25 Años Del Salto Social. Memorias Del Gobierno de Ernesto Samper Pizano

A 25 años del Salto Social
A 25 años del Salto Social

Memorias del gobierno de Ernesto Samper Pizano
Ernesto Samper Pizano

Juan Carlos Esguerra Portocarrero
Almabeatriz Rengifo
Horacio Serpa Uribe
Juan Gustavo Cobo Borda
Blanca Lucía Echeverry
Juan Carlos Ramírez Jaramillo
Antonio Hernández Gamarra
José Antonio Ocampo
Luis Bernardo Flórez
Gabriel Misas
Yolanda Pinto
Otoniel Fernández
Francisco Daza
Edgar Alfonso González Salas
Mauricio Jaramillo Jassir
Eduardo Verano de la Rosa
A 25 años del Salto Social. Memorias del gobierno de Ernesto Samper Pizano / Isabel
Martínez, directora Ernesto Samper Pizano, prologuista. Santo Domingo:
Fundación Global Democracia y Desarrollo (FUNGLODE); Vivamos Humanos y
Corporación Escenarios, 2019.
292 p.
ISBN: 978-9945-616-15-6
Salto Social – Colombia. 2. Planes de desarrollo económico - Colombia. 3. Colombia-

Política social. 4. Colombia – Política y gobierno. 5. Colombia-Política económica-1994-1998.
6. Justicia - Colombia. 7. Democracia-- Colombia I. Martínez, Isabel. II. Samper Pizano,
Ernesto, 1950-. III. Vivamos Humanos. IV. Corporación Escenarios.
LC: JL2881
Dewey: 320.9861
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Julio de 2019
Título: A 25 años del Salto Social. Memorias del gobierno de Ernesto Samper Pizano
Dirección editorial: Isabel Martínez

Coordinación editorial: Adriana Camacho Castaño
Diseño de cubierta: Angélica Jiménez y Felipe Urrego
Impresión: Editora Búho
Impreso en la República Dominicana
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Contenido
Prólogo
¿Que no nos dejaron gobernar? Reflexiones sobre
el plan del Salto Social......................................................................... 9
Los hitos cardinales de la política de defensa en el gobierno

de Samper............................................................................................ 33
La política antidroga durante la administración de Samper.............. 49

Almabeatriz Rengifo †
Samper: el Salto Social hacia la paz................................................... 61

Horacio Serpa Uribe
La cultura en el gobierno del Salto Social.......................................... 77

Los derechos humanos, un compromiso de estado 1994-1998 .......... 87

Blanca Lucía Echeverry
La política social 1994-1998. La gestión posconstitucional

de un modelo en formación ............................................................. 109
Juan Carlos Ramírez Jaramillo
La política agropecuaria y rural durante la

administración Samper..................................................................... 133
La política económica durante la administración Samper............... 149

José Antonio Ocampo
8 A 25 años del Salto Social
Estrategia nacional de competitividad.............................................. 207

Luis Bernardo Flórez †
Gabriel Misas
Transporte e Infraestructura.............................................................. 241

Yolanda Pinto
Otoniel Fernández
Francisco Daza
Los aportes del gobierno Samper a la administración pública......... 251

Del réspice polum al réspice similia. Análisis de la política

exterior del gobierno de Ernesto Samper Pizano.............................. 269
La primera agenda gubernamental por el medio

ambiente en el país........................................................................... 283
Prólogo
¿Q ue no nos dejaron gobernar?

R eflexiones sobre el plan del Salto Social

Expresidente de la República de Colombia, 1994-1998
Con alguna frecuencia me ha sucedido que algún transeúnte despre-

venido en una calle, o alguien conocido en una reunión social, después
de mirarme con cierto aire compasivo, me diga: «¡Lástima, lástima!».
Y que, a renglón seguido y antes de que yo pueda reaccionar con un
digno ¿por qué?, agrega: «Es que a usted no lo dejaron gobernar, si lo
hubieran dejado, usted sí que habría sido un buen presidente». Reacti-
vo pasivo como soy, es decir, de aquellos que se demoran en reaccionar
frente a situaciones intempestivamente provocadoras, me lamento des-
pués de algún tiempo por no haberles contestado a mis impertinentes
interlocutores que, precisamente, «me defendí gobernando», y que, si
hubiera caído en la trampa de mis contradictores de seguir su agenda
conspirativa, abandonando la del Gobierno, las cosas sí se me habrían
complicado, tanto como ellos lo estaban pensando o buscando.
Ese sentimiento profundo, pero incomprendido, del deber cum-
plido, me llevó a escribir este ensayo, al cumplirse los 25 años del
comienzo de mi gobierno, para presentar unas colaboraciones de fun-

cionarios de mi administración, algunas de las cuales fueron escritas
con ocasión de cumplirse diez años de terminación de mi mandato. Y,
aunque esta recopilación no recoge todos los temas de la agenda del
gobierno del Salto Social, sí se refiere a banderas que identificaron mi
cuatrienio. Lo ideal, por supuesto, habría sido que muchas otras perso-
nas que me acompañaron con lealtad y empeño, durante ese período,
hubieran podido realizar sus aportes a esta recopilación. Espero que
ellos entiendan las limitaciones a las que se vieron expuestos los edi-
tores de esta publicación para tenerla a tiempo y les agradezco, además
de su comprensión, el aporte generoso que dieron a la causa que de-
fendimos. Nadie escoge su época, y la que a mí me tocó para dirigir los
destinos de Colombia no fue la más tranquila ni la más propicia para
implementar un proyecto social como el que me propuse.
Mi administración se concentró, desde el comienzo, como lo plan-
teé en mi discurso de posesión, en la búsqueda de una salida política
del conflicto armado, la lucha contra el narcotráfico, la preservación
de los derechos humanos y el respeto del Derecho Internacional Hu-
manitario. En lo económico, hicimos hincapié en el mejoramiento de
las condiciones de competitividad de la economía y el replanteamiento
del rabioso modelo aperturista que encontramos, para hacerlo más gra-
dual, selectivo y concertado. La búsqueda de mejores condiciones de
inclusión social orientó buena parte de mis preocupaciones como go-
bernante. La cultura se convirtió en la niña consentida del Gobierno,
como parte de un proceso de búsqueda de nuevas identidades para la
paz que llevó a la creación del Ministerio de Cultura.
Durante el cuatrienio vivimos momentos importantes en el pla-
no internacional, con la Presidencia colombiana del Movimiento
de Países No Alineados. Fue notable el liderazgo, con México, de la
Conferencia Mundial de la lucha contra las Drogas y la reingeniería
de la Comunidad Andina, para adaptarla a las nuevas circunstancias
globales del regionalismo abierto. El protagonismo de Colombia no
pudo ser empañado, afortunadamente, por el ciego interés del Go-
bierno de Estados Unidos por reducir nuestra agenda internacional a
Prólogo 11
la lucha contra el narcotráfico, que parecía ser su único interés o, al

menos, el principal.
La lucha contra las drogas: una política integral
La situación de orden público que heredé fue compleja y difícil. El

presidente César Gaviria acababa de librar una batalla a fondo contra
el cartel de Medellín, que había terminado por fortalecer, paradójica-
mente, al cartel de Cali, al abrirle espacios para consolidar sus acti-
vidades criminales. A pesar de los numerosos sacrificios del personal
de Policía y oficiales, la lucha contra Pablo Escobar había golpeado
gravemente la credibilidad de la Policía Nacional, mientras que los
grupos armados al margen de la ley, como la guerrilla y los paramilita-
res, fortalecían sus alianzas siniestras con el narcotráfico.
Hubiera resultado fácil para mí colocar el espejo retrovisor y co-
menzar con un severo «corte de cuentas», en materia de seguridad
nacional; un corte que eximiera, de entrada, mi responsabilidad res-
pecto al pasado. Empero, la profunda convicción que tengo sobre la
necesidad de tratar el manejo del orden público como una política de
Estado, sin utilizarla con fines partidistas o electorales, apoyada en un
fuerte consenso de respaldo a las Fuerzas Armadas, me llevó a sentar
las bases de mi política sin caer en los juicios de responsabilidades. Con
razón menciona Juan Carlos Esguerra, exministro de Defensa, en la
introducción de su ensayo, que «como en el mundo ha habido quienes
se ocupan de que la materia prima de la historia no sean los hechos
reales sino la apariencia de la verdad, que crea la repetición insistente
de relatos ficticios, no es de extrañar el empeño de algunos de venderle
al país la novela de que el fortalecimiento de la fuerza pública solo se
consiguió a partir de agosto del 98 o de agosto de 2002, ni lo uno ni
lo otro es cierto». Fueron grandes los esfuerzos realizados durante las
Administraciones de Barco, de Gaviria y la mía para combatir el nar-
cotráfico y los grandes carteles que lo manejaban, atacando la alianza
contra el Estado que ellos habían pactado con la guerrilla y las auto-
defensas, al terminar los años 80. Sin esos esfuerzos gubernamentales,
no se habrían registrado los avances en materia de orden público que

años después consiguió el presidente Álvaro Uribe. Si a Barco y a Ga-
viria les tocó enfrentar el narcoterrorismo, a mí me correspondió lidiar,
incluso como víctima, con el cáncer de la narco-corrupción, que aún
corroe algunas instituciones. Es cierto que el cartel de Cali penetró
mi campaña, como se vino a establecer años después de las primeras
denuncias, cuando se descubrió que el coordinador nacional de ella,
aliado con el tesorero de la misma, cambió los dineros sucios que ellos
mismos pidieron a la mafia por pesos limpios recaudados de fuentes
lícitas, que yo mismo había solicitado y obtenido. Así lo demostró la
justicia colombiana al condenarlos años más tarde.
Empero, como quedó palmariamente demostrado con los éxitos
conseguidos durante el gobierno en la lucha contra el narcotráfico, es
claro que las circunstancias lamentables que rodearon la financiación
de mi campaña no comprometieron ni condicionaron ni un ápice mi
firme determinación de llevar adelante una política integral de lucha
contra las drogas, que legitimara ante el mundo el derecho de Colom-
bia a exigir, de parte de la comunidad internacional, una mayor res-
ponsabilidad en el combate contra estas. Convencido como estaba,
desde entonces, de que los dineros de la droga constituían el común
denominador de las distintas formas de violencia armada al financiar
generosamente a la guerrilla, los grupos de justicia privada y las propias
bandas criminales encargadas de la protección de los narcotraficantes,
siempre tuve claro que cualquier política de seguridad pública, para que
fuera eficaz, debía comenzar por reducir el poder desestabilizador de los
dineros del narcotráfico.
Medidas reseñadas en el excelente ensayo de la exministra Alma-
beatriz Rengifo −quien ya no nos acompaña−, como el desarrollo de
formas alternativas de sustitución social de cultivos ilícitos, en lo que
se conoció como el Plante (Ley 368 de 1997). También los nuevos
sistemas de interdicción marítima, aérea y terrestre de cargamentos de
drogas y los controles de precursores químicos, tipificación penal del
delito de lavado de activos, penas más duras contra los carteles crimi-
nales, empezando por el de Cali, formaron parte de este conjunto de
Prólogo 13
respuestas que fueron implementadas de manera autónoma y soberana.

En no pocos casos estas medidas se tomaron en contravía del Embaja-
dor de Estados Unidos, quien estuvo siempre más interesado, siguiendo
instrucciones de Washington, en conspirar en los cocteles sociales con-
tra mi gobierno que en colaborar en el desarrollo de esta gran batalla.
La depuración de la Policía Nacional fue el primer desafío que aco-
metimos cuando nos dimos cuenta de que sus relaciones con la gente
del cartel de Cali, nacidas de una evidente complicidad para la destruc-
ción del cartel de Medellín, le quitaban posibilidades creíbles de ma-
niobra para desarrollar operativos en el Valle del Cauca. Con medidas
draconianas, como el retiro discrecional de oficiales y agentes bajo el
principio de «verdad sabida y buena fe guardada», apartamos de la ins-
titución a más de 4,000 agentes y 244 oficiales. El Bloque de Búsqueda,
que se conformó para perseguir a los carteles de Cali, la costa, el norte
de Valle, Caquetá y Amazonas, comenzó a dar, después de esta purga,
frutos inmediatos, cuando fueron apresados más de 9,300 narcotrafi-
cantes hasta la caída de los «grandes» del cartel de Cali. Se estableció
entonces la novedosa figura de la «extinción del dominio» de los bie-
nes criminales incautados para devolverle a la Nación, sin mediar el
pago de indemnización alguna, el dominio público de estos bienes que
fueron destinados a la construcción de vivienda social y adquisición de
tierras campesinas.
Entonces supimos que estábamos listos para el paso final: el resta-
blecimiento de la extradición de colombianos. Se trataba, lo sabíamos,
de conseguir lo imposible. La Constituyente del 91 aprobó, entre dis-
paros, rumores y amenazas que reposan en la biblioteca de las verdades
no sabidas de Colombia, la prohibición absoluta de la extradición de
colombianos. Con el tiempo, esta, que parecía una medida sana y so-
berana, terminó convertida en una excusa para que los narcotraficantes
delinquieran en el exterior y regresaran buscando refugio en la justicia
colombiana, lo que convertía al país en un inaceptable santuario de
impunidad. Como en su momento conversamos con el leal y brillante
vicepresidente, Carlos Lemos, unos días antes de avanzar en el resta-
blecimiento de la extradición, yo tenía para ese entonces la profunda
convicción de que, si Colombia quería exigir respeto internacional por

su lucha antidroga, tenía que demostrar que estaba dispuesta a llegar
hasta las últimas consecuencias en una cruzada global, cuya responsa-
bilidad internacional se reclamaba.
Modernización y humanización de la fuerza pública
Sin una fuerza pública modernizada, depurada y humanizada, la ba-

