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Expediente: --1382-1984
Tribunal: Superior Tribunal de Justicia
Competencia: Originaria
Fecha: 29/11/1985
Libro de Acuerdos: 34
N° de Registro: 122

Voces Jurídicas
ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA; ACTO ADMINISTRATIVO;
AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA;

Libro de Acuerdos Nº 34 Fº 362/368 Nº 122). “San Salvador de Jujuy, República

Argentina, a los veintinueve días del mes de noviembre de mil novecientos
ochenta y cinco, reunidos en la Sala de Acuerdos del Excmo. Superior Tribunal
de Justicia los señores Vocales titulares doctores Pablo Luis Damiano , Oscar
Agustín del Valle Galíndez, Ernesto Clemente Wayar, Amado Roberto Cura y el
señor Fiscal General doctor Roberto Raúl Salvador, llamado a integrar este
Cuerpo en razón de las constancias obrantes en autos, en ACUERDO PLENARIO,
vieron en Expte. Nº 1382/84, caratulado: “Contencioso Administrativo de plana
jurisdicción: Demisa Construcciones S.A. c/ Estado Provincial”.

El doctor Damiano, dijo:

Mediante resolución obrante a fs. 543 del Expte. administrativo Nº 1203/D/82,

agregado por cuerda separada, Nº 16.573/H.D. de fecha 3/2/82, el H.
Directorio de la Dirección Provincial de Vialidad resuelve adjudicar a la empresa
Demisa Construcciones S.A. la ejecución de la obra “Camino de Acceso a
Colonia Fuensanta de Murcia”. Mediante escritura Nº 89 del 21/5/82 se
protocoliza el contrato pertinente entre la Dirección de referencia y la actora, en
donde en su art. 3º) se fija el monto de la obra en $ Ley 18188: 4.501.849.459
y el plazo de cumplimiento en diez (10) meses a contar desde la fecha de firma
del acta de replanteo (fs. 566/567 vta.), la que tiene ligar el 12/4/82, siendo
horas 16 (fs. 541) y aprobada mediante resolución Nº 16.797/H.D. del 21/4/82
de la Dirección citada supra. A fs. 714 el Ing. Civil Roberto Eduardo Stanic del
Departamento Construcciones de la D.P. de Vialidad efectúa un informe al jefe
de dicho Departamento sobre la ampliación del plazo que corresponde a la
empresa Demisa Construcciones S.A. como consecuencia del incremento de
obra surgido y que se detalla en el cuadro de modificación de obra Nº 1,
llegando a la conclusión de que como la fecha de terminación prevista era el día
12 de febrero de 1983, con la ampliación ya mencionada, la nueva fecha de
conclusión se fijaba para el día 23 de julio de 1983. (10/11/82). A fs. 713 y con
fecha 23/11/82, el Ing. Agr. Mario R. Pérez a/c Jefatura Dpto. Construcciones
eleva al Sr. Ing. jefe el informe antes mencionado del Inspector de la Obra en
cuestión Ing. Stanic, el que hace propio, manifestando que correspondería una
ampliación para la terminación de la obra de 146 días corridos que sumados a la
fecha de terminación definitiva -12 de febrero de 1983- daría como fecha de
conclusión el día 23 de julio de 1983. A fs. 716 el Ing. Jefe Interino Juan P.
Ribotis considera que son representativas las modificaciones que han surgido en
obras y que consecuentemente se ha modificado el plan de trabajo e
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inversiones, por lo que debe ampliarse el plazo correspondiente, dictándose en

consecuencia resolución aprobatoria al respecto.

Así las cosas, el H. Directorio de la Dirección Provincial de Vialidad mediante

resolución Nº 17.458/HD del 24/11/82 amplía el plazo de ejecución y
finalización total de los trabajos hasta el 23 de julio de 1983, aprobándose
también el nuevo plan de trabajos e inversiones.

A fs. 724, y a los 28 días del mes de enero de 1983 siendo horas 9, se firma el
acta de recepción provisoria de la obra en cuestión, y lo hacen en
representación de Vialidad los Ingenieros Pérez, Gallardo y Collante, y por la
Empresa Demisa Construcciones S.A. el Ing. Pedro De Michel, a consecuencia
de ello se dicta por el Directorio resoluciónNº 17.555/HD del 2/2/83 por la que
se aprueba el acta de referencia.

