualmente sostiene que:

“la Provincia de Salta, como parte integrante de la República Argentina, or-

ganiza su gobierno bajo el sistema republicano y representativo”.

Ello nos obliga a analizar someramente dos aspectos fundamentales para comprender
la razón de ser de nuestra ley:

1) Sistema Republicano: que se garantiza en la Constitución Nacional y Provincial,

significa la división jurídica-política de nuestro Estado en estados provinciales sobe-
ranos, los cuales, federados entre sí, delegan parte de sus facultades a los efectos
de la representación del Estado Nacional (Capital Federal) para aunar criterios con
organismos internacionales, con otros estados, y contribuir también a dirimir las
controversias que se susciten entre los estados miembros (provincias).
2) Sistema representativo: se define con claridad en la Constitución Nacional, en su
art. 22, que establece que “El pueblo no delibera, no gobierna, sino por medio de
sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución”, lo que obliga a los
estados provinciales a fijar un sistema de organización que logre ese fin.

Finalmente, el art. 55 de la Constitución Provincial fija que debe ser la ley la que esta-
blezca el régimen electoral; y preocupado el Convencional Constituyente por la partici-
 81

pación de todos los sectores, consigna como obligatorio que, en el caso de fijar como
régimen electoral el de “mayoría, debe asegurarse la representación proporcional de
las minorías”, lo que deja entrever la intención de inducir la fijación de un sistema lo
más participativo posible.

I) ESTRUCTURA DE LA LEY:
La ley se integra con 30 artículos divididos en 6 títulos
que se detallan a continuación:

a) Ámbito y definición de la ley (art.1º al 3º)

b) De la registración y reconocimiento (art. 4º al 9º)
c) De la postulación de candidatos (art. 10º al 19º)
d) Del procedimiento ante el Tribunal Electoral (art.20º al 25º)
e) De la forma de escrutinio (art. 26º) f) Disposiciones complement.(art. 27º al 30)

DEFINICIÓN DE LEMA
Lema es una expresión lingüística que con fines exclusivamente electorales adopta un
partido político, alianza o frente electoral del partido.

Lema es el género, y conceptualmente representa un partido político.

Ejem.: partido A ——— ----- Formará un lema oficial A

partido B ——— ----- Formará un lema oficial B
partido C y
partido D ------------- Unidos formarán un frente electoral y tendrán un
lema oficial que los represente.

DEFINICIÓN DE SUBLEMA
Es una especie que puede adoptar el género o lema o una fracción partidaria pertene-
ciente al lema, con el propósito de postular candidatos para cargos electivos provincia-
les y/o municipales y convencionales constituyentes.

PROCEDIMIENTO PARA LA REGISTRACION

Y RECONOCIMIENTO
LEMA:

PARTIDO POLÍTICO deben registrar su

TRIBUNAL ELECTORAL
ALIANZA O FRENTE nombre para identi-
DE LA PROVINCIAL
ELECTORAL ficarse ante
y dentro de los 5 días
Término de 30 días
hábiles siguientes debe-
a partir de la publi-
rán expedirse sobre su
cación de la convo- __________
reconocimiento o dene-
catoria e lecciones
gatoria de la personali-
dictada por el P.E.
dad solicitada.
 82

SUB-LEMA

PARTIDO POLÍTICO deben registrar su

TRIBUNAL ELECTORAL
ALIANZA O FRENTE nombre para identi-
DE LA PROVINCIA
ELECTORAL ficarse ante
y dentro de los 10 días
Término de 40 días
hábiles siguientes debe-
a partir de la publi-
rán expedirse sobre su
cación de la convo- __________
reconocimiento o dene-
catoria e lecciones
gatoria de la personali-
dictada por el P.E.
dad solicitada.

En caso de negatoria, el sub-lema contará con un plazo de 2 días hábiles para subsa-
narla ante el Tribunal Electoral.

POSTULACIÓN DE CANDIDATOS
Los cargos de Gobernador, Vice-Gobernador, Intendente, Senadores Provinciales,
(Art. 139 y 156 Inc.1º C.P.); elegidos por el voto directo del pueblo y a simple mayoría
de sufragios, computará el total de votos obtenidos por el Lema. A tal efecto, se acu-
mularán los votos obtenidos por los sub-lemas. A favor del Sub-Lema que hubiese
obtenido un mayor número de sufragios dentro del mismo Lema.

Los cargos de Diputados Provinciales y Concejales Municipales (art. 91 y 165 inc.2º

C.P.); de acuerdo con la disposición Nº 13 Transitoria de la Constitución Provincial. El
sistema proporcional se realiza en primer lugar, entre Sub-Lemas de un mismo Lema.
La lista que resultare, confrontará con la lista de los demás Lemas.

CONDICIONES QUE DEBEN REUNIR LOS SUB-LEMAS

A) Nombre adoptado por el sub-Lema y ámbito de actuación Territorial.
B) Domicilio legal en la sede del Tribunal Electoral
C) De los Avales.

Para candidatos en lista

LOS SUB-LEMAS
completa Provincial se Aval del 5%
PARTIDOS
requiere

Del total de afiliados Para candidatos lista

del registro del que completa departamental Aval del 5%
pertenece el sub-lema

1 o más departamen-
tos del total de afilia-
dos registrados en el
o los departamentos
Para candidatos lista
Aval del 5%
completa Municipal

Total de afiliados registrados en el municipio.

LOS SUB-LEMAS a los partidos que formen el Frente

Aval del
DE ALIANZA O o Alianza a nivel provincial o muni-
5%
FRENTE cipal, según corresponda
 83

ELECCIONES DE DIPUTADOS PROVINCIALES Y CONCEJALES

MUNICIPALES
Conforme lo dispone la Constitución de la Provincia, los Cargos de Diputados Provin-
ciales (art.91) y Concejales Municipales (art. 165 inc.2) se eligen de acuerdo al proce-
dimiento establecido textualmente en la disposición transitoria:

DECIMO TERCERA:

“Durante los próximos diez años, a contar desde la sanción y promulgación de esta
Constitución, se aplica el sistema electoral proporcional, conforme a las siguientes
reglas:

a) El total de votos obtenidos por cada lista, que haya alcanzado el 5% como mínimo
de los votos válidos emitidos. Es dividido por 1 (uno), Por 2 (dos), por 3 (tres), y así
sucesivamente hasta llegar al número de los cargos que se elijan.
b) Los cocientes resultantes, con independencia de la lista de que provengan, son
ordenados de mayor a menor en igual número de los cargos a cubrir.
c) Si hay dos o más cocientes iguales, se los ordena en relación directa con el total de
votos obtenidos por las respectivas listas y si han obtenido igual número de votos,
se practica un sorteo.
d) A cada lista le corresponden tantos cargos como veces sus cocientes figuren en el
ordenamiento indicado en el inc. b).

Transcurrido el plazo de diez años puede dictarse por la ley un nuevo sistema, en su
defecto, continúa vigente el presente.

ELECCIÓN DE FORMULA PARA GOBERNADOR Y

VICE-GOBERNADOR

Lema o Partido Lema o Partido Lema o Partido

VERDE ROJO AZUL
Sublema A 700 1.100 Sublema A 300
Sublema B 500 Sublema B 250
Sublema C 350
Totales 1.550 1.100 550

Explicación: El candidato del Lema o partido rojo obtiene mayor cantidad de votos. El
lema o partido verde sumando los tres sublemas consiguió la mayoría de los votos y
es ganador. El candidato del sublema A es quien ocupará el cargo.

ELECCIÓN DE DIPUTADOS Y CONCEJALES

Se procede a aplicar el Sistema D`Hont entre los sublemas de un mismo Lema. Para
poder establecer el orden de los candidatos de ese Lema, deberá procederse a dividir
el número de votos obtenidos por cada sublema, por el número de bancas a cubrir, es
decir por dos, por tres etc.
 84

PARTIDO VERDE

Sublema A Sublema B Sublema C

Nº cargo
Votos: 420 Votos: 350 Votos: 200
1º 420 350 200
2º 210 175 100
3º 140 116 66

Las cifras obtenidas se irán colocando de mayor a menor hasta el número de candida-
tos a elegir.

1º 420 (A)
2º 350 (B)
3º 210 (A)

Allí se puede apreciar que al sublema A le corresponden los lugares de 1º y 3º, al su-
blema B el 2º.

ELECCIÓN DE DIPUTADOS Y CONCEJALES ENTRE CANDIDA-

TOS DE TRES LEMAS IDEALES

Lema o Partido Lema o Partido Lema o Partido

Número de
VERDE ROJO AZUL
cargo
Votos: 970 Votos: 600 Votos: 330
1º 970 600 330
2º 485 300 165
3º 23 200 110

Escrutinio Final

1º 970 (verde)
2º 600 (rojo)
3º 485 (verde)

El lema o partido Verde obtuvo dos bancas. El Lema o partido Rojo obtuvieron una
banca. Es decir que cada lema logró el número de bancas que corresponden en pro-
porción directa al número de votos emitidos válidos que ha obtenido en la elección.

LA LEY
Artículo 1º: Institúyese como sistema electoral para la Provincia de Salta, el sistema
electoral del doble voto simultáneo basado en la conformación de LEMAS Y SUB-
LEMAS de acuerdo a las disposiciones de la presente ley.

Artículo 2º: Denomínase Lema a la expresión lingüística que, con fines exclusivamente
electorales, adopta un partido político, Alianza o Frente Electoral de partido.

Artículo 3º: Denomínase Sub-Lema a la expropiación que podrá adoptar una fracción
partidaria perteneciente a un Lema, con el propósito de postular candidatos para car-
gos electivos provinciales y/o municipales y convencionales constituyentes.
 85

DE LA REGISTRACION Y RECONOCIMIENTO
Artículo 4º: cada partido político constituyente un Lema cuyo nombre se registra para
su identificación como tal.

En el caso de alianzas o frentes electorales, deberán registrar ante el Tribunal Electo-

ral Provincial el Lema que hubieran adoptado para su reconocimiento y protección
según las disposiciones de la presente Ley.

El registro a que se refiere este artículo deberá efectuarse dentro de los treinta (30)
días de publicado el derecho de convocatoria a elecciones dictadas por el Poder Eje-
cutivo Provincial.
Efectuado el registro mencionado, el Tribunal Electoral deberá expedirse sobre su re-
conocimiento dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes.

Cada lema designará apoderados en un número no mayor de tres para su representa-

ción legal en todas las cuestiones electorales.

El partido político deberá estar representado por autoridades, conforme a sus respec-
tivas Cartas Organizativas o Estados.

Artículo 5º: Para su reconocimiento los Sub-Lemas deberán registrarse ante el Tribu-
nal Electoral Provincial mediante la presentación de sus actas constitutivas, rubricadas
por no menos de cinco (5) afiliados al partidos como Lema registrado y cumplir las
siguientes condiciones:

a) Nombre adoptado por el Sub-Lema y determinación del ámbito de actuación territo-

rial.
b) Constitución de domicilio legal en la sede del Tribunal Electoral.
c) Acreditar el aval de por lo menos el cinco por ciento (5%) de afiliados al partido con
Lema registrado al que pertenece el Sub-Lema; en el caso de Sub-Lema que se
postulen candidatos representantes de uno o más departamentos, o que postulen
candidatos solamente para elecciones municipales, el cinco por ciento (5%) reque-
rido será de afiliados con domicilio en el o los departamentos o en el municipio de
que se trate, según correspondiere. En el caso de Sub-Lemas pertenecientes a
Frentes o Alianzas electorales, el cinco por ciento (5%) requerido lo será del o los
partidos políticos que formen el Frente o Alianza, a nivel provincial o municipal, se-
gún corresponda.
Los avales a que se refiere este inciso deberán estar certificados por el apoderado
del Sub-Lema y contendrá: Nombre Apellido, Nº de documento de identidad, domi-
cilio, firma y la denominación del Sub-Lema que apoyen.
d) La designación de apoderados, en un número no mayor de tres (3) quienes actua-
rán solamente en cuestiones vinculadas al Sub-Lema que representen.
La presentación para registrarse como Sub-Lema deberá efectuarse ante el Tribu-
nal Electoral dentro de los cuarenta (40) días de publicado el Decreto de convocato-
ria a elecciones dictados por el Poder Ejecutivo Provincial.

Artículo 6º: El Lema pertenece al partido político que lo haya registrado. Es obligatorio
para los Sub-Lemas el uso del Lema al que pertenecen debiendo aquellos adecuar
sus postulados y/o programas electorales a los objetivos, fines y principios programáti-
cos del partido con Lema registrado al que pertenezcan.

Artículo 7º: En la hipótesis de que un partido político concerte una alianza con otro
partido, estas alianzas deberán registrar un nuevo Lema quedando sin efecto el Lema
de los partidos constitutivos del frente o Alianza Electoral.
 86

Los Sub-Lemas de los partidos políticos integrantes del Frente o Alianza, sólo podrán
hacer uso del nuevo Lema adoptado y registrado por el partido con motivo de la con-
formación de la Alianza o Frente.

Artículo 8º: El acto de reconocimiento de Lemas emanados del tribunal Electoral res-
petará los antecedentes históricos y políticos que identifiquen tradicionalmente al Par-
tido o Frente Electoral.

En el reconocimiento del Sub-Lema se respetará el criterio de prioridad temporal cui-

dando evitar designaciones que por similitud u otras circunstancias lingüísticas, histó-
ricas y políticas puedan inducir a error o confusión en el electorado.

Artículo 9º: Verificados los extremos a que se refieren los artículos precedentes, el
Tribunal Electoral Provincial procederá mediante auto fundado y dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a la registración, a reconocer o denegar la personalidad
solicitada por el Sub-Lema, el que se notificará a sus apoderados, y al del Lema al que
perteneciere. En caso de negatoria, el Sub-Lema contará con un plazo de dos (2) días
hábiles para subsanar las observaciones realizadas por el Tribunal Electoral.

DE LA POSTULACION DE CANDIDATOS
Artículo 10º: El instituto del doble voto simultáneo o de Lemas y Sub-Lemas será de
aplicación para la elección de Gobernador y Vice-Gobernador, Senadores y Diputados
provinciales y sus suplentes, Convencionales Constituyentes provinciales y sus su-
plantes, Intendente y Concejales municipales y sus suplentes

Artículo 11º: A los fines de los artículos 139 y 165 inc. 1 de la Constitución Provincial, y
para la elección de Senadores Provinciales, en la simple mayoría de sufragios reque-
ridos se computará el total de los votos obtenidos por los Sub-Lemas a favor del Sub-
Lema que hubiera obtenido un mayor número de sufragios dentro de un mismo Lema,
si los hubiere.

Artículo 12º: En el caso de los artículos 91 y 65 inc.2 de la Constitución Provincial, el

sistema proporcional establecido por la Disposición Transitoria Décimo Tercera, se
aplicará en primer lugar entre Sub-Lemas de un mismo Lema, si los hubiera. La lista
resultante confrontará con la lista resultante de los demás Lemas en la Forma estable-
cida por la disposición transitoria citada.

Artículo 13º: Desde la publicación de la convocatoria y hasta cincuenta (50) días antes
del acto eleccionario, los Sub-Lemas reconocidos por el Tribunal Electoral Provincial,
comunicarán el Lema al que pertenezcan las listas de candidatos que pretenden pos-
tular para que en el plazo de treinta y ocho horas se proceda a su proclamación públi-
ca: simultáneamente los sub-lemas registrarán ante el Tribunal Electoral la menciona-
da lista de candidatos. La lista de candidatos deberá ser acompañada con la acepta-
ción formal de los cargos por parte de los candidatos postulados, con indicación de
sus datos personales, residencia, y acreditar la candidatura de acuerdo a las disposi-
ciones de las Cartas Orgánicas partidarias.

Artículo 14º: Será denegada la pretensión de oficializar candidaturas en los siguientes

casos:

1) Si la postulación de gobernador y Vice Gobernador no fuera hecha por un Sub-

Lema conjuntamente con por lo menos, cinco (5) candidatos o Senadores por otros
tantos departamentos, y una lista completa de Diputados Provinciales que com-
prendan no menos de la mitad de los departamentos en los que corresponde la re-
 87

novación parcial simultánea a la elección de Gobernador y Vice-Gobernador, que

actúen bajo una misma designación.
2) Si la postulación de un intendente no se hiciera en forma conjunta con una lista
completa de concejales titulares y suplentes para el mismo municipio y bajo la mis-
ma designación.

Artículo 15º: Los candidatos de los Sub-Lemas deberán reunir las condiciones dentro
de las inhabilidades establecidas por la Constitución Provincial y las Leyes.

Artículo 16º: Es incompatible la candidatura simultánea en dos o más listas de Sub-

Lemas salvo lo dispuesto en el art. 19, la violación a esta prohibición será sancionada
con la cancelación automática de la candidatura en todas las listas en que figure.

Artículo 17º: La incompatibilidad de uno o más candidatos no provocará la unidad de

las listas, debiendo el Sub-Lema cubrir en forma inmediata el cargo vacante por la
incompatibilidad. Si por el vencimiento de los términos legales no pudieran presentar-
se nuevos candidatos, se procederá a su sustitución en el orden establecido en la lis-
ta.

Artículo 18º: En el caso de que el Lema no contare con Sub-Lemas, directamente el

primero podrá presentar candidatos para su oficialización, conforme a las disposicio-
nes de su respectiva Carta Orgánica o Estatuto.

Artículo 19º: Cuando un Sub-Lema no oficializare lista de candidatos en todos los nive-
les o categorías de cargos y en el caso de aquel que, no presentando candidatos, pre-
tendiera incorporar a los de otros Sub-Lemas, podrá hacerlo en ambos casos, sola-
mente si cuenta con la autorización expresa de dicho Sub-Lema y de sus candidatos.

DEL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL ELECTORAL

Artículo 20º: Registrada la lista de candidatos dentro de los términos establecidos por
el art. 13, el Tribunal Electoral Provincial dictará dentro de los cinco (5) días hábiles
subsiguientes, resolución con expresión concreta y precisa de los hechos que lo fun-
damente, respecto del cumplimiento de los extremos legales y, en su caso, correrá
vista por dos (2) días al apoderado del Sub-Lema a fin de que se practiquen los sa-
neamientos, sustituciones o integraciones a que hubiere lugar.

Artículo 21º: Los Sub-Lemas reconocidos que hubieran proclamado candidatos, some-
terán a la aprobación del Tribunal Electoral por lo menos treinta (30) días antes de la
elección, un número suficiente de modelos exactos de las boletas de sufragio destina-
das a ser utilizadas en los comicios.

Podrá emitirse el voto en forma completa o fraccionada por categorías de candidatos,

debiendo la boleta electoral tener tantas secciones como categorías de candidatos
comprenda la elección.

La categoría de cargos se imprimirá con letras mayúsculas.

Artículo 22º: El Tribunal Electoral verificará si entre los diversos tipos de modelos pre-
sentados y sellos distintivos empleados no existieren diferencias tipográficas que los
hagan inconfundibles entre sí a simple vista; en su caso, recabará de los representan-
tes de los Sub-Lemas la reforma inmediata de los modelos.

Artículo 23º: Cumplido esos trámites el Tribunal Electoral Provincial, convocará a los
apoderados de Lemas y Sub-Lemas, y oídos éstos, dictará resolución.
 88

Artículo 24º: En los supuestos en que simultáneamente a la elección general para car-
gos provinciales, debieran elegirse Diputados Nacionales y/o Convencionales Consti-
tuyentes, Electores Nacionales para Presidente y Vice-Presidente, los Sub-Lemas de-
berán incorporar en boletas completas para su oficialización por la Junta Electoral Na-
cional, a los candidatos mencionados que hubieren sido designados por el Lema al
que pertenecen.

Artículo 25º: los Sub-Lemas podrán designar fiscales generales y de mesas para el
acto comicial, lo que acreditará su carácter mediante poder extendido por los respecti-
vos representantes.

DE LA FORMA DEL ESCRUTINIO

Artículo 26º: Clausurado el acto comicial, en el escrutinio provincial y definitivo se
computarán, en primer término, los votos obtenidos por cada Sub-Lema para la distri-
bución de cargos a Diputados Provinciales y Concejales Municipales en la forma esta-
blecida por el Art. 12 de esta Ley.

Luego se confrontará el total de votos obtenidos por cada Lema a efectos de la adjudi-
cación de cargos según lo prescripto por los artículos 11 y 12 de la presente Ley.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Artículo 27º: El Poder Ejecutivo Provincial convocará a elecciones de Gobernador y
Vice-Gobernador con una antelación no menor a siete (7) meses a la conclusión del
periodo gubernativo.

Artículo 18º: En caso de fallecimiento, incapacidad, sobreviniente renuncia, separación

del cargo y/o cualquier causal de vacancia de los candidatos electos, según el régimen
de la presente ley, se proveerá a su reemplazo siguiendo el orden correlativo de la
lista de elección en que fuera elegido, respetándose el Sub-Lema del causante de la
vacancia.

Artículo 29º: Será de aplicación la Ley Nº 6444 en todo lo que se oponga a la presente
Ley y en forma supletoria del Código Electoral Nacional.

Artículo 30º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

ACCIÓN POPULAR POR DELITO ELECTORAL

La acción popular por delito electoral constituye uno de los avances del constituciona-
lismo Provincial, por cuanto la Constitución Nacional no la contempla. En nuestra
Constitución de Salta, está prevista en el art. 56 en los siguientes términos:

“Toda falta, acto de fraude, coacción, soborno, cohecho o intimidación, ejercido contra
los electores, antes, durante o después del acto electoral son considerados atentados
contra el derecho a la libertad electoral, y penado con prisión inconmutable.

La acción que nace de estos hechos es popular y se puede ejercer hasta un año des-
pués de haber sido cometido”.
 89

ANALISIS DEL ARTÍCULO 56

Bien Jurídicamente Protegido: El Bien que protege la Constitución es el derecho y la
libertad electoral.

Sujeto pasivo del delito.

Puede serlo cualquier elector, antes, durante o después del acto electoral.

Acto configurativo del delito: Puede tratarse de cualquier falta, acto de fraude, coac-
ción, soborno, cohecho o intimidación ejercido contra los electores.

Sujeto legitimado para ejercer la acción.

El texto constitucional nos dice claramente que la acción que nace de estos delitos es
POPULAR, quiere decir que puede serlo cualquiera que tomara conocimiento de que
se han cometido los hechos mencionados configurativos del delito.

Prescripción de la acción.

La acción por delito electoral puede ser ejercida hasta un año después de haber sido
cometido.

La sanción es la prisión inconmutable, es decir que no puede ser modificada.

TRIBUNAL ELECTORAL ARTÍCULO 57 DE LA CONSTITUCIÓN

DE SALTA
“El Tribunal Electoral permanente de la Provincia es presidido por el Presidente de la
Corte de Justicia e integrado por dos jueces de la misma y dos de segunda instancia,
designados por sorteo y:

1. Dispone lo necesario para la organización y funcionamiento de los comicios.

2. Oficializa candidaturas con aprobación de las boletas que se utilicen para los comi-
cios.
3. Practica el escrutinio definitivo, proclama a los electores y otorga sus diplomas.
Establece los suplentes que entrarán en funciones, de acuerdo con la ley.
4. Juzga la validez de las acciones.
5. Confecciona en su caso registros cívicos electorales.

Como puede observarse del primer aparato del artículo transcripto, el Tribunal electo-
ral está integrado por el Presidente de la Corte de Justicia que lo preside, y dos jueces
de dicha Corte, dos jueces de Primera Instancia, designados por sorteo.

El tribunal electoral tiene la característica de que es permanente, es decir que no se

conforma sólo en ocasiones electorales, sino que su actividad es permanente en el
tiempo.

De la investidura de quienes lo integran y presiden, el Tribunal Electoral de la Provin-

cia es por naturaleza, de origen y carácter judicial, aunque sea independiente del Po-
der Judicial, y los fondos que lo financian para su funcionamiento no provienen de
aquél.

Según lo interpretado en la explicación en clase por el Dr. Martínez, dicho profesor era
partidario de esta conformación de carácter judicial que debería dársele al mismo, por
 90

considerar que las decisiones judiciales podrían estar más allá de cualquier contienda
política, permitiéndole tomar decisiones imparciales en lo que hace a su función fun-
damental, que está estrechamente unida con la actividad política y electoral. Pero nos
confiesa, que se ha sentido un poco desilusionado por cuanto no se ha logrado dicho
cometido en los últimos tiempos.

FORMAS DE DEMOCRÁCIA SEMIDIRECTAS

INICIATIVA-REFERENDUM-PLEBISCITO-REVOCATORIA:

Si analizamos la evolución histórica del constitucionalismo, veremos que se corres-

ponde con la lucha de los pueblos por su libertad, igualdad, dignidad y participación:

- EL CONSTITUCIONALISMO CLASICO O LIBERAL: siguiendo la liberación de la

humanidad frente al absolutismo monárquico y también la igualdad de los hombres.

Este es el sentido de las Revoluciones Inglesas de 1688, norteamericana de 1776 y

francesa de 1789. La idea de Libertad de las mismas, inspiró nuestra Revolución de
Mayo de 1810.

Este constitucionalismo se desarrolló entre los siglos XVII y XVIII y se consolidó en la

primera mitad del siglo XIX.

- EL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL: Nace como consecuencia de que el hombre

no tardó en tomar conciencia de que la igualdad no era suficiente, sobre todo ante las
injusticias que generó la Revolución Industrial que determinó la aparición de un nuevo
tipo de sociedad caracterizado por la existencia de una amplia masa de trabajadores
desprotegidos, empezando así la lucha por una vida digna.

- UNA TERCERA Y NUEVA ETAPA DEL CONSTITUCIONALISMO: se abre ahora

camino, poniéndose énfasis en encontrar nuevas formas de participación que se su-
men al ejercicio periódico por parte de los ciudadanos.

Son tan variadas y múltiples las actuales manifestaciones participativas, que se ha

hecho necesario sistematizarlas:

1. Formas semidirectas: Tales como la iniciativa, el referéndum, la consulta, revoca-

toria y acción popular.
2. Grupos intermedios: Buscan una mayor funcionalidad en la representación, tales
como los consejos Económicos Sociales.
3. Otras acciones: Como las de tener parte en la formación de los partidos políticos,
en la propaganda creadora y expresiva de la opinión pública, como la de pertenecer
a consejos escolares y profesionales.

La Constitución Nacional no admite tal riqueza de participación pero es necesario sub-

rayar que el Derecho Público Provincial ha avanzado mucho en esta materia, consa-
grando una rica gama de la realidad y apetencias participativas llamadas formas semi-
directas.
 91

Actividad Nº 15
1) ¿Quiénes representan el Lema y el Sublema?

2) ¿Qué candidato triunfa en los cargos uninominales?

3) ¿Qué candidato triunfa en los cargos plurinominales?

4) Composición del Tribunal Electoral. Elabore un gráfico que repre-

sente la composición del Tribunal.

NUESTRA CONSTITUCIÓN NACIONAL

Ha normalizado la doctrina de la representación, Conforme al art. 22 de dicha Carta
Magna:

“El pueblo no gobierna ni delibera sino por medio de sus representantes y autoridades
creadas por la Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribu-
ye los derechos del pueblo y peticiones a nombre de éste, comete delito de sedición”.

Acepta pues la teoría del gobierno indirecto del pueblo, o sea por medio de sus repre-
sentantes.

Ello planteó el problema de la constitucionalidad de las formas semidirectas, porque

como éstas se suponen de gobierno del pueblo por sí mismo y no por medio de repre-
sentación, se alegó que no eran representativas. Bidart Campos nos dice que las for-
mas semidirectas, al no guardar relación con el ejercicio del gobierno, y ser únicamen-
te procedimientos de consulta al pueblo, aun cuando esa consulta pueda tener efecto
decisorio, no están vedadas por la Constitución Nacional y pueden adoptarse válida-
mente. Por otra parte, continúa diciendo este autor, las formas semidirectas significan
expresar a través del sufragio no electivo, una expresión política de quien forma el
cargo electoral, y este derecho a expresar opiniones políticas puede considerarse im-
plícito en el art. 33 que expresa lo siguiente:

“Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán en-

tendidas como negación de otros derechos y garantías no enumerados, pero que na-
cen del principio de la soberanía del pueblo y de forma republicana de gobierno”.

Quiroga Lavié afirma que el Derecho a la consulta popular es el derecho del pueblo a
ser consultado en relación con decisiones políticas fundamentales (plebiscito), o con
medidas de tipo legislativo (referéndum), o con la conveniencia de revocar o no el
mandato que se le otorga (Recall) al decir de este auto, este derecho es uno de los
comprendidos en el sentido constitucional de la soberanía popular y de la forma repu-
blicana de gobierno. En los términos del art. 33 C.N. y lo que el art. 22 ha excluido,
son las representaciones populares espontáneas que puedan terminar en una sedi-
ción, pero no la convocatoria consultiva realizada por los mismos representantes po-
pulares como instrumento de legislación o de eficiencia política. La adopción de las
formas semidirectas de democracia, lejos de desvirtuar a la república representativa,
la fortalecen.

Nuestra historia en el orden federal registra un antecedente, la Consulta Popular no

obligatoria ni vinculante realizada en 1984 para el conflicto austral con Chile, que es
 92

perfectamente constitucional. Cuando por vía de amparo un ciudadano impugnó dicha

convocatoria a consulta popular no obligatoria ni vinculante efectuada por el Poder
Ejecutivo para que el cuerpo electoral votara por “sí” o por “no” acerca del diferendo
austral con Chile, la Corte entendió que la pretensión no configuraba “causa” o “caso”
judiciable de los términos del art. 100 de la Constitución y art. 2 de la Ley 27.

INICIATIVA POPULAR EN LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN

NACIONAL
La iniciativa popular participa del carácter de un procedimiento legislativo especial que
provoca la actividad legislativa. A instancia del cuerpo electoral, o de una fracción del
mismo, se propone la sanción de una ley, su modificación o su derogación. Se recepta
en el art. 39 de nuestra nueva Constitución Nacional.
La iniciativa reviste dos variantes:

a. se formula solamente un proyecto no articulado;

b. se propone el cuerpo de una ley íntegramente articulado.

El constitucionalismo provincial, yendo más allá que el nacional, ha dado importante y

distinta participación a la comunidad en la elaboración de las leyes, no despojando el
órgano legislativo de su papel de casi exclusivo legitimador de la ley.

Es importante la presencia participativa en la elaboración de las leyes porque median-

te éstas se fija el trazado de la política global o el programa a realizar. Tan es así que
no puede haber ejecución de las pautas gubernamentales si no hay ley previa. Izaga,
refiriéndose a la función legislativa, ha dicho que “las otras funciones han de quedarle
siempre subordinadas porque en último término han de dirigir su actividad por el cauce
señalado por las leyes”.

En la medida en que el órgano legislativo canalice mejor, o más ampliamente, las di-
versas y múltiples inquietudes de la comunidad, le dará a su quehacer más legitimi-
dad. De esta manera no solo estará expresando mayor fidelidad con el sentir social,
sino que también tendrá más fuerza para controlar los abusos de los otros órganos.

La iniciativa y derogación popular en los textos Constitucionales Provin-

ciales

Gran número de textos la proclaman aunque no todas del mismo modo ni con los
mismos alcances.

Los textos de Córdoba (art.31), Salta (art.58), San Luis (art.97) y Tierra del Fuego (art.
207), son muy parecidos. La primera prevé la presentación de proyectos de ley y su
derogación, en cambio las segundas, aceptan tal iniciativa para proyectar las leyes.
Cosa semejante a la primera sucede con la Rioja (art.81).

Pero mientras las tres primeras no aceptan que sean materia de tal procedimiento, los
proyectos relativos a tratados, presupuestos, creación o derogación de tributos provin-
ciales, reforma de la Constitución, la de la Rioja no establece limitaciones. Por el con-
trario, dando un poder formidable al pueblo dispone que la "Cámara de Diputados está
obligada a considerar el proyecto", y que "cuando lo rechace o lo reforme sustancial-
mente, la iniciativa deberá someterse a consulta popular. Si el proyecto no es tratado
en el término de tres meses, el mismo quedará aprobado” En Tierra del Fuego el pro-
yecto tiene trámites preferenciales.
 93

INICIATIVA POPULAR
“Se reconoce a los ciudadanos la iniciativa popular para la presentación de proyectos
de ley que deben ser elevados en las condiciones prescriptas por la ley.

No pueden plantearse por vía de iniciativa popular los asuntos concernientes a la

aprobación de Tratados, presupuesto, creación o derogación de tributos provinciales,
a la prerrogatoria de gracia y reforma de la Constitución”.

La regla es que pueden ser objeto de iniciativa popular todos los proyectos de ley que
no sean materia de iniciativa exclusiva de los poderes del Estado: a modo de ejemplo
de una reglamentación de este derecho, trascribiremos la normativa de nuestro dere-
cho municipal.

REFERENDUM
El término referéndum, viene del siglo XVI y contiene una reminiscencia de los co-
mienzos estrictamente federales de los gobiernos de dos de los cantones actuales de
Suiza.

Estos cantones, en esa época, no formaban parte de la Constitución sino que eran
menores distritos aliados. En su interior en cambio, constituían federaciones de muni-
cipios. Los delegados que enviaban los municipios a la Asamblea Federal del distrito
debían dar cuenta de toda gestión importante a sus electores y reclamar instrucciones
acerca del sentido en que debían votar. Se llama este procedimiento: estar comisiona-
do a referéndum.

La versión moderna del referéndum aparece teóricamente elaborada y promocionada

junto con el resto de su ideario, con los pensadores de la Revolución Francesa.

Los constituyentes de 1793, inspirándose en Rousseau, votaron una resolución por la

que se exigía que toda constitución futura debiera ser aceptada por el pueblo.

El referéndum normativo o legislativo

Apareció como una solución transaccional en una lucha desatada en Suiza en dos
cantones del mismo entre partidarios del sistema representativo y los de la democracia
directa o pura.

La Constitución Alemana

De 1919, inspirada en los principios del constitucionalismo Social, estableció el refe-

réndum Constitucional en su art. 76 y el Legislativo en su art. 73, ambos con carácter
facultativo. Esta misma orientación se reflejó en todos los textos constitucionales inspi-
rados en el alemán.

Francia

Sometió su proyecto constitucional luego de la Segunda guerra mundial a la consulta

popular. El pueblo francés prestó su directa aprobación a la constitución de 1946, igual
sistema se siguió con la de 1958.

A partir del ascenso del general de Gauller al poder, el pueblo Francés fue convocado
a consultas en numerosas oportunidades. La consulta fue desfavorable a la propuesta
del General Gauller, que versaba sobre un proyecto de regionalización en Francia. El
 94

presidente renunció a su cargo tal como lo había anunciado para el caso de un pro-
nunciamiento popular negativo.

También en Francia el presidente Pompidou, convocó al pueblo para pronunciarse

sobre la aplicación de la Comunidad Económica Europea en el año 1972.

Inglaterra

Fue un país renuente a esta práctica, sólo en los últimos años fue convocado el elec-
torado para pronunciarse sobre la conveniencia de ingresar a la Comunidad Económi-
ca Europea sin que tal consulta obligara al Parlamento a tomar la decisión final, no
obstante triunfó la tesis favorable al ingreso, que fue compartida por el Parlamento.

Uruguay

Practicó el referéndum con fines de reforma Constitucional. Orladi lo conceptúa como

el procedimiento por el cual se llama al cuerpo electoral a decidir sobre un acto público
de los órganos legislativos, o sea de naturaleza generalmente normativa. De este mo-
do, las decisiones de la Asamblea no adquieren vigencia hasta tanto los ratifica o
aprueba el cuerpo electoral, hay quienes hablan por eso de una función colegisladora,
en cuanto supone la aprobación o desaprobación del pueblo.

El referéndum puede revestir diversas formas:

a. Referéndum post legen: es el que se realiza después de sancionada un ley para

someterla al resultado de la decisión popular mayoritaria, juega como veta popular.
b. Referéndum ante legem: que se llama también consultivo, implica una consulta
previa para conocer la opinión popular, a su vez puede ser vinculatorio o no, según
que la decisión obtenida sea obligatoria o no para el gobierno.
c. Referéndum obligatorio: Es el que por imperio de la Constitución o de la Ley, se
requiere necesariamente para que la ley entre en vigor.
d. Referéndum facultativo: es el que queda librado a la iniciativa de la autoridad com-
petente o del cuerpo electoral.

Como ya se dijo anteriormente nuestro país, en el orden federal, lo ha resistido, por

prevalecer hasta hace un tiempo atrás, la opinión de que toda institución de Democra-
cia semidirecta está en pugna con el principio de que el pueblo sólo gobierna por me-
dio de sus representantes, sin embargo algunas provincias lo incorporaron a sus prác-
ticas políticas, sobre todo en el ámbito municipal.

EL REFERENDUM EN LA CONSTITUCIÓN DE SALTA

Las cuestiones de gobierno y el mantenimiento, reforma o derogación de normas jurí-
dicas de significativa importancia, puedan ser sometidas a la consideración del cuerpo
electoral, mediante referéndum.

La validez y eficacia del referéndum requiere:

1. Convocatoria al cuerpo electoral, dispuesta por ley.

2. Que los votos emitidos superen el cincuenta por ciento de los electores inscritos en
los registros cívicos electorales.
3. Que la decisión corresponda a la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos.

Los poderes públicos realizan la publicación con carácter estrictamente institucional y

facilitan a los partidos políticos, en forma equitativa, los medios para que den a cono-
cer sus posiciones.
 95

La decisión del electorado es obligatoria para todos los poderes públicos y, en su ca-
so, se promulga y se publica.

LA CONSULTA POPULAR EN LAS CONSTITUCIONES

PROVINCIALES EN LA ACTUALIDAD
Córdoba, Salta, San Luis, Tierra del Fuego, La Rioja, San Juan, Catamarca aceptan la
Consulta popular, pero con contenidos dispares.

Consideran los aspectos que se refieren a:

- quiénes y cuándo pueden proponer el proyecto de realizar la consulta
- qué temas se pueden extender,
- si es obligatoria u optativa,
- si es o no vinculante,
- la necesidad de votos del electorado suficientes para que sea aprobada,
- etc.

Las de Córdoba (art.32) y Catamarca son las más expuestas y dejan a la ley el camino
reglamentario. Por el contrario la de Salta es detallista. Todos prevén la institución
para casos de significativa importancia. La Constitución de Río Negro (art. 141) pre-
senta un caso curioso que podríamos llamar de consulta tácita. Se establece, que un
vez aprobado por la Cámara un proyecto de ley, "se difunde a la población de la pro-
vincia por los medios de comunicación a los efectos de conocer la opinión popular”.
Luego de ello, si no hay observaciones, (art. 142) se someterá a nueva votación en
Cámara. Por el art. 143 se excluye de este trámite a los proyectos que envíe el ejecu-
tivo con carácter de Urgencia.

Córdoba prevé la participación del pueblo mediante un referéndum municipal, después

de dictada la ley orgánica que establezca la función de municipios (art. 110 inc.10).

PLEBISCITO
Aunque a veces suele confundírselo con el referéndum, sobre todo cuando éste se
aplica a reformas constitucionales o a leyes, el plebiscito al decir de Legón funciona
sin el concurso correlacionario de otros órganos del estado.

El referéndum juega siempre en relación con actos o decisiones de algún poder del
estado, el plebiscito es un acto extraordinario e independiente en el que se consulta al
electorado sobre una cuestión vital del Estado.

Orlandi lo llama “Consulta al cuerpo electoral sobre un acto político de naturaleza

constitucional y gubernamental, como la aceptación de una Constitución, o manifesta-
ción de confianza en un hombre o en un régimen político. Es la consulta al cuerpo
electoral sobre un acto de naturaleza gubernamental o constitucional. Es decir política
en el genuino sentido de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una
decisión política, aunque susceptible quizás de tomar forma jurídica”.

Biscaretti di Rufia afirma, que el plebiscito es un acto excepcional relacionado a pro-

blemas de hechos sobre la estructura del estado o su gobierno, no afecta a actos de
índole legislativa o normativa, aplicándose a los actos políticos y medidas de gobierno.

La historia conoce los plebiscitos previos a la coronación de Napoleón I y Napoleón III

como emperadores. El que en la provincia de Buenos Aires erigió a Rosas como la
 96

suma del poder público 1.835 y el plebiscito de 1984 referente al diferendo austral con
Chile del cual ya hablamos.

REVOCATORIA O RECALL
En el caso de funcionarios designados mediante elección popular, la revocatoria per-
mite su destitución cuando así lo solicita una fracción del cuerpo electoral y lo resuelve
una porción determinada de votantes. De esta manera, el funcionario es separado de
su cargo antes de terminar el período para el cual ha sido elegido.

Es una forma de hacer efectiva la responsabilidad política de los gobernantes, quienes

quedan sujetos a un contralor popular permanente.

Se aplica tanto a los miembros del Poder ejecutivo y legislativo como a los jueces
cuando son de origen electivo - jurados populares-.

La revocación popular tiene una figura propia en materia de leyes que se conoce habi-
tualmente con el nombre de veto popular, mediante el cual el electorado solicita que
se someta a su votación la validez de una norma normalmente promulgada, a efectos
de su aprobación total o parcial. Existe en la Constitución de Italia con el título de refe-
réndum.

El recall se utiliza también contra sentencias jurídicas que declaran la constitucionali-

dad de las leyes para someter la decisión al voto popular. Este caso se nos ocurre
repudiable, ya que entromete al pueblo en ejercicio de la función judicial, eminente-
mente reservada a la ilustración y el conocimiento técnico de los funcionarios especia-
lizados.

LOS APORTES DE LA REFORMA DE NUESTRA

CONSTITUCION NACIONAL

Nuevos Derechos y Garantías

Artículo 36º.- Esta Constitución mantendrá su imperio cuando se interrumpiere su ob-

servancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático.
Estos actos serán insanablemente nulos.

Sus autores serán pasibles de la sanción prevista en el artículo 29, inhabilitados a

perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos de los beneficios del indulto y la
conmutación de penas.

Tendrán las mismas sanciones quienes, como consecuencia de estos actos, usurpa-
ren funciones previstas para las autoridades de esta Constitución o las de las provin-
cias, los que responderán civil y penalmente de sus actos. Las acciones respectivas
serán imprescriptibles.

Todos los ciudadanos tienen el derecho de resistencia contra quienes ejecutaren los
actos de fuerza enunciados en este artículo.

Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito dolo-
so contra el Estado, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen pa-
ra ocupar cargos o empleos públicos.

El Congreso sancionará una ley sobre ética pública para el ejercicio de la función.
 97

Artículo 37º.- Esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos
con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en conse-
cuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio.

La igualdad real de oportunidad entre varones y mujeres para el acceso a cargos elec-
tivos y partidarios se garantiza por acciones positivas en la regulación de los partidos
políticos y en el régimen electoral.

Artículo 38º.- Los partidos políticos son instituciones fundamentalmente del sistema
democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto
a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democrático, la
representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a
cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas.

El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacita-

ción de sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y des-
tino de sus fondos y patrimonio.

Artículo 39º.- Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos
de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento
dentro del término de doce meses.

El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de

cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por
ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada
distribución territorial para suscribir la iniciativa.

No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional,

tratados internacionales, tributos presupuestos y materia penal.

Artículo 40º.- EL Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a

consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser votada. El
voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación, lo convertirá en ley y su pro-
mulgación será automática.

El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias,

podrá convocar a consulta popular no vinculante. En Este caso el voto no será obliga-
torio.

El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de

cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta
popular.

Artículo 41º.- Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el
deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de
recomponer, según lo establezca la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de

los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diver-
sidad biológica y a la información y educación ambientales.

Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos
de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aque-
llas alteren las jurisdicciones locales.
 98

Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligro-

sos, y de los radiactivos.

Artículo 42º.- Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho en la

relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a
una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato
equitativo y digno.

Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el

consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mer-
cados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de
los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usua-
rios.

La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de

conflictos y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional,
previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y
de las provincias interesadas, en los órganos de control.

Artículo 43º.- Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo
siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de
autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, res-
trinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías
reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el Juez podrá de-
clarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.

Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo

a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumi-
dor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defen-
sor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a
la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.

Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a
ella referidos y de su finalidad, que consten en registro o bancos de datos públicos o
los privados, destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación,
para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No
podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística.

Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera de libertad físi-

ca, o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en
el de desaparición forzada de persona, la acción de hábeas corpus podrá ser inter-
puesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el Juez resolverá de inmediato,
aún durante la vigencia del estado de sitio.

RÉGIMEN LEGAL SALTEÑO Y LA MAYOR PARTICIPACIÓN

CIUDADANA
Al ser el municipio el ámbito esencial para el ejercicio de la vida democrática, corres-
ponde asegurar una mejor y eficaz participación de los vecinos en el gobierno, gestión
y control en las cuestiones locales. Pero debemos comprender que participar, no es
sólo colaborar y asentir, sino ser actor, no solamente espectador, es también consentir
y decidir, es una forma de dialogar a través de las modalidades que se establezcan en
las normas.
 99

En ese orden de ideas es que se da la ya mencionada participación del ciudadano en

los aspectos que hemos señalado en el afianzamiento de la democracia. Debemos
agregar lo prescripto por el art. 172, en su parte final, la incorporación al ordenamiento
constitucional de una de las instituciones más novedosas para el régimen municipal
salteño: las llamadas formas de participación semidirectas de democracia, por medio
de la iniciativa y el referéndum:

“...Los electores municipales tienen los derechos de iniciativa y referéndum. Su ejerci-

cio se rige por las disposiciones de la ley provincial que regula la práctica de las men-
cionadas formas de democracia semidirecta”.

Este tipo de participación también se prevé para la iniciativa de dictar o reformar la

CARTA MUNICIPAL que puede ser propuesta:

- ”...o por iniciativa popular cuando reúna los requisitos legales” (art. 162 2do. aparta-
do).
- ”...y en el art. 164 2do. parte como consulta popular previa, para toda modificación a
la jurisdicción territorial de los municipios (art. 164 C.P. de Salta).

El constituyente ha receptado en la norma constitucional la corriente de democracia

participativa, que desarrolla y supera conceptos de democracia meramente represen-
tativa, y convierte el nombre de la ciudad en protagonista, en el papel de creador o
transformador de sus propias cuestiones políticas, económicas, sociales, culturales,
etc.

El tipo de instrucciones que comentamos, fortalecen el régimen municipal y viabilizan

que los ciudadanos directamente interesados asuman la responsabilidad de ejecución
de actividades en beneficio de sus respectivas necesidades, generando un fervor cívi-
co capaz de robustecer en forma auténtica la democracia, al ser un método directo de
contactar la realizada, aun cuando estén sujetos a los planes que fijen los órganos
políticos superiores.

Debemos tener en cuenta que tanto el Referéndum "derecho del pueblo a participar en
la actividad constitucional, legislativa o administrativa, aceptando o rechazando, por
medio del sufragio las resoluciones de uno o varios órganos constituyentes, legislati-
vos o administrativos" (Linares Quintana) como la iniciativa que “a nivel comunal es el
derecho de un porcentaje del electorado de someter la consideración de los órganos
deliberantes comunales o directamente a la consulta, un proyecto de competencia
municipal” están regulados en el Cap. XIII “DERECHOS POPULARES DE LA CARTA
ORGANICA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE SALTA:

Artículo Nº 111.- INICIATIVA POPULAR: Los ciudadanos que representen como mí-
nimo el dos por ciento del electorado municipal, podrán presentar proyectos de orde-
nanzas, siempre que no importen derogación de tasas, derechos, aranceles, contribu-
ciones y gravámenes o dispongan la ejecución de gastos no previstos en el presu-
puesto.

Artículo Nº 112.- OBLIGATORIEDAD DEL TRATAMIENTO - PLAZO: El Consejo Deli-

berante aprobará el proyecto de iniciatividad en el plazo de noventa días desde su
presentación. En caso contrario, no podrá dar por concluido el periodo de Sesiones
ordinarias.”
 100

Actividad Nº 16

1) Elabore el siguiente glosario:

- Referéndum:
- Plebiscito:
- Revocatoria:
- Iniciativa:

2) A través de ejemplos, explique los casos en que se aplicarían es-

tas figuras.
 101

UNIDAD VII
ADMINISTRACION PÚBLICA - ECONOMIA Y FINANZAS

I.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Administración desde un punto de vista objetivo, es una actividad concreta dirigida a
través de una acción positiva, gracias la realización de los fines de seguridad, progre-
so y bienestar de la comunidad. Por ello puede haber administración en la actividad de
los tres órganos del Poder del Estado. Desde un punto de vista subjetivo, implica un
conjunto de entes al que el ordenamiento jurídico le atribuye la función de administrar.
La función administrativa es la actividad concreta desarrollada por el estado para la
obtención de sus fines.

Dice Xifra Heras que la actividad teleológica del Estado discurre por tres vías: La inter-
vención: policial, defensa del orden y seguridad pública, el fomento: promover y esti-
mular la actividad de los particulares, el servicio público: prestación del Estado para
satisfacer necesidades públicas.

La función pública constituye la actividad específica del órgano Ejecutivo, ejerciendo

en cierta proporción la actividad legislativa y jurisdiccional, en mérito a cláusulas cons-
titucionales expresas o implícitas. Pero la función administrativa no está sólo a cargo
del Poder Ejecutivo, sino que también, en cierta medida, es realizada por los otros
poderes, y esto porque el principio de la división de poderes no es absoluta, ni la divi-
sión tan tajante. Por eso los autores como Jellinek Otto Mayer, Laband, adoptan el
criterio residual: función Administrativa es toda actividad que realizan los órganos del
Estado (Ejecutivo Legislativo y Judicial) excluidos los hechos y actos materialmente
gubernativos, legislativos y jurisdiccionales.

Esta teoría residual está consagrada históricamente; la justicia y la legislación se van

independizando paulatinamente, arrancando al Monarca competencias que antes le
eran propias, y lo que queda en poder de él, constituye como remanente la función
administrativa.

También la Constitución Nacional consagra esta teoría. Reservando competencias

exclusivas al Poder Judicial (art. 116 y sgtes.) y al Poder Legislativo (art. 75 y sgtes.) y
permitiendo el ejercicio de la actividad remanente a todos los órganos. Por ello esta
función puede ser ejercida por cualquier órgano. ej.: el órgano Legislativo ejerce fun-
ción administrativa en el juicio político, que es la actividad administrativa que pone fin
a la relación de empleo público, en virtud de un procedimiento constitucional. Igual-
mente, los actos que realizan en cuanto a su propia organización: Funcionamiento de
imprenta, biblioteca, nombramiento o remoción de empleados, etc. Esto último tam-
bién ocurre en el Poder Judicial. A su vez, el Poder Judicial, la jurisdicción voluntaria, o
no contenciosa, no es una función jurisdiccional, sino administrativa, para la tutela de
un interés público, ej.: nombramiento de tutores, declaración de ausencia por presun-
ción de fallecimiento, etc.

Marienhoff clasifica la función administrativa en:

a) Activa, a la actividad decisoria, resolutiva de la administración;

b) De control, a la que tiene por objeto verificar la legalidad administrativa, la legitimi-
dad, oportunidad y conveniencia;
c) La función administrativa consultiva: a la desarrollada por el órgano que a través de
dictámenes, opiniones e informes, asesoran a los órganos que ejercen la adminis-
 102

tración activa, facilitándole elementos de juicio para la formación de la voluntad ad-

ministrativa, función administrativa
d) Jurisdiccional: ej.: aplicación de sanciones administrativas o la resolución de un
recurso administrativo.

Dromi, en cambio, dice que la función administrativa es una sola, no es ni activa, ni

consultiva, ni de cualquier otro tipo.

a) Los órganos de la administración, en razón de su competencia, pueden ser activos:

directivos, presidentes, ministros.
b) Pueden ser consultivos: consejo de estado, asesoría de control, tribunal de cuen-
tas, contaduría general de la Nación.

Pero Dromi manifiesta que lo órganos activos no sólo dicen sino que también contro-
lan, los órganos de consulta no sólo asesoran, sino que deciden (ej. dictámenes vincu-
lantes) etc. No hay un órgano específico para cada función, ni una función administra-
tiva específica para cada órgano.

También dice que la teoría de las potestades administrativas padece de los mismos
vicios que la clasificación anterior.

Se afirma que la administración pública cuenta con potestades para desarrollar su ac-
tividad y lograr sus fines y que no se debe confundir potestad con poder.

Marienhoff dice que las potestades constituyen un reflejo del poder pero no pueden
confundirse con poder. En cambio Dromi opina que las potestades no existen, que lo
que existe es el poder del estado, que es único y propio del orden estatal, que en su
actuar jurídico utiliza vías y procedimientos que el ordenamiento jurídico le autoriza:
acto, reglamento, etc. También enumeran algunos caracteres de las potestades: irre-
nunciables, imprescriptibles, inalienables. Pero el Poder también lo es.

Los principios jurídicos que rigen la actividad administrativa son los siguientes:

1) en cuanto a la organización administrativa: centralizada y descentralizada.

2) en cuanto a la regulación normativa: actividad reglada y discrecional.
3) en cuanto al control de la actividad administrativa: control administrativo (revocación
y control judicial (anulación).
4) en cuanto a la situación jurídica del administrador: protección administrativa y pro-
tección judicial

La organización de la función administrativa comprende las potestades o poderes de

que están dotadas las instituciones administrativas; las competencias para ejercer
esos poderes; la Jerarquía o Autonomía, según guarden los entes públicos relación de
dependencia o independencia dentro de la organización de la Administración Pública.

El régimen jurídico de la organización de la función administrativa está integrada por

dos sistemas organizativos: centralización y descentralización, y por los presupuestos
jurídicos de toda organización: competencia y jerarquía.

Gordillo define la competencia como “el conjunto de facultades que un órgano puede
legítimamente ejercer”. La competencia no puede existir sin una regla de derecho que
la regule; es improrrogable y corresponde al órgano institución y no al órgano indivi-
duo, de manera que este último no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a
su ejercicio, en los términos de la norma respectiva.

Marienhoff dice que no se concibe una organización administrativa donde todos los
individuos tuviesen igual rango, lo cual impediría que algunos dieran órdenes, y otros
 103

las cumpliesen. De allí la existencia de órganos superiores y órganos inferiores vincu-

lados por una relación de supremacía y subordinación.

La centralización administrativa o administración directa se da cuando el total de las

competencias administrativas se concentran en los órganos superiores de la adminis-
tración, que guardan entre sí una relación piramidal y convergen hacia un jerarca úni-
co que reúne toda la autoridad. Estos órganos no están dotados de personalidad jurí-
dica propia independiente de la persona jurídica estatal. Guardan entre sí una relación
jerárquica entre diversos grados y niveles, pero siempre respetando las instituciones
que imparte el órgano superior: esta relación de jerarquía le permite ejercitar al órgano
superior el mando, vigilancia, disciplina, revisión y solución de los conflictos de compe-
tencia.

Este sistema se caracteriza también por la carencia de patrimonio propio ya que fun-
ciona con los recursos generales de la administración.

La descentralización administrativa significa la administración de las competencias

entre múltiples entidades administrativas independientes del poder central, con perso-
nalidad jurídica propia, y un ámbito de competencia territorial exclusiva. Los entes
descentralizados, si bien tienen personalidad jurídica propia, sus objetivos no son dis-
tintos de los de la administración central, pues sus propios intereses son los del Esta-
do.

La descentralización administrativa presupone la descentralización política. Los órga-

nos del Estado que componen el sistema no están vinculados por la relación jerárqui-
ca al gobierno central sino que cumplen sus fines con independencia y autonomía
dentro de su especialidad.

La descentralización ofrece dos modalidades: la descentralización territorial e institu-

cional. La primera se trata de la transferencia de competencias a organismos desinte-
grados del poder central, que las ejercen dentro de un ámbito especial. Las formas
más evolucionadas la constituyen los municipios, como entes locales genuinos ante-
riores al Estado.

Esto plantea un problema político pues ha dado lugar a movimientos de autonomismo

político, regionalismo, municipalismo y provincialización, como signo de nuevo fede-
ralismo.

En la descentralización institucional, no priva el interés localista, sino que importa una

función específica, de carácter técnico, con independencia del poder central, y dotado
de atribuciones, recursos especiales y personalidad jurídica propia.

Existe otra forma de organización administrativa llamada desconcentración. Este es un

fenómeno jurídico administrativo específico que resulta cuando el ordenamiento jurídi-
co atribuye competencias a un órgano inserto en la estructura jerarquizada. Se trans-
fieren competencias de los órganos superiores a los inferiores o se disminuye la
subordinación de éstos a aquéllos. Lo contrario es la concentración. Sería el caso de
la Dirección Nacional del Registro Civil, del Servicio Forestal Nacional. Se trata de or-
ganizaciones que tienen caracteres empresariales y que prestan un servicio determi-
nado, careciendo sin embargo de personalidad jurídica propia.

Hemos dicho que en cuento a la regulación normativa, la actividad puede ser reglada
o discrecional.

Dice Gordillo que las facultades de un órgano administrativo están regladas, cuando
un norma jurídica predetermina, concretamente, una conducta que el administrados
 104

debe seguir. El orden jurídico establece ante tal o cual situación de hecho, qué es lo
que órgano debe hacer.

Las facultades del órgano son discrecionales cuando el ordenamiento jurídico le otor-
ga cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una u otra
cosa, o hacerla de una u otra manera es decir, cuando el derecho no le ha impuesto
por anticipado el curso de acción a seguir. Dice Villegas Basavilbaso que "es la liber-
tad que el orden jurídico da a la administración para la elección oportuna y eficaz de
los medios y el momento de su actividad dentro de los fines de la ley”. Por supuesto,
tiene límites: la razonabilidad, la desviación de poder, la buena fe y límites técnicos.

En cuanto al control de la actividad administrativa, éste puede ser administrativo judi-

cial. El órgano administrativo puede revisar el acto en su legitimidad. Al contralor juris-
diccional le incumbe verificar si la administración ha desbordado los límites de su
competencia discrecional, pero no la oportunidad o conveniencia de los actos dictados
por el administrados, es decir que no se puede anular un acto por considerarlo inopor-
tuno o inconveniente, solo puede hacerlo cuando lo estime ilegítimo. En el control ad-
ministrativo, el administrado puede extinguir el acto tanto por razones de ilegitimidad
como de inoportunidad.

Por último, el ordenamiento jurídico depara protección a los administrados: administra-

tiva y judicial.

II.- ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS

El estado interviene participando en la actividad económica, en las formas más diver-
sas a través de la historia. Puede limitarse a proteger el libre desenvolvimiento del
orden económico y en ese caso actúa como garantía y su instrumento es la policía.

Puede apoyar algunas iniciativas privadas socialmente significativas, actuando como

estímulo, a través de la subvención. Puede regular y ordenar la economía y la acción,
es la prestación, y sus instrumentos son la empresa pública y los planes indicativos. Y
puede por último, absorber las relaciones económicas. Se trata de la sustitución de la
actividad privada e intervención donde se utilizan planes imperativos.

Podemos hablar entonces de la economía de conducción descentralizada donde el

Estado interviene en mayor o menor grado, pero no tratando de sustituir la actividad
privada. Y la economía de conducción centralizada donde el Estado sustituye comple-
tamente la competencia privada. El proceso económico se dirige en función de un plan
determinado, imperativo. Autoritario en un proceso de concentración de la actividad
económica en el Sector Público.

Nuestro país ha pasado por estas variantes a lo largo del tiempo.

El proceso reformado de nuestra Constitución provincial sistemáticamente nos guía al

sendero sobre el que debemos construir nuestro camino.
 105

Actividad Nº 17
1) Elabore un concepto sobre administración pública.

2) Explique los principios jurídicos que rigen esta actividad.

