Formular Una Política de Seguridad Social de Casur para Los Afiliados Retirados y Activos de La Policía Nacional y Sus Familias

ACTIVIDAD 1: FORMULAR UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD SOCIAL
DE CASUR PARA LOS AFILIADOS RETIRADOS Y ACTIVOS DE LA

POLICÍA NACIONAL Y SUS FAMILIAS
CONVENIO DE COOPERACION CO 226 -16 / CONVENIO ESPECÍFICO

002 -2017
Presentado a: LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA

NACIONAL
Bogotá D.C,
Marzo de 2018
CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL
CONVENIO DE COOPERACION CO 226 -16 / CONVENIO ESPECÍFICO 002 -2017
Gustavo Riveros Aponte

Director del Centro Regional de la OISS para Colombia y el Área Andina
Jorge Bernal Conde
Director Adjunto del Centro Regional de la OISS para Colombia y el Área
Andina
Secretario Técnico de Proyecto: Gustavo José Samper Rodríguez
Coordinador de Proyecto: Juan Diego Montenegro Timon
Edición
Juan Diego Montenegro Timon

Diana Carolina Rodríguez Guzmán
Equipo de Consultoría:
Edna Cristina Bonilla Sebá

Enrique Borda Villegas
Wilson Darío Bustos Guarín
Claudia Ximena Camacho Corzo
Juan Sebastián Contreras Bello
Angélica Díaz Ortiz
Jorge Iván González Borrero
Laura León León
Jorge Andrés Mateus Londoño
Sonia Helena Organista Acosta
Diana Carolina Rodríguez Guzmán
Mario Fidel Rodríguez Narváez
2
Contenido
I. Introducción................................................................................................4
II. Metodología CONPES..............................................................................14
III. Marco Conceptual.................................................................................18
IV. Situación Actual....................................................................................25
V. Política de Seguridad Social de CASUR para los afiliados retirados
y activos de la Policía Nacional y sus familias...........................................36
VI. Recomendaciones........................................................................................50
3
FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD SOCIAL DE CASUR
PARA LOS AFILIADOS RETIRADOS Y ACTIVOS DE LA POLICÍA
NACIONAL Y SUS FAMILIAS1
Autores: Enrique Borda Villegas, Angélica Díaz Ortiz, Diana Carolina
Rodríguez Guzmán, Juan Diego Montenegro Timon, Mario Fidel Rodríguez
Narváez
I. Introducción
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, creada y reglamentada
por el Decreto 0417 de 1955, 2343 de 1971, 2003 de 1984, y Acuerdo 008
de 2001, es un establecimiento público, del orden Nacional, con personería
jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente,
adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dirigida y administrada por el
Consejo Directivo y el Director General, cuyas funciones principales son:
1
Este producto fue financiado con recursos aportados por la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional.
4
• Reconocer y pagar oportunamente las asignaciones de retiro,
sustituciones, pensiones y demás prestaciones que la ley señale a
quienes adquieran este derecho.
• Diseñar y desarrollar programas de bienestar social orientados a
mejorar la calidad de vida de sus afiliados, beneficiarios y de sus
funcionarios.
• Coadyuvar con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional,
en la formulación de la política y planes generales en materia de
seguridad y previsión social en relación con el personal de oficiales,
suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y demás estamentos
de la Policía Nacional con asignación de retiro y sus beneficiarios en
goce de sustitución pensional.
• Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y
los recursos de capital que constituyan el patrimonio de la entidad, o
aquellos que sin ser de su propiedad se confíen a su manejo.
Por su parte, la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) es
un organismo internacional, de carácter técnico y especializado reconocido
por la Ley 864 de 2003, que tiene como finalidad promover el bienestar
económico y social de los países iberoamericanos y de todos aquellos que
5
se vinculan por el idioma español y portugués mediante la coordinación,
intercambio y aprovechamiento de sus experiencias mutuas en Seguridad
Social y, en general, en el ámbito de la protección social.
En virtud de sus objetos misionales, CASUR y la OISS celebraron un
convenio marco de cooperación para desarrollar los objetivos comunes en lo
relacionado con la seguridad social y el bienestar de los trabajadores,
pensionados y retirados de la reserva activa y, en especial, integrar
propósitos y esfuerzos en campos relacionados con la ampliación y
fortalecimiento de los servicios sociales para los afiliados.
Bajo dicho Convenio Marco, en el 2016 se celebró el Convenio Específico
001, el cual tuvo por objeto realizar el análisis jurídico y hermenéutico, que
permitiera brindar los lineamientos para diseñar y formular el modelo y el
sistema de seguridad social integral de CASUR en complemento con los
lineamientos para definir el modelo de sostenibilidad de las asignaciones de
retiro. Para esos efectos, se acordaron y desarrollaron los siguientes
componentes:
 Diagnóstico de la entidad y su estructura funcional actual.
6
 Realizar un análisis sobre los procesos de estructuración de modelos de
sostenibilidad aplicados a la seguridad social y compatible con la fuerza
pública.
 Realizar un análisis (estudio comparado) sobre los procesos de
estructuración de modelos de seguridad social aplicados a la fuerza
pública en otros países.
 Brindar herramientas y modelos para la construcción de modelos de
seguridad social.
Como resultado de esta primera fase se lograron entre otros los siguientes
resultados:
 Análisis sobre la evolución y crecimiento de la estructura del CASUR.
 Construcción del Estado del Arte normativo en seguridad social aplicable
a CASUR.
 Análisis sobre el alcance, ámbito de aplicación y competencia del CASUR
y la posibilidad de generar nuevos servicios y prestaciones en el marco
del Sistema de Seguridad Social Integral.
 Análisis sobre las problemáticas del actual modelo de seguridad social de
CASUR.
7
 Análisis comparado de modelos de seguridad social de la fuerza pública
de Chile y Ecuador incluyendo buenas practicas, tendencias actuales y
elementos integrantes de los modelos de sostenibilidad de las
asignaciones de retiro.
 Construcción del Estado del Arte normativo sobre la sostenibilidad
financiera en el Sistema General de Pensiones.
 Análisis de buenas prácticas que en materia de sostenibilidad financiera
han adoptado los Sistemas y administradoras de seguridad social en
Colombia
 Planteamiento de recomendaciones para el diseño y formulación de un
modelo de seguridad social para CASUR
 Elaboración de la hoja de ruta para el diseño y la implementación de un
nuevo modelo en seguridad social para la entidad.
A partir de esa primera fase se realizó el análisis jurídico y hermenéutico,
que permitió brindar los lineamientos para diseñar y formular la hoja de ruta
para el diseño y la implementación de unos nuevos servicios de seguridad
social en complemento con los lineamientos para definir el modelo de
sostenibilidad de las asignaciones de retiro.
8
Conscientes de los éxitos y fracasos organizacionales y con la mejor
disposición de cerrar las brechas que impiden la gestión integral de bienestar
para ofrecer un valor agregado diferenciado a los miembros activos y
retirados de la Policía Nacional y con un propósito centrado en el
cumplimiento de la misión institucional, se ha propuesto desde hace más de
dos años una labor dirigida a la construcción de un nuevo direccionamiento
estratégico para CASUR en el mediano y largo plazo que permita, no
solamente cumplir con el pago de asignaciones de retiro, sino desarrollar
todo un portafolio de servicios claramente diferenciables y difícilmente
imitables que aporten y satisfagan las necesidades de los Policías retirados y
sus familias, convirtiendo a CASUR en una empresa de clase mundial, social
y económicamente exitosa, contribuyendo significativamente al mejoramiento
de la calidad de vida de sus afiliados.
Lo anterior implica la realización de grandes esfuerzos y generación de
iniciativas de tipo académico, jurídico, administrativo, investigativo y
tecnológico, que le permitan a la entidad avanzar en la implementación de la
estrategia institucional definida en la resolución No 7349 del 02 de
septiembre de 2014 “Por la cual se establece el plan estratégico institucional
de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”, para convertirse en
9
un referente en seguridad social integral, generador de altos niveles de
credibilidad y confianza por la transferencia efectiva de su oferta de valor.
Bajo esa perspectiva, en el año 2017, CASUR y la OISS celebraron el
Convenio Específico 02, buscando dar continuidad el desarrollo de acciones
encaminadas a gestionar la seguridad social de los retirados de la Policía
Nacional de Colombia y articular las actividades del despliegue de los
imperativos y objetivos estratégicos para alcanzar la estrategia institucional
propuesta en el plan estratégico de largo plazo.
En ese sentido, el objeto del Convenio Específico 02 fue la formulación de
una política de seguridad social que permita el diseño del modelo de negocio
y naturaleza jurídica, en un marco de post-conflicto y la realización de
estudios para la creación de una administradora de servicios de seguridad
social y de asignaciones de retiro, identificando los riesgos estratégicos
asociados a la sostenibilidad de CASUR.
Para el cumplimiento de este objeto, se acordó el desarrollo de los siguientes
componentes y productos a partir de aportes realizados por CASUR y la
OISS según se indica a continuación:
10
Componente Productos Alcance Aporte

Formular la Formular una Documento en el que CASUR
política política pública se formulen
pública y el de seguridad lineamientos que
sistema de social de permitan adaptar
seguridad CASUR para los características de los
social para afiliados sistemas de la
los retirados y seguridad social
integrantes activos de la integral y otras

1
en servicio Policía Nacional políticas públicas
activo y y sus familias. coherentes, en favor
retirados de de una prestación del
la Policía servicio que innove y
nacional y diferencia a CASUR y
sus familias. la posicione con sus
afiliados activos y
retirados.
2 Definición de los Documento que CASUR
elementos de un defina los elementos
sistema de de un sistema de
11
seguridad social seguridad social y
integral de servicios sociales de
CASUR. CASUR
Alineación de los Documento en el cual CASUR
elementos del se explique la
modelo y el alineación de los
sistema de elementos de un
seguridad social sistema de seguridad
integral de social y servicios

3
CASUR para los sociales de CASUR
afiliados para los afiliados
retirados y retirados y sus
activos de la familias.
Policía Nacional
y sus familias.
Diseño de un 4 Diseñar el Establecer los OISS
modelo de modelo de elementos
negocio para negocio de conceptuales, las
CASUR en el CASUR en el líneas de acción y los
mediano y mediano y largo contenidos básicos
largo plazo plazo. para la construcción
12
de un modelo de
negocio.
Alineación del Alineación de los OISS
modelo de lineamientos del
negocio CASUR modelo de negocios
5 con las unidades con la caracterización
de negocio en institucional de la
un entorno de Policía en el marco
post-conflicto del Postconflicto.