talla contra las drogas habría sido empeño estéril. Su modernización
estaba en relación directa −como lo determinó después un concienzu-
do análisis del CONPES− con la capacidad de mejorar la movilidad,
las comunicaciones y las posibilidades de combate nocturno ¡Faltaba
dinero! Comenzamos una tarea de persuasión de los empresarios para
financiar la política de modernización −helicópteros, estaciones sate-
litales, lanchas fluviales, visores láser− que terminó en una reunión de
empresarios y gremios en las oficinas de Luis Carlos Sarmiento An-
gulo, a la cual asistí con el ministro Juan Carlos Esguerra. En dicha
ocasión, los invitados se comprometieron a suscribir unos «bonos de
seguridad», que fueron creados por la Ley 345 de 1996 y que permitie-
ron, al aumentar la participación del presupuesto militar en el PIB del
2,5% al 3,5%, financiar estas adquisiciones, cuyo valor superaba el bi-
llón de pesos. Algunas de las compras, como era absolutamente previ-
sible, tardaron más tiempo que el de mi mandato en hacerse efectivas,
confirmando el dicho de que «Nadie sabe para quién trabaja». Como
señaló de forma muy simpática alguno de los empresarios asistentes a
la memorable reunión: «En esa reunión se sirvieron los pasabocas más
costosos de la historia de Colombia».
La modernización del equipo se complementó con otras medidas
no menos importantes, como la profesionalización del Ejército, que
pretendía superar la fase de los «soldados bachilleres» y el diseño de
mecanismos y procesos de transparencia, y contratación de personas,
bienes y servicios en los cuales, como buen paisa, puso particular dedi-
cación el asesinado ministro Gilberto Echeverri. La humanización de
la fuerza pública, que suponía su compromiso total con la aplicación de
Prólogo 15
los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, ayudó

a «legitimar» la fuerza que se estaba ampliando. En desarrollo de esta
última estrategia, también se estableció la enseñanza de los derechos
humanos como cátedra obligatoria en todas las escuelas militares, se
abrieron oficinas de derechos humanos en las principales guarnicio-
nes, se aprobó un nuevo Código Penal Militar que distinguía en forma
meridiana entre los delitos de conocimiento de la justicia militar y la
justicia ordinaria, y se tramitaron las leyes que hicieron posible la apa-
rición de los Protocolos I y II de la Convención de Ginebra, sobre la
humanización de los conflictos armados internos. Episodios recientes
sobre la grave violación de los derechos humanos por parte de algunos
miembros de las Fuerzas Armadas, conocidos como falsos positivos, me-
diante la ejecución extrajudicial de civiles inocentes, además de ser
hechos que nos avergüenzan como colombianos, prueban que no es-
tábamos equivocados cuando hace cinco lustros pensábamos que una
mayor capacidad de combate, sin fortalecer su legitimidad ética, podía
asomar nuestras Fuerzas Armadas al terrorismo de Estado y la barbarie.
Como en los casos de los maestros y los jueces, en el de los soldados
también nos dedicamos a fortalecer la política de bienestar sanitario
de la fuerza pública con medidas concretas como el salvamento del
Hospital Militar (Ley 352 de 1997), buque insignia de la salud militar
colombiana.
La ausencia de comunicaciones satelitales y de movilidad aérea pro-
dujo hechos lamentables, como la toma de la base de Las Delicias y
la del cerro de Patascoy, en las cuales el elemento sorpresa por parte
de los subversivos y la incapacidad de una respuesta rápida por parte
del Ejército jugaron un papel determinante en su trágico desenlace.
Como trágicos fueron también los hechos ocurridos en Carabobo (Ve-
nezuela), cuando las FARC asesinaron a nueve guardias venezolanos.
El Presidente Rafael Caldera −indignado con razón por este suceso−
me anunció que empezaría a «perseguir en caliente» a los guerrille-
ros que incursionaran en Venezuela, sin respetar las líneas de frontera.
Le respondí con serenidad, pero también con firmeza que, además de
constituir una inaceptable violación de nuestra soberanía territorial,
rechazaba esta posibilidad porque, en el largo plazo, conduciría a un

enfrentamiento de las tropas regulares de los dos países. Le propuse,
en cambio, que constituyéramos unas fuerzas binacionales de frontera
para responder de manera rápida y coordinada a este tipo de amena-
zas. Quién iba a pensar entonces que, unos años después y por estas
mismas razones, me resultaría imposible justificar la incursión en terri-
torio ecuatoriano de tropas colombianas, que ordenó el gobierno del
presidente Álvaro Uribe, para dar de baja a Raúl Reyes en tierras del
vecino país.
Mi gobierno se empeñó en combatir la violencia ejerciendo el mo-
nopolio legítimo de la fuerza en cabeza del Estado. Este propósito nos
llevó a reglamentar la operación de las famosas cooperativas de seguri-
dad CONVIVIR, que habían sido creadas a través del decreto 356 del
11 de febrero de 1994 y que nosotros, simplemente, bautizamos pensan-
do, de muy buena fe, que se trataba de un instrumento útil para alejar a
los ciudadanos de la violencia privada y de darles la posibilidad de orga-
nizar su defensa, con armas legales y supervisadas por las Fuerzas Arma-
das. Así lo entendió y avaló la Corte Constitucional, en fallo memora-
ble. Debo, sin embargo, reconocer que, a diferencia de algunas regiones,
como Cundinamarca, donde las cooperativas cumplieron un papel sano
en la tarea de restablecer el binomio ciudadanía-Fuerzas Armadas, en
otras zonas del país, particularmente en Antioquia y Córdoba, fueron
utilizadas como instrumentos de guerra al servicio de grupos de justicia
privada y en contra de subversión armada. Es decir, se les atribuyó exac-
tamente la misión contraria a la que se pensó para ellas cuando fueron
creadas, que era la de ofrecer una posibilidad a empresarios y ciudada-
nos de a pie, particularmente rurales, de organizar y proteger sus vidas y
sus bienes con el apoyo del Estado. Preocupados por este «desmadre», al
final terminamos estableciendo unas exigencias tan drásticas para meter
en cintura a las «ovejas negras», como exigir la identidad pública de sus
socios, que, en la práctica, todas dejaron de ser viables.
En esta dirección, fuimos más allá y aprovechamos para fijar clara-
mente nuestra posición sobre los denominados grupos paramilitares:
tratándose de fuerzas que combatían al margen de la ley y, en algunos
Prólogo 17
casos no institucionales, en abierta complicidad con agentes del Es-

tado. De esta manera, dadas sus prácticas asesinas de guerra, como el
secuestro y las masacres, declaramos que estos grupos no podían ser
sujetos de reconocimiento político por parte del Estado colombiano.
Recibirían el trato de organizaciones criminales que debían ser some-
tidas a la ley. Así quedó claro cuando ofrecimos una recompensa de
mil millones de pesos por Carlos Castaño, decisión que, según cuen-
ta él mismo en sus publicitadas memorias, le partió la vida en dos al
transformarlo de héroe en villano. A pesar de todos estos esfuerzos por
modernizar y humanizar nuestra Fuerza Pública, nuestro mayor interés
no estuvo en la guerra, sino en la búsqueda de la paz, coincidiendo en
esta tarea con el empeño que habían tenido todos los presidentes de
Colombia en los últimos años.
La paz integral
¿Qué gobierno, en los últimos dos cuartos de siglo, no ha busca-

do la paz para Colombia? El mío también lo hizo. La circunstancia,
afortunada, de que haya sido el presidente Juan Manuel Santos quien
logró este viejo anhelo no les quita méritos a los intentos de los an-
teriores gobiernos en la búsqueda de caminos de reconciliación entre
los colombianos. Durante mi gobierno, para conseguirlo, empecé por
nombrar un Alto Comisionado para la Paz, con la misión de armar el
rompecabezas para una salida política al conflicto armado en medio
de la guerra, respetando la aplicación de los derechos humanos y del
DIH. En esta empresa, la lucha contra el narcotráfico no se podía ver,
por supuesto, como una tarea aislada. Siendo, como ya dije aquí, los
dineros de la droga el hilo conductor y alimentador de las distintas
formas de violencia, su combate resultaba tarea insoslayable en la bús-
queda de un concepto de «paz integral». Desde el comienzo de nues-
tro gobierno definimos el ADN de nuestra tarea: negociación política
con las guerrillas, sometimiento a la ley de los grupos paramilitares,
respeto a los derechos humanos y fuerte presencia social del Estado en
zonas de violencia.
Coherentes con esta propuesta, se preparó un proyecto de ley, deno-

minado de orden público, en el que, después de reconocer el carácter
político de la subversión armada, se establecieron unos espacios, tiem-
pos y procedimientos para negociar su salida del conflicto. La ley 418
de 1997, que consagró estas figuras, ha sido renovada y replicada a lo
largo de los últimos años, hasta llegar a convertirse en un instrumento
fundamental para el acercamiento y la negociación de los Acuerdos de
La Habana. También tuvo significativa importancia la creación de la
Comisión Nacional de Paz, que buscaba convertir la búsqueda de la paz
en una «política de Estado».
Estuvimos muy cerca de concretar una agenda de paz con el ELN,
a partir de los que se denominaron «Acuerdos de Puerta de Cielo»,
negociados en Alemania bajo los auspicios de la Conferencia Episcopal
Alemana, en los que se incluían la celebración de una Asamblea Cons-
tituyente, la firma de acuerdos bilaterales para humanizar el conflicto y
la implementación de un ambicioso programa de reivindicaciones socia-
les. Algunos pactos alcanzaron a dar frutos tangibles, como salvar niños
de la guerra y evitar daños ambientales en ciertas áreas petroleras.
Lamentablemente, al llegar el presidente Pastrana a la Presiden-
cia, empeñado en borrar todo lo que le recordaba mi gobierno, aban-
donó el proceso con el ELN, que retomaría, varios años después y
con las mismas bases, el gobierno del presidente Uribe, para dejarlo
morir poco tiempo más tarde. Y, aunque el presidente Santos tam-
bién avanzó a través de la creación de una mesa de negociación, no
le alcanzó el tiempo para concretar un cese bilateral del fuego, que
hubiera marcado la continuación de una negociación que empezó con
auspicioso pie.
Aunque los acercamientos a las FARC durante mi gobierno comen-
zaron con buenos augurios e inclusive se avanzó en la posibilidad de
abrir negociaciones en la emblemática zona de La Uribe, la terquedad
del general Harold Bedoya, entonces Comandante del Ejército, y de
Manuel Marulanda, jefe de las FARC, empecinados en mantener la
guerra y sacar provecho político de la negociación, impidieron que se
concretara un área de encuentro de más de 16.000 kilómetros cuadra-
Prólogo 19
dos ofrecida por el Gobierno, que hubiera sido más que suficiente para
desarrollar una negociación con posibilidades de éxito.
Cuando se profundizó la crisis política del Proceso 8.000 y se vio
que el Gobierno de los Estados Unidos estaba participando claramente
en ella, las FARC abandonaron su agenda de paz, seguramente por-
que pensaron que Estados Unidos sí podría conseguir, por la vía de las
presiones diplomáticas sumadas, desestabilizar o derrocar mi gobier-
no, creando así condiciones más propicias para sus propósitos revolu-
cionarios. Siempre he pensado que si las FARC hubieran acelerado y
profundizado la agenda de paz que nos trazamos inicialmente, habrían
conseguido reemplazar la estrategia del Plan de Colombia que siguió a
mi gobierno, por una salida negociada del conflicto como la que, años
después, acordaron durante el gobierno del presidente Santos. Cuántas
víctimas, dolor y sufrimiento se habría economizado el país durante
todos los años que se prolongó la guerra.
Lo que finalmente conseguimos al terminar mi mandato fue dejar
una verdadera «caja de herramientas para la paz», que ayudaría a los
gobiernos que me sucedieron en la tarea de seguir buscando el esqui-
vo objetivo de la paz. Dicho anhelo fue confirmado, al terminar mi
gobierno, con una votación de 10 millones de personas a favor del
«Mandato por la paz». Como ya se dijo, el componente fundamental
de la política fue el compromiso indeclinable del Gobierno con el res-
peto a los derechos humanos y la inversión en la gente, que actuarían
como componentes legitimantes de la presencia armada del Estado en
las zonas de violencia.
El M inisterio de C ultura, el M inisterio de la Paz
En la búsqueda de la paz faltaba todavía una pieza importante, que

era la creación del Ministerio de Cultura, llamado a actuar como el Mi-
nisterio de la Paz. Un sueño que buscamos hacer realidad con Jacquin
desde el primer día de mi gobierno. La reflexión que nos animó en-
tonces para hacerlo sigue hoy vigente: no puede ser que lo más impor-
tante que tenemos los colombianos en materia de identidad, nuestra
diversidad, que se podría convertir en nuestra gran riqueza, haya ter-

minado convertida en la gran tragedia de que nos estemos matando,
precisamente, por ser diferentes. Para aprender a convivir, e incluso a
atesorar esas diferencias y crecer como nación, propusimos la creación
del Ministerio de Cultura. Que no era solamente el Ministerio de la
Cultura en el sentido elitista que algunos le daban para apropiárselo
−la cultura al servicio de unos cuantos−, sino el Ministerio para la
Cultura, para las comunidades, los artistas, las regiones, los productores
de bienes culturales, las expresiones de nuestro folclor, creatividad y
talento. En suma, de nuestra cultura popular.
El Ministerio, como toda obra importante, contó con críticos, pero
por fortuna también con el trabajo de leales y activos escuderos para su
defensa, como Ramiro Osorio, Juan Gustavo Cobo, Juan Luis Mejía e
Isadora de Norden. Recuerdo con emoción su nacimiento oficial, una
tarde de sol, en medio de acordeones, porros y figuras carnavalescas, en
la Escuela de Bellas Artes de Barranquilla: el mismo sitio donde, du-
rante mi campaña a la Presidencia, me comprometí a hacerlo realidad
durante mi mandato.
L os derechos humanos: imagen o realidad
En 1994, la degradación del conflicto armado era evidente. La su-

puesta «combinación de formas de lucha», promovida por las FARC,
había legitimado la utilización de métodos de combate que iban abier-
tamente en contra del DIH, como el secuestro, la voladura de oleoduc-
tos y el reclutamiento de niños para el conflicto. Estaba claro, además,
que los mayores violadores de los derechos humanos eran los actores
irregulares de la guerra, concretamente, la guerrilla y los denominados
grupos paramilitares. Los ojos de la comunidad internacional estaban
puestos en Colombia: se mencionaba con insistencia la necesidad de
nombrar un relator especial de las Naciones Unidas que viniera a «dis-
ciplinar» el tema en Colombia. Tomé entonces la decisión de salirle
adelante al tema y pedir oficialmente que se abriera una Oficina de Na-
ciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, con un Alto
Prólogo 21
Comisionado al frente de ella, a fin de que acompañara al Gobierno