3) Describa las formas en que el Estado puede intervenir en la acti-

vidad económica.
 106

UNIDAD VIII
EL PODER LEGISLATIVO

NATURALEZA POLÍTICA Y JURÍDICA

Es este poder el que con más pluralidad representa al pueblo de la Nación y al de ca-
da provincia en un sistema federal. No existe Estado democrático en la actualidad, en
el que no exista este poder representativo del pueblo. Por ejemplo: en EE.UU., el pro-
pio nombre de Cámara de Representantes que se da a la de Diputados, define su ca-
rácter político, más aun teniendo en cuenta a Luis Sánchez Agesta cuando habla del
valor de la nación, en cuanto que existen tres doctrinas políticas que la reafirman:

- La Soberanía Nacional,
- La Independencia de las Naciones,
- El principio de las Nacionalidades.

Siendo para las tres de vital importancia el Poder Legislativo. En algunos países, esta
Cámara, en razón de su origen y carácter popular se llama Cámara Baja, a diferencia
del Senado que se llama Cámara Alta y que representa elementos constitutivos de la
organización nacional. Por caso el Senado Nacional Argentino, que representa las
provincias no puede llamarse propiamente así, a diferencia de los cuerpos que se han
formado como representantes de intereses tradicionales, culturales, éticos, morales,
como las universidades, como las Iglesias.

El Senado no siempre tiene origen electivo popular. En ciertos países su composición

es heterogénea y también el derecho a ser miembro; este derecho puede ser heredita-
rio o bien a título propio, en razón del desempeño de un cargo o dignidad que en tal
caso, es más bien atributo de la función; además puede ser designado por el jefe de
estado y ser el cargo temporal o vitalicio.

FUNCIÓN ESENCIAL
Una de las funciones primordiales del Poder Legislativo consiste en elaborar la ley, es
decir la norma general y obligatoria, con sanciones punitivas o sin ellas. El régimen de
obligatoriedad de la ley debe provenir de un precepto constitucional, pues éste no se
suple con la disposición del art. 1 del Código Civil, acertado para el sistema del mismo,
pero no para todas las leyes de diversos órdenes y jurisdiciones que existen en nues-
tro sistema federal.

Existen leyes políticas (electorales, administrativas, fiscales) que son de orden nacio-
nal y de orden provincial cuyo régimen y dominio de aplicación es especial y más limi-
tado que la ley civil. Las leyes electorales se aplican a los ciudadanos; las administra-
tivas y fiscales a los administrados y contribuyentes, respectivamente, sean ciudada-
nos o no, a los domiciliados y no a los transeúntes por la propia índole de las relacio-
nes o situaciones jurídicas que crean.

Pero la función de elaborar normas jurídicas no solo la ejerce la legislatura, sino que
ordinariamente la integra también el Poder Ejecutivo, sin perjuicio de las normas que
emanan de éste poder en forma de “reglamentos” o “decretos” y extraordinariamente
por el Poder Judicial y por la iniciativa popular.

Del mismo modo el Poder Legislativo realiza otras funciones, algunas de orden interno
o propias relativas a su autonomía funcional; y la esencial y dominante como es la
 107

Legislativa se le incluyen la de contralor de la gestión del Poder Ejecutivo hacer efecti-

vas las responsabilidades políticas de los altos funcionarios de la Provincia.

Dice el art. 90 (Const. de Salta) FUNCIONES: “...Ejerce el Poder Legislativo mediante

leyes, controla la gestión del Poder Ejecutivo y hace efectivas las responsabilidades
políticas de los altos funcionarios de la Provincia.”

a) LEGISLACIÓN
b) COGOBIERNO
c) CONTROL

Unicameralismo y Bicameralismo en la Historia Constitucional Argentina:

La historia Constitucional Argentina registra antecedentes, tanto del Sistema Bicame-

ral como del Sistema Unicameral: el primero predomina en los primeros ensayos cons-
titucionales, en tanto que el segundo se destaca en los más inmediatos vinculados a la
organización institucional de las provincias.

Sistema Bicameral - Cámara de Diputados - Cámara de Senadores.

Composición:

Expresa el art. 90 de la Constitución de Salta: “La Legislatura está compuesta por una
Cámara de Diputados y otra de Senadores...”

CAMARA DE DIPUTADOS
Los Diputados son elegidos directamente por el pueblo y la cantidad varía según las
Constituciones Provinciales. Hay Constituciones en donde se establece un número
determinado de legisladores (Chubut con 27, San Juan con 30). Otras Provincias han
preferido establecer un número fijo pero posibilitando la ampliación por medio de una
Ley (Chaco).

Finalmente, otro grupo determina que el número será proporcional a los habitantes
con un mínimo y un máximo de integrantes. Así por ejemplo La Pampa establece un
número mínimo de 21 y un máximo de 30, y la Constitución de Salta en su ART. 91
establece que: “La Cámara de Diputados se compone de representantes elegidos di-
rectamente y a simple pluralidad de sufragios por el pueblo de los Departamentos. La
Ley Electoral determina el número de Diputados por Departamento de acuerdo con su
población establecida por el último Censo Nacional o Provincial. La composición de la
Cámara no puede exceder de sesenta miembros. Cada departamento está represen-
tado por un Diputado como mínimo....”. Esta regla nos permite inferir que se establece
un piso y techo.

Duración de los mandatos

Todas las Constituciones Provinciales han establecido como plazo del mandato legis-
lativo, es de 4 años y admiten expresa o implícitamente la reelección de sus miembros
a excepción de Tucumán.

El ART. 92 de la Constitución de Salta establece que: “El cargo de diputado dura cua-
tro años, pero la Cámara se renueva por mitad cada dos años y sus miembros son
reelegibles...”.
 108

Requisitos para la elegibilidad

La Constitución de Salta en el ART. 93 establece que: “Para ser Diputado se requiere

ser ciudadano y tener una residencia efectiva de cuatro años inmediatamente anterior
a su elección en el Departamento pertinente. Tener veintiún años de edad como míni-
mo y en su caso, el ejercicio de la nacionalidad adquirida legalmente durante cinco
años.”

Hay provincias que establecen como requisito tener como mínimo 22 años mientras
que en otras la edad mínima es de 25.

Incompatibilidades

Debido a la importancia que tiene la labor legislativa la mayoría de las Constituciones

han establecido una serie de incompatibilidades entre su ejercicio y actividad de otra
índole. Esto tiene un fundamento ético, material y jurídico.

Lo que se pretende es evitar que el legislador entre en colisión con sus intereses parti-
culares y permitirle una dedicación plena.

Así nuestra Constitución en su ART. 94 establece: “Es incompatible el cargo de dipu-

tado con el ejercicio de cualquier cargo electivo en el Gobierno Federal, Provincial,
Municipal o de otra provincia y con el ejercicio de una función, comisión o empleo pú-
blico de la Nación, provincias o municipalidades, salvo la docencia. El que incurriere
en alguna de estas incompatibilidades cesa de inmediato en sus funciones de dipu-
tado.

No pueden ser diputados los eclesiásticos regulares, los oficiales y suboficiales en

actividad de las Fuerzas Armadas y de seguridad, ni los excluidos del registro de elec-
tores.” Y el ART. 179 para destacar la excepción para ser Convencional Constituyente.

LA NORMATIVA DE LA CONSTITUCIÓN DE SALTA

ES LA SIGUIENTE
Competencia exclusiva:

ART. 95 (Const. de Salta): “Es de competencia exclusiva de la Cámara de Diputados:

1) La iniciativa de creación de las contribuciones e impuestos generales de la Provin-

cia y de las leyes sobre empréstitos y emisión de fondos públicos.

2) Acusar ante el Senado a los altos funcionarios y magistrados de la Provincia, que

según esta Constitución quedan sometidos a juicio político, por delitos en el ejercicio
de sus funciones o falta de cumplimiento a los deberes a su cargo.”

Desafuero

ART. 96 (Const. de Salta): “Cuando se deduzca acusación por delitos comunes con-
tra los funcionarios acusables por la Cámara de Diputados, no puede procederse con-
tra su persona sin que se solicite por tribunal competente el allanamiento de la inmuni-
dad del acusado, a cuyo efecto se remitirán los antecedentes a aquella Cámara y no
podrá allanarse dicha inmunidad sino por dos tercios de votos de los miembros pre-
sentes.”
 109

CAMARA DE SENADORES
También en esta materia se han adoptado criterios diversos entre las Provincias que
aún mantienen la Institución Senatorial.

La provincia de Córdoba adopta un sistema mixto demográfico ya que fija un Senador

por cada Departamento que no exceda de 60.000 habitantes, dos Senadores para
aquellos Departamentos que tengan entre 60 y 100.000 habitantes y tres Senadores
para los que tengan más de 100.000 habitantes.

Formas de Elección y Requisitos

ART. 97 (Const. de Salta): “El Senado se compone de tantos miembros cuantos sean
los Departamentos de la Provincia, correspondiendo un senador a cada Departamen-
to. Se elige también un senador suplente.

Son requisitos para ser Senador tener treinta años de edad y reunir las demás condi-
ciones necesarias para ser Diputado.”

Incompatibilidades

ART. 99 (Const. de Salta): “Son también aplicables al cargo de Senador, las incom-
patibilidades establecidas en el artículo 94.”

“Duración de los mandatos

ART. 100 (Const. de Salta): “El cargo de Senador dura cuatro años, pero la Cámara
se renueva por mitad cada dos años.”

Atribuciones exclusivas

ART. 101 (Const. de Salta): “Es atribución exclusiva del Senado juzgar el juicio políti-
co a los acusados por la Cámara de Diputados, constituyéndose al efecto en tribunal,
presentando sus miembros nuevo juramento para este caso. Cuando el acusado fuere
el gobernador o vicegobernador de la Provincia, debe presidir el Senado el Presidente
de la Corte de Justicia, pero no tiene voto salvo en caso de empate.”

Duración del Juicio Político

ART. 102: “En ningún caso el Juicio Político puede durar más de cuatro meses conta-
dos desde que la Cámara de Diputados declare haber lugar a su formación; puede
prorrogar sus sesiones para terminarlo dentro del plazo expresado. Vencido el término
mencionado sin haber recaído resolución, queda absuelto el acusado”.

Los fallos del Senado

ART. 103: “El fallo del Senado, en estos casos, no tiene más efecto que destituir al
acusado y aún declararlo incapaz de ocupar puestos de honor o a sueldo de la Provin-
cia. Ningún acusado puede ser declarado culpable sin una mayoría de los dos tercios
de votos de los miembros presentes. Debe votarse en estos casos nominalmente, y
registrarse en el acta de sesiones el voto de cada Senador”.
 110

Acusación ante Tribunales Ordinarios

ART. 104: “El que sea condenado en esa forma queda sin embargo, sujeto a acusa-
ción, juicio y castigo por ante los tribunales”.

Presidencia y Vicepresidencia

ARTS. 105/6 (Const. de Salta): “El Vicegobernador de la Provincia es el Presidente

del Senado, con voz pero sin voto, salvo en caso de empate.” “El Senado designará
sus vicepresidentes.”

DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CAMARAS

ART. 107 - TIEMPO DE LAS ELECCIONES: “Los Diputados y Senadores son elegi-
dos simultáneamente con el gobernador y vicegobernador, salvo cuando sólo haya
renovación parcial de las Cámaras.”

ART. 108 - SESIONES ORDINARIAS: “Las Cámaras abren sus sesiones ordinarias
por si mismas el 1º de abril de cada año y las cierran el 30 de noviembre. Funcionan
en la Capital, pero pueden hacerlo por causas graves en otro punto del territorio de la
Provincia, previa resolución de ambas Cámaras.

Las sesiones ordinarias pueden prorrogarse por resoluciones concordes de ambas

Cámaras, adoptadas antes de fenecer el período.”

ART. 109 - SESIONES EXTRAORDINARIAS: “El Poder Ejecutivo puede convocar a

las Cámaras extraordinariamente siempre que el interés público lo reclame. Son tam-
bién convocadas cuando así lo pidiere, con solicitud escrita y motivada, la tercera par-
te de los miembros de una de las Cámaras. El pedido se presenta al Poder Ejecutivo,
quien hace la convocatoria y da a publicidad la solicitud.

Si éste no convoca, y un tercio de la otra Cámara pidiere también la convocatoria, la

harán los presidentes.

En estas sesiones sólo se tratan los asuntos que motivan la convocatoria.”

ART. 110 - QUORUM: “Para funcionar se necesita una mayoría absoluta, pero un nú-
mero menor puede reunirse al solo efecto de acordar las medidas que estime necesa-
rias para compeler a los inasistentes.”

ART. 111 - SUSPENSIÓN DE SESIONES: “Ninguna de las Cámaras puede suspen-

der sus sesiones por más de tres días sin acuerdo de la otra.”

ART. 112 - FACULTADES DE INVESTIGACIÓN: “Es atribución de cada Cámara

constituir comisiones para investigar cualquier dependencia centralizada, descentrali-
zada, empresas públicas, sociedades del Estado o en las que participe la Provincia, a
los fines del ejercicio de sus propias atribuciones. También puede investigar activida-
des que comprometan el interés general.

En su actividad no pueden interferir el ejercicio de las atribuciones que integran la zo-

na de reserva de los otros poderes, ni afectar los derechos y garantías consagrados
en esta Constitución.”

ART. 113 - ASISTENCIA DE LOS MINISTROS: “Los Ministros del Poder Ejecutivo
están facultados para asistir a las sesiones de cada Cámara, con voz pero sin voto.
Pueden ser acompañados por los Secretarios de Estado dependientes de su Ministe-
 111

rio o por la máxima autoridad de los entes descentralizados, quienes asisten con voz
pero sin voto.

Los Ministros, Secretarios de Estado y las máximas autoridades de los entes descen-
tralizados deben comparecer ante la Cámara o sus comisiones, cuando son citados a
fin de suministrar informes.

Corresponde a toda la administración centralizada, descentralizada, o sociedades en

las que participe la Provincia, responder por escrito los requerimientos de informes de
cada Cámara o de sus comisiones.”

ART. 114 - REGLAMENTO - MESA DIRECTIVA: “Cada Cámara, dicta y se rige por
un reglamento especial y nombra su mesa directiva.”

ART. 115 - PRESUPUESTO - EMPLEADOS: “Forman también su presupuesto, el que

debe considerarse por la Legislatura conjuntamente con el presupuesto general, y es-
tablecen la forma de nombramiento de sus empleados.”

ART. 116 - SESIONES PÚBLICAS: “Las sesiones de ambas Cámaras son públicas y
sólo pueden hacerse secretas por asuntos graves y acuerdo de la mayoría.”

ART. 117 - INMUNIDAD DE OPINIÓN: “Los miembros de ambas Cámaras son invio-
lables por las opiniones que manifiesten y votos que emitan en el desempeño de su
cargo. No hay autoridad alguna que pueda procesarlos ni reconvenirlos en ningún
tiempo por tales causas.”

ART. 118 - INMUNIDAD DE ARRESTO: “Los Diputados y Senadores gozan de inmu-

nidad en su persona desde el día de su elección hasta el cese de su mandato, y no
pueden ser arrestados por ninguna autoridad sino en el caso de ser sorprendidos en
flagrante delito posible de pena corporal, dándose inmediata cuenta a la Cámara res-
pectiva con la información sumaria del hecho, para que resuelva lo que corresponda,
según el caso, sobre la inmunidad personal.”

ART. 119 - DESAFUERO: “Cuando se deduzca acusación ante la justicia ordinaria

contra un Senador o Diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, pue-
de cada Cámara con dos tercios de votos de los miembros presentes, suspender en
sus funciones al acusado.”

ART. 120 - FACULTAD DE CORRECCIÓN: “Cada Cámara puede corregir a cualquie-

ra de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones y hasta
excluirlo de su seno por razones de incapacidad física o moral sobreviniente, debiendo
para tal efecto, concurrir los dos tercios de votos de los miembros presentes; pero bas-
ta la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que
voluntariamente hicieren de su cargo.”

ART. 121 - JURAMENTO: “En el acto de su incorporación los Senadores y Diputados

prestan juramento de desempeñar debidamente el cargo y de obrar en todo de acuer-
do a lo que prescribe esta Constitución y la de la Nación.”

ART. 122 - INHABILIDADES: “No pueden ser elegidos legisladores los condenados
por sentencia, mientras dure la condena y la mitad más del tiempo de su duración; los
fallidos no rehabilitados; los afectados de incapacidad física o moral; ni los deudores
morosos del fisco provincial, después de sentencia judicial que los condene.”

ART. 123 - VIOLACIÓN DE FUEROS PARLAMENTARIOS: “Cada Cámara tiene au-

toridad para corregir, con arresto que no pase de un mes, a toda persona de fuera de
su seno que viole sus privilegios, con arreglo a los principios parlamentarios; pudien-
 112

do, cuando a su juicio el caso fuera grave y lo hallase conveniente, ordenar que el in-
culpado sea sometido a los tribunales ordinarios para su enjuiciamiento.”

ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PODER LEGISLATIVO

ART. 124 - COMPETENCIAS: “Corresponde al Poder Legislativo:

1) Sancionar las leyes reglamentarias de los Derechos, Deberes y Garantías consa-

grados por esta Constitución.
2) Sancionar la Ley de Presupuesto General. Si el Poder Ejecutivo no remitiere los
proyectos de presupuesto y leyes de recursos para el ejercicio siguiente antes del
31 de agosto, la Legislatura puede iniciar su estudio y sancionarlos, tomando como
base las leyes vigentes.
Vencido el ejercicio administrativo sin que la Legislatura sancione una nueva ley de
Gastos y Recursos, se tienen por prorrogadas las que hasta ese momento se en-
cuentren en vigor.
La Ley de Presupuesto debe comprender la totalidad de los recursos y erogaciones
de la hacienda central, hacienda descentralizada y haciendas paraestatales y fijar
el número de cargos de la planta de personal permanente y transitorio.
El presupuesto a aprobar por la Legislatura refleja analíticamente los ingresos y
gastos.
No pueden las Cámaras pasar a receso sin haber aprobado el presupuesto y sin
haber considerado la Cuenta General del Ejercicio.
3) Aprobar, observar o desechar anualmente la Cuenta General del Ejercicio que le
remita el Poder Ejecutivo antes del 30 de junio, correspondiente al movimiento de
la totalidad de la hacienda pública provincial realizado durante el año anterior.
4) Disponer la descentralización de servicios de la Administración Provincial y la cons-
titución de empresas públicas y sociedades del Estado.
5) Facultar al Poder Ejecutivo para contraer empréstitos u operaciones de créditos y
acordar aportes no reintegrables a las municipalidades.
6) Reglamentar y autorizar los juegos de azar y destreza. 7) Aprobar o desechar los
tratados suscriptos por la Provincia con otras provincias y con la Nación, pudiendo
autorizar que el Poder Ejecutivo realice aquellos que no impongan obligaciones
significativas a la Provincia.
8) Fijar las divisiones territoriales de la Provincia.
9) Conceder amnistías generales.
10) Autorizar las medidas de defensa en los casos en que la seguridad pública de la
Provincia lo exija.
11) Establecer los impuestos y contribuciones para los gastos del servicio público.
12) Legislar sobre tierras públicas de la Provincia, debiendo dictarse una ley general
sobre la materia.
13) Dictar leyes estableciendo los medios de hacer efectivas las responsabilidades
civiles y administrativas de los funcionarios y empleados públicos provinciales y
municipales.
14) Conceder exenciones por un tiempo limitado a los autores o inventores y primeros
introductores de nuevas industrias para explotar en la Provincia, sin perjuicio de las
atribuciones del Gobierno Federal.
15) Crear y reglamentar facultativamente la organización y funcionamiento de un cargo
de Comisionado Legislativo, que tendrá como función peticionar ante la administra-
ción en interés de los habitantes de la Provincia, en representación del Poder Le-
gislativo.
16) Sancionar las otras leyes previstas en la Constitución y las que se relacionen con
todo interés público general de la Provincia, que, por su naturaleza y objeto no co-
rrespondan a la Nación o que no fueren atribuciones propias de los otros poderes
del Estado Provincial.”
 113

Actividad Nº 18

1) Complete el siguiente cuadro:

CONSTITUCIÓN DE SALTA
ARTÍCULO DE DURACIÓN REQUISITOS PARA
CÁMARA FUNCIONES
REFERENCIA DEL CARGO SER ELECTO

DIPUTADOS

SENADORES
 114

UNIDAD IX

EL PODER EJECUTIVO
El Poder Ejecutivo Provincial es unipersonal de igual manera que el Nacional. El vice-
gobernador y los ministros no pertenecen al órgano ejecutivo.

Si bien a los ministros les son delegadas potestades administrativas por el gobernador
y tienen injerencias en el despacho de los negocios de la provincia, de acuerdo a su
competencia según la ley respectiva, esto no altera la condición de unipersonal que
tiene el Poder Ejecutivo. El art. 141 inc. 7mo. de nuestra Constitución dice: “...Nombra
y remueve por sí solo a los ministros...”, como una de las atribuciones del gobernador;
pero a pesar de esto el refrendo es muy importante, al extremo que las decisiones
gubernamentales no tendrán validez sin el mismo (art. 144).

Los textos provinciales organizan un ejecutivo unipersonal y fuerte, con el título de

honda raigambre histórico- política de “Gobernador”. Por distintos motivos tanto Sar-
miento como Alberdi se pronunciaron por un ejecutivo fuerte. Sarmiento admirador de
las instituciones norteamericanas, siguiendo a Hamilton afirma: “Un débil ejecutivo
implica una débil ejecución del gobierno y débil ejecución quiere decir mal gobierno”.
Alberdi, en cambio, toma como fuentes principales los propios antecedentes históricos
y la Constitución Chilena de 1.833.

Lo que se concluye es en el rechazo definitivo a la idea de que el Poder Ejecutivo sea

un órgano mixto.

Formas de elección

Las formas de elección de gobernador y vicegobernador pueden ser directas o indirec-

tas. Se ha implementado en general la participación directa del pueblo, por el cual son
elegidos por voto directo y a simple mayoría de sufragios; a excepción de Tierra del
Fuego que exige una mayoría absoluta; según nuestro artículo 139 finalizado el escru-
tinio se proclama la fórmula ganadora comunicándoles a los ciudadanos electos inme-
diatamente el resultado para que lo acepten en el término de tres días. Si se produjera
un empate, es la Asamblea Legislativa la que resuelve en una sola sesión.

Condiciones para ser electo, incompatibilidades e inhabilidades

En nuestra Constitución estas condiciones se denominan calidades (art. 138) y se re-

quieren para ser gobernador o vicegobernador.

En primer término ser argentino nativo o por opción, a diferencia únicamente de las
constituciones de Tucumán y Río Negro en las que se exige ser argentino, lo cual po-
dría interpretarse como la imposibilidad de ocupar estos cargos por ciudadanos natu-
ralizados.

Otro requisito es el referido a la residencia en la provincia que será de cuatro años

anteriores inmediatos para el ciudadano nativo y cinco, para el ciudadano por opción;
se acepta la ausencia de la provincia siempre y cuando ésta haya sido motivada por
servicios públicos a la Nación o a la Provincia.

El otro requisito es referido a la edad que es la de tener por lo menos 30 años (art. 138
inc.2), común a todas las constituciones provinciales, como así también a la Constitu-
ción Nacional para los cargos de Presidente, Vicepresidente y Senador. Esto está ba-
sado en la concepción clásica sustentada por Sarmiento, en el año 1878 en el Con-
 115

greso Nacional, por la cual se sostenía que la madurez personal se alcanzaba aproxi-
madamente a esta edad.

Atribuciones y Deberes: Art. 141 (inc. 14 Región

En cuanto a este punto, todas las constituciones provinciales le han otorgado formal-
mente las jefaturas del estado, de la administración pública y de las fuerzas de seguri-
dad. Además, tácitamente, le dieron las más importantes de las jefaturas cuál es la de
gobierno.

Alberdi explica esta jefatura de gobierno diciendo que: “En cuanto a su energía y vigor
el Poder Ejecutivo debe tener todas las facultades, que hacen necesarios los antece-
dentes y las condiciones del país y la grandeza del fin para el que es instituido, de otro
modo habrá gobierno en el nombre, pero no en la realidad”.

Algunas nuevas constituciones como la de la Rioja, Salta y Córdoba se refieren

inequívocamente a la Jefatura de Gobierno, si bien no usan esta denominación. El art.
137 del texto salteño establece que “El Gobernador formula y dirige las políticas de la
provincia y representa a la misma”.

Confirmado lo expresado por el art. 137 en el párrafo citado, el art. 141 inicia la enu-
meración de las atribuciones y deberes otorgados al gobernador o su reemplazante
legal, repitiendo en el inc. 1 que “Representa a la Provincia en todas sus relaciones
oficiales”.

El art. 137, en la parte final del segundo párrafo, se refiere a la jefatura de la adminis-
tración centralizada y descentralizada; de manera concordante, el inc. 2 del art. 141
indica como facultad del Poder Ejecutivo el ejercicio de la potestad de dirigir toda la
administración provincial.

La constitución cordobesa trata de la regulación de la Administración Pública, de ma-

nera específica en su sección cuarta. El art. 174 establece que la finalidad de la admi-
nistración está dirigida a “satisfacer las necesidades de la comunidad”, con eficacia,
economía y oportunidad; enumerando a continuación los principios que rigen a la Ad-
ministración Pública: centralización normativa, descentralización territorial, desconcen-
tración operativa, jerarquía, coordinación, imparcialidad, sujeción al orden jurídico y
publicidad de normas y actos. Este artículo se inspira en el 103 de la Constitución Es-
pañola, aunque cabe aclarar que la expresión “centralización normativa” aparece por
primera vez en la Constitución de Salta, de donde se deduce que ésta pudo haber
servido de fuente a la Constitución Cordobesa.

Período y principio de reelección

Las funciones del Poder Ejecutivo se desarrollan por un período limitado y su duración
es de cuatro años, en todos los casos en nuestro Derecho Público Provincial.

En cuanto a la periodicidad de las funciones se relaciona con la alterabilidad que con-

sagran la casi totalidad de las constituciones provinciales, desde prohibir la reelección
en períodos continuados hasta la reelección por tiempo indeterminado; las constitucio-
nes provinciales optan por distintas variantes dentro de este espectro: en Chubut no
pueden ser reelectos de ningún modo, son reelegibles solo con un período intermedio;
como en la Constitución de Salta expresado en el art. 137, párrafo 4to., que dice: “Go-
bernador y Vicegobernador...duran cuatro años en sus funciones, no pueden ser re-
electos en el período siguiente a su elección, ni sucederse recíprocamente y cesan el
mismo día en que expira el período legal, sin que por ninguna causa pueda éste pro-
rrogarse ni completarse”. En Neuquén pueden ser reelectos mediando dos períodos
intermedios. Si nos referimos a las provincias de Córdoba, Jujuy, Río Negro y San
 116

Juan, pueden ser reelectos inmediatamente por un sólo período, después lo podrán
ser por períodos intermedios. Y pueden ser reelectos indefinidamente en La Rioja,
Catamarca y San Luis.

EL VICEGOBERNADOR Y LOS MINISTROS

La figura del Vicegobernador es de naturaleza jurídica análoga a la del Vicepresidente,
se trata de un órgano institución “extrapoder”, con respecto al ejecutivo que tiene co-
mo función esencial y permanente la de presidir el Senado en los sistemas de legisla-
tura bicameral, o la de Cámara de Diputados o de Representantes en los sistemas de
órgano legislativo unicameral, y como función eventual, el reemplazo del Gobernador
en caso de ausencia transitoria o definitiva de éste. Como vemos se encuentra: sus-
tancialmente dentro de la órbita del Poder Legislativo y pertenece a él y orgánicamen-
te como un nexo de “los poderes”.

En este orden las nuevas constituciones asignan al vicegobernador algunas otras

competencias que le hacen tomar un rol de mayor protagonismo.

En las constituciones de Córdoba y Misiones el vicegobernador es colaborador directo

del gobernador. De la Rúa en la Convención cordobesa, afirmaba que esta función
surge de la propia realidad administrativa actual, agregando que por su misión de re-
emplazar al gobernador es necesario que esté informado de esa gestión administrati-
va. Por la misma razón tanto en Córdoba como en La Rioja, Misiones y Chaco, puede
participar en los acuerdos de ministros o reunión de gabinete, en el caso de Misiones,
está autorizada hasta firmar los decretos dictados con motivo de esos acuerdos.

En el caso especial de Salta, es consultor oficial del ejecutivo cuando haya que dictar-
se un decreto de estado de necesidad y urgencia, ya que en virtud de su función de
Presidente del Senado debe participar junto con el Fiscal de Estado y el Presidente de
la Cámara de Diputados (art. 142).

La Constitución de Misiones coloca al vicegobernador como el encargado de entablar

relaciones interorgánicas.

En Salta, participa en el procedimiento de formación y sanción de los Decretos de Es-

tado de Necesidad y Urgencia, como ya dijimos; es presidente del Senado (art. 105)
dirigiendo la sesión de ese cuerpo, mediante el voto en caso de empate. En el caso de
acefalía debemos diferenciar dos situaciones:

I) en caso de ausencia temporaria o definitiva del gobernador, es reemplazado por el

vicegobernador, esta situación no genera dificultad;
II) en caso de ausencia, separación o impedimento simultáneo, temporario o definitivo
de ambos -Gobernador y Vice- el Poder Ejecutivo es ejercido por:
1) Vicepresidente del Senado;
2) Presidente de la Cámara de Diputados;
3) Por un Ministro, según el orden de prelación establecido por la Ley de Ministe-
rios.

El gobernador no puede ausentarse de la Capital ni de la Provincia por más de treinta

días corridos, sin el permiso de la Legislatura (art. 140).

Cabe destacar que la Constitución salteña faculta al Gobernador a designar un minis-

tro de administración y coordinador entre los distintos ministros (art. 144).
 117

DECRETOS DE ESTADO DE NECESIDAD Y URGENCIA

La base del principio de división de los poderes constituye la moderación y el equili-
brio, es el mutuo control lo que da estabilidad al sistema y resguardo a los ciudadanos
comunes. Platón, nos decía que “Si se da demasiado poder a una cosa... demasiada
autoridad al espíritu... todo se derrumba, y la irreflexión del exceso conduce en un ca-
so a desórdenes, y en el otro a la injusticia... ningún alma humana... podrá resistir la
tentación del poder arbitrario” (Las Leyes).

Trámites extraordinarios o especiales en el Derecho Público Provincial:

Constituciones que establecen el trámite de urgencia. La de CORDOBA, en su art.

115, indica que pueden ser iniciados por el Poder Ejecutivo en cualquier período de
sesiones el trámite de urgencia, y el plazo establecido para que sea considerado por
las Cámaras es de treinta días corridos para cada una. Estos plazos son de sesenta
días para el Proyecto de Ley de Presupuesto; si fuere desechado tiene treinta días
para considerar el nuevo proyecto. Se solicita el trámite de urgencia una vez que el
proyecto ha ingresado en la Legislatura y en cualquier etapa del proceso. Los plazos
empiezan a correr a partir de la recepción de la solicitud. La Cámara con el voto de la
mayoría de sus miembros puede dejar sin efecto el trámite de urgencia, salvo que se
trate del Proyecto de Ley de Presupuesto. En todos los casos prosiguen el trámite or-
dinario.

La otra provincia que posee este trámite es SAN LUIS, denominado por su Constitu-
ción de urgente tratamiento. Aquí la Legislatura tiene un plazo de treinta días corri-
dos para expedirse quince, de los cuales corresponden a cada Cámara. El plazo se
cuenta a partir de su recepción, pudiendo ampliarse en cinco días más para cada Cá-
mara si se cuenta con la aprobación de sus miembros. Puede cambiarse su denomi-
nación de muy urgente por urgente o viceversa, si es aprobado por los dos tercios de
la Cámaras. Igual mayoría se requiere para dejar sin efecto este trámite especial.
Siendo dejado sin efecto, continúa el trámite ordinario.

Establecen el trámite de necesidad y urgencia dos provincias. Una es la nuestra,

como ya vimos en el artículo 142 de la Constitución Provincial. La otra provincia es
SAN JUAN, la que establece leyes de necesidad y urgencia en el artículo 157 de su
Constitución. El Poder Ejecutivo puede dictar dichas leyes cuando las circunstancias
no hicieren posible ninguno de los trámites previstos por esta Constitución. En este
caso, el Ejecutivo, bajo sanción de nulidad, deberá convocar a la Cámara para que
ratifique o rectifique en el término de treinta días. Si se produce la rectificación, no tie-
ne efecto retroactivo.

Tres Constituciones, las de Santiago del Estero, San Juan y Córdoba, prevén la deri-
vación de los proyectos para su tratamiento y aprobación por las Comisiones inter-
nas de las Cámaras.

Por último, la Constitución de San Juan establece la aprobación ficta y una clasifica-
ción de las leyes en término de leyes decisionales, de programas legislativos, regla-
mentarias, medidas.

Para concluir el tema de los decretos de Estado de Necesidad y Urgencia diremos, en

primer lugar, que nos parece más conveniente el trámite contemplado por la Constitu-
ción de Córdoba en la que, una ley o un proyecto de ley puede tomar el carácter de
urgente cuando es solicitado por el Poder Ejecutivo y con la anuencia de las Cámaras,
podrá continuar en este carácter, o bien volver al trámite ordinario de una ley común,
sin que se afecte de manera sustancial su tratamiento por la Legislatura y dándole a
los representantes del pueblo una mayor injerencia, en lo que respecta a la considera-
ción de los hechos o circunstancias que llevan al “estado de necesidad”.
 118

Siempre el consenso es el mejor calificador de la realidad y tratándose de la modifica-

ción de la legislación, este principio republicano y democrático hará responsable a la
sociedad en su conjunto, evitando así la creación de mártires o tiranos; Kelsen ya nos
hablaba de la creación autocrática o democrática de la ley.

Nuestra Constitución Provincial es ejemplo, por sus consideraciones y por su anticipa-

ción en el tiempo, a las demás reformas provinciales e incluso a la controvertida re-
forma nacional.

Diremos que si en el Derecho Público pudiéramos categorizar las cuestiones opina-

bles creo no equivocarme que el “Decreto de Estado de Necesidad y Urgencia”, ex-
cepcionalmente se perfila como una institución que tiene algunos méritos.

Como todos sabemos, por imperio del art. 99, inc. 3 de nuestra Constitución Nacional,
el Poder Ejecutivo Nacional está facultado para “dictar decretos sobre materia de
competencia legislativa”, denominados en nuestro Derecho Público Provincial como
Decretos o Reglamentos de Estado de Necesidad y Urgencia.

Lo cierto es que esta institución nace amparada por la incapacidad del Poder Legisla-
tivo para resolver exigencias normativas del Estado y un Poder Judicial entre tolerante
y objetivo en la interpretación de la realidad (mayor cantidad y velocidad de las comu-
nicaciones, aceleración de la dinámica social, etc.).

A modo de reforzar la tendencia del Derecho Público Provincial manifestada en el pro-

ceso reformador iniciado en la década del ’80, que tanto contribuyó en la reciente mo-
dificación de nuestra Carta Magna Nacional, el Derecho Comparado ha institucionali-
zado los diversos supuestos y grados de situaciones excepcionales que habilitan la
atribución de competencias extrañas al Poder Ejecutivo. Por citar algunos ordenamien-
tos constitucionales destaco: el art. 40 de la Const. de Chile de 1980; el art. 116 de la
Const. de España de 1978; los arts. 136 a 139 de la Const. Brasilera; el art. 81 de la
Const. Alemana de 1949; los art. 212 a 215 de la Const. de Colombia de 1985/91; en-
tre otras.

En este orden de ideas, quiero recordar algunas normas de nuestra Constitución Na-
cional y concordantes de nuestra Constitución Provincial, piedras angulares de nuestra
organización política, jurídica y social, que importan una contención o límite a esta
condicionada competencia legislativa del Poder Ejecutivo.

La norma del art. 16 de nuestra Carta Magna Nacional dispone: “La Nación Argentina
no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales
ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los
empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de
las cargas públicas”.

El art. 17 de nuestra Constitución Nacional establece: “La propiedad es inviolable, y

ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia
fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por
ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se
expresan en el art. 4º. Ningún servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de
sentencia fundada en ley.

Tal concepción del derecho de propiedad se ha reiterado en forma indirecta en el inci-

so 19) del artículo 75, que dispone que el Congreso debe proveer lo conducente al
progreso económico con justicia social, por lo cual se indica la necesidad de correla-
ción entre ambos fenómenos para lograr el bienestar general.
 119

El art. 23 de nuestra Carta Magna Nacional reza: “En caso de conmoción interior o de
ataque exterior que pongan el peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autori-
dades creadas por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en don-
de exista la perturbación del orden, quedando suspendidas allí las garantías constitu-
cionales. Pero durante esta suspensión no podrá el presidente de la República conde-
nar por sí, ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso respecto de las personas,
a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir
fuera del territorio argentino”.

En tanto el art. 28 impone: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los

anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejerci-
cio”.

El art. 29 de nuestro Ordenamiento Fundamental Nacional dispone: “El Congreso no

puede conceder al Ejecutivo Nacional, ni las Legislaturas Provinciales a los Goberna-
dores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, no otor-
garles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los
argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza
llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o
firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria”.

Destaco los arts. 13, 16, 17, 73, 84 y ccdtes. de nuestra Constitución Provincial.

Desde la integral perspectiva fundacional debemos tener mucha prudencia al analizar

y medir los alcances o efectos del contenido y objetivos que persigue el Decreto de
Estado de Necesidad y Urgencia.

No muy distinto es el caso de las situaciones en que se funda (Necesidad y Urgencia,

y amenaza grave e inminente - Const. de Salta) muy difíciles de ser evaluados por los
jueces por múltiples factores (subjetividad, interacción, actualidad, etc., de la valora-
ción política; entre otros).

A tenor de nuestro vigente Ordenamiento Constitucional Nacional y Provincial, nos

debe preocupar no tanto por su origen sino por el contenido y alcance de estos ins-
trumentos “cuasi-legislativos”.

Consecuentemente, considero que en términos generales el “leading case” sigue

siendo el caso “Peralta” (Bidart Campos, E.D., 137-458; E.D., 141-519; J.A., 1990-II-
249):

Con respecto al Derecho de Propiedad se dijo: “Cuando por razones de necesidad,

sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales
legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la
percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad,
no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional, sino una limitación impuesta
por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis. En el sistema constitu-
cional argentino no hay derechos absolutos y todos están subordinados a las leyes
que reglamentan su ejercicio”.

Sobre el Derecho a la Igualdad se pronunció: “La garantía de igualdad ante la ley radi-
ca en consagrar un trato legal, igualitario a quienes se hallan en una razonable igual-
dad de circunstancias”, “por lo que tal garantía no impide que el legislador contemple
en forma distinta situaciones que considere diferentes”, “en tanto dichas distinciones
no se formulan con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferio-
ridad personal o de clase, o de ilegítima persecución”.
 120

Interpretando el art. 29 de nuestra Carta Fundamental Nacional expresó: “Evitar que

las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Esto
se impondrá no sólo al Congreso y a las Legislaturas, sino que es máxima que guía a
todo Poder del Estado”.

Atento a la especificidad del caso citado, por imperio de la hermenéutica jurídica pue-
do adherirme a la doctrina y jurisprudencia mayoritaria que sostiene la plena vigencia
del art. 31, 75 inc. 22 y ccdtes. de nuestra Constitución Nacional.

Art. 31: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten
por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la
Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas, no
obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones
provinciales, salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después
del Pacto del 11 de noviembre de 1859”.

Art. 75, inc. 22: “Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones, con
las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados
y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre;...”.

Si se dieran algunos de estos extremos legales, los Decretos de Estado de Necesidad

y Urgencia violentarían nuestro orden jurídico fundamental. Destaco también, que pe-
se a la técnica o expresa legalidad que le otorgue nuestra legislatura, siempre estará
sujeto al control de constitucionalidad que ejerce el Poder Judicial como “intérprete
final en el ámbito provincial de las Constituciones de la Nación y de la Provincia”.

Actividad Nº 19

1) Establezca las Atribuciones y Deberes del Gobernador mediante

ejemplos.

2) ¿Qué opina Ud. sobre la posibilidad de reelegir al Gobernador in-

mediatamente terminado su mandato?

3) Analice el contenido del Art. 174 y explíquelo brevemente.

4) ¿Existe actualmente algún Decreto de Necesidad y Urgencia en

nuestra provincia?, ¿cuál es su contenido?
 121

UNIDAD X

RELACIÓN ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

La Constitución de la provincia de Salta sobre los procedimientos para la formación de
las leyes en la CAMARA DE ORIGEN, en su art. 125 dice: “Toda ley puede tener prin-
cipio en cualquiera de las Cámaras, excepto aquellas cuya iniciativa se confiere priva-
tivamente a la de diputados. Se propone en forma de proyecto por cualquiera de los
miembros de cada Cámara y también por el Poder Ejecutivo.”

En su art. 126, sobre la CAMARA REVISORA, dice: “Aprobado un proyecto por la

Cámara de su origen, pasa para su revisión a la otra, y si ésta también lo aprobase, se
comunica al Poder Ejecutivo para su promulgación.”

El art. 127 habla de los PROYECTOS DESECHADOS y dice: “Ningún proyecto de ley
desechado totalmente por una de las cámaras puede repetirse el mismo año. Pero si
solo es condicionado o corregido por la Cámara Revisora, vuelve a la de su origen, y
si en ésta se aprobasen las dicciones o correcciones por mayoría absoluta, pasa al
poder Ejecutivo. Si las adiciones o correcciones son desechados, vuelve por segunda
vez el proyecto a la Cámara Revisora, y si aquí fuese sancionado nuevamente por una
mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes, pasa el proyecto a la otra
cámara, y no se entiende que ésta reprueba dichas adiciones o correcciones si no
concurre para ello el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes.”

Se dan distintos casos:

PROYECTO DE LEY NO PUEDE REPETIRSE: EN LAS SESIONES

1.-
DESECHADO DEL MISMO AÑO
|
PROYECTO CORREGIDO
2.- O ADICIONADO POR LA VUELVE A LA CÁMARA DE ORIGEN
CÁMARA REVISORA
|
SI EN ESTA HAY MAYORÍA ABSOLUTA QUE
APRUEBA LAS ADICCIONES O CORREC-
CIONES PASA AL PODER EJECUTIVO
|
PROYECTO CORREGIDO
3.- O ADICIONADO POR LA VUELVE A LA CÁMARA DE ORIGEN
CÁMARA REVISORA
|
SI EN ESTA SON DESECHADAS LAS CO-
RRECCIONES O ADICIONES
|
VUELVE A LA CÁMARA REVISORA
|
Y SI LAS DOS TERCERAS PARTES DE ESTAS
INSISTEN EN LAS ADICCIONES O CORREC-
CIONES
|
VUELVE A LA CÁMARA DE ORIGEN
|
Y SI ESTA REUNE LAS DOS TERCERAS PAR-
TES DE LOS MIEMBROS PRESENTES, LAS
ADICIONES O CORRECCIONES QUEDAN
APROBADOS PASAN AL PODER EJECUTIVO.
 122

El art. 131 de la Constitución de Salta establece que: “Si un proyecto de ley observa-
do vuelve a ser sancionado en uno de los períodos subsiguientes, el Poder Ejecutivo
no puede observarlo de nuevo y está obligado a promulgarlo como ley.

En estos casos del que prevé el artículo el Poder Ejecutivo carece del poder de veto”.

EL VETO
En la provincia de Salta el art. 129 de la Constitución establece que: “SI ANTES DEL
VENCIMIENTO DE LOS DIEZ DIAS TIENE LUGAR LA CLAUSURA DE LAS SESIO-
NES DE LAS CAMARAS, EL PODER EJECUTIVO DEBE, DENTRO de dicho término,
devolver el Proyecto vetado a la Secretaría de la Cámara que lo haya remitido, sin
cuyo requisito no tiene efecto el veto.

El veto es una atribución que la constitución le acuerda al Poder Ejecutivo para recha-
zar total o parcialmente un proyecto de ley sancionado por la o las cámaras, según
corresponda.

Con respecto a la naturaleza jurídica del veto existen en la doctrina dos posiciones:

1) La primera teoría dice que el veto es una entidad legislativa que sería una instancia
más en el proceso de formación de las leyes.
2) La segunda teoría le asigna al veto una entidad política y dice que es la voluntad
del poder Ejecutivo de oponerse a la continuación del trámite del proyecto sancio-
nado.

Cuando el veto implica una modificación o enmienda (y no un rechazo), en este caso

el ejecutivo está iniciando un nuevo proyecto y se trataría de un acto legislativo.

Siguiendo a Rosatti, las causas del veto pueden ser dos:

1) Un conflicto entre normas-realidad, aquí el veto sería la consecuencia de una valo-

ración política del gobernante basada en razones de oportunidad, mérito y conve-
niencia de la ley.
2) Un conflicto entre norma-norma, aquí el veto sería consecuencia de una valoración
jurídica que implica problemas de constitucionalidad, aquí se presentan dos alterna-
tivas:
A) vetar el proyecto directamente;
B) enviarlo al órgano competente para que se pronuncie sobre su constitucionali-
dad. En este aspecto las Constituciones de la Rioja y San Luis le acuerdan al
Poder Judicial atribución para que a pedido de parte o de oficio, verifique la
constitucionalidad de las normas que aplica (Const. de Salta, art. 149). Sobre
atribuciones y competencias del poder Judicial, el 2do. párrafo dice: “Le compete
conocer y decidir en forma originara, las acciones sobre inconstitucionalidad de
leyes, decretos, ordenanzas, reglamentos o resoluciones que estatuyan sobre
materias regidos por esta Constitución”. En cambio, la Constitución de Santiago
del Estero le da a la Corte la facultad de derogar la ley declarada inconstitucio-
nal.
 123

Tipos de veto

ES ABSOLUTO Cuando el propósito es impedir definiti-

vamente la sanción y vigencia de la ley.

ES SUSPENSIVO Cuando impide la vigencia inmediata

de la ley, pero el proyecto puede ser considerado en un
posterior período parlamentario.

VETO ABSOLUTO O
1)
SUSPENSIVO SIMPLE: es cuando el ejecutivo impide su sanción inme-
diata demorándola hasta un nuevo período legislativo
(este es el tipo más frecuente en nuestro orden Constitu-
cional).

CONDICIONAL: puede insistir el legislativo. Su proyecto

durante el mismo período legislativo, pero no interfiere en
la dinámica parlamentaria.

ES UNICO: Cuando el proyecto vetado fuera sancionado

nuevamente en un período subsiguiente y el Ejecutivo no
VETO ÚNICO O podrá vetarlo de nuevo.
PERIÓDICO (Según
2)
su posibilidad de recu-
rrencia) ES PERIODICO: el ejecutivo no tiene restricciones para
ejercer el veto y puede reiterarlo cuantas veces el proyec-
to se sanciona.

ES TOTAL: cuando afecta integralmente al proyecto.

VETO TOTAL O
3)
PARCIAL ES PARCIAL: cuando afecta algunas de las partes del
proyecto.

¿Qué es lo que se veta? ¿El proyecto es una ley?:

Como sabemos el proceso de formación de una ley culmina con la promulgación y el

veto es una instancia previa, entonces, lo que se veta es un proyecto de ley sanciona-
do. El veto se produce entre la sanción y la promulgación.

La Constitución de Salta: recepta el veto suspensivo - simple - único y pueden ser total
o parcial (art. 141 inc. 4º y art. 128).

PROCESO DE FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES

Sistema Bicameral

La Constitución de Córdoba (art. 111) acepta el tradicional sistema de presentación de

proyectos por los legisladores individualmente o por el Ejecutivo y admite la posibilidad
de la iniciativa popular.

Los art. 112 y 113 agregan al tradicional sistema de la doble aprobación de las Cáma-
ras de los proyectos, la aprobación tácita. En el primer caso, si la Cámara revisora no
rechaza expresamente un proyecto aprobado por la de origen en el plazo de cuatro
meses desde que fue recibido para su aprobación. En el segundo, se dispone que
 124

cada Cámara tenga treinta días para considerar las modificaciones propuestas por la
otra, teniéndose por aprobados si en dicho plazo no se pronunciare expresamente.

Otra novedad que incorpora la Constitución de Córdoba (art. 144) y la Constitución de

San Luis (art. 135 última parte) consiste en la promulgación parcial de un proyecto
vetado por el ejecutivo. Esto implica que para que el Ejecutivo promulgue parcialmente
una norma vetada, debe primero solicitar la anuencia de quien haya funcionado como
cámara de origen y la declaración expresa, que no afecta la unidad del proyecto la
parte promulgada. Este último requisito no lo exige la Constitución de San Luis.

Se le otorga al Ejecutivo la potestad de fijar un término para que las cámaras se expi-
dan, bajo apercibimiento de que si dentro de ese plazo no lo hacen, el proyecto queda
aprobado. Queda la garantía en favor de la Cámara de que ésta pueda dejarlo sin
efecto, si así lo resuelve la mayoría de sus miembros.

Otra novedad destacable es la aprobación de los proyectos por las comisiones. Este
tipo de procedimiento legislativo debe ser complementado por una ley reglamentaria
que establezca qué tipo de disposiciones legales pueden ser sometidas al tratamiento
de la Comisión de la Cámara.

Sistema Unicameral

Las Constituciones de Jujuy (art. 118), la de San Juan (art. 158), la de la Rioja (art.
103), y la de Santiago del Estero (art. 116) disponen que tiene facultad de iniciativa de
leyes el Superior Tribunal de Justicia. Jujuy permite también la iniciativa popular. El
art. 121 ha establecido que el veto de una parte del proyecto, importa el veto sobre
todo y debe someterse a una nueva consideración por la Legislatura, excepto que se
trate del presupuesto general que cuando fuese observado por el Ejecutivo solo será
considerado en las partes vetadas, quedando en vigencia en sus restantes disposicio-
nes. La regla es el veto total, salvo en el caso del presupuesto. La Constitución de La
Rioja en el art. 104, dispone la promulgación parcial de las normas vetadas.

La Constitución de Santiago del Estero en el art. 118, establece la posibilidad del tra-
tamiento en comisiones de proyectos de leyes reglamentarias, procedimiento que
puede ser alterado mediante el voto de un cuarto de los miembros de la Cámara.

La Constitución de Río Negro establece para la sanción de las leyes el procedimiento

de doble votación, luego de la primera se lo da a publicidad, para “convocar la opinión
popular”. Pasados quince días se somete a una nueva decisión de la Cámara.

Se exceptúan de este procedimiento los proyectos de ratificación de convenios suscri-

tos por el Ejecutivo, la ley de presupuesto y las iniciativas del Ejecutivo con acuerdo
general de ministros enviados con carácter de urgencia.

Reforma de la Constitución Nacional

Nuestra Constitución de la Nación Argentina sobre la formación y sanción de las leyes,

expresa:

Art. 77: “Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso,
por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las ex-
cepciones que establece esta Constitución.”

Art. 78: “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discu-
sión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación pa-
ra su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley.”
 125

Art- 79: “Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede dele-
gar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la ma-
yoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de vo-
tos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en co-
misión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez
aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario.”

Art. 80: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el
término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser
aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente
podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no
altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso
será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgen-
cia.”

Art. 81: “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá
repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar to-
talmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adiciona-
do o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o
correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin
de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta
de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen
podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o
correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adicio-
nes o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los pre-
sentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o
correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su re-
dacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara
de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la
Cámara revisora.”

Art. 82: “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye,
en todos los casos, la sanción tácita o ficta.”

Art. 83: “Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve
con sus objeciones a la Cámara de su origen; ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma
por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas
Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo
para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nomina-
les, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las
objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las
Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones
de aquel año.”

Art. 84: “En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de
Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, ...decretan o sancionan con
fuerza de ley.”
 126

Actividad Nº 20

1) ¿En qué casos el Poder Ejecutivo carece de poder de veto?

2) Explique con sus propias palabras las posiciones doctrinarias res-

pecto al veto.

3) Una con una flecha según corresponda:

- El propósito es afectar integralmente

VETO ABSOLUTO
el proyecto.

- Impide la vigencia inmediata de la

VETO ÚNICO
ley.

- Demora la sanción hasta un nuevo

VETO TOTAL
período legislativo.

VETO PERIODICO - Afecta algunas partes del proyecto.

- No puede vetarlo nuevamente el

VETO PARCIAL
Ejecutivo.

JUICIO POLÍTICO

Introducción

En todo gobierno organizado de acuerdo con los principios de una república represen-
tativa, cimentado en un modo de vivir fundado en la libertad, la igualdad, el diálogo, el
respeto, en fin, todo aquello que Montesquieu denomina como la “Virtud Republicana”;
los funcionarios públicos sujetos al control popular, sobre quienes se habían deposita-
do la confianza y lo que es más grave la esperanza de un pueblo, violada por la co-
rrupción, el engaño y el fraude, son en consecuencia responsables por sus actos, no
solo desde el punto de vista civil o penal, sino más concretamente, desde el punto de
vista político. Y esa responsabilidad se materializa en un procedimiento de carácter
político, pues se sustancia en el seno del parlamento, órgano eminentemente repre-
sentativo.

Son sometidos a dicho procedimiento solamente aquellos funcionarios que la ley esta-
blece y mientras desempeñan sus funciones. Hay que agregar, además, como carac-
terística de este procedimiento, que puede concluir con la destitución del declarado
culpable a la que puede agregarse la inhabilitación.

Este procedimiento, denominado Juicio Político, ha sido definido como “el procedi-
miento dirigido a la revocación del mandato, pues tiene por objeto privar al funcionario
de su función pública, sin perjuicio de someterlo a la jurisdicción judicial, según sean
los hechos generadores de su responsabilidad jurídica”.
 127

Es interesante destacar que todas las causas de juicio político son de responsabilidad,
como afirma Joaquín V. González, es decir: mal desempeño de su cargo, delitos en el
ejercicio de sus funciones y crímenes comunes, de acuerdo con la Constitución Na-
cional.

Naturaleza y fines del Juicio Político

Es importante esclarecer la verdadera naturaleza y fines de este procedimiento por las

consecuencias de orden práctico que su aplicación acarrea, teniendo en cuenta que
en él, se mezclan lo jurídico y lo político, con peculiaridades que le son propias y que
aparentan separarlo de los procesos judiciales tradicionales que conocemos.

Summer sostiene que este procedimiento es político, con propósitos políticos, funda-
dos en culpas políticas, cuyas consideraciones incumben a un cuerpo y subordinado a
un juzgamiento tan sólo político. Su naturaleza es, evidentemente, política, en la me-
dida en que a través del mismo se busca determinar el grado de responsabilidad polí-
tica que le cabe a ciertos funcionarios por los hechos, actos u omisiones realizados
durante el período de su gestión y cuya valoración es esencialmente política.

En el Juicio Político, como procedimiento que es de naturaleza política, no pueden

sustraerse en él las cuestiones jurídicas, ya que se trata de un verdadero juicio, distin-
to de los procesos penales o civiles, pero en él también se dan claramente todos los
principios fundamentales del debido proceso: tribunal, acusación, defensa, prueba y
sentencia, y sujetos a los procedimientos que establecen las propias constituciones,
las leyes reglamentarias y los reglamentos de las cámaras legislativas.

Tradicionalmente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, no entendió que este

proceso revistiera el carácter de Juicio Político, alegando que no se estaba ante una
sentencia definitiva, según se interpreta del art. 14 de la ley 48, al no haber sido pro-
nunciadas por Tribunales Judiciales. Esto sostuvo en un fallo en que se apelaba una
resolución tomada por el Senado de la Provincia de Salta en un juicio político, sepa-
rando de su cargo a un gobernador. (CSIN, Fallos T. 136-147).

La finalidad de este juicio es la de la separación del cargo y eventual inhabilitación de

los funcionarios indignos de permanecer en cargos públicos; no juzgar un hecho como
delictuoso, sino una situación de gobierno como inconveniente para el Estado. Por eso
el Juicio Político termina y agota su objetivo cuando el funcionario se separa o ya no
está en el cargo.

Esta es la finalidad del control que se ejerce a través de este procedimiento, porque lo
que se persigue tutelar es la cosa pública, la dignidad del cargo, en fin, los intereses
públicos que se ponen en peligro por la falta de idoneidad, la ineptitud, la inmoralidad,
las conductas deshonrosas de aquellos que detentan las más altas magistraturas de
los poderes públicos.

Al tener como finalidad la separación del cargo del funcionario indigno, no es de apli-
cación éste procedimiento del control para los exfuncionarios, para quienes habrá que
pensar en algún sistema de enjuiciamiento específico para poder ser inhabilitado luego
de haber dejado la función.

La única Constitución que ha receptado entre sus artículos una solución para el caso,
es la de Tierra del Fuego que en su artículo 190 señala: “los funcionarios que ocupen
cargos electivos, así como los ministros, secretarios y subsecretarios, tanto provincia-
les como municipales y comunales, no podrán abandonar la Provincia hasta después
de cuatro meses de terminadas sus funciones salvo expresa autorización de la Legis-
latura Provincial o de los cuerpos deliberativos municipales; por estar sometidos a Jui-
cio de Residencia.
 128

LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES

Introducción

Las Provincias Argentinas al tratar el tema de la responsabilidad política y los correla-

tivos sistemas de control, han seguido los principios fundamentales que estatuye en
esta materia la Norma Suprema de la Nación.

A diferencia del sistema de control político que crea la Constitución Nacional, las cons-
tituciones provinciales han previsto dos procedimientos: El Juicio Político y El Jurado
de Enjuiciamiento; que aparentemente diferentes, tienen sin embargo, una misma na-
turaleza, un mismo fin y similares causales de responsabilidad, más allá de las particu-
laridades de cada uno de ellos.

Para una mayor claridad haremos un estudio separado de ambas figuras.

EL JUICIO POLÍTICO EN LOS SISTEMAS BICAMERALES

Nuestra Constitución Provincial

Bajo este título realizaremos un estudio comparativo de varias constituciones provin-

ciales que siguen este sistema a partir del conocimiento de nuestra propia Constitu-
ción.

Han estructurado el juicio político de esta manera las Constituciones de:

Catamarca (Art. 229 a 231);

Córdoba (Art. 119 a 123);
Corrientes (Art. 54 y 55);
Entre Ríos (Art. 97 a 113);
Mendoza (Art. 109 y 110);
Santa Fe (Art. 98 a 105);
San Luis (Art. 180 a 188).

Causas de responsabilidad política

Las causales de responsabilidad política son un aspecto fundamental y delicado, ya

que a partir de ellas, se miden los alcances de esta responsabilidad que, recordemos,
es un presupuesto del Sistema Republicano Democrático, que impone a todo funcio-
nario público el deber de obrar ética y moralmente en la administración de la cosa pú-
blica. Por lo tanto acto impropio de una conducta debida lo hace indigno de continuar
ejerciendo la función encomendada y por ello debe responder.

Con pequeñas variantes terminológicas, las causales son similares, así por ejemplo,
en la Constitución de Salta:

Art. 95: “Delito en el ejercicio de sus funciones o falta de cumplimiento de los deberes
a su cargo”.

Art. 153: “...delito común, mala conducta, retardo de justicia, mal desempeño o falta de
cumplimiento de los deberes a su cargo”. (Solo para la Corte de Justicia).
 129

Funcionarios responsables políticamente

Las Constituciones provinciales nos ofrecen una variedad de funcionarios posibles de

responsabilidad política que trasciende a los integrantes de los Poderes Ejecutivo y
Judicial, alcanzando a otros según dispongan las mismas, las que al depararle estabi-
lidad en las funciones, su remoción los sujeta a juicio de responsabilidad política.

En la Constitución de Salta

Art. 95 Gobernador, Vicegobernador.

Art. 153 Miembros de la Corte de Justicia.
Art. 162 Fiscal de Estado.
Art. 163 Miembros del Tribunal de Cuentas.

Procedimiento

La Constitución de Salta en su artículo 102, sostiene que: “en ningún caso el juicio
político puede durar más de cuatro meses, contados desde la fecha en que la Cámara
de Diputados declare haber lugar a su formación...”