Evaluar los Propuesta de OISS
actuales instrumento de
negocios de seguimiento a la
en un entorno CASUR bajo implementación de los
de post- parámetros que fundamentos del
conflicto y la permitan hacer modelo de negocio.

6
evaluación de seguimiento una
las actuales vez
líneas de implementadas
negocio para las nuevas
la generación líneas de
de recursos negocio.
propios. 7 Estructurar el Documento de OISS
13
estructuración del
modelo de modelo de costos
costos y general y
sostenibilidad de sostenibilidad sin
Casur para la asignación de costos
prestación de indirectos de CASUR
servicios de para la prestación de
seguridad social servicios de seguridad
social.
Realizar Elaboración de Documento Plan para CASUR
estudios de un Plan de la gestión del proyecto
factibilidad Trabajo para el para la prestación de
para la 8 establecimiento Servicios de
creación de de Servicios de Intermediación
una Intermediación Laboral por parte de
administrador Laboral CASUR

9 Elaboración de Documento Plan para CASUR
a de
un Plan de la gestión del proyecto
servicios de
Trabajo para el para la prestación de
seguridad
establecimiento Servicios
social integral
de servicios Sociosanitarios por
14
y de una sociosanitarios parte de CASUR
administrador de Adulto mayor

Documento Plan para CASUR
a de Elaboración de
la gestión del proyecto
asignaciones un Plan de
para la prestación de
de retiro. 10 Trabajo para el
Servicios de Crédito
establecimiento
Social por parte de
de Crédito Social
CASUR
Elaboración de Documento Plan para CASUR
un Plan de la gestión del proyecto
Trabajo para el para la prestación de
11 establecimiento Servicios de Salud
de servicios de Complementarios por
salud parte de CASUR
complementarios
12 Elaboración de Elaboración de un CASUR
un Plan de Plan de Trabajo para
Trabajo para establecer a CASUR
establecer a como la
CASUR como la administradora de los
administradora aportes de los
de asignaciones afiliados activos y el
15
pago de las
de retiro asignaciones de
retiro.
Realización 13 Análisis técnico y Documento de OISS
de estudios económico sobre análisis sobre los
para el las beneficios y
rediseño de consecuencias desventajas de
la naturaleza de establecer a establecer a CASUR
jurídica, CASUR una en una empresa
financiera y empresa industrial y comercial
operacional industrial y del Estado o una
de CASUR comercial del Agencia especial de
en el Largo Estado, seguridad social con
Plazo en un asimilada o de autonomía en el
ambiente de naturaleza manejo de sus
post-conflicto, especial que recursos.
en la fase I. preste servicios
como una Caja
de
Compensación
Familiar o una
16
Agencia de
Seguridad Social
con autonomía
en el manejo de
sus recursos.
14 Estudio Documento de OISS
comparado análisis comparado de
sobre procesos experiencias exitosas
de cambio de la de otras entidades en
naturaleza el cambio de
jurídica de naturaleza jurídica a
entidades del empresas industriales
sector público y comerciales del
con especial Estado o Agencias
énfasis en el especiales con
análisis de autonomía en el
experiencias manejo de sus
exitosas en recursos.
transformación
en empresas
industrial y
17
comercial del
Estado,
asimilada o de
naturaleza
especial que
preste servicios
como una Caja
de
Compensación
Familiar o una
Agencia de
Seguridad Social
con autonomía
en el manejo de
sus recursos.
15 Realizar el Documento de OISS
análisis sobre la análisis sobre la
naturaleza naturaleza jurídica del
jurídica del CASUR y la viabilidad
CASUR y la para su
viabilidad para la transformación en una
18
transformación empresa industrial y
de CASUR como comercial del estado o
una empresa una agencia especial.
industrial y
comercial,
asimilada o de
naturaleza
especial del
Estado que
preste servicios
como una Caja
de
Compensación
Familiar o una
Agencia de
Seguridad Social
de la Policía
Nacional.
Estudio jurídico Documento OISS
16 sobre los ajustes Exposición de motivos
necesarios a de un proyecto de Ley
19
nivel normativo
para
a través del cual se
transformación
establezca el marco
de CASUR como
legal que permita el
una empresa
desarrollo de nuevos
industrial y
servicios por parte del
comercial del
CASUR como una
Estado,
empresa industrial y
asimilada o de
comercial del Estado,
naturaleza
asimilada o de
especial que
naturaleza especial
preste servicios
que preste servicios
como una Caja
como una Caja de
de
Compensación
Compensación
Familiar o una
Familiar o una
Agencia de Seguridad
Agencia de
Social de la Policía
Seguridad Social
Nacional.
de la Policía
Nacional.
17 Proyecto de Documento Proyecto OISS
20
normatividad a de Ley a través del
través del cual cual se establezca el
se establezca el marco legal que
marco legal que permita el desarrollo
permita el de nuevos servicios
desarrollo de por parte del CASUR
nuevos servicios como una empresa
por parte del industrial y comercial
CASUR como del Estado, asimilada
una empresa o de naturaleza
industrial y especial que preste
comercial del servicios como una
Estado, Caja de
asimilada o de Compensación
naturaleza Familiar o una
especial que Agencia de Seguridad
preste servicios Social de la Policía
como una Caja Nacional.
de
Compensación
21
Familiar o una
Agencia de
Seguridad Social
de la Policía
Nacional.
Análisis de 18 Análisis externo Análisis externo a CASUR
los riesgos que comprende nivel financiero y
estratégicos el estudio de económico de
asociados a mercado y referentes y buenas
la competitividad prácticas de Cajas de
sostenibilidad del sector de la compensación
de CASUR seguridad social Familiar en el modelo
para asegurar integral sobre los de servicio a prestar a
la viabilidad servicios a los beneficiarios de la
técnica, prestar, a los entidad.
social y beneficiarios de
financiera de la entidad, del
la entidad. entorno político,
económico,
social y
tecnológico.
22
Investigación CASUR
sobre los riesgos
estratégicos Documento estudio
asociados a la sobre los riesgos
sostenibilidad de estratégicos
19 CASUR, asociados a la
dirigidos a sostenibilidad y
asegurar la viabilidad financiera
viabilidad, Social de CASUR.
y financiera de la
entidad.
Adicional a lo anterior y como un valor agregado al Convenio Específico 02,
la OISS incluyó en el presente estudio un acápite sobre la posibilidad de que
CASUR se involucre en lo relacionado con servicios de apoyo especializado
de la reserva a la Policía Nacional, en relación con algunas de las
actividades señaladas en el Código Nacional de Policía.
El presente documento da cuenta del primer entregable pactado en el
Convenio como es la Formulación de una política pública de seguridad social
23
de CASUR para los afiliados retirados y activos de la Policía Nacional y sus
familias.
Del objeto antes transcrito se identifica con claridad que a partir de (i) la
formulación de una política de seguridad social, se debe elaborar (ii) el
diseño de un modelo de negocio, y (ii) el rediseño de la naturaleza jurídica de
la entidad en un marco de postconflicto; lo anterior soportado en (iii) unos
estudios para la creación de una administradora de servicios de seguridad
social y de asignaciones de retiro, (iv) y en un análisis de riesgos
estratégicos asociados a la sostenibilidad de CASUR.
De tal manera que este documento presenta el eje de todo el trabajo a
desarrollar por lo que debe considerarse como un documento de discusión y
aprobación por parte de CASUR, pues será el norte que guía el resto del
proyecto.
II. Metodología CONPES
En consideración a que el Convenio que se desarrolla ha denominado la
formulación de una “política pública” como su eje, se considera necesario
24
empezar por una breve precisión teórica sobre este concepto y su relación
con la estrategia de arreglo institucional que hoy acomete CASUR.
El concepto de política pública ha sido objeto de muchos debates teóricos y
posiciones conceptuales en todas las latitudes. El concepto de política
pública designa las intervenciones de una autoridad investida de poder
público y de legitimidad gubernamental sobre un campo específico de la
sociedad o del territorio. Así, se habla de la política de ayuda a los
discapacitados de una región o de la política de seguridad alimentaria de la
Comunidad Europea2.
Lo anterior no significa que las políticas públicas nacen de manera unitaria
de los órganos investidos del poder público, sino que también, y gracias al
avance de la verdadera democracia y de los estados sociales de derecho,
pueden surgir incluso desde las comunidades, desde la fuente del problema,
que también propone las alternativas, y convence a la autoridad de incluirla
en su agenda política.
Bajo ese entendido, se puede decir que la formulación de políticas públicas,
su construcción, es facultad de las autoridades que la constitución o la ley
habilita, y su ejecución a los órganos administrativos de otros niveles, con
2
CUERVO, Jorge Ivan. JOLLY, Jean- Francois. SOTO, David. BOUSSAGUET, Laurie.
JACQUOT, Sophie. RAVINET, Pauline. UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA.
DICCIONARIO DE POLITICAS PÚBLICAS. Segunda edición. Colombia. 2016
25
ejercicios democráticos de participación de los ciudadanos en los elementos
que los afectan. Siendo así las cosas, un documento sobre política pública
de protección o seguridad social que pretenda abordar en este nivel el
concepto resulta ambicioso.
Para el caso que nos ocupa se hace necesario acotar el concepto de política
pública, colocando su contenido y alcance en el entendido de: Diseño de una
política pública para la estrategia de arreglo institucional y de gestión que
busca proteger derechos adquiridos y hacer eficaz el régimen prestacional
específico del grupo social compuesto por los policías activos y retirados,
respondiendo a las necesidades propias y a las situaciones de orden material
a que da lugar el cumplimiento de sus funciones, tal como lo ha indicado la
Corte Constitucional.
Se trata entonces de identificar una estrategia concreta para lograr dicho
objetivo, adaptando otras políticas que están funcionando e innovar con base
en la autonomía y especialidad de la protección social de nuestros policías
activos y retirados, declarada por la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia.
Esta política pública - entendida como una política pública para la estrategia
de arreglo institucional y de gestión – debe ser adoptada por el Ministerio
respectivo, dando así al inicio del ciclo de la política pública que se
representa en la siguiente gráfica:
26
El objetivo es como se menciona arriba, lograr recorrer este ciclo trazando
una estrategia de fortalecimiento institucional, de carácter político,
organizativo y de gestión, que permita la creación, implementación y
evaluación de las decisiones dentro de CASUR para alcanzar objetivos a
largo plazo.
Ahora bien, frente a la generación de políticas públicas, la Ley 19 de 1958
creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación que, bajo la
personal dirección del presidente de la república, y sin perjuicio de las
atribuciones constitucionales del congreso, estudie y proponga la política
económica del Estado y coordine sus diferentes aspectos, lo mismo que las
27
actividades de los organismos encargados de adelantarla; vigile la economía
nacional y el proceso de su desenvolvimiento; intervenga como superior
autoridad técnica en la proyección de los planes generales de desarrollo
económico, los parciales referentes a la inversión y al consumo público y las
medidas de orientación de las inversiones y el consumo privados; organice el
mejor aprovechamiento de la asistencia técnica prestada por los países
amigos y las entidades internacionales, y armonice el desarrollo de los
planes del sector público con la política presupuestal y de crédito público
interno y externo.
Son varios los puntos donde la función del CONPES converge con la
propuesta de política pública de seguridad social de CASUR para los
afiliados retirados y activos de la Policía Nacional y sus familias, entre otros,
lo dispuesto en el artículo 97 del Estatuto Orgánico del Presupuesto que
señala que el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del
presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del
Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya
generado dicho excedente. El CONPES imparte las instrucciones a los
representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios o
asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizarán o
28
reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos, para lo
cual tiene en cuenta el concepto del representante legal acerca de las
implicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las
utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad,
concepto que no tiene carácter obligatorio para el CONPES, organismo que
podrá adoptar las decisiones previstas en este artículo aun en ausencia del
mismo (Ley 38 de 1989, art. 26, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 9 y 11, Ley
225 de 1995, art. 6°)”.
Asimismo, el artículo 16 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, precisa que
el CONPES, determina la cuantía que hará parte de los recursos de capital
del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección
del Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al establecimiento
público que haya generado dicho excedente.
De la anterior norma se resalta que el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, CONPES, es el órgano que determinará la cuantía de
los excedentes que harán parte de los recursos de capital del presupuesto
nacional y fijará, también, la fecha de su consignación en la Dirección del
Tesoro Nacional y que del total de excedentes generados por la entidad, el
CONPES asignará por lo menos el 20% al establecimiento público que los
haya generado.
29
Los documentos CONPES corresponden a los documentos de política
pública discutidos y aprobados por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, los cuales se han constituido en uno de los principales
instrumentos de política pública en Colombia debido a que mediante estos se
formalizan diferentes decisiones tanto a nivel central como sectorial.
Teniendo en cuenta que los documentos aprobados por el CONPES definen
los lineamientos de coordinación y orientación dirigidos a los organismos
encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, bajo la
definición de políticas públicas generales, se adopta la metodología de
presentación de un documento CONPES, con el fin de promover ante dicho
Consejo a través de la Secretaría Técnica del Departamento Nacional de
Planeación, la expedición de un documento sectorial para la adopción, entre
otras que pudieran formularse, las recomendaciones contenidas en todos los
productos del Convenio Específico 02 entre la OISS y CASUR toda vez que
en su mayoría escapan del resorte de CASUR y exigen además de recursos,
la colaboración armónica entre los distintos sectores y entidades públicas
con responsabilidades dentro del sistema.
30
III. Marco Conceptual
1. Autonomía y especialidad de la protección y seguridad social para la
Policía Nacional en el marco de referencia del proyecto
Para la CEPAL, la protección social “…abarca una variedad de políticas y
acciones en diversos ámbitos que deben promover el ejercicio de los
derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en el mercado laboral, la
alimentación, la salud, las pensiones y el cuidado; también debe buscarse el
logro de ciertos niveles dignos de ingreso.”
En el caso de los grupos sociales que - por razones de política pública
consideradas en la legislación de cada país tienen regímenes especiales - la
misma CEPAL ha indicado que “Una clave fundamental para evaluar los
sistemas de protección social consiste en determinar si logran contribuir a la
promoción de los DESC y cómo responden a las dinámicas de riesgos y a su
distribución social: si estos se diversifican, o si se reducen o amplían las
brechas entre la dotación de ingresos, el riesgo individual y los niveles de
protección deseados.”3
Los Sistemas de Seguridad Social por su parte, se definen con elementos
más acotados y limitados por el conjunto de regímenes a través de los cuales
el Estado garantiza a las personas que se ubican dentro de su estricto