en una política integral de defensa de los derechos humanos. Se trata-
ba, según lo dije al hacer el anuncio, no solo de «mejorar» la imagen
sino de cambiar la realidad de la aplicación de los derechos humanos
y humanitarios en el país. La propuesta sorprendió a quienes veían en
este relator una especie de «castigo» al comportamiento violador de los
derechos humanos en Colombia. En pocos meses estaba trabajando en
Colombia la Alta Comisionada para Naciones Unidas, la embajadora
Almudena Mazarrasa.
La tarea de hacer entender en Ginebra que la verificación de los
derechos humanos no se podía limitar al ejercicio de contabilizar el
número de violaciones cometidas por los agentes estatales, sin tener
en cuenta el entorno de la guerra o el comportamiento depredatorio
en este campo, por parte de los grupos irregulares, no fue fácil. Por
supuesto, la política de derechos humanos no se podía quedar en la
oficina y extendimos su «prédica» a todas partes: cuarteles, escuelas y
oficinas públicas. Tomamos, además, la determinación de «ponernos al
día» con los compromisos internacionales a través de la suscripción y
aprobación de los Protocolos I y II que desarrollaban la Convención de
Ginebra, poniendo dientes al mandato constitucional de 1991, sobre la
vigencia constitucional del derecho humanitario en Colombia.
La voluntad normativa del Gobierno se extendió también a la Con-
vención de Ottawa sobre minas antipersonales, y a la presencia de la
Cruz Roja Internacional en Colombia. No puedo olvidar el acto en
Palacio cuando, en presencia de los familiares y las víctimas de la ma-
sacre de Trujillo (Valle), en desarrollo de la nueva normatividad huma-
nitaria, reconocí, en nombre del Estado colombiano, la responsabilidad
en la comisión de estos lamentables hechos de militares, que después
fueron juzgados y condenados. En la misma ocasión sancioné la ley
que estableció, por primera vez en la historia del país, la obligación de
indemnizar material y moralmente a las víctimas de estos sucesos.
La protección de los derechos humanos, como nave insignia del
Gobierno, no se podía quedar −siempre lo supimos− en la cuestión de
su defensa en medio de la guerra. El compromiso ético humanitario
se extendió a la protección de los niños, con la presentación del Có-

digo de Infancia; de la mujer, con el establecimiento de una Oficina
Presidencial para la Equidad, que comenzó por definir pautas precisas
en materia de discriminación positiva de género; de las comunidades
afrodescendientes, a las cuales se reconocieron sus derechos ancestra-
les de tierras; a los indígenas, con sus resguardos; a la titulación de
tierras campesinas y el reconocimiento de todas las iglesias, dentro de
un amplio concepto de la libertad de cultos. Al terminar el gobierno,
dentro de este mismo espíritu, también se creó el Sistema Nacional de
Desplazamiento, que de manera orgánica abrió a través de una ley −la
387 de 1997− la posibilidad de un tratamiento integral a la tragedia de
millones de desplazados por la violencia. Nuestro interés se extendió a
la protección de los defensores de los derechos humanos, amenazados y
victimizados por cumplir su heroica tarea. Siempre estuvimos conven-
cidos del peligro de satanizar o criminalizar, en medio del conflicto, a
los defensores de los derechos humanos y los luchadores de las causas
sociales, como está sucediendo lamentablemente hoy en Colombia.
Fue así como se crearon condiciones para proteger a estos defensores
y líderes sociales, preservar su identidad y, en algunos casos puntuales,
facilitarles su supervivencia en el exterior. A través de estos desarrollos,
de una ley de alternatividad penal que buscaba socializar al delincuente
antes que reprimirlo, y otra no menos importante sobre la resolución
pacífica de conflictos −dentro del moderno concepto internacional de
justicia transicional−. Buscamos hacer más conviviente la sociedad
colombiana, en medio de la guerra. La inversión social, el tiempo de
la gente, sería el escenario ideal para que estas ideas tuvieran vida y
permanecieran.
El tiempo de la gente
Como muy bien señala Juan Carlos Ramírez en el ensayo preparado

para este libro, la política social propuesta por mi gobierno estuvo en-
marcada en la atención de los compromisos en materia social, contem-
plados en la Constitución de 1991, la superación de los costos resul-
Prólogo 23
tantes de la aplicación en Colombia de las directivas del denominado

Consenso de Washington, que tenía mucho más de Washington que de
consenso, y el ofrecimiento realizado durante mi campaña de convertir
la inversión social en uno de los ejes articuladores del proyecto político
de mi gobierno.
Este compromiso, que quedó acuñado bajo el lema publicitario del
«tiempo de la gente», empezó planteando un salto cualitativo de las
políticas sociales que, sin sacrificar las metas tradicionales de amplia-
ción de cobertura, profundizara en la calidad e institucionalidad de las
políticas públicas sociales. Los viejos esquemas oferentes de servicios
sociales fueron así complementados con señales de mercado que, sin
abdicar la responsabilidad del Estado, introdujeron criterios de focali-
zación en la prestación de servicios como la educación, la salud, el agua
potable y la vivienda popular.
Para conseguirlo se diseñó todo un nuevo andamiaje administrativo
que empezó a redefinir el papel de las regiones y los departamentos a
los cuales se les había venido colgando en el pasado, como a un árbol
de navidad, todo tipo de competencias y responsabilidades sin recursos
financieros para atenderlas.
Caso emblemático de este esfuerzo por combinar «universalidad»
con «focalidad» fue la adopción del SISBÉN (Sistema de Identifica-
ción de Necesidades Básicas Insatisfechas), como instrumento para
desarrollar una política integral de atención subsidiada de salud. Uti-
lizando este instrumento estadístico se elaboró un mapa de la pobreza
en materia de salud. Su unidad de medida fue un paquete básico de
servicios de salud (POS), resultante de una información actualizada
sobre morbilidad y salubridad que identificó las enfermedades de más
común ocurrencia y estimó el costo de su atención. Este ambicioso
programa, conocido popularmente como el SISBÉN, fue acompañado
con la decisión de triplicar el presupuesto destinado para el sector, que
formaba parte de una propuesta fiscal que elevó la participación de la
inversión social dentro del PIB, durante el cuatrienio, del 7% al 15%.
Los resultados finales fueron estimulantes: la afiliación al sistema de
salud, que había empezado con ocho millones de personas, se elevó a
23 millones de beneficiarios al cabo de los cuatro años. En la primera

etapa de expansión del programa se acordó mantener la vinculación
de las autoridades regionales, a través de las Secretarías Territoriales de
Salud, para mantener la prestación del servicio en las poblaciones más
pobres donde no llegaba la atención formal de las grandes prestadoras
de servicios de salud. Fue una decisión acertada que permitió salirnos
del providencialismo de mercado que inspiraba la Ley 100 de 1993, en
cuyo espíritu original jamás estuvo pensada la intervención activa del
Estado que se dio durante mi gobierno.
A través del Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA) se con-
siguió que la salud contributiva o prepagada apoyara la subsidiada o
pública. Es lamentable que hoy estos recursos de los pobres estén em-
pezando a ser utilizados, sacrílegamente, para «hacer caja fiscal» con la
aplicación de la denominada regla fiscal.
Además del SISBÉN, se diseñaron campañas muy dinámicas de
prevención y vacunación que produjeron resultados igualmente espec-
taculares en la protección de la población. Este esfuerzo preventivo
estuvo reforzado con una política en materia de aguas que, a partir de
una nueva dinámica de institucionalidad para el sector, permitió dupli-
car en cuatro años los avances de cobertura conseguidos en los treinta
años anteriores.
La política educativa también estuvo en consonancia con estas pre-
tensiones. Los programas educativos del Salto Social se comprometieron
a fondo con las metas en materia de cobertura primaria y concentra-
ron importantes esfuerzos en el mejoramiento de la calidad, a través del
apoyo a los maestros mediante primas, ajustes salariales, nivelaciones,
apoyos de bienestar y posibilidades de calificación. Quienes descalifi-
can el mejoramiento de las condiciones de vida de funcionarios sociales
como maestros, jueces o médicos, por considerarlos «gastos», ignoran
que el mejoramiento de la calidad de servicios públicos como la edu-
cación, la justicia y la salud empieza por el de sus condiciones de vida,
acordes con la dignidad de la tarea que la sociedad les ha encomendado.
El Salto Social dirigió su atención a la atención de los preescolares
y la provisión de textos escolares. El bilingüismo y la informatización,
Prólogo 25
como nuevos programas, asomaron a los jóvenes a través de la puerta

educativa al mundo globalizado. Años más tarde, el Distrito trasplan-
taría a Bogotá algunos resultados exitosos de la política educativa del
Salto Social, que diseñó el recordado ministro Jaime Niño.
Estos frentes sociales, que podríamos llamar «clásicos», fueron com-
plementados con programas de focalización como la Red de Solidari-
dad, que sirvió de semilla a varios programas dirigidos a núcleos espe-
cíficos de población excluida, como el Plante, para la sustitución social
de cultivos ilícitos en áreas campesinas o la ley de desplazados, men-
cionada en otra parte de este documento. Mujeres cabezas de familia,
indígenas, jóvenes desempleados y ancianos indigentes fueron objeto
de particular atención a través de estos nuevos y dinámicos programas
mediante los cuales, a partir de unas mesas de solidaridad en las cuales
se concertaban las prioridades de aplicación con las comunidades be-
neficiadas, se canalizaban recursos de forma oportuna y transparente.
Como resultado de tan colosal esfuerzo se revirtió la tendencia que
llevábamos hacia el empobrecimiento y se registraron avances signifi-
cativos en la disminución de la pobreza relativa, que fueron avalados
por los organismos internacionales responsables de los mismos.
Faltaba algo muy importante en nuestra receta alternativa: la estra-
tegia de crecimiento.
P rimero el campo
Nuestra primera preocupación cuando comenzamos el gobierno

−como bien lo señala aquí Antonio Hernández en un magnífico en-
sayo sobre el tema− fue salvar el campo, que estaba contra la pared
por cuenta de la política aperturista que había eliminado protecciones
agrícolas como la licencia previa para las importaciones agrícolas, los
aranceles y las intervenciones reguladoras del Instituto de Mercadeo
Agropecuario (IDEMA). Quienes adoptaron aquella política lo hicie-
ron creyendo que la devaluación del peso se encargaría, como por arte
de magia, de racionalizar las compras en el exterior y promover las
exportaciones agrícolas. Sucedió todo lo contrario. En pocos meses,
las importaciones se duplicaron y el sector vio caer sus tasas de renta-

bilidad a la mitad: la economía campesina también se derrumbó y la
pobreza rural, como consecuencia, se elevó al 64%.
El 17 de agosto de 1994, pocos días después de iniciado el gobierno,
lanzamos una nueva política de Modernización del Sector Agropecua-
rio (CONPES 2723), con la que arriábamos las velas neoliberales y
definíamos los términos de una razonable protección del sector a través
de figuras como transferencia de tecnología, apertura de nuevos canales
de comercialización, políticas para la absorción de cosechas nacionales
como la de la cebada, fortalecimiento de cadenas agroindustriales y
financiación de nuevo proyectos de riego como el distrito de Chicamo-
cha en Boyacá y el del Triángulo del Tolima. Todo ello complementado
con un ambicioso programa de apoyo social a los sectores campesinos
para restablecer su poder de compra, asignarles tierra barata, llevarles
crédito a través de una Caja Agraria transformada, ofrecerles subsidios
para vivienda y apoyos específicos acordes con las condiciones de la
economía campesina. Toda una propuesta que permitió, al finalizar el
cuatrienio, mostrar un campo que crecía de manera aceptable y una
brecha rural que, aunque no se había cerrado por completo, había de-
tenido la peligrosa profundización que llevaba.
El aterrizaje suave
Definidas las condiciones para el rescate del campo, enfilamos todas

nuestras baterías a nivelar la economía que encontramos recalentada,
con el gasto público disparado y una tasa de reevaluación que estaba
quebrando a los exportadores y aumentando el desempleo. Desde la
campaña habíamos tomado la decisión de conservar lo bueno de la es-
trategia neoliberal que heredamos y efectuar ajustes relacionados con su
gradualidad, el impacto sectorial y la necesidad de legitimarla a través
de la suscripción de consensos entre los agentes económicos y sociales.
El equipo económico, liderado por José Antonio Ocampo, trabajó
en una propuesta de redireccionamiento que a los pocos meses comen-
zó a dar positivos resultados. Se trataba de una tarea difícil, cuando
Prólogo 27
sabíamos que las medidas contra el narcotráfico que estábamos to-

mando en algunas regiones, como en el Valle del Cauca, afectarían
su capacidad productiva, como en efecto sucedió. Mientras tanto, de-
bíamos conseguir los recursos fiscales que requería el ambicioso plan
de apertura social y financiar los costos de abrir los nuevos espacios
institucionales definidos en la Constitución de 1991 y las leyes que
la desarrollaron. El costo de este esfuerzo institucional representaba
un 4,1% del PIB.
En la primera programación macroeconómica −que se coordinó
con la Junta Directiva del Banco de la República− avanzamos en la
propuesta de suscribir un Pacto Social con los gremios, sindicatos y
voceros de la sociedad civil, en particular con los representantes de los
consumidores, para reducir las expectativas inflacionistas en que estaba
montada la economía. Se buscaba así frenar el ajuste automático de los
precios de bienes y servicios que se conocía como la «upaquización».
El nombre derivaba de las unidades de poder adquisitivo constante
(UPAC), que se había convertido en una moneda virtual que reprodu-
cía y retroalimentaba la inflación.
Se ha dicho, perversamente, que la crisis política del año 96 afec-
tó gravemente la marcha de la economía. Las cifras desmienten esta
afirmación, que fue utilizada por los adversarios del Gobierno para
desestabilizarnos. En el año 1996, que fue el de mayor polarización
política, la inversión extranjera directa batió todos los récords de su
historia. Como bien lo demostró la misión creada para examinar el
comportamiento de las finanzas regionales de la época, nunca se pre-
sentó la tan denunciada «orgía del gasto público nacional» para fi-
nanciar la gobernabilidad, supuestamente afectada por la crisis. Por el
contrario, los mayores incrementos del gasto público se concentraron
en los entes territoriales, mientras el Gobierno central contribuyó de
manera sobresaliente a la austeridad fiscal.
En momentos en que la región atravesaba por una grave crisis de
capitales, establecimos un novedoso impuesto al movimiento de flujos
financieros de corto plazo que cumplía las funciones de la tasa Tobin:
prevenir el impacto negativo de flujos especulativos de capital sobre las
economías sensibles a los cambios políticos súbitos. Lamentablemente,