“...vencido el término sin haber recaído resolución, queda absuelto el acusado”. De

igual manera regula la Constitución de Córdoba y con las mismas consecuencias (art.
123); y San Luis también expresa: “Si el juicio no es sustanciado en ese plazo queda
librado el acusado y no puede volver a ser juzgado por los hechos que dieron motivo
al juicio político”.

Para la destitución, todas ellas exigen una mayoría especial agravada: “Ningún acusa-
do puede ser declarado culpable sin una mayoría de los dos tercios de votos de los
miembros presentes...”. Art. 103 de Salta, de igual manera Catamarca, Córdoba y San
Luis.

Además agrega la Constitución de Salta que debe votarse nominalmente, y registrarse

en el Acta de Sesiones el voto de cada Senador.

EL JUICIO POLÍTICO EN LOS SISTEMAS UNICAMERALES

El Poder Legislativo es unicameral por lo tanto la Cámara se divide en Salas, corres-
pondiéndole a una de ellas la acusación y a la otra el juzgamiento.

Siguen este Sistema: Chaco (Art. 116/125);

Chubut (Art. 189/199);
Formosa (Art. 153/159);
Jujuy (Art. 203/211);
La Pampa (Art. 102/104);
La Rioja (Art. 105/114);
Misiones (Art. 151/157);
Neuquén (Art. 135);
Río Negro (Art. 150/160);
San Juan (Art. 219/228);
Santa Cruz (Art. 135/137);
Sgo. del Estero (Art. 152/160) y
Tucumán (Art. 110).
 130

Causas de responsabilidad política

Las causales son similares a la de los sistemas bicamerales y los procedimientos re-
sultan de gran semejanza.

Constitución de Jujuy:

Art. 203: “Delitos, incumplimiento de los deberes a su cargo o incapacidad en el

desempeño de sus funciones”.

Constitución de la Rioja:

Art. 105: Inhabilidad sobreviniente física o mental, mal desempeño en sus funciones;
falta de cumplimiento de los deberes a su cargo y delitos comunes.

Constitución de San Juan:

Art. 150: Incapacidad física o mental sobreviniente; delitos en el desempeño de sus

funciones; delitos comunes; falta de cumplimiento de los deberes a su cargo.

Funcionarios Responsables Políticamente:

Jujuy:
Art. 135: Gobernador y Vicegobernador.
Art. 172: Miembros del Superior Tribunal de Justicia y Fiscal General.
Art. 197: Fiscal de Estado.
Art. 199: Miembros del Tribunal de Cuentas.
Art. 202: Contador y Tesorero.
La Rioja:

Art. 105: Gobernador, vicegobernador, Ministros del Poder Ejecutivo, miembros del
Tribunal Superior de Justicia, Procurador General, Jueces inferiores, miembros del
Ministerio Público, Fiscal de Estado y miembros del Tribunal de Cuentas.

Río Negro:

Art. 150: Gobernador, Vicegobernador y sus reemplazantes legales, Ministros del Po-
der Ejecutivo y miembros del Superior Tribunal de Justicia.

Art. 166: Miembros del Tribunal de Cuentas y Fiscal de Investigaciones Administrati-

vas.

Art. 168: Defensor del Pueblo.

Art. 193: Fiscal de Estado.

Art. 217: Procurador General.

San Juan:

Art. 219: Gobernador, Vicegobernador y sus reemplazantes legales, miembros de la

Corte de Justicia, Fiscal General y Fiscal de Estado.

Procedimiento

Para el cumplimiento de estas funciones, la Cámara se divide por mitades en la prime-

ra sesión del año, una funcionará como Sala Acusadora y la otra como Sala Juzgado-
 131

ra, debiendo tener esta última un miembro más (Const. de Jujuy, Art. 204; La Rioja,
Art. 106 y Const. de San Juan, Art. 221). En la provincia de Santiago del Estero no se
produce esta difusión, sino que se designa una comisión de la Cámara como comisión
de Juicio Político, actuando el resto de la Cámara en el doble rol de acusadora y juz-
gadora.

Con relación a la acusación, la Constitución jujeña en su artículo 207, establece que

debe formulársela por escrito, debiendo asegurarse el derecho de defensa. Producida
la acusación, la Cámara designa una comisión investigadora con amplias facultades;
en general se dispone que ella esté constituida por cinco miembros (C.J. y art. 205;
C.L.R., art. 153; C.S.J., art. 221; no determinado el número la de Santiago del Estero).

Concluida la investigación y recibidas las pruebas, la comisión deberá emitir dictamen

ante la Sala Acusadora en un plazo que fija el texto constitucional (por ejemplo la
Constitución de San Juan 40 días).

Una vez recibidas las actuaciones, la Sala Acusadora debe decir si corresponde el
juzgamiento o no del acusado (la Constitución de Jujuy fija un plazo de 20 días de re-
cibidas las actuaciones). Si resuelve por la negativa, el procedimiento termina. Para
determinar si corresponde proseguir el juicio sosteniendo la actuación, se debe contar,
con el voto de mayoría agravada (2/3 del total de la Sala Acusadora, Const. de Jujuy,
art. 208). Por su parte las Constituciones de La Rioja y Río Negro requieren dos ter-
cios de los presentes en sesión.

Si la votación fuere afirmativa, la Sala Acusadora designa una comisión de Juicio Polí-
tico llevando la acusación ante el resto de la Cámara.

Una vez decidida la acusación, el acusado es suspendido en sus funciones por impe-
rio de la norma. Esta medida es facultativa de la Constitución de Jujuy, art. 208.

Luego se fija un plazo dentro del cual la Sala Juzgadora deberá pronunciarse, que es
de 30 días en Jujuy, en la Rioja, Río Negro y Santiago del Estero 90 días.

Para terminar podemos expresar que en todas las Constituciones analizadas, el sis-
tema no se ha modificado sustancialmente.

Actividad Nº 21

1) Elabore un concepto de Juicio Político y explique su naturaleza.

2) ¿En qué casos procede el Juicio Político?

 132

UNIDAD XI

MINISTERIO PÚBLICO Y ORGANOS AUXILIARES

El Ministerio Público es el conjunto de funcionarios a quienes se halla confiada, como
misión esencial, la defensa de intereses vinculados al orden público y social.

Origen y evolución

Para considerar en qué situación institucional se debe encontrar el Ministerio Público,

si es un agente del Poder Ejecutivo ante el Judicial o un órgano del segundo, conviene
recordar la evolución que ha recorrido desde su origen a través del tiempo. Pese a los
intentos que se han realizado para demostrar que los orígenes remotos del Ministerio
Público se encuentran en ciertas magistraturas del Derecho Romano Imperial, o de la
Legislación Visigótica, la opinión mayoritaria reconoce que esta institución surgió o
parece (pues no se resolvió el problema del origen) de la Francia Medieval, como un
órgano del monarca que primero defendió los intereses económicos y después se de-
dicó a la represión de los delincuentes, ocupando el lugar de ACUSADOR PRIVADO.

El rey designó procuradores para que defendieran en los juicios sus intereses, o trata-
ran de asegurar la recaudación de multas impuestas a los delincuentes, esos procura-
dores transitorios luego fueron permanentes.

Mucho tiempo después, cuando el rey asumió la soberanía y la representación del

Estado debía asegurar la represión de los crímenes, de este modo sus procuradores
asumían por un lado, la defensa de los intereses del rey, y por el otro la defensa de los
intereses generales del Estado.

En los países monárquicos e imperiales el Ministerio Público sigue siendo: o represen-

tante del rey o del emperador, pero defendiendo ya un interés público de justicia; y
cuando se implantó la República triunfando el principio de soberanía nacional, se
transformó en un representante de la sociedad y agente del Poder Ejecutivo.

Ahora bien, el determinar si el Ministerio Público depende del Poder Ejecutivo o del
Poder Judicial, es un problema de política legislativa, por lo tanto debemos tener en
cuente la naturaleza, fines y efectos de las funciones más importantes que se le
acuerdan.

Organización

El Ministerio Público está integrado por el Procurador General de la Provincia, por dos
(2) Fiscales ante la Corte de Justicia, por los Fiscales de Cámara, por los Fiscales ante
los Jueces de Primera Instancia, los agentes Fiscales y los Defensores. (Arts. 2º de la
Ley Nº 6477/87 y 157 de la Constitución de la Provincia de Salta).

El modelo receptado por nuestra Constitución Provincial legislativamente reglamenta

una estructura u organización a cargo de un Procurador General de la Provincia, con
el auxilio de los Fiscales, Defensores, Asesores y demás funcionarios que establece la
ley, la que determina su orden jerárquico, su número, sede atribuciones, responsa-
bilidades y normas de funcionamiento.

En cuanto a su designación el Procurador General es propuesto por el Poder Ejecutivo

con acuerdo del Senado. Los demás miembros del Ministerio Público son designados
por el Poder Ejecutivo a propuesta del Procurador General requiriéndose acuerdo del
 133

Senado para aquellas a las que la ley otorgue estabilidad relativa, no mayor a 6 años,
pudiendo ser designados nuevamente.

El Procurador General de la Provincia y el Fiscal de Corte deberán reunir las mismas

condiciones que para ser Juez de la Corte de Justicia: ser ciudadano argentino, con
título de abogado y tener por lo menos treinta años de edad, con diez años en el ejer-
cicio de la profesión de abogado o de la magistratura o del Ministerio Público y cuatro
años de residencia en la Provincia si no hubiere nacido en ella (art. 150 de la Const.
Prov.). Asimismo la ley exige que para ser Fiscal de Cámara se requiere cinco años de
antigüedad en el ejercicio de la profesión de abogado y demás condiciones para ser
Juez de Cámara; para Fiscal ante los Jueces de Primera Instancia, Agentes Fiscales y
Defensores, se requiere la mayoría de edad, ser ciudadano argentino y abogado con
tres años de ejercicio en la profesión o funciones judiciales que requieren ese título.

Tanto el Procurador General como los demás integrantes del Ministerio Público duran
seis años en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser designados nuevamente. En
cuanto al tiempo de duración en las funciones, la mayoría de las constituciones pro-
vinciales lo dejan librado a la ley, otras ponen plazo de ejercicio como las constitucio-
nes de Jujuy y Tucumán.

Remoción

El Procurador General es removido de la misma forma que los Jueces de la Corte de

Justicia, está sujeto a Juicio Político con idéntico procedimiento que el previsto para la
remoción de Gobernador por las causales del delito común, mala conducta, retardo de
justicia, mal desempeño o falta de cumplimiento de los deberes a su cargo. Los demás
miembros del Ministerio Público que gozan de estabilidad relativa son removidos por
las mismas causales y la misma forma que los jueces, pudiendo ser acusados por
cualquiera del pueblo por las mismas causales previstas para los jueces de la Corte
(delito común, mala conducta, retardo de justicia, etc.), por ante el Jurado de Enjui-
ciamiento.

Atribuciones y deberes

La Ley de Ministerio Público (art. 9), en concordancia con la Constitución de la Provin-

cia (art. 159), enumera las atribuciones y deberes:

a) Intervenir en toda causa judicial en la que esté interesado el orden público.

b) Vigilar el respeto de los derechos, deberes y garantías constitucionales.
c) Velar por el cumplimiento de los plazos procesales, la celeridad y buena marcha de
la Administración de Justicia, teniendo facultades para acusar a los miembros del
Poder Judicial ante el Tribunal de Juicio Político o Jurado de Enjuiciamiento.
d) Velar por el correcto cumplimiento de las leyes y la garantía de los Derechos Hu-
manos en las cárceles y todo otro establecimiento de reclusión.
e) Ejercitar las acciones para hacer efectiva la responsabilidad penal en que hubiesen
incurrido los funcionarios públicos con motivo del ejercicio de sus funciones.
f) Ejercer la acción penal en los delitos de acción pública.

Contribuciones para el debate

La Constitución de Córdoba en el artículo 172 inc. 1º, en la de Salta en el artículo 159

inc. a), en la Ley de Ministerio Público artículo 9 inc. 6º; establecen que compete al
Ministerio Público intervenir en toda causa judicial en que esté interesado el orden
público. El Proyecto de Jorge R. Vanossi en el artículo 13 inc. a) dice: “Representar y
defender al interés público de oficio o a pedido de parte interesada- sean particulares
o en representación del Estado quienes efectúan la representación- o por denuncia de
 134

cualquier ciudadano, tanto en sede judicial como administrativa. Bastará la justificación

del interés simple para legitimar el pedido de los particulares”.

Es buena la ocasión para definir siguiendo a Llambías lo que es el Orden Público: un

conjunto de principios eminentes sociales, políticos, económicos, religiosos, a los cua-
les se vincula la digna subsistencia de la organización social establecida. Hay otros
que entienden de Orden Público como “principios” que se encuentran en la Constitu-
ción y que corresponde a los jueces su valoración. Como conclusión de lo expuesto
podemos decir que el Orden Público es un conjunto de principios, como ya fueron ca-
racterizados “ut supra” que hacen a la existencia, plenitud y desenvolvimiento de la
sociedad en un momento determinado.

Siguiendo con el análisis, le corresponde vigilar el respeto a los derechos, deberes y

garantías constitucionales (Ley y Constitución de la Provincia, art. 9 inc. 2 y art. 159
inc. b), respectivamente. En este caso (art. 9 inc.2), el Ministerio Público actuará al
pedido de parte personalmente interesada y cuando las particularidades del caso auto-
ricen a considerar que se ha producido, o es inminente a la producción de una efectiva
privación de derechos subjetivos o de garantías emergentes, directamente de las
constituciones de la Nación o de la Provincia. En estos casos el Ministerio Público es-
cogerá la vía de actuación más apta para el cese de la privación y no podrá interferir
en la acción de los otros Poderes del Estado.

Nuestra Constitución le da la facultad al Ministerio Público para acusar a los miembros

del Poder Judicial ante el Tribunal de Juicio Político o Jurado de Enjuiciamiento (art.
153 Ap. 2º).

Con respecto a los derechos humanos en las cárceles y en cualquier otro estableci-
miento de reclusión es una atribución del Procurador General de la Provincia, realizar
en coordinación con la Corte de Justicia de la Provincia, cuatro veces al año, por lo
menos, visitas a cárceles y a todo otro establecimiento de corrección, detención, pri-
sión o reclusión, para verificar el correcto cumplimiento de las leyes y la garantía de
los derechos humanos. A este efecto, dictará un reglamento de visitas que contendrá
instrucciones respecto al modo de reactivarlas y su frecuencia, con el objeto de cum-
plir los fines perseguidos en la Constitución (art. 12 inc. 6º).

Es deber del Ministerio Público promover de oficio la acción, salvo que ésta dependa
de una instancia privada sin necesidad de acción extraña y siempre que aparezca co-
metido un delito. De acuerdo al principio de legalidad que disciplina su actuación inicial
y posterior, la acción penal debe ser ejercida cuando aparezca violada la ley y no pue-
de ser suspendida, interrumpida o hecha cesar más que en los casos establecidos en
la ley. La intervención del Ministerio Público en el Proceso no se funda en hacer valer
un interés propio sino que se inspira en el criterio objetivo de la justicia.

Inmunidades e incompatibilidades

Los miembros del Ministerio Público gozan de las mismas inmunidades y tienen las
mismas incompatibilidades que los jueces (art. 158 in fine de la Constitución Provin-
cial). No pueden realizar actividad política partidaria, ni profesión, empleo u actividad
lucrativa, salvo la docencia, las comisiones de carácter honorario, técnicas y transito-
rias que les encomienden los poderes públicos nacionales, provinciales o municipales,
y la defensa en juicio de derechos propios (art. 151 Const. Prov.).

El art. 154 establece que los jueces gozan de las mismas inmunidades que los miem-
bros del Poder Legislativo y su retribución no puede ser suspendida ni disminuida sino
por las leyes de carácter general extensivas a todos los poderes del estado. Ellas son:
la inmunidad de opinión art. 117 y la inmunidad de arresto art. 118.
 135

Autonomía e independencia

Nuestra Constitución contempla la autonomía e independencia del Ministerio Público

en su art. 160, manifestando que en el ejercicio de sus funciones no depende de los
demás poderes públicos. Siguiendo a la ley, es una institución extra poder, no sujeto a
instrucciones formuladas por ninguno de ellos. Lo que sí corresponde a los poderes
públicos de la provincia es prestar al Ministerio Público la colaboración que requiera
para el mejor cumplimiento de sus funciones.

En lo que respecta a la organización del Ministerio Público en el actual derecho com-

parado se observan distintos sistemas:

a) Judicialista, que ubica al Ministerio Público en un ámbito de dependencia del Poder

Judicial que condiciona su autonomía funcional.
b) Gubernativo, lo sitúa dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, y por ende, condicio-
nado por criterios o exigencias de oportunidades impuestos por este último.
c) Extra poder, en el que se reconocen marcadamente algunas tendencias: 1) como
una institución totalmente independiente, 2) como una institución independiente con
autonomía funcional.

Nuestra experiencia provincial, nos demuestra que el Ministerio Público es un órgano

extrapoder.

Es de destacar, en el desarrollo de este tema, las conclusiones a las que se arribó en

el VIII Congreso Interamericano del Ministerio Público llevado a cabo en la ciudad de
Mar del Plata en Noviembre de 1983:

a) Insistir en la necesidad de que el Ministerio Público posea un régimen jurídico autó-

nomo que le permita ejercer en plenitud las competencias que le sean asignadas,
es decir, que contemple su composición, estructura, integración, jerarquía y atribu-
ciones;
b) mantener la delimitación funcional del Ministerio Público vinculada al concepto de
orden público y de defensa del interés social, que permiten una elasticidad en el
marco de la actuación de esta magistratura de control para facilitar su adaptación a
las realidades actuales;
c) extender las funciones de control del Ministerio Público tradicionalmente admitidas,
incluyendo su participación en el control de constitucionalidad;
d) señalar la conveniencia de atribuir las funciones referentes a la representación del
Estado en juicios a órganos especializados distintos del Ministerio Público, a fin de
preservar la independencia de éste y procurar una más eficaz defensa de los dere-
chos patrimoniales del primero;
e) la independencia funcional del Ministerio Público debe estar asegurada por la cons-
titución de cada estado.

Actividad Nº 22
1) Explique y ejemplifique el concepto de Orden Público.

2) Establezca las relaciones entre el Ministerio Público y los otros

poderes de Estado.

3) ¿Qué características tiene el Ministerio Público de nuestra provin-

cia? (Salta o Jujuy).
 136

TRIBUNAL DE CUENTAS - FISCALIA DE ESTADO -

ORDEN NACIONAL

TRIBUNAL DE CUENTAS

Introducción

El sistema político representativo y republicano adoptado por la Nación Argentina y

correlativamente por las autonomías provinciales en nuestro sistema federal, impone
como una de las obligaciones inherentes al sistema, el control de la inversión y de los
gastos públicos. Esto está basado en los principios de responsabilidad de los funcio-
narios y la publicidad de los actos emanados de éstos, tanto en el Estado Nacional
como en los Estados Provinciales.

Hay un interés del ciudadano en la recaudación e inversión de los fondos públicos.

Hay un interés del funcionario que pretende ser exonerado de toda responsabilidad, y
hay un interés del Estado para documentar su actividad de recaudación e inversión
conforme a las disposiciones legales.

Todo ello encaminado a los fines superiores de la búsqueda del Bien Común.

De la necesidad surge la función y se asienta en el principio jurídico según el cual

quien administre patrimonio ajeno está obligado a rendir cuentas de sus actos y del
resultado de su gestión. No nos olvidemos las crecientes demandas de una sociedad
que requiere un nuevo Estado con una nueva administración, y por supuesto, un nue-
vo control de la gestión.

El control público es un requisito de la gestión de la hacienda pública en democracia.

Muchas veces este control no es nada más que una parte del control parlamentario.

La función de fiscalización se realiza básicamente por sistemas de control interno y

externo. Es interno cuando se efectúa por quienes realizan la gestión o por órganos
que dependen de él. Es externo cuando se efectúa por órganos ajenos al que realiza
el acto que se fiscaliza y con independencia del mismo. De todo el sistema de leyes
relacionadas con la hacienda nacional, provincial y municipal podemos extraer como
síntesis que las Contadurías Generales y el Tesoro constituyen los órganos máximos
encargados del control interno de los distintos entes, con la obligación de no autorizar
ni efectuar pagos que no sean arreglados a la Ley General de Presupuesto o leyes
especiales de contabilidad, En cuanto al control externo nos podemos referir a los Tri-
bunales de Cuentas provinciales y a la Auditoría General de la Nación.

Para comenzar, podemos adelantar algunas definiciones. Para Pedro Frías, el Tribu-
nal de Cuentas se concibe como un órgano auxiliar del Estado con autarquía legal y
financiera cuyos miembros deben ser profesionales universitarios del Derecho, Cien-
cias Económicas o Administración Pública que, al menos en las provincias, deben es-
tar asimilados a los miembros del Tribunal Superior de Justicia en cuanto a su desig-
nación, enjuiciamiento, incompatibilidades y régimen previsional. Roberto Dromi lo
define como órgano extra poder vinculado con el órgano auxiliar del poder al que se le
ha confiado el control de la gestión de la Hacienda Pública, y que actúa con indepen-
dencia de los poderes del Estado en el cumplimiento de las potestades que le asigna-
ron. Casi todos los autores coinciden en ciertas aspiraciones para estos órganos:
 137

a) Que el órgano esté en la Constitución.

b) Que sea independiente de los poderes del Estado, pero sin constituirse en otro po-
der.
c) Que la función de control sea universal.
d) Que su accionar sea libre de presiones.
e) Que haya real garantía de estabilidad de sus miembros.

Tribunal de Cuentas de la Provincia

El Tribunal de Cuentas de la Provincia es un órgano auxiliar de naturaleza constitucio-

nal. El mismo se encuentra prescripto en el art. 163 de nuestra Constitución Provincial.
Para el Dr. Pedro Frías, el Tribunal de Cuentas “se concibe como un órgano auxiliar
del Estado, con autarquía legal y financiera...”. Tiene a su cargo el control externo de
la gestión económica, financiera y patrimonial de la hacienda pública, provincial y mu-
nicipal. Está integrado por cinco VOCALES de los cuales uno es el presidente, regula-
do esto por ley orgánica 6511, modificada por ley 6758 y decreto 2240. Es requisito
esencial que dos de los vocales posean título de abogado y dos de contador público
pudiendo el restante ser graduado con otro título universitario que asegure idéntica
idoneidad.

La PRESIDENCIA será de rotación anual de los vocales y estará a su cargo el go-

bierno interno del Tribunal y su representación. Los vocales serán designados por el
Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, teniendo las mismas inmunidades e incon-
tabilidades que los jueces, durarán cuatro años en sus funciones, pudiendo ser nom-
brados nuevamente por el mismo período y removidos por las mismas causas que
éstos y mediante juicio político. Para ser designado se requiere poseer una edad mí-
nima de 30 años, una antigüedad no inferior de diez años en el ejercicio de la profe-
sión y cuatro años de residencia en la provincia.

Competencia

Corresponde al Tribunal de Cuentas:

a) Ejercer el control legal y técnico de la gestión económico, financiero y patrimonial de

la hacienda pública provincial, en los poderes del Estado, municipalidades sin tribu-
nal de cuentas y de los entes desconcertados, descentralizados, autárquicos, em-
presa pública, sociedades del estado o con participación estatal, haciendas para
estatales, beneficiarios de aportes o subsidios.
b) Entender en forma originaria en los juicios de cuentas y responsabilidad administra-
tiva.
c) Observar en forma originaria y aprobar o desaprobar las cuentas de percepción e
inversión de los fondos públicos y formular en su caso los cargos correspondientes.
d) Expedirse inicialmente sobre cuenta general del ejercicio de la Administración Pro-
vincial y Municipal mediante informe que dentro del plazo de sesenta días de reci-
bida, deberá remitir a la Legislatura. El Poder Ejecutivo deberá enviar la menciona-
da cuenta general, al Tribunal de Cuentas hasta antes del 31 de mayo de cada año.
e) Analizar los actos administrativos que se refieren a la hacienda pública y formularles
observación legal dentro de los sesenta días de haber tomado conocimiento oficial
de los mismos, cuando violen disposiciones legales o reglamentarias.
f) Dictaminar con carácter previo, dentro de los quince días de notificado, en las
transacciones patrimoniales administrativas que realice la provincia y en los judicia-
les, cuyo monto exceda en cincuenta (50) veces el sueldo mensual del Gobernador.
g) Nombrar y remover a su personal y dictar su propio reglamento interno.
 138

Atribuciones y deberes

El Tribunal de Cuentas puede:

1) Dirigirse directamente a los Poderes Públicos.

2) Solicitar dictámenes e informaciones.
3) Colaborar a solicitud de las Cámaras Legislativas o Concejos Deliberantes.
4) Efectuar comprobaciones y verificaciones.
5) Comunicar a las autoridades superiores de los órganos controlados toda transgre-
sión a normas sobre la gestión financiero-patrimonial.
6) Dictar las normas sobre la presentación de las rendiciones de cuentas, conminar
su presentación y fijar plazos a los cuentadantes, vencido el emplazamiento, im-
poner multas cuyo importe no exceda el diez por ciento del haber del agente. For-
mular de oficio el juicio de cuentas sin perjuicio de solicitar, al superior del agente
obligado, la aplicación de medidas disciplinarias.
7) Dictar reglamentos internos sobre el funcionamiento del cuerpo.
8) Resolver las cuestiones de competencia entre las salas.
9) Nombrar, promover y remover al personal.
10) Confeccionar su propio presupuesto que remitirá al Poder Ejecutivo.
11) Remitir anualmente la memoria de su gestión a las Cámaras Legislativas hasta el
31 de mayo.

El Tribunal de Cuentas funcionará dividido en salas integradas por vocales. El mismo

actuará en plenario para que el ejercicio de las competencias previstas en los puntos
b), d) y e); 6), 8), 10) y 11) de anterior mención. Para que el plenario pueda sesionar
será necesaria la presencia de por lo menos tres vocales. Las decisiones se adoptarán
por simple mayoría.

PRINCIPIOS QUE DEBERAN GOBERNAR EL FUNCIONAMIEN-

TO DE LOS ENTES DE FISCALIZACION EXTERNOS

Institucionalización de los Tribunales de Cuenta como órganos constitu-

cionales

No existe mejor garantía de estabilidad institucional que el ejercicio verdaderamente

relevante de un régimen de contralor que, en los aspectos económicos financieros de
la función de los servicios públicos de la administración centralizada, desconcentrada,
autárquica y autónoma, caen dentro de las atribuciones de los Tribunales de Cuentas.

Esta función de tutela de la hacienda pública debe ser ejercitada con verdadera inde-
pendencia funcional, y dada su función propia y autónoma, para lo cual se requiere
que la fuente normativa de atribución de ese derecho sea la Constitución. Dicha postu-
ra recibió la calurosa aprobación de todos los Congresos de la especialidad y es de
destacar el anteproyecto del Dr. Pedro Frías (La Falda - Primeras Jornadas de Actua-
lización Doctrinaria - 1975). Los aportes doctrinarios determinaron el contenido pre-
ceptivo que debía consagrarse en la Constitución, ya sea de la Nación o de las Pro-
vincias.

Resumiendo el anteproyecto del doctor Frías

Bases Mínimas: Insertarse en la parte orgánica de las constituciones entre los órganos
auxiliares del Estado.

1) Autonomía funcional y financiera.

2) Designación de los miembros, enjuiciamiento, inmunidad, remuneración y régimen
previsional iguales a los de los superiores Tribunales y financiera.
 139

3) Competencia originaria para observar la cuenta de inversión.

4) Competencia originaria y exclusiva para aprobar la inversión de fondos.
5) Competencia originaria en los juicios de responsabilidad de los agentes.

Solo quedan Corrientes y Tucumán con Tribunales de Cuentas sin base constitucional.
El número de miembros varía de acuerdo a las provincias. Desde 3 hasta 5 o 7 miem-
bros se dan en la generalidad. Asimismo, los sistemas de nombramiento: Cámara de
Senadores a propuesta del Ejecutivo; Asamblea Legislativa; propuestas del Poder
Ejecutivo y acuerdo Legislativo; por el Pueblo (Córdoba); Consejo de la Magistratura
con Poder Ejecutivo y Poder Legislativo.

Independencia Funcional

El mejor sistema para garantizar el efectivo control de las cuentas de la administración

de los fondos públicos resulta ser el que se realiza a través de órganos que gozan de
autonomía funcional. Para ello el sistema ideal resulta aquel que acuerda a estos ór-
ganos carácter de extra poder.

Ello asegura el imperio necesario para afirmar y mantener la inviolabilidad de la fun-

ción en relación a los poderes del Estado. No puede haber contra sus relaciones re-
curso jerárquico alguno, por no existir órgano superior.

La legitimidad y justicia de sus resoluciones pueden ser revisadas judicialmente por

las Cortes de Justicia mediante las acciones y recursos por y ante ella, previstas por
las Constituciones y las leyes que la reglamentan.

Competencia de los Tribunales

Sosteniendo el criterio que los Tribunales de Cuenta como tribunales administrativos

carecen de poder jurisdiccional, no obstante lo cual ejercen funciones sujetas a control
judicial suficiente, corresponde analizar cuál es la competencia de dicha función.

La competencia de estos entes de fiscalización debe comprender:

El Juicio de Cuentas se concreta en la aprobación, desaprobación y sanción por la

recaudación e inversión de los fondos del Estado en su más amplia acepción. En el
Juicio de cuentas, la competencia tiene por objeto actos o hechos, no personas, por lo
que cobra un sentido objetivo. Puede derivar en subjetivo cuando, del estudio de la
cuenta o de hechos o actos extraños a la misma, emerjan circunstancias generadoras
de responsabilidad. En este último supuesto, el Juicio de Cuentas deviene en el juicio
de responsabilidad del funcionario. Su objeto está orientado a la comprobación de
irregularidades atribuidas a agentes públicos o privados, de la administración de la
hacienda, en perjuicio del erario público, determinantes de responsabilidad administra-
tiva, civil o penal. La resolución puede ser absolutoria o condenatoria, imponiendo mul-
ta, cargo o indemnización para la reparación del daño patrimonial. En la Ley Nacional
24.156 el Juicio de Responsabilidad es materia judicial.

Prejudicialidad de sus resoluciones

Importa determinar si un hecho es atribuido a una persona o funcionario público que

se encuentra sometido al Juicio de Cuentas o de responsabilidad de competencia del
Tribunal de Cuentas, puede ser juzgado judicialmente en sede civil, penal o adminis-
trativa, antes de que exista fallo del Tribunal de Cuenta, dado que lo que se resuelva
por éste, influirá decisivamente en la causa por constituir cuestión prejudicial. La solu-
ción dista de ser pacífica en la doctrina judicial o procesal. La Corte Suprema de Justi-
cia de la Nación ha rechazado la existencia de cuestiones prejudiciales en las rela-
ciones de las resoluciones en sede administrativa respecto de la judicial, señalando
 140

que no existen más cuestiones prejudiciales que las establecidas expresamente por la
Ley.

Alcances de las resoluciones de los Tribunales

El Tribunal de Cuentas de Salta, en la Constitución de 1986, impuso como marco de

sus decisiones el Control de Gestión (Art. 163). Se aparta de esta manera de los lími-
tes de control de legalidad, atribuyendo así al ente de fiscalización la responsabilidad
de juzgar la eficacia económica y la conveniencia financiera de las decisiones que se
adoptan en la administración de la hacienda pública provincial y municipal.

Es por eso que, dentro de lo que podríamos llamar modernización de los elementos
esenciales de la Administración Pública y dentro de ella en la administración del con-
tralor, bien podemos alcanzar otros objetivos que se relacionan no solamente con la
“legalidad” del gasto público sino también con su “eficiencia”, es decir, con el buen uso
del dinero de los contribuyentes.

Marcelo Lazcano aconseja modificar los sistemas de decisión y control, terminando

con los controles de mera legalidad para adjudicarles también a los Tribunales de
Cuenta un rol protagónico, respecto del control de eficiencia en el manejo del dinero.
Este examen de legalidad tiende a convertirse en rutina. No hay que pensar que el
control de legalidad es incompatible con más avanzadas técnicas que superen sus
justificados pero estrechos límites. Cualquier transacción debe ser considerada no
solamente con referencia al rígido y limitado concepto de legalidad, sino también al
más sutil, flexible y amplio examen de “economía”, “mérito” y eficiencia.

Revisión judicial de los fallos de los Tribunales de Cuenta

Para asegurar el cumplimiento de la garantía constitucional de la defensa en juicio, la

Constitución Nacional sienta las siguientes reglas:

1) La inviolabilidad de la defensa en juicio de la persona y de los derechos.

2) La prohibición de privar a ninguna persona de su propiedad sino en virtud de sen-
tencia fundada en Ley.
3) La prohibición al Presidente de la Nación de ejercer funciones judiciales.
4) La asignación de competencia de la CSN y tribunales inferiores de la Nación en los
asuntos en que la Nación sea parte.

Constitución de la Provincia de Salta

La Constitución Provincial de 1986, legisla sobre los órganos auxiliares de control, en

su capítulo II, 4ta parte, 2ª sección.
Art. 163 - ORGANIZACION Y ATRIBUCIONES: “El Tribunal de Cuentas tiene a su
cargo el control externo de la gestión económica, financiera y patrimonial de la ha-
cienda pública provincial y municipal.
La ley reglamenta su composición en número impar, ni inferior a tres ni superior a sie-
te. Sus miembros deben ser abogados y contadores públicos y otros graduados con
títulos universitarios que aseguren idéntica idoneidad determinada por la ley. Son de-
signados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, tienen las mismas causas
que éstos y mediante juicio político.

Es de competencia del Tribunal de Cuentas

1) Ejercer el control de la hacienda provincial, municipal, entes descentralizados, em-
presas públicas, haciendas paraestatales, sociedades del Estado o con participa-
ción estatal y beneficiarios de aportes o subsidios.
 141

2) Observar en forma originaria y aprobar o desaprobar las cuentas de percepción e

inversión de los fondos públicos y formular, en su caso, los cargos correspondien-
tes.
3) Entender en forma originaria en los juicios de cuenta y responsabilidad en los ca-
sos, con las modalidades y recursos que establece la ley.
4) Observar la cuenta general del ejercicio remitiendo informes a la Legislatura, o a los
respectivos órganos deliberativos municipales, publicando el mismo en el Boletín
Oficial.
5) Formular dentro del Plazo de sesenta días, sus observaciones a los actos adminis-
trativos que se refieran a la hacienda pública. Los actos observados deben ser in-
sertados dentro del término de ciento ochenta días, y en tal caso, las observaciones
se publican en el Boletín Oficial.
6) Dictaminar con carácter previo en las transacciones patrimoniales administrativas
que realice la Provincia y en las judiciales que revistan importancia.
7) Nombrar y remover a su personal y dictar su propio reglamento interno.

La representación en juicio del Tribunal de Cuentas la ejerce el Fiscal de Estado.”

FISCALIA DE ESTADO

Constitución Provincial

Art. 162 - FUNCIONES: “El Fiscal de Estado es el encargado de la defensa del patri-
monio del Fisco. Es parte legítima en los juicios administrativos y en todos aquellos en
que se afecten intereses y bienes de la Provincia.1

Solicita la declaración judicial de ineficacia de toda norma que perjudique los intereses
del Fisco.

Se encuentra legitimado para demandar la inconstitucionalidad de toda ley, decreto,

ordenanza, contrato, resolución o acto de cualquier autoridad de la Provincia que sea
contrario a las prescripciones de esta Constitución.

Emite dictamen sobre las cuestiones que el Gobernador de la Provincia le someta con
respecto a los actos de su competencia.

El Fiscal de Estado debe reunir las mismas condiciones que los jueces de la Corte de
Justicia y tiene iguales inmunidades, incompatibilidades y prohibiciones. Es nombrado
por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado y queda sometido a juicio político.

Su gestión se extiende por todo el período del Gobernador que lo nombre o de su re-
emplazante legal.

Hay también procuradores fiscales encargados de intervenir en los juicios que afecten
intereses o bienes del Estado, que le sean encomendados por el Poder Ejecutivo, y
son nombrados y removidos por éste, a propuesta del Fiscal de Estado”.
 142

Actividad Nº 23

1) ¿Sobre qué necesidades surge la función de Tribunal de Cuen-

tas?

2) Al ser designados por el Poder Ejecutivo, los Vocales del Tribunal

de Cuentas ¿tienen plena libertad en su accionar?

3) ¿Qué métodos se utilizan para el control legal de una gestión

económico-financiera?

4) Explique los alcances de las resoluciones del Tribunal de Cuen-

tas.

5) Enumere la competencia del Fiscal de Estado.

 143

UNIDAD XII

PODER JUDICIAL

Introducción

La Administración de Justicia en la República Argentina adquiere particular trascen-

dencia, adentro o en la crisis global de la sociedad, ya que no es ajena a la quiebra de
las relaciones entre “poder y sociedad”, en cuanto no puede sustraerse a los aconte-
cimientos políticos que sucedieron en los últimos cincuenta años de la vida argentina.
Politización, dependencia creciente y pauperización, son características que han con-
tribuido a la desvalorización social y política que sufre actualmente el Poder Judicial,
contribuyendo en el sentimiento de la sociedad sobre la idea de una justicia cada vez
menos justa, pero imprescindible.

Es importante destacar la trascendencia de la función jurisdiccional y la necesidad de

su existencia, según expresiones de Ángel Ossorio: “de nada sirven la economía más
fértil, ni las ciencias más avanzadas, ni las artes más depuradas, ni la más aquilatada
cultura, ni las más dilatadas conquistas territoriales, si el hombre no goza de la libertad
de su conciencia y de su pensamiento, si no es enteramente dueño de su hogar, si no
posee pacíficamente su hacienda, si no encuentra garantías de sus desavenencias y
discordias con leyes justas y jueces probos e independientes. El patrimonio principal
del hombre es su dignidad, y no hay dignidad segura sin justicia que la ampare”.

PODER JUDICIAL Y DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL

El art. 5º de la Constitución Nacional establece que: “Cada provincia dictará para sí
una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los prin-
cipios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional;” es decir que los Esta-
dos provinciales están obligados a seguir el modelo de la Constitución Nacional, en lo
que a división de poderes se refiere.

Las Provincias tienen la obligación de crear junto al Poder Ejecutivo y Legislativo, el

Poder Judicial. A pesar de ello el precepto constitucional ha creído necesario enfatizar
la existencia necesaria de este último poder, dentro del esquema institucional, al pres-
cribir “... y que asegure su administración de justicia...”. Clodomiro Zavalía considera
redundante la inclusión de este último párrafo, porque ella ya está garantizada en la
primera parte del artículo- sistema republicano-, y que la reiteración se debió a que los
constituyentes no tenían muy en claro el concepto de división de poderes.

En realidad la razón de dicha inclusión obedece a una necesidad de destacar la impor-

tancia y trascendencia de la función jurisdiccional dentro del Estado, como modo de
asegurar garantías individuales de sus habitantes frente a eventuales avances del po-
der.

En cuanto a la jurisdicción y competencia de la justicia provincial, ella surge de lo dis-

puesto por los arts. 75, 116 y ccdtes. de la Constitución Nacional. Así, el primero dis-
pone que el Congreso Nacional haya de dictar los códigos civil, comercial, penal y de
minería y del trabajo y seguridad social sin que “alteren la jurisdicciones locales, co-
rrespondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las
cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones”. De este dispositivo
surge la jurisdicción y competencia de uno y otro Estado, si se tiene en cuenta que el
análisis surge del sistema federativo dentro del cual, el poder central circunscribe su
 144

acción de acuerdo a lo establecido en el art. 75, y el art. 116 y ccdtes., enumera y limi-
ta las cuestiones que habrán de ser dirimidas por el Poder Judicial de la Nación.

Si bien el art. 5º de la Constitución Nacional impone a las provincias asegurar la admi-

nistración de justicia, debemos interpretar que dicha imposición se agota en sí misma,
ya que no implica ningún otro tipo de condicionamiento en cuanto a la organización y
estructura del Poder Judicial, por lo que las provincias tienen amplia libertad y facultad
para instituir el sistema que estimen más conveniente para el funcionamiento adecua-
do de dicho poder.

La Función Jurisdiccional y la División de Poderes

La Constitución Nacional (art. 1) al adoptar la forma republicana de gobierno, le otorga

al Poder Judicial el carácter de poder estatal independiente, conforme la doctrina de
división de poderes o funciones del Estado, que trata de conciliar los conceptos de
equilibrio y enlace de éstos, pero respetando su independencia funcional.

La función jurisdiccional, atribuida al Poder Judicial en forma exclusiva y excluyente,

se refiere a dos aspectos fundamentales: al de las relaciones puramente privadas que
los romanos sostenían en dar a cada uno lo suyo, y al de las relaciones de derecho
público que se refieren no solo a asegurar las garantías pacíficas de los ciudadanos,
aplicando penas a quienes violen las leyes, sino también a la estructura institucional y
al problema de la libertad frente a la autoridad.

Según Piero Calamadrei, todas las constituciones democráticas modernas proclaman

como garantía esencial de la justicia, la independencia de los jueces y de la magistra-
tura. Esta independencia sólo puede asumir su pleno significado en las democracias
que se apoyan en el principio de la separación de los poderes.

El Problema de la Independencia

Una de las características esenciales de la división de poderes o funciones, es la no

injerencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la función jurisdiccional. Lo que
resulta aplicable no solo para la independencia de la magistratura, colectivamente
considerada en el sentido de la autonomía frente a los otros poderes del Estado (art.
109 de la Const. Nac.), como al magistrado particular en el momento de resolver un
conflicto, en cuanto debe estar liberado de estímulos y presiones externas y solo pue-
de decidir conforme al mandato de la ley y de acuerdo a su ciencia y conciencia.

Dentro de la primera acepción, se debe considerar todo lo inherente a la estructura

orgánica de la justicia y al modo de situarse dentro de la organización del Estado con-
siderado como un todo, esto es importante ya que en los últimos tiempos se advierte
una quiebra del equilibrio institucional ante el avance creciente de organismos que
dependen de los poderes Ejecutivo o Legislativo, que se han arrogado funciones y
facultades que por expreso mandato constitucional corresponden en forma exclusiva y
excluyente al Poder Judicial.

En lo que hace al derecho público provincial, la mayoría de las cartas locales contie-
nen preceptos expresos tendientes a afianzar la independencia de la magistratura, así
por ejemplo la de Neuquén, que en su art. 168 prescribe: “La potestad del Poder Judi-
cial es exclusiva y no podrá en ningún caso el Poder Legislativo o Ejecutivo ejercer
funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes ni revivir las fe-
necidas”. En igual sentido se pronuncian las constituciones de Catamarca (art, 151 inc.
1), Córdoba (art. 125), Corrientes (art. 140), Chaco (arts. 157 y 158), Jujuy (arts. 109 y
110), Salta (art. 147), etc.
 145

La segunda acepción, se refiere concretamente a la individual del Juez en el momento

mismo de ejercer su función jurisdiccional en la cual hay que considerar múltiples as-
pectos para su comprensión:

a) La independencia funcional: que se refiere a que el Juez está exento de toda

subordinación jerárquica y que consiste en que ningún órgano jurisdiccional de ran-
go superior pueda influir, censurar ni corregir la aplicación e interpretación de las
leyes hechas por sus inferiores, salvo cuando obren como órganos de alzada, en el
caso de recursos contra la decisión del inferior.
b) La imparcialidad: que es ineludible en el momento mismo de administrar justicia, y
que no es sino, la falta de designio anticipado o de prevención en favor o en contra
de personas o cosas en el acto mismo de juzgar.

Los constituyentes provinciales, casi sin excepción, han tratado de asegurar la impar-
cialidad de los jueces con la inclusión en los textos de las cartas locales de un régimen
de incompatibilidades como instrumento idóneo para poder garantizarlas.

La Inamovilidad

Las constituciones provinciales regulan el tema de la permanencia de los magistrados

y funcionarios judiciales en sus cargos, aunque con distintos alcances y matices. To-
das garantizan la estabilidad de los jueces por el período que han sido designados. No
obstante, ellos se han dividido en grupos:

El PRIMERO, en el cual se encuentran la mayoría de las constituciones, garantiza la

inamovilidad mientras dure la buena conducta, y que podrán ser removidos mediante
el “juicio político” o “jury de enjuiciamiento”, según se trate de miembros de tribunales
superiores o cortes, para el primer supuesto, o de magistrados inferiores, para el se-
gundo.

El SEGUNDO grupo de las constituciones, determina que la designación de los magis-

trados y funcionarios, es por un período determinado. Así, el art. 112 de la Constitu-
ción de la provincia de Jujuy dispone: “Los miembros del Tribunal Superior de Justicia
durarán seis años en el desempeño de sus funciones; el fiscal general y los jueces de
primera instancia, cuatro años; los agentes fiscales y defensores tres años, y los jue-
ces de paz dos años; pudiendo todos ellos ser reelegidos”, y solo podrán ser removi-
dos de sus cargos- en el período que ejercen sus funciones- mediante el procedimien-
to del Juicio Político conforme al art. 78 inc. 24, con excepción de los agentes fiscales
y defensores que pueden ser removidos por el Gobernador de la provincia (art. 94 inc.
14). Y, la Constitución de Tucumán en su art. 113 dispone que los jueces de los tribu-
nales superiores serán nombrados por un período de diez años, mientras que para los
de Primera Instancia es de seis años y cuatro para el agente fiscal y defensores por el
procedimiento que establecen los art. 126 y 127 (jurado de enjuiciamiento y Juicio Po-
lítico respectivamente).

La inamovilidad comprende también el grado y la sede, lo que significa que ningún

magistrado podrá ser ascendido, descendido o trasladado de su cargo o sede para el
cual se le prestó acuerdo, sin su consentimiento.

Intangibilidad de las remuneraciones

Rodolfo Bernardo sostiene, que el principio fundamental que asegura la independencia

del Poder Judicial, es la irreductibilidad de los sueldos de los magistrados mientras
permanecen en sus funciones.

Joaquín V. González, afirma que este principio se propone asegurar a quienes ejercen
el Poder Judicial la subsistencia al abrigo de todos los cambios que el poder discrecio-
 146

nal del Congreso o de las Legislaturas provinciales pudieran introducir al dictar la ley
de presupuesto, y conseguir así una sucesión de hombres ilustrados y honestos exen-
tos de pasión de lucro y de los poderosos impulsos de la necesidad, que los llevaría a
buscar ilegítimas ganancias o a descuidar las funciones públicas por los oficios priva-
dos.

Cesáreo Rodríguez Aguilera afirma, que la independencia económica no debe ser es-
timada tan solo como un derecho del Juez, sino como una exigencia social para la
más adecuada realización de la justicia, como un derecho de los ciudadanos para la
mejor garantía de sus libertades y de su seguridad jurídica.

Así la Carta de Catamarca, en su art. 197, dispone: “Los miembros del Poder Judicial
recibirán por sus servicios una compensación que determinará la ley, y no podrá ser
disminuida mientras permanecieran en sus funciones”.

Designación de Funcionarios y Magistrados - Los Sistemas en el Derecho Público

Provincial:

Este tema ha sido objeto de numerosas propuestas por la Doctrina Nacional Especial.
La mayoría de ellas coinciden en rever el sistema de designación, al cual se adscriben
gran parte de las constituciones provinciales en cuanto él depende de los poderes po-
líticos.

Por razones metodológicas resulta necesario efectuar un análisis del tema, tal como
está tratado en el Derecho Público Provincial.

Desde esta óptica se pueden distinguir distintas formas de designación de magistra-

dos y funcionarios.

El primer sistema, que es el implementado por la mayoría de las constituciones pro-

vinciales y, consiste en que la designación de los magistrados y funcionarios del Poder
Judicial compete en forma exclusiva y excluyente a los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Las cartas estaduales que establecen el sistema bicameral, determinan que las desig-
naciones las hará el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.

En las provincias que tienen el sistema unicameral, la designación la efectúa la Legis-

latura, Cámara de Diputados o representantes, según la denominación que las consti-
tuciones le asignen al Poder Legislativo. Ejemplo de este sistema es la Constitución de
Jujuy.

En el “sistema mixto”, ciertas categorías de magistrados superiores (Tribunal Superior,

Fiscal o Procurador) mantienen la vigencia del sistema clásico, conservando la hege-
monía de los poderes políticos en la materia; mientras que en los de rango inferior se
da cabida a nuevas fórmulas tendientes a sustraer la exclusividad de aquellos, me-
diante la creación en algunos casos de estructuras participativas, en las cuales inter-
vienen o están representadas las instituciones directa o indirectamente, cumplen un rol
destacado en la difícil tarea de administrar justicia.

Dentro de este segundo sistema están las constituciones de Chubut, Neuquén, Río
Negro y Formosa.

En el segundo grupo de constituciones aparece una clara tendencia a sustraer, por lo

menos en alguna medida, (magistrados de los tribunales inferiores) la facultad de de-
signación, que en el primer grupo de cartas locales pertenece en forma exclusiva a los
poderes políticos.
 147

Pedro J. Frías, prolongando la obra de Néstor Sagüés, expresa al respecto: “En cuan-
to a la actitud del órgano que selecciona y nombra, todos hemos imaginado siempre lo
que no conocemos, sino, a través de casos singulares: el órgano jurisdiccional está
presionado por el escalafón y el órgano político por las influencias, de ninguno está
ausente, aparte, las escasas normas constitucionales y legales, ni un sentido de justi-
cia, ni una valoración de idoneidad; pero esas buenas disposiciones son frágiles den-
tro del órgano político, en la trama contingente de las recomendaciones, de los intere-
ses creados y de la limitación de las candidaturas”.

En estas expresiones se encuentra, sin duda, la justificación más acabada de la pro-

puesta de los constituyentes de la provincia del Chaco, que se vio plasmada en la Car-
ta de 1955, con la creación del Consejo de la Magistratura, órgano en el cual están
representados los tres poderes del Estado, así como también la Institución Deontoló-
gica que agrupa a los profesionales del derecho.

Son dos las funciones fundamentales de este órgano, la de proponer el nombramiento,

promoción y traslado de los jueces y representantes del Ministerio Público y actuar
como jurado de enjuiciamiento de los magistrados no sujetos a Juicio Político. La ca-
racterística de este sistema radica precisamente en que se logra mayor prescindencia
de los poderes políticos, ya que el nombramiento de los miembros del Superior Tribu-
nal, como el Procurador General, está a cargo del Poder Ejecutivo, pero a propuesta
del Consejo de la Magistratura; mientras que para los demás y titulares de los tribuna-
les inferiores, es el Superior Tribunal quién designa a propuesta del referido Consejo.

Unánime acogida ha tenido en la Doctrina Nacional la fórmula de la Constitución del

Chaco, la cual se ha reiterado recientemente en el Primer Congreso Bonaerense de
Derecho Público Provincial “Juan Bautista Alberdi”, que se llevó a cabo en La Plata,
los días 19 y 21 de noviembre de 1984. En esa oportunidad se ha destacado la nece-
sidad de afirmar la independencia del Poder Judicial, tanto en lo que a su gobierno se
refiere, como a la designación de sus integrantes, coincidiendo la mayoría de los parti-
cipantes de la comisión respectiva, en proponer la institucionalización del Consejo de
la Magistratura ante una eventual reforma de la Constitución Bonaerense, o bien bajo
la forma de una junta calificadora, pero coincidiendo todos en mayor o menor medida,
en la prescindencia de los poderes políticos.

TRIBUNAL SUPERIOR O CORTE DE JUSTICIA

Los órganos máximos de la administración de justicia provincial lo constituyen las cor-
tes o tribunales superiores, cuyas competencias están expresamente determinadas en
las cartas locales y que según la doctrina y la jurisprudencia mayoritaria no pueden ser
aumentadas, disminuidas, ni modificadas, sino por una reforma constitucional.

Composición

Las constituciones provinciales, en lo que a este tema se refiere, han adoptado distin-
tos sistemas que permiten efectuar algunas diferenciaciones que hasta podrían partir
de la propia denominación de sus más altos tribunales.

Las diferencias más significativas se pueden hallar en cuanto a la composición de los

más altos tribunales. Hay tres sistemas claramente diferenciados:

1) El primer grupo, es en el cual el número de miembros está expresamente estable-

cido en el texto constitucional.
2) El segundo grupo, formado por las constituciones que dejan la determinación del
número de integrantes, de los tribunales superiores o cortes, a la ley.
 148

3) Por último, las cartas que adoptan un sistema “mixto” que establece un número
mínimo cuya determinación final queda librada a la ley.

Algunos textos constitucionales disponen que los más altos órganos judiciales provin-
ciales, para el ejercicio de su competencia por vía recursiva, habrán de dividirse en
salas. Salta (art. 148). Esta previsión responde esencialmente a dos principios bási-
cos: el de especialización y el de división de trabajo, y tiene su fundamento constitu-
cional, lo que evita eventuales planteos de constitucionalidad, en caso de que dicha
división se efectúe por medio de la ley, como ocurre en el Tribunal de Justicia Superior
de la Provincia de Córdoba.

Esta división no excluye la obligación de las Cortes o Tribunales Superiores de pro-

nunciarse en pleno, particularmente en aquellas cuestiones en que está en juego el
orden público, tales como las de constitucionalidad, conflicto de poderes, etc.

Competencias y Atribuciones

Las Constituciones provinciales, sin excepción, establecen en forma taxativa las com-
petencias y atribuciones de las Cortes o Tribunales Superiores.

Las cartas locales disciernen a los más altos tribunales provinciales competencias ex-
presas, en cuanto actúan como máximos órganos jurisdiccionales, y atributivas en la
medida en que les sean necesarias para el ejercicio del gobierno del Poder Judicial
que está a su cargo.

Competencias

Las constituciones determinan dos tipos de competencias, una originaria: en cuanto,

como órganos jurisdiccionales, los altos cuerpos deben dirimir cierto tipo de cuestiones
en forma exclusiva y excluyente y en única instancia; y la de alzada o grado: que im-
plica el ejercicio de una facultad revisora de las sentencias dictadas por los tribunales
inferiores y que llegan a esa máxima sede por medio de los recursos que la Constitu-
ción o las leyes procesales establecen.

ORIGINARIA:

ART. 149 - PUNTO II: “Le compete conocer y decidir en forma originaria:

a) Las acciones sobre inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas, reglamen-

tos o resoluciones que estatuyan sobre materias regidas por esta Constitución.
b) En los conflictos de jurisdicción y competencia entre los Poderes Públicos, provin-
ciales y municipales, entes públicos, autoridades, entre las ramas de un mismo po-
der y en los que se susciten entre los Tribunales de Justicia.
c) En los recursos de amparo y habeas corpus contra cualquier decisión, acto u omi-
sión de alguna de las Cámaras Legislativas o del titular del Poder Ejecutivo.”

DE GRADO O ALZADA (VÍA RECURSIVA):

ART. 149 - PUNTO III: “Le compete conocer y decidir por vía recursiva:

a) En los recursos contra las decisiones de tribunales inferiores, contrarias a la Consti-

tución Nacional y a esta Constitución.
b) En los Recursos de Casación y demás recursos que prevean las leyes.
c) En los recursos contra las decisiones del Tribunal de Cuentas.
d) En los recursos contra las decisiones de los Jueces de Primera Instancia en los
juicios de expropiación y procesos administrativos; y en los recursos contra las de-
cisiones de los jueces inferiores en las acciones de amparo y habeas corpus.”
 149

Las constituciones, sin variantes esenciales, otorgan a las cortes o tribunales superio-
res la tarea de ejercer el gobierno, a cuyo efecto los dotan de las siguientes

Atribuciones

ART. 149 - PUNTO I: “Atribuciones:

a) Ejerce la superintendencia de la Administración de Justicia.

b) Dicta los reglamentos necesarios para el mejor desempeño de la función judicial.
c) Nombra y remueve a los funcionarios y empleados del Poder Judicial.
d) Confecciona su presupuesto de erogaciones.
e) Tiene iniciativa legislativa, no exclusiva, con respecto a la ley de organización del
Poder Judicial, Códigos Procesales y demás leyes referidas directamente al funcio-
namiento de este Poder.
f) Tiene voz, a través de uno de sus miembros, en las deliberaciones legislativas en
las que se trate su presupuesto o alguna de las leyes referidas en el inciso anterior.
g) Supervisa el sistema carcelario de la Provincia. Es el intérprete final, en el ámbito
provincial, de las constituciones de la Nación y de la Provincia.”

Jury de enjuiciamiento

Responsabilidades de los funcionarios:

Todo Funcionario del Estado, se halla sometido al ordenamiento jurídico que le deter-
mina derechos y prerrogativas, y también obligaciones y deberes a cumplir y cuya
transgresión habrá de generarle una forma específica de responsabilidad.

Clasificación de las Responsabilidades:

CIVIL: El art. 1.112 del Código Civil, establece que será responsable por los hechos y
omisiones en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de manera irregular las
obligaciones a su cargo.

Así pueden presentarse dos situaciones:

a) Responsabilidad hacia terceros a quienes causa daño, quienes pueden dirigirse

contra el funcionario entablando una acción resarcitoria directa.
b) Responsabilidad hacia el Estado que puede generarse por dos medios: por el daño
causado a la Administración, o que la Administración repita del funcionario lo que
debió pagar a un particular en carácter de indemnización por el daño ocasionado
por el agente.

PENAL: La responsabilidad surge cuando el acto irregular del funcionario constituye

un delito previsto y penado en el Código Penal o leyes especiales.

ADMINISTRATIVA: La responsabilidad surge cuando el funcionario público comete un

acto irregular, que lesiona el correcto funcionamiento de la Administración Pública.

POLÍTICA: Principio fundamental de la forma republicana de gobierno, es el de la res-

ponsabilidad de todos los funcionarios públicos ante sus comitentes, los electores y la
Nación. Desde el Poder Ejecutivo, hasta el último de los funcionarios son responsa-
bles de sus actos como órgano del Estado porque los gobernantes elegidos por el
pueblo o designados por los elegidos, son mandatarios o gestores.

El mecanismo tradicional para la determinación de la responsabilidad política, es el

juicio político que no implica una sanción como en los demás tipos de responsabilidad
analizados, sino que se trata de la privación de una competencia pública, que no se
 150

ejerce a título de derecho subjetivo propio, sino derecho público subjetivo en represen-
tación de la comunidad.

Juicio Político y Jury de Enjuiciamiento

La mayoría de las Constituciones Provinciales se apartan en alguna medida del pro-

cedimiento tradicional, para determinar la responsabilidad política, en cuanto proponen
un doble sistema:

Juicio Político para:
GOBERNADOR,
VICEGOBERNADOR,
MIEMBROS DE LAS CORTES DE JUSTICIA,
PROCURADOR GENERAL,
FISCAL DE ESTADO.

Jury de Enjuiciamiento MAGISTRADOS INFERIORES DEL PODER JUDICIAL

para: MIEMBROS DEL MINISTERIO PUBLICO QUE
GOCEN DE ESTABILIDAD RELATIVA.

El Jury de Enjuiciamiento:

El ejercicio de la función pública genera responsabilidades que serán de distinta natu-

raleza según la función que se desempeñe. En el caso de los magistrados judiciales,
por la actividad que desarrollan, tienen una responsabilidad específica cuando ocurran
las causales de las constituciones o las leyes prevean. La determinación de ellas re-
quiere de un procedimiento y de un órgano encargado de establecerla. En esta inteli-
gencia, la mayoría de las constituciones provinciales han instituido el jurado o jury de
enjuiciamiento de magistrados.

Quienes están sujetos a jury de enjuiciamiento:

Según el art. 153 y 158 de la C. Provincial:

JUECES DE CAMARA,
JUECES DE PRIMERA INSTANCIA,
MIEMBROS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Con respecto a estos últimos, quedarían sujetos a jury de enjuiciamiento, siempre que
gocen de estabilidad relativa.