A fs. 866 y en 26/4/83 el Ing. Ribotis concluye en su informe acotando que

correspondería la aprobación del Cuadro de Modificaciones Nº 2, y la
disminución del tiempo de ejecución de la obra en 54 días, con lo que se llevaría
el plazo de la misma al 30/5/83, dicho informe trae como consecuencia el
dictado por el H. Directorio de la Resolución Nº 17.889/HD del 27/4/83
mediante la cual se aprueba el Cuadro Comparativo de Obras e Importes
autorizados y modificaciones ejecutadas Nº 2-final ... y conforme a las razones
señaladas en el exordio, disminúyese el plazo contractual de la obra, fijándose
indefectiblemente como plazo final para la terminación de la misma el día
30/5/83.

A fs. 900 el Ing. De Michel peticiona se confeccione acta de recepción definitiva

de la obra citada (8/9/83, fs. 930), la que es suscripta por las partes
interesadas el 25/11/83, siendo horas diez y treinta minutos, luego de diversos
trámites y obras efectuadas como consecuencia de reclamos realizados por la
Empresa Las Paltas S.R.L.. Mediante resolución 759/PD del 9/12/83 el
Presidente de la D.P. de Vialidad ad referendum del H. Directorio aprueba el
acta de recepción definitiva de la obra “Camino de Acceso a Colonia Fuensanta
de Murcia”.

Ahora bien en lo referente al pedido de acogimiento de los beneficios que otorga

la ley Nº 3228/75 y su decreto reglamentario Nº 6216/75, éste se inicia
mediante Expte. administrativo Nº 830/D/83 y como consecuencia de la nota
presentada por el Ing. Pedro De Michel. ( fs.2). A fs. 5 el Jefe del Dpto.
Construcciones Ing. Agr. Pérez concluye al respecto del pedido de marras en lo
siguiente; 1º) Que al iniciarse la obra no estaba comprendida dentro del
término del art. 2º de la ley 3228/75, ya que tenía diez meses de plazo de
terminación y no un año como indica el artículo citado. 2º) El aumento del plazo
surge con posteridad y como consecuencia de un aumento del volumen de obra
y 3º) Se refiere a la oportunidad de efectuar el pedido por la Empresa
Contratista, ya que lo hace promediando el plazo establecido, y no el comienzo
como aparentemente indica el decreto reglamentario. En igual sentido, o sea
que no debe considerarse al contratista con derecho a la percepción del premio
en cuestión, se expresa el Ing. Alfaro, jefe Dpto. Puentes y Obras de Arte de la
D.P. de Vialidad.

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A fs. 9/11 Asesoría Letrada de la Repartición concluye en que debe en definitiva

remitirse todos los antecedentes al Poder Ejecutivo, quién aprobará o no lo
actuado, caso contrario se debe dictar una resolución denegando el pedido de la
empresa, si bien antes de ésto último considera, salvo mejor opinión, le
corresponde a la Empresa peticionante el premio de referencia. Fiscalía de
Estado, a fs. 14 y vta. dice que comparte la opinión del Asesor (fs. 9), y a su
vez el señor Fiscal de Estado Dr. Zamponi lo hace de igual modo en cuanto al
dictamen Nº 26.778 emitido por el Dr. Pedicone.

El 5 de agosto de 1.983, la actora mediante nota dirigida al señor Presidente de

la D.P. de Vialidad, reitera el pedido del “premio” que se otorga por Ley
3228/75, solicitando también actualización monetaria hasta el día del efectivo
pago. A fs. 29/30 el Asesor Letrado de la mencionada Repartición concluye su
dictamen manifestando que considera plausible toda realización de trabajos a
menos tiempo, pero solo eso, pues para pretender el premio es necesario
observar un procedimiento específico, lo que en este caso no se acredita, pues
lo contrario sería reconocer una facultad discrecional a las empresas, de
terminar los trabajos antes del plazo previsto, solicitando luego un premio por
ello, cuando lo que en realidad la ley ha querido es que la administración, si lo
cree conveniente, autorice previamente la realización de la obra en el nuevo
plazo, acotando también que si bien los trabajos fueron terminados con
anterioridad al plazo contractual, ello no autoriza a efectivizar el beneficio, toda
vez que se ven modificadas las condiciones contractuales sin que ello sea
avalado por una resolución en este sentido de la autoridad competente.

En fecha 25 de agosto de 1983 (fs. 32/33) el Consejo Técnico dictamina en el

sentido de que no están dadas las condiciones para el cumplimiento de la ley
3228/75 y su decreto reglamentario.

Mediante dictamen Nº 25.485 de Fiscalía de Estado se adhiere a las

consideraciones efectuadas en anterior dictamen en el sentido de que debe
acogerse favorablemente el pedido de pago de premio de Demisa
Construcciones S.A. , ya que, dice que el fin de la ley se ha cumplido, porque es
una realidad que la obra ejecutada por la contratista se ha terminado antes del
plazo contractual reduciéndose el mismo dentro de las previsiones de la misma
ley. En 11 de octubre y a fs. 39 vta., el Fiscal de Estado comparte los términos
del dictamen antes mencionado.