la Corte Constitucional conceptuó desfavorablemente sobre la legali-
dad de la medida. Volveríamos a confrontar otra incursión especulativa
contra las reservas internacionales, al terminar el gobierno, cuando
un grupo de empresarios antioqueños, en plena campaña presidencial
y cuando ya estaba claro que Horacio Serpa, candidato con el cual
simpatizaba el Gobierno, había ganado la primera vuelta, se dieron a
la tarea irresponsable de recoger fondos para comprar dólares y debi-
litar el peso, abriendo así las puertas a una profunda crisis financiera
que debió enfrentar el presidente Pastrana al comenzar su periodo. De
esta manera, el nuevo mandatario resultó víctima del invento de sus
propios amigos. Una de las principales enseñanzas de la política eco-
nómica durante el Salto Social fue la de demostrar que las políticas
económicas, por sí solas, no son neutrales en términos sociales y que
deben controlarse para evitar que la profundización de sus ciclos debi-
lite la inversión pública en la gente.
Aunque la política económica del Salto Social arrojó resultados
relativos en algunos frentes como el del desempleo −que no pudimos
reducir significativamente− también mostró resultados muy positivos
en los índices anuales de crecimiento del PIB, que fueron en promedio
del 3,5%, comparable favorablemente con el 2,9% de toda América
Latina. Este crecimiento fue el resultado de un trabajo combinado en-
tre el Estado y el mercado.
Desde el comienzo, mi gobierno anunció su decisión de no privati-
zar ciertas instituciones que considerábamos estratégicas para nuestro
proyecto político, como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
la Caja Agraria, ECOPETROL, el Instituto de Seguros Sociales y el
Banco Central Hipotecario. También abrimos a la competencia mo-
nopolios públicos, especialmente de servicios públicos, sin renunciar
al derecho de seguir compitiendo en ciertos nuevos mercados, social-
mente importantes, como el de las telecomunicaciones.
En el caso de la construcción de infraestructura, desarrollamos la
novedosa figura de «alianzas estratégicas» con el sector privado a tra-
vés de concesiones recuperables, mediante el cobro de peajes y tari-
Prólogo 29
fas. Por cuenta de esta novedosa política, el sector de infraestructura

pasó de representar el 2,9% del PIB al 4,6% al terminar mi gobier-
no, un porcentaje comparable a las tasas de inversión alcanzadas en
las economías asiáticas en sus primeros años de su despegue. Gracias
a esta novedosa estrategia se pudieron recuperar grandes troncales
como las de Pasto-Tumaco, Medellín-Turbo, el Magdalena Medio y
se construyeron obras como la segunda pista de El Dorado, la auto-
pista Bogotá-Villavicencio y las mallas viales del Valle, Antioquia y
Santander, entre otros frentes.
Esta nueva propuesta de obras públicas se complementó con una
ambiciosa política de reparación y conservación de vías, que nos per-
mitió pasar la conservación vial del 37% al 76% en todas las carrete-
ras nacionales en el país. La política tuvo nombre propio: Guillermo
Gaviria, el dinámico gobernador de Antioquia que murió asesinado,
unos años después, cuando estaba construyendo la mejor autopista de
su vida: la autopista de la paz y la convivencia.
El tema de infraestructura abarcó más sectores. Durante el cuatrie-
nio se duplicó el número de líneas telefónicas, se amplió al doble la red
de gas domiciliario, lo cual, de hecho, dio inicio, con el descubrimiento
de grandes reservas gasíferas, a una verdadera «revolución del gas».
También entraron en operación puertos como el de Cartagena, que
pasó de ser una empresa burocratizada y corrompida a un modelo de
eficiencia y transparencia, hoy ejemplo para el mundo.
La competitividad
La última pieza del rompecabezas tenía que ver con el tema de la

competitividad. Estaba claro para el equipo económico del Gobierno
que, sin regresar al viejo modelo proteccionista, se requería establecer
una política de fomento de la producción que atendiera las condiciones
específicas de cada uno de los sectores de la economía. La atención
de la agricultura tradicional, por ejemplo, resultaba bien distinta a los
estímulos que requería la cadena agroindustrial del azúcar o el sector
moderno de los plásticos. La región latinoamericana ya tenía claro que
la política de mercado, impulsada por el Banco Mundial, primero a

base de persuasión política y luego de manera coactiva a través de la
«condicionalidad» impuesta por el FMI, estaba haciendo aguas. Si bajo
la égida del consenso de Washington se planteaba que más mercado
llevaría a más democracia, cuando al final del siglo el modelo neolibe-
ral entró en barrena, el dilema era cuánto mercado era capaz de resistir
la democracia. El profesor Michael Porter había planteado de manera
clara que, además de las ventajas con que nacían los países, estos po-
dían y debían «fabricar» sus propias ventajas. Rodrik y Stiglitz com-
pletarían el análisis con dos sencillos y hasta obvios conceptos. Para
desarrollar una economía de mercado se necesita que haya mercado
(Stiglitz) y cada país tiene una receta distinta de desarrollo según sus
propias especificidades (Rodrik).
El 24 de agosto de 1994 instalamos el Consejo Nacional de Compe-
titividad, que tendría a su cargo desarrollar la nueva política de «selec-
tividad» luego denominada por la CEPAL, de manera más sofisticada,
como de «heterogeneidad estructural». Los términos de tecnología,
infraestructura, capacitación para el trabajo y productividad microem-
presarial regresaron al diccionario público. Se crearon comités asesores
para temáticas y se prepararon acuerdos de competitividad, acordes
con las características de cada sector. Al principio, algunos empresa-
rios pensaron que se trataba de regresar al pasado pactando cuotas de
protección, licencias, ajustes arancelarios y créditos subsidiados. Pronto
se dieron cuenta de que las cosas iban por otro lado: se les exigía unos
niveles de competitividad y, para conseguirlos, se les ofrecían apoyos
determinados. Empezamos a hablar de cadenas sociales productivas que
incluían horizontalmente subsectores como el de textiles, confeccio-
nes, calzado, lácteos, banano y, para cada una de estas áreas, se pensa-
ron y acordaron proyectos y compromisos de parte y parte.
A manera de epílogo
¿Que no gobernamos? ¿Que nos la pasamos todo el tiempo defen-

diéndonos? Tal vez a quienes así pensaban los traicionaba el deseo de
Prólogo 31
que no lo hiciéramos o se hallaban demasiado ocupados conspirando

para que las políticas no avanzaran. Gobernamos, y lo hicimos hones-
tamente. Cosa distinta es que no tuviéramos a nuestro favor factores de
gobernabilidad encarnados por estos poderes fácticos que, sintiéndose
bien representados en sus privilegios por otros gobiernos, encontra-
ron que el mío tenía otras prioridades, como alentar un cambio social
cualitativo en la atención de la gente. Ese cambio deberá dejar ante
la historia la huella de una Administración que, a pesar de todas las
dificultades, podrá ser considerada como uno de los gobiernos de más
ecos sociales del siglo XX.
L os hitos cardinales de la política
de defensa en el gobierno de Samper

Ministro de Defensa, agosto de 1995−enero de 1997
Embajador de Colombia en Washington,
febrero de 1997 − septiembre de 1998
Como en el mundo siempre ha habido quienes se ocupan de que la

materia prima de la historia no sean los hechos reales sino la apariencia
de verdad que crea la repetición insistente de relatos ficticios, no es de
extrañar el empeño de algunos en venderle al país la novela de que
el gran fortalecimiento de la fuerza pública sólo comenzó en agosto
de 1998 o en agosto de 2002. Ambas afirmaciones son contrarias a la
realidad.
Por supuesto, tampoco sería cierto decir que, en cambio, fue en
agosto de 1994 cuando tuvo lugar ese comienzo, ya que, en no despre-
ciable medida, se remonta a más atrás aún.
Lo que sí lo es, en todo caso, es que, como resultado de una decidida
política orientada a impulsar la modernización, la dotación, la prepa-
ración, el profesionalismo y el bienestar de nuestra fuerza pública, los
años transcurridos entre 1995 y 1998 fueron años, como pocos, de em-
peñados atención y esfuerzo en el mejoramiento de las condiciones del
sector de defensa, y años de una gigantesca inversión en él de recursos

económicos sin precedentes.
Y que, como resultado de una política no menos decidida, rela-
cionada con la forma de los procedimientos según los cuales se debe
adecuar la acción de militares y de policías, a lo largo de esos mismos
años se desarrollaron ingentes esfuerzos en pro de garantizar que ella
estuviera siempre presidida por los principios y las reglas del Estado de
Derecho, por el celoso respeto de los derechos humanos y por apego
estricto a las normas de Derecho Internacional Humanitario. Como-
quiera que en estas materias era evidente que en años anteriores había
habido deslices y equivocaciones −casi siempre por exceso de celo−, y
también algunos casos de muy graves fallas, para el Gobierno era claro,
además, que era necesario apoyar, hasta las últimas consecuencias, las
respectivas investigaciones y procesos, a fin de conseguir que se san-
cionara a los responsables y se reparara en debida forma a las víctimas.
Además, que se acometiera, a fondo, la revisión del sistema de justicia
penal militar, a fin de deslindar y precisar con claridad los ámbitos le-
gales y de juzgamiento de la justicia penal ordinaria y de la castrense.
Las quejas de la opinión pública y los medios de comunicación mos-
traban así mismo que otro aspecto que requería urgente acción guber-
namental era el de los casos −no por aislados y excepcionales menos
graves− de miembros de las distintas fuerzas cuya conducta profesional y
cuyo nivel de compromiso dejaban que desear o resultaban cuestionables.
Era clarísimo que se hacía necesario instrumentar fórmulas que, dentro
del marco del ordenamiento jurídico, permitieran separar con presteza
del servicio y de la respectiva fuerza a quienes estuvieran en esa situación.
Teníamos absoluta convicción de que sólo sobre la base de todas y
cada una de estas políticas −y desde luego con el cercano y permanente
acompañamiento del propio Gobierno− se podría exigir razonablemen-
te, y aspirar a conseguir, el cabal cumplimiento de sus múltiples tareas
y resultados positivos en las varias misiones que la Constitución ha
puesto a su cargo.
Y a fe que por una larga suma y una compleja combinación de ra-
zones −que no es el caso examinar aquí−, por aquel entonces no había
Los hitos cardinales de la política de defensa en el gobierno... 35
una sola de esas tareas ni una sola de esas misiones que no hubiera
menester de atención decidida e inmediata.
En efecto, resultaba imperioso incrementar y hacer más eficiente el
uso de la fuerza, tanto en el campo de guerras como la que cotidiana-
mente demandan las mil y una formas de delincuencia común, o la que
en condiciones muy desiguales y casi en solitario veníamos librando de
tiempo atrás contra la producción y el tráfico de narcóticos, o la mucho
más vieja que veníamos arrastrando contra la subversión armada y sus
métodos brutales, o la que se les debía declarar a organizaciones de
autodefensa salidas de madre y convertidas en ejércitos de mercenarios
sin dios ni ley. O, acaso la más importante de todas: la lucha contra el
secuestro, uno de los delitos más abominables, que tanto la delincuen-
cia común como muy especialmente las FARC y el ELN −en increíble
muestra de salvajismo− habían convertido desde hacía ya varios años
en su principal fuente de financiamiento.
Al mismo tiempo, también era necesario que el sector defensa, por
conducto de sus intenciones y su gente, presentara su concurso para
la facilitación de fórmulas de solución a las no pocas inquietudes, di-
ficultades y desentendimientos −e incluso roces, unas veces puntuales
y otras de más amplio espectro−, que, por razón de una determinada
coyuntura propia del momento, se presentaron en las relaciones con
países limítrofes y con Estados Unidos.
El mundo de la defensa nacional es muy distinto del que ordina-
riamente tiene en su imaginación el ciudadano común. Mientras este
suele verlo frío y duro, la verdad, por el contrario, que se trata de un
universo caracterizado por una profunda sensibilidad, en el cual lo va-
lores y los principios juegan un papel de enorme significación. Y mien-
tras algunos lo ven altanero, distante, petulante, lo que realmente hay
en él son sana altivez, sencillez y sentimentalidad, adobadas, quién lo
creyera, en un mucho de timidez.
En ese mundo, el amor a la patria, el valor, el espíritu de sacrifi-
cio, el heroísmo, la vocación de servicio, la lealtad, la solidaridad y
el espíritu de cuerpo entre varios otros valores y principios que en el
lenguaje castrense se conocen con el nombre común de “intangibles”,
constituyen aspectos esenciales de la vida militar y policial, que sus

protagonistas aspiran íntimamente a que se les sean respetados y reco-
nocidos por sus conciudadanos.
Todo ello requiere una atención especial que busque hacer conocer,
tanto del “país nacional” como del “país político” lo que para la nación
como un todo y para cada uno de sus habitantes significa cada uno de los
soldados, de los infantes y de los policías, lo mismo que las fuerzas y las
armas que los congregan; que busque hacer lo que ellos representan para
la seguridad de las personas y de la institucionalidad; que busque hacer
conocer sus limitaciones, sus carencias, sus necesidades, su sacrificio, su
desvelo; que busque que se comprendan y miren con benevolencia sus
derrotas, que se reconozcan y aprecien sus triunfos, y que, en ambos ca-
sos, se les retribuya con una sonrisa de comprensión o de satisfacción.
En este aspecto, era importante entonces que, tras haber propiciado
ese cabal conocimiento, se acometiera la tarea de aproximar el país a
sus fuerzas, de contrarrestar el efecto secundario negativo consistente
en un cierto distanciamiento entre aquél y éstas, al que, pasado el tiem-
po, habían dado lugar los planteamientos del presidente Lleras Camar-
go en su célebre discurso del Teatro Patria, en el sentido de desprender
los mundos civil y militar y sus campos de acción. Sus palabras −indis-
cutiblemente necesarias y oportunas en su momento− habían termina-
do propiciando que la fuerza pública y la sociedad civil se soltaran de la
mano y que aquella terminara teniendo que librar sola las luchas de su
cargo, como si se tratara de asuntos exclusivamente suyos.
En materia del fortalecimiento de las distintas fuerzas, y tras haber
establecido cuáles eran sus principales y más urgentes necesidades, se
comenzó por definir unos campos de acción puntuales a los que se ha-
bría de prestar primordial atención.
Entre los de carácter estrictamente material se escogieron principal-
mente los siguientes: (i) la movilidad; (ii) las comunicaciones; (iii) el
armamento; (iv) la capacidad de combate nocturno, y (v) la creación
de unidades y la profesionalización.
En efecto, una extensión, una geografía, una topografía y unas ca-
racterísticas climáticas como las nuestras, por una parte; unas guerras
como las que habían planteado la guerrilla, los paramilitares y el cri-