Causales para que proceda el Jury de enjuiciamiento:

Según el art. 153 de la C. Provincial, las mismas que las previstas para los jueces de
la Corte, esto es:

1.- delito común,

2.- mala conducta,
3.- retardo de justicia,
4.- mal desempeño,
5.- falta de cumplimiento de deberes a su cargo.

Como se lleva a cabo el Jury de enjuiciamiento:

Según el art. 153 de la C. Provincial:

1) Acusación: puede ser hecha por cualquiera del pueblo o por el Ministerio Público.

2) Destitución o Inhabilitación: juzga un jurado de enjuiciamiento integrado por:

 151

- un juez de la corte que lo preside,

- dos diputados,
- dos senadores,
- un fiscal de estado,
- un abogado de la matrícula, electo entre sus pares por veto secreto.

Sus miembros son elegidos cada dos años y pueden ser reelectos.

3) Duración: debe concluir dentro de los cuatro meses contados a partir de la interpo-
sición de la acusación, bajo sanción de caducidad. El no juzgamiento en tiempo por
causa imputable a los miembros del Tribunal, es causal de destitución e inhabilitación
para ocupar cargos públicos de los responsables. El Tribunal juzga en Juicio Público.

Efectos de Jury de Enjuiciamiento:

- Destituir al acusado,
- declararlo inhábil para ocupar cargo en la Provincia,
- en su caso, se remiten los antecedentes a la justicia ordinaria.

Una ley regula todo lo atinente al funcionamiento de este Tribunal, respetando bajo
pena de nulidad, las reglas precedentemente expuestas.

Los A.D.R.

A.D.R. son las siglas en inglés de los Métodos Alternativos para la Resolución de Con-
flictos. Estos métodos presentan todos características en común, como por ejemplo, la
formalidad es menor que en los procesos judiciales, permiten mayor participación de
las partes en la solución del conflicto y mayor control sobre los procesos.

Dentro de estos sistemas encontramos la conciliación, mediación, negociación, arbitra-

je y muchas formas híbridas de los mismos, que generalmente consisten en mezclas
entre las mismas.

EL URBANISMO
CONCEPTO Y SU PROBLEMÁTICA
Señalaba Linares Quintana que “el urbanismo, que en un principio fue encarnado co-
mo un mero asunto relativo al embellecimiento de las ciudades, ha ido ensanchando
su órbita, y hoy ya no se discute que la solución de los problemas que enfoca abarca
aspectos sociológicos, económico-políticos, jurídicos, arquitectónicos, sanitarios, etc.,
y se vincula estrechamente al bienestar de la población.”

El urbanismo es, ante todo una ciencia que se atiene al conocimiento de las cosas,
estudia metódicamente los hechos, investiga las causas primarias y luego, después de
un trabajo riguroso de análisis, trata en síntesis sucesivas determinar sin pretensión de
leyes, principios rectores. Sobre esta base pueden erigirse un arte aplicado que pasa
a la acción, a la creación de síntesis nuevas, materializado por un juego de deseos,
necesidades y satisfacciones (ideas y realidades donde se alberga el hombre y sus
manifestaciones sociales).

Cabe recordar que el vocablo urbanismo data del año 1910, fecha en que se dieron
cita en la capital inglesa los impulsores iniciales de la ciencia. La lista cuenta con
nombres ilustres, como los de Adam Bonnier, Geddes, Howard, Hénard, Stübren,
Unwin, entre otros. A propósito del florecimiento del urbanismo como ciencia y de los
urbanistas como sus cultores, Gastón Bardet escribió que tal acontecimiento fue “con-
 152

secuencia de problemas nuevos, impuestos por fenómenos de una amplitud que no

reconoce igual en la historia”.

La enseñanza del urbanismo recae sobre el ser mismo de la ciudad, cuya forma solo
es la exteriorización de la realidad. La ciudad- como asentamiento humano de densi-
dad considerable, integrada con una notoria complejidad creciente- es una de las insti-
tuciones que desde siempre constituye un fenómeno deslumbrante que a partir de la
instalación de la sociedad de consumo comienza a constituirse en la insatisfacción
creciente de las necesidades básicas de las mayorías que la componen. Si reparamos
en que la vida contemporánea es, esencialmente, vida en las ciudades, el objeto de
estudio de la ciencia que nos ocupa adquiere renovado interés.

Las causas generadoras de la ciudad, dio lugar a que innumerables pensadores de

todos los tiempos intentaran dar respuestas a la cuestión planteada. Entre los más
importantes cabe señalar a:

a) Aristóteles (causa basada en las necesidades de la vida humana) sostuvo que en la

unión de diversas poblaciones “en una sola y completa comunidad lo bastante nu-
merosa para procurarse casi todo lo que requieren, se origina la ciudad, nacida a
causa de las necesidades de la vida”.
b) Rudolf Von Ihering (causa basada en urgencias de la defensa común) encontramos
la idea desarrollada por el gran jurista alemán quien sostuvo que fue el aporte de
los campesinos el que fundó las ciudades, al cual se agregó luego el de los artesa-
nos y comerciantes, todos ellos en la búsqueda de amparo frente a las acechanzas
del enemigo; la necesidad de recintos fortificados es la que ha determinado la fun-
dación de la ciudad.

Advierte el arquitecto Jorge Víctor Rivarola que la ciencia del derecho refleja fielmente
“las virtudes y los defectos de la especie humana, y en particular su versatilidad”. Esta
aseveración es altamente significativa para calificar el fenómeno sobre el cual apunta
el quehacer cada vez más laborioso del urbanismo. En efecto, las grandes concen-
traciones urbanas, con su enorme carga de conflictos, muestran como en una radio-
grafía las miserias y grandezas de los seres que la integran.

Con respecto al concepto de urbanismo, son múltiples las ensayadas, por ejemplo:
Alcides Greca dice que es: “la ciencia creada para ocuparse integralmente del conjun-
to de problemas que genera el vivir en la ciudad moderna y encontrarles adecuada
solución”.

Para Alcides Greca, el urbanismo es “la ciencia que procura la obtención de las mejo-
res condiciones de vida para las agrupaciones humanas”.

Adolfo Korn Villafañe puntualiza al urbanismo cual “doctrina de la racionalización de la

vida de las grandes urbes”.

Luego nos propone establecer qué se ha de entender por urbanismo-ciencia y por ur-
banismo-técnica. Le atribuye al primero la clasificación sistemática de los problemas
específicos de las grandes ciudades contemporáneas y el planteo de las soluciones
adecuadas. Por su parte, el urbanismo-técnica le sirve de eficaz complemento al enca-
rar el caso concreto de cada urbanismo en particular- de cada problema urbanístico-
procurando su solución con atención de sus condicionamientos particulares, en espe-
cial aquellos de índole económica.

José Lo Valvo nos enfrenta con una caracterización de tipo analítico que promueve
diversas facetas de interés, a saber:

a) el urbanismo como ciencia del vivir en la ciudad moderna;

 153

b) el urbanismo como complejo sociológico encarante de las condiciones de vida en

las ciudades del presente;
c) el urbanismo como estudio del fenómeno demográfico de concentración que exhi-
ben los grandes núcleos urbanos de la actualidad;
d) el urbanismo como arte encaminado al trazado, construcción, embellecimiento y
perfeccionamiento de las ciudades.

Bezerra Baltar caracteriza al urbanismo cual “una ciencia, una técnica y un arte al
mismo tiempo, cuyo objetivo es la organización del espacio urbano tendiendo a lograr
el bienestar colectivo a través de una legislación, de un planteamiento y de la ejecu-
ción de obras públicas que permitan el desempeño armónico y progresivo de las fun-
ciones urbanas elementales... Una ciencia capaz de definir ese objetivo, una técnica y
un arte capaz de realizarlo. Una disciplina de síntesis”:

Ricardo Pablo Reca Calvo, investigador platense, dice que “el urbanismo es un fenó-
meno colectivo, que integra en su estudio las distintas disciplinas que tienen que ver
con el comportamiento del hombre en su medio. Esa ciencia interdisciplinaria debe
expresarse en un orden jurídico, manifestarse en un cuerpo jurídico donde consagra
sus instituciones, pautas y principios. La normatización orgánica del hecho urbano en
su amplia consideración es lo que denominamos derecho urbano; como tal el derecho
urbano es una rama nueva, de constante estudio y evolución”.

Finalmente, Ricardo Zuccherino señala al urbanismo como la ciencia creada para

ocuparse integralmente del conjunto de problemas que se generan del vivir en la ciu-
dad moderna y de encontrar a la misma adecuada solución.

Toda problemática del urbanismo trasciende y hasta signa en algunos aspectos el

obrar del derecho municipal, al punto de establecer una activa vinculación entre am-
bos términos.

Si bien la mayoría de los problemas urbanísticos son de la órbita natural del municipio,
existe una minoría de ellos que por su magnitud caen bajo la esfera de competencia
del Estado Federal o de los Estados miembros (v. gr. el problema habitacional).

En un principio se reducían a tres los problemas del urbanismo: circulación, higiene y

estética. Actualmente, se han ampliado los aspectos que comprende su objeto rela-
cionándolo con problemas económico-políticos, sociológicos, arquitectónicos, etc.

A continuación expondremos algunas de las mayores y más complejas motivaciones

fundantes del fenómeno de las populosas urbes actuales:

a) LAS GRANDES CONCENTRACIONES DE POBLACIÓN QUE DEFINEN A LA

CIUDAD MODERNA

En nuestros días, el término “ciudad” se concreta y define en gran medida por la exis-
tencia de las urbes populosas. Paradójicamente, allí mismo se nutre la miseria de su
grandeza, con la presencia del conjunto más heterogéneo de peligros para la plenitud
física y mental de la criatura humana, partiendo del verdadero flagelo que supone la
contaminación ambiental pasando por la alienante motivación de los ruidos molestos y
por la acechanza vertiginosa de su tránsito, para arribar a factores de disolución social
como por ejemplo: el tráfico y consumo de estupefacientes.

No cabe duda de que el crecimiento de las ciudades ha sido vertiginoso. Multiplicidad

de razones explican este fenómeno; entre ellas:

1) el crecimiento gigantesco del comercio;

2) el proceso de concentración industrial;
 154

3) la tecnificación agrícola-ganadera que desocupó mucha mano de obra en sectores

rurales;
4) el ingrediente de cooperación que supone todo gran conglomerado humano;
5) los progresos evidentes del urbanismo en su aplicación a la práctica de desarrollo
de las ciudades.

b) LAS CONSTANTES MIGRACIONES INTERNAS DE LA CAMPAÑA A LA CIU-

DAD

Estamos en presencia de incesantes flujos de población que abandonan el campo

para radicarse en las ciudades. Esto ha llevado a decir que la vida moderna se hace
en las ciudades. Esta característica ha producido de nuestra América Latina una grave
afectación del delicado y secular equilibrio ciudad-campo. En muchos casos el nuevo
poblador de la ciudad se conforma con condiciones particulares de vida inferiores a la
que tenía en la campaña (por ejemplo: habitar en una zona marginal de tipo “villa”), a
cambio de superiores condiciones de vida en sentido genérico (por ejemplo: mayores
posibilidades de acceso a medios educativos, asistenciales). Este fenómeno supone
un singular desafío para la ciudad moderna frente a su carga de problemas tan agu-
dos, como el hacinamiento e incluso la promiscuidad.

c) LA IRREFRENABLE TENDENCIA DE LA CIUDAD-COLOSO A EXPANDIRSE

MEDIANTE EL COPAMIENTO DE LAS AREAS ADYACENTES DE POBLACIÓN

Este desarrollo insensato de las grandes urbes lleva incita su propia penalidad: debe-
rán redoblar su ya sobrecargada tarea para hacer llegar hasta sus prolongaciones to-
dos los servicios públicos y demás necesidades cubiertas en su perímetro original.

Ciertamente, la enumeración anterior de conflictos latentes deja una sensación prima-

ria de indefensión. La reacción natural consiste según Onsari, en que “debemos tomar
conciencia de que si todo lo que decimos de los municipios es real y cierto, si creemos
que eso que pregonamos es verdadero, tenemos que instrumentar los medios para
que así sea posible”.

La puntualización de esos problemas no se resuelve de ningún modo en un orden in-

mutable, que va del mero esbozo a las verdades metafísicas. No se trata solo de una
exposición doctrinaria, de una clasificación práctica para analizar, cuyo objeto es hacer
resaltar la escala de valores, la amplitud de las cuestiones por resolver, pues solo se
puede dilucidar mediante una visión global y consciente de toda esta problemática del
urbanismo que debería de interesar a todos los ciudadanos.

DERECHO Y URBANISMO
El urbanismo por sus características, importa un doble sentido: Jurídico y Social.

Desde el punto de vista SOCIAL, es evidente que la problemática del urbanismo se

debe, entre otras cosas, a la concentración en la ciudad de una población despropor-
cionada, debido a que la formación y construcción de las ciudades, sin orden y sin
previsión, origina inconvenientes de todo género. El urbanismo no solo se refiere al
arreglo material de las ciudades, sino que también debe ocuparse de cuestiones de
orden espiritual y de cultura en general. De allí que algunos autores llegan a hablar de
“la sociología aplicada al medio urbano”.

Evidentemente que en un enfoque desde el ángulo social de nuestro tema, excede el

objeto de esta exposición, pero ello no obsta a considerarlo por su gran vinculación en
lo que a la tarea legislativa concierne, por cuanto el Legislador, deberá plasmar las
 155

realidades existentes a través de normas, ya que el urbanismo a pesar de ser una

ciencia nueva constituye un fenómeno viejo.

Así, el otro problema urbanístico a considerar es el de índole JURIDICA. El autor bra-

sileño Yves de Oliveira, considera que el urbanismo postula una conducta intervencio-
nista del Estado y que no se podría admitir el urbanismo aplicado de modo sistemático
con planes reguladores en un Estado que se convierte en simple espectador del pro-
greso social.

Se hace indispensable en la vida moderna, la existencia de principios rectores, ya que

todo debe ser previsto en la edificación de una ciudad, la estética, las finanzas, las
divisiones por zonas y hasta sus áreas territoriales.

Un error que se encuentra en el actual planteamiento de las ordenaciones urbanísti-

cas, es el que pretende imponer una coalición con el ordenamiento jurídico o al menos
al margen del mismo.

El planeamiento del urbanismo y todo lo relativo a él es competencia de los munici-

pios, por la delegación que las provincias hacen a estos del ejercicio del Poder de Po-
licía, que en un sentido estricto, según B. Campos, vale decir restringido a la consecu-
ción de objetivos concretos de seguridad, higiene y moralidad pública, que pertenece a
la esfera de los poderes no delegados por los Estados Provinciales al Gobierno Fede-
ral (Art. 121 C.N.).

Así, tanto nuestra provincia como las otras, se ocupan del urbanismo en sus Constitu-
ciones en la parte relativa a las competencias del Municipio, lo cual no es mera coinci-
dencia, porque todo lo que se refiera al urbanismo y a sus planificaciones u ordena-
miento, compete especialmente al Municipio, quien es el encargado natural de mante-
ner el buen funcionamiento de la ciudad.

Específicamente, la Constitución de la Provincia de Salta, se refiere a esta competen-

cia municipal en la Sección Tercera- Capítulo Único del Régimen Municipal, en su Art.
176, inc. 9º, en los siguientes términos: “Compete a los Municipios, sin perjuicio de las
facultades provinciales, con arreglo a las Cartas Orgánicas y Leyes Municipales:... 9)
Lo relativo a urbanismo, higiene, salubridad y moralidad. El Municipio de la Ciudad de
Salta, en ejercicio de la facultad que concede el Art. 174 de la Constitución Provincial
a los de más de diez mil habitantes, ha dictado su propia Carta Municipal, en la que
encontramos numerosas disposiciones referidas al tema que nos ocupa.

Así, el Preámbulo de la Carta Municipal de nuestra ciudad, los representantes de la

misma, reunidos en Convención Constituyente, manifiestan entre otras cosas su vo-
luntad de: “... garantizar el derecho de los habitantes a gozar de un medio ambiente
equilibrado y armonioso, preservando el sistema ecológico y protegiendo los recursos
naturales de su jurisdicción; integrar racionalmente a todos los asentamientos pobla-
cionales del municipio; favorecer el desarrollo integral de las personas y preservar el
acervo cultural, histórico y arquitectónico...”. La aplicación de estas declaraciones refe-
ridas a un concepto amplio de urbanismo, las encontraremos en el Art. 7 de la misma
Carta, al referirse a los deberes y atribuciones de la municipalidad: “... Inc. c) Cooperar
con la Provincia o la Nación en ..., la preservación del medio ambiente y de los recur-
sos naturales... Inc. g) Asegurar la preservación del patrimonio histórico, cultural y ar-
quitectónico del Municipio... Inc. j) Determinar las norma relativas a URBANISMO, hi-
giene, salubridad y moralidad.”

Pero, concretamente, nuestra Carta Municipal ha dedicado el Capítulo X al tratamiento

del URBANISMO, MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES. Este, luego de
declarar la función social de la propiedad, en su Art. 94 en concordancia con el ya ci-
tado Art. 7 inc. c, declara expresamente la obligación de la Municipalidad de cooperar
 156

con la Nación y la Provincia para la preservación del medio ambiente y los recursos
naturales.

Seguidamente, el Art. 95, referido a PLANES DE DESARROLLO URBANO y PRE-

SERVACION, establece: “La Municipalidad realizará planes de desarrollo urbano, con
evaluaciones periódicas, que deberán contemplar la preservación del patrimonio cultu-
ral, histórico, arquitectónico y el entorno ecológico del Municipio, ejecutando acciones
directas de promoción. Ejercerá, además, el contralor de obras y construcciones públi-
cas y privadas, promoviendo el embellecimiento de las ciudades. La Municipalidad
garantizará la preservación y defensa del Centro Histórico de la Ciudad de Salta, da-
das las características irrepetibles que el mismo presenta; dictará reglamentaciones
para las nuevas edificaciones públicas y privadas, no obstaculicen los corredores vi-
suales...”.

Es en aplicación de lo dispuesto por el artículo precedente que en nuestra Capital Pro-

vincial contamos con un Plan Director de Urbanización de Salta que describe, social,
territorial y económicamente, a la Capital y proporciona pautas generales de urbaniza-
ción; y tenemos también un código de edificación o construcciones, cuyas normas de-
ben respetarse bajo pena de sanción. Consecuencia de éstos son: la existencia de
una zona exclusiva para la radicación de las industrias (Parque Industrial); la imposibi-
lidad de construir edificios de más de una cierta altura en el casco céntrico como con-
secuencia de la existencia de los corredores visuales que contempla el ya citado Art.
95 de la Carta; la obligación de dejar una cantidad de metros para la vereda sin cons-
truir al frente de las casas; etc.

Otras Constituciones de nuestro país se han ocupado también del urbanismo, y lo han
plasmado de esta manera:

CONSTITUCIÓN DE JUJUY:

Capítulo III - Poder Municipal.

Art. 189: Es de competencia de los municipios, en los términos de esta Constitución y

la ley lo siguiente:

1) ...

2) La planificación, gestión y ejecución del desarrollo y ordenamiento urbano. Zonifica-

ción, parquización, forestación, reforestación, estética edilicia, pavimentación, conser-
vación de la vía pública urbana, desagües, construcción y seguridad de edificios y
obras públicas.

CONSTITUCIÓN DE SAN JUAN:

Capítulo II - Organizaciones y Funciones.

Art. 251: Atribuciones y Deberes.

1) ...

2) Dictar ordenanzas y reglamentos sobre urbanización, tierras fiscales municipales,

transportes y comunicaciones urbanas, sanidad, asistencia social, espectáculos, pa-
seos y cementerios, de abastecimiento, ferias y mercados municipales, forestación,
deportes, registros de marcas y señales, contravenciones y en general, todas las de
fomento y de interés general.
 157

CONSTITUCIÓN DE CÓRDOBA:

Título Segundo: Municipalidad y Comunas.

Competencia Material:

Art. 186: Son funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia muni-

cipal:

1) ...

7) Atender las siguientes materias: salubridad, salud y centros asistenciales; higiene y

moralidad pública, ancianidad, discapacidad, desamparo, cementerios y servicios pú-
blico, planes de edificación, apertura y construcción de calles, calles, plazas y paseos;
diseño y estética, vialidad, tránsito y transporte urbano, uso de calles y subsuelos,
control de la construcción; protección del medio ambiente; paisaje, equilibrio ecológico
y polución ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo, mercados,
abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elabora-
ción y venta de alimentos; creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y
física, y establecimientos de enseñanza regidos por leyes en la materia; turismo, ser-
vicios de previsión, asistencia social y bancarios.

EL URBANISMO Y SU OBJETO: LA CIUDAD

La ciudad es el fenómeno sobre el que apunta el quehacer del urbanismo, es decir: su
objeto.

Es por ello que vamos a considerar los temas básicos que hacen a la misma.

CAUSALES GENERANTES DE LA CIUDAD:

Las principales ideas al respecto son:

a) TESIS DE LA CAUSAL GENERADA EN LAS NECESIDADES DE LA VIDA HUMA-

NA.

Es la posición expuesta en la Política. Allí puntualizó Aristóteles que, de la unión de

diversas poblaciones “en una sola y completa comunidad, se origina la ciudad, nacida
a causa de las necesidades de la vida”.

b) TESIS DE LA CAUSAL ORIGINADA POR MOTIVACIONES DEL CULTO. Criterio

elaborado por Fustel de Coulanges. En tal sentido dejó escrito en su ya célebre obra
“La Ciudad Antigua” que “una antigua creencia ordenaba al hombre que honrase al
antepasado; el culto del antepasado agrupó a la familia en torno del altar...; de ahí
también el establecimiento de la propiedad, la fijación del orden de la sucesión; de ahí,
en fin, todo el derecho privado... Luego se engrandecen la creencia y la asociación al
mismo tiempo. A medida que los hombres advierten que hay para ellos divinidades
comunes, se asocian en grupos más extensos: fratría, tribu, ciudad”.

c) TESIS DE LA CAUSAL DE LA DEFENSA COMÚN.

Idea desarrollada por el gran jurista alemán Rudolf Von Ihering. En su obra “Prehisto-
ria de los Indoeuropeos”, que ha sido el aporte de los campesinos el fundador de las
ciudades, a quienes luego se agregaron artesanos y comerciantes, todos en la bús-
queda de amparo frente a las acechanzas enemigas.
 158

d) TESIS DE LA CAUSAL EMANADA DE IMPERATIVOS DE LUCHA Y COOPERA-

CIÓN.

Criterio del español Adolfo Posada. Señalaba que la ciudad era la resultante de “un
fenómeno de cooperación defensiva y ofensiva para atender al cumplimiento general
de todos los fines de la vida humana”.

e) TESIS DE LA CAUSA EFICIENTE EMERGENTE DEL ESPIRITU GREGARIO DE

LA CRIATURA HUMANA.

Zuccherino sostiene que, la ciudad es la resultante natural de una causa eficiente, que
no es otra que la tendencia, congénita en el hombre, de agruparse y de vivir en socie-
dad.

CLASIFICACIONES ADMITIDAS POR LAS CIUDADES:

a) CLASIFICACIÓN BASADA EN SU MAGNITUD.

Criterio según su cantidad de habitantes y el aspecto relacionado con las funciones a

que cada núcleo poblacional se halla afectado. Así la clasificación conforme a la mag-
nitud nos presentaría:

1) LOS PUEBLOS Y VILLAS: Son aquellos poblados que cuentan con una población
inferior a los 5.000 habitantes y en los cuales se presta servicios públicos municipa-
les.
2) LAS CIUDADES: Estamos frente a agrupamientos humanos con signos caracterís-
ticos de densidad, integración y complejidad en función de ser centros administrati-
vos, comerciales, educativo-culturales y sociales en general. Su densidad poblacio-
nal supera los 5.000 habitantes y se extiende hasta los 100.000.
3) LAS GRANDES CIUDADES: Su población oscila entre los 100.000 y 1.000.000 de
habitantes.
4) LAS CIUDADES-COLOSO: Presentan todas las patologías posibles generadas por
estallidos urbanos incontenibles, como por ejemplo: San Pablo y Buenos Aires. La
población excede el millón de almas.

b) CLASIFICACIÓN EN ORDEN A LA FUNCIONALIDAD.

1) CIUDADES DE IMPORTANCIA POLÍTICA: Ginebra, la ciudad autónoma de Bue-

nos Aires.
2) CIUDADES DE RELEVANCIA MILITAR: Tolón (Francia), Mar del Plata.
3) CIUDADES DE SIGNIFICACION CULTURAL: Viena, Córdoba.
4) CIUDADES DE CONTENIDO RELIGIOSOS: Jerusalén, Luján.
5) CIUDADES CON ESTRUCTURA ECONOMICO-PRODUCTIVA: Pensilvania (Es-
tados Unidos) y, a nivel argentino, Comodoro Rivadavia (Chubut).
6) CIUDADES CON PERFIL INDUSTRIAL: Wisconsin (Estados Unidos) y Rosario.
7) CIUDADES CON CARACTER COMERCIAL: Nueva York, ciudad autónoma de
Buenos Aires.
8) CIUDADES CON ORIENTACION FINANCIERA: Zurich (Suiza), ciudad autónoma
de Buenos Aires.
9) CIUDADES CON PUERTOS PREPONDERANTES: Marsella (Francia), Bahía
Blanca.
10) CIUDADES DESIGNADAS RESERVAS DE LA HUMANIDAD POR LA ORGANI-
ZACION DE LAS NACIONES UNIDAS (O.N.U.): Florencia (Italia), La Plata.
11) CIUDADES VACACIONALES: Montecarlo (Mónaco), Bariloche.
12) CIUDADES RESIDENCIALES: Beverly Hills (Estados Unidos), San Isidro (Buenos
Aires).
 159

HISTORIA DEL DESARROLLO DE LAS CIUDADES ARGENTINAS

Sobre el nacimiento de la ciudad en nuestro medio, cabe anotar motivaciones muy

diversas:

a) CIUDADES GENERADAS EN LOS FORTINES.

Aquellos núcleos nacidos en la necesidad de ganar tierras y a la vez protegerse contra

el aborigen, como Dolores y Tandil (Buenos Aires) y Río Cuarto (Córdoba).

b) CIUDADES NACIDAS DE CONSTRUCCIONES DEL CULTO CATOLICO.

Ciudades levantadas alrededor de algún templo o edificio destinado a la conmemora-

ción religiosa. Es el Caso de Luján (Buenos Aires) y Rosario (Santa Fe).

c) CIUDADES FLORECIDAS POR MOTIVACIONES ECONOMICAS.

Nos referimos a núcleos de población generados en el desarrollo de actividades de

producción. Por ejemplo: Comodoro Rivadavia (Chubut), originada en la actividad del
petróleo.

d) CIUDADES PENSADAS Y PLANIFICADAS.

Aquellas que se planifican con antelación al momento de su fundación. Por ejemplo: la

ciudad de La Plata (Capital de Buenos Aires).

CLASIFICACIÓN SEGÚN SUS PERÍODOS DE ORIGEN

La ciudad en nuestro país ha sufrido transformaciones que es dable clasificar en pe-

ríodos, a saber:

a) PERÍODO DE LA CIUDAD DE ESTIRPE ESPAÑOLA.

Se desarrolla desde la etapa hispánica y hasta que Torcuato de Alvear comenzó la

obra de transformación de la gran aldea. Durante este ciclo, la ciudad tiene como pivot
central y esencial a la plaza mayor, sita en el medio de la población y determinante de
sus distintos sentidos de prolongación y extensión.

b) PERÍODO DE LA CIUDAD PROPIA DEL MODELO LIBERAL.

Su extensión va desde 1880 y llega hasta 1930. El modelo visible se concreta en la

notable transformación de Buenos Aires. En esta etapa se concretó la realización de la
ciudad de La Plata.

c) PERÍODO DE LA CIUDAD - JARDÍN.

Se desarrolla entre 1930 y 1950, aparecieron creaciones interesantes, encaminadas a

quitar los problemas nacidos de las vías férreas y de la falta de espacio verdes, entre
otras. El más significativo ejemplo es la ciudad de Mar del Plata, convertida en el ma-
yor balneario del orbe.

d) PERÍODO CONTEMPORANEO.

Iniciado en 1950, se extiende hasta nuestros días. En este ciclo aparecen desarro-
lladas ideas capitales del urbanismo moderno, tales como la planificación, la zonifica-
ción y la angustiante cuestión ecológica.
 160

PROBLEMÁTICA GENERAL DE LA CIUDAD MODERNA

a) LAS GRANDES CONCENTRACIONES DE POBLACIÓN QUE CARACTERIZAN A
LA CIUDAD MODERNA.

El término “ciudad” se concreta en gran medida por vía de la presencia de las urbes
populosas. Paradójicamente, allí mismo se nutre la miseria de su grandeza con el con-
junto más heterogéneo de peligros para la plenitud física y mental de la criatura huma-
na, partiendo del verdadero flagelo que supone la contaminación ambiental, pasando
por los ruidos molestos y por la acechanza vertiginosa de su tránsito, para arribar a
factores de disolución social, como el tráfico y consumo de estupefacientes.

Sin dudas que el crecimiento de las ciudades ha sido vertiginoso.

La centuria presente ha dado a las cifras el carácter de un verdadero estallido demo-

gráfico de consecuencias impredecibles. Multiplicidad de razones explican este fenó-
meno. Entre ellas:

1) El crecimiento gigantesco del comercio, con epicentro en las ciudades;

2) el proceso de concentración industrial;
3) la tecnificación agrícola-ganadera que desocupó numerosa mano de obra en secto-
res rurales.

b) LAS CONSTANTES MIGRACIONES INTERNAS DE LA CAMPAÑA A LA CIUDAD.

Estamos en presencia de flujos de población que abandonan el campo para radicarse

en las ciudades. Esta característica ha producido una grave afectación del equilibrio
ciudad-campo, deterioro que en la Argentina asume proporciones alarmantes, pues la
ciudad de Buenos Aires, con su escasa superficie, alberga a más del 35% de la pobla-
ción total del país.

El nuevo poblador de la ciudad se conforma con condiciones de vida inferiores a las

que tenía en la campaña (v. gr. habitar en una zona marginal de tipo “villa”), a cambio
de superiores condiciones de vida en sentido genérico (por ejemplo: mayores posibili-
dades de fuentes de trabajo o vías educativas).

Estas situaciones traen aparejados problemas concretos como el hacinamiento, la

contaminación, el sistema vial, los espacios verdes y los libres, la extensión de los
servicios públicos, etc.

SOLUCIONES ORQUESTADAS POR LA CIUDAD MODERNA

Según Onsari, debemos tomar conciencia de que si todo lo que decimos de los muni-
cipios es real y cierto, tenemos que instrumentar los medios para que así sea posible.

a) ADECUACIÓN DE LA BASE TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS A LAS NECE-

SIDADES DE LA ACTUALIDAD.

Adopción del sistema del municipio-distrito, como fórmula transaccional que permita
contemplar las realidades sobre las cuales toca legislar.

b) CLASIFICACIÓN DE LOS MUNICIPIOS EN CATEGORIAS DE CONFORMIDAD A

SUS RESPECTIVOS ÍNDICES DE POBLACIÓN.
 161

Con el móvil último de otorgar a las diversas categorías de municipios un tratamiento

adecuado a la competencia de las instituciones que las componen. Numerosas cartas
estaduales adoptan la idea, siguiendo las huellas de la santafesina de 1921; por ejem-
plo: Chaco (Art. 180), San Juan (Art. 240) y Santiago del Estero (Art. 218) en tres ca-
tegorías; Entre Ríos (Art. 181) en dos categorías; indirectamente, Salta (Art. 170, 174).

c) EFECTIVA DECLARACIÓN DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.

Esta tiene como elementos propios los siguientes:

1) El reconocimiento en la Constitución Nacional (Art. 123, que dice: “Cada provincia

dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º, asegurando
la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero.”).
2) Las atribuciones y competencias de los gobiernos locales debe emanar de la auto-
nomía municipal reconocida en la Carta Fundamental del Estado Nacional y de la
Constitución Provincial que debe regular su alcance y contenido en el orden institu-
cional, político, administrativo, económico y financiero.

Dentro del proceso constituyente provincial, iniciado en la década del ’80, numerosas
Cartas Estaduales han consagrado la autonomía municipal absoluta, incluyendo el
reconocimiento de un disertido poder constituyente de tercer grado: v. gr. Catamarca,
Córdoba, La Rioja, Neuquén, Río Negro, han institucionalizado la autonomía municipal
concebida desde la perspectiva de la elección directa del intendente; (Salta, Arts. 170,
primera parte, y 174, Autonomía Condicionada); San Juan, entre otras. Algunas consti-
tuciones de han limitado a declarar sólo la autonomía; por ejemplo: Chaco (Art. 179) y
La Pampa (Art. 107).

d) DESCENTRALIZACIÓN POR ZONAS EN LOS MUNICIPIOS DE MAYOR IMPOR-

TANCIA PARA HABILITAR UN MEJOR CONOCIMIENTO Y CONSECUEN-
TEMENTE UN MEJOR MANEJO DEL GOBIERNO MUNICIPAL.

Una descentralización de carácter integral comprende:

1) consejos vecinales por zonas;

2) juzgados de faltas por esas mismas zonas;
3) registros civiles en iguales condiciones;
4) sucursales del Banco Municipal con similares características;
5) delegaciones de mesa de entradas, Inspección General, Secretaría de Obras y
Servicios Públicos, Secretaría de Salud Pública y Gobierno, etc.

e) EJERCICIO DE UNA AUTENTICA AUTONOMÍA ECONÓMICO-FINANCIERA. Pues

su ausencia torna ilusoria la autonomía política del municipio. Crea una situación de
desequilibrio social.

f) EJERCICIO AMPLIO DEL PODER DE POLICÍA POR PARTE DE LOS MUNICI-

PIOS.
Debemos concebir al poder de policía con un tinte genérico, encaminado a la protec-
ción de intereses locales; la seguridad, la higiene y la moralidad, entre otros.

g) MUNICIPALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS.

Un superior interés público ha de presidir la decisión de cada caso en particular. Es

necesaria una etapa reflexiva antes, teniendo en cuenta las condiciones deficitarias
del Estado argentino.
 162

Además, se deberá dotar a la institución municipal de una auténtica capacidad finan-

ciera.

h) PRÁCTICA EFECTIVA DE TAREAS DE PLANEAMIENTO Y ZONIFICACIÓN.

Todo el desborde demográfico de las ciudades de nuestro tiempo, trae incita la posibi-
lidad del caos, lo que obliga a poner- por parte del gobierno municipal- en primera me-
dida una fuerte dosis de racionalidad en su quehacer.

Por ello, la Constitución de Salta (Art. 176 y ccdtes.) como la Constitución Correntina,
la Rionegrina, entre otras, otorgan al municipio atribuciones para proceder a la elabo-
ración de planes reguladores.

Es una tarea de análisis integral de las necesidades del núcleo urbano de la actualidad
y de planeamiento de su natural expansión futura.

“La planificación urbanística- enseña Martins- tiene por objeto establecer el trazado
urbano, la utilización del suelo, determinar zonas de viviendas y de establecimientos
industriales, áreas libres y espacios verdes, el sistema vial y la circulación, de modo de
lograr el mayor bienestar colectivo y la mayor funcionalidad del centro urbano”. En
estos momentos no podemos guiarnos por el empirismo organizador que convenía a
sociedades estables y que se renovaban según tradiciones bien establecidas. En las
condiciones modernas cada actividad, cada industria, cada institución, cada comuni-
dad tienen necesidad de un plan y de un programa de desarrollo.

El planning debe realizarse a nivel de la comuna de la provincia, de la región o de la

nación; tanto como todas las asociaciones y las organizaciones se manifiestan bajo
formas especiales, localizadas y difusas y siempre condicionadas por el lugar, se ad-
mite que todas las clasificaciones verticales y horizontales serían confiadas a un orga-
nizador del espacio.

Para poder lograr la coordinación entre los planeamientos de la clasificación vertical y

horizontal, es necesario bosquejar las fases del establecimiento de un plan regional:

LAS ENCUESTAS Y LOS ANÁLISIS

La investigación y reunión de los testimonios que permiten un diagnóstico seguro,
pueden clasificarse en:

1) LA ENCUESTA BIBLIOGRÁFICA: Reflejan los archivos y obras anteriores, traduc-

ción de las estadísticas existentes por medio de representaciones, gráficos, etc.
2) LA ENCUESTA PERSONAL: Es allí donde se manifiestan las cualidades psicológi-
cas del investigador.
3) LA ENCUESTA MONOGRÁFICA: Descripción de cada hecho, de cada zona, región
o lugar que manifiestan una individualidad distinta.

4) LA ENCUESTA POR AGRUPACIONES: Es decir, que sean los grupos constitutivos

de la ciudad o de la región, grupos locales o asociaciones de personas los que de-
terminen en su escala sus necesidades.

Así, cuando el urbanista comience a organizar, a reunir sobre un plano y con un pro-
grama las necesidades de la ciudad, todas las agrupaciones interesadas y locales son
ya consultadas y coinciden con los planes de apreciación.

Hasta aquí hemos hecho una valoración carente de espíritu crítico, pues en el sistema
económico decadente, el objetivo único fue agrandar la ciudad o la región al estilo de
 163

las municipalidades norteamericanas para aumentar los beneficios de los productores

e intermediarios.

Nadie se imaginaba en subdividir los elementos como el tiempo, el espacio, los gru-
pos, etc. teniendo en cuenta las grandes cantidades y reubicándolas en la escala del
hombre.

Desde este punto de vista, el planeamiento no era más que un planeamiento de com-
plicidad con la concentración capitalista.

Esto supone una revisión de todos los valores corrientes de sistemas ya ineficaces o
caducos; pero sí conservar como constante los aspectos climáticos, geográficos, so-
ciales, etc.

Pero es necesario, por sobre todas las cosas, evitar el error de creer que determina-
das personas (funcionarios) apoyados en análisis pueden conocer y decidir sobre las
necesidades y su distribución. Lo esencial es partir de una escala de valores que res-
ponda a la realidad, y de esta manera satisfacer las relaciones verdaderas.

Esta tercera etapa se vincula con la intuición, con la imaginación creadora del urbanis-
ta, es como si expresáramos: “todo urbanista debe ser un artista cultivado”.

A través de algunos trazados el urbanista reúne en una composición múltiples proyec-

tos diferentes; pero la superposición de todos estos proyectos que procedan de espíri-
tu y técnicas diferentes y con objetivos diversos, muestran las incompatibilidades.

La confrontación con los cartogramas de encuestas reflejan las lecciones del pasado.

Finalmente, surge el plan, donde rigen alternadamente la intuición y la lógica. Se trata

de traducir geográficamente actividades sobre superficies, de describir al hombre y al
suelo con sus múltiples relaciones.

Ello se debe a que el arte urbano de nuestra época debe simbolizar una idea rectora,
una idea de fuerza, la idea de la época, como (prescindiendo) respondiendo a los
constantes cambios del todo ya ordenado.

La aplicación constante y continua del plan, es lo que constituye el planning, por esto
el plan solo cobra valor acompañado de su programa de aplicación, que debe ser:

a) programa de realización y
b) se debe indicar la evolución de cada actividad de superficie.

Un programa de organización deberá contener dos partes. La primera de ellas, es el

urbanismo activo o equipamiento propiamente dicho. Este equipamiento debe ser es-
tudiado en forma individualizada, por ejemplo: barrio por barrio, distrito por distrito. Es
necesario un orden de urgencia por etapas para la realización del equipamiento de las
actividades a desarrollar; aunque este se vea obstaculizado por las intervenciones del
medio interior.

Actualmente, los llamados reglamentos pasivos llamados de “servicios”, se apoyan en

divisiones, zonas o clases económicas homogéneas y no en barrios o distritos, es de-
cir en agrupaciones sociales heterogéneas, lo cual no permite un urbanismo de acuer-
do a la realidad.

A lo expuesto, es necesario sumarle que los planes realizados se realicen, lo que no

es posible, sino cuando los interesados están capacitados para coordinar las activida-
des que lo rigen y distribuir los fondos necesarios.
 164

Es bueno recordar entonces el resultado expuesto en 1935 durante el Congreso de

Londres: “acumulamos planos sobre planos, pero no podemos concretar nuestros pla-
nos” (T. Charles).

Como ya expusimos, el plan debe sufrir continuas adaptaciones, por ello esta última
fase consiste en hacer integrar el plan dentro de las formas caducas y en sustituir la
rutina y la anarquía.

Para ello, es necesario partir de los hechos y dejar que estos sugieran una adaptación.

Es por esto que los verdaderos planes son sobre todo instrumentos de educación para
la iniciativa privada, etc., y estos planes no pueden esperar su realización, pero sí,
deben tener como base las constantes geográficas, económicas, geológicas, etc.

Es por eso que debemos concluir que: “no debemos realizar planes de estructuración,
ellos deben realizarse a sí mismos”.

Este plan no debe ser algo organizado, pero sí orgánico.

El urbanista ante todo debe evitar de imponer su personalidad en realizaciones sun-

tuosas. Pero sí debe dilatar en sí el alma social (Bergson).

Es así como dejamos expuesto que las condiciones realizables del espacio, son una
total sumisión del autor al objeto.

PRINCIPIOS DE UN PLAN NACIONAL DE URBANISMO

El Comité de Urbanismo de los EE.UU. estudió todas las debilidades de este.

Luego de una ardua investigación, se arribó a la conclusión de “la necesidad de un

plan nacional de localización de las industrias y de una redistribución de la comunidad
urbana en la región que la rodea, con la ayuda de transformaciones y modificaciones
reiteradas”.

En la Unión Soviética, la mano del hombre ha creado una nueva geografía. Ríos artifi-
ciales surcan las estepas y las regiones desérticas, aportándoles frescor y creando
oasis de vegetación donde las poblaciones se concentran.

A todo esto, se disminuyen las densidades de ciertos distritos y suministran cuadrillas

de mano de obra para un equipamiento gigantesco. La población rural ha disminuido.

Pero no son tales expolaciones ni tales migraciones las que convienen a Francia ur-
banizada y cultivada.

Todo lo expresado nos ayuda para poder exponer el llamado Plan Nacional de Urba-
nismo al cual deberán subordinarse.

Este Plan Nacional debe apuntar a reencontrar un equilibrio demográfico deseable,

porque es la vitalidad de la población la directamente afectada.

No puede existir equilibrio entre jóvenes y viejo, sino un aumento de la natalidad, a lo

largo de diversas generaciones (Alfred Sauvy).

En los EE.UU. se estableció que el índice de reproducción de las ciudades de más de

100.000 habitantes, es de 0,76 y en las comunidades rurales de 1,54.
 165

No es cuestión de hacer el retorno a la tierra un leitmotiv sentimental o reaccionario. El

retorno a la vida rural como base es una sociedad económica lo mismo que biológica y
metafísica.

No podemos reconstruir al hombre si desconocemos sus raíces, esto es importante

porque el hecho se refleja en la regresión comercial, es decir en el aumento de los
precios en la producción.

Por otra parte, debemos destacar lo expresado por Bergson: “no es ampliando la ciu-
dad como llegaremos a la humanidad”. Es decir, que a través de impulsos sucesivos
transformaremos una sociedad cerrada en una sociedad abierta.

También podemos decir que el hombre trata de reformar pequeñas sociedades y de

manifestarse como privilegiado y admirado por los otros hombres. Desde este aspec-
to, se puede expresar que el drama social de la época actual proviene de querer obte-
ner sociedades abiertas haciendo estallar las viejas comunidades cerradas. En lugar
de: “obtener esas sociedades abiertas por una serie de federaciones de sociedades
estructuradas, sin perder de vista el módulo humano”.

Continuando con los ejemplos tomados como parámetro en la exposición, podemos

destacar que en Francia sobre 40 conglomerados franceses parece que hubiere dife-
rentes tipos de agrupaciones urbanas de escalas relativamente constantes.

Se distinguen tres escalas, a saber:

1) LA ESCALA PATRIARCAL: Grupo elemental donde los vecinos se ayudan entre sí,
manifestándose solidaridad fundamental por la proximidad de vida.

2) LA ESCALA DOMÉSTICA: Es una constante de orden geoeconómico y es el primer

elemento urbano donde la federación es el nivel superior conocido como suburbios,
pueblos, etc.

3) LA ESCALA PARROQUIAL: Es en los barrios donde se manifiesta una vida espiri-

tual que sobrepasa las realidades familiares, por el papel que puede desempeñar
en el lugar.

A su vez, la población conglomerada puede clasificarse en distintas especies sociales,

que el urbanista debe tratar en seis niveles:

1º NIVEL: El caserío aislado o la casa colectiva.

2º NIVEL: El pueblo de explotación rural, el pequeño suburbio orgánico, la pequeña
comunidad rural.
3º NIVEL: El pueblo centro, la parroquia, el antiguo barrio orgánico, la unidad resi-
dencial futura, el cantón.
4º NIVEL: La ciudad humana, la comarca rural o el distrito.
5º NIVEL: La metrópoli regional o el departamento.
6º NIVEL: La metrópoli capital o la región.

Frente a esto se presentan tres grados hipourbanos, luego dos grados hiperurbanos
desproporcionados. Según estos últimos, los primeros grados son incapaces de apor-
tar beneficios suficientemente ricos; los últimos, por el contrario, destruyen lo que ya
estaba aglutinado.

De esta noción de la insuficiencia de los grados inferiores y de la nocividad de los gra-

dos superiores, se deducen los principios del Plan Nacional de Urbanismo.
 166

A) EN LA ESTRUCTURA RURAL:

Favorecer la agrupación de caseríos y pueblos pequeños alrededor de pueblos cen-

tros y centros cooperativos.

Hacer de estos pueblos centros, los núcleos de una civilización rural.

Hacer de las comarcas la nueva unidad de equipamiento rural.

B) EN LA ESTRUCTURA URBANA:

Favorecer el crecimiento de las ciudades demasiado chicas.

Limitar el crecimiento de las ciudades demasiado pobladas.

Descongestionar las metrópolis regionales y crear en su seno comunidades semi-

autónomas.

Descentralizar medidas enérgicas frente a monstruosas aglomeraciones, por ejemplo:

París.

C) SOBRE EL TERRITORIO NACIONAL:

Establecer como base las descentralizaciones industriales y culturales.

Procurar la “recentralización” (Thomas Adamms) es decir reencontrar muchos centros

alrededor de los cuales se estructuran comunidades vivientes.

Ante la amplitud de temas, que por su objeto abarca el urbanismo, y ante la cantidad
de problemas que contempla, hemos creído conveniente abordar sólo aquellos que
por su importancia y urgencia consideramos primordiales. Ellos son:

A) Usos del Suelo.

B) Circulación y Transporte.
C) Espacios Verdes.
D) Contaminación.
E) Centro Histórico.

El desarrollo de cada tema se hará teniendo en cuenta el siguiente orden:

1) Introducción general al tema.

2) Problemática del tema en la Ciudad de Salta.
3) Contemplación del mismo desde el punto de vista jurídico.
4) Ordenanzas actuales y legislación al respecto.

A) USOS DEL SUELO

SUS LIMITACIONES

El urbanismo es la política que conduce a la formación y conservación de la estructura

física y dinámica de la ciudad que el hombre y la sociedad necesitan.

En las actuales circunstancias de nuestro mundo, la ausencia de una certera política

urbanística en cualquier país, puede significar para éste un riesgo hacia el futuro tan
grave o llegar a adquirir una conformación monstruosa, por lo cual todas las activida-
des humanas resultarían afectadas.
 167

De todo ello resulta que, ninguna política urbanística es viable sin adoptar previamente
un método para contener y condicionar la libertad plena de edificar en cualquier suelo
sin plan alguno y sin infraestructura urbanística (vías principales y secundarias, locali-
zación de centros de utilidad pública, ordenanzas de edificación, etc.).

PLANEAMIENTO

Cuando se trata de definir al planeamiento nos enfrentamos ante una situación inédita,
cual es que con muy pocos esfuerzos pueden encontrarse cerca de cincuenta defini-
ciones, así, la excesiva cantidad de definiciones es prueba evidente de la falta de un
consenso general.

En un sentido sumamente amplio, planeamiento significa “la acción o efecto de planifi-

car”, siendo planificar “el actuar o desempeñarse conforme a un plan”. En este sentido
se puede decir que planifica el industrial que dispone las proporciones necesarias de
los factores productivos que son requeridos para elaborar los productos que el merca-
do demanda; planifica el militar que establece un objetivo bélico y dispone de los me-
dios conducentes a su logro; planifica el arquitecto cuando proyecta una vivienda;
también va a planificar el Estado cuando propone metas concretas para su desarrollo.

Cabe señalar que, si entendemos esencialmente por planeamiento “un proceso de

comprensión de las necesidades humanas y de determinación y formación de la futura
política pública, para atender aquellas necesidades con un máximo de efectividad”;
entonces nadie mejor que el propio municipio para planificar el desarrollo territorial.

Es el municipio quien mejor conoce las modalidades de la convivencia social, las ca-
rencias y potencialidades de su territorio y los problemas infraestructurales y de servi-
cios públicos, por lo cual sí bien cabe hablar de la conveniencia de un planeamiento
inter-municipal, la realidad suele mostrar especialmente en los municipios chicos un
serio déficit en materia de recursos técnicos y de especialización de recursos huma-
nos en materia de planeamiento. Las consecuencias que derivan de esta inferioridad
técnica del municipio es la avocación de esta competencia por parte de entes dotados
de mayor complejidad tecnológica, y en el caso argentino este ente es la provincia.

No obstante ello, reivindicamos como competencia propia del municipio el planeamien-

to territorial, de allí que todo municipio y cualquiera sea su tamaño debe asumir el pla-
neamiento territorial como atribución y como una obligación, puesto que la provincia
no puede regular la altura de edificios, la zonificación de una ciudad, ni el diagrama de
su trama circulatoria. Tanto es así que, en el II Congreso Iberoamericano de Munici-
pios, celebrado en Lisboa en 1959, se arribaron a similares conclusiones.

La provincia puede y debe auxiliar a los municipios de menos recursos, sugiriendo,

pero nunca imponiendo programas indicativos que ofrezcan soluciones a los proble-
mas tipos, como por ejemplo: ensanches urbanos, protección del medio ambiente,
mejoramiento de viviendas, etc.

Partiendo de la base de la determinación de las cuatro grandes funciones de la ciudad:

habitar, trabajar, recrearse y circular, que fueran adoptadas en la Carta de Atenas de
1933, el planeamiento territorial a cargo de los municipios debe orientarse fundamen-
talmente “al logro de los objetivos básicos aceptados por el consenso popular, las zo-
nificaciones, planes reguladores y planes de desarrollo urbano y rural, como también
la adecuada interrelación de los espacios naturales y edificados, el mejor aprovecha-
miento y uso de los recursos disponibles”. Pero en definitiva y resumiendo tanto la
opinión de la doctrina como de los textos de las legislaciones más avanzadas en la
materia, podemos anotar los siguientes objetivos del planeamiento territorial:
 168

a) Creación de condiciones físico-espaciales que posibiliten satisfacer al menor costo

económico-social, los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia de
vivienda, industria, comercio, recreación, infraestructura y servicios especiales, te-
niendo en cuenta los medios de vida, el clima y los recursos técnicos apropiados a
la realidad local, regional y nacional.
b) La preservación y el mejoramiento del ambiente, mediante una adecuada organiza-
ción de las actividades en el espacio, la proscripción de acciones degradantes y la
corrección de los efectos de las ya producidas.
c) La conservación de las áreas y sitios de interés natural, histórico, paisajístico o tu-
rístico, a los fines de su uso nacional y educativo.
d) Asegurar que el proceso de ordenación y renovación urbana se lleve a cabo res-
guardando los intereses generales de la comunidad.

Ahora bien, la agenda de temas sujetos al planeamiento territorial es en la actualidad

vasta, por lo cual podemos señalar a nuestro juicio, cuáles son las cuestiones que re-
sultan insoslayables para lograr un correcto ordenamiento espacial en el municipio
contemporáneo, así cabe hablar de:

CLASIFICACIÓN GENERAL DEL TERRITORIO

1) Áreas Rurales: destinadas a emplazamientos de usos relacionados con la produc-

ción agropecuaria extensiva, minera, forestal, etc.

2) Centros de Población:

a) Áreas Urbanas:

* Sub-áreas urbanizadas: sectores del área urbana continuos o discontinuos, donde

existen servicios públicos, equipamientos comunitarios como para garantizar un mo-
do de vida plena (como mínimo: energía eléctrica, vías permanentes y seguras de
circulación, agua corriente, cloacas, transporte, comunicaciones, educación, seguri-
dad y salud pública.

* Sub-áreas semi-urbanizadas: sectores intermedios o periféricos del área urbana que

constituyen de hecho una parte de la población por su utilización como tal, con parte
de la infraestructura de servicio y del equipamiento necesario, pero que una vez
completados pasarán a constituirse en sub-áreas urbanizadas.

b) Áreas Complementarias:

* Espacios edificatorios: aquellos de naturaleza privada que incluyen edificios para los
diferentes y múltiples usos urbanos posibles.
* Espacios circulatorios: incluyen las redes viales a diferentes niveles, los cursos de
aguas.
* Espacios aereatorios: públicos (parques, plazas, plazoletas), privados de uso público
(clubes deportivos, centros recreativos, etc.), privados (espacios parcelarios sujetos
a restricciones).

ZONIFICACIÓN
La zonificación es la ordenación que se realiza sobre un plano urbano con el fin de
asignar a cada función y a cada individuo su lugar adecuado. Tiene como base la ne-
cesaria discriminación de las diversas actividades urbanas, que exige cada una su
espacio particular, locales de vivienda, centros comerciales, industriales, solar o terre-
nos destinados a esparcimiento, etc.
 169

Comúnmente, se entiende por zonificación a la división de la ciudad en zonas confor-

me a un uso prevalente que se les da a sus edificios y predios.

Esta tarea de zonificación debe practicarse procurando respetar las siguientes pautas:

a) Aceptación de las tendencias naturales de cada sector, de su vocación manifiesta.

b) Preservación del carácter del área residencial, comercial, recreativa, etc., no admi-
tiéndose usos y tipos edilicios incompatibles y controlando las alteraciones que se
producen en los edificios existentes, cuyos usos no se conforman con dicho carác-
ter.
c) Reconocimiento de la heterogeneidad de la actividad urbana.
d) Descongestión de sectores críticos, debiendo prestarse atención especial a la loca-
lización de aquellas actividades que requieran concentración de personas, vehícu-
los y cargas y consiguientemente demandantes de grandes espacios para operar.
e) Respecto a la estética urbana, fundamentalmente en aquellos sectores cuyas ca-
racterísticas históricas, paisajísticas, edilicias, sea menester proteger o destacar.

ZONIFICACION SEGUN SU USO

Son muchos los criterios expuestos respecto a la zonificación, pudiendo señalarse el
que atiende a la zonificación según su uso y que la divide en:

1) Zona Residencial: vivienda para una o dos familias, o vivienda para una o dos fami-
lias más apartamentos y hoteles.
2) Zona Comercial.
3) Zona Industrial: industria ligera (no producen olores ni sonidos desagradables); fá-
bricas seminocivas (producen humo, exceso de polvo y suciedad); industrias noci-
vas (plantas de fertilizantes).

PROGRAMA VIAL
Una cuestión dentro de los temas que componen la agenda del planeamiento munici-
pal se vincula con las características de la trama circulatoria, tanto en su faz interna
(vías ferroviarias, avenidas principales, avenidas, calles principales), como en su faz
externa (vía de red troncal, acceso urbano).

Sobre este tema importante de la planificación territorial, interesa remarcar tres cues-
tiones:

1) Señalamiento vial.
2) Estacionamiento de rodados.
3) Infraestructura vial y los peatones.

LOTEOS Y URBANIZACIONES
El proceso de crecimiento expansivo de las áreas edificadas en el país se ha desarro-
llado mucho hasta poco tiempo atrás, fuera de todo tipo de control público (normativo
y/o administrativo). Las posibilidades que brinda la geografía nacional, con sus exten-
sos espacios planos y llanos y la necesidad de obtener la vivienda económica por par-
te de vastos sectores de la población (los más carenciados), escapando así a la pre-
sión fiscal inmobiliaria del Estado, han sido factores propicios para el despliegue ilimi-
tado de propietarios de fondos improductivos, prohijados en más de una ocasión por la
actitud engañosa de rematadores y/o comisionistas.
 170

Las consecuencias sociales de esta expansión incontrolada han sido nefastas, abar-
cando desde los casos de pérdida de la vivienda o imposibilidad de construir por de-
fecto de título hasta la propagación de verdaderos cinturones insalubres, por carecer
estas áreas loteadas de la infraestructura y el equipamiento imprescindible en cual-
quier solar que se precie de habitable, en estos casos las consecuencias humanas
generadas por la falta de previsión han sido irrecuperables y las secuelas socio-
económicas fueron y son soportadas por toda la comunidad, la que debe hacer frente
a nuevos problemas sanitarios (basurales, propagación de enfermedades infecto-
contagiosas, etc.) y, desde luego, económicos.

La necesidad de regular los fraccionamientos de las tierras ubicadas en ámbitos no

urbanizados, constatando previamente las condiciones de habitabilidad del terreno, la
probidad de los títulos y documentación que garantice la posesión pacífica de quien
adquiere y la prestación de servicios mínimos para los futuros moradores, ha sido tar-
díamente advertida en nuestro país.

No obstante ello, todo este panorama tiende a mejorar y a título de ejemplo cítese en
el caso de la provincia de Salta, la Resolución 178 de la Secretaría de Obras Públicas
y Desarrollo Urbano, que ante la cantidad de proyectos de nuevas urbanizaciones y
las falencias de sus prestaciones, el errático control de las documentaciones corres-
pondientes y el inicio de obras sin contar con toda la documentación necesaria, tiende
a implementar un esquema de presentación más ordenado y a perfeccionar la evalua-
ción de las documentaciones y el control de la ejecución de todas las urbanizaciones
que se proyecten realizar en el ámbito del municipio de Salta.

EDIFICACION
Con el objeto de mantener la armonía “hombre-entorno” en la ciudad y asegurar con-
diciones básicas de habitabilidad que resguarden el decoro y la dignidad del ser hu-
mano, el municipio contemporáneo asume la tarea de reglamentar y controlar los nive-
les mínimos para la construcción y estado de los edificios, teniendo en cuenta factores
tales como: iluminación, ventilación, calefacción, higiene, tipos de materiales de cons-
trucción y protección.

Cabe hacer una brevísima referencia en cuanto a los contenidos típicos de un regla-
mento de edificación municipal y señalar en este sentido que el mismo se refiere a:

a) Disposiciones Generales (ejemplo: autoridad de aplicación).

b) Relación constructor-propietario-autoridad de aplicación (ejemplo: responsabilidad
de los profesionales y constructores de la obra).
c) Etapa de la elaboración del proyecto de la obra (ejemplo: medios de iluminación y
ventilación).
d) Etapa de ejecución de la obra (ejemplo: estudio del suelo sobre el que se edifica).

Los distintos reglamentos han intentado distintas clasificaciones de los edificios, pero
al respecto podemos señalar lo más frecuente y que atiende a la clasificación de los
edificios según usos, de tal modo que puede hablarse de:

EDIFICIOS RESIDENCIALES

Comprende este grupo todo edificio destinado a la vivienda familiar o colectiva. Incluye
entre otros los siguientes:

a) Viviendas individuales,
b) viviendas colectivas (departamentos de propiedad horizontal),
c) internados,
 171

d) conventos,
e) comedores colectivos,
f) fraternidades,
g) hoteles, moteles, pensiones, hospedajes, monasterios y similares.