3
https://www.cepal.org/es/temas/proteccion-social
31
campo de aplicación y por realizar una actividad laboral o cumplir requisitos
exigidos en una modalidad no contributiva, la protección adecuada en las
contingencias y situaciones que la ley define.
En el caso de la Fuerza Pública en nuestro país, tenemos que este grupo
social está excluido expresamente del régimen a través del cual el Estado
garantiza a las personas que se ubican dentro de su estricto campo de
aplicación y ello es así por mandato de la Constitución Política, exclusión que
la Corte avaló plenamente en varias providencias consecutivas. 4
La norma expresa de la ley 100 de 1993 dice:
ARTICULO. 279.-Excepciones. El sistema integral de
seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a
los miembros de las fuerzas militares y de la Policía
Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de
1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la
vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados
de las corporaciones públicas.”5
4
Ver sentencias de la Corte Constitucional: C-956 de 2011; C-896de 1999; C-665 de 1996;
C-173 de 1996; T-348 de 1997.
5
Ley 100 de 1993 artículo 279
32
De la misma forma fueron excluidos los afiliados al fondo nacional de
prestaciones sociales del magisterio, los trabajadores de las empresas que al
empezar a regir esa ley estaban en concordato, los servidores públicos de la
Empresa Colombiana de Petróleos y los pensionados de la misma.
Para explicar dicha exclusión la Corte Constitucional dijo:
“La exclusión de los miembros de la Fuerza Pública del
régimen general de seguridad social se encuentra
doblemente justificada como esta Corte lo ha señalado en
anteriores oportunidades. De un lado, se trata de proteger
derechos adquiridos (Fuerzas Militares, Policía Nacional y
personal civil, respectivamente). Y, de otro lado, estos
regímenes tienen además un sustento constitucional
expreso, ya que la Carta precisa que la ley señalará el
régimen prestacional específico de estos servidores
públicos. Por ello esta Corporación había manifestado que
“fue voluntad del Constituyente que la ley determinara un
régimen prestacional especial para los miembros de la
Fuerza Pública, que necesariamente debe responder a las
33
situaciones de orden objetivo y material a que da lugar el
cumplimiento de sus funciones”.6
En la misma providencia, al analizar el tema la Corte explicó la razón por la
cual la exclusión y especialidad ya comentadas no viola el derecho a la
igualdad en el ámbito de los derechos sociales.
“…Esta Corporación ha precisado que, teniendo en cuenta
que los regímenes de seguridad social son complejos e
incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados
aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso
que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo
contrario, por lo cual, en principio no es procedente un
examen de aspectos aislados de una prestación entre dos
regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja
que se pueda constatar en un tema, puede aparecer
compensada por una prerrogativa en otras materias del
mismo régimen. Por ello, las personas “vinculadas a los
regímenes excepcionales deben someterse integralmente a
éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados

6
Sentencia C-956 de 2011
en el régimen general”. En efecto, no es equitativo que una
persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste
globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se
le extiendan todos los aspectos puntuales en que la
regulación general sea más benéfica. Sin embargo, esta
misma Corte ha aclarado que eso no excluye que pueda
eventualmente estudiarse si la regulación específica de una
prestación en particular puede violar la igualdad. Ese
análisis es procedente, “si es claro que la diferenciación
establecida por la ley es arbitraria y desmejora, de manera
evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del
régimen especial frente al régimen general”. 7
Con estos elementos de análisis podemos concluir inicialmente que el
Gobierno Nacional está en absoluta capacidad jurídica de acometer un
proceso de construcción de política pública entendido como estrategia de
fortalecimiento institucional, de carácter político, organizativo y de gestión,
que permita la creación, implementación y evaluación de las decisiones
dentro de CASUR para alcanzar objetivos a largo plazo.
7
Idem.
2. Referentes del Sistema de Seguridad de Seguridad Social Integral
(SSSI) para la estrategia de fortalecimiento de CASUR
Partimos de la conclusión preliminar sobre la autonomía y especialidad del
régimen de Protección y Seguridad Social de la Policía Nacional. Sin
embargo, es fundamental presentar los referentes del SSSI para poder dar
contexto y enmarcar el proyecto, veamos:
En la actualidad la Seguridad Social en Colombia está definida como un
sistema integral (SSSI) contenido en la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea
el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, la
cual a lo largo de estos 23 años de vigencia ha tenido varias modificaciones
pero su estructura básica se mantiene en vigor. Uno de sus principales
objetivos con esta ley fue el unificar la normatividad, lograr una planeación de
la seguridad social, así como coordinar a las entidades prestatarias de las
mismas, pues antes de la expedición de esta norma la prestación y
regulación de estos servicios no tenían una sola norma general que permitan
la portabilidad de las prestaciones de manera fluida y su planeación, lo cual
llevo a una profunda crisis de las miles de entidades que reconocían y
pagaban pensiones en el país.
36
El preámbulo de la Ley 100 de 1993 define a la Seguridad Social Integral
como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen
la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el
cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la
sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las
contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad.
En ese sentido, el Sistema de Seguridad Social integral tiene por objeto
garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para
obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la
protección de las contingencias que la afecten.
Esta normatividad se trae a colación, y es la primera innovación de este
trabajo, toda vez que si bien es cierto en virtud de lo establecido por la
Constitución Política, la Ley 923 de 2004 y el Decreto 1858 de 2012, se
establece un régimen especial de pensiones para los miembros de la fuerza
pública, la política pública general puede aportar para el arreglo institucional
y de gestión necesario para cubrir las necesidades identificadas.
Hecha la anterior aclaración, el ámbito de aplicación del SSSI busca
garantizar el cubrimiento de las contingencias económicas y de salud y la
37
prestación de servicios sociales complementarios, en los términos y bajo las
modalidades previstos por la ley. Los componentes básicos del SSSI son:
1. Garantizar las contingencias económicas, en este caso se refiere a las de
la vejez.
2. Garantizar las contingencias de salud.
3. La prestación de los servicios sociales complementarios.
Estos tres componentes son desarrollados por la ley en capítulos por
separado y los denomina:
 Sistema general de pensiones.
Tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de
las siguientes pensiones y prestaciones:
- Pensión de Vejez
- Pensión de Invalidez por riesgo común
- Pensión de sobrevivientes
- Auxilio funerario
- Indemnización sustitutiva
38
 Sistema general de seguridad social en salud.
Sus objetivos son regular el servicio público esencial de salud y crear
condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles
de atención, dirigidas a atender los riesgos derivados de las enfermedades o
accidentes de origen común y maternidad.
 Sistema general de riesgos laborales.
Definido como el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores
de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles
con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En ese
sentido todo trabajador que sufra un accidente de trabajo o una enfermedad
profesional tendrá derecho a prestaciones asistenciales médicas y al
reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones económicas:
- Subsidio por incapacidad temporal;
- Indemnización por incapacidad permanente parcial;
- Pensión de Invalidez;
- Pensión de sobrevivientes;
39
- Auxilio funerario.
 Servicios sociales complementarios.
La Ley 100 de 1993 consagró unos “servicios sociales complementarios”, a
partir de los cuales se ordena la creación de un Programa de Protección
Social del Adulto Mayor que en principio le fue asignado a la Red de
Seguridad Social y autoriza a las entidades territoriales para que creen y
financien con cargo a sus propios recursos planes de subsidio al desempleo.
El régimen de servicios sociales complementario tiene establecidos los
siguientes programas:
1. Programa de auxilios para los ancianos indigentes o en pobreza
extrema (programa Colombia Mayor).
2. Programa de beneficios económicos periódicos (introducidos por el
Acto Legislativo 01 de 2005, desarrollado por la Ley 1328 de 2009)
3. Programas de educación, salud, cultura, recreación, turismo, y
preparación para la jubilación.
 Mecanismo de Protección al Cesante
40
Adicionalmente, la doctrina nacional en materia de protección social 8 ha
incluido el Mecanismo de Protección al Cesante como integrante de los
sistemas diseñados en Colombia para responder a las prestaciones
indicadas por la OIT dentro del Convenio 102 dirigidas a proteger a las
personas frente a las diversas contingencias que se les pueden presentar en
cada etapa de su vida y que pueden merar sus ingresos, en este caso por
efecto del desempleo.
El Mecanismo de Protección al Cesante, tiene por finalidad la articulación y
ejecución de un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación
de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores; al tiempo que
facilitar la reinserción de la población cesante en el mercado laboral en
condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y
formalización.
Está compuesto por:
1. El Servicio Público de Empleo, como herramienta eficiente y eficaz de
búsqueda de empleo
2. Capacitación general, en competencias básicas y en competencias
laborales específicas, brindada por el Servicio Nacional de Aprendizaje
8
Cortes Gonzales, Juan Carlos (2016) Seguridad Social Derecho para Todos Bogotá,
Organización Iberoamericana de Seguridad Social - Legis
41
(Sena), las Cajas de Compensación Familiar o las instituciones de
formación para el trabajo certificadas en calidad; para efectos de
garantizar, en caso de ser necesario, un reentrenamiento a la población
cesante.
3. El Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante
(FOSFEC), como fuente para otorgar beneficios a la población cesante
que cumpla con los requisitos de acceso.
4. Las Cuentas de Cesantías de los trabajadores, como fuente limitada y
voluntaria para generar un ingreso en los periodos en que la persona
quede cesante.
5. Promoción del emprendimiento y desarrollo empresarial, como
herramienta para impulsar y financiar nuevos emprendimientos, e
iniciativas de autoempleo e innovación social para el emprendimiento, los
cuales incluyen, entre otros, créditos y microcréditos, fondos de capital
semilla para el desarrollo de negocios, desarrollo y/o apoyo a micro y
pequeñas empresas, a través de la asistencia técnica empresarial,
referente a la administración, gerencia, posicionamiento, mercadeo,
innovación, gestión de cambio y articulación con el tejido empresarial.
42
6. Los trabajadores dependientes o independientes que cumplan con el
requisito de aportes a Cajas de Compensación Familiar recibirán un
beneficio, con cargo al Fosfec, que consistirá en aportes al Sistema de
Salud y Pensiones, calculado sobre un (1) smmlv. El cesante que así lo
considere podrá con cargo a sus propios recursos cotizar al sistema de
pensiones por encima de un (1) smmlv.
No podrán recibir beneficios con cargo al Fondo de Solidaridad de Fomento
al Empleo y Protección al Cesante los trabajadores cesantes que, habiendo
terminado una relación laboral, mantengan otra(s) vigente(s) o haya(n)
percibidos beneficios del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y
Protección al Cesante, durante seis (6) meses continuos o discontinuos en
los últimos tres años.
Quienes no cumplan con la totalidad de los requisitos, pero se encuentren
afiliados al Mecanismo de Protección al Cesante siempre podrán acceder a
la información de vacantes laborales suministrada por el servicio público de
empleo.
La afiliación al Mecanismo de Protección al Cesante se dará en el momento
en que el empleador afilie al trabajador a las Cajas de Compensación
Familiar. Los trabajadores que actualmente se encuentren afiliados a las
43
Cajas de Compensación Familiar automáticamente quedan afiliados al
Mecanismo de Protección al Cesante. Para el caso de trabajadores
independientes y quienes devenguen salario integral la afiliación será
voluntaria.
IV. Situación Actual
1. Institucionalidad de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional - CASUR
Como parte del régimen especial de seguridad social y protección social de
los miembros de la fuerza pública, la Constitución Política previó entre las
prestaciones especiales la asignación de retiro, como se explica a
continuación:
“A la luz de la Constitución de 1991, la Corte ha reconocido que
con fundamento en los artículos 150, numeral 19, literal e), 217 y
218 del Texto Superior, los miembros de la fuerza pública tienen
derecho a un régimen prestacional especial, en razón al riesgo
latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan.
44
Así, el artículo 217 de la Carta Fundamental, determina que las
fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de
la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional
y del orden constitucional. Por su parte, el artículo 218 de la
Constitución, le asigna a la Policía Nacional, el mantenimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz. Este régimen especial a partir del
potencial riesgo que comportan sus funciones, tiene su origen no
sólo en la consagración expresa de los citados artículos de la
Constitución, sino también en el mismo artículo 123 de la Carta
Política que establece la diversidad de vínculos jurídicos que se
presentan en el desarrollo de la función pública, por ejemplo, los
miembros de corporaciones públicas, los empleados públicos y
los trabajadores oficiales; y que, en mayor o menor medida, con
sujeción a lo previsto en el artículo 150-19 del mismo estatuto
Superior, permite al legislador regular de diversa manera el
régimen salarial, prestacional y de seguridad social de dichos
servidores.
45
El inciso 3° del artículo 217 de nuestra Constitución Política
consagra la facultad del legislador de crear un régimen
prestacional especial26 para los servidores de la fuerza pública.
Ello significa que se encuentran excluidos de la aplicación del
régimen general. Las razones de esta diferencia estriban
principalmente en las particularidades que rodean los servicios
prestados por estos servidores. En efecto, se encuentran sujetos
a un gran riesgo en la prestación de sus servicios, lo cual implica
una cobertura especial a sus contingencias en seguridad social 9”.
La Ley 923 de 2004 desarrolló los mencionados mandatos constitucionales al
“señalar las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política” y en su artículo
3º define los términos en los cuales los uniformados de la Policía Nacional
tendrán derecho a una asignación de retiro 10.

9
LASERNA ALDANA, Ricardo. “Transformación histórica de la asignación de retiro y
prestacional de los oficiales y suboficiales de la Fuerza Pública de 1970 a 2008”, pág. 11 –
12. http://repository.unimilitar.edu.co/bitstream/10654/4043/2/LasernaAldanaRicardo2010.pdf
10
“El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la Fuerza Pública se fijará
exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado. El
tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años
46
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR cumple un
papel determinante para que se hagan efectivos los mencionados derechos
prestacionales de los miembros de la Policía Nacional.
2. Naturaleza jurídica, objeto y funciones
Según el artículo 3º del Acuerdo 008 de 2014 la Caja de Sueldos de Retiro
de la Policía Nacional o CASUR es un establecimiento público, del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y
patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional. Está
considerada dentro del Régimen de Contabilidad Pública como Fondo de
Reservas según Resolución No. 354 de 1995 de Septiembre de 2007.
El artículo 5° del mencionado acto administrativo fija como objetivo de la
entidad: “La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional tiene como
objetivos fundamentales reconocer y pagar las asignaciones de retiro al
personal de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y
de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo
superior a 25 años. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de
entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el
reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones
vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud
propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal.
Excepcionalmente, para quienes hayan acumulado un tiempo de servicio en la Fuerza
Pública por 20 años o más y no hayan causado el derecho de asignación de retiro, podrán
acceder a esta con el requisito adicional de edad, es decir, 50 años para las mujeres y 55
años para los hombres”.
47
demás estamentos de la Policía Nacional que adquieran el derecho a tal
prestación, así como la sustitución pensional a sus beneficiarios y desarrollar
la política y los planes generales que en materia de servicios sociales de
bienestar adopte el Gobierno Nacional respecto de dicho personal”.
Dicho objetivo enmarca su misión así: “Desarrollar las políticas y planes
generales para el reconocimiento y pago de las asignaciones mensuales de
retiro, al igual que los programas que adopte el Gobierno Nacional en
materia de seguridad social, en coordinación con la Dirección de Bienestar
Social de la Policía Nacional para el personal de Oficiales, Suboficiales,
Agentes y demás estamentos de la Policía Nacional, a quienes la Ley
otorgue este derecho, así como la institución a sus beneficiarios”.
CASUR fue creada mediante Decreto 417 de 1955, a lo largo de existencia
ha adoptado varias modificaciones a su estructura y estatutos. La tabla a
continuación resume las normas que han determinado su historia
institucional.
NORMA DECISIÓN
Decreto 417 de Crea la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
1955 (febrero 24)

Decreto 2343 de Reestructura la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
48
NORMA DECISIÓN
1971 (diciembre3) Nacional.
Decreto 2003 de Modifica algunas disposiciones del Decreto ley 2343 de
1984 (agosto 16) 1971, re orgánico de la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional
Decreto 1774 de Aprueba el estatuto interno de la Caja.
1985 (julio 2)
Decreto 2531 de Aprueba el acuerdo que establece la estructura orgánica y
1987 (diciembre 30) fija las funciones de sus dependencias.

