Políticas Públicas

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Politicas Pùblicas y su Implementaciòn

República Bolivariana de Venezuela

Ministerio de la Defensa
Universidad Nacional Experimental Politécnica
De La Fuerza Armada Nacional (UNEFA)
Políticas Públicas
SECCIÓN “E”
POLÍTICAS PÚBLICAS
Y
SU IMPLEMENTACIÓN

PROFESOR: Alexander Blándin

PARTICIPANTES:
Geraldine Olivero
Gloria Villamizar
Isabel Ceballos
Julio Guerra

Caracas, 18 de Julio 2008

INTRODUCCIÓN
En Venezuela la propuesta gubernamental es avanzar en forma acelerada en la
construcción del nuevo modelo democrático de participación popular. Se le exigió a los
Alcaldes permitir la participación de las comunidades a través de los Consejos Locales de
Planificación y pidió establecer mecanismos de participación comunitaria como el
diagnóstico participativo, que permite identificar los problemas de la comunidad con la
propia gente que los padece, clasificándolos por sectores y prioridades; el presupuesto
participativo, que es una consecuencia del diagnóstico e involucra a la comunidad en su
diseño; y el fortalecimiento de la contraloría social. La planificación participativa se apoya
en la tríada diagnóstico participativo, presupuesto participativo y contraloría social.
La iniciativa gubernamental en Venezuela relacionada con la participación popular está
respaldada por una legislación propia y financiada con presupuestos específicos. Se
percibe una movilización social acorde con esa voluntad política de dirigentes, que van
encaminados hacia los programas, que son todos masivos y multitudinarios: están
aprendiendo sobre la marcha, con mucha voluntad e improvisación.
En todo caso la experiencia es muy reciente y lo que está disponible son materiales
correspondientes a la etapa de formulación y elaboración de políticas publicas (leyes,
folletos y libros comunicacionales, textos de proyectos, artículos de difusión, notas
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periodísticas) pero son extraños aun relatos o evaluaciones de la implementación de
dichas políticas.
Qué es la Implementación
El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La
mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe una
separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acaba la
formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo
como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”. Barret y Fudge
(1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el
cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la
práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el
responsable de la implementación de las políticas públicas.
La implementación de Políticas
Desde la obra de Wildavsky y Pressmann (1973) introduciendo el concepto de
'implementación', este estudio del proceso de las políticas ha pasado a ser un importante
centro de atención de la Ciencia Política. Hasta entonces, la atención de los politólogos se
había centrado en la toma de decisiones y en la elaboración de políticas, es decir, hasta
que la decisión era tomada o hasta que una política quedaba formulada. No se había
prestado interés a su proceso de aplicación práctica, que se dejaba a los especialistas en
Administración Pública.
En realidad, el relativo impacto en lograr cambios profundos que obtuvieron las
planificadas políticas de las Administraciones liberales en Estados Unidos durante los
años sesenta, lo mismo que las políticas laboristas y conservadoras en Gran Bretaña en
los años setenta, fue el detonante que despertó el interés hacia el proceso de
implementación.
Ciertamente, en términos generales, el 'fracaso' de una política sólo puede deberse a
tres cosas: a una mala implementación, a una mala política o a la 'mala suerte' (y a
cualquier combinación de estos tres factores).
3. Modelos o enfoques para la implementación de políticas públicas:
a) TOP - DOWN
b) BOTTON - UP
Estudian las políticas centrándose en el proceso de implementación.
TOP - DOWN
Corrección del método tradicional, pretende considerar todos los factores que inciden
en la puesta en práctica de una política.
Considera que el éxito o fracaso de los programas dependen de 4 variables:
Formulación de los objetivos. Cuanto mejor se haga esto mejor más fácilmente se
conseguirán los objetivos. Los objetivos deben ser formulados coherentemente.
Recursos dedicados a la política. Para que una política sea exacta es preciso personal de
calidad, una transmisión suficiente de información. El éxito o fracaso dependen de los
recursos que se tengan.
Comunicación interorganizativa y capacidad de control. La buena comunicación entre
órganos favorece el desarrollo de la implementación de políticas.
Ambiente exterior. Incide en el éxito del programa. Opinión pública, intereses afectados.

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Resumiendo, en el modelo TOP - DOWN, ante una decisión racional, los elementos
administrativos adecuados, recursos suficientes, y la inexistencia de conflictos
(ambientales, ideológicos o de intereses) la actuación de los implementadores se
desarrollará correctamente y el resultado final del programa será exitoso.
BOTTON - UP (modelo de abajo a arriba)
Tiene dos vertientes.-
Modelo de análisis y comprensión de las políticas públicas.
Intenta comprender en la práctica el proceso de políticas públicas. Analiza lo que ha
ocurrido y como funcionan los procesos públicos. Trata de estudiar los efectos de la
política en términos de impacto (de contenido real y consecuencias concretas de
Administración Pública). Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del
programa de actuación, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas
externas y que son imprevistos o no.
La implementación de programa depende de toda una serie de factores no previstos que
no están a disposición de los decisores.
En resumen, el análisis BOTTON-UP, se basa en subrayar la importancia de los diferentes
actores participantes en las políticas públicas. Existe una gran variedad de intervinientes
en los procesos públicos. Existen actores, movilizados activamente ante una
determinada política pública.
Por otro lado, existe todo un cuerpo legal que respalda el proceso de implementación de
políticas, especialmente el ejercicio de la rectoría sectorial de las instituciones en la
implementación de sus políticas. Parte fundamental de este proceso es la articulación
plan presupuesto. Asimismo, la importancia de esta articulación es básica para hacer
efectiva la alineación entre las políticas y planes con sus respectivos presupuestos y
lograr los resultados esperados.
La implementación de Políticas Públicas (Caso Venezolano)
Legislación Para La Participación Popular
La legislación venezolana es muy vasta en el tema de participación popular. En este
punto se presentan los contenidos básicos de la Carta Magna y de tres leyes que
abordan distintas escalas de participación popular, sancionadas bajo esas disposiciones
constitucionales. Es poco habitual encontrar un paquete tan denso de legislación
institucionalizando la participación en formulación, ejecución y control de políticas
públicas. Como derivaciones legales de la Constitución Bolivariana, en Venezuela se
crearon en 2002 los Consejos Locales de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas; en 2005 se definió la participación comunitaria en los planes urbanos por la ley
orgánica para la planificación y gestión de la ordenación del territorio y, en abril de 2006,
se sancionó la ley de creación de los Consejos Comunales, iniciativas bastante relevantes
para la participación popular en las políticas públicas.
La Participación en la Constitución Bolivariana
La Carta Magna establece una serie de artículos relacionados a los derechos sobre
participación que poseen los venezolanos, entre éstos se denotan:
“En cada Estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, presidido por el Gobernador o Gobernadora e integrado por los Alcaldes o
Alcaldesas, los Directores o Directoras Estadales de los ministerios y representación de

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los legisladores elegidos o legisladoras elegidas por el Estado a la Asamblea Nacional, del
Consejo legislativo, de los Concejales y Concejalas y de las comunidades organizadas,
incluyendo las indígenas donde las hubiere. El mismo funcionará y se organizará de
acuerdo con lo que determine la ley.” (Artículo 166, CRBV, 1999) “Se crea el Consejo Local
de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los
concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de las Juntas Parroquiales y
representantes de las organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de
conformidad con las disposiciones que establezca la ley.” (Artículo 182, CRBV, 1999).
Los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP)
La Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, aprobada en junio de 2002, lo
define -en su Artículo 1.- Cómo: "…el órgano encargado de la planificación integral del
gobierno local,…con el propósito de lograr la integración de las comunidades
organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de
una política general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y
recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela..."
Los CLPP, que asumen la corresponsabilidad con el Municipio en la planificación, están
constituidos por el Alcalde y los concejales del Municipio, los presidentes de las Juntas
Parroquiales y los representantes de las Organizaciones Civiles debidamente legalizadas,
en un número igual + 1 a las organizaciones gubernamentales.
En la misma ley se contempla la creación en cada Alcaldía de una Sala Técnica como
unidad municipal responsable de los planes y proyectos, con la misión de disponer de la
información necesaria para la planificación y el control de gestión y todo lo relacionado a
las organizaciones de la comunidad vinculadas al Consejo.
Entre las funciones de los CLPP destacan, la recopilación y priorización de propuestas de
las comunidades; presentar políticas de inversión acorde a la planificación nacional y
local; orientar el Plan de Desarrollo Local y controlar su ejecución; planificar y ejecutar la
transferencia de competencias y recursos a la comunidad e impulsar su formación;
colaborar en la elaboración de planes locales de desarrollo urbano y zonificación;
elaborar bancos de datos de proyectos, recursos humanos y técnicos de la sociedad
organizada; evaluar la ejecución de planes y proyectos e instar a las redes parroquiales y
comunales a ejercer control social sobre los mismos (Art. 5). Los representantes de las
comunidades organizadas son elegidos en asambleas ciudadanas ante la Defensoría del
Pueblo, que avala la elección. Estos representantes constituyen los Consejos Comunales,
en la figura de comisiones y/o equipos de trabajo, por áreas de interés para la
comunidad. Son los voceros de los vecinos en sectores como salud, educación, deporte,
transporte, seguridad, cultura, agua, tierras y de las organizaciones sociales (ONG) y
económicas (cooperativas). Comprobamos aquí que los Consejos Comunales ya estaban
reconfigurados en 2002 en la forma de equipos comunitarios (comisiones) organizados
por sectores temáticos. Sin embargo, como veremos más adelante, en 2005, con una
experiencia de tres años de ese tipo de participación comunitaria (una forma de
colaboración comunitaria en los CLPP, en temas de interés propio), los Consejos
Comunales fueron redefinidos para constituirse en organismos básicos de la
organización social con vistas a la afirmación del poder popular.

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La Ciudadanía en la Planificación y Gestión de la Ordenación del territorio
Los títulos I al VII de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del
Territorio (Gaceta Oficial 39264 del 02-09-2005), regulan los planes nacionales,
regionales, estadales y municipales; el régimen de la propiedad privada en la ordenación
urbanística; la ejecución del desarrollo urbanístico incluyendo las variables ambientales a
ser consideradas. En el título VIII está regulada la participación. En primer lugar se
establece por el art. 155 la ”obligación del Estado” de establecer las condiciones
necesarias para la incorporación efectiva de la ciudadanía en las relativas a la
planificación, ejecución y control de las acciones públicas y, enseguida, por el art. 157 la
“obligación y facultad de la ciudadanía” de incorporarse activamente al proceso
conducente a la toma de decisiones sobre asuntos relativos a la planificación, gestión y
evaluación de resultados de la ordenación del territorio.
Mas adelante en los artículos 165 y 166 introduce la institución de la consulta pública de
los planes en sus fases de elaboración, ejecución y control, así como de leyes, decretos,
reglamentos y otras resoluciones que le competan, definida como “la concreción del
proceso de participación, en el cual se incorporan los distintos sectores de la
comunidad…”. La norma orienta sobre el tipo de proceso de la consulta pública “…debe
ser un proceso flexible y facilitador de la participación ciudadana” y agrega una
enumeración no taxativa de técnicas y mecanismos metodológicos que podrían ser
usados para eso como talleres de trabajos, espacios concretos de información,
audiencias públicas y otros que fueren idóneos para facilitar la incorporación de las
comunidades organizadas y a particulares interesados.
Cada comunidad organizada podrá designar un representante que no será considerado
funcionario público pero el ejercicio de su función podrá ser a título oneroso o gratuito,
resultando elegido en asambleas de ciudadanas y ciudadanos con la presencia de un
funcionario de la Defensoría del Pueblo, quien testificará los resultados de la elección,
(Artículos 169 y 170). Las funciones del representante comunitario son diversas e
importantes. Por ejemplo “hacer conocer a los organismos competentes de oficio o a
solicitud de los ciudadanos y sus organizaciones, las contravenciones en materia de usos,
patentes o construcción o en otros aspectos urbanísticos, instándolos a proceder en
caso de violación de las normas urbanísticas…colaborar con las autoridades urbanísticas
en la vigilancia de la adecuación de las actividades a las previsiones contenidas en las
leyes, planes y ordenanzas.” (Artículo 171).
Otro aspecto complementario de este capítulo del texto legal, es que estipula la
obligación de los medios de comunicación masivos de incorporar en sus programaciones
un porcentaje (cuyo índice lo fija una reglamentación específica) de temas ambientales y
de ordenación del territorio, de forma de propiciar “el conocimiento de las
interrelaciones y vínculos que existen entre los procesos de desarrollo social y
económico inherentes a la conservación del ambiente…” (Art. 162). Podrán celebrarse
convenios entre los organismos de la administración urbanística y las organizaciones
comunitarias en las que estás asuman actividades de “cogestión, acondicionamiento y
conservación de parques públicos y zonas verdes y limpieza de áreas públicas”, pudiendo
recibir una contraprestación en dinero o especie como compensación de los costos y
gastos de la actividad (Art. 172).

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Algunos comentarios referidos a estas normas vinculadas a la planificación y las políticas
ambientales y urbanas
La participación, referida a la toma de decisiones, alcanza -según la norma- a todo el
proceso de planificación gestión (elaboración, ejecución, control).
La consulta pública, como se denomina a la concreción de ese proceso es flexible y tiene
una enunciación no taxativa de mecanismos (nombra algunos como talleres, espacios de
información, audiencias públicas, pero abre a otros que consideren pertinentes en cada
situación).
La participación alcanza a las organizaciones (comunidades organizadas) y a las personas
individuales, la fórmula usada en los artículos es “las comunidades organizadas y los
particulares” (a veces dice los particulares “interesados”).
Las organizaciones pueden ser representadas, pero el representante tiene que ser
elegido en asamblea para ese fin, elección testificada por la defensoría del pueblo. Esto
se explica porque el representante tiene una función pública a desarrollar, junto al
estado. Esa función puede ser voluntaria o puede ser rentada.
LOS CONSEJOS COMUNALES
La Ley de creación de los Consejos Comunales (CC) es la Nº 5.806 del 10 de Abril de 2006
(reglamentada bajo el Nº 4.485 el 18 de mayo de 2006). En su Art. 2 define esos nuevos
organismos: "Los consejos comunales de la democracia participativa y protagónica, son
instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones
comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo
organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos
orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la
construcción de una sociedad de equidad y justicia social".
La base poblacional de la comunidad de cada consejo es de entre 200 y 400 familias para
el área urbana, más de 20 familias para el área rural y más de 10 familias para los
indígenas. La instancia primaria es la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, que elige
los voceros y voceras para los comités de trabajo del Consejo y su órgano ejecutivo,
teniendo también una unidad de gestión financiera y otra de contralora social, así como
un banco comunal.
Para constituir el Consejo Comunal se pasa por una etapa preparatoria, organizando
primero una Comisión Promotora Provisional integrada por los ciudadanos/nas que
asuman la iniciativa y un/una representante designada por la Comisión Presidencial del
Poder Popular respectivo, realiza un censo de la comunidad y convoca la Asamblea en
un lapso no mayor de 30 días desde que se organiza la Comisión Promotora Provisional.
El paso siguiente es realizar una primera Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas,
en la cual se elige la Comisión Promotora (deja de ser provisoria) y otra Comisión,
la Electoral, las cuales se articularán para organizar la Asamblea Constituyente del
concejo comunal, en un plazo no mayor de 90 días.
Esa Asamblea Constituyente elegirá a quienes integren los órganos con los que
funcionará el CC, a saber: ejecutivo, unidad de gestión financiera, unidad de contraloría
social. Su posterior registro ante la Comisión Local Presidencial del Poder Popular, los
revestirá “…de personalidad jurídica para todos los efectos relacionados con esta Ley”
(Art. 20).