EDIFICIOS INSTITUCIONALES

Comprende este grupo los edificios destinados a albergar personas con fines de trata-
miento médico, correccional, penal y otros cuidados, tratamientos o detenciones. In-
cluye entre otros los siguientes:

a) asilos en sus distintos tipos,

b) hospitales, sanatorios, clínicas, dispensarios, leprosarios,
c) cuarteles,
d) cárceles, penitenciarías y presidios.

EDIFICIOS DE REUNIÓN BAJO TECHO

Se clasificará dentro de este tipo de todo edificio o parte del mismo destinado a la
reunión de personas con fines cívicos, políticos, educacionales, culturales, religiosos,
sociales, recreación u otras actividades similares, incluye entre otros, anfiteatros,
acuarios, galerías de arte, auditorios, salones de banquetes, bolsas de comercio, igle-
sias, salas de conciertos, salas de bailes, exposiciones, gimnasios, salón de conferen-
cias, cines, museos, estaciones de pasajeros, planetarios, teatros, local de recreo,
restaurantes, estadio cubierto, pileta de natación, etc..

Cuando un local destinado a reunión tenga una capacidad de hasta 100 personas y
forme parte de otro edificio de mayor capacidad que 100 personas y, que tenga otro
destino el local de reunión, se clasificará dentro del edificio total.

EDIFICIOS DE REUNIÓN AL AIRE LIBRE

Se clasificará dentro de este grupo a los edificios o estructuras destinada a la reunión

de personas al aire libre con fines cívicos, políticos, educacionales, culturales, deporti-
vos, recreativos u otros fines similares; incluye entre otros: parque de diversiones,
campos de deportes, autódromos, velódromos, campos de aviación, piletas al aire
libre, teatros y cines al aire libre, estadios, etc..

EDIFICIOS EDUCACIONALES

Se clasificará en este grupo a los edificios o parte de los mismos dedicados a la ense-
ñanza primaria, secundaria y especial o superior, comprende entre otros a los siguien-
tes: escuelas primarias, secundarias, jardines de infantes, guarderías, preescolares,
escuelas especializadas, academias en general, liceos, universidades, escuelas de
post-grado, etc.

EDIFICIOS DE OFICINAS

Se clasificará dentro de este grupo todo edificio o parte del mismo destinado a la reali-
zación de transacciones o tramitaciones, ejercicio de las profesiones y de otras activi-
dades similares que no impliquen el almacenamiento de mercaderías, excepto las des-
tinadas a una exposición accidental, incluye entre otros: edificios de administración
pública, bancos, cooperativas, compañías de seguros, oficinas, escritorios, estudios,
estudios de radio y/o televisión.
 172

EDIFICIOS COMERCIALES

Se clasificarán dentro de este grupo a todo edificio o parte del mismo destinado a la
venta de artículos en general, alimentos o mercaderías incluyendo pequeño almace-
namiento de tales elementos, comprende entre otros: mercados, despensas, tiendas,
etc.

EDIFICIOS INDUSTRIALES

Se clasificarán dentro de este grupo a los edificios o parte de ellos dedicados princi-
palmente a la manufacturación de productos, en los cuales cinco o más personas es-
tán ocupadas en la fabricación, transformación y procesamiento de productos o mate-
riales, incluye entre otros: fábricas en general, plantas de montaje, usinas, molinos,
frigoríficos, etc..

EDIFICIOS PARA DEPOSITOS

Se clasificarán dentro de este grupo a todo edificio o parte del mismo destinado prin-
cipalmente para el almacenamiento de alimentos, materias primas, mercaderías, pro-
ductos, etc., comprende entre otros depósitos en general, guardacoches, colectivos,
hangares, cámaras de frío, etc.

EDIFICIOS DE USOS PELIGROSOS

Se clasificarán dentro de este grupo a los edificios destinados a la fabricación, depósi-

tos, procesamientos o usos de materiales peligrosos, según la siguiente clasificación:

a) Productos o materiales altamente combustibles, inflamables o explosivos, los cua-

les puedan quemarse con extrema rapidez o que generen gases o líquidos veneno-
sos o explosivos en casos de incendio.
b) Materiales altamente corrosivos, tóxicos o alcalis nocivos, ácidos u otros líquidos.
c) Gases o líquidos peligrosos, explosivos, venenosos, irritantes o corrosivos.
d) Materiales que contengan mezclas explosivas o los que resulten de la división de
materiales en partes pequeñas, sujetas a combustión espontánea.
e) Pinturas químicas o sintéticas y barnices que impliquen peligro de llama, humo o
explosión.

EDIFICIOS DE USOS ESPECIALES

En caso de edificios o parte de ellos que se destinen a usos no previstos en el listado

anterior, el Órgano Técnico de Aplicación, lo clasificará en su caso, por similitud con
los tipos anteriores o creará una nueva clasificación y reglará sus condiciones.

B) CIRCULACION Y TRANSPORTE

Para Martins, la planificación urbanística tiene por objeto establecer el trazado urbano,
la utilización del suelo, determinar zonas de vivienda y de establecimiento industrial,
áreas libres y espacios verdes, el sistema vial y la circulación, de modo de lograr el
mayor bienestar colectivo y la mayor funcionalidad del centro urbano.

Como vemos, la planificación vial es un subtema de la planificación territorial del muni-

cipio.

El problema del transporte surge a fines de la década del ’60, con el gran crecimiento
del parque automotor. Nuestro país está muy lejos de darle una solución eficaz e in-
mediata, ya que por ejemplo: no existe la carrera de Ingeniería de Tránsito que es un
postrado de 2 años que realizan los Ingenieros Civiles.
 173

Transitar significa ir o pasar de un punto a otro por vías o pasajes públicos. Y el trans-
porte es el medio al servicio del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.

Definidos estos conceptos, vamos a realizar un breve análisis de los elementos del
tránsito.

HOMO AMBULATOR:

1) DEL PEATON: El peatón (“que camina”, que “anda a pie”) es quien “padece” con
mayor grado de indefensión un desorden del que es también causante.

En la consideración de las infracciones del peatón (las más comunes son “el tránsi-
to fuera de las aceras o paseos públicos o lugares destinados a ese uso” y “el cruce
de la calzada por lugares no permitidos o no acatando las señales mecánicas o de
los agentes del tránsito”), la autoridad de control debe enfrentarse con dos proble-
mas hasta hoy casi insolubles.

a) Un obstáculo, es CULTURAL y consiste en la falta de conocimiento y/o acata-

miento por parte del transeúnte de las normas que le competen.
b) El otro obstáculo es PROCESAL y radica en la concreta dificultad que se le pre-
senta al controlante para identificar al peatón-infractor, dado que obviamente no
existe una “Licencia de Peatón” que deba ser exhibida. Ello genera la necesidad
de recurrir al documento de identidad, que no siempre es portado por el peatón
y que, aún en los casos en que lo lleva consigo, suele ser negado ante la auto-
ridad municipal, alegándose que su exhibición solo puede ser requerida por la
Policía de Seguridad.

Tal actitud carece de lógica, puesto que al controlante debe garantizársele el “dere-
cho a los medios” que en este caso es el documento.

2) DEL CONDUCTOR: La ley lo define como aquella persona que dirige o se halla a
cargo del manejo directo del vehículo durante su utilización en la vía pública.

Para conducir vehículos automotores, la ley establece el mínimo de 17 años de

edad.

VEHICULO:

La ley lo define como el medio por el que toda persona o cosa puede ser transportada
por la calzada.

a) CONSIDERACIONES PRUDENCIALES DEL VEHICULO: La transferencia de “cul-

pabilidad” (aunque obviamente no de responsabilidad) del hombre a la máquina, que-
da de manifiesto en esta reiterada expresión de la jurisprudencia nacional: “El con-
ductor de un automóvil se constituye en guardián de una cosa peligrosa, por lo que es
mayor su deber de obrar con prudencia, para evitar los peligros derivados de su con-
ducción...” (C.N.Civ., Sala D, febrero 8-966, J.A. 1966-II-585).

Pero como el Derecho no puede apoyarse mucho tiempo en sofismas, este mito útil,
deberá ser abandonado. El vehículo per se no es “una cosa peligrosa”, o no lo es me-
nos que el camino o el conductor (que aislado en su cabina tiende a desinteresarse
del entorno vial y social), de la misma manera que un arma de fuego guardada en un
cajón es menos ofensiva que un hombre exaltado y mucho menos riesgosa que un
peatón mal instruido.
 174

El avance tecnológico demuestra día a día la insuficiencia de la teoría de la “peligrosi-

dad” de la máquina: los rodados son y serán cada vez más seguros. ¿Responsabiliza-
remos al camino?...

VÍA PÚBLICA Y SEÑALAMIENTO VIAL:

Vía pública es la carretera, camino, calle, paso de cualquier naturaleza, incorporado al

dominio público o a las áreas así declaradas por la autoridad.

Y, la señalización en sentido amplio es el conjunto de elementos destinados a advertir,

regular o informar el tránsito.

Una buena señalización se logra con claridad, sencillez y uniformidad.

En este tema, es de total necesidad la uniformidad de la legislación, hay que llegar a

un federalismo concertado donde los municipios tengan un papel preponderante.

INFRAESTRUCTURA VIAL Y TRANSITO PEATONAL

PROBLEMAS:

1) LA CONGESTIÓN PEATONAL Y EL RIESGO DE ACCIDENTES DE TRANSITO:

En las actividades peatonales pueden distinguirse dos grupos:

a) Las actividades de la gente, ya detenida o en movimiento, en veredas, refugios,

plazoletas y plazas, tales como pasear, ir de compras, esperar el colectivo en
una parada, conversar en la puerta de sus casas, o un grupo de amigos en una
esquina, o el juego de los niños, etc..
b) El acto de caminar considerado como “medio” de transporte.

El primer tipo de actividad puede medirse en términos de densidad (peatones/m2) y

el segundo en términos de flujo o volumen (peatones /segundo).

El conocimiento de estas características permite: estimar el número de peatones

sujetos a condiciones ambientales adversas (ruido, contaminación, etc., producidos
por el tránsito), estimar si la capacidad de las veredas o, facilidades peatonales,
existentes es suficiente para satisfacer la demanda, y en qué condiciones; estimar
la posibilidad de accidentes (invasión de la calzada); y determinar el número posible
de peatones que cruzarán una calle, y que estarán sujetos a la posibilidad de de-
moras y accidentes.

2) LA DEMORA PEATONAL Y EL RIESGO DE ACCIDENTES DE TRANSI-

TO:(Informe Buchanan): “Las condiciones de cada caso pueden ser tan diversas,
que no es posible mediante el estudio de las estadísticas decir que una calle de és-
te o aquel ancho, por la que circula tal o cual volumen de tránsito, es segura o inse-
gura para los peatones. Pero, existe la posibilidad de medir el nivel de riesgo por la
demora a la que se ve sujeto el peatón cuando desea cruzar la calle. Una persona
solo demora la realización del cruce si, a su juicio, puede ser embestida por un
vehículo que se acerca. Es una hipótesis razonable, suponer que cuando mayor
sea la demora mayor será la probabilidad de que el peatón se aventure, confíe en
la suerte, arriesgue, y reduzca así su margen de seguridad...”.

La demora media dependerá en primer término del volumen de tránsito (a mayor

volumen mayor demora) y en segundo lugar del ancho de la calzada (a mayor an-
cho mayor tiempo de cruce y por lo tanto, mayor el intervalo entre vehículos reque-
ridos).
 175

SOLUCIONES:

1) SOLUCIONES A MEDIANO O LARGO PLAZO O ESTRATEGICAS: Por su carác-

ter, ceben insertarse en el contexto de la planificación urbana a mediano y largo
plazo. Entre las más importantes pueden mencionarse las siguientes:

a) Reducción del tránsito de automóviles particulares. Mejora del transporte públi-

co.
b) Diseño de redes viales jerárquicas, basadas en las distintas funciones de las
vías urbanas.
c) Educación vial de peatones y conductores. Códigos Viales.

2) SOLUCIONES A CORTO PLAZO O TACTICAS: Comprenden:

a) Cruces peatonales, canalización de movimientos peatonales, barreras de pro-

tección, control policial en determinados puntos de concentración peatonal, etc.
b) Ensanche de veredas.
c) Ordenamiento del tránsito vehicular: impedir el tránsito “pasante” por lugares de
actividad peatonal intensa, disminución de velocidades, restricciones al estacio-
namiento en la vía pública, etc.
d) Varios: Eliminación de obstrucciones en las veredas, ubicación cuidadosa de las
paradas para autotransporte público.

- Construcción de rotondas que no solo orienten y distribuyan adecuadamente el

tráfico vehicular, también contribuyan a reducir la velocidad de los automotores pri-
vilegiando la circulación de quienes la transiten.

3) ESTACIONAMIENTO DE RODADOS: La relación entre oferta y demanda de luga-

res de estacionamiento ha llegado a ser crítica en las grandes ciudades y también
en las de mediano tamaño.

Los términos de la ecuación oferta-demanda se vinculan con factores de distinta ín-

dole, entre los que se destacan:

a) El poder adquisitivo de la población (relación rodado-habitante);

b) la conformación urbana (expansiva o concentrada);
c) el tipo de edificación preponderante (casa-habitación o edificio en altura);
d) la infraestructura vial (trama circulatoria interna con calzadas anchas o angos-
tas);
e) la reglamentación de tránsito (de tendencia permisiva o prohibitiva);
f) la previsión normativa y el grado de cumplimiento de la zonificación urbana se-
gún usos (residencial - comercial - industrial);
g) las alternativas previsibles en la instancia de programación vial para ampliar el
número de playas de estacionamiento en las zonas de alta demanda son varia-
das en número pero limitadas en su aplicación, y cuando se encaminan exigir
cocheras obligatorias en los edificios o la afectación de predios sirvientes como
playas de estacionamiento, los límites no tardan en aparecer;
h) posibilidades destinadas al mejoramiento de la relación oferta-demanda de luga-
res de estacionamiento (se excluyen aquellas que importan una modificación ur-
banística considerable o la realización de una obra pública de envergadura, tal
como la ampliación de una avenida);
i) optimización de uso de los espacios disponibles para estacionar;
j) estacionamiento no paralelo a la vereda (formando ángulo, v.gr. 45º o 60º): su
utilización es recomendable cuando la calzada es ancha y tiene un solo sentido
de circulación, porque amplía considerablemente el número de lugares de esta-
cionamiento;
 176

k) construcción obligatoria de cocheras para edificios (departamentos en torre, su-

permercados, negocios mayoristas, etc.): la medida tiene sus limitaciones por-
que soluciona un problema (estacionamiento) pero agrava otro (congestión de
accesos);
l) prohibición de estacionar (total o en determinados horarios: en las arterias cén-
tricas de gran congestión vehicular o en aquellas de circulación rápida por sema-
forización;
m) racionalización de los horarios para las operaciones de carga y descarga, en tan-
to dicha actividad impida o dificulte el estacionamiento de vehículos particulares
en el lugar;
n) estacionamiento temporal, limitado a determinadas zonas de la ciudad, sancio-
nándose la extralimitación horaria; esta medida es plausible en zonas comercia-
les, pero no es recomendable en zonas residenciales;
ñ) construcción de cocheras ómnibus, que tienen la ventaja de mayor capacidad en
menor espacio; en Salta hay una calle: Deán Funes esquina España;
o) estacionamiento medido y pago, el objetivo es lograr la renovación vehicular, pe-
ro en este caso a través de un método indirecto como es el pago de la comodi-
dad. Aquí no se sanciona el estacionamiento extemporáneo sino el estaciona-
miento gratuito.

En caso de que la relación oferta-demanda de estacionamiento sea diferente en distin-

tas zonas de la ciudad, resuelta recomendable el establecimiento de tarifas diferen-
ciales (a mayor demanda, mayor tarifa).

El estacionamiento temporal y pago se ha impuesto en las principales ciudades del

mundo, ofrece sin dudas múltiples ventajas, aunque merece una objeción importante:
no garantiza per se la renovación de vehículos, porque un conductor puede mantener
su rodado estacionado todo el tiempo que considere conveniente para sus intereses,
siempre que el monto de la tarifa le resulte accesible.

Respecto a la mala ubicación de las paradas de colectivos, remitirse al reportaje reali-

zado al señor Sosa y que se transcribe más adelante.

Como vemos, todos los problemas nos muestran la necesidad de la educación vial
para lograr una conciencia vial en el peatón y en el conductor, ya sea de bicicleta, mo-
to, auto o vehículo de transporte. Y también en la comunidad y en los que la dirigen,
para que de ellos surjan soluciones válidas. Sobre el tema, el Art. 9, Título III del Re-
glamento Nacional de Tránsito, dispone:

ARTÍCULO 9: “Educación Vial: Para el correcto uso de la vía pública debe cumplimen-
tarse lo siguiente: a) la educación vial será incluida como tema a tratar en la enseñan-
za preescolar y como materia obligatoria en los niveles primarios y secundarios; b) se
procurará, en la enseñanza técnica y universitaria, instituir orientación o especialida-
des que capaciten para servir a los distintos fines del presente decreto; c) se difundi-
rán y aplicarán permanentemente medidas adecuadas para la prevención de acciden-
tes; d) se destinarán predios especialmente para la enseñanza práctica de la conduc-
ción; e) se prohíbe la publicidad laudatoria, en todas sus formas, de conducta contraria
a los fines del presente decreto.” (Decreto Nº 692/92).

Y, como es lógico, hay que saber aprovechar la infraestructura existente.

Los planificadores del transporte urbano de los países avanzados han puesto énfasis,
durante los últimos años, en el logro de una mejor utilización de la infraestructura de
transporte existente y el uso más racional de los recursos energéticos, y la reversión
del proceso de deterioro de los servicios de transporte público de pasajeros. En este
marco, la mejora de los transportes públicos juega un papel decisivo, y dentro de ésta
se destacan las técnicas dirigidas a otorgar tratamiento preferencial al autotransporte
 177

público de pasajeros. Complementariamente, se han estudiado técnicas para conse-

guir la reducción del tránsito, en especial para evitar la utilización del automóvil parti-
cular como medio de viaje al trabajo.

EL TRATAMIENTO PREFERENCIAL DEL AUTOTRANSPORTE PÚBLICO

Las ventajas relativas del autotransporte público, respecto del automóvil particular, han
llevado a otorgarle prioridades en el uso de las vías urbanas: el autotransporte público
permite el uso más eficiente del espacio vial, en términos de pasajeros por unidad de
superficie; disminuye la contaminación ambiental, en términos de emisión de contami-
nantes y de consumo de combustible por pasajero transportado y, hace posible una
mejor y menos costosa movilidad para los sectores de la comunidad más numerosos.

Con esta solución se logra a la vez optimizar al mismo autotransporte público.

Con las medidas de trato preferencial del autotransporte público, se busca frenar y
revertir la tendencia de derivación de viajes del medio público al privado.

OBJETIVOS PERSEGUIDOS POR ESTAS MEDIDAS:

1) Reducir el uso del automóvil particular en las horas de pico.

2) Mejorar el aprovechamiento del espacio urbano, actualmente destinado al
transporte.
3) Disminuir los tiempos de viaje del autotransporte público.
4) Incrementar la capacidad ofrecida por los servicios de ómnibus y colectivos, duran-
te los períodos de pico.
5) Reducir los costos unitarios de operación de los vehículos de autotransporte públi-
co.
6) Reducir los niveles de ruido y contaminación ambiental.

El tratamiento preferencial del autotransporte público se realiza a través de tres solu-

ciones técnicas básicas:

a) Carriles exclusivos para ómnibus y colectivos.

b) Calles exclusivas para ómnibus y colectivos.
c) Prioridades para los ómnibus y colectivos, en las intersecciones.

La aplicación de estas soluciones debe realizarse con prudencia y luego de estudios

detallados, de manera tal que las prioridades se traduzcan en mejoras efectivas de los
servicios que presta.

LA REDUCCIÓN DEL TRANSITO

La expresión “reducción del tránsito” alude a los procedimientos que tienen por finali-
dad disminuir los volúmenes de tránsito respecto de los niveles que alcanzarían si no
se ejerciera acción correctiva alguna. En particular, se trata de reducir la utilización del
automóvil privado en la realización de los viajes cotidianos hogar-trabajo, modalidad
de viaje que genera los problemas de congestión en los períodos de pico y obliga a
destinar grandes superficies en las áreas centrales, para el estacionamiento de los
vehículos.

BENEFICIOS POTENCIALES DE LA REDUCCIÓN DE TRANSITO:

1) A CORTO PLAZO los beneficios son: menos congestión, menos ruido, menos con-
taminación, menos accidentes, menos demanda de espacio para estacionamiento.
2) A LARGO PLAZO los beneficios son: menos inversiones en infraestructura vial,
menos costos de mantenimiento vial, menos provisión de espacio para estaciona-
 178

miento, mejor transporte público, menor deterioro del entorno, ahorro de recursos
naturales no renovables.

Las políticas de reducción del tránsito pueden llevarse a la práctica aplicando medidas
diversas, que suelen clasificarse según sean de:

RESTRICCIÓN DEL TRANSITO:

Comprende los métodos tendientes a impedir el acceso de los vehículos a calles o

zonas determinadas. Es una forma de regulación directa, cuya ventaja es la simplici-
dad y la equidad.

LIMITACIÓN DEL TRANSITO:

Abarca los métodos dirigidos a desalentar el uso del automóvil. Ejemplo: fijación de
precios, en relación con la hora y el lugar en que se utiliza o estaciona el vehículo; los
subsidios al transporte público.

ELIMINACION DEL TRANSITO:

Se refiere a los métodos que buscan la reducción del tránsito en el marco del planea-
miento urbano, haciendo mínimo el número y la longitud de los viajes, por medio de un
adecuado ordenamiento del espacio.

C) ESPACIOS VERDES

CLASIFICACIÓN:

Es fundamental conocer el tipo de espacio que posee la ciudad de Salta y su ubica-

ción dentro de la trama urbana.

Clasificaremos los espacios verdes teniendo en cuenta:

1) Su naturaleza: plazoletas, plazas, jardines, parques, platabandas, etc.

2) Ocupación del suelo: espacios libres, espacios arbolados, espacios verdes.
3) Régimen jurídico: de dominio privado o público.

FUNCIÓN:

El monóxido de carbono sobre la atmósfera de la ciudad es muy pequeño, se expande

considerando su acción poco significativa, y a esta situación hay que sumarle, ade-
más, la acción de las brisas de valle a montaña y viceversa que experimenta la ciudad,
produciendo aún más una distribución de las partículas contaminantes por toda la at-
mósfera de la ciudad de Salta. Si hay sólo es muy puntual y rápidamente se dispersa.
Es el caso típico de las calles del microcentro de la ciudad que tienen la mayor circula-
ción vehicular. Por ejemplo: calles 20 de Febrero, Pellegrini, Avda. San Martín, Jujuy,
entre otras.

La contaminación atmosférica produce diversos efectos sobre el hombre y el ambiente

que lo rodea. Por ejemplo, interfieren en el normal crecimiento de plantas y arbustos,
disminuyendo la calidad de los productos agrícolas.

Las plantas, como los seres humanos, “respiran” a través de las estomas. Algunos
compuesto gaseosos presentes en el aire, al penetrar a través de los estomas pueden
producir daños en la estructura interna de las hojas. Entre los gases más tóxicos se
encuentra el dióxido de azufre (SO), el ácido fluorhídrico (HF), ácido clorhídrico (HCI).
 179

Un árbol plenamente desarrollado posee un tremendo poder para la producción de

oxígeno.

Un elemento importante a tener en cuenta en la atmósfera de Salta, es el factor de

turbidez que posee el aire de la ciudad por polvo en suspensión.

La vegetación contribuye a la limpieza de la atmósfera por fijación de polvo y materias

residuales, por depuración bacteriana y por fijación de gases tóxicos.

Es fácilmente comprobable su capacidad de regulador de la temperatura. Los fenóme-

nos de transpiración y evaporación de los vegetales, absorben calorías, provocando
un descenso de la temperatura, esto se produce especialmente en el campo, ya que
por poseer una mayor cantidad de vegetación que la ciudad, se produce un descenso
de la temperatura más rápidamente, mientras que en la ciudad con la presencia del
hormigón y las construcciones, mantienen una temperatura más elevada, producién-
dose una diferencia de 3º a 4º que existe entre el campo y la ciudad.

La vegetación tiene otro efecto beneficioso sobre el psiquismo humano, empleado

como protección contra el ruido producido por la misma ciudad.

La mayor parte de los vehículos que circulan por el centro a una velocidad de 20 a 60
km/hs, sobrepasan los 80 decibelios. Los más grandes motores productores de ruidos,
camiones pesados y colectivos, producen 100 decibelios. Los ruidos tolerados por el
oído humano se sitúan alrededor de los 80 decibelios. Una pantalla vegetal tupida,
proporciona 8 a 10 decibelios de atenuación por metro de espesor. Por otra parte, dis-
puestos en cortina en las veredas de las casas, constituyen una pantalla acústica para
los habitantes de los inmuebles.

PLANIFICACIÓN DE LOS ESPACIOS VERDES

Planificar y determinar las futuras localizaciones de los espacios verdes no es fácil,

ésta tarea está subordinada a decisiones políticas. En este cometido debería estar
implícita la participación de urbanistas, arquitectos, sociólogos, geólogos, industriales,
comerciantes, psicólogos, ingenieros, políticos, médicos, geógrafos, comunicadores
zonales y ****, etc., que incluya a todos los que directa e indirectamente están com-
prometidos con el hombre y la sociedad.

Se trata de una obra de transdisciplinariedad, donde el término procederá a demostrar

su nexo de unión entre el individuo y el medio espacial, y el humanista desde una
perspectiva integral y trascendente de la persona.

D) LOS PROBLEMAS DEL AMBIENTE: LA CONTAMINACION

CONCEPTO:

“Es la impurificación o degradación de la atmósfera, el agua, el suelo rebasando los

límites de impureza aceptados científicamente”. También puede ser definida como
“fenómeno nocivo par a la vida humana, animal, vegetal y aún para los minerales”.

Además, se puede entender como: la incorporación al medio ambiente de elementos o

condiciones extrañas, en cantidad o calidad, que provoque un daño, ya sea sanitario,
económico, ecológico, social y/o estético y por deterioro del medio ambiente al con-
cepto más amplio de disminución de la calidad ambiental por múltiples factores.

Por lo antedicho, podríamos dividir los problemas del ambiente en: naturales y de ori-
gen humano.
 180

Dentro de los primeros ubicamos a las inundaciones, las sequías, maremotos, erup-
ciones volcánicas, sismos, deslizamientos y aluviones, huracanes y tifones. La lista
podría ampliarse, pero será redundante a los efectos de graficación expuestos.

Por su parte, los problemas ambientales de origen humano, muchos más vastos en
escala y consecuencias, distan quizás, del impacto ambiental inmediato que sí tienen
los mencionados, pero a la postre el costo es inconmensurablemente más alto. Dentro
de las situaciones creadas por el hombre, podemos contar con la alteración de los
sistemas hídricos, cambios climáticos, deterioro de la vegetación, depredación de la
fauna, disminución de la bio-diversidad (extinción de especies), caza furtiva, defores-
tación, destrucción de la capa de ozono, utilización intensiva de napas fósiles, lluvias
ácidas, entre otras.

CONTAMINACIÓN ATMOSFERICA:

Consiste en la presencia, dentro del aire que forma la atmósfera, de diversos com-
puestos químicos, que si bien han existido como componentes naturales de él, sus
concentraciones se han visto incrementadas por la acción antropogénica. Principal-
mente partículas en suspensión, a saber: bióxido de azufre, monóxido de carbono,
hidrocarburos, óxidos de nitrógeno.

Los fenómenos de contaminación atmosférica más generalizados y nocivos son:

1) LLUVIAS ÁCIDAS: son la combinación de productos derivados del petróleo, carbón,

leña, etc., que con el agua de la capa de las nubes producen ácidos; a éstos se
suman otros ácidos derivados de la industria y se precipitan en forma de lluvia, nie-
ve o niebla y se diseminan por los vientos.

2) CALENTAMIENTO GLOBAL: este fenómeno es también llamado “efecto invernade-

ro”. Es producto de la acumulación en la atmósfera de ciertos gases que se produ-
cen en forma constante (anhídrido carbónico, óxido nitroso, metano) provenientes
de la combustión de petróleo, gas, carbón de piedra, leña y de emisiones industria-
les (principalmente derivadas de aerosoles, refrigeración y extinguidores de incen-
dios).

Los efectos más graves de este calentamiento global estimado entre 1,5º y 4,5º pa-
ra el 2030, podrían ser el derretimiento de los hielos polares, glaciares, ascenso
consecuente del nivel de los mares, con la consiguiente inundación de muchas zo-
nas costeras y sequías por descompensación en otras zonas, lo que acarrearía un
corrimiento de grandes zonas agroclimáticas a nivel mundial.

3) DEFORESTACIÓN: los bosques tienen importantes acciones ecológicas, ya que

protegen los suelos de la erosión, contribuyen a moderar el clima y las inundacio-
nes, representan “hábitats” para millones de especies de animales y vegetales, pro-
veen de madera, leña y alimentos.

El fenómeno de la deforestación se da por la tala indiscriminada y el avance de la

frontera agropecuaria, lo que trae como consecuencia una reducción de la fijación
de anhídrido carbónico del aire por las plantas.

Uno de los mayores ecocidios de la historia, es la devastación de la Selva Amazó-

nica, considerada el principal abastecedor del oxígeno del planeta.

4) DISMINUCIÓN DE LA CAPA DE OZONO: la capa de ozono actúa como una panta-

lla protectora que absorbe las radiaciones ultravioletas provenientes del sol. La
disminución opera en razón de los gases, clorofluorcarbonados, que además de ju-
 181

gar su rol en el efecto invernadero, reaccionan destruyendo el ozono de la atmósfe-

ra.

En la Antártida ya se comprobó la existencia de un agujero de ozono. También se

registraron evidencias sobre la posibilidad de que exista otro en el hemisferio norte,
el que afectaría zonas pobladas. Las consecuencias más inmediatas serían un in-
cremento en el cáncer de piel, alteración del sistema inmunológico y efectos perju-
diciales sobre algas y animales marinos microscópicos.

Los científicos afirman que la capa de ozono que protege el planeta de los rayos
solares, está desapareciendo más rápido de lo previsto; y esto se refleja en el in-
cremento de las patologías y alteraciones ya mencionadas.

Profesionales de la ecología de 93 países acordaron, a fines de 1992, eliminar el

uso de elementos químicos que afectan el ozono de cuatro a nueve años antes de
los plazos fijados en el Protocolo de Montreal (Canadá). Los firmantes de este tra-
tado convinieron sacar de uso los clorofluorcarbonos, o CFC, y el tetracloruro de
carbono hacia el 1º de enero de 1996.

CONTAMINACIÓN DEL MEDIO ACUÁTICO:

Los recursos hídricos se han ido alterando, perdiendo sus elementos constitutivos, no
sólo para satisfacer necesidades primarias, sino también para producir otros satisfac-
torios.

CAUSAS:

Las CAUSAS de la contaminación del medio acuático son: descargas de aguas resi-
duales de los centros de población; aguas residuales provenientes de la industria;
aguas residuales provenientes de los campos agrícolas; descarga de hidrocarburos
provenientes de buques y embarcaciones.

CONTAMINACION DEL SUELO:

Esta ha aumentado considerablemente en las últimas tres décadas a causa del incre-
mento de desechos sólidos, líquidos y gaseosos emanados de la mayor producción
industrial.

DESECHOS SOLIDOS:

Dentro del abanico de soluciones que requiere una política ambiental de reordena-
miento, la cuestión de los desechos sólidos es primordial, a la vez que compleja. La
irreductibilidad de muchos materiales, como el plástico, el alto grado de toxicidad de
algunos desechos, o bien la combinación de ambas condiciones, como es el caso de
los desechos nucleares, hace que el problema se torne de difícil solución.

RESIDUOS DOMICILIARIOS:

Si bien esta forma de contaminación es común a todas las concentraciones demográfi-

cas de cualquier escala y cultura, difiere ostensiblemente según el grado de ese nú-
cleo poblacional.

Utilizando como parámetro su nivel y tipo de consumo, el grado de exigencia sanitaria

y la política ambiental respecto de esos desechos, podremos deducir el nivel de con-
taminación que ellos producen. Atento a esto, nos referimos sólo al caso de concen-
traciones urbanas en nuestro país.
 182

Comparados con las ciudades de los países industrializados, los centros urbanos ar-
gentinos se caracterizan por una baja producción de basura domiciliaria per cápita.
Sin embargo, a diferencia de esos países, donde el creciente “stock” de basura es un
peligroso condicionante de la actividad urbana, en la Argentina el problema no pasa
por la cantidad de basura producida, sino por la ineficiencia de los mecanismos de
recolección y disposición final de los residuos.

CONTAMINACION VISUAL Y AUDITIVA

Tal vez nos resulte extraño, pero el medio ambiente se contamina por el exceso de
ruido, que puede afectar al oído humano, además de causar fatiga mental de impor-
tancia.

El ruido continuo de las calles, las fábricas y otros, puede llegar a dañar permanente-
mente el sentido del oído.

La contaminación visual es la degradación de la calidad de un paisaje, por ejemplo: la

basura en las calles, los enormes carteles en las rutas y, vestigios de la presencia de
seres humanos en zonas silvestres, como restos de fogatas, latas, restos de comida,
utensilios de plástico, etc.. No sólo provocan un impacto negativo, sino que también
deterioran elementos naturales.

El factor más importante para lograr la prevención y el control de la contaminación, es

la educación, con sus consiguientes cambios en los valores, actitudes y conductas de
todos.

RUIDOS

DEFINICIONES:

1) Sonido: sensación producida en el órgano del oído por el movimiento vibratorio de

los cuerpos, transmitido por un medio elástico como el aire.

2) Ruido: sonido inarticulado y confuso más o menos fuerte. Señal acústica indeseada.

3) Vibración: movimiento periódico, rápido e isócrono (como el del péndulo) de los

cuerpos elásticos, cuyas moléculas han sido puestas en acción por el roce, por la per-
cusión o por otras causas.
Algunos autores definen el ruido como una especie de sonido, cuando este sonido no
contiene información útil o deseada para quien debe escucharlo, si es considerado
molesto desagradable o insoportable. El factor subjetivo (inútil, indeseado, molesto)
marca la traza que diferencia el ruido del sonido.

EPIDEMIOLOGIA:

El silencio es salud. Para el ejercicio de cualquier actividad el silencio es vital. Tran-

quilidad, serenidad, concentración, se logra cuando el silencio nos circunda.

El silencio es a la salud fisicopsíquica como el aire puro a los pulmones, indispensable

como agente de reposo, como mecanismo de relajación.

Es notoria la falta de ruido durante la noche o en días no laborables, cuando cesa la

actividad en la ciudad, y es el paulatino renacer de la actividad lo que produce irre-
mediablemente esa vibración que llega al ruido.

Ruido que provoca incremento de stress o tensión psíquica, angustia, enardecimiento,

agresividad, sobresalto, estímulo para aumentar el volumen de las voces en un acto
 183

reflejo motivado simplemente por la necesidad de hacernos oír, con lo cual se fatigan y
deterioran las cuerdas vocales.

En Francia, han concluido por establecer que a partir de 80 decibeles y hasta el tope
de 120 llamado “umbral del dolor”, el ruido altera y modifica la tensión arterial, el ritmo
cardíaco, agrava la arteroesclerosis y disminuye el rendimiento intelectual. Puede pro-
vocar vértigos, pérdida del sentido del oído, despertar agresividad criminal en perso-
nas que carecen de instintos agresivos y hasta ha conducido al suicidio.

El ruido se mide con el decibelímetro y la unidad de medida se denomina decibel.

El sonido no sólo ingresa en el organismo por vía aérea, a través del oído, ya que a
valores muy altos (sonoros), el sonido penetra por vía ósea: cráneo, columna, huesos
de las extremidades.

JURISPRUDENCIA:

Ruido: riesgo creado por la cosa. Si bien el ruido en sí no es cosa, integra su noción si
se lo considera como el riesgo creado por la cosa (máquina) en funcionamiento, por lo
que el ruido no puede ser separado de la máquina que lo produce y la integra mientras
se encuentra en funcionamiento.

CAPACIDAD DE PERCEPCION DEL OIDO HUMANO:

La Dra. Zeballos de Sisto, ilustra comparativamente sobre los niveles de ruido emitidos
por distintas fuentes, tal como son percibidos por el oído y su incidencia en la conduc-
ta humana.
 184

Posibilidad
Sensación Ruidos exte- Ruidos de vehícu-
de conversa- Nº ¿ Ruidos interiores
auditiva riores los
ción
Umbral de Laboratorio de acústi-
0
audición ca
Silencio Laboratorio de acústi-
Cuchichear 5
inhabitual ca
Estudio de registro
10
Cabina de sonido

Muy calmo Hojas ligeras

agitadas por el
15
viento en un
jardín silencioso
20 Estudio de radio Jardín tranquilo
Conversación en voz
25
baja a 1,5 m
¿
Departamento en un
30
barrio tranquilo
35 Barco de vela
Oficina tranquila en
40
Bastante barrio calmo
Voz normal
calmo Ruidos mínimos Trasatlántico de 1ª
45 Departamento normal
en la calle clase
Calle muy tran-
50 Restaurante tranquilo Auto silencioso
quila
Ruidos
corrientes Grandes viviendas
Calle residen-
60 Conversación normal Barco a motor
cial
Música funcional
Bastante fuer-
te 65 Departamento ruidoso Automóvil en la ruta
Ruidos Restaurante ruidoso Circulación
70
pero so- Música importante
portable
Taller de dactilografía
75 Metro de reumáticos
Fábrica mediana
Ruido de potencia Circulación Ruido Metro en mar-
85
Doloroso Taller de torneado intensa a 1 m. cha - bocinas
¿
de oìr Calle de tránsi- Avión a hélice a
95 Taller de herrería
to intenso bastante distancia
Martillo neumá- Moto silenc.a 2 m.
100 Motosierra
tico a 5 m. Vagón de tren
Prolongación Muy difí-
de gritar para cilmente 105 Metro (¿
hacerse oír soportable
Remachado a Tren en marcha en
110 Taller de ¿
10 m. estación
Banco de pruebas de
120
motores
Umbral de
dolor Máxima amplificación
130
Imposible Expresa de música disco
protección Banco de pruebas de
especial 140
turbo reactor
150 Avión a reacción
 185

FUENTES:

1) Según Alcides Greca se clasifican en:

a) Ruidos de Tránsito: bocinas, arranques ruidosos, escapes no silenciosos, cargas

defectuosas, etc.
b) Ruidos Provenientes de las Casas: aparatos de radio, electrodomésticos, gritos,
etc.
c) Ruidos Industriales: motores a explosión, cepillos de carpintero y sierras, com-
presores, etc.
d) Ruidos Accidentales: provenientes de fiestas y reuniones, de animales domésti-
cos, etc.

2) El profesor Guillermo Fuchs las clasifica en:

a) Fuentes estáticas:

Unifamiliar aislada
contigua
Vivienda
condominio
Multifamiliar torre
monoblock

oficinas
negocios
bancos
Comercios hoteles y moteles
talleres
fábricas
estudios (T.V., Radio)

escuelas, colegios, universidades

Educacionales laboratorios
bibliotecas

museos
Culturales auditorios
teatros
cines

clubes
iglesias
Sociales gimnasios
deportes
estadios
hospitales
 186

b) Fuentes Dinámicas:

individuales
vehículos terrestres colectivos
carga

Ambientes pasajeros
Abiertos o aeronaves militares
Cerrados carga

elevados
de rieles superficiales
subterráneos

naves

EL RUIDO MOLESTO NOCIVO

En el ámbito municipal de control suele hablarse de “ruidos molestos” para referir a

aquellos ruidos intempestivos o excesivos que perturban al vecindario. Tales ruidos,
además de “molestos”, son- fundamentalmente- “nocivos”, perjudiciales para la salud.

La disquisición terminológica en este caso no es caprichosa ni innecesariamente eru-

dita, porque tiene consecuencias importantes en términos de precisar el bien jurídico
protegido por la reglamentación y el control municipal: ya no se trata de un acometi-
miento a la “tranquilidad pública”, como antaño se consideraba en la doctrina y en la
legislación, sino de un agravio a la salud pública. El ruido nocivo es hoy una especie
significativa dentro del variado espectro de la contaminación ambiental, y por ello es
plausible su inserción normativa en las disposiciones que tienden a conservar la pure-
za o salubridad del entorno.

E) CENTRO HISTORICO DE SALTA

INTRODUCCION:

La ciudad de Salta fue fundada en el año 1582 e integraba la red estratégica de fun-
daciones en el camino del Alto Perú, llegando a ser capital de Intendencia.

Su gran distancia a la Capital y al puerto (1.600 km) jugó, a veces, en desmedro de su

desarrollo, y en otros aspectos a favor, en cuanto a la preservación de valores y de la
propia identidad. Hoy, la provincia que limita con Chile, Bolivia y Paraguay, se debate
para conservar su lugar de privilegio a nivel regional.

Esta brevísima enumeración de algunos datos de la vida de la ciudad, se refleja más

en detalle en su trazado, calles, sitios, arquitectura y medio ambiente; constituyéndose
en una de las ciudades argentinas con mayor identidad en lo que hace a su patrimonio
cultural, arquitectónico y urbano, a pesar de su creciente deterioro.

IMPORTANCIA DEL CENTRO HISTORICO DE SALTA

La identidad cultural de una comunidad se manifiesta a través de obras materiales o

manifestaciones artísticas como testimonios vivos de ese grupo humano.

La obstrucción de la cultura provoca la consiguiente desaparición de bienes no-

renovables con la pérdida de la identidad social.
 187

La errónea concepción de lo moderno, la especulación económica y la falta de pro-

gramas de protección no debieran oponerse a las necesidades de preservar los testi-
monios tradicionales de una civilización.

El patrimonio cultural está compuesto de bienes, y éstos pueden ser de dos tipos: bie-
nes culturales muebles e inmuebles.

Lo que a nosotros nos interesa en este momento son los bienes culturales inmuebles,
es decir, aquellos que estén físicamente unidos al suelo que lo contiene, como ser
áreas urbanas de interés por su función, morfología o estética, monumentos históricos,
sitios arqueológicos o sectores de la ciudad o edificios puntuales con interés artístico
arquitectónico o histórico.

La necesidad de compatibilizar conservación y preservación desde un punto de vista

jurídico con un programa de desarrollo físico, económico y social en el marco de una
planificación, integral, es de una necesidad imperiosa.

La destrucción de los valores que afirman a una comunidad que utiliza lo arquitectóni-
co-urbano como reflejo de su propia memoria colectiva, significa olvidar y rechazar su
propio origen con la consiguiente pérdida de identidad, hacia un camino de desperso-
nalización física.

Más allá de las normas jurídicas que tienden a la protección y preservación de los va-
lores arquitectónicos-urbanos de una ciudad o un pueblo, está la conciencia de cada
ciudadano de ser parte “y dueño” del patrimonio cultural, y la obligación de la comuni-
dad de legarle a las futuras generaciones. Cada generación es responsable de trans-
mitir los valores que la caracterizan en las condiciones que sean individualizados.

La preservación del patrimonio urbano-arquitectónico sería el resultado de la preser-

vación de la identidad y los valores humanísticos de nuestra sociedad.

El patrimonio arquitectónico-urbano, es un bien no renovable. Esto implica el análisis

del concepto jurídico de la “originalidad”, como hecho u obra única, carente de copia o
imitación.

La conservación del patrimonio urbano-arquitectónico permite disminuir la masificación

de las ciudades y evita la despersonalización de su comunidad.

Desde el punto de vista jurídico, existe la posibilidad de proteger y conservar el patri-

monio urbano-arquitectónico, su análisis se sintetiza en los siguientes puntos:

a) Referencia a la Constitución Nacional, Provincial y a la Carta Orgánica Municipal.

b) Declaración de interés público sea a escala nacional, provincial o municipal, la con-
servación, protección, restauración y acrecentamiento de los bienes que forman
parte del patrimonio urbano-arquitectónico.
c) Codificar y categorizar los bienes constitutivos del patrimonio mencionado.
d) Facultar la reglamentación del ejercicio del derecho de propiedad de los titulares de
los bienes integrantes del patrimonio urbano-arquitectónico.
e) Crear los sistemas técnicos para la protección y conservación de ese patrimonio
(consideración especial y específica del Área Central como tratamiento diferente
dentro del marco de un plan de desarrollo de una ciudad y del planteo de un código
específico para la misma).
f) Crear un órgano específico para el tratamiento y seguimiento de las normativas de
actuación.
g) Generar políticas de protección.
 188

El marco jurídico para la preservación del patrimonio urbano-arquitectónico sólo se

concibe en una ciudad organizada y con una administración urbana que haya alcan-
zado niveles adecuados de idoneidad cultural. El derecho, por lo tanto, es reflejo del
estado de civilización de un pueblo.

CONCEPTO DE CENTRO HISTORICO

Encarando los problemas ambientales, el Centro Histórico es uno de los barrios de la

ciudad, tiene rasgos que lo distinguen de los demás: se lo identifica popularmente con
un nombre, vive en él una población estable que en muchos casos también trabaja allí;
posee una vida social y cultural propia y tiene escuelas, negocios y el equipamiento
propio de un barrio. Pero, tal vez, la característica fundamental de un centro histórico
es ser reconocido por sus habitantes y por los habitantes de la ciudad como un área
urbana con una identidad propia y una fisonomía particular.

¿Qué se entiende por centro y qué se entiende por histórico? El centro histórico se
distingue de otros distritos urbanos por haber sido el área donde se concentraron ori-
ginariamente las funciones centrales de la ciudad, desarrollada en el sitio de su funda-
ción o en su vecindad.

En el Coloquio de Quito (1977) fueron definidos los Centros Históricos como “aquellos
asentamientos humanos vivos, fuertemente condicionados por una estructura física
proveniente del pasado, reconocibles como representativos de la evolución de un
pueblo”. La característica fundamental de los centros históricos, es la de estar habita-
dos. Excluye, por lo tanto, las áreas abandonadas y los conjuntos de ruinas y monu-
mentos arqueológicos, porque en ellos no se desarrolla una vida socialmente organi-
zada de modo continuo. El centro histórico no está constituido solamente por la heren-
cia material y física- edificios, calles, plazas, fuentes, arcos, esculturas, farolas- sino
que incluye lo que se conserva del paisaje natural y, por supuesto, a la población, sus
hábitos y costumbres, el trabajo, las relaciones económicas y sociales, las creencias y
los rituales urbanos.

La definición también menciona la importante presencia del pasado y entiende por

“históricas” todas aquellas expresiones culturales, arquitectónicas y urbanas que son
reconocidas como relevantes y expresivas de la vida social y cultural de una comuni-
dad. Descarta toda selección basada en una interpretación restringida del término his-
tórico, y toda valoración de los períodos más antiguos sobre los más recientes. En
definitiva podemos afirmar que es el reconocimiento de la sociedad, o de un grupo
social, el que califica de histórica a un área de la ciudad.
 189

ACERCA DE UNA DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS DEL MEDIO AMBIENTE

URBANO

Definiremos como problemas del medio ambiente urbano a los producidos por la falta
o la inadecuada distribución de uno o varios recursos que son esenciales para la salud
humana o para la reproducción de la ciudad. Se incluyen también los que impiden la
reproducción de los recursos físicos naturales del entorno de la ciudad, tales como los
bosques, la fauna o la tierra agrícola. Son, por ejemplo, problemas del medio ambiente
urbano: los provocados por la falta o la deficiencia en los sistemas de provisión y dis-
tribución de agua potable o por su inadecuada calidad; los derivados de la destrucción
de edificios que constituyen parte del sedimento material histórico de la ciudad.

Entre los recursos urbanos disponibles, el parque físico existente de la ciudad, es decir
sus edificios, calles, plazas, monumentos y casas, son también un capital y un patri-
monio de la sociedad. Los problemas que afectan a este patrimonio cultural, su dete-
rioro, destrucción o descaracterización, son también problemas del medio ambiente
urbano. Su desaparición o deterioro afecta tanto a la salud humana como a la repro-
ducción de la ciudad.

Lo que se debe buscar es el mejoramiento del medio ambiente urbano- viviendas, ca-
lles, barrios- con la recuperación de la historia y la afirmación de nuestra identidad.

LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE LOS CENTROS HISTÓRICOS

No es simple conocer con cierta exactitud los problemas ambientales de los centros
históricos de las ciudades latinoamericanas. Rara vez los centros históricos han sido
objeto de investigaciones ambientales, económicas y sociales particularizadas.

Durante las últimas décadas el medio ambiente de la mayoría de los centros históricos
de las ciudades latinoamericanas se ha deteriorado seriamente, tanto en los aspectos
urbanos y edilicios, como en los sociales y económicos.
 190

Entre los problemas ambientales de los centros históricos se encuentran muchos de

los problemas ambientales de la ciudad a la que pertenecen. Es el caso de la elevada
contaminación del aire en Santiago de Chile y en la ciudad de México. Pero hay otros
que pueden considerarse particulares del centro histórico por presentarse allí con ma-
yor frecuencia e intensidad que en el resto de la ciudad. Por ejemplo, la alta conges-
tión de vehículos en las horas de mayor actividad comercial o bancaria produce una
mayor contaminación del aire y un mayor nivel de ruido, así como aumenta el peligro
de accidentes viales. La ausencia de inversiones públicas en el mantenimiento de la
red de agua potable, o de desagüe cloacal o pluvial, pavimentos y veredas en peor
estado, recolección de basura, destrucción o descaracterización de los edificios con
valores testimoniales e históricos. Otros problemas particulares son la escasez de es-
pacios abiertos y de áreas verdes y la escasez de árboles. La marginalidad, la violen-
cia en las calles y la delincuencia, el hacinamiento y la tugurización en las viviendas, la
mala iluminación y ventilación, el subalquiler, los cambios inconvenientes en el uso del
suelo y gran concentración de vendedores ambulantes.

LA PROBLEMÁTICA ACTUAL DEL CENTRO HISTÓRICO DE SALTA

En una ciudad que ha crecido 17 veces, en cuanto a la ocupación del suelo urbano, en
las tres últimas décadas, y en relación al final del siglo pasado; es evidente que la ex-
plosión urbana ha “colapsado” el Centro Histórico, cuya centralidad no compite con
ninguna otra situación urbana, aumentando por el contrario su atracción en forma cre-
ciente.

EN CUANTO A LOS USOS

La función residencial es parcialmente desplazada y se la sustituye por la de comercio

diario y periódico, oficinas, estudios y vivienda en alta densidad u hotel.

Existe un crecimiento desordenado del equipamiento comunitario a escala ciudad y

continuo déficit el mismo, con tendencia a la concentración y no a la distribución orde-
nada en las distintas áreas de la ciudad, y menos en la periferia.

Se han ocupado gradualmente los baldíos, en la mayoría de los casos se han cons-
truido sobre fachada a escasa profundidad y con playa de estacionamiento en el resto
del predio, fruto de la aplicación de una ordenanza.

En general ha aumentado la construcción provisoria y en esto mucho tiene que ver la

situación económica y la movilidad de los locales comerciales, a la par que su continuo
“cambio de imagen”, con incontrolada publicidad carente de diseño, da como resultado
un contaminado paisaje urbano en calles que antes mostraban gran calidad arquitec-
tónico-ambiental.

También es de resaltar la localización indiscriminada de “hoteles cinco estrellas” a un

radio de cuatro cuadras de la plaza, sin restricciones para la salvaguarda de la calidad
humana y con excepciones impositivas fruto de una errada política, para el alojamiento
turístico, y con graves consecuencias para la ciudad que, irónicamente es la oferta del
turista.

La administración pública gravita en gran medida en el Centro Histórico, que fluctúa

entre la mayor ocupación de oficinas en el centro y la descentralización planteada en
la década del setenta con la creación del Centro Cívico en la periferia.

El creciente deterioro de los espacios verdes públicos, del área, en especial del par-
que, continuamente invadido por otros usos. Cabe agregar la falta de preservación y
reforestación en avenidas de gran identidad, como Avenida Belgrano, Paseo Güemes
(ceibos) y Avenida Sarmiento (lapachos y tarcos). Si agregamos a esto la desaparición
 191

progresiva de los patios en la tipología tradicional y la ocupación del 100% en planta

baja para uso comercial, estimulado por la ordenanza vigente y el aumento en los ín-
dices de FOT y FOS, podemos deducir el deterioro ambiental.

DESTRUCCIÓN TIPOLÓGICA

Se verifica un proceso de destrucción progresiva de las tipologías originales, en gene-

ral de “sucesión de patios” y su correspondiente parcelamiento. Se pueden sintetizar
en dos tipologías:

a) la de patios sucesivos con distintas variantes, y

b) la compacta.

En ambas, el primer paso dado por el cambio de uso es la mayor ocupación, ya sea
de patios o bien la anexión de nuevas construcciones ocupando el terreno libre del
predio.

Se han detectado casos de compras de “fondos” y edificación tipo chalet en el interior

de la manzana, o construcciones para esparcimiento (canchas de paddle, piletas cu-
biertas, asadores, etc.), o depósitos comerciales en el área del mercado.

Esta desaparición de fondos es alarmante en el área sur que ha hecho desaparecer la

parcela de buenas dimensiones, a la par que los retazos del lote sobre fachada pare-
cen condenados a un primer uso precario comercial y posterior demolición.

Por lo general estos cambios parcelarios no se registran en la Dirección de Inmuebles.

La tipología del “Shopping”, tienta a edificios singulares, caso del Hotel Salta, o bien
en predios vacíos.

CIRCULACIÓN Y ESTACIONAMIENTO

Hay graves problemas de tránsito de vehículos, falta de jerarquización en las vías de

circulación y su relación con las avenidas perimetrales que limitan el área central.

Circulación indiscriminada de vehículos pesados, falta de resolución adecuada en el

sistema del transporte público de pasajeros y su conexión a las áreas periféricas.

Hay graves problemas de estacionamiento en un tejido urbano de dimensiones dadas

en el Siglo XIX, con graves conflictos de tránsito vehicular-peatonal y el de bicicletas.

Se ha construido una playa de estacionamiento colectivo y este uso se debería planifi-

car desde el municipio para su inserción óptima en el tejido de la ciudad.

ALGUNOS ASPECTOS SOCIO-ECONÓMICOS

Desplazamiento del poblador tradicional del centro hacia los barrios residenciales,
aumento de la venta de viviendas que antes eran de alquiler.

Se registró un deterioro en el poder adquisitivo del habitante tradicional del Centro

Histórico. A esto se suma el valor cada vez mayor del terreno del centro, la situación
vacilante del inmueble en alquiler y la apetencia del mercado inmobiliario para otros
usos.

Existe un mercado inmobiliario con tendencia a la demolición de lo existente, la sobre-

valuación del terreno y la subvaluación de la construcción antigua.
 192

Los índices de FOT y FOS propuestos en la Ordenanza 3116/80, vigente hasta el ’86,
frenaba con equilibrio estas apetencias, pero cedió a la especulación en el uso del
suelo urbano con la modificación de la Ordenanza, alterando así valores humanísticos
esenciales de la propuesta del ’80.

Las mayores inversiones en el área están orientadas de modo casi exclusivo a la vi-
vienda colectiva de alta densidad, con comercio en planta baja o galerías comerciales
y el “hotel cinco estrellas”.

ASPECTOS INSTITUCIONALES - POLÍTICOS Y LEGALES

No hay una política decidida y un ejercicio real del poder municipal, con propuestas
para nuevas inversiones que estimulen un crecimiento en equilibrio.

Es fundamental considerar al Centro Histórico como el corazón vivo de la ciudad, no

una “porción” del cuerpo con vida o muerte propia que no afecte a la ciudad toda. Esto
sucedió cuando en la elaboración del Plan y los Códigos en el ’82, se mantuvo la nor-
mativa vigente para el área central. Ya era necesaria una actualización y obviamente
su integración al plan general.

No existe una política y acción conjunta entre la provincia y el municipio de la Ciudad

de Salta, lo que es necesario.

Es de destacar que uno de los aspectos negativos en la acción municipal ha sido la

subjetividad y arbitrariedad en la aplicación de las normas.

A diez años de la aplicación de la Ordenanza 3116/80 y las sucesivas modificaciones

del ’86 y otras “particulares”, es imperiosa la definición de una nueva normativa te-
niendo en cuenta la experiencia de esta década y en base al diagnóstico actualizado
del Centro Histórico y su inserción en el Planeamiento integral de la ciudad.

SUGERENCIAS - ACCIONES Y PLANES A CORTO Y MEDIANO PLAZO

A NIVEL MUNICIPAL

Es necesario que el Municipio tome la decisión política de ejercer la custodia efectiva

del Centro Histórico de la ciudad, poniendo en práctica el compromiso adquirido en la
Carta Orgánica Municipal de 1988.

MEDIDAS:

1) La descentralización del equipamiento a escala ciudad, necesario para cubrir el

déficit (salud, educación, transporte público, abastecimiento, etc.).
2) Estímulo para la creación del equipamiento comunitario en los barrios periféricos,
sobre todo cultural y de espacios verdes.
3) La preservación y forestación de espacios verdes públicos y recupero de los espa-
cios libres del interior del amansamiento (respetando tipologías culturales).
4) La incentivación de inversiones en el área sur del Centro Histórico.
5) La creación de las áreas óptimas en la ciudad, para la mayor densidad, con diseño
urbano acorde.
6) Una acción inmediata de preservación en arterias muy comprometidas, como calle
Mitre, Córdoba, Caseros, Zuviría, etc.
7) La urgente solución de los problemas de saneamiento (agua y desagües especial-
mente, mantenimiento y renovación de las redes centrales).
8) La definición de roles institucionales en el control del uso y parcelamiento urbano,
en coordinación con la Dirección de Inmuebles de la Provincia, el Instituto de la Vi-
vienda, el Banco Hipotecario y otros.
 193

9) A la promoción de vías de financiación para la rehabilitación de viviendas, en el

Centro Histórico.

ADOPTAR MEDIDAS QUE:

a) Tiendan al recupero de credibilidad en la aplicación de las normas. Dar a conocer

las normas vigentes. Establecer reglas de juego claras.
b) La organización e implementación del equipo técnico idóneo. Trabajo conjunto con
Planeamiento Urbano y en coordinación con la Comisión Provincial respectiva.
c) Integren las Asociaciones Profesionales, Cámara de Comercio, de Turismo, entre
otros, a la Comisión Municipal de Preservación, en una apertura a los que proyec-
tan, ejecutan e invierten en el área.
d) Actualicen el relevamiento y realicen el estudio socio-económico proponiendo la
puesta en valor y renovación equilibrada en el Centro Histórico.
e) Concienticen a gobernantes, profesionales, fuerzas del mercado, docentes y comu-
nidad toda.
f) Estimulen, antes que penalicen la acción privada.

A NIVEL PROVINCIAL

Elaborar una Legislación de Protección del Patrimonio Cultural y Natural, recogiendo

la experiencia en las distintas áreas.

1) Implementar la capacitación de mano de obra artesanal. Recupero de artesanos ya

detectados en las obras de restauro.
2) Creación de un Centro de Restauración a nivel regional.
3) Creación de la Dirección de Preservación del Patrimonio Arquitectónico y Urbano
de la Provincia.
4) Promover en el área de Cultura y Turismo, políticas de rehabilitación del Patrimonio
Cultural para el equipamiento turístico.
5) Trabajar con la Nación en una acción compartida, en la administración de los bie-
nes culturales.

PROBLEMAS JURÍDICOS DE LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO

El patrimonio histórico Arquitectónico-Cultural inmerso dentro de lo que fue llamado

Medio Ambiente, hoy en día gozan- ambos integrados en lo que se denomina intere-
ses difusos- de expresa protección legislativa. Es así como nuestra nueva Constitución
Nacional en la parte pertinente de su Art. 41 dice: “... Las autoridades proveerán ..., a
la preservación del patrimonio natural y cultural...”. Con este mismo espíritu nuestra
Constitución Provincial y nuestra Carta Orgánica Municipal, hablan de la importancia y
de la necesidad de preservar nuestra cultura sin perjuicio de que en la realidad sean
prácticamente letra muerta.