men organizados, por otra, y unas vías de comunicación insuficientes e
inadecuadas, cuando no inexistentes, por la otra, hacían necesario que
los efectivos con los que entonces contaban las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional pudiera desplazarse rápidamente a todos los lugares
que demandaran su presencia, a fin de responder con solvencia a los
incontables y permanentes requerimientos de efectiva respuesta de su
parte. Por lo demás, naturalmente, esa capacidad de movilización ágil
se debía conseguir, tanto en los casos y los puntos geográficos en lo que
lo que había menester de una presencia meramente preventiva o di-
suasiva, como, sobre todo, en aquellos que demandaban una reacción.
Para el mejoramiento, la modernización y el incremento que todos
ellos requerían, obviamente era necesario aumentar muy significati-
vamente la cuantía de los recursos financieros que se habían venido
destinando a la inversión en el área de defensa. Así se hizo. Sin entrar
en demasiados detalles, basta simplemente con contrastar las cifras co-
rrespondientes al presupuesto de inversión en el sector de defensa del
cuatrienio anterior −ciertamente no despreciables− con las de los años
de 1995 a 1998 (e inclusive a 1999, si se tiene en cuenta que las leyes
anuales de presupuesto se preparan, presentan y tramitan desde el pri-
mer semestre del año inmediatamente anterior, para que la diferencia
y las magnitudes salten a la vista.
En grandes cifras, baste con decir que, durante el cuatrienio la par-
ticipación del gasto de la Fuerza Pública como porcentaje del PIB saltó
del 2,5% en promedio, al 3,5% en promedio, y que la sola inversión en
ese sector, que tradicionalmente había estado alrededor del 1%, y que
al final del cuatrienio anterior había subido a poco más del 1,2%, con-
tinuó subiendo significativamente entre 1994 y 1998, y para los años
1997 y 1998 llegó a estar por encima del 1,5%.
Ello no sólo requirió un enorme esfuerzo presupuestario, sino que
además exigió un esfuerzo extraordinario, del Gobierno, del Congreso
y de todos los colombianos, que se cumplió por la vía de la emisión de
unos bonos de deuda pública interna, por la de 600.000 millones de pe-
sos de la época, que se llamaron Bonos de Seguridad (Ley 345 de 1996).
Por el lado del tema de la movilidad del Ejército −desde luego in-
dispensable para aumentar decididamente su eficacia y su capacidad
de combate, tanto como para multiplicar sus posibilidades de hacer
presencia en más lugares más pronto sin tener que duplicar o triplicar
el número de sus efectivos−, el paso más significativo que se dio fue el
de la creación de la Aviación del Ejército.
Ella se instituyó por disposición del Derecho 1422 de 1995 y acto
seguido se comenzó la tarea de dotarla, no sólo de la infraestructura
administrativa y logística necesarias, sino de los equipos que le per-
mitieran comenzar a cumplir su misión. Para este efecto, luego de un
concienzudo análisis, se concluyó que siendo la necesidad de transporte
rápido de tropas la mayor de todas, el mayor esfuerzo inicial se debía
centrar en la adquisición de helicópteros modernos de una adecuada
capacidad de carga. Y luego de un detenido y concienzudo proceso
contractual, se adoptó la decisión de adquirir unos primeros siete he-
licópteros tipo Blackhawk, para transporte y ágil apoyo en zonas de
combate y unos primeros 10 helicópteros tipo MI-17, de gran capa-
cidad de carga y transporte, que incluso permitían mover de un río
a otro, pesadas lanchas patrulleras de la Armada. Unos y otros se ad-
quirieron mediante negociaciones de gobierno a gobierno con los de
Estados Unidos y Rusia, respectivamente. Como complemento, esta
nueva arma del Ejército se dotó además de algunos aviones medianos,
también de transporte.
En materia de comunicaciones, tanto por razones tecnológicas
como por elementales razones de tipo táctico y de seguridad, se decidió
acometer el proyecto de reemplazar el sistema de radio por el sistema
satelital. Aquel no sólo era ya un tanto anacrónico, sino que tenía el
inconveniente −que además constituía una vulnerabilidad demostra-
damente peligrosa− de que exigía la instalación de antenas y estaciones
repetidoras a lo largo y ancho del país, con la consiguiente y costosa
necesidad de dotarlas de protección. Precisamente por razón de esta
circunstancia y por el enorme nivel de exposición que ella comporta-
ba, ocurrió en Puerres (Nariño) el aleve ataque con explosivos a una
patrulla motorizada del Ejército que regresaba de cumplir cambio de
guardia en una de estas estaciones, que lamentablemente costó las vi-

das de varios de nuestros soldados.
En relación con el armamento, nos encontramos con que los fusiles
del Ejército eran los magníficos, pero ya muy viejos y un tanto anticua-
dos G-3 de fabricación alemana, adquiridos a comienzos de la década
de los 70, que era inaplazable reemplazar. Para el efecto, y teniendo
en cuenta además que tanto es estamento militar como el Gobierno
consideramos llegada la hora de dar un paso adelante en materia de au-
tonomía −inclusive por obvias razones estratégicas−, se decidió no ya
sólo la adquisición de fusiles nuevos y más modernos, sino implementar
la capacidad necesaria para fabricarlos en el país.
Estas consideraciones, fundadas también en el convencimiento de
que nuestra propia industria militar estaba ya suficientemente desa-
rrollada para este enorme salto cualitativo, llevaron a que, luego de
un proceso exhaustivo de selección, se portara por los fusiles Galil de
tecnología israelí, que en un tiempo muy breve comenzamos a fabricar
−que no meramente a ensamblar− en INDUMIL, con un porcentaje de
integración nacional de alrededor del 90%. Para 1997, esta cifra llegó
a ser casi del 100%. Por supuesto, esa fabricación y la consiguiente
dotación a nuestros soldados e infantes de marina se hicieron gradual-
mente, como correspondía. Con ello, además, se le daría un impulso
muy significativo a INDUMIL.
Paralelamente, se acometió la costosa pero inaplazable tarea de
“repotenciar” las corbetas de la Armada Nacional, se adquirieron en
España tres buques “patrulleros de altura” para mejor guardar nuestras
extensas fronteras marítimas y para cumplir en ellos urgentes tareas
de lucha contra el narcotráfico, que tenía en nuestras costas y nuestro
mar territorial parte de sus rutas de ingreso de precursores químicos y
de exportación de cocaína. Y al mismo tiempo se invirtieron muchos
recursos en la recuperación de helicópteros y de aviones de combate
de la Fuerza Aérea, lo mismo que la adquisición de helicópteros para la
Policía Nacional.
Por otro lado, teniendo en cuenta que, como muchísimas veces lo
había demostrado la experiencia, uno de los puntos débiles de nuestra
acción militar era nuestra endémica falta de una adecuada capacidad

para el combate nocturno, nos hicimos el propósito de dotar de “viso-
res nocturnos” a las tripulaciones de aviones y los helicópteros que de-
bían darle apoyo aéreo a la urgente respuesta militar a los ataques de la
guerrilla a pequeños municipios regados por todo el territorio nacional,
de modo de permitirles acudir sin tardanza al cumplimiento de sus ta-
reas de apoyo y reacción contra esos ataques y contra las tomas de estos
municipios. Porque, inveteradamente, unos y otros se habían cumpli-
do al amparo de la noche. En esa misma idea, se acometió también el
proceso de ir dotando paulatinamente de esos mismos instrumentos de
visión nocturna a los soldados y a la propia Policía Nacional, a fin de
permitir también que las citadas operaciones aéreas pudieran tener un
componente terrestre complementario.
Como evidentemente también era necesario un notable esfuerzo
en materia de aumentar, tanto cuantitativa como cualitativamente, la
capacidad de las fuerzas militares y de policía, no sólo se avanzó en el
aumento del pie de fuerza y en la creación de nuevas unidades militares
(de lo cual la activación de la V División del Ejército, de la Escuela
de Fuerzas Especiales en el Guaviare y de nuevas brigadas móviles son
una elocuente muestra), sino en el proceso de su profesionalización. La
organización del “Bloque de Búsqueda”, con sendos componentes en la
Policía Nacional y en el Ejército, para hacerle frente a la tenebrosa or-
ganización del llamado “Cartel de Cali” y acabar con ella, constituye ca-
pítulo aparte. Y también constituye capítulo aparte la utilización que se
siguió haciendo −y que han eficientes resultados había venido arrojan-
do− del ofrecimiento público de cuantiosas recompensar dinerarias por
cualquier información que condujera a la captura de los grandes capos
del narcotráfico y de los reconocidos líderes de la guerrilla. A ellos vino
a sumarse uno nuevo, de suyo muy significativo en su momento, que fue
el que se hizo de mil millones de pesos por Carlos Castaño, quien era
entonces la cabeza visible de los llamados grupos paramilitares.
En relación con el tema del pie de fuerza, era claro que así como
había sido un gran acierto de gobiernos anteriores instituir la figura de
los soldados profesionales (en el Ejército y en la Infantería de Marina),
de modo que fueron ellos, más bien que los conscriptos, quienes con-
forman la primera línea de combate y quienes libraran el grueso de la
lucha en frente de batalla, no sólo había que multiplicar su número,
apenas incipiente, sino organizar su profesionalización, hasta entonces
apenas perfilada. Tal organización de la profesionalización comenzaba
por la necesidad de dotar la vinculación, la permanencia, lo ascensos
y los retiros de los soldados profesionales, que para entonces acababan
de superar el número de 20.000, del soporte jurídico adecuado. Eran
menester una leyes que establecieran el marco básico de la relación
entre los infantes y soldados y el Estado colombiano, que regularan
convenientemente su remuneración y el régimen de sus prestaciones;
que los incorporaran a la seguridad social en materia de salud y de
pensiones; que los prepararan para el momento de su futuro retiro, de
modo que, llegado el momento, ellos estuvieran capacitados para asu-
mir otras tareas productivas dentro de la colectividad, y no solamente
supieran combatir.
En materia del fomento al celoso respeto de los derechos humanos,
la acción del Gobierno fue mayúscula. Por una parte, la materia se
convirtió en obligatoria en todas las escuelas de formación. Era in-
dispensable hacer de ella una preocupación y una ocupación central
de todos y cada uno de los miembros de la fuerza pública. Inculcarles
lapidariamente la idea de que la legitimidad en el uso de las armas no
provenía, en sus orígenes de la propia arquitectura del Estado de dere-
cho y tenía como soporte algunos de los principios fundamentales de
éste, sino que se tenía que confirmar cada día, todos los días, a base de
velas celosamente porque no hubiera desbordamientos ni excesos en el
empleo de la fuerza. Al fin y al cabo, esa es precisamente su diferencia
fundamental con la violencia.
Por otra parte, se acometió a un ambicioso proyecto, consistente en
establecer una oficina de derechos humanos en cada una de las guar-
niciones militares y de los comandos de policía del país. Se trataba de
acompañar las tareas a cargo de las unas y de los otros, de modo que los
encargados de cumplirlas tuvieran cotidiana conciencia de la necesidad
de hacerlo siempre a través del prisma de los derechos humanos. Sólo
así se podría aspirar a contar, ante los ojos del país, del mundo y de la
propia conciencia, con la autoridad moral que la democracia exige y
espera de aquellos a quienes le asigna una responsabilidad tan delicada
como la de un militar o un policía. También se trabajó arduamente en
punto de la exigibilidad del cubrimiento cabal, celoso y honesto de las
funciones a cargo de unos y otros, campo en el cual son así mismo in-
dispensables la autoridad moral y el propio ejemplo. Quienes portan un
uniforme ejercen una autoridad, se deben caracterizar por la dedicación
a tarea y por una absoluta verticalidad en su cumplimiento.
Para conseguirlo, entre otras cosas se tramitaron normas que per-
miten la desvinculación, por vía administrativa y sin fórmula de jui-
cio, verdad sabida y buena fe guardada, de los miembros de la Policía
sobre cuyo comportamiento pesaran sombras de duda razonable. Ello
permitió retirar del servicio, en muy breve término, a centenares de
los miembros de esta fuerza, y, por esta vía, darle un importantísimo
espaldarazo al proceso de su purificación interna.
A instancias del Gobierno se integró una comisión de destacados
miembros de las Fuerzas Militares, de connotados juristas y algunos
otros expertos, a quienes se encomendó la tarea de preparar un nuevo
Código Penal Militar. Como atrás se dijo, la idea era revisar la legis-
lación vigente, estudiar los profundos cambios que en esa materia se
habían venido dando en otras latitudes, analizar con espíritu crítico
nuestra propia experiencia, y, a partir de ahí, elaborar un proyecto que
redefina los ámbitos estrictamente militar y ordinario en materia penal,
que precisara conceptualmente los delitos correspondientes a una y
otra esferas y que señalara las competencias jurisdiccionales del caso.
Que nos pusiera a tono con un mundo moderno cada más receloso de
una justicia a la considera complaciente y segada.
En materia de procedimientos, se revisaron también, con criterio
de eficiencia y de transparencia, los atinentes a la contratación de
bienes y servicios para las fuerzas. La idea era la de que precisamente
porque la ley ha establecido de tiempo atrás que los contratos relacio-
nados con la defensa nacional no tienen que estar precedidos de los
mismos procesos de selección del co-contratante que imperan en el
resto del sector público, por obvias razones de reserva, ella no fuera
−o no diera la impresión de ser− un obstáculo para una contratación
celosa y pura. Ni una manera de eludir las reglas básicas en materia de
objetividad y transparencia. En ese orden de ideas no fue extraño du-
rante el Gobierno que en ocasiones fuera el propio Ministro de Defen-
sa el que solicitara la intervención de los órganos de control respecto
a algunos contratos específicos, o el que denunciara directamente ante
ellos las irregularidades que había detectado o de las que tenía algún
indicio o sospecha.
Por el lado del mejoramiento general de las condiciones de todos
los miembros de las fuerzas y del personal civil de las mismas y del Mi-
nisterio de Defensa, se revisó la legislación vigente en materia de salud
y de seguridad social y se impulsó en el Congreso una muy importante
y conveniente reforma de la misma, que quedó recogida en la Ley 352
de 1997. Paralelamente se acometió también el mejoramiento general
de las condiciones, los servicios y el nivel profesional del Hospital Mi-
litar Central, que incluyó un significativo mejoramiento en el esquema
de remuneración a todo su personal.
Los resultados de esta política, de estos grandes esfuerzos y de es-
tas enormes inversiones han sido muy satisfactorios. Con el correr del
tiempo, todos ellos habrían de comenzar a hacer parte muy importante
de la diferencia que a la postre ha permitido ir inclinando la balanza
del lado de las fuerzas del orden y de la institucionalidad. En todo caso,
al mismo tiempo −porque ni las circunstancias ni la necesidad de ac-
tuar con urgencia y decisión en ciertos campos permitían esperar a que
todo este proceso de fortalecimiento se hubiera culminado por comple-
to−, se fueron acometiendo varios de los grandes planes y operaciones
conjuntas, militares y de policía, que con enorme éxito se cumplieron
a lo largo del cuatrienio. Si bien había concluido con éxito la guerra
contra Pablo Escobar y el Cartel de Medellín, era claro que ese no ha-
bía sido más que el comienzo de la lucha frontal que el Estado por fin
había decidido iniciar contra las drogas. Faltaban los carteles de Cali,
la Costa Atlántica, el Norte del Valle, Amazonas, Bogotá y los Lla-
nos Orientales, que, con diversos tamaños y niveles de capacidad, de
audacia y de agresividad, venían desarrollando crecientemente sus ac-