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El órgano ejecutivo está compuesto por los voceros de los comités de trabajo (que serán
tantos como se considere necesario formar ya que la ley ejemplifica con una
larga serie de 14 tipos: salud, educación, vivienda y hábitat, tierra, protección e igualdad
social, economía popular, seguridad integral, medios de comunicación e información,
recreación y deportes, alimentación, agua, energía y gas, servicios. y
“cualquier otro que considere la comunidad de acuerdo a sus necesidades” La unidad de
gestión financiera, denominada banco comunal, (de cinco miembros), funcionará como
ente de ejecución financiera, de inversión y de crédito, realizando también la
intermediación financiera con los fondos generados, asignados o captados. Todos los
miembros de la comunidad son socios de ese banco comunal (que también podrá
pertenecer a una mancomunidad de CC, esto es, varios CC asociándose para eso).
La Unidad de Contraloría Social (5 miembros) fiscaliza, controla y supervisa el manejo de
los recursos del CC. Una particularidad relevante es la lista de recursos que de manera
directa podrán recibir los CC: Los transferidos por la República, los Estados y los
Municipios. Los del FIDES (Fondo Intergubernamental para la Descentralización) y de la
Ley de Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos, o sean
asignaciones directas de la renta petrolera al desarrollo social. La que corresponda a los
servicios públicos que les sean transferidos por el Estado. “Los propios, generados por la
actividad del CC “incluido el producto financiero de todos sus recursos”:
- Donaciones
- Cualquier otro, en el marco de la constitución y ley.
En el nivel del Gobierno Central la ley crea el Fondo Nacional de los CC, para financiar los
proyectos comunitarios sociales y productivos que les sean presentados por medio de la
Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular.
Esta Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, también creada por esta Ley,
orienta, coordina y evalúa la implementación de lo CC, los fortalece en el marco de una
democracia participativa, les provee formación y capacitación, recaba los proyectos
aprobados por los CC y acompaña la tramitación técnica y financiera en el Fondo
Nacional de los CC. También tiene la facultad de crear Equipos Promotores Externos
para impulsar la formación de los CC donde amerite o considere necesario. El
reglamento de la ley deberá definir como participan los voceros y voceras de los CC en
esa Comisión Presidencial en sus distintas instancias: nacional, estadal y municipal.
Comentarios a la Ley de Consejos Comunales:
1.- Aparece como un fuerte impulso gubernamental para pasar a una democracia más
participativa.
2.- Preanuncia la derivación directa de recursos a la comunidad, para que esta actúe con
autogestión.
3.- Prevé la transferencia de actividades del estado a la comunidad.
4.- Promueve el manejo autónomo de recursos, el financiamiento de la política con un
Fondo y la constitución de proyectos productivos y salidas financieras propias de la
comunidad.
5.- La personería jurídica para recibir fondos es elemental y rápida, reconocida por
simple registro en la Comisión Presidencial de aquellos CC que hubieran sido
compuestos siguiendo los requisitos de la ley. Los Equipos Promotores Externos de esa

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Comisión Presidencial pueden incentivar la formación en sectores con dificultades,
donde fuese necesario, de manera que no queden grupos o áreas sin acceder. Los
órganos de gobierno del CC son todos colectivos, ninguno es unipersonal. El órgano
superior del CC es la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas (entre 200 y 400 familias
urbanas cada CC, cada Asamblea).
Comunicación Social De Las Políticas
Las iniciativas del gobierno venezolano para promover la participación popular además
de apoyarse en el marco legal y las instancias creadas a partir del mismo, sostienen en la
comunicación y difusión de información, como otro de los ejes sobre los cuales incidir en
la “construcción del poder popular” y consolidar el nuevo modelo democrático. Así lo
muestran los distintos materiales informativos y publicaciones oficiales que describen las
distintas políticas públicas, programas y herramientas que se están desarrollando y
señalan la importancia y el valor de la participación de la población en estas políticas
públicas basadas en el protagonismo de la población.
El caso de las Misiones Bolivarianas, más allá de sus contenidos y resultados de su
implementación, es demostrativo en términos de una concepción de comunicación de
políticas públicas cuando dirigida a un público popular, no especializado. Las Misiones
fueron creadas como dispositivos institucionales ad hoc para incidir con impacto rápido
en asuntos en los que el Estado venezolano se mostraba impotente, después del
desmantelamiento a que fue sometido por la reformas neoliberales de la década
pasada. En la publicación “Las Misiones Bolivarianas” (Ministerio de Comunicación e
Información, Agosto 2006, Gobierno Bolivariano de Venezuela) se describe en detalle el
modelo de políticas públicas que estas configuran, así como sus fundamentos, áreas de
actuación y prioridades. Las distintas misiones buscan abordar las causas y los factores
de la exclusión y la pobreza a partir de la integración de las demandas y necesidades
locales, actuando en distintas áreas tales como educación, salud, seguridad alimentaría,
reforma agraria, hábitat. La gestión de estas políticas se basa en la participación directa
de la población, y los nombres que recibe cada una de las misiones transmiten un
intento más de acercar la información a la población sobre las mismas. Ejemplo de ello
son:
La Misión Milagro que ofrece servicios de cirugía para restablecer las capacidades
visuales de personas con dolencias oculares; las Misiones Robinson I y II van dirigidas a
promover la alfabetización y garantizar la educación básica de los sectores excluidos; la
Misión Barrio Adentro, para la instalación y formación de centros de atención primaria de
salud en los barrios, La Misión Hábitat que pretende brindar las capacidades de
autogestión de las comunidades para la recuperación y desarrollo de sus viviendas y
entornos; la Misión Vuelvan Caras, que a modo de culminación de los procesos
desarrollados por las Misiones educativas, busca incorporar a las personas
desempleadas en dinámicas productivas para el desarrollo local endógeno.
La Misión Sucre con su “Programa Nacional de Formación de Educadores y Educadoras”
incluye información sobre el marco legal e institucional, funciones profesionales y
características de la nueva carrera de docencia del Sistema de Educación Bolivariano.
IMPLEMENTACION DE LOS CONSEJOS COMUNALES
El período inmediato anterior a la institucionalización de los CC configuró un tramo

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coyuntural pleno de actividades de formación de las leyes y de articulación entre los
órganos de gobierno y las organizaciones comunitarias. Algunos indicios encontrados
nos permiten deducir que ese proceso de formulación de las líneas troncales de la
política de participación popular, se llevó a cabo -como es de hábito en nuestros países
cuando se trata de políticas públicas participativas- en un ambiente de disconformismo y
de cierta desconfianza en el mecanismo de entrelazamiento de las negociaciones.
Resulta muy ilustrativo el debate producido en los prolegómenos de la que después
fuera la Ley de Consejos Comunales, la cual, como decimos más arriba, en el ítem
Legislación para la Participación Popular, se sancionó en junio de 2006.
El caso es que a lo largo del 2005 comenzaron las primeras experiencias de Consejos
Comunales en el Área Metropolitana de Caracas y para eso se contó con algunas
herramientas producidas por el MINPADES (Ministerio de Participación Popular y
Desarrollo Social), en particular un folleto titulado “Los concejos comunales”. Ese folleto
fue aceptado como esquema de sugerencias básicas tanto por las administraciones
públicas como por las organizaciones comunitarias. Tanto lo aceptado como las
modificaciones sugeridas vinieron a ser los contenidos troncales del texto de la ley.
Existe todavía otro documento anterior que es la base del consenso, también elaborado
por el MINPADES, denominado “Herramientas para la participación”, un compendio de
líneas generales sobre la cuestión. Entonces puede apreciarse que al momento de
ensayar la práctica de los CC existían varias leyes institucionalizando la participación
popular en distintos ámbitos de las políticas públicas 6 con procesos abiertos de
implementación de las mismas y documentación básica originada en el gabinete del
gobierno nacional.
En medio del referido proceso de experiencias iniciales de formación de los CC, en
octubre de 2005 tiene lugar la firma del llamado “Acuerdo de Autoridades Regionales y
Municipales Bolivarianas del Distrito Metropolitano de Caracas” o, “Cuatripartita” 7 como
también es conocido. El acuerdo se autodefine como compromiso entre distintos niveles
de gobierno con la finalidad de articularse y unificar criterios “para hacer coherente el
llevar adelante la promoción de la participación popular en la gestión pública del Distrito
Metropolitano de Caracas…”. En línea con eso, el punto 6 del texto se propone que la
región Capital sea “...experiencia piloto de articulación interinstitucional para la
participación...” afirmando que todos los organismos del estado están el deber de
apoyar el proceso de creación de los consejos comunales bajo el carácter de facilitadores
y dejando de lado toda actitud paternalista. Se propone también crearon equipo de
coordinación interinstitucional que incluya a todas las alcaldías del Distrito
Metropolitano de Caracas y todos los ministerios nacionales (enumera algunos)
relacionados con la participación en esa área geográfica.
El Estado promueve que los grupos activos de las comunidades promuevan la
organización y participación popular en las políticas públicas. Otro ejemplo es que los
gobiernos han creado una instancia de coordinación entre la Alcaldía Metropolitana, la
de Caracas, Fundacomún y el ahora denominado Ministerio del Poder Popular para la
Participación y la Protección Social para garantizar que “…no se solapen ni se dispersen
los esfuerzos del poder constituido hacia los CC, que encarnan el poder constituyente”.
El articulo 184, numeral 6, de la Constitución dice que se puede transferir a las

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comunidades los servicios que sean capaces de administrar, pero la factibilidad de esa
norma no ha sido probada en los hechos. A contrario de lo habitual, donde las
innovaciones se ensayan en escalas pequeñas que aseguran éxito, el gobierno de
Caracas está haciendo las experimentaciones en las áreas más complejas y complicadas,
como son el urbano metropolitano, en la creencia que si se pueden hacer allí, eso
viabilizará la velocidad de instalación en pequeñas y medias alcaldías de todo el país.
Las mancomunidades o circuitos de CC (las formas asociadas de varios CC en un
territorio), son imaginados como una instancia de poder real que puede ser
corresponsable con el estado en la búsqueda de soluciones eficientes a distintos
problemas. Así como el CC “esta llamado a ser una forma de autogobierno” las
mancomunidades de CC son pensadas como unidades sociopolíticas (unas 5000),
agregadas al sistema del poder, sumadas a lo que ahora está circunscrito a 23 estados y
340 municipios.
La respuesta al impulso de formar CC es de expansión gradual pero sostenida: en la
Alcaldía Libertador, por ejemplo, en un año de implementación de la ley existen ya 460
CC inscriptos y faltarían todavía otros 2000 según los cálculos que se hacen por su escala
territorial/demográfica.
Como por ejemplo podemos citar la Alcaldía del Municipio Libertador en la Dirección de
Ejecución de Obras y Conservación Ambiental, que su misión primordial es la Ejecución
de Obras dentro de las veintidós (22) parroquias que lo conforman, para eso existe un
Plan de Inversión que tiene como principal finalidad es la mejora sustancial del nivel de
vida de los parroquias.

5. ¿Por qué en las Alcaldías?

Principio Unidad política primaria más cercana al ciudadano

Formar al ciudadano

Garantizarle acceso a la información

Enterarlo de la gestión cumplida
Motivar la participación
Gobierno local
(Alcaldía)

Facultado para

Identificar Problemas
Canalizar
Resolver Políticas Públicas en el ámbito local

Ejemplo: Ejecución de Obras Alcaldía Libertador.

COD.
DENOMINACION DEL PROYECTO/OBRA
COSTO (Bs.)
META
INFORMACION PRESUPUESTARIA
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UNIDAD EJECUTORA
SECT.
PROG.
PARTIDA
RECURSOS
RO-0029
REPOSICION DE TUBERIAS DE AGUAS SERVIDAS Y CAMINERIAS. BARRIO SAN RAFAEL,
ENTRADA DE LA YAGUARA.
34.882.521,00
1

ORDINARIO
DIRECCION DE
EJECUCION DE
OBRAS Y
CONSERVACION AMBIENTAL

30.598.703,00

11
06
4.04.02.02

4.283.818,00

11
06
4.03.18.01

RO-0030
REPARACION DEL PARQUE AQUILES NAZOA. URBANIZACION VISTA ALEGRE, ENTRE LAS
CALLES 8-C Y 12.
100.000.000,00
1

ORDINARIO

87.719.298,00

11
06
4.04.02.02

12.280.702,00

11/55
11
06
4.03.18.01

RO-0031
SUSTITUCION DE RED DE TUBERIAS Y CLOACAS. CALLE LA LINEA SECTOR BELLA VISTA.
140.768.474,00
1

ORDINARIO

123.481.118,00

11
06
4.04.02.02

17.287.356,00

11
06
4.03.18.01

FD-7014
SUSTITUCION DE TUBERIAS DE AGUAS SERVIDAS SECTOR EL NARANJAL I, LAS CASITAS
DEL BANCO OBRERO, COTA 905.
1.200.000.000,00
1

FIDES-2007

1.052.631.579,00

15
01
4.04.02.02

147.368.421,00

15
01
4.03.18.01

FD-7023
REPARACION Y RECONSTRUCCION DE LAS ACERAS DE LA CALLE LOYOLA. AVDA. PAEZ ..
300.000.000,00
1

12/55
FIDES-2007

263.157.895,00

15
01
4.04.02.02

36.842.105,00

15
01
4.03.18.01

FD-6001
CONSTRUCCION DE AREA DE SERVICIOS PARA EL PERSONAL DE LA GUARDIA NACIONAL,
II ETAPA.
5.902.129.628,00
1

FIDES-2006
FUNDACARACAS

5.177.306.691,00

15
01
4.04.15.02

724.822.937,00

15
01
4.03.18.01

TOTAL
7.677.780.623,00

Comparación de Políticas Públicas con Colombia Brasil, México

En este trabajo se quiere reflejar las diferentes políticas públicas y lineamientos que
implementaron países como Colombia Brasil, México y Venezuela con relación a la
educación en busca de mejorar la comunidad.
En Colombia las diferentes políticas que generan quienes los gobiernan se expresan en
forma de directrices garantizadas por ley, pero en la democracia que ellos llevan la
sociedad civil debería participar en su implementación. Las Políticas Publicas sobre
educación se inscriben dentro de un modelo social capitalista, cuyas características son:
Defensa de una política económica orientada a la aplicación de los procesos de
acumulación de las riquezas sin repercusión social.
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Restauración de los valores tradicionales como forma de compensar la vida privada y de
protegerlo de los niveles de competencia de cada vez mas acusado.
Trayendo como consecuencia el sometimiento de la educación a las exigencias de la
globalización, expresadas en la privatización de los sistemas educativos y
mercantilización de la educación, también la Ingerencia de los grupos económicos en las
políticas educativas, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la
inmovilización de la educación a los requerimiento de las empresas privadas y de la
industria. Manipulación de la evaluación para ocultar el fracaso escolar.
Otras políticas para corregir la diferencia de los niveles de escolaridad, fue extender el
ciclo de educación básica hasta 12 años, concluyendo la educación media con muchas
alternativas que combinen la formación académica con opciones de formación, para el
trabajo, tecnología moderna y pedagogía de proyectos con esta propuesta se quiso
valorizar la nación de la educación media técnica generando nuevos enlaces con la
educación superior de tal manera que se fortalecieran. Pero esta produjo un retardo y
desajuste en la nivelación en los estudiantes debido a las edades correspondientes a los
años cursados.
Las políticas públicas representan un ajuste, conectadas estructuralmente con lo
acordado por los países.
En Brasil se impuso un modelo de privatización en la educación superior durante 8 años
sin importar el desarrollo histórico de las instituciones universitarias, la enseñanza
superior brasilera tuvo imperfección porque no se tomo en cuenta la esencia de la
universidad que es el producto del conocimiento y la enseñanza. Algunas universidades
tomaron la condición de privada como fue exigida por el gobierno sin paciencia ni
comprensión, solo importaron de las instituciones públicas grupos de investigadores
ofreciéndoles un mejor salario, incluyendo profesores todavía jóvenes a fin de conseguir
mejores condiciones de desarrollo. Los resultados de esta decisión fueron reflejados el
la producción de investigadores y la calidad de la enseñanza. Tomado en cuenta
instituciones públicas, tuvieron una restricción financiera, esta política no tenía la
intención de poner alguna cosa mejor o igual en su lugar solo.
También busco implementar la política de expansión de la enseñanza superior con este
se quería hacer una selección y excluir a las personas que no estuvieran capacitadas
para cumplir con las metas propuestas. Pues solo querían los mejores candidatos para
el ingreso y así aumentar su prestigio. Esto llevo que muchos de los estudiantes optaran
por quedarse fuera de las universidades, al estudiar en una institución cuyo diplomado
no traerá un verdadero crecimiento de valor a su vida profesional.
Las políticas de educación superior se han producido en dos instancias
gubernamentales: a) en el Viceministerio de Educación Superior, perteneciente al
Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (MECD), cuando todavía no se había creado el
Ministerio de Educación Superior; y, a partir de Enero del 2002, desde el Ministerio de
Educación Superior (MES), pasando a ser éste el órgano rector del sistema de educación
superior; y b) la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU). Estas son las
siguientes
Políticas diseñadas desde el MECD y MES
Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV):