La Constitución Provincial, en su Art. 51, tercer párrafo, dice: “El acervo histórico, ar-
queológico, artístico y documental forma parte del patrimonio cultural de la Provincia y
está bajo la guarda del Estado”. En cuanto a quién compete la preservación del patri-
monio histórico y arquitectónico, nuestra Constitución Salteña es clara y al respecto en
el Art. 170, establece: “Compete a los Municipios, sin perjuicio de las facultades pro-
vinciales, con arreglo a las Cartas Orgánicas y Leyes de Municipalidades: ... 7) La pre-
servación del patrimonio histórico y arquitectónico local. 8) Lo relativo a urbanismo,
higiene, salubridad y moralidad...”. Esta misma, es un reflejo del principio federal por el
cual los municipios se reservan los poderes no delegados al gobierno provincial. Y
decimos esto partiendo de la base de que los municipios son autónomos y autárqui-
cos. Descendiendo un peldaño en la pirámide legal encontramos que nuestra Carta
Orgánica Municipal también hace referencia al tema como en su Art. 7, inc. c; en el
Art. 89, incs. b y f, como así también en el Capítulo 10 (ver Anexos).
 194

Desde el punto de vista de la Legislación Municipal, debemos tener en cuenta la Or-

denanza vigente sobre el tema, que es la 4286/86 (ver Anexos). Al respecto la Consti-
tución de Salta, Art. 88, otorga legitimación procesal (acción popular) para la defensa
de los intereses difusos.

ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROTECCIÓN PATRIMONIAL EN LOS MUNI-

CIPIOS

Un problema que se nos presenta es el del uso del suelo y a partir de aquí, las limita-
ciones que sufre el dominio privado en aras del interés público. La experiencia de los
países desarrollados permite verificar que la función legislativa del urbanismo plantea
una nueva concepción del derecho de propiedad, en términos generales y de la pro-
piedad urbana, en particular. Martín Mateo, al respecto, expresa: “En suma, la propie-
dad legislada urbanísticamente puede conectarse con la función social que se viene
asignando a la propiedad privada, hoy regulada en la mayoría de las constituciones
occidentales”. Y, regulada especialmente en nuestra Carta Orgánica en el Art. 93, que
dice: “El ejercicio del derecho de propiedad encuentra sus limitaciones en la función
social que debe cumplir”. Ello determina por su titular la adopción de conductas positi-
vas. Obligándose frente a la Administración, al ejercicio de su derecho en la forma que
exigen los públicos intereses, que junto con los intereses privados se dan cita en este
instituto jurídico.

En tal sentido, se presentan en nuestra doctrina posturas antagónicas. Por un lado

están las que reconocen competencia a los municipios para imponer restricciones al
dominio privado en virtud de las facultades de planificación y desarrollo de la ciudad,
que se han reglamentado a través de códigos de planeamiento, de edificación y de
protección del medio ambiente. Por otro lado existe otra postura que opina que los
principios que rigen la propiedad inmueble establecidos por el Código Civil, constitui-
rían una valla insalvable para reglamentar la protección del patrimonio urbano, y que
sería necesario depender de las soluciones concretadas con los propietarios a los
efectos de operativizar cualquier intervención urbanística-patrimonial.

Es necesario aquí ver un poco más de cerca el tema de las limitaciones al dominio y
hacer una aclaración. En principio, parece innegable que es el municipio quien tiene
competencia para establecer las restricciones al dominio y que la mayoría de las res-
tricciones al dominio fundadas en un interés público están reguladas por el Derecho
Administrativo (Art. 2611 C.C.). Es así que, el dominio puede estar limitado por razo-
nes de interés público y la limitación puede apuntar a cada uno de los caracteres del
dominio:

1) al carácter absoluto,
2) al carácter exclusivo o
3) al carácter perpetuo.

Si la limitación apunta al carácter absoluto, estamos frente a una restricción. Restric-

ción que no sufre “una” propiedad determinada sino “todas” aquellas propiedades que
se encuentran en iguales condiciones. Por ejemplo, la obligación del propietario de
permitir que sobre su pared se apoyen cables telefónicos. Pero las restricciones más
importantes son las fundadas en normas relativas al urbanismo y a la preservación del
patrimonio cultural y natural.

Estas restricciones son generales: las sufren todos los inmuebles que se encuentran
en igual situación, por ejemplo: todos los inmuebles ubicados en un sector del centro
histórico, deben respetar la altura exigida en la Ordenanza 4286/85, Art. 9 (hasta 9
metros de altura). (Ver Anexo 6). No dan derecho a indemnización porque es una limi-
tación genérica. Además la limitación debe ser razonable.
 195

Si la limitación afecta el carácter exclusivo, se dice que se genera una servidumbre de

carácter administrativo. En este caso la servidumbre la sufre “un” determinado inmue-
ble en beneficio de la comunidad. Entonces, en vez de ser general, es particular y ge-
nera indemnización. Esta limitación es más intensa, la sufre un inmueble exclusiva-
mente. Si la comunidad quiere que un inmueble sufra una limitación, ésta debe pagar-
le al titular, a través del Estado, una indemnización. En este caso el poder municipal
intenta llegar a un acuerdo con el propietario que se obliga a no modificar partes esen-
ciales desde el punto de vista histórico-urbano, y por otro lado, el Estado le paga una
suma de dinero, que no es el valor de la casa. Se genera una servidumbre convencio-
nal de carácter administrativo, sin llegar a la expropiación (limitación al carácter perpe-
tuo). Pero aquí surge el problema, que el propietario por lo general no acepta el
acuerdo ya que aparece más tentadora la idea de la expropiación, teniendo en cuenta
lo valiosos que son los inmuebles del área central y el interés del Estado en preservar-
los.

Con este sistema, por lo general, al intentar el Estado preservar su patrimonio arqui-
tectónico, debe prestar atención sólo al caso particular, y así se llega a la incon-
veniente situación de tener que caer en la servidumbre en la expropiación de la mayo-
ría de los edificios de valor, cosa que resultaría por demás oneroso.

Esto nos lleva a reflexionar sobre la necesidad de formular una ley, en donde se im-
ponga una restricción al derecho del dominio sobre un conjunto de inmuebles, que han
sido considerados de valor patrimonial y que hacen a la identidad de todos los indivi-
duos que habitan una ciudad. La escala de valoración puede ser tal, que el conjunto
puede tener una importancia a nivel municipal, provincial o nacional y de allí su consi-
deración como de “interés público a preservar” un conjunto, área o pueblo determina-
do. Esta determinación implica un inventario (por ejemplo Ordenanza 4286/85, ver
Anexo), o caracterización del conjunto a preservar.

De esta manera quedarían protegidos dichos inmuebles y el interés del Estado que se
vería envuelto en una gravosa erogación y en la imposibilidad de expropiar y luego
mantener y restaurar dichos inmuebles.

Una de las maneras de evitar la expropiación e incentivar la conservación, el mante-

nimiento y la preservación por parte de los propietarios, sería, por ejemplo, el otorga-
miento de créditos a largo plazo y con facilidades de pago, o bien las exenciones im-
positivas, o el sistema hoy utilizado en el extranjero, en donde se acude a la figura del
“sponsor” o ayuda de organismos no gubernamentales.

Resumiendo, es el municipio quien tiene la competencia para declarar, de acuerdo a

una valoración razonable, a un área de interés provincial y esta regulación debe tener
forma de ley por su mayor imperio o fuerza coactiva.

liberal clásica,
DOCTRINA totalitaria y
social iglesia,
constitucional

JURISPRUDENCIA

La Constitución Nacional contempla todos los derechos individuales, entre ellos el de

usar y disponer de la propiedad, pero limitados por las leyes que reglamentan su ejer-
cicio.

La práctica jurídica ha demostrado, con arreglo a los preceptos constitucionales, que

el derecho de propiedad no es absoluto, ni exclusivo, ni perpetuo. Sus límites no sólo
se encuentran dentro del derecho privado sino también por motivos de interés público.
 196

Así, el Art. 2611 del Código Civil dice: “... las restricciones impuestas al dominio priva-
do sólo en el interés público son regidas por el derecho administrativo”.

La concepción del derecho de propiedad como un derecho absoluto, ha sido abando-

nada por la Doctrina y la Legislación comparada.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha rechazado el principio absoluto del de-

recho de propiedad. En el caso “Ercolano, Agustín c/ Lateri de Reushaw, Julieta” de
fecha 28 de abril de 1922, la Corte en aquella oportunidad expresó: “Ni el derecho de
usar y disponer de la propiedad, ni ningún otro derecho reconocido por la Constitución,
reviste el carácter de absoluto. Un derecho limitado sería una concepción antisocial.
La reglamentación o limitación del ejercicio de los derechos individuales es una nece-
sidad derivada de la convivencia social. Reglamentar un derecho es limitarlo; es ha-
cerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intere-
ses superiores de esta última. La misma Constitución ha consignado limitaciones es-
peciales respecto de algunos derechos; pero no siendo posible prever ni establecer en
ella todas las condiciones ha confiado al Poder Legislativo la misión de reglamentar su
ejercicio, poniendo al mismo tiempo un límite a esa facultad reguladora (Arts. 14 y 28).
Hay restricciones a la propiedad y a las actividades individuales cuya legitimidad no
pueden discutirse en principio, sino en su extensión. Tales son, las que se proponen
asegurar el orden, la salud y la moralidad colectivas...” (Fallos 136-161 y s.s.).

Las restricciones administrativas al dominio, derivadas de los intereses generales de la

comunidad, intereses que se manifiestan permanentemente en toda intervención ur-
bana produciéndose con los intereses privados colisiones que deben dirimirse ajus-
tándose al principio de razonabilidad establecidos en el Art. 28 de la Constitución Na-
cional. El mismo dice: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anterio-
res artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio”.

A su vez, Otto Mayer, ha expresado que la limitación que tenía en mira atemperar lo
absoluto del derecho de propiedad, es la “restricción administrativa” y el “principio de
razonabilidad” es el límite insalvable al poder reglamentario del Estado.

Así surge cuando la Corte en numerosos casos resolvió: “Las restricciones impuestas
al dominio privado sólo en interés público no pueden entenderse ni ejercitarse en detri-
mento de las garantías consagradas por la Constitución Nacional respecto de la pro-
piedad privada. La apertura de calles destruyendo alambrados de propiedad privada
particular sin haber adquirido previamente el dominio, importan un despojo, pese a lo
establecido en el Art. 2812 del Código Civil y en los Códigos Rurales de Provincia”.
(Fallos 95-102 in re “Casal v. Pcia. de Buenos Aires”, 7/6/1902; 113-34 “Cabrera v.
Pcia. de Buenos Aires”, 10/3/1910; 41-307 “O’Connor v. Pcia. de Entre Ríos”,
10/6/1924; 153-231 “Antonovich v. Pcia. de Santa Fe”, 3/12/1928).

En la sentencia recaída en la causa “Jiullert, Milton E. c/ Municipalidad de la Ciudad de

Buenos Aires”, fallo del 23 de diciembre de 1986, la Corte ha puesto en juego las insti-
tuciones jurídicas del urbanismo como es la desvinculación del “ius aedificandi” del
libre ejercicio del derecho de propiedad, cuestión que es conexa con la razonabilidad
que deba existir en el sacrificio impuesto al propietario del bien vinculado con la atribu-
ción de un valor patrimonial en los inmuebles protegibles.

En esa oportunidad la Corte sentó estos principios: “La realización de obras para el
correcto cumplimiento de las funciones estatales atinentes al poder de policía no obsta
a la responsabilidad del Estado, si con aquellas se priva a un tercero de su propiedad
o se la lesiona en sus atributos esenciales pero no procede reconocer derecho a re-
sarcimiento cuando se trata de meras restricciones administrativas, en las que la pro-
piedad no sufre una reducción en su carácter absoluto en tanto sólo consisten en la
fijación de límites al ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad.
 197

La obligación legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad ad-
ministrativa, fundada en motivos de interés general constituye una mera restricción
impuesta a la propiedad privada que encuentra justificación jurídica en el poder de
policía local y no es indemnizable, ya que se trata simplemente de una carga general
impuesta a todos los propietarios por razones de planeamiento urbano.

La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires tiene la facultad de dictar normas de

policía sobre urbanismo y planeamiento, tendientes a la mejor distribución de las ciu-
dades, de manera de satisfacer el interés general que a ella le incumbe proteger, lo
cual no vulnera las garantías consagradas en la Constitución Nacional, puesto que el
derecho de propiedad no reviste carácter absoluto y es susceptible de razonable re-
glamentación”. (Citas legales del fallo Nº 85.564, Ley 48 - ADLA. 1852-1880, 364).

Resulta también aplicable al criterio de proporcionalidad que debe perseguir toda in-
tervención urbanística de protección y renovación del patrimonio, el Fallo de la Corte
Suprema en la Causa “Martínez, Víctor José c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires” con fecha 15 de septiembre de 1988. El mismo: “... deja sin efecto la sentencia
que hizo lugar al reclamo de daños y perjuicios, considerando que la prohibición de
edificar y de refaccionar desvirtuaba el derecho de propiedad, si no se ha acreditado
que tales restricciones afecten de modo inmediato ese derecho, en cuanto inmueble y
en el sector restante...”.

Siguiendo esa misma línea, la sentencia del día 9 de mayo de 1989, que recayó en la
causa “Beccar, Manuel de Jesús c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, ex-
presa: “Corresponde dejar sin efecto la sentencia que hizo lugar a la demanda de da-
ños y perjuicios derivados de la construcción de una autopista que disminuyó el valor
venal de la propiedad del actor, si el perjuicio alegado constituirá una privación al pro-
pietario de ventajas de las que gozaba, tales como un emplazamiento favorable o la
posibilidad de acceder libremente a una calle sin necesidad de tener que realizar un
desvío, lo que no resulta indemnizable: Art. 2620 del Código Civil”.

COLOFON

La preservación de nuestra identidad no depende tanto de la regulación jurídica que

se haga ya que, si primero la idea de preservación no está en la conciencia de los ciu-
dadanos, difícilmente se la puede actualizar. Quien olvida su pasado no tiene futuro.
Por esto, es necesario concientizar a los gobernantes y al pueblo en general, mediante
una campaña cultural-educativa a fin de que se conozca y ame lo suyo.

La preservación de nuestro patrimonio arquitectónico urbano, debe realizarse en base

a una planificación que tenga en cuenta dichos fines y dentro de un marco legal que
se actualice junto con la realidad y movilidad propia de la ciudad a fin de construir una
sociedad más equitativa, donde se aúne el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes con la recuperación de la historia y la afirmación de la identidad de nuestra
comunidad.

Debemos tener en cuenta que ésta no es una materia propia de los ingenieros o arqui-
tectos, sino que en este tema es necesario una labor interdisciplinaria en la que parti-
cipen, además, abogados, sociólogos, organismos gubernamentales, no gubernamen-
tales, como por ejemplo: uniones vecinales, teniendo en cuenta el derecho de iniciati-
va consagrado en la Constitución Provincial y Carta Orgánica Municipal de la Ciudad
de Salta, y además creemos que es necesaria la ayuda de organismos nacionales, de
otras provincias e internacionales que ya tienen una vasta experiencia en el tema.

El urbanismo debe perseguir la mejor calidad de vida de las personas que habitan en
una ciudad y las legislaciones deben tener en cuenta esto.
 198

Cuando se estudia la problemática de una ciudad hay que hacerlo desde diferentes
aspectos y deben participar en ello diferentes sectores de la población.

El urbanismo debe ser abordado desde el punto de vista ambiental, teleológico y no

como una consecuencia técnica. Vemos que es necesaria la labor interdisciplinaria
para solucionar los problemas urbanísticos.

El urbanismo no es un problema profesional técnico sino que es un problema del

hombre porque influye sobre su vida, su salud, etc.

El urbanismo, es parte del Derecho Ambiental e involucra al hombre y a su vida mis-

ma, porque es en la ciudad donde el hombre nace, se desarrolla y muere. Si no se
toma conciencia de ello, la planificación y la urbanización sólo se convierten en meros
planteos técnicos y abstractos que olvidan al hombre.

Se planifica sin responsabilidad y esto lo vemos en que los códigos de planificación y

edificación han sido concebidos a partir de planes reguladores o planes directores y no
a partir de un plan de desarrollo urbano.

Los planes directores tienen una visión estética muy dirigida y parcial de la realidad. Y,
en Salta todavía está vigente esta concepción anacrónica y superada en otros países
que imposibilita mejorar equilibradamente la calidad de vida de las personas.

Vemos que la planificación en la ciudad de Salta es escasa, tanto en circulación vehi-

cular como en edificación y preservación del patrimonio urbano, pero creemos que una
legislación adecuada y una planificación consciente es fruto de una buena educación;
por lo tanto, es necesario primeramente tomar conciencia del problema y realizar
campañas educativas prestando especial atención a los niños. Porque de nada sirve
que haya regulación si no hay cumplimiento de esas normas. Es necesario que exista
una política cultural ya que si nosotros mismos desordenamos la ciudad, no estamos
contribuyendo al bien común y en lugar de mejorar la calidad de vida, la empeoramos.
 199

ANEXO I
MÓDULO COMPLEMENTARIO DE URBANISMO
ANEXO 1

LEY Nº 6.534 - CARTA ORGANICA DE LA MUNICIPALIDAD DE SALTA.

LEY Nº 6.986 - MEDIO AMBIENTE.
Ref. Expte. Nº 91-7358/97.

CAPITULO X: URBANISMO - MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES.

Art. 93: FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD

El ejercicio del derecho de propiedad encuentra sus limitaciones en la función social

que debe cumplir.

Art. 94: COOPERACION CON LA NACION Y LA PROVINCIA

La Municipalidad cooperará con la Nación y la Provincia en la preservación del medio

ambiente y los recursos naturales.

Art. 95: PLANES DE DESARROLLO URBANO - PRESERVACION

La Municipalidad realizará planes de desarrollo urbano, con evaluaciones periódicas

que deberán contemplar la preservación cultural, arquitectónica, histórica y el entorno
ecológico del Municipio, ejecutando acciones directas de promoción.

Ejercerá además, el control de obras y construcciones públicas y privadas, promo-

viendo el embellecimiento de las ciudades. La Municipalidad garantizará la preserva-
ción y defensa del Centro Histórico de la Ciudad de Salta, dadas las características
irrepetibles que el mismo presenta; dictará reglamentaciones para que las nuevas edi-
ficaciones, públicas y privadas, no obstaculicen los corredores visuales: Oeste-Este al
Cerro San Bernardo, eje histórico Norte-Sur, y los orientados hacia hitos arquitectóni-
cos y conjuntos urbanos valiosos, con el objeto de promover y preservar el paisaje
urbano; se deberá respetar la cota máxima de construcción sobre las serranías del
Este, la que no podrá superar el nivel 1.225.

Art. 96: DIRECCION DE LA PLANIFICACION

La planificación urbanística estará dirigida por un profesional especializado en urba-

nismo y planeamiento.

Art. 97: ESPACIOS VERDES - RECUPERACION

La Municipalidad propenderá al incremento de los espacios verdes y la forestación con

especies autóctonas. La transferencia de aquellos para otro destino sólo podrá reali-
zarse con la aprobación de los dos tercios del total de miembros del Concejo Delibe-
rante y, en tal caso, su recuperación será obligatoria.

Art. 98: MEDIO AMBIENTE

La Municipalidad reglamentará la preservación, conservación, recuperación y mejora-

miento del medio ambiente en todo el territorio municipal, para lograr y mantener una
óptima calidad de vida.
 200

Art. 99: RADICACION DE PLANTAS NUCLEARES

Será causa de Referéndum Popular la radicación de plantas de energía nuclear. Idén-

tico mecanismo se adoptará ante la eliminación de residuos radioactivos, cuando pue-
dan afectar los intereses y seguridad pública del Municipio y sus habitantes.

ANEXO 2

RESOLUCION Nº 178.
Ref. Expte. Nº 89.571/91.
Secretaría de Obras Públicas y Desarrollo Urbano.

ORDENANZA Nº 1921 (07/71).

Expte. Nº 113320/70.
Secretaría de Obras Públicas.

ORDENANZA Nº 4068/85 - PEATONAL FLORIDA (28/01/85).

Secretaría de Gobierno.

ORDENANZA Nº 3434/81 - PEATONAL ALBERDI (16/12/81).

Expte. Nº 71799/81.
Secretaría de Obras Públicas.

ORDENANZA Nº 5153 (13/11/87).

Ref. Expte Nº 0666/87 C.D.
Concejo Deliberante - Secretaría Legislativa.

ANEXO 3

DECRETO Nº 555 (28/06/93).

Ref. Expte. Nº 92579/93.
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 556 (28/06/93).

Ref. Expte. Nº 92680/93.
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 1042 (07/12/93).

Ref. Expte. Nº 92679/93.
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 040 (17/01/94).

Ref. Expte. Nº 92680/93. ¿92688/93?
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 052 (21/01/94).

Ref. Expte. Nº 09757/93.
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 069 (28/01/94).

Ref. Expte. Nº 95840/93.
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 149 (08/03/94).

Ref. Expte. Nº 89248/94.
Secretaría de Economía y Hacienda.
 201

DECRETO Nº 178 (17/03/94).

Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 256 (25/04/94)

Ref. Expte. Nº 91263/93
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 395 (24/06/94)

Ref. Expte. Nº 01767/94
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 394 (24/06/94)

Ref. Expte. Nº 01766/94
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 411 (04/07/94)

Ref. Expte. Nº 89248/94
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 487 (21/07/94)

Ref. Expte. Nº 09907/94
Secretaría de Economía y Hacienda.

DECRETO Nº 592 (06/09/94)

Ref. Expte. Nº 91154/94
Secretaría de Economía y Hacienda.

ORDENANZA Nº 7060 - CODIGO DE PROTECCION A LOS ESPACIOS VERDES

PUBLICOS

Ref. Expte. Nº 0549/93

Municipalidad de la Ciudad de Salta - Concejo Deliberante.

DECRETO Nº 301 (06/05/94)

ANEXO 4

TITULO IV.- DISPOSICIONES ESPECIALES SOBRE EFLUENTES ENERGETICOS.

Capítulo I: DE LOS RUIDOS MOLESTOS A LA POBLACION (Sonidos audibles).
Capítulo II: DE LOS EFLUENTES TERMICOS.

ORDENANZA Nº 7215
Ref. Expte. Nº 2131/94 - Cº 135.
Concejo Deliberante de la Ciudad de Salta.

ANEXO 5

ORDENANZA Nº 5101/87 - USO DEL CASCO DE SEGURIDAD (27/11/87)

Ref. Expte. Nº 0514/87 C.D.
Concejo Deliberante de la Ciudad de Salta.

ORDENANZA Nº 3848 (24/06/84)

Ref. Expte. Nº 0061/84 H.C.D.
Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de Salta.
 202

ANEXO 6

CARTA ORGANICA MUNICIPAL.

LEY Nº 6534.

ORDENANZA Nº 4286/85
Ref. Expte. Nº 24331/84
Concejo Deliberante de la Ciudad de Salta.

ORDENANZA Nº ..... - CARTELES EN PEATONALES

Ref. Expte. Nº 30263
Concejo Deliberante de la Ciudad de Salta.

DECRETO Nº 325 (03/05/91)

Departamento Ejecutivo - Municipalidad de la Ciudad de Salta.

ORDENANZA Nº 5374/88 (14/11/88)

Ref. Expte. Nº 1026/88
Concejo Deliberante de la Ciudad de Salta.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

GENERAL:

* Carta Orgánica Municipal.

* Constituciones Nacionales y Provinciales.
* “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal (Arg. y Comparado). Teoría y
Práctica del Municipio” de Zuccherino.
* “Tratado de Derecho Municipal” de H. Rosatti, Tomos II y III, 1991.

PARTICULAR:

A) Usos del Suelo:

* Código de Edificación de la Ciudad de Salta.
* Civilidad, Nº 21, Año VII, Dic.’87 y Nº 13, Año II.

B) Tránsito:
* Civilidad, Edición Especial, Año XIII, Junio ’93.
* Reglamento Nacional de Tránsito.
* Código de Tránsito de la Ciudad de Salta.

C) Espacios Verdes:
* “Espacios Verdes en la ciudad de Salta”, Tesis de Licencia: Lic. en Geografía
Adriana Raskovsky.
* Decretos 555 y 592.

D) Contaminación:
* “Delitos Ecológicos” de Mauricio Libster.
* Civilidad, Edición Especial, Año XIII, Junio ’93 y Nsº 15, 19 y 20.

E) Centro Histórico:
* “Medio Ambiente y Urbanización. Centros Históricos. Política Urbana”, Nº 38, Año
9, Marzo ’92.
* Conferencia “Importancia del Centro Histórico de Salta”, dictada por el Arq. Mario
Lazarovich.
* Ordenanzas 3116/82 y 4286/85.
* Civilidad, Nº 11, Págs. 26 a 41.
 203

COMPLEMENTO DEL MÓDULO DE DERECHO PÚBLICO

PROVINCIAL Y MUNICIPAL

UNIDAD I
(Para agregar a los puntos ya estructurados)

INTRODUCCIÓN AL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL

1.1. Introducción

El Derecho Público Provincial Argentino nace de la singularidad histórico-institucional

de cada provincia y de la necesidad política de ordenar jurídicamente la trama de los
diversos comportamientos provinciales sin detrimento de la unidad nacional. Realizan-
do, en palabras de Alberdi, la unidad federativa o federación unitaria.

Esa compleja realidad política se manifiesta en una triple vertiente de acciones y rela-
ciones: la interior de cada estado provincial, la que surge de las relaciones de las pro-
vincias entre sí y la de éstas con el estado nacional.

1.2. Método

El método constitucional es único y nos permite conocer, ordenar e interpretar la hete-

rogénea vida histórico-política argentina. Por ello, también es complejo. Esa compleji-
dad nos exige recurrir a la ciencia política para lograr la aprehensión, comprensión y
concreción del Derecho Público Provincial en su letra, en su espíritu y en su dinámica.
De manera que se trata de un método que aúna enfoques histórico-institucionales,
sociológicos, lógico-jurídicos, económicos, psicológicos-sociales, geográfico-
espaciales y demás aspectos complementarios de la realidad provincial. Se trata de un
método dúctil al punto de asumir en su propio comportamiento la complejidad de su
objeto.

El federalismo argentino es un proceso de variables interrelacionadas y, como tal, di-

námico y complejo. En él, distinguimos tres órdenes jurídicos: el central o federal, el
estadual o provincial y el local o municipal. Entre ellos, es la vida en común la que ge-
nera acciones, situaciones y relaciones de diversa índole e importancia. Para conocer,
comprender y ordenar tal realidad política que excede el concepto clásico de Derecho
Constitucional pero que, a la vez, lo supone como fundamento y lo complementa como
saber, nace nuestra disciplina a la cual denominamos Derecho Público Provincial.

Este método integral nos permite reconocer y rechazar toda pretensión de normativi-
dad que ignore la clave histórica de nuestro ser nacional y la mutabilidad y contingen-
cia de los hechos socio-políticos, núcleo del objeto del Derecho Constitucional y, por lo
tanto, del Derecho Público Provincial.

1.3. Fuentes

Nuestra realidad constituyente, fruto del proceso histórico iniciado en 1810, es la reali-
dad originaria que genera el Derecho Público Provincial. Es su fuente primigenia y la
que será “reconocida” en el texto constitucional de 1853. A ella confluyen y de ella
derivan todas las demás fuentes tanto materiales como formales.

Ello es así porque el Derecho Público Provincial es:

 204

a) “Derecho”, primer término de su denominación, esto es: la ciencia práctica que tiene
por fin imperar los comportamientos ordenándolos jurídicamente al logro del bien
común nacional del que participa el bien común provincial en carácter de bien pro-
pio.
b) “Público”: porque las provincias, protagonistas del proceso histórico fundante de
nuestra nación, son sujetos de derecho que ejercen el gobierno con título de autori-
dad, tanto local como nacional.
c) y “Provincial”: porque cada estado de provincia configura un ámbito autonómico de
poder político que al manifestarse, ya sea confrontando, compartiendo o delegando
facultades al gobierno federal, genera con las demás provincias y con la Nación la
vida de nuestro régimen representativo, republicano, federal, según lo establece la
Constitución Nacional.

Por todo ello, con la sanción de la suprema fuente formal nacional se concreta de mo-
do expreso la organización jurídica de la realidad histórica de nuestro ser nacional, de
la cual abrevan las respectivas constituciones provinciales (arts. 5 y 121 C.N.), los tra-
tados internacionales (art. 27 C.N.), los tratados interprovinciales (art. 125 C.N.), las
leyes nacionales dictadas “en consecuencia” de la Constitución (arts. 28 y 31 C.N.) y
la costumbre jurídica (art. 75 inc. 12 C.N. y art. 17 Código Civil).

Todas ellas, junto con los principios generales del derecho y la doctrina, constituyen
fuentes formales fruto de la incorporación y expresión fiel de las fuentes materiales.

1.4. Concepto

El Derecho Público Provincial Argentino es el que, dentro del Derecho Público Nacio-
nal, tiene por objeto estudiar las acciones y relaciones entre los diversos órdenes jurí-
dico-políticos del Estado Federal, regular su dinámica, organizar sus gobiernos, reco-
nocer y garantizar a sus habitantes como sujetos simultáneos de la Nación, Provincias
y Municipios, un régimen constitucional de libertad (Arias de Ronchietto- Castorina de
Tarquini).
 205

UNIDAD VII
Guía conceptual y normativa de la presente unidad.

GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

Su armonía con la Constitución Nacional

La parte dogmática de nuestras constituciones, parte del reconocimiento a los hom-

bres de una serie de derechos y libertades que son anteriores y superiores al Estado.

La Constitución Nacional designa esta parte como “declaraciones, derechos y garan-

tías”; en su texto de 1853 contuvo una declaración de derechos que fue completada
en la Reforma de 1957, con la incorporación de los derechos sociales. Por eso pode-
mos afirmar que los artículos fundamentales son el 14, 14 bis, 20 y 33, y, también, es
necesario señalar los artículos 8, 10, 11, 12, 15, 16 m, 17, 18 y 19.

Por la relación de subordinación existente en nuestro Estado Federal, los ordenamien-

tos jurídicos locales deben adecuarse a la Constitución Nacional. Esta subordinación
se manifiesta en el art. 13 de la C.N., que enuncia el principio de supremacía constitu-
cional y federal por el cual la constitución, las leyes, que en su consecuencia dicte el
Congreso y los Tratados Internacionales, son la “Ley Suprema de la Nación”, debiendo
los ordenamientos provinciales conformarse a aquella, “no obstante cualquier disposi-
ción en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales”.

Los arts. 129, 5 y 8 de la C.N., muestran la subordinación de las constituciones provin-

ciales. En el Derecho Constitucional Provincial se puede advertir un desarrollo de los
derechos y garantías que muestran la riqueza de nuestro derecho público provincial.

La Acción de Amparo

En el año 1966, la Ley 16.986 concretó antecedentes doctrinales, jurisprudenciales

recomendaciones de congreso, jornadas científicas y de anteproyectos legislativos,
presentados a las cámaras. Antes de la vigencia de la norma han influido pronuncia-
mientos judiciales en el desarrollo de la institución; éstos son los casos: “Siri, Ángel”
(año 1957), “Kot” (año 1958), que amplían el amparo a los actos de particulares.

La Acción de Amparo se ha convertido en un instrumento de sin igual eficacia para

proteger a los ciudadanos; actualmente plasmado en nuestra Constitución Nacional,
art. 43, y en nuestra Constitución Provincial, art. 87.

PROCEDIMIENTO

Salta

- Es competente todo juez letrado.

- Presentación (formas libres).
- Audiencia con el actor.
- Producción de pruebas.
- Sentencia (5 días).
- Recursos (3 días).
- No suspensión.
- Formas libres.
 206

LEGITIMACIÓN

Activa

- Directamente afectado.
- Defensor del pueblo.
- Asociaciones.
- C.P., art. 90 y 91.
- C.N., “Toda persona...”

ARTÍCULO 87- C.N.

- Acción de Amparo.
- Decisión, acto y omisión.
- Arbitrariedad o ilegalidad.
- Actos judiciales NO.
- Restrictivos o negatorios.
- Garantías y derechos explícitos e implícitos de la constitución.
- Lesión o amenaza.

ARTÍCULO 43- C.N.

- Acción de Amparo.
- Medio judicial más idóneo.
- Acto u omisión.
- Lesión, restricción o amenaza.
- Arbitrariedad o ilegalidad manifiesta.
- derechos o garantías reconocidos.

JURISPRUDENCIA

A
- Intolerancia de vías ordinarias (demostración).
- Ilegalidad o arbitrariedad manifiesta.
- Daño concreto y grave sólo reparable o evitable por esa vía de urgencia.
- remedio extraordinario y, por ende, excepcional.

B
- La existencia de remedios administrativos no obsta.
- La procedencia del amparo (la C.N. sólo dice “medio judicial”).
- No basta la existencia de otras vías, debe ser “más idónea”.
- Es posible declarar la inconstitucionalidad de normas.

En la Provincia, la Acción de Amparo no puede ser reglamentada. En la Nación, solo

por medio de ley.

Habeas data

La Reforma Constitucional de 1994 incorporó al texto de la constitución, entre otras

cosas, la garantía del habeas data.

Son necesarias precisiones de orden terminológico para definir el objeto de estudio.

El habeas data, que no tiene añeja prosapia, es una de las garantías constitucionales
más modernas, aunque se la denomine mitad en latín y mitad en inglés. Su nombre se
ha tomado parcialmente del antiguo instituto del habeas, en el cual el primer vocablo
significa “conserva o guarda tu...” y del inglés “data”, sustantivo plural que significa
 207

“información o datos”. En síntesis, en una traducción literal, sería “conserva o guarda

tus datos”.

La acción de habeas data se define como el derecho que asiste a toda persona, ya
sea identificada o identificable, a solicitar judicialmente la exhibición de los registros
públicos o privados, en los cuales están incluidos sus datos personales o los de su
grupo familiar, para tomar conocimiento de su exactitud; a requerir la rectificación, la
supresión de datos inexactos u obsoletos o que impliquen discriminación.

Es necesario destacar la importancia que alcanza en la actualidad la protección de los

datos personales, ya que constituye un importante criterio de legitimación política de
los sistemas democráticos, tecnológicamente desarrollados. Su reconocimiento supo-
ne una condición del funcionamiento del propio sistema democrático, se trata de una
garantía básica para cualquier comunidad de ciudadanos libres e iguales.

Esta garantía ha cobrado gran importancia en la actualidad con el auge de los bancos
informáticos de datos a los cuales se puede acceder fácilmente de muy diversos y
sofisticados modos, lo cual multiplica la posibilidad de propagar datos personales, cu-
ya difusión pudiera perjudicar a su titular, agraviando su derecho a la intimidad.

Cada persona es un plexo de diversos vínculos y relaciones con otras personas: na-
cionalidad, sexo, antepasados, estado civil, nombre, situación económica y financiera,
profesión, religión, etc. Todos estos datos volcados en un registro informático podrían
servir para la discriminación y para otros objetivos no menos ilícitos.

Quien ingresa en un banco de datos ilegítimamente, comete una acción reprochable

contra el titular de esos datos, afectando el derecho a la intimidad del titular, aunque
los datos no sean reservados, ya que implica divulgar circunstancias que el interesado
puede tener legítimo interés en que no se difunda más allá de un determinado círculo.

En conclusión, podemos decir que las reformas constitucionales, tanto a nivel nacional
como provincial, han contemplado la nueva problemática surgida a raíz de los conflic-
tos que se suscitan entre los derechos a la privacidad y los derechos a la información,
acrecentada a su vez por los avances de la informática y los excesos en que even-
tualmente se puede incurrir con su utilización.

La acción de habeas data, constituye el remedio judicial para la protección de los de-
rechos de los individuos que se ven conculcados o amenazados mediante el mal uso
de la información de datos relativos a su persona, de modo tal que brinde un remedio
rápido y eficaz a fin de fundamentar con precisión su hipotético agravio y exigir su su-
presión, rectificación, actualización o confidencialidad, según el caso.

El habeas data, pretende dar una respuesta transaccional a los derechos constitucio-
nales de registrantes y registrados, atendiendo a las cuestiones de fondo -los dere-
chos de cada uno de aquellos- y de forma- el tipo de procedimiento para asegurar ta-
les derechos.

Clases

Habeas Data Informativo: Llamamos así al que respondiendo al objeto original de

este proceso constitucional, procura solamente recabar información obrante en regis-
tros o bancos de datos públicos o privados, destinados a proveer informes.
Existen tres subespecies del mismo:

a) Exhibitorio: responde a la pregunta ¿qué se registró? y tiene por fin tomar conoci-
miento de los datos referidos a la persona que articula el habeas data.
 208

b) Finalista: su meta es saber para qué y para quién se registran los datos. Emerge
igualmente del art. 43 de la C.N., ya que la misma programa la acción, además de
para tomar conocimiento de datos, para conocer la finalidad de ellos.
c) Autoral: no es tan habitual en la Doctrina ni en el Derecho Comparado. Su propósi-
to es inquirir acerca de quién obtuvo los datos que obran en el registro. Puede, en-
tonces, auscultar acerca del productor, del gestor y del distribuidor de datos.

Habeas Data Aditivo: Su propósito es agregar más datos a los que deberían constar
en el respectivo banco o sede. El caso más común, es poner al día la información
atrasada (vgr., si alguien aparece como deudor, habiendo satisfecho la obligación), en
tal sentido está previsto, en el art. 43 de la C.N., como mecanismo para actualizar in-
formación. Es un habeas data por omisión.

Habeas Data Rectificador: Apunta a corregir errores en los registros del caso, esto
es, sanear datos falsos. También está contemplado expresamente en el art. 43 de la
C.N.

Habeas Data Reservador: Si la divulgación del dato puede causar daño, se ordena al
titular del registro que lo mantenga en sigilo, para su uso personal exclusivo; no obs-
tante, si media un interés público en la transmisión de esos datos, tal interés puede
vencer la valla que significa el perjuicio por la difusión (por ejemplo: la comunicación
de antecedentes penales).

Habeas Data Cancelatorio o Exclutorio: Refiere a la denominada información sensi-

ble, concerniente a ideas políticas, religiosas o gremiales, al comportamiento sexual, a
ciertas enfermedades o datos raciales, todos ellos potencialmente discriminatorios o
lesivos del honor o privacidad del afectado. El art. 43 de la C.N. trata de esta especie
de habeas data de supresión de informes.

Habeas Data Mixto: Un habeas data puede ser mixto en el sentido de comprender un
objeto, simplemente, exhibitorio o pretender también actualizar, rectificar, reservar o
excluir datos concernientes a la información que obre en su registro.

ANTECEDENTES

- Constituciones Provinciales que protegen el derecho a la intimidad (Santa Cruz, Co-

rrientes, Formosa, Neuquén, Santiago del Estero, Salta) y que incorporan el derecho
de acceso (Jujuy, La Rioja, San Juan, San Luis y otras).

- Legislación Comparada (Brasil “Ley 828/84”, EEUU “Privacy Act”, Inglaterra “Data
Protection Act”, España “Lortad”).

- Pacto de San José de Costa Rica, arts. 11 y 12.

- Artículo 43, 3º párrafo, de la Constitución Nacional reformada en 1994.
- Artículo 89 de la Constitución de la Provincia de Salta.
- Ley 25.326 sobre protección de datos personales.

CONSTITUCION NACIONAL

- Tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en

registros o bancos de datos públicos o privados, destinados a proveer informes.
- En caso de falsedad o discriminación, exigir: la supresión, rectificación, confidenciali-
dad, actualización.
 209

PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES. LEY 25.326

Contenido de Derecho Común

- Objetivos.
- Principios generales.
- Derecho de los titulares de datos.
- Obligaciones de los responsables de datos.
- Sanciones penales.

DISTINCIÓN ENTRE DATOS PERSONALES Y DATOS SENSIBLES

Constituyen datos personales cualquier información referida a personas físicas o de

existencia ideal determinada o determinable.

Los datos sensibles son los datos personales que revelan origen racial y étnico, opi-
niones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical e in-
formación referente a la salud o a la vida sexual.

OBJETIVOS FUNDAMENTALES DE LA LEY 25.326

Protección de datos personales para garantizar:

- el derecho al honor e intimidad de las personas y

- el acceso a la información.

PRINCIPIOS GENERALES

- Licitud de archivos de datos no sensibles.

- Obligación de registrarlos.
- Exigencia de calidad y seguridad de los datos.
- Información y consentimiento de los titulares de los datos.
- Secreto profesional para los datos relativos a la salud.

DERECHOS DE LOS TITULARES DE DATOS

- Derecho de información sobre la existencia de datos.

- Derecho de acceso gratuito a la totalidad de datos, consignados en forma clara.
- Derecho de rectificación, actualización o supresión, dentro de 5 días de intimación.

ORGANO DE CONTROL- FUNCIONES

- Asesorar acerca de medios legales para la defensa de los derechos.

- Imponer sanciones e iniciar querellas penales.
- Controlar el cumplimiento de la ley por parte de los bancos de datos.

ACCIÓN JUDICIAL DE HABEAS DATA- OBJETIVOS

- Tomar conocimiento de los datos almacenados y su finalidad.

- Cuando haya falsedad, exigir la rectificación, supresión, confidencialidad o actualiza-
ción.
 210

LEGITIMACIÓN EN LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES

Legitimación Activa

- Afectado.
- Tutores, curadores y los sucesores, hasta el segundo grado.
- Apoderados.

COMPETENCIA EN EL HABEAS DATA

En razón del lugar, a elección del actor:

- Juez del domicilio del actor.

- Juez del domicilio del demandado.
- Juez del lugar en que el hecho se exteriorice o pudiera tener efecto.

En razón de la materia, procede la competencia federal:

- cuando la acción se dirija contra archivos de datos públicos de organismos naciona-

les;
- cuando los archivos de datos estén interconectados en redes interjurisdiccionales,
nacionales o internacionales.
CSJN, “Steifensand c. Cablevisión”, 19/12/95:
- Es competencia local, aunque la demanda opere servicios públicos federales (tele-
comunicaciones).

PROCEDIMIENTO: DEMANDA- CONTESTACION

- Se prevé una intimación prejudicial, con un plazo de 5 días para que el demandado
responda.
- Demanda y medidas preventivas (bloqueo de datos o consignación de existencia de
juicio).
- Requerimiento, del Juez al banco de datos, de la remisión de la información de que
se trate y la explicación de porqué se incluyó la información, dentro de un plazo no
mayor a 5 días.
- Recibido el informe, el actor tiene 3 días para ampliar el objeto de la demanda solici-
tando la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de los datos.
- Traslado de la ampliación al banco de datos demandado.
- Sentencia, que se comunicará al control.

Conclusiones de interés

Asociaciones de defensa del consumidor como legitimados activamente:

- La ley no las menciona expresamente como legitimadas activas.

- Si se menciona al defensor del pueblo.
- Podrían actuar como apoderados.
- Se las admite para la acción de amparo (art. 43, C.N.).

Bancos de datos privados sin destino principal de proveer informes como legiti-
mados pasivos:

- Existencia de estos bancos (entidades bancarias, cámaras empresarias, colegios

profesionales).
- Ambigüedad del concepto de “destinados a proveer informes”.
- La posible afectación de derechos de particulares por la mala información que se
registre.
 211

- La garantía constitucional de reconocer que existe sobre uno mismo.

- CSJ de Salta “Rocco c. Banco Mayo”, 2/11/98: puede accionarse contra el productor
de los datos.

El derecho a la privacidad:

- Ley 25.326: no es necesario el consentimiento para tratar datos personales, tales

como: nombre, D.N.I., C.U.I.T., ocupación, fecha de nacimiento y domicilio.
- SC Estados Unidos, “Reno vs. Gordon”: constitucionalidad de la ley de protección de
la privacidad de los conductores, que prohibe revelar sus datos sin consentimiento.

El derecho al olvido: jurisprudencia contraria a nivel nacional:

- “Menem c. Ed. Perfil”: el derecho al olvido implica eliminar los datos que no resultan
indispensables para los fines perseguidos.
- CNCiv. M, 28/11/95, “Groppa c. Veraz”: se deben eliminar los datos con antigüedad
de 10 años.
- Constitución de Salta, art. 89: posibilidad de eliminar datos obsoletos.
- Ley 25.326, art. 26: 5 años para información crediticia.

Admisibilidad de mayores garantías en las provincias:

- CN, art. 75, inc. 12: Atribuciones del Congreso para dictar la legislación de fondo vs.
Reserva de potestades provinciales (art. 125).
- La Ley 25.326 es de orden público y de aplicación en todo el territorio provincial.
- El Habeas Data como garantía constitucional “ampliable” por los gobiernos locales.

Jurisprudencia de Habeas Data

Responsabilidad por Daños: “Los daños que puedan causar a los interesados es
una cuestión que habilitará a los mismos a ejercer una pretensión preventiva o resarci-
toria (Art. 505, C.C. y 165 CPCC)”.

Juzgado Civil, Comercial y Minas de Mendoza, Nº 12, noviembre 3/1997, “Huertas,

Juan C. c/ CO.DE.ME.”, VJ, 1998-3-864- ED, 176-350.

Datos Obsoletos: “El Art. 89 de la Constitución Provincial de Salta, amplía la protec-

ción prevista en la Constitución Nacional en tanto dispone la posibilidad de exigir la
supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de datos no solo falsos, erró-
neos o de carácter discriminatorios, sino también obsoletos”.

C.S. Salta, noviembre-2-1998, “Rocco, Juan c/ Banco Mayo Coop. Ltda.”, NOA, 1999-
234.

HABEAS CORPUS
Néstor Pedro Sagüés dedica su libro de Habeas Corpus de la siguiente manera: “A
todos aquellos que, en cualquier lugar se encuentran detenidos sin orden escrita de
autoridad competente”.

La Reforma Constitucional de 1994, constitucionaliza la acción de habeas corpus, nos

lleva a reflexionar sobre la razón de ser y la instrumentación normativa, la doctrina y la
interpretación jurisprudencial de esta acción que es fruto de una larga elaboración jurí-
dico-penal, resumiéndose en tres momentos claves:
 212

1. El Derecho Romano, con el interdicto “de homine libero exhibendo”.

2. El Derecho Aragonés, con el “juicio de manifestaciones”.
3. El Derecho Inglés, con su writ de “habea corpus ad subiciendum”.

El habeas corpus como simple pero vital procedimiento con rango constitucional, des-
de 1994, es de gran importancia en un Estado de Derecho y el gran mandamiento de
las libertades de occidente. La importancia del habeas data deriva del bien jurídico que
sustancialmente tutela, es decir, la libertad ambulatoria; el habeas corpus es una es-
pecie de garantía fundante, en el sentido de que posibilita, merced a la obtención de la
libertad corporal, la práctica de las restantes libertades humanas.

Es necesario que en el Derecho Nacional, el habeas corpus no sea un instituto único,

sino plural, planificado, contra actos estatales o de particulares.

Formas de Habeas Corpus

Habeas Corpus Reparador: es el clásico, programado para terminar con detenciones

violatorias de la cláusula constitucional inserta en el art. 18 de la Ley Fundamental
(arrestos practicados sin orden escrita o por autoridad incompetente).

Habeas Corpus Preventivo: ante amenazas de prisión.

Habeas Corpus Restringido, Secundario o Accesorio: que protege al habitante con-

tra las perturbaciones menores al derecho a la libertad física, aunque no configuren
privación total de esa libertad.

Al lado de tales especies surgieron otras:

Habeas Corpus Correctivo: destinado a concluir con vejámenes o tratos indebidos a

personas arrestadas.

Habeas Corpus de Pronto Despacho: para acelerar trámites administrativos para

disponer una libertad.

Habeas Corpus por Mora en la Traslación: con el fin de lograr la liberación del preso,
cuando el magistrado de otra jurisdicción que solicitó la captura no la confirma, o no
envía la comisión de búsqueda.

El Habeas Corpus en el Derecho Constitucional Provincia

La mayor parte de las constituciones locales han previsto normas concretas, como ser
las constituciones de:

- Buenos Aires, art. 20.

- Córdoba, art. 47.
- Chubut, art. 55.
- Jujuy, art. 40.
- Salta, art. 87: puntualiza la Constitución de 1998, “Todas las contingencias procesa-
les no previstas en este artículo son resueltas por el juez de amparo con arreglo a
una recta interpretación de esta constitución. El juez puede declarar la inconstitucio-
nalidad de la norma en la que se funda el acto u omisión lesiva. Son nulas y sin nin-
gún valor alguno las normas de cualquier naturaleza que reglamenten la procedencia
y requisitos de esta acción”.
- Salta, art. 88: “El habeas corpus procede frente a actos u omisiones de la autoridad
o particulares que amenacen o restrinjan indebidamente la libertad ambulatoria del
individuo. Procede además, cuando mediare agravamiento ilegítimo de las condicio-
nes de privación de la libertad. El habeas corpus se puede interponer en cualquier
 213

forma y los jueces deben declarar su admisibilidad de oficio. La procedencia del ha-
beas corpus implica el inmediato cese de la amenaza, de las restricciones de la liber-
tad ambulatoria o del agravamiento ilegítimo de las condiciones de una detención.
Son aplicable las mismas disposiciones previstas para la acción de amparo”.
- Salta, art. 90: “Cualquier persona puede deducir la acción o interponer el habeas
corpus en el interés de un tercero sin que sea exigible la acreditación de representa-
ción de ningún tipo”.

Regulación Nacional del Habeas Corpus - Ley 23.098

Incluido el habeas corpus como procedimiento específico, dentro de la arquitectura

constitucional, art. 18 y 43.

Cualquier reglamentación legal del habeas corpus, en el plano federal o local provin-
cial, no puede alterar la garantía constitucional, según lo indica el art. 28.

La Ley 23.098, sancionada el 28 de septiembre de 1984, promulgada el 19 de octubre

y publicada el 25 de octubre de aquel año; ha abolido totalmente el Título IV, sección
II, del libro IV del Código de Procedimiento en materia penal de la nación. (Ley 2.372),
a la par que derogó el art. 20 de la Ley 48 e instrumentó un sistema normativo para el
habeas corpus. Por esto, el Código de Procedimiento Penal (Ley 23.984) no regula la
figura.

La Ley 23.098 es una norma especial en materia del habeas corpus, siguió el camino
de otras normas regulatorias, como la Ley 267 de La Pampa o de la Ley 3.665 de San
Luis.

Lo que cabe preguntarse es, cuál es la situación de ésta ley ante el nuevo art. 43 de la
constitución. En principio, no hay oposición alguna, ya que la Ley 23.098 fue fuente del
art. 43, sin embargo, hay ciertos desencuentros con el precepto constitucional:

a) La Ley no fue pensada para habilitar el habeas corpus contra actos de particulares,
si puede comprenderse tal posibilidad en el art. 43.
b) La Ley 23.098 no ha asumido debidamente el diligenciamiento del habeas corpus
para el caso de los desaparecidos, si legisla explícitamente el art. 43 de la C.N.

En resumen, puede decirse que habrá que realizar una interpretación armonizante de
la ley con la cláusula constitucional.

La Ley 23.098 cuenta con 28 artículos, más uno de forma, que se desarrolla a lo largo
de tres capítulos; según Sagüés, no peca de excesivo reglamentarismo y su arquitec-
tura interna es bueno. Aunque contiene una laguna muy significativa, puesto que no
indica cuáles son las normas supletorias a ella, los vacíos de la ley pueden ocasionar
ciertos trastornos procesales, solubles recurriendo primero a la autointegración; es
decir, a lo establecido por el Derecho Positivo para situaciones análogas. En ese caso,
parece oportuno hacer uso de la Ley 16.986, puesto que el habeas corpus es en de-
finitiva una subespecie del amparo, que se diferencia del amparo general sólo en
función del bien litigioso tutelado.
 214

UNIDAD XV
La presente Unidad ha sido desarrollada in extenso.

EL DERECHO MUNICIPAL
Según José María Hernández, Derecho Municipal es la parte del Derecho Público que
estudia lo relativo al municipio y señala luego que: es el derecho de la ciudad y trata
del enfoque de la ciencia jurídica destinada a investigar el origen histórico, la naturale-
za, definición, elementos y fines de la institución municipal así como su inserción en el
Estado.

Zuccherino lo define como la rama de la ciencia jurídica de marcado carácter público

que aborda el conocimiento de las instituciones municipales.

Tenemos, del análisis de la definición, lo siguiente:

a) Marcado carácter público, no hablamos de Derecho Público por el carácter de com-

portamiento cerrado que implica y por ser una clasificación superada.
b) Decimos institución porque trae dos ventajas, una que posibilita ir más allá del es-
tudio del derecho positivo que no representa la totalidad del contenido de la mate-
ria, y por no calificarlas de políticas permite incorporar al estudio institucional de
otro carácter.

Controversia Doctrinal sobre la autonomía científica del Derecho Munici-

pal

Existen dos grandes posturas que son:

1) TESIS NEGADORAS: que ubican al derecho municipal como un simple capítulo del
derecho administrativo, del derecho constitucional, del derecho público provincial o
del derecho político.
a) El derecho municipal como parte del derecho administrativo: Dentro de esta co-
rriente se destaca el profesor Bielsa, quien impugna la existencia de un derecho
municipal de características tales que admitan caratularlo como autónomo. Se
trataría de pautas de derecho administrativo que se tornan aplicables en el ámbi-
to municipal. Surgiría un capítulo del derecho indicado con la denominación de
derecho administrativo municipal.
b) El derecho municipal como integrante del derecho constitucional: El primero se
funda en que las cartas constitucionales contienen, de ordinario, disposiciones
sobre la materia municipal. El restante parte de considerar que estudiando el es-
quema institucional en conjunto, necesariamente se examina la temática munici-
palista.
c) El derecho municipal como contenido del derecho público provincial: Solo puede
sostenerse válidamente en el marco de un Estado Federal. El derecho municipal
operaría como sector especializado.
d) El derecho municipal como integrante del derecho político: se basa en que el de-
recho municipal, en virtud de sus antecedentes de carácter universal por la natu-
raleza de sus relaciones de carácter político y por las proyecciones que puede
alcanzar, bien merece ser considerado como una de las tantas ramas que inte-
gran el derecho político.
2) TESIS AFIRMATIVA: El maestro Adolfo Korn Villafañe (creador de la Escuela de La
Plata) entendía que el Derecho Municipal se presentaba como una rama autónoma
del Derecho Público Político provisto de instituciones y disposiciones propias.
 215

Finalmente, Zuccherino postula la tesis integradora que sostiene que el Derecho Mu-
nicipal se integra sin perder la conducta autónoma junto a la materia provincial al solo
efecto docente. Todo lo que implica el reconocimiento de que entre ambos derechos
autónomos, existe una interrelación evidente. Son dos derechos en igualdad de condi-
ciones que se integran en lo docente y al solo efecto de una división armónica de am-
bos.

Autonomía Científica

El examen tendiente a determinar si la disciplina tiene un objeto y un método

propios, es:

1.- Objeto: es el estudio de las siguientes cuestiones:

a) Teoría y práctica de las instituciones municipales.
b) Desenvolvimiento práctico de la vida institucional de los municipios.
c) Problemática de las relaciones intermunicipales.
d) Toda otra cuestión que se presente como propia de la institución municipal.

2.- Método es toda herramienta mental válida encaminada a encontrar la verdad. Te-
nemos los siguientes métodos:
a) Método exegético, que se propone el estudio de la disciplina mediante la glosa
de los textos de derecho positivo que conforman su contenido.
b) Método histórico político.
c) Método jurídico-científico, que propugna una estructuración integrada por ele-
mentos políticos, jurídicos e históricos.
d) Método pluralista, (posición de Zuccherino) que propicia la integración de ele-
mentos políticos- jurídicos, históricos, económicos y sociales en general; a los
fines de permitir un más acabado examen del derecho municipal, encubriendo
así su teoría y la práctica general de sus instituciones.

Fuentes del Derecho Municipal

Son las causales que originan la presencia del derecho genéricamente hablando. Se
clasifican en:

1.- Normativas:

• Constitución Nacional: es la base de todo ordenamiento jurídico de un Estado; en

este caso, de la Argentina. Así lo establece el art. 31 y, a consecuencia de ello, es
ésta la primera de las fuentes del derecho municipal. El art. 5 el cual tiene, no obs-
tante, su significación dado que allí se consagra el carácter de instituto de rango
constitucional del municipio, además de que se le impone al constituyente provincial
asegurar el régimen municipal.
• Leyes Nacionales: su condición está fijada en el art. 31 de la Carta Nacional, con la
expresión las leyes de la Nación, que en su consecuencia se dicten por el Congreso.
El Código Civil le ha dedicado a la institución municipal diversas normas; entre ellas,
algunas tienen significativa importancia, como el supuesto del art. 35 que le otorga la
índole de persona jurídica de carácter público y el del art. 2344 en la medida en que
reconoce la existencia del patrimonio propio del municipio.
• Constituciones Provinciales: las constituciones estatales de las diversas provincias,
dado que en sus contenidos reside buena parte de la estructura municipal.
• Leyes Orgánicas y Cartas Orgánicas Municipales: estamos en presencia de la ex-
presión concreta de la potestad normativa de la institución municipal. En tal sentido
conviene advertir que las ordenanzas que en otros estados llevan la denominación
de acuerdos, son las resultantes legislativas de mayor entidad. En cuanto a los de-
cretos digamos que, generalmente constituyen la forma de expresión normativa de
los departamentos ejecutivos, municipales; y las resoluciones municipales constitu-
 216

yen la forma general de manifestación de las autoridades municipales dentro del de-
partamento ejecutivo, hacen uso de ellas tanto su titular como los funcionarios de je-
rarquía inferior.
• Jurisprudencia: es fuente de derecho en la medida que el juez o el intérprete acuden
a fallos anteriores buscando en ellos objetivar el sentido jurídico de su caso.

2.- Informativas:

• Derecho Comparado: cuyo estudio se torna clave por la multiplicidad de enseñanzas

y experiencias que emanan de la legislación municipal comparada.
• Doctrina: es la labor teórica que tiene por dentro la ciencia del derecho.
• Fuentes complementarias: serían la costumbre y los institutos nacidos de las relacio-
nes de vecindad que cabe considerar previos en el tiempo.

MUNICIPIO: Concepto

Múltiples son los intentos por definir esta institución:

1. Lisandro de la Torre, sostenía que se trata de una organización completamente

natural que nace sin violencia donde quiera que exista una agrupación de indivi-
duos.
2. Antonio María Hernández (h), caracteriza al municipio diciendo que es la sociedad
organizada políticamente en una extensión territorial determinada con necesarias
relaciones de vecindad sobre una base de capacidad económica para satisfacer los
gastos del gobierno propio y con personalidad jurídica pública estatal.
3. Ricardo Miguel Zuccherino, considera el municipio como la unidad básica, autóno-
ma y fundamental generada naturalmente por la suma de intereses y necesidades
determinados por la vecindad y provista por la ley de la categoría de persona jurídi-
ca de derecho público. La expresión “unidad básica” quiere significar que estamos
frente a la manifestación de los grados de descentralización política admitidos por
una estructura del tipo Estado Federal. Con la “unidad autónoma” queremos reafir-
mar el carácter autónomo del municipio. La afirmación “unidad fundamental” viene a
establecer que sin la presencia del municipio se hace ilusoria e imposible toda prác-
tica de federalismo, además de tornarse no viable su explicación teórica. Al referir-
nos a la condición de “generada naturalmente” se resalta su nacimiento espontáneo
que le otorga carácter de instituto previo a todo ordenamiento jurídico positivo. La
referencia de “la suma de intereses y necesidades determinadas por la vecindad”
va encaminada a señalar a éstos como factores determinantes del florecimiento del
municipio. Finalmente la frase “provista por la ley de la categoría de persona jurídi-
ca de derecho público” comienza por aclarar que la legislación se limita a reconocer
al municipio, pues nunca podrán pretender crearlo, dado que la institución musical
es previa en el tiempo a toda presencia legal positiva.