Decreto 887 de Aprueba una reforma al estatuto interno de la Caja sobre
1989 (abril 27) contratación

Decreto 2162 de Reestructura el Ministerio de Defensa Nacional y otras
1992 (diciembre 30) entidades adscritas o vinculadas al mismo

Decreto 2725 de Aprueba el Acuerdo 040 de 1993, que establece la
1993 (diciembre 31) estructura interna y determina las funciones de las
dependencias de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional.
Decreto 823 de Expide el estatuto interno de la Caja de Sueldos de Retiro
1995 (mayo 18) de la Policía Nacional, adoptado por el Acuerdo 01 del 11
de enero de 1995.
Acuerdo 008 de Adopta los estatutos internos de la Caja de Sueldos de
2001 (octubre 19) Retiro de la Policía Nacional

Decreto 1019 de Modifica la estructura de la Caja de Sueldos de Retiro de la
49
NORMA DECISIÓN
2004 (abril 1) Policía Nacional y se dictan otras disposiciones
De acuerdo con lo anterior, el Acuerdo 008 de 2001 que contiene los
estatutos vigentes de la Caja, determina que sus funciones son:
1. Reconocer y pagar oportunamente las asignaciones de retiro,
2. Diseñar y desarrollar programas de bienestar social orientados a
funcionarios.
3. Coadyuvar con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional,
seguridad y previsión social en relación con el personal de oficiales,
suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y de 15 más
estamentos de la Policía Nacional con asignación de retiro y sus
beneficiarios en goce de sustitución pensional.
4. Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y
aquellos que sin ser de su propiedad se confíen a su manejo.
50
5. Las demás que, correspondiendo a sus objetivos, sean necesarias
para el buen cumplimiento de los mismos.
3. Estructura orgánica de CASUR
El Acuerdo 8 de 2001 adoptó los estatutos internos de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional, según los cuales -con sujeción a los principios y
reglas generales contenidas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998-, la
estructura de la Caja es determinada por el Gobierno Nacional, atendiendo
las necesidades de la entidad, y la cual debe ser flexible de tal manera que
permita el cumplimiento eficaz y eficiente de sus funciones.
El Gobierno Nacional mediante Decreto 1019 de 2004 (artículo 1º)
estableció: “La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, tendrá la
siguiente estructura:
1. Consejo Directivo
2. Dirección General
2.1 Oficina de Control Interno
2.2 Oficina Asesora de Jurídica
2.3 Oficina Asesora de Planeación e Informática
3. Subdirección de Prestaciones Sociales
51
4. Subdirección Financiera
5. Subdirección Administrativa
6. Órganos de Asesoría y Coordinación
6.1 Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno
6.2 Comisión de Personal”
La mencionada estructura se ilustra en el siguiente organigrama:
De acuerdo con sus estatutos (art. 7) CASUR está dirigida y administrada por
el Consejo Directivo y el Director General. El Consejo Directivo está
integrado por los siguientes miembros (art. 8):
52
1. El Ministro de Defensa Nacional o su delegado, quien lo presidirá.
2. Un Delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su Delegado.
4. El Director General de la Policía Nacional o su Delegado.
5. El Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional.
6. Un Oficial General o un Oficial Superior en goce de asignación de
retiro o su suplente.
7. Un Suboficial de grado Sargento Mayor o Sargento Primero o su
equivalente en el Nivel Ejecutivo, en goce de asignación de retiro o su
suplente.
8. Un Agente, en goce de asignación de retiro o su suplente.
Tenemos entonces que los anteriores son los supuestos institucionales sobre
los cuales debemos iniciar la estrategia de cambio hacia la nueva CASUR
fortalecida y cumpliendo con las necesidades y expectativas de sus afiliados.
4. CASUR como parte de la institucionalidad de la seguridad social y la
protección social para la Policía Nacional.
Este numeral tiene como propósito ubicar a CASUR en la red institucional de
la seguridad social y protección social de la Policía Nacional. Además,
53
identificar como se complementan los servicios de la mencionada red, lo cual
servirá para establecer las oportunidad y pertinencia de la prestación de los
servicios identificados como necesidades por CASUR, según lo presentado
en el segundo capítulo de este documento.
Para comprender la red institucional que presta servicios de seguridad social
y protección social a la Policía Nacional y de la cual hace parte CASUR es
necesario conocer los antecedentes de la actual institucionalidad teniendo
como punto de partida lo establecido en la Constitución de 1991, como se
presenta a continuación.
En desarrollo del marco constitucional y el régimen especial en materia de
seguridad social y protección social otorgado a las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional por la Carta Política de 1991, mediante la Ley 62 de 1993
(art. 33) se ordenó la creación de “un Establecimiento Público del orden
nacional para atender la seguridad social y bienestar para la Policía
Nacional, adscrito al Ministerio de Defensa, encargado de desarrollar los
siguientes programas: a) Salud; b) Educación; c) Recreación; d) Vivienda
propia y vivienda fiscal; e) Readaptación laboral y subsidios para los
discapacitados físicos”.
Posteriormente, la Ley 352 de 1997 ordenó la liquidación del mencionado
establecimiento público (art. 53) debido a que mediante esa norma “se
54
reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia
de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”. Esta
reorganización consistió en la creación del Sistema de Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, SSMP, así como de los respectivos
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y Subsistema de Salud de la
Policía Nacional.
En consecuencia, la creación SSMP conllevó a la reorganización de los
servicios de seguridad social y protección social en la Policía Nacional,
creándose dos Direcciones así:
 Dirección de Sanidad de la Policía Nacional
El artículo 15 de la Ley 352 de 1997 establece: “Créase la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional, como una dependencia de la Dirección
General de la Policía Nacional, cuyo objeto será el de administrar los
recursos del Subsistema de Salud de la Policía Nacional e implementar las
políticas, planes y programas que adopte el CSSMP y el Comité de Salud de
la Policía Nacional”.
El régimen de beneficios para los afiliados y beneficiarios al Sistema de
Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional comprende el plan de
55
servicios de sanidad (art. 23), salud operacional (art. 25), salud ocupacional
(art. 26), medicinal laboral (art. 27), atención básica de acuerdo con los
lineamientos del Ministerio de Salud (art. 28), planes complementarios (art.
29), atención de accidentes de trabajo y enfermedad profesional (art. 30),
riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (art. 31).
 Dirección de Bienestar Social
El artículo 60 de la Ley 352 de 1997 establece: Créase la Dirección de
Bienestar Social de la Policía Nacional encargada de desarrollar los
programas de educación, recreación y deporte para el personal de la Policía
Nacional y sus beneficiarios activos y retirados con asignación de retiro o
pensión, así como los planes y programas de vivienda fiscal.
La ley además ordena (art. 61) la creación “en el Fondo Rotatorio de la
Policía Nacional la Subdirección de Vivienda, encargada de la administración
de planes de vivienda propia para el personal de la Policía Nacional, función
que desarrollaba el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la
Policía Nacional”.
 Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR
56
Finalmente en el esquema institucional de seguridad social y protección
social de la Policía Nacional, se encuentra CASUR, cuyo objeto como se
explicó anteriormente consiste en : “reconocer y pagar las asignaciones de
retiro al personal de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo,
agentes y demás estamentos de la Policía Nacional que adquieran el
derecho a tal prestación, así como la sustitución pensional a sus
beneficiarios y desarrollar la política y los planes generales que en materia
de servicios sociales de bienestar adopte el Gobierno Nacional respecto de
dicho personal”
De acuerdo con lo anterior el siguiente gráfico presenta la red institucional y
sus servicios:
57
Se puede observar que los servicios que han sido identificados como
necesidades por CASUR pueden fortalecer y mejorar la atención que presta
la red institucional y que además son susceptibles de enmarcarse dentro de
las funciones actuales de CASUR.
5. Principales funciones que CASUR desarrolla con la actual
normatividad y estructura.
58
Entendida de esta manera breve y concreta la estructura de la política
pública de la SSSI, se propondrá luego hacer un paralelo con la naturaleza y
funciones vigentes de CASUR (aspecto que se profundizará en otro producto
de este convenio y que más adelante se encajará en el documento final),
para advertir en cual de esos componentes de pueden adaptar, y cuales
otros podrían incorporarse incluso por fuera del SSSI.
Para iniciar con este ejercicio, se recuerda las 4 funciones misionales de
CASUR que fueron definidas en el Decreto 823 de 1995, que dicho sea de
paso tiene ya 22 años de expedido, lo cual puede evidenciar la falta de ajuste
a los cambios que ha sufrido el país:
a) Reconocer y pagar oportunamente las asignaciones de retiro,
b) Diseñar y desarrollar programas de bienestar social orientados a
funcionarios.
c) Coadyuvar con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional,
seguridad y previsión social en relación con el personal de Oficiales,
Suboficiales, personal de Nivel Ejecutivo, Agentes y demás estamentos
59
de la Policía Nacional con asignación de retiro y sus beneficiarios en
goce de sustitución pensional.
d) Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y
aquellos que sin ser de su propiedad se confieran a su manejo.
6. Comparación entre el SSSI y las funciones de CASUR.
Ya mencionados cuales son los componentes de la SSSI, dichas las
funciones de CASUR y mencionada su estrategia a largo plazo, de manera
preliminar se formulan los lineamientos que permitan adaptar las
características de la SSSI y otras políticas públicas coherentes, a favor de
una prestación de servicio que innove y diferencie a CASUR y la posicione
con sus afiliados activos y retirados.
Para comenzar se considera conveniente mostrar cómo se relaciona la SSSI
con las actuales funciones de CASUR.
En el Gráfico 1 se puede ver que 2 de los 4 componentes de la política
púbica de SSSI, tendrían una relación directa con la estrategia que plantea
CASUR. El primero en el cual hay coincidencia se acomoda con la función
60
que hoy principalmente desarrolla la entidad que tiene que ver con las
asignaciones de retiro, pues ello, en un paralelo, harían parte del sistema de
pensiones; la segunda coincidencia se encuentra en lo que lo que la Ley 100
de 1993 denomina servicios sociales complementarios, en relación con los
programas de educación, cultura, recreación, turismo y preparación para la
jubilación, actividades que procuran por un mejor bienestar de los asociados,
incluso creando mecanismos para aquellos que no tienen capacidades
económicas a través de modelos solidarios.
Por el lado de los componentes de la SSSI que no logran aparejarse con las
funciones de CASUR, son el Sistema General de Salud, el Sistema de
Riesgos Laborales, los programas para los ancianos en condición de
indigencia y pobreza extrema, y los Beneficios Económicos Periódicos, estos
dos últimos que hacen parte también de los servicios sociales
complementarios.
Como conclusión tenemos que si bien los elementos que se pueden extraer
del SSSI son relevantes, el ejercicio exige un amplio margen de creatividad e
iniciativa por las condiciones especiales de os afiliados a CASUR. Es
necesario observar el funcionamiento de varias instituciones y regímenes
que proceden de varias legislaciones, entendiendo siempre que estamos en
un régimen especial autónomo y diferenciado.
61
Comparación entre el SSSI y las funciones de CASUR
62
V. Política de Seguridad Social de CASUR para los afiliados retirados y
activos de la Policía Nacional y sus familias
El documento denominado “Propuesta de Reforma Institucional de Estructura
y Planta de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”, que tiene
como sustento técnico estudios previos, y condensa el Plan Estratégico que
ha definido la entidad. En este, se señala la idea orientadora de todo el
trabajo que por ahora se presenta en los siguientes términos:
“(…) La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía definió su estrategia para el
largo plazo fundamentada en el reto de convertir la entidad en una
organización con altos índices de efectividad y desempeño organizacional,
que le permitan evolucionar de una gestión centrada en la atención de
Prestaciones Económicas a una gestión orientada a la prestación de nuevos
servicios de seguridad social integral.” (Subrayado fuera del texto).