El Consejo Técnico en 7 de diciembre de 1983, luego de efectuar cálculos

respecto del premio correspondería a la actora, reitera que no debe hacerse
lugar al pedido de acogimiento de la Empresa a la Ley 3228/75 pese a lo
dictaminado por Fiscalía de Estado, ya que a tenor de lo que dispone el art. 2º
del Decreto Nº 6216/75 que dice: “declarado el acogimiento, el contratista
reajustará su plan de trabajos e inversiones y de acopio al nuevo plan
convenido”, no se puede cumplir con éste artículo, ya que cuando la Empresa
solicita su acogimiento, el reajuste del plan de trabajos es inocuo, ya que el
pretendido plan de trabajo y acopio pasa a ser un mero registro de hechos
consumados y no el compromiso de tareas a ejecutar, para lo cual existen
deberes y obligaciones a que debe someterse la Empresa en cuestión y diversos
controles previstos en la Ley de Obras Públicas.

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Como consecuencia de lo anteriormente narrado, el señor Presidente de la

Dirección Pcial. de Vialidad Ing. Simón Néstor Sadir dicta resolución Nº 763/P.D.
del 9 de diciembre de 1983, mediante la cual en su art. 1º se resuelve no hacer
lugar al pedido cursado en el presente Expte. por la Empresa Demisa
Construcciones S.A. , contratista de la obra “Camino de Acceso a Colonia
Fuensanta de Murcia”, referente al acogimiento del beneficio que acuerda la ley
nº 3228/75 y Decreto Reglamentario 6216/75....

El doctor Rafael H. Reyes, apoderado de la actora a fs. 52/54 interpone

revocatoria en contra de la resolución Nº 763/P.D./83, peticionando se revoque
por contrario imperio la resolución en cuestión, disponiéndose en su
consecuencia la petición realizada por su representada, ya que entre otras cosas
dice de la ilegitimidad de la resolución recurrida surge de su irrazonabilidad y de
su falta adecuada de fundamentación, por lo que deviene en arbitraria e injusta,
pretendidamente fundada en la sola voluntad del Organismo que la inició y
carente de todos respaldo legal y jurídico, formulando por último reserva por los
daños que ocasione a su representada, y conforme lo preceptúa la Ley de
Contabilidad de la Provincia, Decreto Ley 159/HG/1957.

Asesoría Letrada a fs. 60, ante la presentación meritada supra concluye

manifestando lo siguiente: “… corresponde resolver el recurso planteado,
revocándose por contrario imperio la resolución impugnada, modificándosela o
ratificándosela, de acuerdo al elevado criterio de la Superiorida” (21/12/83).

Mediante resolución Nº 18.845/H.D. de fecha 11/1/84 el H. Directorio de la

Dirección Pcial. De Vialidad deniega el recurso de reconsideración presentado
por la actora, ratificando en todas sus partes los términos de la resolución Nº
763/P.D./83 dictada oportunamente, ésto previo dictamen obrante a fs. 65/67
del Consejo Técnico en el sentido de que no estarían dadas las condiciones para
el acogimiento de la Empresa Demisa Const. S.A. a la Ley 3228/75.

El 9 de enero de 1984 y con motivo de la interposición por parte de la actora del

recurso jerárquico en contra de la resolución Nº 763/P.D./83 de la D.PV. se
inicia el Expte. Nº 157/D/84 (fs. 1 / 4). A fs. 27 de dichos autos, la actora hace
una presentación ante Fiscalía de Estado de la Provincia a fin de manifestar que
se tengan por reproducidos y ratificados todos los términos contendidos en el
recurso jerárquico deducido el 9 de enero de 1984, en lo que respecta a la
resolución Nº 18.845/H.D. del 11/1/84 y dictada por el H. Directorio de la DPV.
En fs. 32 a 42 obra dictamen de Fiscalía de Estado Nº 27.368 del 20/3/84, en
donde se concluye que deberá hecerse lugar al recurso jerárquico interpuesto,
revocando la resolución impugnada, declarando que corresponde a la Empresa
Demisa S.A. acogerse a los beneficios de la Ley 3228/75 y su Decreto
Reglamentario.