tividades delictivas de procesamiento, comercialización y exportación.
Contra todos ellos se dirigió, con total determinación y con todos los
recursos disponibles, la acción de las fuerzas del orden. Las dependen-
cias de inteligencia de la Policía Nacional, del Ejército y de la Armada
Nacional cumplieron en esta materia una paciente, brillante y efectiva
labor que, sumada a la efectividad en la planeación y el desarrollo de los
operativos que se realizaron sobre el terreno, sirvió para que en muy bre-
ve plazo comenzaran a desgranarse los éxitos. Con mayor o menor grado
de espectacularidad, entre los primeros mejores de 1995 y los últimos de
1996 se lograron, entre muchas otras, las capturas de Miguel y Gilberto
Murcillo, José Santacruz y Henry Loaiza, que eran parte de la cúpula del
mismo, o de sus más connotados testaferros, y de Micky Ramírez y de
Evaristo Porras, cabecillas visibles de los carteles de la Costa Atlántica y
Amazonas. En el caso de Santacruz, quien no menos espectacularmente
logró fugarse de la cárcel unos meses más tarde, pocas semanas después,
luego de intenso seguimiento, y en el trance de tratar de eludir la inti-
mación de su captura, la Policía Nacional lo dio de baja.
Ahora bien, la multiplicación de los sembrados de coca y de ama-
pola en áreas cada vez más apartadas y más difícilmente accesibles de
nuestra compleja geografía llevó al Gobierno a tomar la decisión de
complementar la erradicación aérea y la erradicación manual −que, con
gran esfuerzo y dedicación, y con la cooperación de Estados Unidos se
venían cumpliendo tiempo atrás− con una gran ofensiva integral contra
la siembra y el procesamiento. Para el efecto se montó una gigantesca
operación en el sur del país, que por razón de su topografía y de su con-
dición apartada habían visto crecer notablemente la inmigración de
sembradores y “raspachines”, el consumo de combustibles y precursores
químicos y la interrelación entre el narcotráfico y la guerrilla.
Como las operaciones que se dispuso a llevar a cabo empezaron
a producir un efecto inmediato, pero implicaban severos controles al
transporte de gasolina y de químicos, así como la movilización de per-
sonas en las áreas involucradas, especialmente en los departamentos de
Guaviare, Caquetá y Putumayo, las reacciones no se hicieron esperar.
Orquestados y empujados por la guerrilla y las propias mafias, esos

sembradores y esos “raspachines” se levantaron contra las autoridades,
y especialmente contra la fuerza pública, y se dieron a la organización
de “marchas” de protesta y alteraciones del orden público, signadas por
la violencia, en pro de hacer abortar restricciones y los controles que
tan severamente estaban afectando su negocio. No obstante, la difícil
situación que todo esto generó en varios lugares del país, particularmen-
te en algunos municipios de Caquetá y Meta, el Gobierno mantuvo su
política, como tenía que ser. Ello entonces dio lugar a que esas marchas y
las demás formas de protesta social que se fueron levantando, auspiciadas
por los mismos protagonistas, se transformaran primero en la amena-
za y luego en la puesta en práctica de lo que sus autores denominaron
“paros armados”, es decir, verdaderas asonadas adobadas con una alta
dosis de actos terroristas. Ello obligó a la necesidad de acudir a la figura
constitucional del Estado de Conmoción Interior, que el Gobierno de-
cidió aplicar sólo en las áreas específicas de grave turbación del orden
público, mediante la denominación, que entonces se adoptó, de “Zonas
Especiales de Orden Público”. En realidad, como se puede suponer, no
era otra cosa que la utilización −que expresé prevé el propio artículo
213 de la Carta Política− de las facultades propias del régimen excepcio-
nal de la Conmoción Interior en sólo una parte del territorio nacional.
Sólo así se logró sortear, si bien con un costo político coyuntural
muy alto, la muy difícil situación que se llegó a plantear, es verdad que
habría sido deseable no tener que emplear los mecanismos jurídicos que
se hizo necesario utilizar, incluida la fuerza. Pero no lo es menos que
era inadmisible rendir la aplicación de la ley y de clarísimos preceptos
morales y éticos a una presión social nacida de un modo de vida, no
por comprensible menos reprochable. Tanto más, cuando era evidente
que detrás de esa presión social, disfrazada de justa causa, estaban sin
duda los intereses económicos de las grandes empresas del narcotráfico.
En el campo internacional, los temas de defensa vivieron, durante
el cuatrienio, momentos así mismo-difíciles, que requirieron un mane-
jo político que combinó no sólo los aspectos propios de las relaciones
exteriores, sino algunos estrictamente de defensa.
Por un lado, se dio el problema, generado por las acciones delictivas

de la guerrilla del otro lado de nuestras fronteras y en especial de la de
Venezuela, de casos en los cuales la reacción de las autoridades del ve-
cino país tuvo lugar a través de los que entonces se denominó la “per-
secución en caliente”. Es decir, de eventos en los que la respuesta de las
incursiones, allende la frontera, de los grupos guerrilleros colombianos
para asaltar o para secuestrar, consistió en que, a su regreso en busca de
refugio en territorio colombiano, las fuerzas militares o de policía del
hermano país cruzaban también el límite fronterizo en pro de perseguir
y capturar o dar de baja a los responsables en territorio colombiano. En
algunos casos ocurrió también, en la Serranía de Perijá, que la Guardia
Nacional cruzó la frontera para destruir los campamentos que les ser-
vían de guarida a los delincuentes.
Desde luego, se trataba de acciones que sin bien eran perfectamente
comprensibles como reacción “en caliente” frente al delito, por otro
lado, eran inaceptables desde el punto de vista de soberanía nacional,
y, además, altamente peligrosas.
Afortunadamente, el diálogo entre todas las autoridades involucra-
das, al más alto nivel (en el marco de una visita del Presidente Caldera
a Colombia y una posterior del Ministro de Defensa a Venezuela), hizo
posible encontrar fórmulas alternativas de solución al problema, a base
de incrementar la presencia de las fuerzas de cada país, en su lado de la
frontera, y de establecer formas de comunicación y colaboración direc-
ta y rápida entre ellas, Venezuela se comprometió formalmente a cesar
la persecuciones en caliente, y a fe que honró su compromiso.
Aunque los casos con varios de los demás países limítrofes no tu-
vieron esos mismos dramáticos ribetes, con varios de ellos (y en primer
término con Ecuador) se impulsaron y alcanzaron acuerdos de coope-
ración militar y de policía en las zonas de frontera.
En el caso de Estados Unidos −por mil razones el más importante
e interesado en nuestros socios en la lucha contra el narcotráfico−, a
través del conducto de los sectores de defensa y relaciones exteriores
se consiguió también una muy importante serie de acuerdos para la
eliminación de los obstáculos y las trabas que paradójicamente le im-
ponían a sus propias reglas −o incluso, en algunos casos, personalmente

algunos de sus diplomáticos− a la cooperación militar y de policía que
tanto necesitábamos ellos y nosotros.
La política antidroga
durante la administración de Samper
Almabeatriz Rengifo †
Ministra de Justicia, 1997-1998
El combate del narcotráfico se debe plantear como una cuestión de seguri-

dad nacional, de compromiso ético y de preservación de la democracia.
A ntecedentes
Desde los años 70, no ha habido gobernante colombiano que no

le haya dedicado una buena parte de su programa de gobierno, de su
actividad diaria y de la de su equipo a luchas contra el narcotráfico no
sólo desde el punto de vista económico, sino del netamente policivo
y represivo, pasando por el trabajo internacional y el de tantas otras
áreas involucradas. De ahí que la política antidroga en nuestro medio
sea prioritaria para consolidar planes y programas que aumenten el de-
sarrollo social, económico y preserven la estabilidad nacional.
En el diseño de su política antidroga, el presidente Ernesto Samper
tuvo muy en cuenta las políticas de sus antecesores que habían optado,
frente a este flagelo, acciones disímiles, así:
En el Gobierno del presidente Julio César Turbay, se inició la fu-

migación por aspersión en Santa Marta con el fin de erradicar la ma-
rihuana, lo cual se realizó de manera tímida y de forma experimen-
tal. Pero frente a las críticas por daños ambientales del Paraquat, el
Gobierno cambió su acción por la militarización en la lucha contra
la droga.
El presidente Belisario Betancur, a pesar de su renuencia a la as-
persión, permitió la fumigación de marihuana y coca con Paraquat,
y después de la muerte del Ministro de Justicia, Rodrigo Lara, aprobó
extradiciones y continúo con la militarización iniciada en la adminis-
tración anterior. Más adelante se cambió la fumigación al Glifosato,
por ser este químico menos dañino. Se dieron fumigaciones en la Costa
Atlántica y en departamentos del sur.
En el mandato del presidente Virgilio Barco, se utilizó fumigación
de marihuana y erradicación manual de coca, y se continuó con la
lucha antidroga militarizada. La extradición fue parte de su política
antidroga.
En la Presidencia de César Gaviria, se incrementaron las fumiga-
ciones casi en todo el país, la producción de coca aumentó y se incre-
mentaron los cultivos de amapola; se usó el Glifosato. La política de
erradicación se centró más en la amapola y al finalizar su Gobierno, la
coca había aumentado enormemente, razón por la cual se incrementó
también la aspersión. Dentro de su política se aprobó, en el año 1990,
la Ley de Sometimiento, sin extradición, ley que redujo notablemente
las penas a cambio de confesión.
La llamada política de sometimiento a la justicia abría la posibili-
dad de extradición sólo a los narcotraficantes que no se entregaran a
las autoridades colombianas para ser procesados y recibir sentencias
reducidas. Se crearon los jueces sin rostro, para garantizar la protección
de los jueces, y se prohibió la extradición “mientras subsista turbado el
orden público, en los procedimientos de extradición que actualmente
curse ante el Gobierno Nacional, contra colombianos de nacimiento,
el Ministro de Justicia dará por terminados los trámites respectivos”,
finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente aprobó prohibir la
La política antidroga durante la administración de Samper 51
extradición de los colombianos y obviamente la norma formó parte de

la Constitución Política hasta diciembre de 1997.
Sobre estas bases, el presidente Ernesto Samper diseñó su política in-
tegral contra las drogas, que se desarrolló en acciones consecutivas, así:
1. Revisión interna de la Policía Nacional, y su funcionamiento.

2. Creación del Cuerpo Élite Bloque de Búsqueda.
3. Creación del Programa Presidencial PLANTE.
4. Ley de aumento de penas.
5. Extinción de dominio de los bienes del narcotráfico.
6. Aprobación de la extradición.
7. Introducción del concepto de la correspondencia o corresponsa-
bilidad internacional en el tráfico de drogas.
D epuración y orden
En el inicio de la Administración del presidente Ernesto Samper

se diagnosticó muy rápidamente que una de las instituciones más per-
meadas por corrupción era la Policía Nacional, y el poder corruptor
más grande corría por cuenta del narcotráfico. Una ley de facultades le
permitió al presidente expedir una serie de normas mediante las cuales
se pudo limpiar la institución de un buen número de servidores que
habían caído en la tentación del dinero fácil y que se estaban convir-
tiendo en un cáncer difícil de extirpar.
Más de 4.000 policías fueron retirados de la institución: 244 ofi-
ciales, 360 suboficiales, 306 funcionarios de nivel ejecutivo y 2.214
agentes. El general Rosso José Serrano fue un buen socio para inter-
venir ese cuerpo enfermo que era la Policía Nacional, y de manera
especial la Policía Metropolitana de Cali, que mostraba índices alar-
mantes de corrupción.
Luego de esta depuración, la Policía se comprometió a una labor
de mejoramiento que, por fortuna, surgió de sus propias entrañas y dio
comienzo un proceso que aún no termina, pero que, día a día, con ex-
cepciones lamentables, ha logrado recuperar su buen nombre.
L os mejores contra los peores
Se consideró primordial escoger un grupo de hombres en quienes

se mezclaran las labores de inteligencia con las de policía judicial, que
tuvieran una misión específica: desvertebrar los carteles del narcotrá-
fico, sus facciones armadas y sus grupos de apoyo, que operaría de ma-
nera específica en el norte del Valle y sus alrededores. Se escogieron
250 hombres de la fuerza pública que trabajaron de manera esforzada
y valiente. Sin disparar un solo tiro ni sacrificar vida alguna, se logró
someter a los cabecillas del Cartel de Cali y se sometió a la justicia a
casi 3.000 personas vinculadas con el tráfico de drogas. Hubo claridad
al declarar que la derrota de los dos grandes carteles no significaba la
terminación del narcotráfico en Colombia y muchísimo menos en el
mundo. El resultado de esta acción fue la captura de 8.839 presuntos
narcotraficantes nacionales y 399 extranjeros, para un total de 9.238.
El P lante
Con el fin de brindar, a partir de la erradicación de los cultivos ilíci-