Esencia del Municipio

El centro de controversia reside en el esclarecimiento de si la institución municipal es

previa a la legislación y, entonces, el derecho positivo se limita a reconocer su exis-
tencia o si al contrario el municipio es creado por la ley.

Tenemos dos Escuelas:

1.- ESCUELAS SOCIOLÓGICAS: que partiendo de considerar al municipio como

creación natural y espontánea que se anticipa en el tiempo a toda legislación posi-
tiva, se extienden luego en particularismos que las llevan a diferir.
• Escuela Iusnaturalista: el municipio se forma mediante la atracción que como un
centro ideal de fuerzas ejerce sobre un cierto número de familias las cuales se
 217

agrupan gradualmente en torno a este centro común y se constituyen en órganos

y representantes suyos.
• Escuela Social Católica: surgió la visión de la institución municipal como la co-
munidad humana naturalmente gestada y con su finalidad puesta en el bienestar
general.
• Escuela Economista: que ve en la institución municipal una conjunción de fami-
lias reunidas por un objetivo económico.
• Escuela Institucionalista que aplica al fenómeno municipaliza las ideas desarro-
lladas en torno del concepto de institución por Hauriou. Se puede definir al muni-
cipio como una institución natural y necesaria nacida de una agrupación de fami-
lias en determinado territorio para satisfacer sus propios requerimientos genera-
dores de un derecho propio- el derecho municipal- y poseedora de autoridad
efectiva encarnada en el poder municipal.
2.- ESCUELAS LEGALISTAS O JURÍDICAS: que tienen como denominador común,
sostener que la institución municipal es creada por el derecho positivo.
• Escuela del Individualismo Liberal: el sistema tiene aplicación en estados que eli-
gen para su organización los sistemas unitarios dentro del cual el municipio opera
como simple descentralización administrativa.
• Escuela Administrativista: para Bielsa la institución municipal es un ente adminis-
trativo autárquico excluyente de toda connotación de índole política. Es la unidad
administrativa más simple.

Elementos esenciales del Municipio

La institución municipal posee los siguientes elementos esenciales:

1.- BASE TERRITORIAL: es el asiento geográfico de la institución y se trata de su

localización espacial de su determinación territorial. Se ha generado una polémica
surgida de posturas antitéticas.

TEORÍAS:

a) Teoría del Municipio Partido: que se desarrolla sobra la base territorial que adquiere
en su mayor parte los caracteres de rural. En la ciudad principal se instala el muni-
cipio y en los núcleos de población restantes funciona una delegación municipal.
b) Teoría del Municipio Ciudad: que significa la idea antitética con referencia a la tesis
del municipio partido y representa la de mayor pureza técnica. Propone limitar la
base territorial municipal al ejido urbano o hasta el lugar adonde lleguen los servi-
cios públicos prestados por el municipio. Comprende a lo urbano y a lo suburbano.
c) Teoría del Municipio Distrito: Desarrollada en la Constitución de Santa Fe de 1921,
tiene la ventaja de ajustarse a la realidad geográfica espacial para la cual se debe
legislar. Propugna integrar lo urbano lo suburbano y lo rural, dentro de la base terri-
torial municipal mediante la aplicación de un original sistema.

2.- POBLACIÓN: es un ingrediente capital sin el cual se hace imposible todo atisbo de
comunidad humana y naturalmente ello incluye a la de tipo municipal. Tiene el incenti-
vo de haber sido reiteradamente elegido como base para la clasificación de los muni-
cipios en categorías. Es la base para la clasificación de los municipios en categorías.
Es la base humana indispensable y esencial sobre la cual se asienta la institución mu-
nicipal.

Categorización de los Municipios

En relación con su densidad poblacional, es un recurso común de la legislación com-

parada la utilización del elemento poblacional como base para clasificar a los munici-
pios en categorías.
 218

ÍNDICE POBLACIONAL IDEAL

Para la erección o admisión de un municipio, se trata de la determinación legal de una

cifra mínima de población para el nacimiento de la institución municipal. Se torna im-
posible fijarla con un criterio de validez universal.

LOS CUASIMUNICIPIOS

Es un ente que, carente de personalidad completa y operando siempre en mayor o

menor grado bajo la dependencia del municipio en cuyos territorios está enclavado,
tiene a su cargo una peculiar actividad municipal, aunque secundaria, rentas propias y
un órgano particular de gobierno de tipo deliberativo, poseyendo por lo tanto una ver-
dadera categoría municipal de carácter restringido. En nuestro país se trata de comi-
siones vecinales.

LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

No se puede concebir la institución municipal sin los caracteres de la autonomía. Se

torna necesario partir de considerar al municipio como segundo grado de descentrali-
zación política en relación con el Estado Federal central.

COMPETENCIA Y FACULTADES MUNICIPALES

Estamos en presencia de la materia sobre la cual recae la suma de poderes políticos y

jurídicos ostentados por la institución municipal. Abarca todo lo atinente al progreso y
al bienestar material y espiritual de la comunidad vecinal.

ORGANIZACIÓN GUBERNATIVA

La institución municipal, en tanto efectivo poder del Estado, impone la presencia de

órganos de gobierno y administración que conduzcan su vida institucional. El derecho
comparado muestra una rica variedad de sistemas de gobierno municipal. Cabe men-
cionar:

1. El sistema bicameral vigente en Bélgica, España, Holanda, Italia, Portugal y Suecia.

2. El sistema francés de la asamblea y el maire o alcalde.
3. El sistema inglés o del concejo y el mayor.
4. El antiguo sistema unipersonal receptado otrora por la Alemania de Hitler (sistema
burgomaestre) y la Italia de Mussolini (sistema del Podestá).
5. El sistema suizo o de la democracia directa.

El otro gran desarrollo del gobierno municipal, es la Unión Norteamericana. Se presen-

tan:

1) El sistema de alcalde y el concejo aplicado en estructuras tan importantes como

Boston, Detroit y Nueva York.
2) El sistema de la comisión, inicialmente vigente en Galveston y luego aplicado en la
ciudad capital de la República de Honduras y en diversas provincias argentinas
como Jujuy, San Luis, Santa Fe y Tucumán.
3) El sistema de la comisión y del manager o gerente de gran recepción dentro y fuera
del país de su origen (p/e. En Canadá e Irlanda).

Finalmente el sistema presidencialista combina un departamento ejecutivo, con un

intendente como titular, y un departamento deliberativo encarnado en un Concejo De-
liberante. La idea rige en la Argentina, Bolivia, Brasil, Filipinas y Uruguay, entre otros
muchos países.
 219

ORDENAMIENTO JURIDICO
De un análisis de la historia y del derecho comparado, resultan como posibles siste-
mas de ordenamiento jurídico, los siguientes:

1. Régimen uniforme establecido por la ley.

2. Régimen uniforme cuyas bases fija la Constitución y que la ley desarrolla.
3. Régimen especial para una ciudad determinada.
4. Elección de carta por la ciudad, dentro de los regímenes establecidos por la ley.
5. Carta propia redactada libremente por la ciudad y aprobada por el gobierno, o re-
dactada por la ciudad, según las bases establecidas en la ley y ratificada plebiscita-
riamente.
6. Carta propia redactada libremente por la ciudad y aprobada por ella misma.

La reiterada referencia a la ciudad como sujeto de la temática, es consecuencia de

aceptar a aquella como base territorial del municipio; esto es, inclinarse por el sistema
del municipio-ciudad. Según el autor que seguimos - Ricardo Zuccherino- establece su
discrepancia hacia este sistema y su adhesión al sistema intermedio del municipio-
distrito.

En lo específicamente relacionado con los sistemas de ordenamiento jurídico que se-

ñala el jurista citado, nos inclinamos por el último como consecuencia de haber pro-
puesto en forma constante y reiterada, la variante del efectivo establecimiento de los
municipios de convención.

Facultades de normación

La institución municipal está en condiciones de dictar normas sobre la materia munici-

pal. La indicada normativa comporta la presencia de un derecho vivo, evolutivo en
grado sumo, en permanente mutación, esto es, el derecho municipal.

Sus contenidos muestran una doble orientación a saber:

1. Normativa de organización propia y de funcionamiento de las estructuras municipa-

les con especial atención a su procedimiento.
2. Normativas de imperio con referencia a los pobladores del municipio y en lo inhe-
rente a lo específicamente vecinal.

Autosuficiencia económica financiera

Es aplicable al municipio el principio universal de orden político, según el cual no pue-

de haber autonomía sin autosuficiencia económica. Por ello, la autonomía jurídica sin
autosuficiencia económica, o ésta sin aquélla, crean una forzada situación de desequi-
librio social. Toda autonomía sin suficiencia económica resulta condenada a desapa-
recer.

Para la efectiva obtención de una auténtica y definitiva autonomía económica financie-

ra, se deberá dotar a la institución municipal de elementos basales como un fuerte
patrimonio propio del municipio, una sólida estructura tributaria la cual sin caer en los
censurables supuestos de doble imposición, le permite al instituto municipal manejarse
con recursos propios.

IDONEIDAD TÉCNICA

Llegamos al último elemento basal del municipio. Se trata de comprender, de una vez
y para siempre, que la multiplicidad, vastedad y complejidad que supone una adminis-
 220

tración municipal de nuestro tiempo, necesita imperiosamente conductores especiali-

zados en la temática municipalista.

PERSONALIDAD JURÍDICA DEL MUNICIPIO

En nuestro país la personalidad jurídica del municipio fue reconocida en el Código Civil
en el art. 33 y conforme a la distinción del codificador entre personas de existencia
necesaria y de existencia posible k, fue incluida en la primera clase. La reforma de la
Ley 17711 modificó dicha distinción por la de personas jurídicas públicas y privadas,
correspondiendo también al municipio el primer carácter.

Antes, se había sostenido la teoría de la doble personalidad del municipio. Greca de-
cía que el municipio, como el Estado-Nación y el Estado-Provincia, puede actuar den-
tro de nuestro régimen legal como persona de derecho público dando origen a actos
obligatorios revestidos de imperium o como simple persona jurídica sometida a las
normas de derecho privado.

Concepto de Régimen Municipal

Conceptualizamos al Régimen Municipal como el sistema de normas jurídicas que

reglan la naturaleza, forma de gobierno, bases electorales, finanzas, poder de policía,
relaciones intermunicipales y otros institutos del municipio.

Régimen Municipal Argentino en la Constitución de 1853-1860.

El Art. 5 : La Constitución Nacional de 1853-1860 dedica sólo un párrafo para referirse

al municipio como institución en el controvertido artículo 5, al decir que las constitucio-
nes provinciales deben asegurar el régimen municipal, siendo una de las condiciones
para que el Gobierno Federal les garantice el goce y ejercicio de sus instituciones.

La redacción de esta cláusula no ha podido ser más insondable y misteriosa, gene-

rando un verdadero “vía crucis” municipal el problema de su naturaleza jurídica, el cual
lleva necesariamente al tema de la autonomía y de la autarquía.

Previo a ello, se hace necesario precisar distintos conceptos utilizados para caracteri-
zar la Naturaleza Jurídica del Municipio.

Naturaleza Jurídica del Municipio

Hay distintos conceptos utilizados para caracterizar la naturaleza jurídica del munici-
pio.

Para evitar equívocos o confusiones verbales, que suelen originar seudodisputas entre
los juristas, trataremos de caracterizar sucintamente algunos conceptos fundamenta-
les en esta materia de la naturaleza jurídica del municipio. Así, tenemos:

SOBERANÍA: Largo tiempo llevó a la ciencia política configurar juicios coincidentes

sobre este tema, sólo a fines del siglo pasado y comienzos del actual se alcanzaron
ideas coincidentes.

La doctrina más autorizada, conviene en señalar que uno de los elementos del Estado
es el Poder, que supone energía, competencia o capacidad para alcanzar un fin, o sea
que se trata de una actividad, en consecuencia, dentro de un Estado y que puede ha-
ber diversos poderes según la organización dada.

La Soberanía es una cualidad del poder y, señalar el carácter formal de ella, dice Jelli-
nek: “La evolución histórica de la soberanía nos demuestra que ésta significó la nega-
 221

ción de toda subordinación o limitación del Estado por cualquier otro poder. Poder So-
berano de un Estado es, por lo tanto, aquel poder que no reconoce ningún otro supe-
rior a sí; es, por consiguiente, el predominante en su vida exterior; esto es, en la rela-
ción del Estado Soberano con otros estados, en tanto que la primera cualidad se echa
de ver, singularmente considerándolo en su vida interior, en su relación con la perso-
nalidad que encierra dentro de sí”.

En consecuencia, pueden haber estados que no sean soberanos porque tienen todos
los elementos para caracterizarlos, o sea territorio, población y poder; pero carece de
este atributo soberano que es propio de uno de los elementos: el poder.

Kelsen, llega a iguales conclusiones: “El estado es un orden supremo, que no tiene
sobre sí ningún orden superior, puesto que la validez del orden jurídico estatal no deri-
va de ninguna norma supraestatal”.

Ismael Sosa, señala los siguientes caracteres de la Soberanía:

1. Es ABSOLUTA: en el sentido de que es única e ilimitada porque su característica

es ser voluntad superior y excluyente de toda otra;
2. es INDIVISIBLE: porque la soberanía no puede ser compartida, los poderes son
susceptibles de repartirse entre el Estado Soberano, los estados particulares o pro-
vincias, los municipios, etc., pero no la soberanía, que corresponde exclusivamente
al primero;
3. es INALIENABLE: porque es atributo esencial del Estado y hace a su existencia
misma. No podrían enajenarla quienes ejercen el poder porque la soberanía no les
pertenece;
4. es IMPRESCRIPTIBLE: porque nadie puede apropiarse de la soberanía por razón
del tiempo y del poder ejercido.

Este tema de la soberanía guarda relación con la naturaleza jurídica del municipio,
porque alguna vez, en expresa o tácita adhesión a la teoría pluralizante de la sobera-
nía, se ha hecho referencia en congresos municipales al ejercicio de la soberanía por
el municipio.

Recordemos también que, Alberdi señaló la existencia de la soberanía municipal.

AUTONOMÍA: La autonomía es una voz que proviene del griego y significa “la posibi-
lidad de darse la propia ley”.

Otra acepción es: “potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provin-
cias, regiones y otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida inte-
rior, mediante normas y órganos de gobierno propios” (Diccionario de la lengua espa-
ñola).

La autonomía constituye una noción de subordinación a un ente superior, que en el

supuesto de no cumplimiento de ciertos requisitos o condiciones, lo autoriza a interve-
nir. Se trata de una cualidad del poder de los estados miembros, o sea de los estados
provinciales en que el grado de autonomía es siempre plena.

Tengamos presente que la autonomía, lo mismo que la autarquía, integran la descen-

tralización; pero, en la primera prevalece lo político, la idea de gobierno; mientras en la
segunda, la idea central es lo administrativo (Villegas Basavilbaso).

La autonomía, en suma -dice Miguel S. Marienhoff- denota siempre un poder de legis-

lación que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que,
autonomía es un concepto político, porque político es el poder de propia legislación.
 222

AUTARQUÍA: La autarquía es una voz que proviene, también, del griego y significa
“mismo mando”, o sea, “el mando de sí mismo” (Diccionario de la Lengua Española).

Por eso, Aristóteles señalaba a la autarquía como la característica propia de la Ciu-

dad-Estado. Los griegos consideraban a la autarquía como al propio gobierno.

Con el transcurso del tiempo, esta palabra comienza a ser utilizada por los administra-
tivistas italianos, a fines del siglo pasado y comienzos de éste, pero con un sentido
totalmente diverso.

Esto mismo es reconocido por el propio Bielsa que, siguiendo a dichos autores y en
particular a Orlando y Ferraris, denomina entidad autárquica a “toda persona jurídica-
pública que, dentro de los límites del derecho objetivo y con capacidad para adminis-
trar, es considerada respecto del Estado como uno de sus órganos, porque el fin de la
entidad autárquica es la realización de sus propios intereses que son también intere-
ses del Estado”.

A esta altura, en la “doctrina argentina” no existen mayores discusiones sobre el con-

cepto de la autarquía. Por eso mencionaremos el de Miguel S. Marienhoff, sobre el
particular: “... significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo,
pero de acuerdo a una norma que le es impuesta”. Define a la persona autárquica co-
mo “toda persona jurídica- pública- estatal que, con amplitud legal para administrarse
a sí misma, cumple fines públicos específicos”.

Para este autor, los rasgos esenciales de ellas son:

1. Constituyen una persona jurídica;

2. trátese de una persona jurídica-pública;
3. es una persona jurídica-pública-estatal, vale decir, pertenece a los cuadros de la
administración pública e integra los mismos;
4. realiza o cumple fines públicos, que son fines propios del Estado;
5. su competencia o capacidad jurídica envuelve, esencialmente, la de “administrarse”
a sí misma, conforme a la norma que le dio origen;
6. siempre es creada por el Estado.

AUTARCIA: La autarcía es una voz que, también, proviene del griego e importa ser
“suficiente uno mismo”, o sea “bastarse a uno mismo”.

Más allá de aquel significado, para la doctrina importa la “idea de autosuficiencia eco-
nómica”, como lo dice Miguel S. Marienhoff.

Tesis acerca de la naturaleza jurídica del municipio

Al no ser precisa ni clara la Constitución Nacional, en el mentado Art. 5, se suscitaron

una serie de interrogantes que dividieron tanto a la doctrina nacional y que también se
refleja en los Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su jurisprudencia.

1.- Tesis que considera que el Art. 5 de la C.N. trae aparejada la Autonomía Mu-
nicipal (Fías, Vanossi, Sánchez Viamonte, Bidart Campos, Hernández, etc.).

Los sostenedores de esta tesis consideran al municipio como entidad autónoma de

índole política y se basan en los siguientes argumentos:

a) Los Antecedentes Históricos: ya sean de la época hispánica o de nuestra

etapa independiente, relacionados con el funcionamiento autonómico de los ca-
bildos indianos y en las épocas posteriores a 1810.
 223

Por encima de las discusiones originadas en cuanto a la importancia raigal que

los cabildos tuvieron como antecedentes de nuestros municipios y del Federa-
lismo, no cabe dudar del papel protagónico que desempeñaron. Así, funciones
de Cabildo, Justicia y Regimiento; denominación que indica que, además de las
funciones propias de fomento, sanidad y ornato de la ciudad y de atención de
los servicios públicos municipales de la localidad, poseía atribuciones vincula-
das a la administración de justicia y de regimiento, en el sentido de regir, orde-
nar, normar, disciplinar la vida comunitaria, ejercitando los poderes de policía
necesarios para la convivencia pacífica.

Bernard, profesor de La Plata, se refiere a que se hablará de los cincuenta bra-

zos del cabildo, para señalar la multiplicidad de sus funciones.

b) La Autoridad De Alberdi: quien en su obra primaria sobre el Derecho Público

Provincial Argentino, consideró al municipio como dueño de un auténtico poder
político y señaló la existencia de la soberanía municipal.

Por otra parte, en su anteproyecto de Carta para Mendoza, estructuró al Go-

bierno Municipal fijando la:

- elección popular de los miembros del gobierno municipal;

- la prohibición del veto del Poder Ejecutivo Provincial sobre decisiones de los
concejos municipales y
- la autonomía financiera.

c) Las Enseñanzas De José Manuel Estrada: quien conceptuaba a los munici-

pios como una concreción de soberanía distinta con relación al Estado Federal
Central y los estados miembros.

d) Anteproyectos De Constitución Para La Provincia De Catamarca (1873):

Redactado por Fray Mamerto Esquiú (considerado para Daña Montaño, junto a
José Manuel Estrada, como los precursores de la autonomía municipal en nues-
tro país), quien decía, entre las declaraciones, derechos y garantías “que ningu-
na forma de gobierno política, puede suprimir ni alterar el derecho del pueblo al
ejercicio de su vida municipal.

También expresa, en el título “Poder Municipal”, los primeros elementos del mu-
nicipio son las familias que viven unidas en un mismo principio de vida civil o
sea reconoce el origen natural. Se refiere a que eran elegibles y electores todos
y solo los padres de familia y jefes o representantes legítimos de familia. Tiene
una prolija enumeración de atribuciones.

e) El Proyecto De Constitución Para La Provincia De La Rioja De 1887: efec-

tuado por el Dr. Joaquín V. González junto con el Dr. Rafael Igarzábal.

En el capítulo referido al Régimen Municipal, decía: “Los poderes que esta

constitución confiere a los municipios, no pueden ser limitados por ley ni por au-
toridad alguna. Los municipios se darán sus propias autoridades y arbitrarán los
recursos necesarios por la administración comunal, dictando ordenanzas con-
forme a esta constitución y a las leyes de la materia”.

Establece tres categorías de municipios y se integraba al gobierno municipal en

tres ramas:

- Legislativa, a cargo del Concejo Deliberante de Carácter electivo;

- Ejecutivo, a cargo de un intendente elegido por el Concejo, y
- Judicial, conformado por Jueces de Paz.
 224

Se fijan sus atribuciones:

- Hacienda: lo relativo a impuestos, multas y su percepción;

- Seguridad: pesas, medidas, servicio doméstico, vagancia y peligros naturales;
- Higiene: alimentos, industrias incómodas, boticas, epidemias, cementerios;
- Obras Públicas: cercas, vialidad, caminos, irrigación, ornato, servicios públi-
cos;
- Moralidad y Beneficencia: escuelas primarias, asilos, espectáculos, hospitales,
cárceles, colocación de menores y pobres.

También, hace referencia a la Ley de Municipalidad, que podrá ampliar y deta-

llar las atribuciones pero no disminuirlas.

f) La Vocación Municipalista De Lisandro De La Torre: Tuvo una profunda vo-

cación municipalista que se inició con su tesis doctoral de 1888, rendida en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

- En la primera parte, analiza distintos aspectos teóricos del municipio.

- En la segunda parte, los antecedentes históricos.
- En la tercera parte, formula un proyecto de Ley Orgánica Municipal para la
Provincia de Santa Fe, donde postuló una categorización comunal de tres cla-
ses.

Posteriormente, como Diputado Nacional, presentó en 1912, un Proyecto de Ley

Reglamentario del Art. 5 de la Constitución Nacional, que establecía las bases
del Régimen Municipal Argentino.

El Art. 2, disponía que:

- Las ciudades, villas y localidades con más de 200 habitantes, tendrán derecho
a la constitución de autoridades comunales para desempeñar funciones de po-
licía de seguridad, justicia, paz, vialidad, higiene, asistencia social, etc.
- Que las autoridades superiores de la comuna serán siempre electivas.
- También, que las comunas serán autónomas en el desempeño de sus funcio-
nes propias, pudiendo establecer impuestos, etc.

Según A. M. Hernández, este proyecto vulneraba las facultades de las provin-

cias, en virtud del art. 5, 104 y 105, en que el establecimiento de las bases del
Régimen Municipal les compete a ellas.

g) La Convención Constituyente de Santa Fe de 1921: Constituye el primer pre-

cedente argentino y no de los más insignes de América, en cuanto al reconoci-
miento del más alto grado de autonomía municipal; o sea, la posibilidad de la
sanción de la propia Carta Orgánica Municipal por parte de una Convención
electa por el pueblo de cada comuna.

El Constituyente santafesino de 1921, estableció tres categorías municipales:

- 1ª Categoría: municipios de más de 25.000 habitantes, estos municipios te-

nían derecho para sancionar la propia carta orgánica;
- 2ª Categoría: entre 3.000 y menos de 25.000 habitantes, estos municipios es-
taban regulados por la ley orgánica municipal a dictarse por la Legislatura;
- 3ª Categoría: más de 500 y menos de 3.000 habitantes con igual regulación
que el anterior.

Ambos instrumentos debían adecuarse a los principios fijados por la Constitu-

ción Nacional y Provincial.
 225

Son atribuciones:

- Las de su propia organización legal y libre funcionamiento económico, admi-

nistrativo y electoral;
- todo lo que hace al plan edilicio, apertura, construcción y mantenimiento de
calles, plazas, paseos, parques, desagües, tráfico y vialidad, transporte, edifi-
cación, servicios públicos urbanos, matanza y mercados, higiene, cemente-
rios, salud, moralidad, espacios públicos, estética;
- también, recaudar recursos a través de impuestos, tasas, etc.;
- recaudar e invertir libremente sus recursos;
- imponer sanciones, compatibles con la naturaleza de sus poderes, multas,
clausura de casa y negocios, demolición de construcciones, secuestros, arres-
tos hasta 15 días.

La amplitud de facultades nos retrotrae a los cincuenta brazos, según Bernard,

del Cabildo en el período hispano, delimitando una esfera de acción del go-
bierno municipal en materia o ramas que son, efectivamente y por tradición, his-
tórica y legal, propias del quehacer municipal.

h) La Convención Constituyente de Córdoba de 1923: Establecía que:

- El territorio de la provincia se divide por Ley en: Distritos Urbanos y Rurales,

donde el Distrito Urbano comprende la zona hasta donde llegan los servicios
municipales.
- Las comunas son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus
funciones.
- Integración del cuerpo electoral.
- Posibilitaba el ejercicio de los Institutos de Democracia Directa y Semidirecta;
iniciativa, referéndum, revocatoria.
- Se fijaban las bases del Régimen Electoral: sistema proporcional, cuando sea
posible el voto secreto, descentralización de los comicios y fiscalización de los
partidos.
- Recursos Judiciales, contencioso administrativo ante el Superior Tribunal.
- Atribuciones del gobierno comunal, plan edilicio, apertura y construcción de
calles,plazas y paseos, uso de las calles y del subsuelo, seguridad e higiene,
salud pública, estética.
- Servicios Públicos por sí o por concesiones de barrido, eliminación de resi-
duos, aguas potables, etc.
- Todo lo que hace al tema tributario: impuestos, contribución e mejoras, paten-
tes, licencias para expendio de bebidas alcohólicas, etc.
- Categorización de municipios.

La viabilidad de la sanción de la Carta Orgánica para los municipios de primera

categoría, supremo alcance de la autonomía comunal, fue impedida aunque con
ello no dejó de perpetrarse un régimen local que prestó eficientes servicios a
Córdoba.

Todos estos antecedentes que han sido evaluados por los sostenedores que
consideran al municipio como una entidad autónoma de índole política, si bien
extensos, nos permiten comprender y desentrañar la naturaleza autónoma del
municipio.

Recordemos que ésta fue la posición inicial de la Corte de Justicia de la Nación,

sustentando la tesis de la autonomía municipal, teniendo en cuenta nuestras
tradiciones hispano coloniales y adhiriendo a la tesis Alberdiana (Fallos, t. 171,
p. 79) y expresó que eran gobiernos o poderes dotados de parte de la soberanía
popular para el régimen de las localidades (Fallos, t. 5, p. 284 y t. 13, p. 117).
 226

Fallo: Doroteo García c/ Provincia de Santa Fe (Fallos, t. 9, p. 279; t. 5, p. 284; t.

13, p. 117). Doroteo García, oriental, demandó ante la Suprema Corte a la Pro-
vincia de Santa Fe, pidiendo fuera condenada a abstenerse de la venta, man-
dada por ella, de una calle pública que quedaba frente sus propiedades, al pago
de las costas y daños y perjuicios. Año 1870, la Corte dijo que todo lo concer-
niente a la apertura, delineación y conservación de calles y caminos provinciales
y vecinales, corresponde esencialmente al régimen interno de las provincias,
constituye su Derecho Municipal, y es por tanto, de su competencia exclusiva....

2.- Tesis Que Considera Al Municipio Como Una Entidad Autárquica Territorial
(Bielsa, Marienhoff, Fiorini, Diez y otros).

Sus seguidores conceptuaban a los municipios como entes administrativos autár-

quicos, excluyendo, naturalmente, toda connotación de índole política en esta te-
mática y rechazando ab-initio la posibilidad de existencia de autonomía en el plano
municipal.

Afirman la condición de los municipios como simples delegaciones de los poderes

estatales o provinciales, circunscriptos a fines y límites administrativos.

Esta es la posición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que tomó en for-

ma constante desde:

- Caso “Castro, María c/ Provincia de Buenos Aires de 1902” (fallos, t. 94, p. 421; t.
114, p. 282). Los partidarios de esta idea expresan además que los municipios
carecen de facultad para dictar su propia carta orgánica y están sometidos a un
“control”, lo que es propio de la autarquía.
- Caso “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata” (fallos, t. 113, p. 282; t.
123, p. 313). Donde la Corte de Justicia de la Nación expresó que las municipali-
dades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a
fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del
Régimen Provincial y sujetas a su propia legislación.

En esta línea de pensamientos dijo, más adelante la Corte, que las municipalida-
des no son entidades autónomas, ni bases del gobierno representativo, republi-
cano federal (fallos, t. 194, p. 111).

Por ello, Bidart Campos expresó, con justa razón, que nuestra Corte se ha encar-
gado de difundir una jurisprudencia reñida con la técnica comunal de la libertad.

3.- Tesis Intermedia Que Sostiene Que El Art. 5 De La C.N. No Obliga A Las Pro-
vincias A Asegurar Un Régimen Municipal Autónomo O Autárquico, Sino Que
Deja Esta Caracterización Al Arbitrio De La Constitución Provincial (Joaquín
V. González, Bianchi, Castorina de Tarquini y otros).

Esta es la postura sustentada en la doctrina, en el trascendente caso Rivademar,

por la Procuradora Fiscal de la Corte Suprema, Dra. María Graciela Reiriz, en su
dictamen de fecha 28/04/1988, quien interpretó que el art. 5 de la C.N., no obliga a
las provincias a adoptar en sus constituciones un régimen determinado. Decía que
el municipio provincial es una institución necesaria, pero su configuración resulta
atribución privativa del orden local, pudiendo la provincia escoger entre un régimen
autárquico o autonómico, con las múltiples facetas que cada uno de estos puede
adoptar.

Caso “Rivademar, Ángela D. B. Martínez Galán c/ Municipalidad de Rosario” (La

Ley, 1989, C.P., 61).
 227

Interpretación del artículo 5 de la Constitución Nacional de 1853/60

Efectuada por el Dr. Antonio María Hernández, quien considera sobre esta norma fun-
damental, lo siguiente:

a) Que los Constituyentes sostuvieron el origen natural y necesario del Municipio. La

Constitución habla de “asegurar” no de establecer el Régimen Municipal, hay pues
un matriz, una diferencia en ello. Establecer vale tanto como crear, fundar; “asegu-
rar”, es en cambio proteger algo que existe o tiene derecho a existir por sí mismo,
para que se desarrolle y viva conforme a su naturaleza.
b) Que la Constitución impone un sistema democrático y electivo en el régimen muni-
cipal (Bielsa, Greca, Korn Villafañe, Dana Montaño). Encuentra sustento en la pro-
pia inteligencia del art. 5 de la C.N., que estatuye el sistema representativo y repu-
blicano para las provincias, no pudiendo concebirse que dichos principios dejen de
aplicarse en las instituciones locales.
c) Que Régimen Municipal también implica la instauración de un Poder Público, ello
surge de todos los preceptos históricos, por ello desde las primeras legislaciones se
le reconoció al municipio facultades impositivas y policiales con el consiguiente im-
perium.
d) Que Régimen Municipal significa el establecimiento de Gobiernos Locales. Además
de las anteriores consideraciones, debemos agregar las que surgen de los términos
utilizados por el constituyente. Ya vimos que “asegurar” tenía un sentido especial,
ellos sostuvieron el origen natural y necesario del municipio. “Régimen” es una voz
de origen latino que significa modo de gobernarse o regirse una cosa y, en una se-
gunda acepción, “constituciones” reglamentos de un gobierno en general o de una
de sus dependencias y “Municipal” es también otra voz latina que importa lo perte-
neciente o relativo al municipio. De allí, parece indudable que la palabra “régimen”
hace al modo de gobernarse la institución local y, en consecuencia, cabría concluir
que el constituyente también sostuvo la politicidad de ella. Nosotros creemos que la
politicidad es esencial al municipio y que cualquiera fuere el régimen jurídico (inclu-
so el que la niegue) siempre ella existirá.
e) Que en este Art. 5 reside el fundamento jurídico político de la autonomía municipal
como lo señaló Alcides Greca.

Creemos, dice Hernández, que se ha establecido una triple gradación institucional en

el Estado Federal, entre gobierno federal, provincias y municipios. Este origen consti-
tucional del gobierno local significa, a nuestro criterio, que las provincias no pueden
desconocerlo, según imperativo del art. 5.

Así, Bidart Campos dice que ese origen constitucional, excluye la tesis tantas veces
enunciada, incluso por la Corte de Justicia de la Nación en su jurisprudencia de que
los municipios sean poderes delegados por las provincias.

En cuestión, adquiere singular relieve pues no solo se vincula con la naturaleza del
municipio, sino con otros aspectos como el poder tributario o el poder de policía, que
en virtud del art. 5 decimos que esos poderes tienen un carácter originario y no dele-
gado.

Período de consolidación de 1967 en adelante

El intenso movimiento constitucionalista desarrollado en torno de la transformación de

los antiguos territorios nacionales en nuevas provincias, produjeron una profunda mu-
tación de la realidad legislativa.

Así, surgieron cartas que, emulando la santafesina de 1921, consagraron la autonomía

municipal absoluta y con ello dieron entrada en su estructura al reconocimiento del
 228

poder constituyente de tercer grado, mediante la recepción de los municipios de con-

vención.

En esta línea, se inscriben Chubut (1957), Misiones (1958), Neuquén (1957), Río Ne-
gro (1957). Este proceso fue continuado con la reforma de dos constituciones de pro-
vincias históricas: Santiago del Estero en 1960 y Catamarca en 1966.

Otras constituciones han sido menos profundas en sus cambios, limitándonos a recep-
tar la autonomía municipal relativa o restringida, como las de Chaco (1957), Formosa
(1957), La Pampa (1960) y Santa Cruz (1957).

Es decir, vemos cómo se va afirmando el rumbo autonomista, aunque no todas reco-

nocieron los cuatro aspectos de la autonomía municipal. Hasta 1983, siete constitucio-
nes provinciales posibilitaban la sanción de cartas orgánicas municipales, pero sólo
una ciudad, Santiago del Estero, logró sancionar la suya en 1961.

Ciclo constituyente a partir de 1983

Con el advenimiento del estado de derecho, en 1983, comenzó un notable proceso de

modernización institucional, que implicó el ejercicio de poder constituyente en los dis-
tintos órdenes gubernamentales, tanto federal como provincial y municipal.

A diferencia de otros ciclos históricos de reformas constitucionales provinciales, pre-

cedidos por la reforma de la constitución nacional, esta vez, se siguió un camino inver-
so; pues, primero se produjeron las modificaciones en el orden provincial y municipal
y, finalmente, la reforma de la Ley Suprema Nacional, la reafirmación del rumbo muni-
cipalista efectuado en las reformas provinciales confirmó, una vez más, el acierto de
Alberdi al señalar que la parte más rica de nuestro derecho público era el provincial.

Como consecuencia de ello, de la influencia de la doctrina, se produjo un cambio sus-

tancial en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

El más alto tribunal, abandonó la tesis que servía de fundamento a quienes abogaban
por la autarquía y, al contrario, admitió la autonomía municipal en él.

Caso “Rivademar Angela D.B. Galván de c/ Municipalidad de Rosario”. (La Ley, 1989,
C., p. 47 y ss.) fallado el 21/03/1989, por el Presidente de la Corte, Dr. José Severo
Caballero y los Ministros, Dres. Augusto Belluscio, Carlos Fayt, Enrique Petracchi y
Jorge Bacqué.

El más importante de los fundamentos de la Corte, surge de los considerandos 8 y 9,

que transcribimos:

“8”: Que un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja en el momento

actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido invariable en la jurisprudencia de
esta Corte (aclaramos que se refiere a la que sirvió de base a la autarquía).

En primer lugar, como bien señala la Procuradora Fiscal en su dictamen, ella de nin-
gún modo podría ser afirmada con carácter uniforme para todo el territorio de la Na-
ción, ya que a partir de 1957, diversas constituciones provinciales han consagrado el
criterio de la autonomía de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta
a dictar sus propias cartas orgánicas, o semiplena cuando no alcanza esa atribución.

Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constitucio-
nes provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de
autarquía diversos caracteres de los municipios tales como: su origen constitucional
frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base so-
 229

ciológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la im-

posibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su exis-
tencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos, el carácter de legislación lo-
cal de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las
emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas, el carácter de personas
jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33 del Có-
digo Civil y, especialmente, la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield)
frente al carácter contingente de los entes autárquicos, el alcance de sus resoluciones
que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial y no solo a las
personas vinculadas, como en las entidades autárquicas, la posibilidad de creación de
entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad
autárquica cree a otra entidad autárquica, dependiente de ella y la elección popular de
sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.

“9”: Que sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonomía de los munici-
pios cuente con base constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria
existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitución, determina
que las leyes provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos, sino
que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desem-
peño de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su perso-
nal, designarlo y removerlo. Fácil es advertir que si se encuentran sujetos en estos
aspectos a las decisiones de una autoridad extraña, aunque se trate de la provincial,
ésta podría impedirles el cumplimiento de sus funciones negándoles el personal nece-
sario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina económica
imponiéndoles un número excesivo de empleados o remuneraciones que sus recursos
no permiten afrontar.

Este fallo es un hito fundamental en la lucha por la autonomía municipal, porque el

más alto tribunal la admitió en forma explícita, además de hacer referencia a su distin-
ción entre un municipio y una persona autárquica.

La resolución significó el reconocimiento incuestionable del rumbo autonomista adop-

tado por el constitucionalismo provincial y la doctrina municipalista.

Asimismo, este notable cambio jurisprudencial sirvió de fundamento para la consagra-

ción expresa de la autonomía municipal en la reforma constitucional de 1994.

Reforma de la Constitución de 1994: El Art. 123 C.N

Con la reforma de la Ley Suprema por la Convención Constituyente de Santa Fe y

Paraná de 1994, se consagra definitivamente la autonomía municipal en el art. 123
C.N. y en consecuencia la clausura del profundo debate sobre la naturaleza jurídica
del estado local.

En primer lugar, diremos que al no poder modificarse el art. 5 de la C.N. por cuanto la
ley declarativa de la necesidad de la reforma 24309 impedía la reforma de los prime-
ros treinta y cinco artículos, se dispuso con acertado criterio en la inclusión de la auto-
nomía municipal mediante el cambio del art. 106. Dicha norma, con la actual numera-
ción, complementa al art. 5 y en consecuencia se ha prescripto que para el ejercicio de
poder constituyente por las provincias, uno de los requisitos establecidos es el de ase-
gurar un régimen municipal autonómico.

Reiteramos lo que dijimos con respecto al término “asegurando” que hace referencia a
lo que está, que existe e importa el reconocimiento del municipio como institución na-
tural y necesaria, basada en las relaciones de vecindad. Fijó la Convención con clari-
dad, alejando toda posibilidad de dudas- la obligación que deben cumplir las provin-
cias de asegurar sus regímenes municipales en forma autonómica. No existe ninguna
 230

posibilidad de instauración de una autarquía como naturaleza jurídica de los estados

locales.

Salvador Dana Montano, define a la Autarquía Municipal de la siguiente manera: es la

facultad que tiene el municipio de autodeterminarse y de autoconducirse con prescin-
dencia del estado a que pertenece el municipio, dentro de los límites de la ley funda-
mental de ese estado.

Horacio Rosatti entiende por autonomía plena, el reconocimiento de las siguientes

cinco atribuciones:

1) autonormatividad constituyente, o sea, capacidad para darse u otorgarse la propia

norma fundamental (aquella que define sus objetivos y determina su estructura ba-
sal) en el marco del derecho no originario;
2) autocefalia, o sea, capacidad para elegir las propias autoridades, aquellas que ha-
brán de dar vida a los órganos políticos encargados de la conducción de los asun-
tos locales;
3) autarcía o autarquía, o sea, autosatisfacción económica y financiera, derivada de la
posesión de recurso propio y complementado con la posibilidad de disponer de
ellos;
4) materia propia, o sea, el reconocimiento de un contenido específico con facultades
de legislación, ejecución y jurisdicción;
5) autodeterminación política, o sea, el reconocimiento de garantías frente a las pre-
siones políticas o económicas, que realizadas desde una instancia de decisión más
abarcativa, puedan condicionar el ejercicio de las atribuciones descritas preceden-
temente.

Horacio Rosatti, Antonio M. Hernández y Alberto Natale, sostuvieron en el seno de la

Convención Constituyente que si las provincias no aseguran el régimen municipal au-
tonómico, pueden llegar a ser intervenidas federalmente, en virtud de los arts. 5, 6 y
123 de la Ley Suprema; así, Natale escribió ... será requisito municipal de autonomía
como resultado de los arts. 5 y 123 de la C.N.. Esto tiene importancia, se debe enten-
der ampliada la exigencia del art. 5 (régimen municipal) al carácter asignado por el art.
123 (autonomía).

Art. 123 de la Constitución Nacional: “Cada provincia dicta su propia consti-

tución conforme a lo dispuesto por el art. 5, asegurando la autonomía muni-
cipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”.

De esta forma, las constituciones provinciales deberán asegurar no solamente la ad-

ministración de justicia, la educación primaria y su régimen municipal, sino que, ade-
más, éste régimen municipal deberá poseer autonomía en el orden institucional, políti-
co, administrativo y económico, con la salvedad que le corresponderá a cada constitu-
ción de provincia reglar su alcance y contenido. Este concepto de autonomía municipal
consagrado en el art. 123 C.N., implica un piso o base normativa que no podrá ser
desconocido por las provincias.

El Régimen Municipal Argentino es autónomo, pero conque alcance la C.N. solo decla-
ra la autonomía, dejando a cada provincia que delinee su alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

Aspectos de la autonomía municipal

Institucional: Facultad de dictarse su propia Ley Orgánica, mediante una Convención

convocada al efecto. Debe ajustarse a los principios que contenga la Constitución Pro-
vincial.
 231

Político: Asegurar el Gobierno Representativo propio, consiste en la facultad del mu-

nicipio para organizar y desarrollar su propia vida política. Este aspecto político, entra-
ña la base popular electiva y democrática de la organización y gobierno comunal.

Administrativo: Importa la posibilidad de la prestación de los servicios públicos y de-

más actos de administración local, sin interferencia alguna de autoridad o de otro or-
den de gobierno.

Económico Financiero: Definir su propio sistema rentístico, cobrar impuestos, con-

traer empréstitos, administrar sus presupuesto; es decir, robustecer sus fuentes de
recursos, su percepción e inversión de ellos sin contralor de otro poder político, para
satisfacer sus fines, que no son otros que el bien común de la sociedad local. Lo ideal
sería el reconocimiento de poderes impositivos originarios o inherentes.

Las provincias en virtud de su autonomía, la primera determinación que han efectuado

o deben efectuar, es si el alcance y contenido de los órdenes citados comprende o no
a todos los municipios.

Estamos así, ante la distinción entre:

* Absoluta o Plena:

1.- Institucional
2.- Política
3.- Económica Financiera
4.- Administrativo Funcional

* Relativa o Semiplena:

No son municipios de convención aquella que comprende solo tres aspectos (2-3-4),
son entidades municipales que carecen de autonomía institucional.

Para una mayor comprensión, haremos un análisis sobre el significado del alcance y
contenido de la autonomía en cada uno de sus órdenes.

INSTITUCIONAL
Con relación a este aspecto de la autonomía municipal, para que tengan autonomía
municipal plena o autonomía municipal semiplena, reiterando lo ya expresado. Por
otra parte, un buen régimen municipal debe tener presente las distintas infraestructu-
ras psicológicas sobre las que se asientan los municipios y, en consecuencia, es difícil
que los más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia Carta Orgánica.

Pero además de ello, si tenemos presente el elemento poblacional del estado local (o
sea el municipio) vemos que las provincias presentan distintas bases y son diferentes
los criterios y las cifras para el reconocimiento de la institución municipal.

Así, el Art. 170 de nuestra Constitución Provincial, en su 2º párrafo, dice:

“Para constituir un nuevo municipio, se requiere una población permanente
de mil quinientos habitantes y una ley a tal efecto”.

Esto es propio de nuestra organización federal y de la realidad disímil de las provin-

cias.
 232

Aún más, en el reconocimiento del aspecto institucional, las constituciones difieren o

pueden diferir en el alcance y contenido de las cartas orgánicas, por cuanto:

a) Pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo Provincial y, si lo están

con la posibilidad de amplia revisión o en otros casos, con la posibilidad de que la
Legislatura solo apruebe o rechace la carta.
b) Los requisitos que se establecen a las cartas por las constituciones provinciales
varían notablemente, lo que también se relaciona con el grado de autonomía de
cada Convención Municipal.

En este sentido, Antonio M. Hernández sostiene que la constitucionalidad de la carta

solo pueda ser revisada por el Tribunal Superior de cada provincia y en ningún caso
por el Poder Legislativo, y que los requisitos exigidos sean los imprescindibles para
acrecentar las decisiones a tomar en cuanto al Régimen Local por el pueblo y repre-
sentantes de cada municipio.

En nuestra Constitución Provincial, el Art. 174 dice: “Los municipios de más

de diez mil habitantes dictan su carta municipal, como la expresión de la vo-
luntad del pueblo, en un todo de acuerdo con las disposiciones de esta
Constitución. A tal efecto, convocan a una Convención Municipal. Los
miembros de la misma son electos por el sistema proporcional que fije la
Ley Electoral y su número no excede del doble de la composición del Conce-
jo Deliberante. Para desempeñarse como convencional, deben reunirse los
mismos requisitos exigidos para el concejal. La iniciativa para dictar o re-
formar la Carta Municipal corresponde al Intendente, al Concejo Deliberante
o por iniciativa popular cuando reúna los requisitos legales. La declaración
de necesidad requiere el voto de las dos terceras partes de los miembros del
Concejo Deliberante. Es condición de eficacia de las cartas municipales y de
sus reformas, su previa aprobación por ley de la provincia, a los efectos de
su compatibilización, la Legislatura debe expedirse en un plazo máximo de
ciento veinte días, transcurrido el cual sin que lo hiciera quedan automáti-
camente aprobadas. Los municipios de diez mil habitantes o menos, se rigen
por las disposiciones de la Ley de Municipalidades. Sin perjuicio de ello, a
pedido de cada municipio, se contemplan sus situaciones particulares por
una ley especial que se dicte a tal efecto”.

El tercer párrafo de este art. 174 ha acarreado distintas posturas desde diversos sec-
tores de nuestra doctrina provincial.

Así, el Dr. Luis Alberto Martínez, titular de la Cátedra de Derecho Público Provincial y
Municipal, dijo, en su trabajo “La Autonomía Municipal. Una promesa incumplida”
(Doctrina Jurídica):

“Haciendo una remisión a los arts. 128 y cc. de la C.P. (hoy 130 y cc.) se pueden afir-
mar que la labor de los Convencionales Municipales puede ser observada hasta por el
voto del Gobernador. Con esto quiero resaltar el poco énfasis que los constituyentes
provinciales han puesto en este pequeño pero definitorio concepto introducido en este
precepto constitucional cuando dice... su previa aprobación por Ley de la Provincia a
los efectos de su compatibilización.

Por último, me hago la siguiente pregunta: en qué se diferencian las Cartas Orgánicas
Municipales para aquellos centros poblacionales con más de 10.000 habitantes de la
Ley de Municipalidades que debe dictar la Legislatura Provincial para aquellos otros
municipios que cuentan con menos de esa cantidad de habitantes.

Mi respuesta es, simplemente, el hecho formal de la creación de una Convención Mu-

nicipal para los centros poblados con más de 10.000 vecinos, por un lado, y la petición
de cada municipio que cuente con menos de esa cantidad de habitantes para que por
 233

una ley especial (última parte del art. 168 C.P., hoy art. 174) se contemplen sus situa-
ciones particulares.

Dicho de otra forma, lo único que se ha logrado es crear un complejo sistema para la
creación de una Ley de Municipalidades.

Concluyendo, la absorción de potestades por parte de la Legislatura Provincial, con-

vierten al municipio política e inconstitucionalmente autónomo (fórmula declarativa
prevista en el art. 164, hoy 170 de la C.P.) en un ente u órgano parcialmente autóno-
mo autárquico dependiente de un poder constituido como en la Legislatura Provincial.

Esta híbrida fórmula constitucional está destinada, seguramente, a traer serios conflic-
tos en cuanto a la interpretación de su efectivo alcance jurídico.

De la única forma que las Convenciones Municipales puedan quedar reivindicadas en

su labor pretoriana y, efectivamente, lograr el anhelo de los Constituyentes Provincia-
les al fijar los conceptos contenidos en el art. 168 de la C.P. (hoy art. 174), sería sola-
mente en el caso de que la Legislatura Provincial no se expida en el plazo de los 120
días previstos en el tercer párrafo del art. 168 (hoy art. 174)”.

Por su parte, el Dr. Omar Carranza, que fuera profesor de la Universidad Católica, en
su trabajo “Aspectos Fundamentales del Régimen Municipal Salteño”, expuestos en
Doctrina Jurídica y con relación a este tercer párrafo del art. 174 de la Constitución
Provincial, dice:

“Es condición de eficacia de las Cartas Municipales y de sus reformas, su previa apro-
bación por ley de la provincia a los efectos de su compatibilización... La Legislatura
debe expedirse en un plazo máximo de 120 días, transcurridos los cuales sin que lo
hiciera, quedan automáticamente aprobadas... Ello comporta una especie de control
constitucional previo”, como condición de eficacia de las Cartas Municipales y sus re-
formas.

Debemos aclarar que el vocablo “compatibilizar” significa aptitud o condición de unirse,

es decir, en el sentido que tratamos de que la Carta Municipal no se contradiga con el
texto constitucional, sino que se debe ajustar, acomodar a sus principios y valores. Por
lo cual se prevé un tipo de control constitucional por parte de un órgano político, pero
sabemos que en nuestro ordenamiento constitucional, tal actividad está reservada
exclusivamente al Poder Judicial, como un sistema jurisdiccional de carácter difuso.

No compartimos la metodología adoptada por la norma, pero en la necesidad de es-

bozar nuestro parecer sobre el instituto en análisis, creemos que la función del Poder
Legislativo es sólo la de verificar que la Carta Orgánica se compatibiliza con las dispo-
siciones constitucionales, si no hay objeción, debe aprobarla y en caso de encontrar
contradicciones o lesiones a la normatividad constitucional, tiene que devolverla seña-
lando las observaciones realizadas. No parece lógico que produzca enmiendas o re-
formas en la Carta Municipal antes de aprobarla, pues esto implicaría desdibujar se-
riamente la autonomía institucional que la Constitución reconoce a los municipios.

Tampoco se puede obviar que si lo que se persigue es comprobar la compatibilización

de las cartas con el orden constitucional, la norma incurre en una flagrante contradic-
ción, ya que si dentro de los 120 días el Poder Legislativo no se expide al respecto, la
carta queda aprobada sin efectuarse la compatibilización, control que es conditio sine
que non de su eficacia, cuando debería ser todo lo contrario, la no aprobación, si no se
produce efectivamente el control que impone el precepto normativo.

Se premia así el incumplimiento de un deber u obligación constitucional con la aproba-

ción de la Carta Orgánica, sin conocerse si es o no adecuada a la Constitución. Se
 234

exige un control para la eficacia de la carta, pero si no se lo hace, se la considera

igualmente eficaz.

Finalmente, debemos mencionar que mediante Ley Provincial Nº 6534 y promulgada

por Decreto Nº 2334/88, se tiene por Carta Orgánica de la Municipalidad de Salta, el
texto sancionado por la Convención Municipal en fecha 27 de mayo de 1988.

En la mencionada ley de aprobación, se efectuaron modificaciones a su contenido

originario.

POLITICO

Sobre este orden o aspecto político de la autonomía municipal, luego de asegurar los
principios republicanos, las provincias pueden establecer un muy amplio alcance y
contenido en esta materia. Señalemos que pueden existir diferentes formas de go-
bierno local, sistemas de opción para que cada municipio resuelva al respecto, distin-
tos sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, etc.

ADMINISTRATIVO

Al respecto, también es extensa la potestad provincial sobre alcance y contenido, por

cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos, obras públicas,
poder de policía, organización administrativa, etc. Será profunda la tarea de rescate de
competencias que deben efectuar los gobiernos locales.

ECONÓMICO

Con referencia la orden o aspecto económico-financiero, es notoria la amplitud sobre

el alcance y contenido que las provincias puedan ordenar en materia relacionadas a
tributos, gastos públicos, promoción del desarrollo económico social, tendiente a la
integración regional. Remarcamos el carácter originario de los poderes tributarios mu-
nicipales, atento a que estamos frente a un orden de gobierno autónomo que surge de
la Ley Suprema y que no tendría ese carácter si dependiere de una delegación efec-
tuada por la provincia.

Ese poder tributario municipal, comprende la clásica triparticipación de impuestos, ta-

sas y contribuciones, que requerirá de una adecuada coordinación interjurisdiccional a
los fines de evitar las dobles o triples imposiciones.

Además, para terminar la dependencia que sistemáticamente han sufrido la mayoría

de los municipios argentinos, deberá reconocérseles como lo prescriben algunas cons-
tituciones provinciales (ver art. 175 inc. 7 del C.P.) una justa proporción de la coparti-
cipación impositiva, tanto provincial como federal, que deberá surgir de la Ley de Co-
participación Federal, según el mandato constitucional del art. 75 inc. 2 de la C.N., que
aún hoy, a nuestros días, no se ha efectuado (ver Cláusula Transitoria Sexta de la
C.N.), salvo los llamados Pactos Fiscales I y II y las prórrogas de éste último que en
muchos casos significaron un avasallamiento de las autonomías provinciales y, como
lógica consecuencia, de las autonomías municipales.

Naturaleza socio-política del municipio en la Constitución Salteña

Desde el año 1985 hemos visto el ciclo reformas de numerosas constituciones provin-
ciales, donde la gran mayoría reconoce autonomía plena para sus municipios.

La reforma de nuestra propia Constitución Provincial, en el año 1986, fue una de las
primeras de ese ciclo de reformas que asumió el desafío de reconocer la autonomía
de sus municipios. Su Preámbulo ya expresaba con claridad “instituir la autonomía
 235

municipal”. Podemos recordar que hasta ese año los intendentes eran elegidos por el
gobernador de la provincia y todas las instituciones municipales, como sus facultades
y deberes, incluso sus recursos financieros eran determinados por la Ley Orgánica de
Municipalidades.

El art. 164 de la C.P. (hoy 170) al referirse a la naturaleza del municipio salteño, decía:
“Todo centro poblacional que cuente con el número mínimo de novecientos habitantes,
constituye un municipio encargado del gobierno y administración de sus intereses y
servicios”.

Es decir que, ello nos muestra un enfoque tibio de su naturaleza que no alcanza a for-
talecer su esencia de institución natural y necesaria, basada en las relaciones de ve-
cindad, con carácter esencialmente político y no simplemente administrativo y con fi-
nalidades de bien común de la sociedad local.

Así, en la Doctrina, el Dr. Antonio M. Hernández, definía al municipio diciendo: “El mu-
nicipio es la sociedad organizada políticamente en una extensión territorial determina-
da, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica
para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad jurídica pública esta-
tal”.

Por ello apoyamos la tesis de que el municipio es una entidad natural, y, previo a toda
legislación positiva, impide que la institución municipal sea una simple creación de la
ley, solo es reconocida por los cuerpos legales. La idea se vincula con el origen socio-
lógico del instituto municipal. Si bien es cierto que para su efectiva existencia requiere
de una ley, o sea dar un paso legal sociológicamente consideramos al Municipio como
una organización espontánea, pues así lo experimenta el hecho natural de vecinos
que se van nucleando en terrenos próximos y que ante sus necesidades comunes,
necesitan organizarse para convivir. De allí que una ley no lo crea, sino que debe re-
conocer.

Es innegable que los constituyentes de 1986 hicieron un reconocimiento de la natura-

leza autónoma de los municipios, pero faltaba algo más, que luego de la reforma de
1994 a la Constitución Nacional, los constituyentes salteños en la reforma a la Consti-
tución Provincial de 1998 quisieron grabar a fuego, la autonomía municipal y el reco-
nocimiento en el art. 170 de la C.P. a esa comunidad natural que constituyen los mu-
nicipios, que están asentadas en un territorio y unidas por relaciones de vecindad y
arraigo, tienden a la búsqueda del bien común local.

Art. 170 de la C.P.: “Esta Constitución reconoce al municipio como una co-
munidad natural que asentada sobre un territorio y unida por relaciones de
vecindad y arraigo, tiende a la búsqueda del bien común local. Los Munici-
pios gozan de autonomía, economía financiera y administrativa...”.

EL GOBIERNO MUNICIPAL LOCAL

Antecedentes históricos - evolución del Derecho Municipal

EN EL ÁMBITO UNIVERSAL

La mayoría de los investigadores sitúa el hecho en el desarrollo de la civilización ro-

mana.

Tenemos como ideas contrapuestas, las siguientes:

 236

1. Tesis del origen egipcio de la estructura municipal: idea minoritaria (Salvador Anto-
nio Leal Osorio).
2. Tesis del origen griego: adhesión al maestro cubano Adriano Carmona Romay,
quien ubica el origen en Atenas y en tiempos de Clístenes, figura a la cual le adju-
dica la creación de los demos.
3. Tesis del origen románico: es la mayoritaria en la doctrina.
4. Tesis de Francisco Ramos Mejías: afirmó que ya los fenicios, al introducir en la Pe-
nínsula Ibérica un gobierno basado en cuerpos colectivos, dejaron lugar a la liber-
tades municipales y, agregó, que los griegos, variando el tipo de organización polí-
tica dada a España desde la tribu hasta la ciudad, acogieron la institución munici-
pal.
5. El gran municipalista, hispano Adolfo Posada, ha sintetizado el perfil del municipio
romano al considerarlo dotado de: a) un territorio fijado, b) una población cuyo re-
presentante era la asamblea general, c) una organización encarnada por la curia o
cuerpo deliberativo y d) el culto a los dioses.

La coronación de esta evolución iba a estar dotada por la Lex Julia Municipalis (año 45
a. C.), vendría a completar el esquema la Constitución dictada en el año 217 por el
Emperador Antonio Caracalla por medio de la cual se afirmarían las autonomías loca-
les.

ÁMBITO NACIONAL

Bernard advierte que en la historia institucional de la república, la organización del

gobierno local de las ciudades, marca como es una parábola: vida, pasión, muerte y
resurrección.

La división se consigna en tres etapas:

• Primera Etapa: representada por la época de los cabildos.

• Segunda Etapa: es la época de organización del municipio (criterio de autarquía).
• Tercera Etapa: es la época de transformación del municipio (criterio de autonomía).

Primera Etapa o Época de los Cabildos

Por cabildo se entendía la cabeza de la ciudad de la cual derivaban sus atribuciones

en materia de sanidad, servicios públicos, ornato, toda forma de progreso.

Tenemos los alcaldes (de primer y segundo voto), el fiel ejecutor (encargado de la vigi-
lancia de precios y comercios), el alférez real (se ocupaba de la custodia, paseo y
guarda del estandarte real), el síndico procurador (representaba a la ciudad en el ca-
bildo) y el alguacil mayor (procedía a ejecutar los mandamientos).

Presencia de los Cabildos

Este período que se extendió desde la instalación de la institución hasta 1852, puede
ser dividido en sucesivas etapas:

a) Etapa Hispánica: que comprende el Período de Introducción, que es el momento

histórico en que el cabildo nace en América como reacción comunera, y el de Con-
solidación.
b) Etapa de Organización del Municipio: período entre 1853 y 1921.
c) Etapa de Consolidación: de 1857 en adelante.