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Esta universidad se orientó a captar estudiantes que habían sido excluidos por el sistema
de selección de las opciones regulares. Uno de los principios fundamentales de la UBV es
responder a las necesidades de las comunidades de estratos menos favorecidos. Los
programas de formación más importantes son: Iniciación Universitaria (PIU); Programa
de Grado; Formación Avanzada; Educación para Todos. Estos programas se realizan en
las áreas de: Gestión Social del Desarrollo Local; Programa de Formación de Grado en
Comunicación Social; Programa de Formación en Gestión Ambiental.
Fundos Zamoranos Universitarios:
Un sistema de relaciones académicas-comunitarias, de orientación socio-productiva y
cultural, en el cual la Unidad de Producción Agroalimentaria tiene su centro de acción. La
finalidad fundamental es contribuir con los planes de desarrollo rural y de seguridad
alimentaría del Estado, su objetivo es ofrecer un estímulo a los bachilleres de las zonas
rurales del país para que se incorporen a las carreras agroalimentarias, y
simultáneamente, a las actividades asociadas a la producción de alimentos.
Misión Sucre:
Tiene como objeto facilita al bachilleres que han sido excluidos del sistema, pueda
continuar sus estudios. En Junio del 2004 habían sido otorgadas más de 70.000 becas a
través del Programa de Iniciación Universitaria (PIU) en el cual se imparten tres materias
para nivelar los conocimientos adquiridos en el bachillerato: Matemáticas, Lenguaje y
Comunicación y Venezuela en el Contexto Mundial. Se utilizan espacios educativos
mediante convenio con el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, con sus Escuelas
Técnicas y Granjas, y con otras instalaciones del Estado, facilitando esos ambientes
durante las noches y fines de semana.
Aldeas Universitarias:
Las Aldeas Universitarias, están orientadas a ubicarse en lugares lejanos de los centros
educativos. Estas abrirán nuevos espacios para los estudios superiores en el país,
mediante un plan ambicioso que tendrá una cobertura de más de 300 municipios de
todo el territorio nacional.
Políticas diseñadas desde la OPSU
Se han estructuradas políticas alrededor de un programa llamado Alma Mater. Buscando
el mejoramiento de la calida y la equidad en la Educación Universitaria.
Elevación de la calidad
Esta propuesta es para crear un Sistema de evaluación y acreditación (SEA) de las
universidades, concebido con cuatro niveles:
Nivel estatal, con carácter obligatorio; nivel de las universidades, a través de un proceso
de autorregulación; nivel intrauniversitario, realizada autónomamente por dependencias
por debajo del nivel de Facultades; nivel de acreditación, sería la evaluación que
permitiría reconocer y certificar la excelencia de los programas o carreras de las
universidades.
Elevación de la excelencia académica.
Esta política se dirigió al fortalecimiento de la carrera académica, así como de los
doctorados y la investigación, dentro del contexto de consolidación del Sistema Nacional
de Ciencia y Tecnología. También se apoyaron programas de dotación de Bibliotecas y de
desarrollo de las TICs

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Mejoramiento en las condiciones en el ingreso:
Entre los proyectos que el gobierno se planteó para mejorar el ingreso de los
estudiantes de la educación superior, se pueden señalar: incremento de la asignación de
cupos a través de la OPSU a un 50% en las universidades y 70% en institutos y colegios
universitarios; e incrementar los cupos a nivel nacional en un 10%. Este proyecto es
importante por la falta de equidad que tienen las dinámicas de selección de los
estudiantes debido a múltiples factores, esta propuesta del ejecutivo lamentablemente
fue aceptada por muy pocas instituciones.
No existen esfuerzos por transformar el sistema formal establecido, éste se puede ir a
pique y perder muchas décadas de esfuerzos; porque las instituciones académicas no se
pueden improvisar, son el resultado de muchos años de trabajo y esfuerzos. Una
posición crítica en cuanto al rumbo que está tomando la educación superior con los
nuevos programas, donde se han invertido grandes cantidades de dinero, y no han sido
evaluados.
Las políticas públicas y desempeño institucional en el campo de la educación superior en
México, desde una perspectiva comparada y desde la visión o experiencia de los distintos
personas que gobiernan, reflexionan sobre los resultados y efectos institucionales y
sociales del proceso de cambios que ha experimentados a lo largo de la década en la
educación superior de México,
Se propuso la identificación de cuatro grandes tipos de políticas que confluyen en la
educación media superior tanto a nivel federal como a nivel estatal: políticas emergentes
o coyunturales, políticas evolutivas, políticas inerciales, y políticas de visión, o
estratégicas. Las primeras tienen que ver con conjunto de acciones que intentan
remediar o regular problemas específicos. Las segundas tienen que ver con tendencias
generales de políticas que implican dos o más generaciones de políticas en torno a
conjuntos de problemas identificados como relevantes. Las terceras se refieren a
acciones de políticas que sobreviven en el tiempo y se reproducen ante la ausencia de
mecanismos de ajuste o evaluación de sus resultados. Y las políticas de visión pueden ser
definidas como aquellas que intentan promover o inducir cambios en los sistemas en
una perspectiva estratégica de transformación de mediano y largo plazo.
CONCLUSIONES
Existe hoy en Venezuela una clara voluntad política de construir una democracia
participativa que implica un decidido aumento de la intervención popular. Tuve ocasión
de observar las oficinas y pasillos de la Sala Técnica abarrotados de grupos de
pobladores y facilitadores a toda hora del día. Las estadísticas disponibles para los
primeros meses por sanción de la ley (octubre 2006) a las que accedí en dicho taller,
hablan de volúmenes enormes de capacitaciones (más de un millar de facilitadores, unos
15.000 ciudadanos de las comunidades).
Para eso se definen estructuras nuevas (las misiones), que compiten con las viejas
burocracias estatales, se sancionan leyes que dan cobertura formal e institucionalización
a esa voluntad política, se evidencia una tendencia a innovar también en la preparación
de profesiones formados de manera explícita para la planificación y la gestión
participativa de políticas, programas y proyectos públicos y se ensayan formas de
comunicación sustentadas en un concepción de educación popular. La vertebración de

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políticas participativas está dotada de voluntad, leyes, formación y comunicación.
En el contexto del cambio revolucionario que se propugna hay obstáculos a enfrentar y
se hacen imprescindibles instrumentos afinados que apunten a removerlos:
Antes y aun después de que ciertas metas puedan ser alcanzadas (por ejemplo la
reforma constitucional y la nueva geometría territorial que reorganice las bases espacio-
territoriales de Venezuela) existirá una intensa tensión y sordos o ruidosos conflictos
entre lo nuevo y lo viejo, hay una etapa de transición con simultaneidad de modelos, uno
que subsiste y resiste su retiro de la escena en la que el nuevo se propone como
sustituto. Es una tensión entre lo constituido y lo emergente en el sistema.
En la actual coyuntura se observa la implantación de los concejos comunales como
agregada a un proceso inacabado de instalación de los CLPP, que enfrentan esperables
resistencias de las estructuras institucionales aun vigentes (municipios, juntas
parroquiales, estados), mientras las misiones, como estructuras administrativas
paralelas coexisten con estructuras ministeriales bastante distanciadas de las soluciones
necesarias Subsiste el predominio en la administración pública del funcionamiento
burocrático-piramidal y los procesos de coordinación de compromisos se siguen
enfrentado sin las herramientas, los métodos compartidos y las reglas claras, propias del
trabajo colaborativo y de la gestión del conocimiento para la acción.
Los equipos técnicos que sustentan a los concejos comunales continúan utilizando
herramientas y lenguajes que desconocen, la naturaleza de los sistemas complejos, los
procesos de formación de las políticas en situaciones de poder compartido y que la
construcción de viabilidad política no es exógena al proceso de adopción de decisiones,
la formación de las políticas públicas requiere de la construcción de espacios
democráticos para que efectivamente se concrete la participación social del pueblo
como sujeto de la transformación.
Este diagnóstico indica que aun falta resolver el núcleo de las cuestiones metodológicas
y tomar la decisión de utilizar metodologías adecuadas a las prácticas interdisciplinarias
e intersectoriales, capaces de organizar y efectivizar escenarios específicos de
intercambio creativo tanto entre niveles gubernamentales como entre gobierno y
comunidad, evitando que persista el error de suponer que siempre habría consenso con
la propuesta gubernamental.
Otra cuestión a encarar es la tensión entre organismos de la democracia representativa y
organismos de la democracia participativa que se manifiesta en la antinomia “elección a
dedo” realizadas en parroquias y municipios (según denuncian las organizaciones
comunitarias) versus la “elección asamblearia”.
La propuesta gubernamental es explícita: pasar de la democracia representativa a la
participativa, por medio de una inevitable reforma de la Constitución, tal como explica el
gobierno en su documento “los 5 motores de la revolución”, de enero de 2007. Sin
embargo, durante el período anterior a tal reforma de la Carta Magna y todavía en un
tiempo posterior (aun no calculado), los dos modelos de democracia estarían
conviviendo y compitiendo (es lo que sucede ahora) en tensión. Si consideramos como
etapa de transición el período que ocupe esa tensión, la conflictividad emergente deberá
ser tratada en específico, apelando a procedimientos de negociación y argumentación
capaces de aumentar el consenso, neutralizar resistencias y producir nuevo

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conocimiento.
En esta transición inevitable por la que deberá atravesar el proceso de formulación de
políticas públicas con participación popular en Venezuela, un nudo crítico que se deberá
resolver es el utilizar (adoptando las que puede proveerle la experiencia de la ciencia
social latinoamericana o creando nuevas) metodologías adecuadas a la complejidad y
conflictividad emergente de la propuesta gubernamental, entrenar planificadores
participativos en esas metodologías y multiplicar los escenarios democratizantes de
planificación-gestión participativa.
RECOMENDACIONES
Se debe establecer claramente que enmarca lo legal en cuanto a los Concejos
Comunales, ya que tienen inherencia en las decisiones en cuanto al presupuesto
participativo, mas no tienen la capacidad técnica que los ayude a prever con claridad que
necesitan para solventar los obstáculos que tiene el área administrativa, y no están
claros que documentación deben tener para pertenecer al concejo comunal.
En cuanto a los CLPP (Concejos Locales de Planificación Publica) se le dio tanta relevancia
que todo lo que se necesita aprobar tanto la reformulación de obras como para
proyectos de obras deben dar ellos un oficio en el cual expresan caramente que están
de acuerdo, esto hace que el proceso más simple se haga engorroso y tardío.
Se debe hacer una clara escogencia de las personas que van a pertenecer a estos
concejos comunales para que de verdad se pueda ayudar a las comunidades o el bien
publico, y no solo por el partido que este en el momento, ya que he visto que
dependiendo de la zona las soluciones aunque se tengan a la mano no se ejecutan.
FICHAS BIBLIOGRÁFICAS
“Construcción de la Democracia Participativa como 3Ver UBV, Programas de Formación
de grado, Ediciones Imprenta Universitaria, Septiembre, 2005, pág. 35
FLACSO Argentina, revista América XXI, Buenos Aires-Caracas, mayo de 2005.
http://weblog.mendoza.edu.ar/contenidos/archives/004229.html
Jesús López, “La planificación en el contexto del nuevo desarrollo y la gestión pública”
CENDES, Pág. 23, 24, 25 al 30.
Jesús López “La planificación en el contexto del nuevo desarrollo y la gestión pública”
CENDES seminario interno), Caracas, 2007, pág. 36.
12Idem, pág. 38.
Universidad de la Sabana. Colombia, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo,
La implementación de políticas públicas, México, Julio 2007, pág. 139-145.
Seminario Interno, Caracas, 2007, págs. 14-15.

TEMA 2: La Formulación de Políticas Públicas y Programas

Públicos
Laura Ñañez. C.I: 14 386 237
Yormari Torres C.I 13 086 936
Maria Arrechedera C.I 6 857 127

CONTENIDO

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INTRODUCCION

POLITICAS PUBLICAS

FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS

PROGRAMAS PUBLICOS

ELABORACION DE LA AGENDA
· Claves para comprender las Agendas.
· ¿Cuál es el núcleo básico que define una agenda?
· ¿Qué se pretende apoyar con las agendas?
· ¿Cómo se define y construye una agenda?
· ¿Cómo se legitiman las Agendas?
· ¿Cómo se da el proceso de difusión y utilización de los resultados?
· ¿Cuál es el futuro de las Agendas?

GRUPOS DE PRESION. Concepto, Características, Clasificación, Límites.

DEFINICION DEL PROBLEMA. ARGUMENTACION

Establecimiento de Objetivos
Selección de la opción
Implementación
Evaluación

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA

ANEXOS: EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE LAS POLITICAS PUBLICAS

§ La Cultura para construir y profundizar la ciudadanía. (ViceMinisterio de Cultura-
CONAC, Venezuela). Soc. María Cruz Fadul www.oei.es/cultura2/fadul.htm

§ El transporte urbano en Venezuela: Estudio de las políticas públicas y el nuevo rol del
estado (1991-2000). (Ocaña Ortiz, Rosa Virginia y Guardia Rolando,. saber.ula.ve/cgi-
win/be_alex.exe?

INTRODUCCION

El análisis de las políticas públicas se realiza como un método de investigación que mira
el qué y el cómo hacer del Estado, centrado básicamente en los resultados. En pocas
palabras, se trata de la “ciencia del Estado en acción” o, más precisamente, del análisis de
la actividad concreta de las autoridades públicas. Se identificara qué es una política
pública, por qué y cómo se hace, quién decide, cómo pueden comportarse el gobierno,
la administración pública y la sociedad, y cuáles son los impactos de una política pública.
Esta será información veraz para el dirigente político, el científico social, los miembros de
organizaciones sociales, el funcionario público tanto de la administración como de los
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organismos de control, los estudiantes universitarios de Ciencia Política, Derecho,
Sociología, Economía o Administración, o bien, para el ciudadano interesado en los
asuntos públicos.

La actividad de formulación de políticas públicas para la Mejora Continua y la Innovación

sigue presentando serias dificultades en los países de América Latina básicamente en lo
referente a los fundamentos conceptuales, teóricos y de percepción, como también la
incorporación y desarrollo de ideas modernizadoras e innovadoras que deben ser
discutidas por los diferentes actores que intervienen en el proceso de formulación de
políticas públicas (decisores públicos); y con las cuales se establecen determinados
criterios. Se evidencia que los cambios en materia tecnológica y comercial dependen
más de las actitudes y conductas de quienes deciden el rumbo de las políticas para el
desarrollo tecnológico y la innovación, que de los factores y condiciones externas.

Este trabajo plantea caracterizar el tipo de concepción que aún continua imperando en
la formulación de los criterios para establecer políticas públicas para la mejora continua
y la innovación en los países latinoamericanos, las cuales, en muy buena parte, se siguen
fundamentando bajo la realidad en que ocurre y se desarrollan las mismas en los países
industrializados.

Tema 2. La Formulación de Políticas Públicas y Programas Públicos. La Elaboración de la

Agenda. Los Grupos de Presión. La Definición de Problema. Su Argumentación, Cuadro
Comparativos objeto del tema de investigación en comparación con otros Estados.
(Casos Prácticos del Entorno Laboral, llevado al tema de investigación).

POLITICAS PÚBLICAS

Son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público definido en

forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente
con la participación de la comunidad y el sector privado.

Las políticas públicas se refieren a actividades materiales o simbólicas que gestionan las
autoridades públicas. Lo anterior, se complementa con la idea que refiere a que los
gobiernos deciden realizar o no realizar determinadas actividades. Otro elemento clave
de definición se refiere a un conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribución de
determinados bienes o recursos.

Las políticas públicas se realizan, como un método de investigación que mira el qué y el
cómo hacer del Estado, centrado básicamente en los resultados. En pocas palabras, se
trata de la “ciencia del Estado en acción” o, más precisamente, del análisis de la actividad
concreta de las autoridades públicas.

FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A)

Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La
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previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

Toda Política Social debe ser entendida como aquella acción estatal cuya
normativa y direccionalidad esta destinada a impactar a todos los segmentos de
una sociedad. Este impacto se descifra como todos aquellos cambios positivos que
puede sufrir las estructura de una sociedad. El significado semántico de social que
posee este tipo de política "pública" se refiere a que tiende a privilegiar o atender
específicamente las demandas, aspiraciones y necesidades sociales no
económicas.
Una visión macro de la Política Social se identifica con el conjunto de medidas y
medios estatales para alcanzar todos los objetivos que promuevan al bienestar
social, la justicia y la paz social Esta visión señala que la orientación de la Política
Social esta dirigida hacia la búsqueda del bienestar y la mejoría de las condiciones
"materiales de vida" de la sociedad. La política social será entonces según esta
tesis, llamada también "Universal", acciones que estarán íntimamente
relacionadas con la distribución de recursos de todo tipo en una sociedad
determinada. Esta distribución se cumple a través de la provisión de servicios
sociales, que para algunos sectores de la sociedad podrían ser selectivos en el
mercado. Estos servicios conciernen al área de la salud, seguridad social, vivienda,
recreación, área laboral etc.
En contra parte, una visión más restrictiva sobre la Política social, la reduce al
conjunto de medidas tomadas en los sectores sociales, con un criterio institucional
y que intenta rápidamente y de manera paliativa, responder las demandas de
determinadas poblaciones objetivos En esta visión las políticas sociales serán
subordinadas y subsidiarias de las políticas económicas. En tal sentido, es común
observar que a la aplicación de medidas de ajuste estructural (Neoliberalismo) le
acompañan políticas sociales y programas sociales muy focalizados y remediativos
que no buscan resolver el "problema social" sino aminorar los efectos de las
drásticas medidas económicas.
Del compendio anterior, se podría deducir que en un extremo se puede definir a la
política social como todas aquellas medidas destinadas a construir
programadamente las transformaciones de una sociedad, siempre y cuando dichas
transformaciones estén orientadas a elevar los niveles de bienestar dentro de un
modelo de desarrollo planificado y especifico. En el otro extremo la política social
podrá ser definida como un conjunto de acciones públicas y privadas, destinadas a
la asistencia directa y de corto plazo, en áreas que en un momento determinado la
sociedad estima como problema social. En este sentido deseamos que se
comprenda en definitiva que las diferentes concepciones de política social y los
programas sociales, como veremos mas adelante, están vinculados o asociados a
modelos de desarrollo estatal específicos.
Toda política social es una decisión construida socialmente, donde convergen las
capacidades institucionales del Estado y las demandas y aspiraciones de la
sociedad que boga por un bienestar general. Esta decisión está estrechamente
determinada por el modelo de desarrollo que planifica el Estado mismo.
En resumen política social, serán aquellas acciones públicas cuya finalidad
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explícita será la de contribuir a elevar el bienestar social de la población y a
eliminar todas las trabas sociales. Por otra parte, toda Política Social se expresa en
leyes, planes, metas normas y disposiciones estratégicas que reconocen los
conceptos de deuda social y derecho social de una población, los aspectos más
importantes a destacar son:

La expresión proceso de formulación de políticas (PFP) abarca todo el proceso de

discusión, aprobación e implementación de las políticas públicas.

2. En los regímenes democráticos, como los de América Latina, estos procesos se

desarrollan sobre un escenario en el que participan distintos actores políticos.

3. Entre los jugadores de este juego se encuentran los actores estatales oficiales y
los políticos profesionales (presidentes, lideres de partidos, legisladores, jueces,
gobernadores, burócratas), así como grupos privados, sindicatos, medios de
comunicación y otros miembros de la sociedad civil.

4. Estos actores interactúan en diversos escenarios, que pueden ser formales

(como el congreso o el gabinete), o informales (‘la calle’), y pueden ser más o menos
trasparentes.

PROGRAMAS PUBLICOS

Las diferencias, que en la literatura encontramos para definir el término

programa social, tienen que ver con lo que la Política Social desea privilegiar,
sea el objetivo (el bienestar social) o la técnica para alcanzar ese objetivo. De
otra parte, si una política social desea privilegiar las macro estrategias, los
objetivos que conlleven a una sociedad ideal (Estado de Bienestar), los
programas sociales serán entendidos como acciones encaminadas a mejorar las
condiciones materiales de vida y el bienestar social de una población (Tesis
Universal). Por el contrario si una Política Social desea privilegiar los medios y
las técnicas para alcanzar así dichas metas (ahorro de gastos, localización de
impacto etc.) entonces los programas sociales serán apreciados como acciones
que brindan las oportunidades para que sea el mismo beneficiario el que
consecuentemente llegue a sus objetivos y solvente sus necesidades.
Sin embargo, podemos señalar, que en la definición de programa social o
publico se encuentran dos posiciones extremas, de por sí, dentro de las cuales
se establece una diversidad de conceptos y posturas ideológicas. Autores como
Franco –Cohen, Stahl, Maingon, Méndez C. entre otros han definido estos dos
extremos como la Tesis Universal y la Tesis del Particularísmo. Esta distinción
se basa específicamente en el tipo de "IMPACTO" sobre la población a
beneficiar, que conlleva en su accionar un programa social.
Concretamente estos programas resultaron ser, como en el caso de Venezuela,
primero, una forma de garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo,
segundo, el único mecanismo para elevar las condiciones de vida (Calidad de
22/55
vida y Modo de Vida) de grandes sectores de la población, para así incorporarlos
a los procesos productivos y al desarrollo general del país, por último, los
programas universales fueron vistos como la vía para fomentar y fortalecer los
servicios sociales generales en áreas como salud, vivienda, recreación , laboral,
etc.
Los programas sociales de corte Universal, se basaron en un gasto social por
parte del Estado. Este gasto está destinado directamente a proyectos para la
atención del desarrollo y el bienestar social según la demanda y/o la prioridad
social. Este gasto se expresó en programas y proyectos de subsidio directos e
indirectos. En el caso de los subsidios indirectos en el caso venezolano, hasta
finales de los ochenta, estaban destinados a la subvención de la producción de
ciertos bienes y servicios de utilidad directa para la sociedad, como productos
alimenticios, servicio eléctrico, combustibles, transporte escolar etc.
Por su parte, los Subsidios Directos, de relativo uso en Venezuela antes de los
90, se trataron de entrega directa de dinero o bienes a un numero importante
de personas, millones generalmente, que se les considera en calidad de
carencia.

ELABORACION DE LA AGENDA

Son un instrumento para conectar la investigación, el conocimiento y las

tecnologías con las necesidades y oportunidades de la sociedad. Las Agendas
deben entenderse como una metodología de política pública interactiva basada
en la concertación entre varios agentes sociales para generar acuerdos en torno
a una problemática común, apoyados en la legitimidad y autonomía de los
diversos intereses de los participantes y orientados por estilos de negociación
Claves para comprender las Agendas.
Para poder dar cuenta de la identidad y complejidad que caracteriza a las
agendas, vistas como modo de gestión y como proceso, resulta indispensable
responder las siguientes interrogantes:¿Cuál es el núcleo básico que define una
agenda?
El núcleo básico que las define es la noción de red: redes de actores que definen
redes problemáticas para ser enfrentadas por redes de conocimiento, a partir
de la confluencia de recursos y capacidades interinstitucionales, posibilitando
la incorporación de las redes de usuarios-beneficiarios-clientes del proceso.
¿Qué se pretende apoyar con las agendas?
Las Agendas son de investigación y parten de reconocer que la innovación es un
proceso caracterizado con el don de la ubicuidad, y en tal sentido, apoya las
investigaciones de todo tipo. Es tan importante, "... el investigador básico en
genética de plantas o el ingeniero agrónomo que desarrolla una semilla, que el
equipo multidisciplinario que lo lleva al campo, al contexto de aplicación
concreto (el campo y los campesinos venezolanos), que el facilitador del
proceso de aprendizaje de los nuevos cultivos o la oficina de consultoría que
determina posibilidades y limitaciones económicas, legales y técnicas de los
mismos. De nuevo, es una red sociotécnica que debe ponerse en
23/55
funcionamiento y en donde nadie es más importante en abstracto y a priori,
sino que dependerá del momento del proceso, del contexto, del estado del arte
en la materia y del azar.
¿Cómo se define y construye una agenda?
La misión gira en torno al eje del conocimiento y la innovación. A partir de esta
constatación, la iniciativa para la conformación de una agenda puede partir de
cualquier actor social que defina un campo problemático relevante, pertinente
y oportuno, en torno al cual se estructure una red que articule recursos y
capacidades. La Agenda así definida establecerá proyectos de acción que
traduzcan criterios, temas y demandas específicas, enmarcado dentro de un
proceso de negociación entre los actores involucrados.
¿Cómo se legitiman las Agendas?
La construcción de las redes interinstitucionales públicas y privadas le confiere
legitimidad a los objetivos definidos entre los actores, a la inversión destinada
para su funcionamiento, así como los potenciales beneficiarios de dicha
inversión. La incorporación de los más amplios y diversos sectores de la
sociedad en el proceso de diseño, construcción y decisión de las Agendas,
permite legitimar la validez de la relevancia nacional del nodo que se intenta
construir, garantizando la aplicación de los resultados. Igualmente permite
medir las capacidades o necesidades de conocimiento de cada uno de los
actores y, más importante aún, es el espacio adecuado en el que los integrantes
establecen sus compromisos, aportes y responsabilidades en la administración
de los fondos y en el acompañamiento del proceso en todas sus fases. Por otra
parte, la viabilidad de las Agendas se apoya en los vínculos que unen los
distintos actores asociados a la red; la fortaleza de los "amarres" que se
establezcan entre los socios y aliados, garantiza el cumplimiento de los
resultados esperados, al convertirlos en sus dolientes naturales.
¿Cómo se da el proceso de difusión y utilización de los resultados?
Cuando se habla de resultados tendríamos que distinguir, en primer lugar, entre
los "resultados de las Agendas" y los "resultados de los proyectos de Agenda".
Efectivamente, los resultados de las Agendas serían proyectos de investigación;
mientras que los resultados de los proyectos de Agenda, serían los productos
que derivan de los proyectos. Sin embargo, es conveniente señalar que los
resultados de las Agendas, no necesariamente se expresan en términos de
proyectos, pudiendo adoptar formas tales como: alianzas, convenios, redes,
sistemas de información o proyectos de variada índole. Por otra parte, cuando
nos referimos a la difusión, uso y transferencia de los resultados de los
proyectos de Agenda, entramos en el terreno legal y normativo asociado a los
problemas de propiedad intelectual, patentes, secretos y publicación.
¿Cuál es el futuro de las Agendas?
El devenir de las Agendas puede, potencialmente, adoptar variados esquemas
como puede ser la descentralización, el establecimiento de alianzas
estratégicas, etc., todo dependerá de lo que el MCT considere estratégico, de las
negociaciones que pueda realizar con otras instituciones y del curso mismo de

24/55
los hechos. En síntesis, esta interrogante obliga a la institución a definir su
papel y ámbito de actuación.

LOS GRUPOS DE PRESION

Concepto

Asociación o grupo organizado de personas o instituciones que manifiestan

deseos conscientes o intereses comunes a sus miembros, realizando una acción
destinada a influir en las instituciones del poder público para producir
decisiones de éste favorables a sus fines. Algunos autores prefieren usar el
vocablo cabildeo en vez de grupo de presión para referirse a los grupos que
intentan ejercer presión sobre el poder público, ya que la mayor parte de dichos
grupos, durante la mayor parte del tiempo sólo plantean solicitudes y en el caso
de usar la presión, ella no es utilizada de manera regular
Características
Los rasgos que caracterizan al grupo de presión son los de ser: 1) un grupo
organizado; 2) expresar conscientemente intereses parciales o particulares; 3)
ejercer presión sobre el poder público para obtener sus fines; 4) no buscan
ejercer por sí mismos el poder público y 5) no asumen la responsabilidad de las
decisiones adoptadas bajo su influencia.
Clasificación de los grupos de presión
Los grupos de presión pueden clasificarse atendiendo a diferentes criterios:
• Grupos de personas y grupos de organizaciones
Este criterio atiende a la naturaleza del grupo. Hay grupos de presión integrados
de personas naturales (sindicatos, asociaciones gremiales, asociaciones
profesionales, asociaciones de vecinos, etc.), como hay grupos de presión
constituidos por otros grupos o asociaciones (federaciones y confederaciones
de sindicatos o asociaciones profesionales; federaciones o confederaciones de
organizaciones campesinas; federaciones o confederaciones de asociaciones
estudiantiles; federaciones o confederaciones de organizaciones empresariales,
etc.).
• Grupos de masas y grupos de cuadros
Los grupos de presión de masas están compuestos de una gran cantidad de
miembros, con una organización bien estructurada y con aportes financieros
pequeños y regulares (organizaciones sindicales de trabajadores industriales o
de campesinos). Los grupos de presión de cuadros están compuestos de una
cantidad pequeña de miembros con fuerte influencia económica o social
(asociaciones de banqueros, asociaciones de grandes empresarios industriales o
agrícolas, etc.).
• Grupos de presión exclusivos y grupos de presión parciales
Los grupos de presión exclusivos son aquellos cuya razón de ser para
constituirse es ejercer presión (los lobbies en Estados Unidos). Los grupos de
presión parciales son aquellos grupos en los que la presión es utilizada en

25/55
momentos específicos o como instrumento adicional, no siendo ella la única
finalidad del grupo (asociaciones profesionales, asociaciones de cooperativas,
aso​ciaciones empresariales, etc.).
• Grupos de presión promocionales y grupos de presión funcionales o
seccionales
Los grupos de presión promocionales o de causa tienen por objeto promover un
ideal o una causa determinada, su número de adherentes no es susceptible de
apreciarse. Tales asociaciones buscan atraer miembros con base en compartir
determinados valores o una visión determinada de ciertos problemas
(sociedades protectoras de animales, asociaciones opuestas al uso de centrales
atómicas, Amnesty International, etc.). Los grupos de presión seccionales o
funcionales son aquellos que hablan en nombre de una función o sección
reconocible de la sociedad (agrupaciones de comerciantes, federación de
sindicatos industriales, colegios profesionales).
• Grupos de presión privados y grupos de presión públicos
Los primeros son todos aquellos que emergen de la organización de la sociedad
civil, mientras que los segundos están compuestos de personas o agrupaciones
de ellas que desarrollan sus funciones dentro del poder gubernamental o
estatal (organizaciones de funcionarios públicos, las fuerzas armadas,
organizaciones militares, industriales).
• Grupos de presión nacionales y grupos de presión internacionales
Los grupos de presión nacionales son aquellos que desarrollan su acción dentro
de los límites de un Estado. Los grupos de presión internacionales ejercen su
acción traspasando los límites de un Estado, sin que necesariamente puedan
ser identificados con las organizaciones internacionales.
• Grupos de presión directos y grupos de presión indirectos
Los primeros son aquellos que presionan en búsqueda de su propio interés
(agrupaciones profesionales, asociaciones empresariales, asociaciones
sindicales). Los segundos son aquéllos que ponen al servicio de otros grupos su
influencia a cambio de una remuneración (los lobbies en Estados Unidos).
• Los grupos de presión material y los grupos de presión moral
Entre los últimos que tienen intereses morales o valóricos, encontramos las
asociaciones filantrópicas, agrupaciones culturales, las iglesias. Entre los
primeros que son aquellos que persiguen un interés material generalmente de
carácter financiero (aumento de remuneraciones, alzas de precios, deducciones
tributarias, bonificaciones), aunque también pueden ser de otro orden
(mejoramiento de las condiciones de trabajo, ventajas previsionales, entre
otras).
Las formas de presión utilizadas
Los grupos de presión utilizan tres formas o tipos de presión: la persuasión, la
corrupción, y la intimidación.
• La persuasión
Esta forma de presión se emplea a través de las negociaciones, la información y
la propaganda, con el objeto de convencer de que ella está orientada hacia el

26/55
bien común, aun cuando en la práctica representa el interés particular o
sectorial que sirve al grupo de presión respectivo.
• La intimidación
Esta forma de presión lleva aparejada una amenaza velada o abierta del uso de
la fuerza o de no colaboración con el gobierno en el caso de no aceptarse la
propuesta del grupo de presión.
• La corrupción
Constituye éste el mecanismo más contrario al ordenamiento jurídico, siempre
se realiza fuera del escenario público, utilizándose generalmente medios
económicos para recompensar la decisión política favorable al grupo de presión.
Los límites de la efectividad de los grupos de presión
La fuerza y efectividad del grupo de presión dependen de la importancia del
grupo más que de la forma jurídica que éste adopte. La efectividad del grupo de
presión dependerá del sistema político en que éste se inserte y de los recursos
que controle, de la facilidad de acceso a las autoridades competentes para
adoptar la decisión política. Los recursos económicos constituyen una manera
de facilitar la influencia directa o indirecta, ya que ellos permiten adquirir y
orientar los medios de comunicación, entregar información orientada, influir en
la opinión pública, etc. La fuerza del grupo de presión es creciente a medida que
controle un bien escaso, sea éste material o inmaterial (conocimiento,
capacidad, riqueza), ya que ello lo sitúa en una posición negociadora más fuerte.
En los regímenes democráticos el número de las personas que conforman el
grupo de presión y el apoyo de la opinión pública constituyen un elemento
importante de su fuerza negociadora, ya que el poder político se sustenta en la
decisión ciudadana que se expresa normalmente a través del sufragio. Los
límites de la eficacia de los grupos de presión están dados porque éstos son
diversos y persiguen objetivos paralelos o muchas veces contradictorios entre
sí, como asimismo, al hecho de que la presión no es sólo unidireccional, vale
decir, de los grupos de presión hacia el poder público, sino que también el poder
público puede influir en los grupos de presión a través de las decisiones que
adopte.
Otro factor limitante de la eficacia de los grupos de presión es que las personas
que los integran pertenecen a otros grupos, ello hace que su lealtad a cada
grupo del que participan sea una lealtad parcial y condicional, dependiendo la
mayor o menor lealtad de la importancia de los propósitos del grupo de presión
para la vida de sus integrantes. Finalmente, la compatibilidad o
incompatibilidad de los intereses del grupo con los valores predominantes de la
sociedad respectiva, constituye un elemento que puede favorecer o limitar la
eficacia del grupo de presión.