tos, una alternativa económica de vida dentro de la ley, el Decreto 472
de 1996 creó el Programa Presidencial PLANTE. El Programa se diri-
gió a pequeños productores de dichos cultivos en zonas de economía
campesina e indígena con base en participación comunitaria que ha
redundado en el mejoramiento de la calidad de vida, la conservación
del medio ambiente y el fomento de los valores éticos y culturales de
la convivencia pacífica. Mediante la Ley 368 de 1997, se creó el Fondo
del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo con el fin de financiar y
cofinanciar planes, programas, estrategias e iniciativas dirigidas al cum-
plimiento del objeto del PLANTE. Simultáneamente se desarrollaron
programas preventivos en áreas que por sus condiciones de abandono
eran susceptibles de convertirse en zonas de expansión de nuevos cul-
tivos ilícitos. Entre 1995 y 1996, o sea en el primer año de vigencia del
programa, se adelantaron 3.112 proyectos productivos en 10 departa-
mentos y se beneficiaron 20.000 familias campesinas.
Gracias a sus logros y al reconocimiento de la comunidad interna-

cional, el Plante se nutrió de un préstamo de 109 millones de dólares
por parte del Banco Interamericano de Desarrollo. Los Gobiernos de
la República Popular China, Corea del Sur, Japón, Estados Unidos y
Francia, Italia y el Reino Unido a través de las UNDCP, donaron 4,7
millones de dólares; al finalizar el periodo presidencial, el Plante cubría
más de 30.000 familiar.
Bienes narcos en buenas manos
La Ley de Extinción del Dominio contempló, entre otros puntos,

que todos los bienes adquiridos con grave deterioro de la moral social,
en perjuicio del tesoro público o por enriquecimiento ilícito, harían
parte de este grupo, así como la persecución a patrimonios resultantes
de actividades criminales como secuestro, narcotráfico, extorsión, lava-
do de activos, testaferrato, peculado, rebelión y otros.
A pesar de que los procesos judiciales de extinción de dominio no
fueron tan rápidos ni tan efectivos como se quiso, se logró quitar de
manos de los delincuentes y de sus testaferros bienes muebles e inmue-
bles por un costo superior a un billón de pesos. A través de la Ley 333
de 19 de diciembre de 1996, el Gobierno Nacional conformó un sis-
tema coherente en esta materia, el cual, sin eliminar las disposiciones
anteriores, permitió perseguir en forma más eficaz los bienes adquiridos
con dineros provenientes de actividades del narcotráfico.
De entre las distintas autoridades encargadas de promover la apli-
cación de esta Ley, fue la Dirección Nacional de Estupefacientes la que
lideró el proceso de definición de criterios e iniciación de actuaciones
judiciales.
M ano fuerte y penas temibles
Se aumentaron automáticamente hasta 40 años las penas para el

delito de narcotráfico y delincuencia organizada, que antes produjeron
sentencias irrisorias. Se establecieron multas de hasta 50.000 salarios
mínimos mensuales, convertibles en arresto de 10 años acumulables

con la pena principal. El Estatuto Anticorrupción o Ley 90 del 1995
tipificó los delitos autónomos de enriquecimiento ilícito y testaferrato.
Lo propio hizo la Ley 365 de 1997 en relación con el delito de lavado
de activos. La Ley 333 de 1996 consagró la extinción retrospectiva del
dominio de todos los bienes vinculados al crimen organizado, inde-
pendientemente de las acciones penales respectivas. Esta ley, también,
determinó que todos los bienes obtenidos a través de actividades ilí-
citas irán al Patrimonio Nacional, para ser distribuidos socialmente y
financiar la lucha contra el crimen. Los delincuentes detenidos en las
cárceles de alta seguridad y que, a partir de estas normas, delinquieran
o se asociaran para llevar a cabo actividades al margen de la ley, verán
aumentadas y agravadas sus penas.
Se configuró el delito autónomo del lavado de activos con penas de
hasta 15 años y multas hasta 7.000 millones de pesos.
Extradición
Fue un difícil y agitado proceso ante el Congreso Nacional y de

cara a la opinión pública nacional e internacional, en el que hubo
momentos de alta tensión, producto de intentos de amedrentamientos
y amenazas. El propósito fue asumir como obligación ética y moral el
restablecimiento de la extradición de nacionales, que la Constitución
de 1991 había prohibido, sin que en ese momento se hubiera hablado
de juicio de responsabilidades, como si se esgrimió en varias ocasiones
en los debates parlamentarios. Dijo el presidente Ernesto Samper ante
Naciones Unidas que: “El restablecimiento de la extradición no es para
darle gusto a ningún país extranjero, es para darnos gusto a nosotros mismos
los colombianos, para darnos el gusto de mostrarnos como somos, un país
de gente trabajadora y honesta que, a riesgo de poner más víctimas en esta
lucha, restablece este castigo, con pleno conocimiento de que los narcotrafi-
cantes le temen como a ninguna otra sanción”.
Se acabó con el tabú de la extradición, un tabú no gratuito sino
sustentado en centenares de inocentes asesinados por esa máquina del
crimen organizado que cobró sus mayores víctimas en la década de los

80, el presidente por defender este mecanismo a través de la ley o de
opiniones.
El Congreso aprobó la extradición con condiciones, norma que el
Gobierno demandó ante la Corte Constitucional, la cual declaró exe-
quible la norma. Como corresponde a un Estado de derecho, el Gobier-
no aceptó el fallo, aunque hubiera querido una norma tal y como fue
planteada, sobre todo en la toma de la retroactividad, que el Gobierno
consideró siempre que no era materia constitucional.
No somos responsables sino víctimas
Fue la Administración Samper la que sustentó en foros internacio-

nales y ante la comunidad internacional el tema de la corresponsabili-
dad frente al narcotráfico. Visto como parias en el mundo, el presidente
hizo caer en la cuenta de que el problema del narcotráfico es un proble-
ma mundial que involucra muchas personas y países distintos a donde
se produce y desde donde se comienza a comercializar.
M ás logros
Dentro de su política en contra de la droga, continuó con erradica-

ción manual de cultivos y, a través de un programa sistemático y pro-
gresivo de fumigación aérea con glifosato, bajo un estricto programa de
cuidado ambiental, logró erradicar 75.354 hectáreas de coca, 8.8731 de
amapola y 265 de marihuana, para un total de 84.350 hectáreas.
Se realizaron otras importantísimas acciones como el Control de
Tráfico y Desvío de Insumos, Materiales y Equipos. Se mantuvo control
sobre 23 sustancias químicas, 11 más de las especificadas en la Con-
vención de Viena de 1988, a través de la vigencia de las exportaciones
y las importaciones en cada uno de los puertos autorizados, revistas
de inspección a las empresas que las utilizan y puestos de control en
sitios estratégicos a lo largo y ancho del territorio nacional; se logró el
desmantelamiento de infraestructuras de producción y transporte, que
conllevó a la destrucción de más de 2.500 laboratorios; el control de

los canales de distribución mediante la interceptación de las naves que
trafican con droga y el desmantelamiento de las rutas y los canales de
distribución.
La dirección General Marítima (DIMAR), del Ministerio de De-
fensa, dictó normas y procedimientos administrativos para impedir
que los buques pesqueros que arribaran o zarparan de los puertos de
la Nación fueran utilizados como vehículos para el tráfico de estupe-
facientes; de igual manera, se realizó control del tráfico de químicos
esenciales o precursores para la producción de estupefacientes por mar
y por tierra.
Se llevó a cabo el control aéreo a través de 12 radares, cuatro mili-
tares y ocho de la Aeronáutica Civil, que trabajaron en coordinación
con el Centro Nacional de Vigilancia Aérea del Ministerio de Defensa.
Las operaciones realizadas permitieron el decomiso de 198 aerona-
ves, 1954 vehículos y 553 embarcaciones, y se destruyeron 274 pistas;
se adoptó el Reglamento Modelo para el Control de Tráfico de Armas
de Fuego sus Partes y Componentes, cuyo principal objetivo fue seguir
la pista a las transacciones comerciales de armas de fuego y municiones.
La Policía realizó permanentes controles que permitieron incautar
91.540 armas de distintos calibres, y se suscribió la Convención Intera-
mericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego,
Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionado, que constitu-
ye un instrumento de carácter multilateral que genera el compromiso
jurídico de los Estados signatarios para cumplir estos objetivos; se rea-
lizaron campañas permanentes encaminadas hacia la prevención, la re-
habilitación y la atención especial a los grupos vulnerables susceptibles
de convertirse en consumidores, y a las labores de pedagogía sobre los
efectos, riesgos y peligros del consumo de narcóticos, en centros educa-
tivos y en los medios de comunicación.
Por tratarse de un mercado, con una oferta y una demanda, sólo
trabajando activamente contra todos los eslabones de la cadena de pro-
ducción, distribución y consumo, se podrá pensar en una salida defini-
tiva del problema de la droga.
La Administración Samper expuso en distintos escenarios interna-

cionales siete puntos para frenar y disminuir el tráfico de drogas, que
siguen vigentes y urgentes de aplicar.
1. Un gran acuerdo para eliminar los cultivos de coca, amapola y

marihuana a través de programas ambientales cálidos de erradi-
cación y sustitución social de estos cultivos ilícitos. Adopción de
sistemas de vigilancia satelital para verificar el nivel de cumpli-
miento de estos compromisos.
2. Acuerdo para el control de producción, embarque y utilización
de precursores químicos indispensables para el procesamiento de
drogas y su destrucción en condiciones de seguridad ambiental.
3. Acuerdo para la interdicción marítima, aérea y terrestre de la
droga mediante sistemas electrónicos de rastreo e intercambio
de información sobre canales de distribución mundial al por ma-
yor y al detal de la misma.
4. Acuerdo para atacar el lavado de dinero y de activos y perseguir
las propiedades adquiridas con las utilidades del crimen, a través
de figuras como la extinción del dominio y la expropiación sin
indemnización.
5. Creación de un fondo mundial para la lucha contra la droga con
parte de los dineros provenientes de estas incautaciones, con
destino a programas de sustitución social de cultivos, interdic-
ción y prevención del consumo.
6. Acuerdo para reducir los niveles de demanda mediante progra-
mas de prevención, salud, educación y lucha contra el crimen,
con participación garantizada y solidaria de la sociedad civil.
7. Acuerdo de cooperación judicial para intercambio de pruebas, da-
tos de inteligencia y narcotraficantes en cárceles internacionales.
Finalmente, y a partir de la penalización del delito de lavado de

dinero, unido a la receptación, de conformidad con lo consagrado en el
Estatuto Anticorrupción, Ley 190 de 1995, la Administración Samper
promovió y apoyó una serie de reformas de sus entidades y de las que
hacen parte de la rama jurisdiccional de control, al tiempo que impulsó

los mecanismos autorregulatorios de las instituciones sometidas a con-
trol, en particular las instituciones financieras.
Dentro de las acciones institucionales emprendidas se destacan:
–– Creación de la Comisión Interinstitucional para el Control del

Lavado de Activos, la cual adoptó la “Estrategia Integral contra
el Lavado de Activos” en febrero de 1996, Decretos 959 de 1995
y 754 de 1996.
–– Creación de la Unidad Nacional contra el Lavado de Activos de
la Fiscalía General de la Nación, y estructuración de la Sección
de Información y Análisis del Cuerpo Técnico de Investigación
de Fiscalía General de la Nación, para el recaudo y el análisis de
los reportes del sector financiero.
–– Creación de la Unidad Especial de Prevención de Lavado de Ac-
tivos de la Superintendencia Bancaria.
–– Formulación de un programa conjunto entre la Fiscalía General
de la Nación y la Superintendencia Bancaria, con el fin de me-
jorar la precisión y la calidad del contenido de los reportes de las
entidades financieras sobre operaciones sospechosas.
–– Declaración de Principios y Acciones del Sector Financiero fren-
te al Lavado de Activos.
–– Celebración de Convenios por parte de la Fiscalía General de
la Nación sobre suministro de información del sector financiero
para fines investigativos, con la Asociación Bancaria, la Bolsa
de Valores de Bogotá y la de Occidente, y la Asociación de
Fiduciarias.
–– Celebración de un convenio con la Procuraduría General de la
Nación y la Asociación Bancaria sobre suministro de informa-
ción centralizada y apoyo técnico para fines investigativos.
–– Creación y puesta en marcha del Grupo de Análisis Financie-
ro del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), cuya
función fue optimizar los resultados de las labores de inteligencia
en relación con los delitos económicos y financieros.
–– Presentación al Congreso del proyecto de ley 056 de 1997, por

medio del cual se creaba la Unidad de Inteligencia e Informa-
ción Financiera, de naturaleza similar al CIFIN de Bélgica, al
TRACFIN de Francia y al FINCEN de Estados Unidos, para me-
jorar criterios, establecer filtros y brindar a la Fiscalía General de
la Nación apoyo, en la medida en que la Unidad contribuya a
priorizar los reportes de actividades sospechosas.
Una palabra final
El 6 de febrero de 1995, a comienzos de su Gobierno, el presidente

Samper, en el discurso en el que presentó su política antidrogas en
Bogotá, dijo:
“Los colombianos tenemos derecho a que se nos juzgue internacional-
mente por una imagen distinta a la que ha logrado transmitir la criminalidad
organizada. Tenemos derecho a que se sepa que somos un país de leyes.
Tenemos derecho a que se nos juzgue por sacarlo adelante y por dejarles un
espacio digno de vida a sus hijos. Para conseguirlo, tenemos que comprome-
ternos todos y a fondo en la lucha contra las distintas formas de violencia,
empezando por ésta, la del narcotráfico, que nos persigue, como una mal-
dición gitana.
No queremos que haya más héroes ni mártires enterrados en los cemente-
rios. Queremos que haya más criminales reducidos al imperio de la justicia y
violentos sometidos a la paz de las mayorías. Como presidente, estoy seguro
de que así lo habrían deseado los cuatro candidatos presidenciales, los 23 ma-
gistrados, los 63 periodistas y los 3.000 policías que en los últimos 10 años
entregaron sus vidas combatiendo contra el narcotráfico. No importa cuáles
ni cuántas sean las dificultades que tengamos en el futuro que afrontar, en
su memoria, estamos y seguiremos trabajando”.
R eferencias
Samper Pizano, Ernesto (1998): Por los derechos de la gente, Informe al

Congreso 1994-1998.
Tickner, Arlene B. (2000): «Tensiones y contradicciones en los objetivos de

la política exterior estadounidense en Colombia», Colombia Internacional
n.° 49-50, pp. 39-61.
Reina, Mauricio (1989): «¿Un esfuerzo fallido?», Colombia Internacional n.° 8,
pp. 12-16.
Presidencia de la República de Colombia: Un País Contra La Droga,
diciembre de 1997.
Samper: el Salto Social hacia la paz1
Horacio Serpa Uribe