Definir una política pública es una competencia, en la teoría clásica de las
entidades que gubernamentalmente tienen la investidura para ello.
Entidades descentralizadas como CASUR, tiene una vocación ejecutora de
la política pública mas no de formuladora, no obstante, y a partir de su
experiencia e identificación de necesidades puede influir positivamente en el
63
ciclo de políticas públicas, identificando los problemas, y luego procurando
que se incluya dentro de la agenda política del Ministerio del ramo.
Este trabajo y los que le anteceden han identificado de manera prolífica los
problemas, se está entonces dentro del segundo paso del ciclo que es
procurar que se incluya en la agenda política, y, como fundamento para ello
se están identificando las alternativas, para luego pasar a una negociación
política, seleccionar la mejor alternativa, y empezar la implementación
respectiva. En un siguiente momento se deberá realizar una evaluación para
continuar con las decisiones tomadas, reformarlas o terminarlas.
En la identificación de alternativas, esta primera aproximación a los
lineamientos a seguir llega a la conclusión de que debe existir en la Policía
Nacional, tal cual como existe para el resto de la sociedad, un Sistema de
Seguridad Social Integral, que involucre la asignación de retiro, el sistema de
salud y unos servicios complementarios. Esta es la primera y gran
adaptación que se propone a partir de la normatividad que hoy gobierna el
Sistema General de Seguridad Social Integral, el cual no aplica por expresa
exención constitucional para las fuerzas militares.
El trabajo señala a título preliminar que dentro del Sistema de Seguridad
Social Integral de la Policía Nacional, se identifique la responsabilidad de
cada una de las entidades que en el intervienen, pues mal se haría pensar
64
que una sola entidad administraría toda esa red de prestación de servicios,
hay que recordar que la colaboración armónica entre las entidades, como
principio constitucional, es lo que perfecciona la prestación de servicios
públicos.
En ese sentido para CASUR, su responsabilidad se propone centrarla en el
sistema de asignaciones de retiro (acción que desarrolla con solvencia,
aunque con probables cambios que también se propondrán en otro
documento) y en lo que se llamaría los Servicios Sociales Complementarios
para los miembros activos y retirados de la Policía Nacional y sus familias .
Estos Servicios Sociales Complementarios, estarían integrados por una serie
de programas que serán puestos al servicio de los afiliados (policías activos
y retirados) y sus familias, encontrando una serie de oferta que satisfaga sus
necesidades.
De esta manera, la gran apuesta sería una reorganización general que en
esta materia se podría dar en la Policía Nacional, con el fin de que se inserte
una robusta política pública en materia de seguridad social integral.
1. Administración de servicios de seguridad social
65
Tal como lo estipula el artículo 218 de la Constitución Política de Colombia:
La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a
cargo de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
En virtud de este mandato constitucional, es deber de la Policía Nacional
velar por la protección y defensa de todos los colombianos. Para ello, tal
como se establece en el documento “Rol de las Fuerzas Armadas y de
Policía en el marco del posconflicto colombiano” de la Universidad Libre de
Colombia, esta institución, se ha venido transformando acorde con las
modificaciones que los escenarios de la seguridad nacional han requerido,
identificando como elementos primordiales dentro de sus funciones relativas
a mantener el orden público interno como cuerpo armado de naturaleza civil
las siguientes:
 El narcotráfico,
 El crimen organizado,
 El terrorismo llevado a cabo por grupos al margen de la ley que
hacen parte del conflicto;
66
 Además de la seguridad ciudadana que pretende garantizar la
protección del ciudadano en su vida, integridad, libertad y bienes
con miras a garantizar la satisfacción de sus necesidades.
Como es claro, la Policía Nacional ha sido protagonista de la defensa de los
colombianos en las difíciles situaciones en que se ha visto envuelto el país a
causa de diferencias sociales, culturales y políticas.
Ahora bien, con el esfuerzo de la Policía Nacional que a lo largo del servicio
prestado por sus miembros, ha atendido la confrontación armada y ha
cumplido de manera eficiente con sus funciones de prevenir y ayudar con la
judicialización de los delitos que de una u otra forma afectan la convivencia
de los colombianos, el Estado ha logrado recuperar la confianza de los
ciudadanos y brindar un parte de tranquilidad a los habitantes del territorio
nacional, quienes actualmente pueden transitar por lugares donde antes era
imposible su acceso por existir presencia de grupos armados.
Así las cosas, el contexto del postconflicto trae nuevas responsabilidades
para las instituciones de seguridad social y protección social para satisfacer
de manera efectiva las necesidades de policías activos, retirados y sus
familias, Para ello, a continuación, se presentan algunos servicios que se ha
identificado como necesidades que es posible ofrecer a los retirados de la
67
Policía Nacional en materia de protección social, los cuales se ilustran en el
siguiente gráfico:
Servicios de intermediación laboral
Tal como lo dispone el artículo 3º de la Ley 923 de 2004, los uniformados de
la Policía Nacional tendrán derecho a una asignación de retiro de acuerdo a
los siguientes términos:
68
El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la Fuerza Pública
se fijará exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de
servicio y/o el aportado. El tiempo de servicio para acceder al derecho de
asignación de retiro será mínimo de 18 años de servicio y en ningún caso se
exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo superior a 25
años. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de
entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para
el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las
disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el
retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro
se produzca por cualquier otra causal. Excepcionalmente, para quienes
hayan acumulado un tiempo de servicio en la Fuerza Pública por 20 años o
más y no hayan causado el derecho de asignación de retiro, podrán acceder
a esta con el requisito adicional de edad, es decir, 50 años para las mujeres
y 55 años para los hombres.
De esta manera, resulta ser claro como los miembros de la fuerza pública
salen del ámbito laboral a temprana edad y en muchos casos no cuentan con
conocimientos ni experiencia adicional que les permita acceder al mercado
laboral fácilmente, desaprovechando la mano de obra de personas que
cuentan con las habilidades necesarias para estar en el ámbito laboral y que
69
si se capacitan de manera adecuada podrían seguir prestando sus servicios
para el bienestar de la comunidad y el desarrollo del país.
De ahí que esta población opte por desempeñar trabajos de baja calidad, con
salarios inferiores al salario mínimo legal vigente o en muchas ocasiones en
la informalidad, saliendo de esta forma del ámbito de protección legal y
normativa del Estado.
Bajo este entendido es de vital importancia crear mecanismos alternos para
la vinculación y capacitación de retirados de la Policía Nacional, con el fin
específico de brindar una nueva oportunidad a los retirados que prestaron de
manera exclusiva sus servicios a la Policía Nacional y que al salir de la
institución muchas veces se ven restringidos laboralmente y con grandes
dificultades económicas y de inclusión.
En efecto, si se capacita de manera adecuada y si se brindan instrumentos
para la vinculación laboral de esta población, se estarían reconociendo sus
capacidades y el perfil laboral que sería por sus conocimientos en seguridad
ciudadana y seguridad nacional.
De igual forma, si esta población ingresa formalmente al mercado laboral, no
solo se les estaría brindando un apoyo económico que les permita satisfacer
70
sus necesidades si no que al mismo tiempo el Estado estaría combatiendo la
informalidad que según estadísticas del DANE:
Para el trimestre julio - septiembre de 2017 la proporción de ocupados
informales en las 13 ciudades y áreas metropolitanas fue 47,7%. Para las 23
ciudades y áreas metropolitanas esta proporción fue 48,7%. Para el trimestre
julio - septiembre de 2016 las proporciones fueron 47,7% y 48,8%,
respectivamente.
La población ocupada informal estuvo principalmente compuesta por
trabajadores por cuenta propia (independientes, oficios varios, entre otros),
los cuales concentraron el 60,8% de dicha población en el total de 13
ciudades y áreas metropolitanas (en las 23 ciudades y áreas metropolitanas
fue 62,3%).11
Adicionalmente a la reconversión productiva, se puede plantear otra
posibilidad de uso de la reserva activa de manera temporal para el apoyo de
eventos y aglomeraciones. El Código Nacional de Policía (CNP) 12 establece
que la Policía podrá intervenir para garantizar la seguridad y el orden en
11
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/comunicados_de_prensa/C
p_GEIH_jul17_sep17.pdf
12
Ver Capítulo II: artículos 56 – 57, Capítulo III: artículos 58 – 59 y Capítulo IV: artículos 60-
61
71
actividades que involucren aglomeraciones de público complejas y no
complejas.
Esta propuesta abre la posibilidad dos escenarios a saber: i) el uso de la
reserva para apoyar (reemplazar) labores de la Policía o, ii) el uso de la
reserva en apoyo a tareas de seguridad y/o logística de eventos
i) Uso de la reserva en apoyo a las labores de la Policía
El CNP establece que las actividades en que la policía podrá intervenir son
las siguientes:
 Controlar el ingreso con boleta, contraseña o invitación
 Hacer respetar las indicaciones de porteros, acomodadores y personal
de logística o apoyo.
 De manera excepcional la Policía Nacional podrá prestar servicios de
vigilancia y seguridad dentro y fuera de actividades que involucren
aglomeraciones de público complejas, cuando existan razones de
fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen, y no
72
descuiden o distraigan esfuerzos relacionados con la seguridad y
convivencia del municipio o departamento.
 Actuar en las movilizaciones terrestres: La fuerza disponible deberá
estar ubicada de manera que su actuación pueda hacerse de forma
oportuna, pero sin afectar el desarrollo de la movilización que se haga
de conformidad con las normas de convivencia. Los cuerpos de
Policía intervendrán sólo cuando se considere que su actuación es
necesaria.
ii) Uso de la reserva como personal de apoyo, seguridad y logística
Adicionalmente, aprovechando los conocimientos y competencias de la
reserva, se puede encontrar que, si bien no hacen parte de las
responsabilidades de la Policía, existen actividades relacionadas con la
realización de estos eventos que pueden ser desarrolladas por la reserva de
la policía, a saber:
 Seguridad interna y externa en actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas y no complejas, la cual es
responsabilidad de los organizadores, quienes en caso de ser
73
necesario deberán contratarla con empresas de vigilancia y seguridad
privada y/o empresas de logística legalmente constituidas. En casos
excepcionales de riesgo grave a la convivencia y a la seguridad
ciudadana, la Policía Nacional podrá, sin descuidar sus
responsabilidades frente al resto de la población, complementar la
seguridad privada en las actividades que involucran aglomeraciones
de público no complejas.
Se establece que el Gobierno nacional reglamentará las condiciones
especiales de operación de las empresas de vigilancia y seguridad
privada y/o empresas de logística, que pretendan prestar el servicio de
vigilancia en actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas y no complejas. En esta reglamentación deberá quedar
previsto el uso de la reserva de la policía para la prestación de este
servicio.
 En el caso de las aglomeraciones complejas el servicio de seguridad
será prestado desde el montaje o preparación de la actividad hasta su
reacondicionamiento.
74
Para ofertar los servicios de apoyo para aglomeraciones complejas, en todos
los casos, se podrá hacer en el momento en que el organizador del evento
solicite el permiso para su realización13.
Adicionalmente, la reserva de la policía podría ofertar servicios de
capacitación para el personal destinado para la organización del evento. De
acuerdo con el CNP “…El personal destinado por la organización deberá
contar con la capacitación correspondiente en cuanto a la aplicación de
protocolos de seguridad en aglomeraciones de público en concordancia con
las amenazas identificadas en los eventos a adelantar”.
Servicios al adulto mayor
Tal como lo indica el Ministerio de Salud y Protección Social, basado en
información del DANE “ En el contexto del proceso de transición
demográfica, el envejecimiento de la población del país tiene la siguiente
dinámica: la población de 60 años o más tiene tasas de crecimiento
superiores al crecimiento de la población total, entre 1985 y el año 2013, la