A fs. 43/56 luce informe producido por el señor Ministro de Obras y Servicios
Públicos en donde se concluye que la presentación de marras es improcedente,
que el acogimiento a la ley surge de una actitud discrecional del Ejecutivo…,
entre otras consideraciones, agregando asimismo que de no coincidirse en el
aspecto señalado de cualquier forma lo que corresponde es completar el trámite
administrativo y en ninguna forma hacer lugar al pago automático en vista de
que se podría estar violando el espíritu de la ley al no respetar su
reglamentación.
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El señor Fiscal de Estado, por último emite dictamen Nº 27.755 de fecha 1/8/84
meritando el informe indicado supra del señor Ministro, compartiendo lo
sugerido por el mismo en cuanto a componer los intereses de la administración
y la recurrente y aunque sea a posteriori, el Poder Ejecutivo pondere si
verosímilmente, y retrotraídas las circunstancias al momento histórico anterior,
la propuesta de reducción de plazo de ejecución de la obra y acogimiento a la
ley de premios, formulada por la contratista hubiera resultado conveniente; y
en su caso proveer a su aprobación y reconocimiento del respectivo crédito.

Como corolario de todo lo expresado, el señor Gobernador de la Provincia,

juntamente con su Ministro de Obras y Servicios Públicos, dicta el Decreto Nº
186/OP del 16/8/84, el cual en su art. 1º resuelve rechazar el recurso
jerárquico presentado por la Empresa Demisa Construcciones S.A., contratista
de la Obra: “Camino de Acceso a Colonia Fuensanta de Murcia”, contra la
resolución Nº 763/P.D./1983 sostenida por resolución 18.845/H.D./1983 del H.
Directorio de la DPV y en su art. 2º manda instruir a la DPV para que, a la luz
de las directivas dadas en el Expte. Nº 157/D/1984 sobre la naturaleza del
informe fundado y los antecedentes obrantes en Expte. Nº 830/D/1983, se
retrotraiga a las circunstancias del momento histórico en que se produjo la
solicitud de acogimiento formulada por el Empresa contratista y en ese
contexto, elabore el Informe fundando a que hace referencia el decreto Nº
6316/H/1975, que será elevado al Poder Ejecutivo para su consideración.

A fs. 9/21 y fs. 27, el doctor Sergio Eduardo Stephan en el doble carácter de
abogado y procurador y en representación de Demisa Construcciones S.A. ,
interpone recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción en contra del
Estado Provincial y por el que se persigue la revocación del Decreto Nº
186/OP/84 de fecha 16/8/84, que en su art. 1º dispone rechazar el recurso
jerárquico presentado por la Empresa Demisa Construcciones S.A., contratista
de la obra Camino de Acceso a Colonia Fuensanta de Murcia, en contra de la
resolución Nº 763/PD/1983, sostenida por resolución Nº 18.845/HD/1983 del H.
Directorio de la Dirección Provincial de Vialidad, disponiéndose en definitiva que
se haga lugar a la demanda y se reconozca el pago del premio instituido por Ley
Nº 3228/75 y Decreto 6216/75 a su representada por la terminación anticipada
de la obra mencionada supra, con la correspondiente actualización monetaria,
intereses y costas.

Declarada “prima facie” la competencia del Tribunal se corre traslado de la

demanda al Poder Ejecutivo, que la contesta por intermedio de la Procurador
Fiscal Dra. Silvia M.E. Navarro, con el patrocinio letrado del Dr. Horacio Gómez,
quien en síntesis peticiona el rechazo de la pretensión de pago del premio en
cuestión con expresa imposición de constas a la actora.

De los antecedentes que en forma pormenorizada he relacionado, así como de

la posición de las partes en este litigio en orden a la validez del acto
administrativo cuestionado, hay una cuestión previa a resolver: si el decreto
cuestionado por la actora habilita la instancia administrativa, ya que si a este
interrogante respondemos en forma negativa, no tien mayor sentido entrar al
fondo de la cuestión que el actor peticiona, esto es el pago del premio.

Por de pronto, y pese a haberse, en su momento, admitido preliminarmente

este recurso, tal decisión no causa estado. “Los tribunales provinciales han
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establecido que esa decisión no obsta al nuevo examen de los presupuestos

procesales atendidos al habilitarse la instancia, en el momento de la sentencia
final” (Armando Grau, Habilitación de la Instancia Contencioso Administrativa,
Edit. Platense, 1971, pág. 132).

Y tal cuestión la planteo en esta oportunidad, pues luego de una lectura

detenida del expediente llego a la conclusión que la presente demanda ha sido
interpuesta en forma anticipada o prematura.