DEFINICION DEL PROBLEMA. SU ARGUMENTACION

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no

basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor
27/55
conocimiento de ellos, tenemos que saber cuáles son sus componentes, así
como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos, si no
tenemos solución, no tenemos problema: Un político define siempre un
problema de manera que pueda tratarlo y darle una solución con los medios de
que disponga.
Es necesario la identificación de problemas, iniciar un proceso de selección del
mismo
partiendo de reconocerlo como una necesidad sentida o percibida. Es necesario
contar con información que permita conocer su magnitud, los grupos sociales
más afectados, su intensidad, las zonas o áreas más afectadas, desde cuando
esta el problema y el comportamiento que ha tenido en el tiempo.

Analizar los principales elementos económicos, políticos, sociales, culturales del

entorno que pueden influir en el problema o en las decisiones permite conocer
con detalle las causas del problema central y sus efectos, estableciendo
relaciones entre ellos.

1 La Definición de los Problemas:

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no

basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor
conocimiento de ellos.
Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas
y consecuencias que se derivan de ellos.
Esta etapa es muy importante en el proceso de las políticas públicas, ya que
mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien
definidas, por eso debemos tomar en cuenta:
La Previsión: La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro,
de que se hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en
el futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en
futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo
potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las
técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del
modelo incrementalista.

2 Establecimiento de Objetivos:

Determinar los objetivos para la elaboración de políticas actuales o de futuro

representa una de las orientaciones básicas para la configuración de la política.
Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un
ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a
estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la
política puesta en marcha se van a dar. Ej., el clima político interno y externo, el
aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.
28/55
3 Selección de la Opción:

Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual
se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de
seleccionar la opción concreta. De esta forma, “una opción es seleccionada
mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo
gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.

4 La Implementación:

Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación,

esto se debe por un lado al hecho mismo como de la dificultad de definir qué es
una política. Se consideran la implementación como “un continum de
elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos
que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la
acción”. El régimen político es el encargado y el responsable de la
implementación de las políticas públicas.

5 La Evaluación y la Continuidad o Cambio:

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los

objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados
alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste
la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están
alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las
realizaciones de la política más en la línea de espera”. Es decir, la política que se
ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y
dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados
o se tiene que modificar? ¿Es eficaz o no?

Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece
como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política, por qué se
afirma esto? El mismo, las políticas públicas envuelven en ella una serie de
conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la
democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de
elaboración, y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las
Instituciones?, está la gobernabilidad en peligro o no? Una buena política
pública ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no
sufra crisis o se vea afectada. Todo lo anterior implica que nos tengamos que
meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endógeno
como lo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura política, es
decir, en este caso, por qué unas sociedades exigen más que otras, por qué
participan más que otras?. En general está es básicamente la idea de políticas
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públicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha
señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decir que si las mismas
andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el contrario si estas no
funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que
podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en
esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena
lógica, que buscarán como corregirlo.

No es fácil poner en marcha una política pública ya que conlleva una

metodología que puede ser flexible o estricta según la situación que este dada.
La creación de una política pública y su consecuente implementación es
siempre para corregir una falla en la administración pública y tomar la decisión
gubernamental para satisfacer una demanda social. Siendo esto así, la
elaboración de las políticas no es nada fácil, se trata de un procedimiento
realmente complicado. Carlos Ruiz Sánchez en su Manual para la elaboración de
políticas públicas estipula seis pasos:

Identificar y definir los problemas.

Percibir la problemática actual o futura.
Seleccionar soluciones.
Establecer objetivos o metas.
Seleccionar los medios.
Implementarla.

Todos los pasos son indispensables, desde luego, si logramos identificar el

problema lo tenemos 50% resuelto. Hay que establecer claramente a quien
afecta, en donde se presenta y cuanto miden las alteraciones que provoca el
problema. Para ello implica el análisis tanto de la coyuntura como de los
aspectos sociales y políticos en el lugar que se quiera implementar la política,
ya que la mayoría de las veces la ideología-política del gobierno impide la
realización del objetivo planteado.
Cuando analicemos la solución al problema para el cual creamos la política
pública es conveniente analizar los siguientes elementos:

Respaldo ideológico-político.
Valoración de los criterios políticos.
Valoración de los criterios técnicos.
Valoración de los criterios administrativos.

También hay que considerar los recursos con los que podemos contar para la
planeación y consecuente implementación de nuestra política, tanto
tecnológicos como administrativos, organización operativa, gasto, etc. De igual
manera deberemos de ser cuidadosos al planear nuestra política ya que
debemos tener en cuenta la opinión de la sociedad (o de la parte de ella) a la que
30/55
aplicaremos nuestros planes, porque a nuestra visión nos puede parecer una
magnifica idea pero para las personas puede parecer perjudicial o benéfica
La función más importante de la deliberación publica y la elaboración de
políticas es la definición de las normas que determinan cuando deberán
considerarse ciertas condiciones como problemas de política. La solución de los
problemas puede tener diversas caras, diversas formas de solución y no solo
una, por tanto debemos considerar la mayor parte de las opciones y al irlas
analizando objetivamente descartar e ir seleccionando las más viables.
“Las decisiones importantes de políticas son algo más que simples esfuerzos por
actuar de la mejor manera posible en la situación inmediata que afronta el
elaborador de política. Tales decisiones se toman luego de una deliberación
cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes que por sus
consecuencias inmediatas”.

Ahora bien, en la elaboración de las políticas públicas intervienen tanto

instituciones como individuos. Las instituciones son las que instrumentaran y
crearan la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de las
políticas. Para la coordinación y estabilidad social es necesario la creación de
instituciones ya que de ellas ha de depender la viabilidad del sistema político,
social y económico. Para ello es indispensable el estudio de las instituciones y
crear una teoría para ello. D. North define las instituciones como las reglas del
juego en una sociedad mas formalmente son las limitaciones ideadas por el
hombre que dan forma a la interacción humana, sea político, social o
económico. Hay que distinguir también el papel fundamental que forman las
organizaciones que son los jugadores, los participantes que dan vida a las
instituciones, una institución sin organización es imposible su existencia.
Rene Villarreal hace un análisis en cuanto a la nueva institucionalidad para el
desarrollo de una economía de mercado (es decir una nueva económica
institucional) que bien podríamos usar de analogía para ejemplificar la
estructura gubernamental para la elaboración de políticas publicas: el gobierno
es “una institución que deber tener tres elementos básicos:
Reglas del juego claras, que son las instituciones.
Con jugadores transparentes, que son las organizaciones.
Y los incentivos a la productividad y eficiencia.

CONCLUSIONES

En uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema político,

encontramos lo llamado “políticas públicas”. Se encuentran en el elemento
institucional, llamado régimen político. Las mismas se consideran como
determinados flujos del régimen político hacia la sociedad”. “Son concebidas
como “productos del sistema político”, no deben entenderse como partes
exógenos del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados
de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del
sistema político adscrito al ámbito del Estado”. En otras palabras podemos decir
31/55
que las políticas públicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en acción,
que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, se
pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas
nacionales.

Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo
como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus
funciones básicas eran las de policía, de defensa, al Estado actual donde sus
funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez
más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los
ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en
la producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad
mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo
cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría
originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en
forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos.
Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las políticas
públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y
analíticas.

El estudio de las políticas públicas como bien plantea Pallares, debe realizarse,
plantarse bajo tres cuestiones: “Qué políticas desarrolla el Estado en los
diferentes ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se
evalúan y cambian y tratar de “analizar Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por
qué lo hacen y Qué Efecto produce”.

BIBLIOGRAFÍA.

Martinelli José Maria, Políticas públicas en el nuevo sexenio, Plaza y Valdés

editores, México, 2002.
Baradach Eugene, Los ocho pasos para el análisis de políticas publicas, CIDE;
México, 1998,
Majone, Giondomenico. Argumentación y persuasión en la formulación de
políticas. México. FCE
Aguilar Villanueva Luís, La hechura de las políticas publicas, Porrua, México
Ruiz Sánchez Carlos, Manual para la elaboración de políticas publicas
Sánchez Gutiérrez Arturo, El proceso de diagnostico en la elaboración de
políticas publicas, en Perfiles Latinoamericanos, 1993
Calva José Luís, Políticas Económicas para un desarrollo sostenido con equidad.
8. Pallares Francesc, “Las políticas públicas: El sistema político en acción”, en
revista de Estudios Políticos, nº 62, pág. 141. 1988
9. Méndez, Guédez, Juan Carlos. Venezuela como laboratorio de políticas
públicas. Venezuela. 1992
10. Villarreal Rene. Hacia una nueva economía de mercado: Institucional y
Participativa. El Reencuentro del Mercado Institucional con el Estado

32/55
Reformado y la Sociedad Participativa. Ediciones Castillo. 1998.
11. Sanchez, Carlos Ruiz. Manual para la elaboración de políticas públicas.
México. 1998.

ANEXOS

La Cultura para construir y profundizar la ciudadanía. (ViceMinisterio de

Cultura-CONAC, Venezuela).

Soc. María Cruz FadulDirectora General del CONAC-Venezuela

… La política cultural precisa de nuevos medios para estimular la creatividad en

el campo de la política, de la tecnología, de la industria y el comercio, de la
educación, de las artes, y del desarrollo social y comunitario (…) La política
cultural incluye también la idea de ofrecer funciones más importantes a los
jóvenes, que son portadores de lo que será la cultura en las próximas
generaciones, lo que implica un enfoque nuevo y diversificado del patrimonio
cultural. Por último, incluye el fomento de una mejor y mayor comprensión de
las dimensiones culturales de la gestión del medio ambiente.
La Comisión Mundial de la Cultura y del Desarrollo. UNESCO. 1999
A partir de 1999, el desarrollo del sector cultural venezolano ha experimentado
cambios y reformulaciones que están replanteando las políticas y programas de
gestión pública en cultura. Estos cambios se expresan por un lado, en la
implantación de un nuevo marco legal, a través de la creación de la Ley
Orgánica de la Cultura y, por el otro, en la redefinición del sujeto institucional
público y su competencia en la estructuración o definición de los modelos de
gestión nacional, regional, municipal y parroquial, dentro lo cual, el diseño y
formulación del Sistema Nacional de Cultura (SNC) constituye uno de los
principales objetivos del actual Viceministerio de Cultura, en el contexto de
nuestra Carta Magna Bolivariana, la cual consagra la plena responsabilidad del
Estado frente a la cultura como dimensión esencial de la vida en sociedad. De lo
que se trata, entonces, es de la construcción de una democracia cultural
participativa, sin embargo, los escenarios y tendencias que han predominado en
la agenda pública nacional en materia cultural, confluyen en una estructura
informal de intereses muy distintos a la articulación orgánica que se requiere
para avanzar hacia una recomposición del sector y del país. La razón, entre
muchos otros aspectos, se encuentra en el agotamiento del modelo cultural
dominante, que interpretó monolíticamente al desarrollo cultural como un
proceso de crecimiento institucional y programático para la satisfacción
“estandarizada” de las necesidades y "carencias" culturales de algunos sectores
de la población.
Es precisamente este hecho el que le ha conferido su particular complejidad al
caso venezolano. Los problemas culturales más agudos enmarcados en el
desarrollo asimétrico del complejo cultural venezolano, tales como: la excesiva
concentración de la inversión cultural en la región capital, el privilegio de un
33/55
modelo difusionista, el insuficiente apoyo al desarrollo de las industrias
culturales, el divorcio entre las estructuras burocráticas de gestión y los
creadores, entre otros, se pusieron en evidencia a mediados de la década de los
noventa. Respecto a éstos se adoptaron políticas culturales desacertadas, que
si bien no produjeron una reducción del gasto cultural, no estuvieron a la
altura, de posibilitar un desarrollo cualitativamente distinto como sostén del
sistema democrático, que generara cambios en los valores sociales y culturales.
Esta situación, de manera sistemática, fue quebrando la conciencia colectiva y
el interés por lo nacional, impidiendo la formulación de nuevas estrategias de
desarrollo cultural.
En ese sentido, la gestión emprendida desde el Viceministerio de Cultura y el
CONAC apunta a un replanteo de los abordajes con que normalmente se ha
analizado el Desarrollo Cultural venezolano. Hay demasiados vacíos a los que
ellos no contestan, y surgen numerosas interrogantes sin respuestas claras.
Urgen, en consecuencia, análisis rigurosos que propicien alternativas de acción
efectivamente imaginativas con una visión de transformación a mediano y
largo plazo, con miras a la construcción de un proceso de ciudadanía cultural.
En este sentido, la problemática cultural interpela a los actores sociales,
económicos y políticos inmiscuidos en el desarrollo del país, al planteamiento
de diferentes direcciones que vayan más allá de una simple democratización.
Las perspectivas actuales, reclaman discutir las bases culturales de la sociedad
venezolana, para alcanzar otro estilo, otro modelo de desarrollo, enmarcado en
el paradigma de una Democracia Cultural Plural, Sustantiva, Integral, y
Participativa.
La sensibilización política hacia la necesidad de una democracia integral de la
sociedad, hace pensar que en los próximos años la participación de lo cultural
como protagonista social y económico, así como el diseño de políticas públicas
en materia cultural, en sintonía con las necesidades de la población, serán las
tareas primordiales para la construcción del nuevo Estado. Al respecto, la
misión del ViceMinisterio de Cultura y del CONAC, consiste en activar las
energías creativas humanas individuales y colectivas en su sentido más amplio,
con el fin de:

1. Democratizar el tejido cultural del país.

2. Modificar la estructura de producción, circulación y consumo cultural.
3. Establecer un modelo de gestión de la oferta de bienes y servicios culturales
de consumo colectivo que permita la optimización, tanto del acceso como del
uso, de la oferta existente y, su articulación económica con los nuevos procesos
de recuperación nacional.
4. Articular los Institutos Autónomos y Fundaciones de Estado a los procesos
regionales y municipales de Desarrollo Cultural.
5. Animar la Regionalización, descentralización y desconcentración de la acción
cultural.
6. Reordenar la Administración Pública Cultural.

34/55
7. Diseñar Políticas Culturales ajustadas a los Planes Nacionales y Regionales de
Desarrollo.
8. Fomentar la organización de las Redes Sociales y Culturales.
9. Insertar al CONAC dentro del proceso de modernización y cambio.
10. Impulsar el desarrollo y conceptualización de una nueva Legislación
Cultural.
11. Estimular la Participación privada en el desarrollo cultural.
12. Desarrollar procesos permanentes de control de gestión, evaluaciones
cualitativas programáticas e institucionales para la asignación de recursos.

