Programa de Maestría en Gerencia Pública

Instituto Nacional de Administración Pública

Curso: Reforma Gerencial de la Administración Pública
Profesor: Lic. Alfredo A. Privado Medrano

La gerencia del desarrollo social:

un reto para el siglo XXI

Alumnos:
Ilma Violeta Xiquitá Cruz

Guatemala, 11 de Julio 2019

Estado Guatemalteco y su burocracia y análisis sobre el tamaño de la
burocracia y el gasto público.

Estado Guatemalteco y su burocracia.

La burocracia es una estructura organizativa caracterizada por procedimientos

regularizados, división de responsabilidades y especialización del trabajo, jerarquía
y relaciones impersonales

Max Weber percibió que realmente no puede existir un tipo de organización ideal.
Por tanto, la burocracia real será menos óptima y efectiva que su modelo ideal.
Según Weber, puede degenerar en: a) La jerarquía vertical de autoridad puede
llegar a ser caótica, algunas oficinas pueden ser soslayadas al tomar decisiones,
causando conflictos de competencias; b) Las competencias pueden ser poco claras
y usadas contrariamente al espíritu de la ley; en ocasiones una decisión en sí misma
puede considerarse más importante que su efecto; c) Nepotismo, corrupción,
enfrentamientos políticos y otras degeneraciones pueden contrarrestar la regla de
impersonalidad, pudiéndose crear un sistema de contratación y promoción no
basado en méritos; d) Los funcionarios pueden eludir responsabilidades a través
de métodos poco ortodoxos.

Es también una clase social contratada por el Estado para servirle, la cual asume
dos estratos claramente diferenciados.

1. La Alta Burocracia: Constituida por los dirigentes políticos del Estado, incluidos
los técnicos, los asesores y los especialistas. Ya sea que los dirigentes asuman el
poder político del Estado por la vía del voto o por otros medios, la clase burocrática
la constituyen los presidentes o primeros ministros, según el sistema político
(republicano, parlamentario o mixto); los secretarios del despacho o ministros de los
diferentes ramos de la administración pública; los titulares de las entidades
paraestatales, entre otros. Sucede que no solamente los empleados por el Estado
son la burocracia, pues también lo son los dirigentes de los partidos políticos y de
los organismos que les constituyen: sindicatos, Iglesias y otras agrupaciones.

2. La Baja Burocracia: Constituida por la empleomanía que en Guatemala se

puede observar cada cuatro años, contratada no por el voto popular, sino por la
designación del superior, a veces no sobre la base de los méritos del desempeño,
sino en razón de las relaciones de compadrazgo, amistad, afinidad o intereses de
grupo. Aquí es donde debería haber un cambio ya que debería ser requisito una
formación profesional rigurosa. Marx ya destacaba, por lo demás, en su crítica de la
filosofía Hegeliana del derecho la importancia de los exámenes en el reclutamiento
de los funcionarios y en su carrera.
 Existe también la base burocrática adherida al aparato estatal por la vía laboral
sindical. Se trata de los trabajadores y empleados propiamente dichos y al servicio
de los poderes del Estado.

La Burocracia Guatemalteca

La administración burocrática clásica, basada en los principios de la administración

del ejército prusiano, fue implantada en los principales países europeos a finales del
siglo pasado; en los Estados Unidos, al principio de este siglo; en Brasil, en 1936,
con la reforma administrativa promovida por Mauricio Nabuco y Luís Simóes López.

Ésta es la burocracia que Max Weber describió, basada en el principio del mérito
profesional. La administración pública burocrática fue adoptada para sustituir la
administración patrimonialista, que definió las monarquías absolutas, en la cual
patrimonio público y privado se confundían. En ese tipo de administración, el Estado
era entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creación de empleos, así
como la corrupción, eran la norma. Ese tipo de administración se revelará
incompatible con el capitalismo industrial y las democracias parlamentarias, que
surgen en el siglo XIX. Para el capitalismo es esencial la clara separación entre el
Estado y el mercado; la democracia sólo puede existir cuando la sociedad civil,
formada por ciudadanos, se distingue del Estado al mismo tiempo que lo controla.