13
Toda actividad que involucra la aglomeración de público compleja exige la emisión de un
permiso, por parte del alcalde o su delegado. El permiso para el desarrollo de actividades
que involucran aglomeraciones de público complejas en escenarios habilitados o no
habilitados se concederá previo cumplimiento de los requisitos y las normas vigentes para
cada tipo de escenario.
75
población total de 60 años o más pasó de 2.143.109 a 3.815.453 en el 2005
y para el 2010 se proyectó en 4.473.447 de personas mayores, con un ritmo
de crecimiento del 3.18% promedio anual en ese periodo.
Para el 2015 se proyecta un crecimiento de la población mayor en un 3.51%
y del 3.76% para el 2020. El índice de envejecimiento definido como el peso
de la población mayor de edad con respecto a la población infantil y
adolescente se triplicó en las últimas décadas. De 10 pasó a 34 (personas
mayores por cada 100 personas menores de 15 años) entre 1964 y el año
2010, y de acuerdo con la tendencia observada, mantendrá aumentos
sostenidos en un futuro próximo.
Los aumentos tanto del volumen como del peso relativo de la población
mayor han sido evidentes en los últimos años. Esto se evidencia al
comparar, por ejemplo, la población con 60 años y más del año 1985 con la
de 2005, que pasó de 2.1 millones a 3.8 millones de personas
respectivamente, lo cual equivale a un aumento del 78% de esta población.”14
En otras palabras, la población adulto mayor ha aumentado
considerablemente, lo que implica tener una mayor consideración y
protección hacia esta población incluyendo al personal retirado de la policía
14
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/Envejecimiento-
demografico-Colombia-1951-2020.pdf
76
nacional, quien actualmente no cuenta con políticas que permitan mejorar su
calidad de vida y tener una respuesta integral a sus necesidades
sociosanitarias.
Esta respuesta debe comprender un conjunto de cuidados destinados a
aquellos policías retirados - adultos mayores enfermos, generalmente
crónicos, que ven coartada la protección brindada por el Estado y que en
muchos casos deben recurrir a geriátricos para la prevención, el diagnóstico,
el tratamiento y la rehabilitación de sus enfermedades.
De igual forma, es necesario buscar los medios para que esta población
pueda actuar autónomamente y llevar una vida digna atenuando cualquier
sufrimiento o limitación generada por enfermedades.
Por lo anterior, el Estado debe implementar un modelo de atención eficaz
con profesionales y tecnología especializada, que le permita supervisar y
cuidar al adulto mayor en su diario vivir y apoyarlo en casos de discapacidad
o de una debilidad manifiesta que le impida llevar una vida con sus
necesidades satisfechas.
77
Crédito social
Si bien, la Policía Nacional ha sido una institución que ha velado por la
sociedad en general y que ha permitido a los colombianos llevar una vida
dentro de un ámbito de protección y seguridad, ser policía en Colombia es
una profesión peligrosa, dada la alta mortalidad en el cumplimiento del deber,
quizás sea la más peligrosa entre todas las policías del mundo.
Por ejemplo, entre 2003 y 2014 murieron de manera violenta 2.115
uniformados colombianos, el 90 por ciento en horas de servicio. 15
A pesar de esta importante función, esta población no ve retribuida de igual
forma su labor, es por esta razón que en muchas ocasiones no pueden
satisfacer sus necesidades con los ingresos que puede obtener de una
asignación de retiro.
15
https://www.razonpublica.com/index.php/econom%C3%ADa-y-sociedad/8447-polic
%C3%ADa-pobre,-pobre-polic%C3%ADa.html
78
Como se evidencia, el monto de la asignación de retiro no es una suma que
logre satisfacer el total de las necesidades de los retirados ni de sus familias
y aunque los retirados de la Policía Nacional, esperan llegar a su adultez de
manera tranquila y sin ninguna preocupación económica, se enfrentan con
una situación totalmente diferente, donde las deudas y los interés son su
realidad, donde los prestamistas se aprovechan de su situación y donde no
encuentran el apoyo de la institución ni del Estado.
Por lo anterior, surge la necesidad para esta población de solicitar créditos o
préstamos que les permita pagar deudas, sufragar los gastos de sus familias
o en muchos casos cumplir sus propios sueños que generalmente se
relacionan con educación, vivienda, recreación, etc.
79
En este sentido, es importante que los policías retirados, cuenten con el
apoyo económico del estado y en general de la institución para suplir sus
necesidades y tener una vida estable económicamente hablando. Esto sin
pagar altos costos ni ver afectado su diario vivir por el pago de deudas e
interés.
Salud complementaria
Si bien, la misión de la Dirección Sanidad de la Policía Nacional es contribuir
a la calidad de vida de sus usuarios (afiliados y beneficiarios), satisfaciendo
sus necesidades de salud, a través de la administración y prestación de
servicios de salud integrales y efectivos. Esta muchas veces puede presentar
algunas dificultades.
Tal como lo presento el Tiempo en su artículo del año 2015, titulado 'Duré
16
dos años esperando una cita para mi hijo' El Departamento de Sanidad de
la Policía Nacional tiene 639.211 afiliados en todo el país, información
sumistrada por la entidad. A este tienen derecho de acceder tanto los
miembros activos de la institución, como los retirados y todo su núcleo
familiar cercano, entre ellos padres, cónyuges e hijos. Pero la realidad es
16
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16231758
80
triste para muchos, pues tras prestarle una vida de servicio a la institución,
se chocan con la verdad del sistema de salud colombiano, que se resume en
una palabra: crisis.
Prueba de ello es que en el año 2014 Sanidad de la Policía recibió 1.809
tutelas por la deficiente prestación de los servicios, un crecimiento de 191 %
en comparación con el 2010, cuando se interpusieron 621.
17
Las 1.809 tutelas podrían costar en trámites y resolución unos 798.5 millones
de pesos al año.
Como se observa, no solo se ve una afectación al usuario sino que a su vez
en la economía del Estado y de la institución, quienes tienen que costear
17
http://www.eltiempo.com/multimedia/especiales/tutelas-contra-sanidad-de-la-policia-
crecieron-191-/16231798/1/index.html
81
gastos por honorarios de representación judicial de la entidad y en el pago de
condenas.
De la misma fuente se puede extraer que:
Según el coronel Henry Sanabria, subdirector de Sanidad de la Policía, el
sistema en cuanto a atención está saturado en un 130 por ciento. Las dos
debilidades latentes son la falta de médicos, que a su vez produce falta de
oportunidad en la atención, particularmente a la hora de la asignación de
citas tanto de medicina general como especializada (…)
La Superintendencia de Salud señala que entre 2014 y marzo de 2015 se
presentaron 2.381 quejas contra Sanidad de la Policía Nacional. De ellas,
2.079, es decir el 87%, correspondieron a falta de oportunidad o restricción al
acceso de los servicios de salud. Es decir, demoras en la asignación de las
citas médicas o falta de personal médico para cubrir todas las necesidades.
Por lo anterior, es clara la necesidad de poner a disposición un equipo de
especialistas, expertos en medicina complementaria, que puedan atender al
personal retirado de la Policía Nacional y sus beneficiarios en cualquier
etapa de su vida con la eficacia que requiera el caso y con disponibilidad de
horarios y unidades de servicio, de apoyo diagnóstico, laboratorios y
farmacias, quitando así no solo una carga administrativa a la Dirección de
82
Sanidad de la Policía Nacional sino que también una carga económica al
Estado.
2. Posibles escenarios de arreglo institucional para la
transformación de CASUR
Con todos los elementos recogidos en este primer documento de estrategia y
los ya trabajados con anterioridad, que sirvieron de base a estas reflexiones,
nos permitimos proponer tres escenarios básicos e iniciales para la
transformación de la Caja:
ESCENARIO “A”
Acciones para el cambio:
- Con cambio de naturaleza jurídica.
- De Establecimiento Público a Empresa Industrial y Comercial del
Estado
- Creación del “Fondo de Reserva y Servicios Sociales”
- Adscripción del Fondo a CASUR
- Nueva estructura interna de CASUR
83
- Examen de las funciones de la Dirección de Sanidad de la Policía.
Gestiones para formalizar el cambio
- Tramitar proyecto de Ley de cambio de naturaleza, creación ý
adscripción del Fondo.(Presidencia y Congreso)
- Tramitar proyecto de rediseño y Decreto con nueva estructura interna
y funcional (Presidencia y DAFP)
- Tramitar nueva planta de personal (Presidencia, DAFP y Minhacienda)
- Examinar si se requiere Decreto para la Policía.
ESCENARIO “B”
Acciones para el cambio
- Sin cambio de naturaleza jurídica.
- Establecimiento Público con nueva estructura y prestando nuevos
servicios
- Creación del “Fondo de Reserva y Servicios Sociales”
- Adscripción del Fondo a CASUR
84
- Tramitar proyecto de creación ý adscripción del Fondo.(Presidencia y
Congreso)
ESCENARIO “C”
Acciones para el cambio
- Sin cambio de naturaleza jurídica.
- Establecimiento Público con nueva estructura y prestando nuevos
servicios
- Habilitación del Fondo del Acuerdo 26 de 1977 como prestador de
Servicios Sociales.
85
- Tramitar Decreto para habilitar el Fondo del Acuerdo 26 de 1977
(Presidencia y Congreso)
En documento técnico especial se describirá el procedimiento establecido
por la Presidencia de la República y por el Departamento Administrativo de la
Función Pública (DAFP) para este tipo de procesos de rediseño de entidades
públicas del orden nacional.
86
CASUR como administradora de servicios de seguridad social y de las
asignaciones de retiro para los afiliados y retirados de la Policía
Nacional y sus familias.
Con el contexto y la comparación antes hecha se puede llegar a una primera
aproximación para la formulación de lineamientos que permitan adoptar un
Sistema de Protección y Seguridad Social funcional a las necesidades de los
afiliados a CASUR, como parte de su función de coadyuvar a la política
pública que debe formular el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
Para ello la premisa que se propone que gobierne el trabajo es:
“La integración de un Sistema de Protección y Seguridad Social para los
miembros activos y retirados de la Policía Nacional de Colombia” que tenga
los siguientes componentes:
1. Un sistema de asignaciones de retiro, administrado por CASUR.
2. Un sistema de Salud, administrado por Sanidad de la Policía
Nacional
3. Unos servicios sociales complementarios para la Policía, en de
manera armónica se pueda prestar entre Bienestar de la Policía
Nacional y CASUR.
87
En este componente se pueden desarrollar programas en los siguientes
aspectos:
a. Educación
b. Cultura
c. Recreación
d. Deporte
e. Turismo
f. Preparación para la Jubilación
g. Servicio público de empleo
h. Servicios socio sanitarios
i. Salud complementaria
88
Aceptado este modelo, las líneas de trabajo se concentrarían en las nuevas
unidades de negocio derivadas del componente de servicios sociales
complementarios, toda vez que para el componente sistema de asignaciones de
retiro la competencia y la actividad se desarrolla con normalidad.
4. Ruta de trabajo para el fortalecimiento institucional de CASUR
Se propone trabajar en una matriz, en la que se incorporan dos bloques:
a) Elementos conceptuales: que consiste en las definiciones básicas y
conceptuales sobre el desarrollo de los nuevos programas que se pretenden
incorporar. Tiene a su vez 4 partes:
1. El nombre del programa;
2. La población a quien se dirige, que representa uno de los puntos cardinales,
para el resto del proceso pues se propone la segmentación de los clientes, lo cual
orientará, el resto del ejercicio permitiendo la toma de decisiones;
3. El objeto del programa, donde se identificará la necesidad que se pretende
solucionar;
4. La entidad competente, donde se podrá definir el arbitraje entre las distintas
entidades que hoy prestan los servicios.
89
b) Elementos habilitantes: que son aquellos aspectos que hacen posible o no la
toma de una decisión. Tiene 3 partes fundamentales:
1. El Presupuesto requerido, que se construye a partir de la población a quien se
dirige el programa, este aspecto hay que evaluarlo frente al alcance del convenio
firmado con la OISS;
2. Fuente de financiamiento, que indica de donde se sacarían los recursos,
aspecto que da viabilidad financiera a cada propuesta en particular;
3. Norma que habilita, que es donde se identifica si la arquitectura normativa
vigente permite desarrollar el programa o hay que incluir modificaciones o
adiciones. Este punto, luego verificará la razón de una eventual cambio de
naturaleza jurídica de la entidad.
VI. Recomendaciones
1. Aprobar la política de seguridad social de CASUR para los afiliados
retirados y activos de la policía nacional y sus familias, presentada en este
documento.
2. Solicitar a los Ministerios de Hacienda y de Defensa conjuntamente con el
Departamento Nacional de Planeación presentar dentro de los tres primeros
meses de aprobado esta propuesta de documento CONPES, una iniciativa
90
normativa modifique la naturaleza jurídica de CASUR y lo habilite para la
administración de servicios de seguridad social y asignaciones de retiro
teniendo en cuenta las líneas de política establecidas en este documento, y
la importancia de articular su trabajo, entre otras, con la Secretaría General
y las Direcciones de Bienestar y Sanidad de la Policía Nacional.
3. Solicitar a los Ministerios de Hacienda y de Defensa conjuntamente con el
Departamento Nacional de Planeación, dentro de los seis meses siguientes,
la concertación de un Plan de seguridad social para los afiliados retirados y
activos de la policía nacional y sus familias que debe desarrollar las líneas
de política de este CONPES, el cual como mínimo deberá considerar lo
siguiente:
i. La definición del ámbito y el alcance de la estrategia de arreglo
institucional y de gestión que busca proteger derechos adquiridos y
hacer eficaz el régimen prestacional específico del grupo social
compuesto por los policías activos y retirados.
ii. El diseño de políticas específicas para favorecer los servicios de
seguridad social, teniendo en cuenta criterios de competitividad,
productividad, oportunidad y estabilidad.
91
iii. La coordinación y armonización con los programas de la Secretaría
General y las Direcciones de Bienestar y Sanidad de la Policía
Nacional.
iv. La articulación de los diferentes programas de seguridad y
protección social de la Policía Nacional.
v. La unificación de parámetros que permitan hacer seguimiento a los
programas de seguridad social una vez implementados;
vi. La implementación de estrategias que apunten a garantizar el
acceso a los afiliados retirados y activos de la policía nacional y sus
familias con especial énfasis a la población más vulnerable, a través
de apoyo logístico y técnico;
vii. La definición de las acciones, metas, indicadores, responsables y
fuentes de financiación, buscando coherencia e integralidad
interinstitucional y sectorial, con el propósito de lograr una óptima
gestión del plan e impacto de las estrategias.
92