Estos son algunos de los retos que estamos asumiendo. Se trata de plantear
¿cuál sujeto histórico será el objeto de la política cultural futura en el país?,
lanzando hipótesis nuevas, permitiendo cuestionamientos totales,
compensando lagunas. Por supuesto, también debemos encontrar puntos de
anclaje, de articulación, sobre los que se puedan construir políticas destinadas
tanto al colectivo, como a los propios responsables de la gestión.
En este sentido, la visión actual que estamos construyendo apunta hacia la
comprensión de la cultura como una parte central del capital social. De hecho,
se evidencia que los países que han sabido apoyarse en ella y potenciarla, han
generado a partir de la misma, modelos organizacionales inéditos,
conocimientos nuevos, redes de cooperación interna, creación de fuentes
directas de empleo y numerosas industrias, entre otros beneficios. Todo ello, se
ha traducido en un enriquecimiento de estas sociedades, mejorando su calidad
de país y su competitividad. Frente a la agenda de problemas sociales que
presenta Venezuela, la cultura recobra un papel trascendente, viene a ser un
aliado estratégico para la refundación del país.
De igual modo, la definición de prioridades en la Agenda Pública Nacional,
supone la reintegración del tema de la ciudadanía cultural en su plenitud como
punto a tratar en la política pública.
A éste ideal se debe la nueva gestión cultural emprendida por el Viceministerio
de cultura, es decir, reconsiderar en sus propósitos y ampliar en sus contenidos
el vínculo entre la sociedad y sus prioridades culturales. Esto nos obliga a definir
una agenda, en la que subyace, como un objetivo primordial, el tema de la
Descentralización Cultural y su efecto positivo en una nueva concepción del
desarrollo.
De manera que, nuevos enfoques de comparación deberán buscarse en la
formulación de un Plan Nacional para el sector, con la finalidad de mejorar la
capacidad comprensiva de los procesos, prácticas y sistemas vinculados a la
cultura, en cualquiera de sus dimensiones o aspectos. Así mismo, la
construcción de este esfuerzo deseable está muy relacionado a los problemas
conceptuales y de tipo metodológicos por encontrar nuestro propio camino, lo
cual requiere, de innovaciones, ya sean de ruptura o de adaptación.

Esto implica en el plano cultural, varios asuntos claves:

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· El reconocimiento a la unidad compleja y contradictoria del proceso de
desarrollo de la cultura en cualquiera de sus dimensiones o aspectos.
· La legitimación de la cultura como responsabilidad y asunto público del
Estado.
· La necesidad de operacionalizar la interacción dinámica de lo cultural con las
restantes dimensiones constitutivas de lo real social.
· La legitimidad y valor social de las culturas, en sus aspectos positivos y
liberadores.
· El pluralismo y la diversidad cultural.
· La construcción democrática de una ciudadanía pluralística.
· Políticas y acciones referidas al fortalecimiento de los procesos y las dinámicas
culturales propias de las comunidades, grupos, sectores sociales, y coordenadas
histórico-espaciales, con la finalidad de reforzar el carácter histórico y social de
los sujetos sociales en su condición de auténticos creadores, portadores y
transmisores de valores culturales.
· La modificación de las prioridades culturales -enmarcadas en una agenda de
políticas públicas- en las relaciones Estado-Sociedad Civil, Estado-Sector Privado
Empresarial y por supuesto, la dinamización de las prácticas culturales
asociadas a un mayor aprecio por la participación, la valoración de la
creatividad y la creación como imperativo.
· Y por último, la revisión de las capacidades institucionales acumuladas de los
distintos actores que han estado vinculados a la cultura y su promoción.
Sobre este particular, no basta entonces, contar con mecanismos políticos-
administrativos para garantizar una gestión eficaz-eficiente en términos del
desarrollo cultural Venezolano. Es imperativo tener una percepción del
presente: ¿en dónde estamos? y al igual que una percepción del futuro probable:
¿para dónde vamos? y así de esta forma poder enfrentar el diseño y la
construcción de un futuro cultural deseable: ¿hacia dónde queremos ir? y sus
respectivas estrategias de desarrollo: ¿hacia dónde podemos ir?. La
disponibilidad de estas observaciones nos permitirán, por tanto, esbozar una
guía estratégica en la definición de objetivos a mediano y largo plazo así como
también la elaboración de políticas culturales innovadoras basadas en los
problemas del desarrollo y los posibles comportamientos futuros, posibles y/o
deseables.

Al respecto, estas son algunas de las orientaciones políticas prioritarias de la

nueva gestión cultural:

1. Educación y Cultura.
Se propone desarrollar en el Sistema Educativo, a través de la acción cultural,
esquemas más integrales y complejos de percepción de la realidad.
2. Economía, Cultura y Empleo.
Determinar las acciones estratégicas importantes para que todos los

36/55
ciudadanos y empresas puedan participar en el desarrollo de las Industrias
Culturales, la Artesanía, el Turismo y construcción de nuevas edificaciones
culturales y, así aprovechar las oportunidades que éstas ofrecen como factores
claves de la economía nacional.
3. Conservación y Creación de Infraestructura Cultural.
Para ayudar a saldar la deuda social y cultural acumulada durante tanto
tiempo, esta orientación política se propone realizar una acción integrada que
involucra, por una parte un diagnóstico, minucioso y completo, a escala regional
y local, de las condiciones culturales, educacionales y físicas existentes; y por la
otra, como consecuencia, la construcción, a corto y mediano plazo, en todos los
ámbitos populares nacionales, de unas edificaciones, que representan una
inversión moderada manteniendo, a su vez, la más alta calidad posible en
imagen arquitectónica y en respuesta funcional y ambiental.
4. Preservación, Revitalización y Valoración del Patrimonio.
Esta orientación tiene por misión garantizar las medidas legislativas, técnicas y
financieras que posibilitan el rescate, la protección y la socialización del
patrimonio histórico y cultural de la nación, vinculado al servicio y a la vida de
las comunidades, como organización de los valores que constituyen el acervo de
la experiencia colectiva.
5. Regionalización y Descentralización Cultural
Desplegar una política cultural concertada con el sector público y privado y, la
comunidad cultural en su sentido más amplio, que tenga como propósito
central implementar en todo el territorio venezolano el Sistema Nacional de
Cultura, el cual es el conjunto de políticas con sus correspondientes recursos,
las estructuras y entes que definen la acción del sector en todo el Territorio
Nacional, con miras al diseño del Plan Nacional de Cultura.
6. Cultura y Procesos de Participación Comunitaria.
Estimular procesos conscientes de responsabilidad, de organización y de
participación en los asuntos que conciernen y afectan a las comunidades, con la
finalidad de propiciar el papel protagónico de éstas en la toma de decisiones.

Ya para concluir, los retos de este siglo que recién se inicia, exigen para
Venezuela la impostergable necesidad de profundizar en las transformaciones
de su urdimbre cultural, asumiéndola desde la perspectiva política del
desarrollo nacional, a partir de nuevas teorizaciones y enfoques. El momento
político y social que vive Venezuela, le exige al factor cultural modelar la gran
pieza de creación colectiva, superando los modelos anacrónicos de desarrollo
con creatividad, conocimiento, innovación, y esencialmente con la pasión y la
fuerza generativa que logra redimir y recomponer los cauces de una sociedad
fragmentada.

PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 159

El transporte urbano en Venezuela: Estudio de
las políticas públicas y el nuevo rol del Estado
37/55
(1991-2000)
Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando
Universidad Simón Bolívar, Caracas-Venezuela. E-mail: rocana@usb.ve
PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005. pp. 159-182

Resumen
A partir de la descripción y evaluación de las políticas públicas de transporte
urbano en Venezuela entre 1991 y 2000, pretendemos mostrar que a pesar de los
“anuncios” novedosos e innovadores y de la incorporación, al discurso político y
gerencial gubernamental, del concepto y agrupación temática de los planes, el
comportamiento del Estado con respecto al transporte responde a las mismas
prácticas anteriores. El ensayo está estructurado en torno a tres ideas
principales: la primera describe la evolución del Estado en relación a la
elaboración de políticas públicas; en la segunda se describen y analizan las
políticas nacionales de transporte urbano entre 1991 y 2000; la tercera idea
analiza las políticas públicas de transporte emanadas del gobierno central (su
evolución, elaboración e implementación) y, su incidencia en el
desenvolvimiento de las políticas del Estado contemporáneo. Por último
presentamos nuestras conclusiones y la bibliografía utilizada.

En relación al tratamiento teórico y metodológico del problema se utilizó un

enfoque principalmente histórico que combina elementos de la ciencia política
y económica. Para la elaboración de este artículo se utilizaron los datos y
análisis del trabajo de ascenso titulado Análisis y Evaluación del Programa
Nacional de Transporte Urbano en Venezuela (1991-2000) de Rosa Virginia
Ocaña.

Introducción

La falta de información sobre las rutas de los colectivos, las innumerables colas
de gente, la espera y el tiempo perdido en movilizarse, el tráfico y congestión en
las vías, el deterioro de la vialidad urbana, el mal mantenimiento y falta de
limpieza de las unidades, el desgaste de los asientos, la sobrecarga de las
unidades de transporte público durante los periodos pico, y, finalmente, la falta
de coordinación en el servicio, dan cuenta de un importante problema de
transporte en las principales ciudades venezolanas.

Esta problemática ha sido analizada y enfrentada por los distintos gobiernos a lo

largo de los últimos 70 años, no obstante, se han incrementado las dificultades
hasta llegar a considerarse como uno de los mayores problemas urbanos que se
confronta en la actualidad.

El objetivo de este ensayo es describir y evaluar el proceso de elaboración e

implementación de políticas públicas en Venezuela en el lapso comprendido
entre 1991 y 20001, específicamente en el área de transporte urbano. Esto con la
38/55
finalidad de demostrar que a pesar de los “anuncios” de políticas públicas
novedosas y supuestamente innovadoras y, de la incorporación discursiva del
concepto y agrupación temática de los planes por parte de los funcionarios
gubernamentales. En la realidad, el comportamiento del Estado con respecto al
transporte ha sido una continuidad de las prácticas anteriores.

En consecuencia, el ensayo está estructurado en torno a tres ideas principales:

La primera idea, desde una perspectiva socio-histórica, describe la evolución del

Estado en Venezuela en relación a la elaboración de políticas públicas. En la
segunda se describen y analizan las políticas públicas nacionales en el área de
transporte urbano entre los años de 1991 y 2000. Es decir, se intenta monitorear
las distintas acciones públicas, dirigidas hacia la elaboración de balances en
términos de costo-beneficio, costo-logro, así como la evaluación de la
conveniencia de las actividades emprendidas
con miras a establecer formas de mejorar la eficacia de la entrega o la
ejecución, que permitan proponer mejoras, correctivos y aportes, o reflexiones
que conlleven a esas propuestas. Por último se analizan las políticas públicas (su
evolución, elaboración e implementación) emanadas de la administración
central, centrados en el caso particular del transporte urbano en Venezuela y,
su incidencia en el desenvolvimiento de las Políticas del Estado contemporáneo.
Hay que advertir que en este artículo no pretendemos evaluar las distintas
políticas del área de transporte como tal. Lo que buscamos es comprender sí
estas políticas públicas forman parte de un proceso de concertación,
planificación y elaboración compartido con el resto de las políticas del Estado.
Al mismo tiempo se intenta explicar cómo las políticas públicas en el área de
transporte urbano han implicado, en lo que a la obligación de Estado se refiere,
una continuidad de prácticas aplicadas por los distintos

Gobiernos de la etapa democrática.

Otra observación se refiere al tratamiento teórico y metodológico del problema:

para el desarrollo de la primera idea se utilizó un enfoque principalmente
histórico además se incorporaron elementos conceptuales propios de la ciencia
política a fin de explicar y analizar el comportamiento del Estado venezolano en
la elaboración, implantación y seguimiento de las políticas públicas en el país.

En la segunda parte, el acercamiento es desde la problemática del transporte

urbano, en este sentido, el énfasis está en averiguar cómo se planifican y
utilizan los recursos estatales a la hora de elaborar-implementar pero sobre
todo mantener la continuidad de las políticas estatales en esa materia.

Una última aclaratoria, que vale la pena resaltar, es que para la elaboración de
este artículo se utilizaron los datos y análisis desarrollados en el trabajo de
39/55
ascenso titulado Análisis y Evaluación del Programa Nacional de Transporte
Urbano en Venezuela

La evolución del Estado en Venezuela en relación a la elaboración de políticas

públicas

En Venezuela durante los últimos veinticinco años, sobretodo, después del

“viernes negro4” de 1983 y de los sucesos que se conocen como el “Sacudón o
Caracazo” en 1989, se ha discutido mucho sobre la necesidad de transformar el
Estado; puesto que éste ha manifestado poca capacidad institucional para
manejar el sistema político en momentos de crisis económica; puesto que el
modelo rentista, populista y clientelar adoptado a partir de 1959, es vulnerable
cuando no tiene capacidad fiscal para satisfacer las demandas, a través de los
subsidios y el gasto público. Además, las distintas resoluciones
gubernamentales, que se tomaron para enfrentar las dificultades financieras y
comerciales, fueron percibidas por la masa votante como ineficiencia o desvío
de los dineros del Estado por la corrupción, así se perdió la credibilidad en el
gobierno, en los partidos políticos, en las instituciones del Estado (Báez 1981,
Welsch 1992, Romero 1994, Bisbal 1997) y finalmente en el propio sistema
político democrático. En efecto, fue a partir de la aplicación de las medidas de
ajuste estructural de la economía durante el segundo gobierno de Carlos Andrés
Pérez (1989- 1992) cuando se adoptó como ideología, doctrinas basada en las
virtudes del mercado y la propiedad privada, que se manifestaron “como en el
resto de los países latinoamericanos” en mayores desigualdades, decrecimiento
económico y problemas sociales y culturales (Przeworski 1995). Rosa Virginia
Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 163
[En Venezuela] Aparte de la devaluación de la moneda, fueron pocos los intentos
de definir políticas coherentes en respuesta a la crisis, y la mayor parte de la
década de los ochenta transcurrió con gobiernos sin rumbo cuya ineficacia y
corrupción no sólo impidió definir políticas ante una crisis económica que se
profundizaba, sino que además contribuyeron a corroer la legitimidad del
sistema político democrático que se había instaurado en el país en el año 1958
(Lander 1993, 10).
Como se desprende de la cita anterior, la grave problemática económica y
político-institucional se profundizó, puesto que puso en evidencia por un lado, el
incremento de las desigualdades, mayor desempleo y pérdida del poder
adquisitivo; y por el otro, la ineficiencia e ineficacia del Estado para resolver los
problemas y la falta de voluntad política de los partidos y dirigencia para
conducir el cambio. De hecho, algunas de las pocas medidas que se tomaron
para hacer frente a la grave crisis político-institucional por la que se atravesaba
favorecieron la descentralización política, iniciada en los años ochenta por
decreto presidencial con la creación de la Comisión de Reforma del Estado
(COPRE), con la aprobación el 1989 de las Leyes Orgánicas de Descentralización,
Electoral y del Régimen Municipal. No obstante, estos esfuerzos, las dificultades
40/55
económicas habían generado una pérdida de confianza en el sistema político
por parte de la población, que cuestionó el rol de los partidos e instituciones
políticas, y percibió que el fracaso de la democracia estaba en la ineficiencia
para distribuir la riqueza y en la corrupción.
En efecto, en 1992 en medio de una crisis político institucional sin precedentes,
se producen dos intentos de golpe de Estado por parte de algunos miembros de
las Fuerzas Armadas, que pretendieron a través de la instauración de un
gobierno de facto, hacerse del poder para superar los problemas que
atravesaba el país.
Los argumentos que ambos grupos golpistas manejaron, fueron: la pérdida de
credibilidad del sistema de partidos, malestar social por causa de las medidas
adoptadas durante el período 1989-1992, tales como el aumento del pasaje,
incremento en los precios de los productos alimenticios y servicios básicos, la
corrupción tanto en el sector público como en el privado, la injusticia, la
inseguridad, la pérdida de poder adquisitivo de El transporte urbano en
Venezuela..., pp. 159-182 164 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 las clases
medias que repercutió en la baja de los niveles de vida6; factores que han
trascendido a las Fuerzas Armadas y las habían fracturado. De esta forma,
habían surgido grupos ideológicos dentro del sector castrense que se aliaron a
civiles, para plantearse una salida por la vía del “cuartelazo”, utilizando
métodos que se creían superados como forma de hacer política en Venezuela.