Se hizo necesario entonces desarrollar un tipo de administración que partiese no

sólo de la clara distinción entre lo público y lo privado, sino que también de la
separación entre el político y el administrador público. Surge de esta forma, la
administración burocrática moderna, racional-legal. La administración pública
burocrática clásica, fue adoptada porque era una alternativa muy superior a la
administración patrimonialista del Estado. Mientras tanto, la propuesta de eficiencia
en que se basaba, no se reveló real. En el momento en que el pequeño Estado
liberal del siglo XIX dio definitivamente lugar al gran Estado social y económico del
siglo XX, se verificó que no garantizaba ni rapidez, ni buena calidad, ni bajo costo,
para los servicios prestados al público.

En realidad, la administración burocrática es lenta, costosa, auto referida, poco o

nada orientada hacia la atención de las demandas de los ciudadanos. A partir del
momento en que el Estado se transformó en el gran Estado social y económico del
siglo XX, asumiendo un número creciente de servicios sociales la educación, la
salud, la cultura, la previsión y asistencia social, la investigación científica y de
papeles económicos la regulación del sistema económico interno y de las relaciones
económicas internacionales, la estabilidad de la moneda y del sistema financiero, el
suministro de servicios públicos y de infraestructura, entonces, el problema de la
eficiencia se hizo esencial.
Por otro lado, la expansión del Estado respondía no sólo a las presiones de la
sociedad, sino también a las estrategias de crecimiento de la propia burocracia. Una
administración pública gerencial se hizo, por lo tanto, necesaria, no sólo por los
problemas de crecimiento y de diferenciación de estructuras y complejidad creciente
del tipo de problemas a ser enfrentados, sino también por la legitimación de la
burocracia frente a las demandas de la ciudadanía. Después del conflicto armado
interno, y de la devastación sufrida por el aparato institucional del estado durante
los gobiernos militares, su reconstrucción se planteaba como una tarea prioritaria.
Es lógico preguntarse qué tipo de organización burocrática estatal se heredó de las
administraciones autoritarias y qué tan preparadas estaban para ponerse al servicio
de administraciones de tipo democráticas.

Es por ello que hoy en día los discursos y programas políticos incluyen con mucha
fuerza “la Reforma del Estado” entendida casi siempre como la racionalización y
reestructuración del sector público. Ya que el Estado no debe ser una identidad al
servicio de un proyecto invariable. Debe ser entendido como un sistema institucional
en permanente flujo, internamente diferenciado; sobre el que repercuten, también
diferencialmente, demandas y contradicciones de la sociedad. Esto quiere decir que
la reforma del Estado debe ser entendida como conjunto de acciones a través de
las cuales todo nuevo régimen trata de aumentar el grado de congruencia entre su
proyecto político y el aparato estatal existente. Es por ello que se debe estar
consciente que la materialización de un proyecto político incluye actuar sobre una
estructura burocrática, de lo contrario se convertirá en Cementerio de proyectos
políticos. Pero al intentar la reforma del Estado se tocará jerarquías, competencias,
afectar "derechos adquiridos" y modificar situaciones de poder establecidas dentro
de las instituciones estatales, esto llevaría tensiones. Estos elementos no han
permitido que la llamada Reforma del Estado sea exitosa en el caso de Guatemala.

Tamaño de la burocracia y el gasto público.

El gasto público es la cantidad de recursos financieros, materiales y humanos que

el sector público representado por el gobierno emplea para el cumplimiento de sus
funciones, entre las que se encuentran de manera primordial la de satisfacer los
servicios públicos de la sociedad. Así mismo el gasto público es un instrumento
importante de la política económica de cualquier país pues por medio de este, el
gobierno influye en los niveles de consumo, inversión, empleo, etc. Así, el gasto
público es considerado la devolución a la sociedad de algunos recursos económicos
que el gobierno captó vía ingresos públicos, por medio de su sistema tributario
principalmente.
El primero de ellos es Harold Sommers (1967) quien nos dice que son cuatro los
principios que deben orientar el gasto público y con base a ello decidir acerca de la
magnitud y naturaleza del gasto. Los principios son los siguientes:

El Principio del Gasto Mínimo: afirma que el gobierno debe gastar lo menos que sea
posible, pero sin poner en peligro la seguridad de los ciudadanos (como sería no
gastar en la policía y el ejercito que representan la seguridad interna y externa del
país), así mismo sólo debe intervenir en algunos servicios esenciales como la
administración de justicia, construcción de caminos o servicios postales, y enfatiza
que cualquier servicio que pueda ser proporcionado por la iniciativa privada debe
ser excluido de los gastos del gobierno.