Formular Una Política de Seguridad Social de Casur para Los Afiliados Retirados y Activos de La Policía Nacional y Sus Familias

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Formular Una Política de Seguridad Social de Casur para Los Afiliados Retirados y Activos de La Policía Nacional y Sus Familias

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ACTIVIDAD 1: FORMULAR UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD SOCIAL

DE CASUR PARA LOS AFILIADOS RETIRADOS Y ACTIVOS DE LA

CONVENIO DE COOPERACION CO 226 -16 / CONVENIO ESPECÍFICO

Presentado a: LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA

Gustavo Riveros Aponte

Secretario Técnico de Proyecto: Gustavo José Samper Rodríguez

Coordinador de Proyecto: Juan Diego Montenegro Timon

Juan Diego Montenegro Timon

Edna Cristina Bonilla Sebá

FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD SOCIAL DE CASUR

PARA LOS AFILIADOS RETIRADOS Y ACTIVOS DE LA POLICÍA

NACIONAL Y SUS FAMILIAS1

Autores: Enrique Borda Villegas, Angélica Díaz Ortiz, Diana Carolina

Rodríguez Guzmán, Juan Diego Montenegro Timon, Mario Fidel Rodríguez

La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, creada y reglamentada

de 2001, es un establecimiento público, del orden Nacional, con personería

jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente,

adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dirigida y administrada por el

Consejo Directivo y el Director General, cuyas funciones principales son:

• Reconocer y pagar oportunamente las asignaciones de retiro,

sustituciones, pensiones y demás prestaciones que la ley señale a

quienes adquieran este derecho.

• Diseñar y desarrollar programas de bienestar social orientados a

mejorar la calidad de vida de sus afiliados, beneficiarios y de sus

• Coadyuvar con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional,

en la formulación de la política y planes generales en materia de

seguridad y previsión social en relación con el personal de oficiales,

suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y demás estamentos

de la Policía Nacional con asignación de retiro y sus beneficiarios en

goce de sustitución pensional.

• Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y

los recursos de capital que constituyan el patrimonio de la entidad, o

aquellos que sin ser de su propiedad se confíen a su manejo.

Por su parte, la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) es

un organismo internacional, de carácter técnico y especializado reconocido

económico y social de los países iberoamericanos y de todos aquellos que

se vinculan por el idioma español y portugués mediante la coordinación,

intercambio y aprovechamiento de sus experiencias mutuas en Seguridad

Social y, en general, en el ámbito de la protección social.

En virtud de sus objetos misionales, CASUR y la OISS celebraron un

convenio marco de cooperación para desarrollar los objetivos comunes en lo

relacionado con la seguridad social y el bienestar de los trabajadores,

pensionados y retirados de la reserva activa y, en especial, integrar

propósitos y esfuerzos en campos relacionados con la ampliación y

fortalecimiento de los servicios sociales para los afiliados.

Bajo dicho Convenio Marco, en el 2016 se celebró el Convenio Específico

permitiera brindar los lineamientos para diseñar y formular el modelo y el

sistema de seguridad social integral de CASUR en complemento con los

lineamientos para definir el modelo de sostenibilidad de las asignaciones de

retiro. Para esos efectos, se acordaron y desarrollaron los siguientes

 Diagnóstico de la entidad y su estructura funcional actual.

 Realizar un análisis sobre los procesos de estructuración de modelos de

sostenibilidad aplicados a la seguridad social y compatible con la fuerza

 Realizar un análisis (estudio comparado) sobre los procesos de

estructuración de modelos de seguridad social aplicados a la fuerza

pública en otros países.

 Brindar herramientas y modelos para la construcción de modelos de

 Análisis sobre la evolución y crecimiento de la estructura del CASUR.

 Construcción del Estado del Arte normativo en seguridad social aplicable

 Análisis sobre el alcance, ámbito de aplicación y competencia del CASUR

y la posibilidad de generar nuevos servicios y prestaciones en el marco

del Sistema de Seguridad Social Integral.

 Análisis sobre las problemáticas del actual modelo de seguridad social de