Como todos recuerdan, los principales líderes militares de las insurrecciones

fueron Finalmente, en las elecciones de 1998 resultó triunfador Hugo Chávez
Frías, una vez en el poder cumplió con el llamado a la Asamblea Nacional
Constituyente y posteriormente se produjo lo que conocemos, los venezolanos,
como “el proceso de relegitimación de los poderes” una vez sancionada la nueva
Constitución. A pesar de las promesas de cambio ofrecidas, la aprobación de la
nueva Carta Magna y los intentos de reforma gubernamentales. Estos no han
logrado ofrecer una atención, al público en general, que se traduzca en una
mayor eficiencia y efectividad de las labores que debe prestar la administración
gubernamental el beneficio de la mayoría de la población.

Las políticas públicas en transporte urbano de 1991-2000

El transporte urbano, considerado como servicio e infraestructura, es objeto de

políticas públicas, por lo que el Estado le asigna importantes sumas de dinero de
forma directa e indirecta. Revisar las implicaciones que han tenido esas
inversiones y gastos sobre el sistema de transporte urbano, se vislumbra
pertinente y necesario. Un elemento importante dentro del transporte urbano
es la forma en la cual se ha desarrollado, estrechamente vinculada a la manera
en que las ciudades crecen y los cambios en ellas se suceden.
Las ciudades venezolanas presentan, en general, una situación de crecimiento
sin control y sin responder a ningún tipo de planificación. Un buen ejemplo es
41/55
Caracas, en la cual se estima que el 50% de la población habita en zonas de
crecimiento no controlado (70% en el caso del Municipio Libertador), donde
existen sistemas “informales” de transporte colectivo, una vialidad no
jerarquizada y en muy mal estado, y poca intervención de las autoridades. De
manera general, es posible señalar que el transporte urbano en las ciudades
venezolanas se caracteriza por presentar sus tres subsistemas (infraestructura,
transporte público y circulación) desarticulados. Aunado a la carencia de
planificación urbana o la “planificación” posterior al crecimiento urbano que
ocurre de forma desordenada y sin obedecer a criterios armónicos de
desarrollo, que conlleven a relaciones equilibradas entre los diferentes
espacios. En este sentido, se puede hablar de una ausencia de integración entre
el uso del suelo y la planificación del
transporte8. En este orden de ideas, es importante recordar que el transporte
de personas asegura principalmente la movilización de los trabajadores desde
su lugar de residencia a los sitios de empleo, lo cual es masivo y condiciona gran
parte de la actividad y la economía urbana. De esta manera, el transporte no es
un fin en sí mismo, sino más bien un medio para mejorar las condiciones de vida
en la ciudad. Así, el objetivo de una política de transporte no sería simplemente
movilizar a los usuarios, sino aumentar, de manera global, el bienestar de los
habitantes y la productividad urbana.

Sin embargo, y a pesar de su importancia, no fue sino hasta 1989 cuando por
primera vez, en Venezuela, se diseñó e implantó una política expresa de
transporte público (en general) por parte del gobierno central y en 1991 cuando
ésta se tradujo en una política de transporte urbano (específicamente) por
parte del gobierno central; no sin antes acometer acciones diversas y
diferentes, como la subvención para la operación de empresas privadas de
transporte público, el establecimiento de empresas públicas que sirvieran de
“modelo” para las privadas, el subsidio a la compra de vehículos de transporte
colectivo o piezas de repuestos, entre otras. La primera se llamó Política
Integral de Transporte y la segunda, Política Integral de Transporte Urbano.

Paralelamente, los gobiernos locales asumieron su competencia en transporte

urbano con mayor o menor intensidad, en función de los recursos existentes, de
la claridad de las autoridades en ejercicio y de la calidad de las relaciones
(coordinaciones o concurrencias de competencias en las diferentes áreas) con el
gobierno central, de las demandas de los operadores o del nivel de reclamo de
los usuarios. Anteriormente, las medidas de política que afectaban el
transporte urbano provenían de políticas públicas en materia de empleo, de
energía, de industria y de redistribución de los ingresos petroleros.
Tanto la política integral de transporte como la primera política nacional de
transporte urbano fueron diseñadas durante el segundo mandato presidencial
de Carlos Andrés Pérez (1989–1993). Este gobierno fue conocido por el
establecimiento de una política neoliberal, que no sólo abarcó el ámbito
económico, sino también el organizacional y el de los servicios urbanos.
42/55
Durante ese gobierno fueron designados varios ministros conocidos por su
formación y experiencia en el mundo de la gerencia privada. El Ministerio de
Transporte y Comunicaciones fue uno de ellos, con los nombramientos de
Roberto Smith y Fernando Martínez Mottola. El primero, matemático y el
segundo ingeniero (quien formó parte del grupo que participó en la
privatización de la empresa de teléfonos –CANTV), con postgrados en gerencia.
Durante la administración de Smith, se diseñaron ambas políticas, así como
también se desarrolló el llamado “algoritmo” del transporte, metodología para
calcular costos de operación del servicio.

Durante la administración de Martínez Móttola se creó el Fondo Nacional de

Transporte Urbano (FONTUR) en 19919.

La Política Integral fue diseñada por el Consejo Venezolano de Transporte en

1989, como respuesta al creciente deterioro del servicio público. Los
lineamientos planteados tenían como fin …garantizarle al país un sistema de
transporte urbano e interurbano eficiente, de buena calidad, en crecimiento y
diversificación continua, y a un costo que genere los mayores beneficios a los
usuarios y a los operadores (MTC, 1990). La Política Integral de Transporte
Público tuvo su base sobre cuatro planes dirigidos a cada uno de los factores
que determinan la operabilidad y viabilidad de los sistemas de transporte:
sistema dinámico de tarifas, plan de subsidio social al transporte, plan de
reducción de costos operativos y reforma institucional del transporte.

Esta política integral se enmarcó dentro de los lineamientos generales del VIII
Plan de la Nación, partiendo del principio que: devuelve la eficiencia y
competitividad a un sector tradicionalmente rentable pero largamente
intervenido, protege a los grupos mas desasistidos a través de una asistencia
directa a cada usuario y abre al público los beneficios de un servicio que crecerá
y se diversificará, tanto en capacidad como en calidad y seguridad (MTC, 1990).
Recordemos, a pesar de que esta política perseguía “reorientar el transporte
público hacia su recuperación definitiva y modernización permanente” (MTC,
1990), sólo fue parcialmente implementada y de manera exclusiva en el
transporte interurbano. Además se circunscribió a la aplicación de tarifas
diferenciales, según la calidad del servicio (para la cual existía una demanda
latente) y la modificación de la política arancelaria para la importación de
autobuses (la cual fue fácil de aplicar dada la inexistencia de empresas
productoras de autobuses para servicio interurbano en el país). En este sentido,
el transporte urbano no llegó a ser objeto de esta política, aunque formó parte
de lo enunciado en los documentos y discursos originales. Con relación al
transporte interurbano tampoco se tomaron acciones públicas en materia de
subsidio social, reducción de costos operativos o reforma institucional. El
transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182 168 PROVINCIA Nº 14, julio-
diciembre 2005
43/55
Vale la pena acotar que la política nacional de transporte urbano fue
presentada mediante un documento emanado del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones en 1991, atendiendo al “deterioro acumulado de los sistemas
de transporte urbano, y conciente del nuevo papel que le corresponde asumir
en el sector dentro del proceso de descentralización administrativa” (MTC,
1991). En este documento se plantea, entre otras cosas, que: este conjunto de
políticas coherentes integrales, estables y definitivas
sentará las bases para el mejoramiento gradual y permanente del transporte
urbano, no solamente de los servicios que requiere con urgencia el país, sino
también de la operación de la infraestructura vial en general (MTC, 1991).

En general, la política nacional de transporte urbano proponía cuatro grandes

lineamientos: municipalización de transporte urbano, asistencia financiera del
Estado, creación de infraestructura de apoyo y modernización gerencial del
transporte. Es así como el primer lineamiento partía del principio de que el
transporte urbano responde a las realidades específicas de cada ciudad, por lo
que al colocar las decisiones en los actores locales, se puede mejorar
sustancialmente la calidad del servicio prestado. En este sentido, los municipios
debían asumir en forma inmediata, permanente y prioritaria su obligación
indelegable de garantizar a la colectividad “según lo establecido en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal (LORM) de 1989” un transporte decente.
Igualmente, debía crear una estructura organizativa definida técnicamente y
dotada de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el
ejercicio de sus competencias, promoviendo operadores adecuados a los
requerimientos y coordinación modal (MTC, 1991).El segundo lineamiento, de
asistencia financiera del Estado, se basaba en la premisa que todos los sistemas
de transporte urbano que funcionaban satisfactoriamente poseían fuentes de
financiamiento tanto contributivas (tarifas de transporte público, peajes
urbanos) como fiscales (impuestos a la gasolina, impuestos a los empleadores,
porcentajes de impuestos municipales y/o nacionales), ya que las tarifas de
transporte público están relacionadas con los costos de operación y con
criterios de equilibrio financiero de los operadores. En él se planteaba que el
Estado debía Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14,
julio-diciembre 2005 169 instrumentar políticas de financiamiento integral y
dinámico, capaces de generar soluciones técnicas y operativas
económicamente viables. Asimismo, la creación de infraestructura de apoyo al
transporte urbano, tercero de los lineamientos, se basaba en la necesidad de
complementar los vehículos modernos con vialidad bien operada. Planteaban, a
corto plazo, el respaldo del gobierno nacional a las alcaldías para que ejecutaran
mejoras físicas para el tránsito y la infraestructura de apoyo, con especial
énfasis en la prioridad del transporte público. A largo plazo, se promovería el
desarrollo de estudios y proyectos con miras a aumentar la eficiencia en la
administración vial y la capacidad de transporte masivo, además de mejorar la
estructura de las redes viales urbanas.

44/55
Por último, la modernización institucional partía de la necesidad de crear
organizaciones sólidas de transporte urbano, que permitieran superar la
anarquía del servicio, la organización individual y las operadoras públicas
ineficientes. En este sentido, correspondería a los municipios definir: el papel
que deben prestar los servicios de transporte público en cada ciudad del país,
en base a consideraciones técnicas, de complementariedad, eficiencia y eficacia
en el nivel de servicio, las demandas y la economía, dentro del contexto de las
condiciones peculiares de cada área urbana en particular, para lo cual
formularán planes y proyectos que gradualmente mejoren las condiciones
actuales y tiendan a la creación de sistemas locales de transporte urbano
integrados (MTC, 1991). Mientras tanto, el Estado propiciaría y estimularía: la
conformación de entes operadores privados o mixtos, que obedecerían a
criterios modernos de administración y altos niveles de servicio, atendiendo a
criterios sociales, de competitividad, de apertura de mercados,
descentralización administrativa y crecimiento económico (MTC, 1991).
Entonces, los objetivos de la política nacional de transporte urbano serían:
eficiencia económica, cobertura de costos, justicia social, conveniencia
administrativa y coordinación modal. En este contexto, el programa estaría
“inscrito en el proceso de descentralización administrativa y en el pleno
reconocimiento de las competencias municipales en lo que se refiere el
transporte y tránsito urbano”... mediante... “la asistencia técnica y financiera
del FONTUR”... a los órganos locales (MTC, 1991). El transporte urbano en
Venezuela..., pp. 159-182 170 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005

Por su parte, el Programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU) comprendía

tres subprogramas: fortalecimiento institucional, mejoras físicas a la
infraestructura y renovación de flota de transporte público. El objetivo del
primero de los subprogramas sería el siguiente: [El] fortalecimiento de los
órganos locales gubernamentales y no gubernamentales responsables del
transporte urbano, especialmente mediante la asistencia técnica, capacitación
y equipamiento de las oficinas municipales de transporte y tránsito y los
comandos municipales de vigilancia de tránsito. Incluye también la elaboración
de estudios de política y de planificación del transporte público, operación,
administración del tránsito, factibilidad e ingeniería de soluciones al transporte
y al tránsito urbanos (MTC, 1991).

Así, el fortalecimiento institucional se planteó en relación directa con los

lineamientos de municipalización del transporte y de modernización gerencial,
con la premisa que los municipios serían los principales responsables del
transporte urbano, y con la convicción que se debía crear una estructura
organizativa definida técnicamente y dotada de recursos humanos, materiales
y financieros para el ejercicio de sus competencias, promoviendo operadores
adecuados a los requerimientos y coordinación modal.
Por su parte, el área correspondiente a las mejoras físicas a la infraestructura
se ocuparía del financiamiento de acciones en las municipalidades para mejoras
45/55
al tránsito y la circulación... Incluye obras de semaforización, control de
estacionamientos, cambios en
la circulación vial, demarcación, señalamiento, construcción de paradas de
transporte público, terminales, refugios y bahías para autobuses, aceras,
pasarelas, zonas y calles peatonales, mejoras a la geometría vial, ensanche de
vías, canalización de cruces, repavimentación y construcción de tramos
limitados de nueva vialidad, con prioridad en aquellas vías más utilizadas por el
transporte público (MTC, 1991). Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia
Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 171 En tal sentido, este
subprograma se concatena con el lineamiento de creación de infraestructura de
apoyo y, de cierta manera, con la modernización del transporte, ya que al
invertir recursos en mejorar la infraestructura de transporte, a través de la
modernización a la infraestructura, se estaría respondiendo a lo planteado en la
PNTU, referido a la «creación de infraestructura de apoyo» así como a la
«modernización».Por último, la renovación de flota contemplaba otorgar
financiamiento a transportistas para la adquisición nuevos vehículos de
transporte colectivo, así como la repotenciación de aquellos que se
encontraban en servicio, los cuales serían “cancelados por los beneficiarios con
años de servicio según el plazo del crédito” (MTC, 1991). De esta forma, este
subprograma atendería al lineamiento de Asistencia financiera del Estado y
apoyaría además, la modernización del transporte. Cada uno de estos
subprogramas fue implantado a través de diversas acciones durante el período
de estudio. Es así como, el fortalecimiento institucional implicó el desarrollo de
cursos de capacitación para conductores y técnicos del transporte, la
realización de seminarios, asistencia técnica a oficinas municipales de
transporte, apoyo para la adquisición de mobiliario y equipos de oficinas
(computadoras, impresoras, fax, fotocopiadoras, etc.), y la ejecución de estudios
y proyectos de transporte y tránsito. Estas acciones se concibieron como
elementos que permitían crear plataforma de soporte a la municipalización y
ayuda para el logro de la modernización gerencial. Con relación a las mejoras a
la infraestructura, básicamente, implicó la contratación de proyectos de
ingeniería de detalle, y la realización de obras (mantenimiento vial,
demarcación, señalización, construcción de paradas, implantación de
semáforos, construcción de pequeños terminales, etc.), incluyendo la
inspección. Estas intervenciones creaban o mejoraban la infraestructura de
transporte público. El programa de renovación de flota se circunscribió a la
adquisición de vehículos autobuses, minibuses y rústicos. Finalmente, en el
documento que recoge la política se planteó de forma expresa que se
privilegiarían los autobuses (por sus virtudes como medio de transporte
colectivo, comparado con el minibús) y los rústicos (por servir las zonas donde
vive la población menos favorecida económicamente).Este anunciado, no viene
sino a reforzar la práctica, que históricamente El transporte urbano en
Venezuela..., pp. 159-182 172 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 se ha
asumido en Venezuela, de financiar (léase subsidiar) la adquisición de vehículos

46/55
de transporte público para evitar o frenar los aumentos de las tarifas.
Asimismo, se reitera que la modernización del transporte involucra
necesariamente la compra de vehículos nuevos. Además de las premisas
explicadas anteriormente, dentro de las acciones en pro de la modernización
del servicio, se manejó la tesis de apoyar la creación y desarrollo de empresas
de transporte bajo la figura legal de derecho privado de compañías anónimas.
En este sentido, se dio por hecho que al obligar a los transportistas a presentar
entre los recaudos para obtener créditos para la adquisición de vehículos
nuevos (bajo el subprograma de renovación de flota) la documentación de una
compañía anónima, se modificaría no sólo la razón social de la operadora, sino
también su forma de funcionamiento, trayendo como consecuencia la
sustitución de las asociaciones civiles y cooperativas por dichas compañías y la
modernización.