El principio de Mínima Interferencia con la Iniciativa Privada: dice que los bienes y
servicios que proporcionen las entidades públicas no deben competir con los que
ya proporcionan la iniciativa privada y establece que el gobierno no debe crear
comercios al menudeo ni de bienes, ni servicios, que no sean básicos a la población.

El Principio de Máxima Ocupación: se refiere a la función como instrumento que

tiene el gasto público en ocasiones, con la finalidad de elevar el nivel de empleo
ante un déficit de oferta laboral por parte de la iniciativa privada como en épocas de
depresión o falta de inversión para creación de empleos. Al tratar de basarse en
este principio se debe tratar de respetar el principio de interferencia mínima con la
iniciativa privada y cuando se rompe tal principio las consideraciones deben ser
aplicables si la finalidad es lograr la máxima seguridad social, el mayor ingreso
nacional o un mayor nivel de vida.

El Principio de Máximo Beneficio de todo Gasto Público: se refiere sobre el máximo

beneficio colectivo, y dice que cada peso debe gastarse donde la utilidad marginal
social sea mayor. La “desutilidad” marginal social de un peso obtenido por medio de
impuestos debe ser igual a la utilidad marginal social de ese peso gastado en la
mejor forma posible. El problema de este principio radica en cual es en la actualidad
el mejor bienestar público. Este principio puede considerarse como un complemento
útil de los tres principios primeros.

En nuestro país, según un análisis realizado por el Centro de Estudios Económico

Sociales, en promedio, el 65.7% del presupuesto devengado se destina a gastos de
funcionamiento, el 15.3 % a deuda y el resto a la inversión pública.

Distribución del Presupuesto devengado

 Inversión
Pública 19%

Gastos de
Funcionamiento
19%

Deuda 15.3%

Por lo que el 65.7% se destina a gastos de funcionamiento, lo que significa que la

mayor parte del presupuesto está asignado a la burocracia, según los porcentajes
en los que está distribuido el presupuesto de nuestro país nos indica que el nivel de
inversión es muy bajo a penas 19% en comparación a los gastos de funcionamiento.

La forma en que se estructura el gasto público tiene una incidencia directa en la

economía de un país, ya que dependiendo de la misma el Estado puede intervenir
en los ciclos económicos que se generan, suavizándolos o incrementándolos más.
De esa cuenta el Estado generalmente debería enfocar sus esfuerzos en reducir su
burocracia, hasta el nivel que permita seguir prestando con eficiencia los servicios
que se producen, e incrementar la inversión pública, en donde se incide
directamente en el bienestar de la población.

Lo ideal para el buen funcionamiento de la burocracia es redistribuir los esfuerzos

de las instituciones de gobierno para que disminuya la cantidad de entidades cuyos
recursos y tareas no aportan a la prestación de servicios enfocados al bienestar de
la sociedad.

El gasto público adecuado es necesario no solo para evitar la pobreza y la

desnutrición, para abastecer los hospitales con medicinas o para educar a las
futuras generaciones. También es necesario para garantizar el crecimiento
económico de la economía nacional. La corrupción desvía una gran cantidad de
dinero destinado a arreglar carreteras, abastecer hospitales y combatir la pobreza.
Pero aunque no hubiera corrupción en Guatemala, y si todo el dinero destinado a
programas sociales llegara a su destino, el gasto público sería totalmente
insuficiente.
En el caso de Guatemala, la mayoría de los análisis indican que el tamaño de la
burocracia cada vez se incrementa más, pues las estructuras gubernamentales
tienden a la ampliación de sus niveles. Este incremento tiene una implicación directa
en la forma en que se utilizan los recursos del Estado, pues entre más grande se
vuelve la burocracia, más recursos se necesitan para su funcionamiento afectando
la distribución que se hace del gasto público. El tamaño de la burocracia en nuestro
país es demasiado grande en relación al gasto público, y es importante reducir esa
brecha entre el gasto que se realiza en burocracia y el que se realiza en inversión
para la población, pero eso solo se logrará a través de una reingeniería de las
estructuras burocráticas del Estado.