El intenso movimiento constitucionalista en torno a la transformación de los antiguos

territorios nacionales en nuevas provincias, produjo una profunda mutación de la reali-
dad legislativa. Surgieron cartas que emulando a la santafesina de 1921, consagraron
 237

la autonomía municipal absoluta y con ello dieron entrada en su estructura al recono-

cimiento del Poder Constituyente de tercer grado, mediante la recepción de los muni-
cipios de convención. Por ejemplo: Catamarca (1965), Chubut (1957), Misiones
(1958), Neuquén (1957) y Santiago del Estero (1939).

Otras constituciones han sido menos profundas en sus cambios, limitándose a recep-
tar la autonomía municipal relativa o restringida. Por ejemplo: Chaco (1957), Formosa
(1957), La Pampa (1960) y Santa Cruz (1957).

La Constitución de Salta

En su sección tercera, dedica un capítulo al Régimen Municipal, desde los arts. 170 al
183.

Art. 170: “Para constituir un nuevo Municipio se requiere una población permanente de
mil quinientos habitantes y una ley a tal efecto. Los municipios existentes a la fecha de
sanción de esta constitución continúan revistiendo el carácter de tales.

Las delimitaciones de la jurisdicción territorial de los municipios es facultad de la Legis-

latura, la que debe contemplar, además del ejido urbano, la extensión rural de cada
Municipio. Previo a la delimitación, la Legislatura convoca a consulta popular en el
municipio, en la forma que reglamente la ley. Toda modificación ulterior de estos lími-
tes se realiza por el mismo procedimiento.

Los municipios pueden establecer Delegaciones Municipales”.

Art. 171: establece como se integra el gobierno de los municipios. “El gobierno de los
municipios se compone de:

1) Un departamento Ejecutivo a cargo de un Intendente que es elegido en forma direc-

ta y a simple mayoría de sufragios.
2) Un Concejo Deliberante, cuya integración se establece sobre la siguiente base po-
blacional: hasta 5.000 habitantes, 3 concejales; de 5.001 a 10.000 habitantes, 5
concejales; de 10.001 a 20.000 habitantes, 7 concejales; 20.001 a 50.000 habitan-
tes, 9 concejales, y de 50.001 en adelante, 11 concejales. Más uno por cada 40.000
habitantes o fracción no inferior a 20.000 habitantes.

Cuando los municipios superen los 50.000 habitantes, el número de miembros de los
concejos puede reajustarse por la Legislatura, aumentándose la base poblacional para
su elección, pero nunca disminuyéndola.

Los Concejales se eligen directamente por el sistema electoral de representación pro-

porcional”.

Art. 172: establece las condiciones de elegibilidad y la duración de los concejales y del
intendente". Para ser concejal se requiere:

1) Ser argentino, nativo o naturalizado, con cuatro años de ejercicio de la ciudadanía y

estar inscripto en el Registro Cívico Nacional o Provincial.
2) Ser mayor de edad.
3) Ser vecino del Municipio con una residencia inmediata anterior de dos años o nativo
del mismo.

Para ser Intendente se debe tener veinticinco años de edad como mínimo, ser nativo
del Municipio o tener dos años de residencia inmediata anterior a él y las demás con-
diciones para ser concejal. Los Intendentes duran cuatro años en sus cargos y los
Concejales dos años. Todos son reelegibles”.
 238

Art. 174: “Los Municipios de más de diez mil habitantes dictan su Carta Municipal, co-
mo la expresión de la voluntad del pueblo, en un todo de acuerdo con las disposicio-
nes de esta constitución. A tal efecto, convocan a una Convención Municipal. Los
Miembros de la misma son electos por el sistema proporcional que fije la Ley Electoral
y su número excede del doble de la composición del Concejo Deliberante. Para
desempeñarse como Convencional, deben reunirse los mismos requisitos exigidos
para ser Concejal.

La iniciativa para dictar o reformar la Carta Municipal, corresponde al Intendente, al

Concejo Deliberante o por iniciativa popular, cuando reúnan los requisitos legales. La
declaración de necesidad, requiere el voto de las dos terceras partes de los Miembros
del Concejo Deliberante.

Es condición de eficacia de las Cartas Municipales y de sus reformas, su previa apro-

bación por ley de la provincia, a los efectos de su compatibilización. La Legislatura
debe expedirse en un plazo máximo de ciento veinte días, transcurrido el cual sin que
lo hiciera, quedan automáticamente aprobadas.

Los municipios de diez mil habitantes o menos, se rigen por las disposiciones de la
Ley de Municipalidades. Sin perjuicio de ello, a pedido de cada Municipio, se contem-
plan sus situaciones particulares por una ley especial que se dicte a tal efecto.

PRINCIPALES DISPOSICIONES DE LA CARTA Y DE LA LEY

ORGÁNICA

Carta municipal de la municipalidad de Salta - Ley Nº 6.534

Capítulo Primero: Trata sobre la Naturaleza Jurídica y la Jurisdicción. Así, establece

que el Municipio de Salta dicta su Carta Municipal de acuerdo con la Constitución de la
Nación y de la Provincia. Sienta el principio de la autonomía en su Art. 2 que es tanto
institucional como política, administrativa y financiera para el cumplimiento de los fines
establecidos. En cuanto al límite, dice que la Municipalidad de Salta ejercerá su juris-
dicción dentro del territorio determinado por la Legislatura Provincial y establecerá las
zonas urbanas, suburbanas y demás áreas. Con respecto a la organización, dice que
el Gobierno Municipal establecerá su organización interna de la Municipalidad a los
efectos jurisdiccionales, electorales, administrativos y de representación.

Capítulo Segundo: Trata sobre las funciones municipales. Así, considera que son
deberes y atribuciones de la Municipalidad la de gobernar y administrar los asuntos
públicos e intereses locales, fomentar y promover la actividad deportiva y recreativa de
la población, cooperar con la provincia o la nación en la asistencia social, salud públi-
ca, preservación del medio ambiente y recursos naturales, fomentar la educación y la
cultura, promover la construcción de viviendas, asegurar la preservación del patrimo-
nio histórico, cultural y arquitectónico, determinar las normas relativas al urbanismo,
higiene, salubridad y moralidad como así también promover la provisión de gas, agua
potable, electricidad, alumbrado público, ejercer el poder de policía, promover la reali-
zación de obras públicas, fomentar la actividad turística.

Capítulo Tercero: Se refiere al Gobierno Municipal, específicamente, y dice que la

Municipalidad será gobernada por un Departamento Ejecutivo a cargo de un Intenden-
te y un Concejo Deliberante.

Este capítulo se divide en tres secciones:

 239

1) La Sección Primera: trata sobre el Concejo Deliberante. Establece las inhabilidades

y dice que no podrán ser elegidos miembros del Concejo Deliberante los que no
puedan ser electores, los que se hallaran bajo condena, los fallidos, los deudores
del tesoro municipal, inhabilitados para el desempeño de cargos públicos, los milita-
res y los eclesiásticos. Así también, establece que el cargo de Concejal, será in-
compatible con el ejercicio de cualquier otro cargo electivo. Con respecto a las se-
siones del Concejo Deliberante, manifiesta que éstas pueden ser preparatorias, que
tendrán el objeto de elegir sus autoridades, las ordinarias comenzarán el 1 de mar-
zo y la cerrará el 30 de noviembre. Y las extraordinarias, a convocatoria del Inten-
dente, siempre que el interés público así lo requiera. Sobre el quórum, se refiere el
art. 18 y dice que para sesionar se necesitará mayoría absoluta, pero el cuerpo po-
drá reunirse en minoría al solo efecto de acordar las medidas que estimare necesa-
rias para compeler a los inasistentes. Se establecen medidas disciplinarias para co-
rregir a los miembros por desorden de conducta y hasta excluirlos por razones de
incapacidad física o moral sobreviniente. En cuanto a los Concejales, se establece
su inmunidad de opinión. En el art. 22 se fija las atribuciones y deberes del Concejo
Deliberante, entre ellas podemos mencionar: sancionar ordenanzas, el Código Fis-
cal Municipal, el Código de Faltas y ejercer funciones administrativas.
2) La Sección Segunda: trata sobre el Departamento Ejecutivo, cuya cabeza máxima
es el Intendente. Para el cargo de intendente, regirán las mismas inhabilidades e
incompatibilidades establecidas para los concejales y establece que gozará de las
mismas inmunidades que ellos. El Intendente no podrá ausentarse del municipio sin
autorización del Concejo Deliberante. Podrá crear un Concejo Asesor Municipal cu-
yas decisiones no serán vinculantes. Por Ordenanza, se determinará el número de
secretarías, sus competencias y sus atribuciones. En cuanto a la intervención, el
art. 32, establece que la Municipalidad podrá ser intervenida por las causales y en
las formas establecidas en la Constitución Provincial. En caso de destitución del In-
tendente por condena penal o por el mal desempeño de su cargo, se necesitará los
dos tercios de votos de la totalidad de los miembros del Concejo Deliberante. En
caso de juicio político, se establece que en ningún caso podrá durar más de cuatro
meses contados desde que fuera declarada la necesidad de la remoción. Con res-
pecto a los deberes y atribuciones del Departamento Ejecutivo, podemos mencio-
nar la de promulgar, publicar y hacer cumplir las ordenanzas sancionadas por el
Concejo Deliberante y reglamentarlas, ejercer el veto de las ordenanzas, nombrar y
remover a los funcionarios y empleados de la administración y solicitar acuerdo del
Concejo para el nombramiento de los funcionarios; representar a la Municipalidad
en sus relaciones externas; convocar a sesiones extraordinarias por razones de
gravedad o urgencia; elaborar y remitir al Concejo Deliberante el presupuesto de
gastos, recursos y el plan de obras públicas; formular las bases de las licitaciones y
aprobar o desechar las propuestas; otorgar, controlar y reglamentar todos los servi-
cios públicos municipales; velar por la moralidad, higiene y seguridad públicas; im-
poner restricciones y servidumbres públicas al dominio privado cuando las orde-
nanzas lo autoricen.
3) La Sección Tercera: se refiere a las Ordenanzas, que tendrán su origen en el Con-
cejo Deliberante por proyectos de sus miembros, del Departamento Ejecutivo o de
los ciudadanos en ejercicio de iniciativa popular. Aprobado un proyecto de orde-
nanza, pasará al Departamento Ejecutivo para su promulgación y solo tendrán vi-
gencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial. Así también, en cualquier pe-
ríodo el Departamento Ejecutivo podrá enviar al Concejo Deliberante proyectos con
pedido de urgente tratamiento, los que deberán ser considerados dentro de los
treinta días corridos, a contar de la recepción por el cuerpo. En situaciones de ex-
trema urgencia, fuerza mayor o cualquier imprevisto que no permitan dilaciones y
resultara imposible reunir al Concejo o este se encontrara en receso, el Intendente
podrá dictar Ordenanzas ad referéndum del Concejo Deliberante y deberá comuni-
carlas dentro de las cuarenta y ocho horas de su promulgación. El Concejo las con-
siderará dentro de los cuarenta y cinco días de recibidas.
 240

Capítulo Cuarto: En su Sección Segunda se refiere a los Recursos Municipales y dice

que se constituirán en recursos propios el impuesto a la propiedad inmobiliaria urbana;
los impuestos cuya facultad de imposición corresponda por Ley al Municipio; el im-
puesto a la radicación de automotores en los límites del Municipio; las tasas; las con-
tribuciones por mejoras provenientes de obras municipales; las contraprestaciones por
uso diferenciado de los bienes municipales; la coparticipación en los impuestos que
recaude la Nación o la Provincia con las alícuotas que fije la ley; los empréstitos y de-
más operaciones de créditos; las donaciones, subsidios y legados; las rentas y el pro-
ducido de la venta de sus bienes; los provenientes de la actividad económica del mu-
nicipio. Se establece como principios tributarios la legalidad, igualdad, equidad, pro-
porcionalidad, progresividad, simplicidad y no confiscatoriedad, serán las bases de los
tributos y de las cargas públicas en la jurisdicción del municipio.

Capítulo Quinto: Trata sobre la Hacienda y Economía.

Capítulo Sexto: Se refiere a los Tribunales Administrativos de Faltas, que entenderán

en el juzgamiento y sanción de las faltas, infracciones y contravenciones a normas
municipales. La función del Juez Municipal de Faltas, será incompatible con el ejerci-
cio de cualquier cargo electivo en el Gobierno Nacional, Provincial o Municipal, y con
el ejercicio de una función, comisión o empleo público. También será incompatible con
el ejercicio de la profesión de Abogado. La organización y funcionamiento de los Tri-
bunales Administrativos de Faltas, deberá establecerse por Ordenanzas, respetando
los siguientes principios: el procedimiento de juzgamiento será oral, público e informal
y se deberá garantizar el debido proceso.

Capítulo Séptimo: Se refiere a los Centros y Concejos Vecinales.

Capítulo Octavo: La Administración Municipal en su art. 79, se refiere a los principios

generales y dice que los funcionarios y agentes servirán exclusivamente a los intere-
ses del pueblo, actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descon-
centración, coordinación, imparcialidad, sujeción al orden jurídico. El Intendente, los
concejales y todos los funcionarios, deberán presentar declaración jurada de su patri-
monio al iniciar y concluir su gestión. Los funcionarios municipales serán responsables
por todo acto que autoricen, ejecuten y/o dejaren de ejecutar; el art. 85 trata sobre el
derecho de agremiación y dice que, garantizará a los agentes municipales el derecho
de agremiarse libremente en sindicatos que podrán concertar convenios colectivos de
trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y ejercer el derecho de huelga.

Capítulo Noveno: Se titula Educación- Cultura- Recreación- Deporte- Turismo.

Capítulo Décimo: Se refiere al Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Capítulo Décimo Primero: Trata de los Servicios y Obras Públicas.

Capítulo Décimo Segundo: Habla de la Acción Social.

Capítulo Décimo Tercero: Se refiere a los Derechos Populares y con él a la Iniciativa

Popular y Referéndum, y en la Sección Segunda a la Acción Popular de Inconstitucio-
nalidad.

Capítulo Décimo Cuarto: Consigna el Régimen Electoral.

Capítulo Décimo Quinto: Se refiere a la Reforma de la Carta Municipal y dice que

podrá reformarse en todas o en cualquiera de sus partes por una Convención convo-
cada para tal fin y la necesidad de reforma, deberá ser declarada por el voto de las
dos terceras partes del total de los miembros del Concejo Deliberante.
 241

Ley orgánica de municipalidades - Ley Nº 1.349

Texto ordenado por la Ley Nº 5.814 y 6.133

Capítulo Primero: Se refiere al Régimen Municipal y dice que la administración de los

intereses y servicios de los municipios de la Provincia, en la extensión urbana y rural
que le acuerden las leyes de creación, estarán a cargo de Municipalidades y Comisio-
nes Municipales, todo de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Provincial y la
presente ley.

Capítulo Segundo: Trata sobre las Municipalidades y establece las categorías. Habrá,
así, Municipalidades de primera categoría en los municipios cuya población sea de
más de diez mil habitantes, y de segunda categoría en los que la población exceda de
cinco mil habitantes. Las Municipalidades de primera y segunda categoría, se com-
pondrán de un Concejo Deliberante y de un Intendente.

Capítulo Tercero: Se refiere a la constitución y funcionamiento de los Concejos Deli-

berantes. Funcionarán en los locales destinados a sus sesiones y sus miembros al
recibirse del cargo prestarán juramento ante el presidente. Tendrán durante el año dos
períodos de sesiones ordinarias de tres meses cada uno. El primer período se iniciará
el primero de abril y terminará el treinta de junio, y el segundo se iniciará el primero de
septiembre y finalizará el treinta de noviembre, pudiendo los concejos por sí solos pro-
rrogar cada uno de dichos períodos por un término que no excede de un mes. Podrán
celebrar sesiones extraordinarias por convocatoria de los intendentes, en cuyo caso
solo podrán tratar los asuntos enumerados en la convocatoria.

Capítulo Cuarto: Trata sobre las Atribuciones de los Concejos Deliberantes. El art. 20
dice que los Concejos Deliberantes dictarán su reglamento interno para asegurar su
mejor funcionamiento y se enumeran sus atribuciones.

Capítulo Quinto: Se refiere a los Intendentes y sus atribuciones como así también a
sus deberes.

Capítulo Sexto: Habla de las comisiones municipales, sus constitución, funcionamien-

to y atribuciones. El art. 32 dice que habrá municipios de tercera categoría en los dis-
tritos cuya población sea de menos de cinco mil y más de quinientos habitantes, siem-
pre que estén distribuidos en un radio no mayor de tres kilómetros cuadrados, no exis-
ta otro centro urbano organizado como municipio dentro de un radio de quince kilóme-
tros, posea una formación urbanística adecuada, desempeñen actos de significación
económica y su importancia socio- económica justifique el reconocimiento legal. Los
municipios de tercera categoría se denominarán comisiones municipales y estarán
compuestas de tres o cinco miembros. Los miembros de las Comisiones Municipales
elegidos por el pueblo, durarán dos años en sus funciones. Se requiere ser vecino del
municipio con un año de residencia inmediata en él y ser mayor de edad.

Capítulo Séptimo: Trata sobre las elecciones.

Capítulo Octavo: Se refiere a los Electores.

Capítulo Noveno: Trata sobre el Padrón Electoral Suplementario de Extranjeros.

Capítulo Décimo: Se refiere a los Conflictos entre poderes y de las intervenciones. Se

establece que los conflictos que se suscitaron entre dos o más municipalidades o co-
misiones municipales o entre éstas y el Poder Ejecutivo, sobre negocios de su compe-
tencia e interpretación de sus facultades, serán dirimidos por la Corte de Justicia.
Cuando la situación de una municipalidad haga imposible la regular administración de
los intereses que se le confían por la Constitución y la presente Ley, podrá ser interve-
 242

nida por la Legislatura, la Ley respectiva fijará la extensión y término de la intervención

y el Poder Ejecutivo designará el comisionado que ha de cumplirla. Las comisiones
municipales podrán ser intervenidas por los mismos motivos expresados en el art. 69,
pero la intervención se decretará directamente por el Poder Ejecutivo. En el decreto
correspondiente se fijará en todos los casos el término de la intervención y las faculta-
des del comisionado. Las intervenciones solo tendrán por objeto resolver los conflictos
o regularizar las anormalidades que las hubieran originado y los comisionados solo
podrá realizar las gestiones administrativas de carácter indispensable y urgente para
el funcionamiento de la administración comunal. Podrán ser designados comisionados
los funcionarios o empleados a sueldo de la administración. Las intervenciones no
podrán exceder en su duración de tres meses, contados desde la fecha de promulga-
ción de la Ley o expedición del Decreto respectivo.

Capítulo Undécimo: Se refiere al Presupuesto- Rentas Municipales y de las Rendi-

ciones de Cuentas. Así, el art. 82 establece que sin perjuicio de los impuestos o tasas
que puedan crear las municipalidades y comisiones municipales de acuerdo con sus
necesidades, se declaran rentas de las mismas las siguientes: las patentes sobre
vehículos y rodados en general; el impuesto de alumbrado, barrido y limpieza; el de
abasto; el de teatros, cines, circos y demás espectáculos públicos; el de hoteles, res-
taurantes, confiterías, etc.

Capítulo Duodécimo: Se refiere a las responsabilidades de los funcionarios y em-

pleados municipales.

Capítulo Décimo Tercero: Se refiere a las ciudades y pueblos de los municipios. A

los efectos de la fijación de límites y confección de planos sujetos a un plan regulador
para el desarrollo futuro de las ciudades y pueblos de la provincia. Las Municipalida-
des y Comisiones Municipales podrán solicitar por intermedio del Poder Ejecutivo la
cooperación de la Dirección General de Obras Públicas. Establecido el éjido urbano de
una ciudad o pueblo en la forma dispuesta por esta Ley y levantado el plano corres-
pondiente, las Municipalidades o Comisiones Municipales, remitirán copia de dicho
plano a la Dirección General de Rentas, al Registro de la Propiedad y a la Dirección
General de Obras Públicas. La DGR procederá a clasificar como urbanos todos los
inmuebles o partes de inmuebles que queden comprendidos dentro de los éjidos, ha-
ciendo constar en el plano el número de catastro que le corresponda.

Capítulo Décimo Cuarto: Se refiere a Disposiciones Varias.

Las instituciones de la democracia semidirecta en el municipio

Introducción: Antes de referirnos a este tema, es preciso efectuar algunas considera-

ciones acerca de las formas de democracia que se han dado a través del tiempo.

Tradicionalmente, la democracia es considerada en dos formas:

1.- Democracia Directa o Pura: Es el gobierno directo del pueblo; es decir, éste sin
mandatarios ni representante y por sí mismo, se da sus leyes fundamentales y ordina-
rias y ejerce las funciones del Estado. Esta tuvo vigencia en pequeñas organizaciones
políticas de la antigüedad en la “ágora” ateniense y en el “forum” romano, en las cua-
les el pueblo intervenía directamente en las funciones públicas. Actualmente esta for-
ma de democracia solo se conserva en las Asambleas populares que se reúnen perió-
dicamente en algunas comarcas suizas.

Para que esta forma de democracia tenga posibilidades de aplicación, requieren al

menos una población y territorio reducidos. Pero la extensión territorial, el crecimiento
demográfico, la división del trabajo y la creciente complejidad de las tareas del Estado
 243

moderno, tornan imposible la práctica de esta forma de democracia, razón por la cual
ha caído en desuso en el mundo contemporáneo.

2.- Democracia Indirecta o Representativa: Se hace necesaria esta forma de demo-

cracia en razón de haberse tornado imposible la instalación de la democracia pura o
directa en los estados contemporáneos.

Esta Democracia Indirecta, adquiere especial relieve durante la Revolución Francesa,

establece la existencia de órganos representativos que asumen el poder por mandato
popular y que son responsables ante el pueblo del ejercicio de sus funciones. En esta
forma de democracia, el pueblo no delibera ni gobierna por sí mismo, sino que lo hace
por medio de representantes que elige y a quienes provee de poderes suficientes para
gobernar. Y, es aquí en donde adquiere relevancia el sufragio, tanto como medio para
elegir gobernantes como para decidir asuntos políticos que interesan a la sociedad.

3.- Democracia Semidirecta: Esta forma de democracia surge como medio para re-
mediar las falencias que se le atribuyen a la Democracia Indirecta o Representativa,
ya que los órganos representativos muchas veces no constituyen fiel expresión de la
voluntad popular.

De esta manera se amplia y profundiza la participación del pueblo mediante esta De-
mocracia Semidirecta. Este adquiere relevancia en EEUU a principios del Siglo XX y
en Europa después de la Primera Guerra Mundial.

En esta forma de democracia el cuerpo electoral no solo interviene en la elección de

gobernantes, sino que amplía la participación del mismo mediante el sufragio, en la
consulta o en la decisión de asuntos públicos.

En estas formas semidirectas, el cuerpo electoral propone, opina, acepta, rechaza,

etc., normas, proyectos, decisiones de los órganos representativos del poder público,
llegando incluso a destituir a los representantes o funcionarios designados por elec-
ción popular, antes de que cumplan el período por el cual fueron elegidos (revocatoria
o recall).

De manera que, para responder a las críticas y deficiencias de la Democracia Indirec-

ta, fueron instituyéndose procedimientos de gobierno directo del pueblo, inseparable-
mente unidos al gobierno representativo, que han nacido por distintas causas y con
distintas finalidades para complementarlo y mejorarlo. Según Salvador Dana Montaño,
consisten en el reconocimiento al electorado de ciertas facultades que antes corres-
pondían exclusivamente a los órganos representativos y de allí su designación de ins-
tituciones de democracia directa o semidirecta. Su fundamento es la afirmación de los
principios democráticos y el perfeccionamiento técnico de ellos.

Entre las formas de Democracia Semidirecta, cabe mencionar:

a) Referéndum
b) Plebiscito
c) Iniciativa Popular
d) Consulta Popular
e) Revocatoria o recall
f) Asamblea de Hombres Libres.

Vigencia de la democracia semidirecta en el Derecho Argentino y especial

referencia a la misma a nivel local o municipal

La posibilidad de la vigencia de los institutos de democracia semidirecta en el Régi-

men Municipal Argentino, antes de la Reforma Constitucional de 1994, exigía conside-
 244

rar la compatibilidad de estos institutos a nivel municipal y la disposición del art. 22 de

la Constitución Nacional.

Para Antonio María Hernández, la compatibilidad de la Democracia Semidirecta y el

art. 22 de la C.N., fue siempre afirmativa por lo siguiente:

1) El art. 5 de la C.N. al no haber establecido determinada forma de gobierno munici-

pal, podrán las constituciones provinciales instaurar estos institutos.
2) Estos institutos sirven para complementar el Sistema Representativo y no para su-
plantarlo.
3) Porque, aún en el orden federal, se podía admitir la compatibilidad con el art. 22 de
la C.N., en virtud el art. 33 de la C.N. de los derechos no enumerados.

Después de la Reforma de 1994, que admitía en el orden federal el ejercicio de la ini-

ciativa popular (art. 39 C.N.) y de la consulta popular (art. 40 C.N.), consideramos que
también fue superado este interrogante y el debate doctrinario al que hemos hecho
referencia.

La legislación argentina, reconoce ampliamente el ejercicio de estos derechos en el

orden municipal, así lo establecen las constituciones provinciales de Catamarca, Cór-
doba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Río Negro, Salta,
San Juan, San Luis, Santa Cruz y Santiago del Estero.

REFERENDUM

Según Linares Quintana, el referéndum puede ser definido como el derecho del pueblo
a participar de la actividad constitucional, legislativa o administrativa, aceptando o re-
chazando por medio del sufragio las resoluciones de una o varios órganos: constitu-
yente, legislativo o administrativo.

Tuvo su origen en el Siglo XV en Suiza. En EEUU, en el Siglo XIX, varias constitucio-

nes estaduales lo estatuyeron.

Es preciso, en forma previa al análisis de Instituto a nivel Municipal, hacer referencia a

la doctrina, que en cuanto al uso de los términos no es pacífica. Así, algunos autores
sostienen que Referéndum y Plebiscito son dos formas semidirectas diferentes (Du-
guit, Posadas, Burdeau), otros opinan que ambos términos importan dos nombres dife-
rentes de una misma forma (por ejemplo: Kelsen, Bidart Campos) y otros prefieren
hablar de consulta popular cuando se refieren a ambas formas; para no entrar en de-
bate terminológico, este último criterio es el seguido por el constituyente en nuestro
país de 1994, que ha incorporado en la norma del art. 40 de la Constitución Nacional.

Xifra Heras, opina que no resulta fácil una distinción general y científica entre referén-
dum y plebiscito, no solo por los puntos o zonas de contacto, sino por la diversidad de
significaciones que se atribuyen al término plebiscito.

Zarini, no obstante las dificultades señaladas, realiza la siguiente distinción:

1) Referéndum es el procedimiento por el cual el cuerpo electoral, mediante el sufra-

gio de sus integrantes, se pronuncia por la afirmativa o negativa sobre un asunto
público, generalmente de carácter normativo, adoptado por órganos representati-
vos.
2) Plebiscito en cambio, es la consulta que se le efectúa al cuerpo electoral para que
responda afirmativa o negativamente sobre un asunto de interés fundamental para
el Estado, ya sea de orden interno o de orden internacional (conservación o modifi-
cación de la forma de gobierno, incorporación, segregación o fusión de territorios,
etc.).
 245

3) Tanto el Plebiscito como el Referéndum se fundamentan en el mismo principio

esencial de intervención del pueblo, mediante el sufragio del cuerpo electoral. Sin
embargo, el Plebiscito se distingue del Referéndum en que es fundamentalmente
consultivo y que esa consulta no se refiere a una norma jurídica, sino a cuestiones
de interés público.

Realizada esta distinción, estamos en condiciones de abordar el tema en lo que hace

a esta forma de democracia semidirecta a nivel provincial y municipal.

Nuestra Constitución Provincial, en su art. 60, recepta el referéndum a nivel provincial,

bajo los siguientes términos: las cuestiones de gobierno y el mantenimiento, reforma o
derogación de normas jurídicas de significativa importancia, puede ser sometida a la
consideración del cuerpo electoral mediante referéndum.

La validez y eficacia del referéndum requiere:

1. Convocatoria del Cuerpo Electoral, dispuesta por Ley.

2. Que los votos emitidos superen el 50% de los electores inscriptos en los registros
cívicos electorales.
3. Que la decisión corresponda a la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos.

Los poderes públicos realizan la publicidad con carácter estrictamente institucional y

facilitan a los partidos políticos, en forma equitativa, los medios para que den a cono-
cer sus posiciones.

No es admisible el referéndum para normas tributarias, presupuestarias o de gracia.

La decisión del electorado es obligatoria para todos los poderes públicos y, en su ca-
so, se promulga y se publica.

También, es necesario destacar la primera parte de la norma del art. 2 de la C.P.: “La
soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce a través de sus representantes y demás
autoridades legítimamente constituidas y por sí, de acuerdo con las formas de partici-
pación que la presente constitución establece”.

Se desprende de esta norma la recepción del principio del sistema de gobierno repre-
sentativo (art. 1 del C. Provincial y art. 5 de la C. Nacional) pero a su vez, está admi-
tiendo y recepcionando las formas de democracia semidirecta, como medio para com-
plementar y perfeccionar el sistema representativo.

Con referencia a esta forma de democracia semidirecta a nivel municipal, nuestra

Constitución Provincial, en el art. 178, párrafo 3, dice: “Los electores municipales tie-
nen los derechos de iniciativa y referéndum. Su ejercicio se rige por las disposiciones
de la Ley Provincial que regula la práctica de las mencionadas formas de democracia
semidirecta”.

Es así como nuestra Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Salta, establece en

su art. 113 el referéndum bajo los siguientes términos: “Las cuestiones de gobierno y
el mantenimiento, reforma o derogación de normas jurídicas de significativa importan-
cia, podrán ser sometidas a la consideración del Cuerpo Electoral, mediante referén-
dum”.

La validez y eficacia del referéndum requiere:

a) Convocatoria al cuerpo electoral, dispuesta por ordenanza.

b) Que los votos emitidos superen el 50% de los electores inscriptos en los registros
electorales.
 246

c) Que la decisión del electorado corresponda a la mayoría absoluta de los votos váli-
dos emitidos.

La municipalidad realizará publicidad con carácter estrictamente institucional y facilita-

rá a los partidos políticos, en forma equitativa, los medios para que den a conocer sus
posiciones.

No será admisible el referéndum para normas tributarias, presupuestarias o de gracia.

La decisión del electorado será obligatoria para la municipalidad y en su caso de pro-

mulgará y publicará.

Del análisis de esta norma surge que, a nivel municipal, es facultativo del poder muni-
cipal poner a consideración del electorado municipal cuestiones de gobierno, o bien el
mantenimiento, reforma o derogación de normas jurídicas, de significativa importancia,
siempre que esas cuestiones no recaigan sobre las materias expresamente prohibidas
que son: cuestiones presupuestarias, tributarias o de gracia. La norma también regla-
menta los requisitos formales requeridos para la validez y eficacia del referéndum y,
una vez que el cuerpo electoral se pronuncia mediante referéndum, siendo la decisión
la que corresponda a la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, dicha decisión
se convierte en vinculante para los poderes públicos municipales, de manera que es-
tos no podrán adoptar una conducta o decisión contraria al sentido de la mayoría ab-
soluta de los votos válidos emitidos.

Pero, si bien esta norma en términos generales facultan a los poderes municipales a
someter ciertas cuestiones a referéndum, advertimos que en la Carta Orgánica Muni-
cipal, el art. 99, sobre radicación de plantas nucleares establece: “Será causa de refe-
réndum popular, la radicación de plantas de energía nuclear. Idéntico mecanismo se
adoptará ante la eliminación de residuos radiactivos, cuando puedan afectar los in-
tereses y seguridad pública del municipio y sus habitantes”.

De manera que, cuando se presenten estas situaciones contempladas por la norma,

se impone al municipio el sometimiento de la cuestión a referéndum del cuerpo electo-
ral municipal.

Consulta popular a nivel municipal

Nuestra Constitución Provincial, en el capítulo del Régimen Municipal, en su art. 170,

párrafo 3, estatuye la consulta popular: “Las delimitaciones de la jurisdicción territorial
de los municipios es facultad de la Legislatura, la que debe contemplar, además del
ejido urbano la extensión rural de cada Municipio. Previo a la delimitación, la Legislatu-
ra convoca a consulta popular en el Municipio, en la forma que reglamenta la ley. Toda
modificación ulterior de estos límites se realiza por el mismo procedimiento”.

Cuando la norma que comentamos hace referencia a la constitución de un municipio,

cuando reúna las condiciones que la Constitución Provincial establece, desde luego
que esa Constitución Municipal requiere que se delimiten sus territorios y ello corres-
ponde a la Legislatura, pero en forma previa a esa delimitación se debe convocar a
consulta popular en el municipio y que ese trámite se debe observar para la modifica-
ción de las jurisdicciones territoriales.

Esa consulta popular, según se establece, se realizará en la forma que reglamenta la

ley. Esta reglamentación la encontramos en la Ley Provincial 6444/87, en su art. 119
a 124 y dice:

• Art. 119: “Toda modificación sobre la jurisdicción territorial de los municipios se dis-
pone por ley, previa consulta popular del cuerpo electoral municipal y se realizará en
 247

la primera elección general de intendente a renovación de concejales que se realiza

y a simple mayoría de sufragios”.
• Art. 120: “Para intervenir como votante en la consulta popular se exige el cumpli-
miento de los siguientes requisitos: ser ciudadano inscripto en el Registro Electoral,
en el caso de los extranjeros, tener 18 años cumplidos y 2 años de residencia inme-
diata en el municipio, al momento de la inscripción en el Registro Cívico Suplementa-
rio”.
• Art. 121: “La convocatoria a la consulta popular corresponde realizarla al Poder Eje-
cutivo y deberá contener: fecha en que se realizará la misma, expresión clara y con-
creta de la cuestión limítrofe que se someterá a la consulta”.
• Art. 122: “La consulta se manifiesta mediante boletas que expresen por sí o por no
el sentido de la voluntad del votante”.
• Art. 123: “La convocatoria se insertará en el Boletín Oficial y se dará adecuada pu-
blicidad”.
• Art. 124: “Será aplicable a la consulta popular las prescripciones previstas en la pre-
sente ley y referida a fecha de las elecciones, tribunal electoral, apoderados y fisca-
les de partidos, boleta de sufragio, mesa receptora de votos, distribución de equipos
y útiles electorales, deberes y derechos del elector, normas y garantías del acto elec-
toral, apertura del acto electoral, emisión del sufragio, funcionamiento del cuarto os-
curo, clausura del acto electoral, escrutinio previsional y definitivo. Exceptúase la
aplicación del art. 114, referida a la proclamación de candidatos”.

Iniciativa popular

Como ya lo dejamos sentado, a nivel nacional con la reforma a la Constitución Na-

cional de 1994, se introdujo en el art. 39 el derecho de los ciudadanos de iniciativa
para presentar proyectos de ley a la Cámara de Diputados: “Los ciudadanos tienen el
derecho de iniciativa para presentar proyectos de Ley en la Cámara de Diputados. El
Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses...”.

De la norma mencionada surge que la reglamentación de este derecho, debe ser

aprobado por el Congreso y, de acuerdo a la cláusula transitoria 3ª, esta ley reglamen-
taria se deberá haber sancionado a los 18 meses de la sanción de la reforma, ley que
hasta la fecha no ha sido todavía sancionada.

A nivel provincial esta forma de democracia semidirecta, se encuentra regulada en el

art. 59 de nuestra Constitución Provincial: “Se reconoce a los ciudadanos la iniciati-
va popular para la presentación de proyectos de ley que deben ser avalados en las
condiciones prescriptas por la ley. No pueden plantearse por vía de iniciativa popular
los asuntos concernientes a la aprobación de tratados, presupuestos, creación o dero-
gación de tributos provinciales, a la prerrogativa de gracia y reforma de la Constitu-
ción”.

De esta norma solo nos interesa dejar destacado que la ley reglamentaria de este de-
recho a nivel provincial, tampoco fue sancionada aún. Por tanto, no tenemos a nivel
provincial ningún antecedente de ejercicio de este derecho.

Este derecho de iniciativa se lo puede definir, en general, como el derecho de un de-

terminado sector del cuerpo electoral para proponer, de motus propio, reformas consti-
tucionales, proyectos de leyes, medidas de gobierno. De esta forma la iniciativa no
decide por sí, pero pone en actividad, según los casos, al Poder Constituyente, a los
órganos legislativos o administradores del Estado. En vez de revisar la labor de esos
órganos, la iniciativa popular la impulsa o provoca.

El derecho de iniciativa a nivel comunal es el derecho de un porcentaje del electorado

de someter a la consideración de los órganos deliberativos comunales o directamente
a la consulta popular, un proyecto de competencia municipal.
 248

Como ya lo dijimos, este derecho a nivel municipal se encuentra reconocido en el art.

178, última parte de la Constitución Provincial, y lo encontramos en la norma del art.
174, segunda parte de la Constitución Provincial, en cuanto reconoce el derecho de
iniciativa popular del electorado municipal para instar el dictado o reforma de la Carta
Orgánica Municipal en aquellos municipios que gocen de autonomía plena y por tanto
de la autonomía institucional, que los faculta a dictar sus propias cartas municipales
como expresión de la voluntad del pueblo.

Encontramos aquí una fundamental diferencia del derecho a iniciativa popular munici-
pal, en relación con este derecho a nivel nacional y provincial nuestro, dado que por
las normas del art. 39, última parte de la Constitución Nacional y art. 59, última parte
de la Constitución Provincial, queda excluido este derecho en los proyectos de reforma
de la Constitución Nacional y Provincial, respectivamente.

Pero, a nivel municipal salteño, se lo habilita a este derecho para instar el dictado o
reforma de la Carta Municipal, de manera que el electorado municipal puede, por el
ejercicio de este derecho, actuar como promotores de la actividad constituyente muni-
cipal, o poder constituyente de tercer grado, sin perjuicio que una vez promovido el
dictado o la reforma de la Carta Orgánica Municipal por iniciativa popular municipal, se
debe cumplir con las etapas constitucionalmente plasmada de:

1) declaración de la necesidad de la reforma por el Concejo Deliberante: etapa pre-

constituyente municipal,
2) Convención Municipal convocada al efecto: etapa constituyente propiamente dicha
(art. 174 C.P. y art. 119 de la Carta Orgánica Municipal).

La Carta Orgánica Municipal de Salta, expresamente, reglamenta el derecho de Ini-

ciativa Popular en los:

• Art. 111: “Los ciudadanos que representen como mínimo el 2% del electorado muni-
cipal, podrán presentar proyectos de ordenanzas, siempre que no importen deroga-
ción de tasas, derechos, aranceles, contribuciones, gravámenes o dispongan la eje-
cución de gastos no previstos en el presupuesto”.
• Art. 112: “El Concejo Deliberante aprobará o rechazará el proyecto de iniciativa en el
plazo de 90 días desde su presentación. En caso contrario, no podrá dar por con-
cluido el período de sesiones ordinarias”.

Revocatoria o Recall

En términos generales puede definirse como el derecho reservado a una fracción del
cuerpo electoral, para someter a votación de este la destitución de los funcionarios
sometidos a revocatoria.

Esta forma de democracia semidirecta, no se encuentra prevista en nuestro medio, ni

provincial, ni municipal.

Según el Doctor Pablo Kossiner, cuando se debatía la posibilidad de su incorporación

en la constituyente provincial de 1986, se decidió por su no incorporación para permitir
cierta estabilidad a los funcionarios electos en razón de reciente retorno a la normali-
dad constitucional argentina.

Otras formas de participación: centro-juntas-consejo vecinal

En los casos anteriores, ya sea por medio de elecciones, de partidos políticos o de los
institutos de democracia semidirecta, se trata de la participación estrictamente política
en el orden local. Pero también existe otro tipo de participación que es complementaria
de la anterior y que apunta a los aspectos cotidianos de la vida de los hombres.
 249

Esta clase de participación se orienta a la superación de la relación dialéctica entre

representación y participación y es la que corresponde a la democracia social. Se trata
de posibilitar los canales participativos de los hombres según sus actividades o nece-
sidades específicas, ya sean vecinales o sectoriales. El objetivo de estas instituciones
no es otro que el perfeccionar la democracia, para hacerla permanente y no limitada,
solamente, al ejercicio esporádico del derecho del sufragio para elegir representantes.

Siendo lo vecinal lo específico de lo municipal, nadie mejor que la exaltación de esa

calidad por medio de centros, juntas o consejos vecinales, que son instituciones en
que los vecinos de los barrios de las ciudades buscan y reclaman la satisfacción de
sus necesidades. Son grupos a favor de su barrio (dice Frías) pero miran al vecino y
saben que también tienen problemas y así se integran al bien general.

No cabe dudar que en los grandes centros urbanos, efectúan una invalorable labor de
mediación entre las autoridades del gobierno comunal y los vecinos de los barrios ale-
jados, que muchas veces son los que más necesitan de la acción municipal, para sa-
tisfacer la prestación de mínimos y elementales servicios públicos.

Cabe afirmar, en cuanto a las funciones de estos centros, que en general ejercen un
estimable grado de participación y de gestión en la vida comunal, mediante el control
de los servicios públicos locales, formulación de planes, ejecución de obras, emisión
de opiniones, etc.

A pesar de lo que puedan establecer las legislaciones, para nosotros en modo alguno
deben interferir en las funciones del gobierno comunal, que corresponden exclusiva-
mente a quienes ostentan el mandato popular. Se trata pues de un medio más para
estimular la vida cívica y la participación vecinal, de tanta importancia en el orden lo-
cal.

En lo que respecta a nuestra Carta Orgánica Municipal, es de destacar que desde el

Preámbulo de la misma se sienta la finalidad de “promover la participación vecinal”;
pasando luego, en el art. 6, a sentar el principio de participación de los vecinos, entre
otros para defender y promover los intereses económicos y sociales para el desarrollo
del municipio y por último en el Capítulo VII de la misma, se regula lo referido a cen-
tros y consejos vecinales.

COMPETENCIA MUNICIPAL
Concepto de competencia
En Derecho Público, expresó Enrique Sayagues Laso, la competencia pude definirse
como la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos.

Este concepto es comparable al de capacidad de las personas en el Derecho Privado,

aunque existe una diferencia sustancial, porque mientras en el Derecho Privado la
capacidad es la regla y la incapacidad la excepción; en Derecho Público la competen-
cia es la excepción, la incompetencia es la regla.

Principios de la competencia
a) Debe surgir de una norma expresa, lo que se relaciona con la especialidad de las
personas públicas y constituye la principal diferencia con las personas del Derecho
Privado.
b) Es improrrogable, porque está establecida en interés público y surge de una norma
estatal y no de la voluntad de los administradores ni de la voluntad del órgano en
cuestión.
c) Pertenece al órgano y no a la persona física titular de él.
 250

Elementos determinantes de la competencia

a) El territorio, que es el ámbito espacial en que accionan las personas públicas y sus
órganos.
b) La materia, pues cada persona pública tiene a su cargo determinadas actividades o
tareas.
c) Los poderes jurídicos, que corresponden a las personas jurídicas y a sus órganos
para actuar en la materia y límites fijados, y que son potestades de legislación, de
administración o jurisdiccionales y aún potestad constituyente.

No se debe confundir la competencia de las personas públicas con las de sus órga-
nos, como por ejemplo la del Estado y sus llamados poderes o de la municipalidad y
sus respectivos departamentos.

Además del Estado, existen otros entes territoriales o institucionales que también tie-
nen competencia y que están originados por el fenómeno de la descentralización de
innegable presencia en la realidad contemporánea.

Sistemas de determinación de la competencia

En el Derecho Comparado existen tres sistemas para la determinación de la compe-

tencia local:

1) El sistema de la enumeración concreta, propio de los países anglosajones, consiste

en que el gobierno local sólo ejerce competencia en las materias indicadas por la
ley.
2) El sistema de la cláusula general, consiste en el reconocimiento de la universalidad
de la competencia municipal. En el mundo hispanoamericano, son utilizados diver-
sos términos: interés, necesidad, bienestar, prosperidad, mejoramiento, comodidad,
conveniencia, progreso, para formular genéricamente la competencia local.
3) El sistema mixto, es los más acertados, utilizados en algunos países americanos,
consiste en una enumeración concreta efectuada por la ley, seguida por una cláu-
sula general que amplía la competencia. Es el sistema seguido por la Constitución
de Salta, cuyo Art. 176, considera el sistema de la enumeración expresa con la pre-
sencia de una cláusula general ampliatoria de la competencia en el inc. 23.

Clasificación de las competencias

En el Derecho Argentino, se divide a la competencia en:

• Propias: Todas aquellas que constitucional y legalmente en forma exclusiva ejerce la

municipalidad para servir con eficacia, dinamismo, responsabilidad y economía a los
intereses de su población y territorio, y los requerimientos de su propia administra-
ción.
• Concurrentes: Aquellas que para atender la necesidad de la población y el territorio
comunal ejerce la Nación, la Provincia y la Municipalidad en jurisdicción a ésta.
• Delegadas: Aquellas que correspondiendo legalmente a la Nación o a la Provincia se
atribuye para su ejecución, supervisión, vigilancia o control a las autoridades u orga-
nismos comunales sea por ley o por convenio interjurisdiccional.

Otra clasificación corresponde a Rafael Entrena Cuesta y divide las competencias en:

- Propias o Institucionales: Son las netamente municipales, puesto que corresponden

al municipio como ente público y sólo él puede ejercitarlas.
- Impropias: Son las que ejercita como órgano de otro ente sin que actúe en condición
de ente público. Por lo general se trata de funciones estatales y le son atribuidas en
forma absoluta o relativamente exclusiva.
 251

- Indistintas: Si bien pueden ser ejercidas por el municipio como ente público por lo
que tienen carácter municipal pueden ser también desarrolladas por el Estado o la
Provincia independiente de aquel.
- Mixtas: Simultáneamente atribuidas al municipio y a otro ente y sólo pueden ser eje-
cutadas por ambos conjuntamente.

Respecto de la competencia propia del municipio, se ha planteado una aguda diver-

gencia en la doctrina, que está íntimamente relacionada con el problema de la natura-
leza de los entes locales. En efecto, las principales figuras de la escuela histórica del
Derecho, como Savigny, Zacharie, Tocqueville, sostuvieron la teoría del círculo de
acción naturalmente propio del municipio, según la cual esa entidad posee un derecho
originario al ejercicio del poder comunal, que por su índole y efectos no deriva del Es-
tado.

También, la teoría del poder municipal originada en Francia, después de la Revolución

de 1789, distinguió entre las funciones propias que ineludiblemente corresponden por
naturaleza al municipio y a las delegadas por el Estado.

Estas teorías históricas y jusnaturalistas, fueron refutadas por autores como Jellinek y
Kelsen, que negaron la posibilidad de la existencia de soberanía para el municipio ya
que por el carácter de indivisibilidad de aquella, solo corresponde al Estado y por
Markl y Entrena Cuesta, que partiendo de la anterior aseveración, sostuvieron que
todos los entes tienen sólo las competencias asignadas por el derecho estatal, en vir-
tud de leyes que tienen presentes motivos de oportunidad y conveniencia.

Si bien no aceptamos algunos postulados del iusnaturalismo municipal, esto no signifi-

ca que nos inclinemos por la posición legalista. Creemos que la verdad en cuanto a la
naturaleza del municipio está en la escuela sociológica y en particular lo pensamos
como una institución que tiene una base sociológica indudable que el derecho no pue-
de desconocer. Por eso, las competencias asignadas por el Estado deben partir del
reconocimiento de esta indestructible realidad sociológica. En tal sentido, desde la
sociología tenemos el aporte de Poviña que, al hablar del funcionalismo municipal,
distingue entre las funciones de vecindad correspondientes a la comunidad local y las
de autoridad correspondiente al carácter de gobierno autónomo del municipio. Las
primeras, responden a la satisfacción de las necesidades de la localidad, como tipo de
agrupación natural. Las segundas, se refieren a las funciones y atributos de la institu-
ción de carácter político, referidas a la autonomía y a la autoridad que le pertenece.

El autor efectúa el siguiente cuadro sinóptico al respecto:

Edilicias
De Vecindad De Sanidad
o Poder de Policía
De Actividad Policiales
de Policía de Costumbres
La Comunidad
De Asistencia Social
Educacionales
Culturales

Organización de Poderes
Políticas Estado Nacional
Relaciones Políticas
De Autoridad Estado Provincial
o Administrativas
De Gestión De Derecho Público
Jurídicas
Como Personas Jurídicas
Financieras
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En cuanto a la clasificación de la competencia municipal por el territorio, existen

dos sistemas principales en el Derecho Comparado:

a) El municipio de ejido urbano o de villa, en que la competencia alcanza solamente a

lo urbano.
b) El municipio de tipo condado, departamento o distrito, en que la competencia com-
prende áreas urbanas y rurales no quedando parte alguna del territorio estatal sin
estar sujeto a la competencia local.
c) El mixto, que partiendo del primero citado, amplía la competencia sobre la base de
futuras prestaciones de servicios públicos o crecimiento de las ciudades.

Continuando con los elementos determinantes de la competencia, resta analizar el de

los poderes jurídicos.

En el ámbito municipal, también se puede aplicar la clasificación clásica de funciones

o competencias legislativas, ejecutivas o administrativas y jurisdiccionales. Es-
tas competencias corresponden a los distintos órganos de gobierno local, dependien-
do de las distintas clases de gobierno la distribución de ellas. En general, cabe señalar
que las competencias legislativas, son ejercidas por un órgano deliberativo, las ejecu-
tivas por un intendente o alcalde o presidente del Concejo o gerente, y las jurisdiccio-
nales por tribunales municipales especiales como los de faltas o de paz, y, cuando no,
existen por el órgano ejecutivo.

En algunas circunstancias, cuando se reconoce la posibilidad del dictado de la Carta

Orgánica Municipal por una Convención local, también se puede hablar de una com-
petencia constituyente.

También así lo disponen casi todas las constituciones provinciales argentinas, como lo
vimos y lo consagró la Constitución Nacional en el Art. 123.

Con relación a la competencia material propia, aplicando la clasificación del Dr. Mo-
rán, observamos:

a) En lo político, convocar a elecciones de sus miembros, juzgar de la validez de ellas,

juzgamiento del intendente por el Concejo Deliberante por mala conducta, delitos
comunes, mal desempeño, etc.; facultades disciplinarias del Concejo Deliberante
sobre sus miembros, proponer ternas para la designación de Jueces de Paz y dar-
se su propia Carta Orgánica.
b) En lo económico financiero, establecer impuestos, tasas y contribuciones, contraer
empréstitos, formular su presupuesto de gastos y recursos, invertir libremente sus
rentas, aprobar las cuentas de inversión, fomentar el turismo, tener mercados de
concentración de abasto, ferias, mataderos, etc., asegurar el expendio de los artícu-
los alimenticios en las mejores condiciones de precios y calidad, organizando, si
fuere menester, la elaboración y venta de ellos, aceptar o rechazar legados o dona-
ciones y arrendar bienes comunales.
c) En lo social, establecer centros de salud, hospitales, salas de primeros auxilios,
dispensarios, etc., institutos de beneficencias, asilos de inmigrantes, hogares de ni-
ños y ancianos, servicios fúnebres, cárcel de encausados, servicios de previsión y
asistencia social, crear institutos de cultura intelectual y física e instrucción primaria,
bibliotecas y museos, realizar o controlar espectáculos públicos y fomentar la edu-
cación y cultura popular.
d) En lo jurisdiccional, ejercer el poder de policía represivo en las materias de compe-
tencia local y crear tribunales de faltas.
e) En lo administrativo, nombrar y remover los funcionarios y empleados, administrar
los bienes municipales, prestar los servicios públicos en forma directa o indirecta
por medio de municipalizaciones, empresas o sociedades de economía mixta, con-
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cesiones, locaciones, etc., y dictar normas de organización, planificación y control

administrativo.
f) En lo urbanístico y en lo rural, sancionar planes de urbanismo, ornato y estética,
regular la urbanización y zonificación, deslindar el dominio público y privado muni-
cipal, organizar el catastro municipal, efectuar expropiaciones para fines de utilidad
pública, prestar los servicios de agua potable, barrido, eliminación de residuos, gas,
cloacas, transporte, teléfonos, alumbrado público y otros servicios análogos, reali-
zar la apertura y construcción de calles, avenidas, puentes, plazas y paseos; regu-
lar el uso de calles y subsuelos, controlar la seguridad e higiene de la construcción,
promover la salud pública, estética y comodidad, regular el tránsito y el transporte
público, asegurar el saneamiento ambiental; conservar, administrar y regular ce-
menterios, mantener caminos vecinales, efectuar riegos de caminos y calles, y, en
general, realizar las obras públicas.

En el Régimen Municipal Argentino no existen empresas comunales para fomentar el

turismo, sí subvenciones a partidos políticos u otras organizaciones de interés o activi-
dades privadas. Como únicas empresas productoras de ganancias, cabe citar algunos
bancos municipales correspondientes a las municipalidades de las ciudades más
grandes.

No solo en esto se advierte un debilitamiento de las competencias locales acentuada a

lo largo del tiempo, sino especialmente en el proceso de desmunicipalización y que
implicó un fortalecimiento del poder central. El gobierno federal fue absorbiendo las
funciones propias tanto de los municipios como de las provincias, y la creación de em-
presas prestadoras de servicios públicos federales, testimonios innegables del bien
común, fueron y son testimonio incomodo de lo que las provincias (y municipios) no
pudieron hacer, según las expresiones de Pedro Frías.

El vaciamiento de las competencias locales es un fenómeno debido sobre todo a dos

órdenes de causas:

1) el avasallamiento de los otros órdenes gubernamentales, y

2) la incapacidad política, financiera y técnica de los propios gobiernos comunales,
que en no pocos casos dejan de cumplir sus funciones.

Existe un alejamiento entre norma y realidad, ya que la primera legisla en general una
municipalidad autónoma, verdadero gobierno local con su esfera de competencia y
base de nuestra descentralización política, mientras que los comportamientos institu-
cionales muestran una realidad distinta.

Desde hace tiempo se advierte en la Argentina un movimiento positivo en cierto senti-

do, ya que se ha iniciado el proceso de transferencias de determinados servicios del
gobierno federal y empresas del Estado a las provincias y de éstas a los municipios.
Pero este proceso debería ser completado con la devolución de los recursos financie-
ros que también corresponden a provincias y municipios y fueron absorbidos por el
gobierno federal.

Asimismo, advertimos que se vehiculizó a los municipios por empresas estatales fede-
rales o reparticiones provinciales, para la prestación de determinados servicios o para
la realización de ciertas obras públicas que eran de competencia de estas entidades.

Además, se estatuyó que las municipalidades asumieran pesadas obligaciones finan-

cieras que comprometían las de por sí magras arcas comunales. Se trató de una evi-
dente sucursalización (término utilizado por Frías) para sintetizar la situación de las
provincias argentinas durante décadas y nos pareció aplicable también a la órbita mu-
nicipal que realizaron sobre los municipios el gobierno federal y los gobiernos provin-
ciales.
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Bases para el establecimiento de la competencia municipal local

El tema de la competencia material, deberá tener presente estos aspectos:

1. Deslinde preciso de las competencias del gobierno federal, provincias y municipios.

Todo servicio territorial divisible deben prestarlo las provincias y municipios, porque
es a ese nivel donde mejor se percibe la necesidad, se presta más económicamen-
te y mejor se controla. Al servicio debe corresponder la dotación financiera y no al
revés, como ha ocurrido con las prestaciones de la administración federal en pro-
vincias, costeadas con los recursos de los impuestos coparticipados, originariamen-
te provinciales.
2. Establecimiento de justas relaciones entre municipios y gobierno federal y provin-
cias y sus empresas en la planificación, coordinación y concertación de acciones in-
terjurisdiccionales.
3. Además del sistema mixto para fijar la competencia material municipal, común a
todos los gobiernos locales, se podría establecer distintas obligaciones según una
categorización de los servicios públicos que deben prestar los municipios. Son ser-
vicios públicos de carácter básico:
a) en los municipios con población superior a 5.000 habitantes, los servicios de re-
cogida y tratamiento de residuos, mercado y parque público;
b) en los municipios con población superior a 20.000 habitantes, los servicios de
protección civil, ocupación del tiempo libre, prevención y extinción de incendios y
las instalaciones deportivas;
c) en los municipios con población superior a 50.000 habitantes, los servicios de
transporte urbano y sanidad ambiental. Naturalmente, que cada provincia según
sus posibilidades podrá fijar estas obligaciones, en cada una de las categorías.
Además, sería positivo utilizar el criterio de categorización estructural por la can-
tidad de habitantes, otro basado en lo funcional, según el papel que los munici-
pios cumplan en el sistema urbano y regional.

Artículo 176 - Competencias municipales

Compete a los Municipios, sin perjuicio de las facultades provinciales, con arreglo a las
Cartas Orgánicas y Leyes de Municipalidades:
1. Darse su propia organización normativa, económica, administrativa y financiera.
2. Aprobar su presupuesto, el que deberá ser elaborado dentro de un marco de dis-
ciplina fiscal, conforme a los principios de esta Constitución.
3. Establecer, por Ordenanzas, tasas y tarifas.
4. Recaudar e invertir sus recursos. Dar a publicidad, por lo menos trimestralmente,
el estado de sus ingresos y egresos y una memoria sobre la labor desarrollada,
dentro de los setenta días de vencido el ejercicio.
5. Contraer empréstitos con fines determinados, con la aprobación de los dos tercios
de votos de la totalidad de los miembros del Concejo Deliberante. En ningún caso
el servicio para el pago de empréstitos puede exceder la cuarta parte de las rentas
municipales, ni la previsión financiera para tal objeto aplicarse a otros fines.
6. Prestar los servicios públicos locales por sí o por concesión.
7. La regulación de los cementerios y los servicios fúnebres.
8. La preservación del patrimonio histórico y arquitectónico local.
9. Lo relativo a urbanismo, higiene, salubridad y moralidad, como así también a la
protección y promoción del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polu-
ción ambiental, tendiendo al desarrollo sostenible.
10. La recreación, deporte, esparcimiento y espectáculos públicos.
11. La realización de obras públicas.
12. El fomento de la educación, la cultura y el turismo.
13. La promoción en todos los niveles de la vida del Municipio de distintas formas y
canales de participación de los vecinos, entidades intermedias y gobierno munici-
pal.
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14. Promover el desarrollo socio-económico-local, tendiendo a la integración regional.

15. La cooperación con la Provincia o la Nación en asistencia social, salud pública,
preservación del medio ambiente y recursos naturales.
16. Usar y disponer de sus bienes. Cuando se trate de gravar o enajenar bienes in-
muebles, la aprobación del acto requiere el voto favorable de los dos tercios de la
totalidad de los concejales.
17. Intervenir en su caso, en lo supuesto del Art. 91, 2º párrafo.
18. Gestionar por vía judicial, luego de agotar las instancias administrativas, la co-
branza de las rentas del municipio.
19. La iniciativa legislativa en materia de expropiación por causa de utilidad pública
municipal.
20. La facultad de crear órganos de control tributarios de faltas.
21. Celebrar convenios con otros municipios con la provincia o la Nación, con empre-
sas públicas o autárquicas en la esfera de su competencia.
22. Facultar al intendente a ejecutar las políticas provinciales con recursos de tal ori-
gen que le asigne el gobierno provincial.
23. Dictar todas las ordenanzas y reglamentos necesarios.
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Sistema de Educación a Distancia - SEAD

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Este material fue elaborado por el Dr. Luis Alberto Martínez en conjunto a la Dirección de Diseño y Desarrollo Instruccional del Sistema de
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