En este orden de ideas y como respuesta a los lineamientos planteados, se creó

la Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR) como organismo
adscrito al Ministerio de Transporte y Comunicaciones. Entre los motivos de su
creación destacan los problemas de capacidad vial, deficiencias institucionales
y legales, limitada disponibilidad financiera, débil integración entre
planificación del transporte y uso de la tierra y deficientes servicios de
transporte colectivo. Efectivamente, el FONTUR puso en marcha los
subprogramas de fortalecimiento institucional (FI), de mejoras físicas a la
infraestructura (MI) y de renovación de flota de transporte público (RF), a través
de los cuales se emprendieron una serie de acciones.

En el caso de fortalecimiento institucional, se emprendió la capacitación (de

transportistas y técnicos de alcaldías y de FONTUR), la realización de
seminarios, la dotación de oficinas locales de transporte, contratación de
estudios y proyectos y la asistencia técnica (asesoría de consultores nacionales
e internacionales para las oficinas locales de transporte y del propio organismo
patrocinante).

Las acciones más importantes en materia de infraestructura, se refieren a la

ejecución de obras o servicios en los municipios beneficiados y la inspección de
éstos (construcción de paradas de transporte público, señalización de la
vialidad, instalación de semáforos, bacheo de vías, Rosa Virginia Ocaña Ortiz e
Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 173 demarcación de
las vías, construcción de terminales, construcción de ciclo vías, etc.).

Las actividades relacionadas con la flota se concentraron en la adquisición de

vehículos nuevos de tipo rústicos, minibuses y autobuses urbanos. Sin embargo,
también implicó la renovación de autobuses de transporte urbano propiedad de
la Compañía Anónima Metro de Caracas (metro buses).
Para llevar a cabo estas funciones, FONTUR contó con aportes anuales del
Ejecutivo Nacional (fuente más importante) y con financiamiento externo de la

47/55
banca multilateral “Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y Corporación Andina de Fomento (CAF)”, además de recursos
provenientes de convenios de cooperación internacional. Con relación a la
fuente de los recursos externos, nos parece pertinente aclarar que además de
representar un monto minoritario de los presupuestos
anuales de FONTUR, se han utilizado exclusivamente para los subprogramas de
fortalecimiento institucional y mejoras a la infraestructura, puesto que son los
subprogramas que cumplían con los lineamientos y política de los organismos
multilaterales10. Asimismo, conviene señalar que estos organismos consideran
que servicio de transporte público en las ciudades venezolanas presenta una
situación adecuada en términos de calidad y precio, y que cualquier
intervención en flota traería efectos perversos. Por lo tanto, el subprograma de
flota ha funcionado exclusivamente con recursos internos. Llegado a este
punto, es necesario señalar que los tres subprogramas que conforman el
Programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU) funcionaron bajo fuentes de
financiamiento y reglas de “organización” diferentes. Recordemos, que para
hacer uso de los recursos provenientes de la banca multilateral es
indispensable cumplir con una serie de etapas establecidas por esos
organismos, así como con formatos de presentación de documentos, y
proyectos, etc.

Reconocemos, a pesar de las críticas que se le formulen a la implementación del

PNTU, como uno de los beneficios más importantes el número de personas que
se han formado en el área, el apoyo a la adquisición de mobiliario para las
oficinas locales de transporte urbano, la ampliación de la flota, el incremento
en el nivel de servicio del transporte público urbano (vía el ingreso de vehículos
nuevos), las mejoras en la red vial urbana, las El transporte urbano en
Venezuela..., pp. 159-182 174 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 inversiones
en estudios y el apoyo a la creación de policías viales, entre
otras.

Finalmente, consideramos que el Programa Nacional de Transporte Urbano

presenta resultados negativos, los cuales se encuentran ejemplificados en un
crecimiento visible en la burocracia a nivel del Estado central, que colide
directamente con el principio de descentralización que estaba pensado apoyar.
Por otra parte, el aumento de la flota de transporte público se ha traducido en
saturación de ciertas rutas urbanas y desorden en las ciudades, con los costos
sociales asociados. Una novedosa forma de hacer políticas públicas en
transporte o más de lo anterior.

Uno de los primeros señalamientos es que las políticas públicas en el área de

transporte urbano en Venezuela han estado y siguen estando en concordancia
con la situación económica y política del país. No obstante, a partir del período
1991-2000 debemos reconocer una novedad en el diseño de la política nacional
de transporte urbano, como una política expresa del área, a diferencia de las
48/55
acciones emprendidas por gobiernos anteriores con relación a las políticas
públicas; las cuales eran consecuencia de políticas económicas, sociales, de
energía, entre otras . Aunque la política de transporte urbano se materializó, en
el Programa Nacional de Transporte Urbano, una de sus debilidades consistió en
que fue diseñada desde el gobierno central (al igual que otras políticas
públicas), exclusivamente por técnicos adscritos a dicha administración, sin
considerar los actores involucrados en el proceso (autoridades locales, usuarios
y operadores) y, con un desconocimiento del problema real del transporte
urbano en las principales ciudades del país11. En general, el Estado venezolano
asumió integralmente los lineamientos, reglas y procedimientos exigidos por
los organismos de la banca multilateral. Esto repercutió directamente en la
política de transporte urbano, dado que para su diseño e implementación no se
consideraron las particularidades del país y de cada ciudad con sus
características propias en el sistema de transporte. Rosa Virginia Ocaña Ortiz e
Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 175
En efecto, a pesar de que la política se diseño como una política expresa del
área de transporte, fueron pocas las novedades que se introdujeron en el
diseño, conducción y seguimiento de la política de transporte urbano (1991-
2000). Esta se expresó en la abundante utilización de los recursos del Estado; tal
como se venía realizando durante el período de bonanza petrolera, sin realizar
ningún tipo de evaluación de sus resultados.
De esta manera se continuó con la misma lógica gubernamental que se expresa
en patrones similares a los utilizados por administraciones anteriores12. Sin
incorporar ningún tipo de correctivos y sin realizar capitalización de las
experiencias. El sentido de los correctivos se refiere a las acciones encaminados
a incorporar cambios en acciones subsiguientes tomando en consideración los
resultados de aplicaciones anteriores, previa evaluación. En tanto que la
capitalización de las experiencias incluye las acciones de corrección
incorporando los aprendizajes obtenidos en lugares, áreas y ámbitos
diferenciados de otras políticas públicas estatales y locales.

Conclusiones

Durante el período 1991-2000, el comportamiento del Estado con respecto al

transporte respondió a prácticas anteriores, a pesar de que por primera vez se
diseñó una política expresa de transporte urbano, la cual anunciaba novedades
e innovaciones en el área. En efecto, el diseño de la política se realizó desde el
gobierno central, entre técnicos de ese nivel de gobierno, sin conocer el
problema real de transporte urbano de las principales ciudades, sin considerar
las percepciones de los actores del sistema, asumiendo las exigencias y
procedimientos de los organismos de la banca multilateral y, finalmente, sin
evaluar los resultados, aplicar correctivos y capitalizar la experiencia. En este
sentido, es necesario recordar que el proceso de elaboración de políticas es
tanto técnico como político. Más aún, el hecho de que un problema público pase
49/55
a ser atendido por la sociedad o por los entes gubernamentales en un momento
dado, es una acción política, entonces no puede responder a una lógica
diferente de la que predomina en las instituciones gubernamentales (en
cualquiera de sus instancias) y no responda a las necesidades de la sociedad y
de aquellos involucrados en la prestación del servicio.

En consecuencia, la implantación de la política no presentó los resultados

esperados, y el problema de transporte urbano en las ciudades venezolanas se
mantiene. A pesar de que se contó con importantes recursos financieros, los
objetivos para la cual fue concebida no se cumplieron, es decir: eficiencia
económica, cobertura de costos, justicia social, conveniencia administrativa y
coordinación modal. Asimismo, las medidas contempladas no fueron las
apropiadas para atender los verdaderos problemas de transporte existentes en
las ciudades. Hubo contradicciones entre las acciones propuestas y los
principios de descentralización y municipalización establecidos en los
lineamientos de la política, por lo que las acciones planteadas resultaron
inadecuadas y no solucionaron los problemas de transporte urbano.

Como se sabe, en Venezuela, durante los noventa se instauró una política

económica neoliberal, al igual que otros países latinoamericanos, que aunque
ayudó a “controlar” la hiperinflación, produjo efectos negativos a nivel social, al
incrementar la pobreza y el desempleo a nivel nacional, al aumentar la
dependencia tecnológica y financiera del exterior, y al disminuir el crecimiento
económico interno.

En este contexto, se elaboró el Programa Nacional de Transporte Urbano que a

pesar de formar parte de una política liberal, respondió a la lógica y a
procedimientos del Estado interventor. Sus resultados prácticos, en este
sentido, no son incoherentes con el desarrollo del Estado en Venezuela, puesto
que, hubo avances y retrocesos en la aplicación del programa liberal en el país.
Aunado a la persistencia de rasgos y prácticas de gobiernos anteriores que se
caracterizaban por ser paternalistas y populistas y, por lo tanto, con una fuerte
tendencia al intervencionismo. Recordemos que durante el segundo gobierno
de Carlos Andrés Pérez (1989-1992) se implantaron una serie de políticas
conocidas como el “paquete” que reflejaban las medidas contempladas en el
Consenso de Washington. Estas medidas implicaban el desmontaje del estado
interventor y su transformación por uno que respondiera a la lógica liberal; es
decir, se debía disminuir el tamaño de la burocracia estatal y por lo tanto del
aparato Estado y también acometer una serie de privatizaciones sobretodo de
las industrias básicas y del sector de los servicios.
.
No obstante, se produjo un aumento de los precios de la gasolina que
repercutieron en el aumento de las tarifas del transporte urbano, como
consecuencia, se produjeron una serie de protestas populares en las principales
ciudades del país. Estos hechos, relacionados con la problemática del transporte
50/55
urbano, tuvieron como consecuencia la creación del Consejo Venezolano del
Transporte y el posterior diseño de una política expresa de transporte urbano;
política de corte populista, que implicó la implementación de subsidios y la
intervención del Estado lo que perpetúo el modelo que se pretendía superar.

Notas

1 Por políticas públicas entendemos un conjunto de acciones que toma alguna

instancia gubernamental (local, regional o nacional) dirigidas a la resolución de
situaciones que son percibidas como poco satisfactorias por la comunidad o por
el ente que toma la medida, así como a mantener la calidad de vida de la
población. El campo de acción de las políticas públicas comprende todos
aquellos sectores de la vida local, regional o nacional que pertenecen al ámbito
de lo público y que pueden ser influenciados a través de la acción
gubernamental, es decir: salud, educación, cultura, economía, transporte,
vialidad, finanzas, relaciones internacionales, etc. Estas acciones tienen como
referencia el marco legal existente y contemplan varios aspectos que pudieran
no ser explícitos como los técnicos, políticos y de asignación de recursos, entre
otros.

2 Como en todos los sistemas de transporte urbano, en Venezuela se presentan

distintos actores: los usuarios, los operadores y las autoridades. Los usuarios,
conforman la demanda; los operadores, representan la oferta y, las autoridades
de tutela, son las encargadas de la definición de políticas, planificación, gestión
y ejecución de la política así como del control y fiscalización del servicio. Cada
uno de los actores del sistema de transporte urbano juega un papel
determinante e interactúa en el funcionamiento del sistema. Los intereses de
cada uno son a veces contradictorios y es necesario lograr un cierto equilibrio
entre ellos para el mejor funcionamiento del sistema de transporte urbano. A
pesar de la importancia de cada unos de estos actores, en este ensayo, haremos
referencia únicamente a las autoridades de tutela.
El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182
178 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005

3 Por concertación entendemos la identificación y agregación de las demandas

ciudadanas, de los actores políticos y la incorporación de planes de las distintas
instancias de la administración pública.

4 Se conoce como “viernes negro” el 18 de febrero de 1983, porque hasta ese día
se cotizó el dólar a 4,30 bolívares. En esos días, se estableció un tipo de cambio
preferencial que sólo protegía ciertos sectores y el Banco Central pasó a
controlar la venta y compra de divisas. Con este decreto se trató de manejar la
crisis económica que se produjo como consecuencia de dos factores
fundamentales: vencimiento de los lapsos para el pago de la deuda externa y la

51/55
crisis de los precios del petróleo. De esta forma, la bonanza fiscal que financiaba
el modelo político-social y neutralizaba los conflictos comenzaba a declinar y
con el tiempo esta crisis se profundizaría.

5 Los días 27 y 28 de febrero de 1989 estallaron en las principales ciudades de

Venezuela una serie de protestas populares, a raíz del alza de los pasajes en el
transporte colectivo, hubo saqueos y destrozos en distintas zonas comerciales.
Estos hechos provocaron una situación de anomia y anarquía, pues la violencia
se convirtió en el mecanismo de expresión popular, lo cual ameritó la
suspensión de las garantías constitucionales y la militarización del país. Hubo
gran cantidad de muertos, heridos y desaparecidos que fueron enterrados en
fosas comunes y hasta la fecha no se conoce el número exacta de las cifras.
Para una visión completa de estos sucesos recomendamos ver: García, 1991, 51-
59.

6 La forma de enfrentar y superar la mayoría de estos problemas, en un sistema

democrático, es precisamente por medio de la elaboración, planificación y
ejecución de políticas públicas efectivas y eficientes por parte de las distintas
instancias de poder.

7 Se entiende por sistema de transporte urbano la conjunción de tres grandes

subsistemas: transporte público, tránsito e infraestructura (vial y de
transporte), pertenecientes a cualquier ámbito urbano. El transporte público
comprende la prestación del servicio, la infraestructura (vías), equipos
complementarios m(vehículos, torniquetes), organizaciones operadoras
(empresas, asociaciones civiles, cooperativas), autoridades de tutela
(Ministerios, Alcaldías), usuarios (organizados o no) y las relaciones entre ellos y
el marco legal. El tránsito involucra la operación del tránsito urbano y las vías,
los sentidos de circulación, los equipos (semáforos), el cuerpo de vigilancia y las
leyes vigentes. Lo vial se refiere a la construcción y mantenimiento de la
infraestructura de transporte, es decir, las vías (pavimento), las paradas de
transporte colectivo, la señalización y demarcación.
Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-
diciembre 2005 179

8 Para el lector interesado en la temática de la jerarquización vial

recomendamos la lectura de Tobías Arteaga (1980), Arteaga (1982), Marcano
(1978), Marcano (1986), Maurel (1987), Post Buckley (2001)), entre otros.

9 La Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), es una

institución pública adscrita originalmente al MTC creada el 5 de septiembre de
1991, mediante Decreto 1.827 de la Presidencia de la República. FONTUR tiene
por objeto la promoción, fomento y apoyo de programas y proyectos de
transporte urbano, en correspondencia con las estrategias establecidas por el
Ejecutivo Nacional, con el fin de contribuir a mejorar los niveles de vida de la
población urbana, especialmente de los grupos de bajos recursos económicos.
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10 El BID y el BM expresan abiertamente en sus diferentes documentos de
políticas, su negativa a financiar programas de adquisición de vehículos para
transporte público o de implantación de sistemas de transporte público, en
países en vías de desarrollo.

11 Por desconocimiento del problema nos referimos a lo que Dunn (1994)

considera limitaciones en cuanto a la estructuración del problema dado que se
toman los síntomas visibles del problema y no se profundiza en una evaluación
de los intangibles que aparentemente afectan el transporte urbano en las
ciudades, dada la falta de utilización de técnicas adecuadas para recolectar la
información y los trabajos de campo que integran la percepción, vivencia y
experiencias de los operadores, usuarios y técnicos locales.

12 Recordemos, que en Venezuela la implementación de las políticas

neoliberales tuvo avances y retrocesos dependiendo del contexto socio-
económico y de la cercanía o no, de los procesos electorales. Para ello, baste
recordar como después de los sucesos de violentos de 1989 se dejo a un lado las
exigencias de los multilaterales y se implementaron políticas de corte
populista.

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