En efecto, si bien es cierto que el Pode Ejecutivo por decreto 186/OP de fecha
16 de agosto de 1984 rechaza el recurso jerárquico presentado por la actora, no
es menos cierto que ese mismo acto instruye a la Dirección Provincial de
Vialidad para que se retrotraiga a las circunstancias y momentos históricos en
que se produjera la solicitud del “premio” y en ese contexto elabore el “informe
fundado” a que hace referencia el Decreto Nº 6216/H/75, el que luego debía ser
elevado nuevamente al Poder Ejecutivo quien iba a resolver en definitiva.

Esto significa que en la especie no se dan los presupuestos mínimos y

esenciales que tornen expedira la vía contencioso administrativa.

El artículo 2º del Código en lo Contencioso Administrativo (Ley 1888)

expresamente establece que “para que una decisión administrativa pueda dar
lugar al recurso contencioso administrativo es necesario que sea definitiva y
cause estado…”. El art. 6º reitera que “el recurso contencioso administrativo
solo podrá ejercerse contra las resoluciones denegatorias del derecho o interés
reclamado”. Esto significa que no solo es necesario acreditar que se ha
efectuado la reclamación administrativa previa, en sentido lato, mediante el
ejercicio de los recursos reglamentados en el trámite administrativo (art. 5) sino
que también y según hemos visto, los arts. 2º y 6º y concordantes (art. 13)
exigen que se acredite la denegación del reclamo efectuado ante el organismo
competente.

La denegatoria tiene que ser expresa “mediante acto definitivo, generalmente

mediante un decreto que cierra la instancia administrativa y agota los medios
de impugnación ante la más alta autoridad administrativa competente. El acto
denegatorio puede contener una denegación total o parcial. La resolución
administrativa impugnable debe ser el resultado adverso de una reclamación
“(cf. Dormí, Proceso Administrativo Provincial, Idearium , 1977, pág. 62).

El acto o decisión administrativo debe ser definitivo y es acto definitivo aquél

que pone fin a la controversia, impidiéndose su continuación. En la especie, y de
ahí quizás el error de haber admitido preliminarmente esta demanda ( que
debió ser rechazada in limine), hay una apariencia de acto definitivo-el decreto
impugnado que rechaza el recurso jerárquico-. Pero un estudio más detenido de
la cuestión, reitero, patentiza que esa decisión definitiva aquí no existe, por
cuanto el fondo de la cuestión planteada ha quedado pendiente por decisión del
órgano máximo de la administración pública, el que difiere la misma a un
estudio previo que debe realizar la Dirección de Vialidad, para luego recién
expedirse en forma definitiva.

No se me escapa que en algunos casos, puede el Poder Ejecutivo abusar de

estas facultades retardando maliciosamente el procedimiento administrativo.
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Pero para estas situaciones anómalas – que no se configuran en modo alguno

en esta causa- hay remedios que el administrado tiene a la mano (por ej. y
como apunta la accionada, el recurso de amparo por mora administrativa)

Por lo expuesto propicio se rechace la presente demanda, con costas (art. 110
CCA). Los honorarios de los profesionales intervinientes se fijan en la suma de A
7.690,41, para Fiscalía de Estado y A 5.767,80 para el Dr. Sergio Eduardo
Stephan, suma a la que arribo tomando como pauta el monto actualizado de la
que da el perito Ing. Juan Antonio Villena como monto del “premio” (que es el
monto del juicio de haber prosperado este recurso). Los honorarios del Ing.
Juan Antonio Villena se establecen en la cantidad de A 2.050, teniendo en
cuenta lo dispuesto por el art. 92º de la Ley nº 2420/58.

Los doctores Galíndez, Wayar, Cura y Salvador adhieren al voto que antecede.

Con lo que se dio por terminado el presente Acuerdo firmándose en constancia

por ante mí Secretario que certifico.

Van firmas

Acto seguidoy por los fundamentos del precedente Acuerdo el Superior Tribunal
de Justicia, RESUELVE:

1º) Desestimar el recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción

interpuesto en autos por Demisa Construcciones S.A. y en contra del Decreto Nº
186/OP/84, dictado por el Poder Ejecutivo de la Provincia.

2º) Imponer las costas a la actora vencida, regulándose los honorarios

profesionales de Fiscalía de Estado y del doctor Sergio Eduardo Stephan en las
sumas de siete mil seiscientos noventa australes con cuarenta y un centavos ( A
7.690,41) y cinco mil setecientos sesenta y siete australes con ochenta
centavos (A 5.767,80), respectivamente. Regular los honorarios del perito
designado en autos Ing. Juan Antonio Villena en la suma de dos mil cincuenta
australes (A 2.050).

3º) Regístrese, déjese copia en autos y notifíquese por cédula.-

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