Ministro del Interior, 1994-1998
La paz le fue esquiva al presidente Ernesto Samper. Una gran iro-

nía para un hombre comprometido sinceramente con el logro de la
reconciliación y el fin del conflicto armado. Y un desperdicio para una
nación anhelante, desde siempre, de una política social que permita el
fin de la confrontación armada, el imperio de los derechos humanos, el
fortalecimiento de la democracia y la superación de la pobreza.
No hay un momento en la vida del presidente Samper en que no
haya luchado por ese objetivo. Cada uno de sus actos públicos y priva-
dos ha estado enmarcado en dicho propósito: como concejal de Bogo-
tá, senador de la República, ministro y presidente.
La parábola vital de Ernesto Samper, a quien conocí en la década
de los 80, cuando apenas soñaba remotamente con alcanzar la jefatura
del Estado, fue hacer ciertas las ideas socialdemócratas del Partido Li-
beral, para construir una nación progresista, incluyente, humanitaria,
democrática y pacífica.
1
Este trabajo fue escrito en noviembre del 2008.
Por eso su ascenso político estuvo ligado a las metas más esenciales
para la nación. Su lucha fue un camino inspirador para millones de co-
lombianos que nos unimos a su brega por la transformación social de país
y lo llevamos a la Presidencia en el período 1994-1998, en una de las eta-
pas más difíciles que el país recuerde, no sólo por la defensa de las institu-
ciones, sino por las amenazas desde todos los lados, incluso los cuarteles,
se hizo contra la paz y la concordia y la estabilidad nacional.
Nada impidió que el compromiso social del presidente Samper sem-
brara en los corazones del pueblo la esperanza de un mejor mañana. Su
liderazgo permitió abrir espacios para la búsqueda del fin negociado del
conflicto armado interno, que como una maldición nos persigue desde
hace varias décadas.
Fue esa bandera, precisamente, la que le permitió ganar en franca
lid las elecciones presidenciales del 1994, con la ayuda de millones de
compatriotas que creyeron en sus ideas y en sinceridad de sus promesas.
El tiempo de la gente llegó con Ernesto Samper. Y con él y su equi-
po de gobierno, del que formé parte en calidad de Ministro de Gobier-
no, primero, y luego como ministro del Interior, se inició el programa
del Salto Social, que se constituyó en un tratado de paz para vencer las
causas objetivas del conflicto armado y la desigualdad.
El presidente de la República, Ernesto Samper Pizano, desde el ini-
cio de su mandato le habló al país y al mundo de la necesidad de un
diálogo útil con la guerrilla. En su discurso de posesión dijo: “al igual
que todos mis antecesores, también tengo el sueño de poder avanzar, durante
mi gobierno, en la búsqueda definitiva de la paz para Colombia. Esta tarea,
por esquiva que parezca, no puede dejar de ser un propósito nacional”.
Y para cumplirlo se diseñó el Plan Nacional de Desarrollo “EL Salto
Social”, que contenía todos los elementos de la política de reconcilia-
ción del Gobierno Nacional. Su concreción buscó desactivar las causas
objetivas y subjetivas de la confrontación, y pagar la enorme deuda
social contraída con los más débiles.
La Red de Solidaridad Social; el Plan Nacional de Lucha Contra la
Pobreza; el Plan Nacional de Pleno Empleo; el fortalecimiento de la
seguridad ciudadana, los derechos humanos y el Derecho Internacional
Samper: el Salto Social hacia la paz 63
Humanitario, y la búsqueda de la negociación con los grupos alzados

en armas fueron los pilares en los que se trabajó, durante la Adminis-
tración Samper, en procura de detener tantos años de enfrentamiento
entre hermanos de un mismo pueblo.
El presidente Samper entendió que sólo el cabal cumplimiento de los
derechos humanos, la construcción de una nueva ética pública de respe-
to al ciudadano y los dineros públicos, la ampliación y el fortalecimiento
de la democracia, el fortalecimiento de la fuerza pública y la consoli-
dación de la una infraestructura para la reconciliación con los grupos
armados eran la estrategia correcta para desactivar la confrontación.
Para él, existía un conflicto armado interno, que se debía regir por
las normas del Derecho Internacional Humanitario mientras llegaba
la firma de los acuerdos, y se requería crear confianza con los actores
armados ilegales para retornar a una mesa de negociaciones.
La Administración Samper reemplazó en el poder al presidente Ga-
viria, de quien fui su consejero de Paz, gobierno en el cual, a pesar de
que pusimos todo el empeño para sacarlo adelante, fracasamos en el
proceso de negociación con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolí-
var en Tlaxcala, durante el año de 1992.
Ese fracaso se debió en buena parte a la muerte en cautiverio del
exministro Argelino Durán Quintero, acontecimiento que trastornó
las negociaciones y finalmente cerró la puerta de la negociación con el
movimiento guerrillero.
Frente a esta situación, el objetivo del nuevo Gobierno fue el de
generar un clima de confianza que le permitiera al país, afectado por
la cruenta despedida de las FARC al presidente Gaviria con la toma
y destrucción de decenas de poblaciones, recuperar la fe en una salida
negociada al conflicto.
La primera decisión fue nombrar como Alto comisionado para la
Paz al exministro Carlos Holmes Trujillo, quien conformó un magní-
fico equipo asesor, con la misión inmediata de explorar en un lapso de
cien días de las condiciones para iniciar un proceso de paz.
El objetivo central era constatar la voluntad de reconciliación de
las guerrillas y la factibilidad de entrar en negociaciones con estar.
También, crear un espacio de tiempo prudencial para que el nuevo

gobierno estableciera condiciones reales para iniciar un proceso de paz
sólido y contundente que finalizara en la firma de acuerdos con las
guerrillas.
El G obierno sabía que la tarea no era fácil
Colombia vivía en ese momento una crisis profunda de descon-

fianza en la salida negociada, como resultado de la testarudez militar
de las FARC y de la política del presidente Gaviria de confrontar in-
tegralmente a la guerrilla y tratar a sus integrantes como delincuentes
armados, en un lenguaje que alejaba la posibilidad del entendimiento.
Desbloquear esa situación creando un nuevo clima propicio para la
negociación fue la primera meta del presidente Samper, quien entendía
que desde el lenguaje mismo había que recomponer las cosas buscando
darles un estatus político a las FARC y al ELN, y creando condiciones
para un eventual entendimiento, como aquella época estimaba que era
el camino más apropiado y menos cruento para superar la guerra y lo-
grar la convivencia.
No era una actitud ingenua, ni complaciente. El Gobierno com-
prendía que las FARC habían convertido el diálogo en una estrate-
gia para crecer militarmente y ampliar los espacios de acción política,
pero también sabía que una adecuada estrategia de negociación, con el
acompañamiento internacional y la presión de la sociedad civil, podría
conducir al país a un nuevo escenario de reconciliación.
El Informe de los cien días, rendido por el Comisionado de Paz,
permitió reconocerles a las guerrillas la condición de actores políticos y
constatar que existían condiciones para el inicio de un proceso de paz.
El júbilo que generó en amplios sectores del país ese cambio de
rumbo, al restaurar la concepción política del conflicto armado, no
halló respuesta en las FARC, que le apostaron, equivocadamente, a la
erosión de la legitimidad del Gobierno, ante la crisis del llamado pro-
ceso 8.000, por la financiación irregular que se presentó en la segunda
vuelta de la campaña presidencial.
Con el tiempo, luego de diligencias varias y de intervenciones di-

versas que generaron algún tipo de interlocución, las FARC y el Go-
bierno Nacional trabajaron por un despeje del municipio de Uribe,
Meta, para un diálogo directo de las partes que facilitara discutir un
acuerdo marco que permitiera el inicio de las negociaciones. El despeje
sería en las partes urbana y rural de ese municipio en el que histórica-
mente las FARC tuvieron presencia militar y política.
El despeje de esa localidad se vio frustrado por la reticente actitud
del entonces comandante del Ejército, General Harold Bedoya, quien
escribió un documento mediante el cual se oponía al despeje, por con-
siderar que era entregar el país a la guerrilla. El documento fue publi-
cado en la revista Semana, con el título “Ruido de sables”. El efecto de
ese escrito fue devastador para esa iniciativa.
Con el Comisionado de Paz, Carlos Holmes Trujillo, tratamos de
convencer al General de la importancia de dicho despeje, y un sábado
tuvimos un desayuno en el Club Militar, al cabo del cual el General
Bedoya nos dijo, insistiendo en su inicial actitud, que el presidente era
el Comandante en Jefe, pero que, si el Gobierno ordenaba despejar el
caso urbano, “para el Ejército sería una humillación muy grande”.
La crisis que generó el mencionado documento bloqueó el camino
para la paz con las FARC y llenó de desconfianza el proceso. Y la fra-
se del comandante del Ejército, que transmití fielmente al presidente
Samper, le puso punto final a la posibilidad de la conversación en Uri-
be, dado que las FARC, argumentando aspectos de seguridad, no acep-
tó la reunión mientras el Ejército estuviera en algún lugar del territorio
escogido para el encuentro. Mientras el General Bedoya estuvo activo,
fue imposible contar con su apoyo al objetivo de la negociación. Su
salida del Ejército se daría meses más tarde, cuando era insostenible
su deslealtad hacia el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, el
presidente Ernesto Samper. El daño estaba hecho. El proceso con las
FARC nunca se recuperó de ese golpe.
Las FARC anunciaron, entonces, que nunca negociarían con un
gobierno ilegítimo y le apostaron a la caída del Gobierno. Incluso re-
cibieron la invitación de los llamados “conspiretas”, para participar en
un juego maquiavélico en el objetivo de tumbar al presidente Samper e

iniciar de inmediato un proceso de paz con quien lo reemplazara.
El propio embajador de Estados Unidos advirtió al presidente Samper
de lo que se estaba cocinando entre bambalinas, en una alianza siniestra
de altos dirigentes nacionales, empresarios, congresistas, paramilitares y
guerrilleros. Un plan de esas características de gravedad. Lo cierto es que
las FARC no quisieron avanzar, a pesar de los esfuerzos de los comisio-
nados de paz, el Ministerio del Interior, el propio presidente y los miem-
bros de la sociedad civil. Su apuesta fue por la guerra y la destrucción del
país, y por la creación de condiciones que les permitieran aprovechar
una insurrección nacional. Cosa que nunca sucedió. Ni sucederá.
Quizá lo más cerca que se estuvo de iniciar un proceso de acerca-
miento con esa organización armada ilegal fue la liberación, en junio
de 1997, de los soldados capturados durante la toma de la base militar
de las Delicias, Putumayo, tarea que significó el despeje de una zona
del país, sin que se hubiera puesto en juego la soberanía nacional, ni
entregado el territorio indefinidamente y sin control específico alguno
diferente al que ordinariamente cumplen las Fuerzas Armadas.
Con la ayuda de la Iglesia y de la Sociedad Civil, el presidente Sam-
per se la jugó por el despeje y la desmilitarización del municipio de
Cartagena de Chairá, Caquetá, por un tiempo definido de 32 días, para
permitir la liberación de 60 soldados e infantes de marina.
Durante esa experiencia humanitaria, que ha debido servir como
modelo a los estrategas de épocas posteriores, se acordaron tiempos
precisos de retiro de militares y copamiento de guerrilleros, y luego de
recuperación del territorio por parte de la fuerza pública. Lo importante
era recibir de las manos de las guerrillas a los agentes del Estado captu-
rados en combate, en una clara aplicación de las normas del Derecho
Internacional Humanitario.
El despeje temporal no significó ninguna victoria militar ni política
para las FARC, ni generó un desbalance en la correlación de fuerzas
entre las partes en conflicto. Los soldados y los infantes fueron libera-
dos sin contraprestación alguna. Por el contrario, permitió demostrar
la solidez del Estado y el profesionalismo y el compromiso con los De-
rechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario del Ejército

Nacional. Y el compromiso del presidente Samper con su estrategia de
reconciliación.
En los dramáticos momentos que ha atravesado el país como con-
secuencia del sufrimiento de soldados, oficiales, dirigentes políticos y
congresistas en manos de las FARC, algunos desde hace 10 años, el
ejemplo de esa liberación sale a flote como un capítulo histórico en la
defensa de la vida y los Derechos Humanos. Por desgracia, sus leccio-
nes no les dicen nada a quienes han preferido mantener el sufrimiento
y en cautiverio de nuestros compatriotas.
En ese proceso humanitario las FARC abrieron una pequeña luz
de esperanza para el inicio de un proceso de negación, a través de una
carta enviada al Gobierno Nacional por Manuel Marulanda Vélez, en-
tonces comandante de esa organización. Se pedía el desmonte del pa-
ramilitarismo como condición para iniciar un proceso de paz.
El presidente de la República creó, entonces, una comisión especial
para el estudio de las condiciones que permitieran un diálogo de paz con
la insurgencia, y para el inicio de un proceso que llevara a la desmovili-
zación de los paramilitares. La comisión rindió su informe en septiembre
de 1997 y resaltó el afianzamiento de un nuevo concepto de paz, inspi-
rado en la salida negociada al conflicto armado. El avance en la recon-
ceptualización del conflicto armado, visto como un asunto con esencia
política, permitió que esa comisión indicara que cualquier proceso de
paz debería conducir a la desmovilización de los alzados en armas, pero
también a la eliminación de las causas generadoras de conflicto.
Lo esencial de este documento es que manifiesta la necesidad de
generar un consenso nacional que conduzca al diseño y la implementa-
ción de una política de paz de Estado, nacional, permanente y no par-
tidista, que tuviera la estabilidad suficiente para lograr la continuidad
necesaria para superar la confrontación.
Las recomendaciones fueron acogidas por el presidente Samper,
quien expresó una vez más su voluntad política de facilitar el inicio de
un proceso de paz de Estado y la firma de un acuerdo marco. La solu-
ción política del conflicto armado siempre fue su norte. Samper estaba
decidido a hacer la autorización para que la sociedad civil y la comuni-

dad internacional participaran en el proceso, siguiendo las experiencias
exitosas de paz en Centroamérica.
El presidente Samper creía en ese entonces en la tesis del diálogo
en medio del conflicto, y la colaboración de acuerdos parciales siempre
con el objetivo de fijar un acuerdo humanitario que le diera legitimidad
al proceso y sacara a la sociedad civil de la guerra.
Para concretar su visión política frente a la guerra, el Gobierno Na-
cional expidió la Ley de Orden Público, para facilitar las eventuales
negociaciones y la participación de los voceros de la guerrilla en las mis-
mas. Al promulgar la mencionada ley (418 de 1997), el 27 de diciembre
de 1997, el presidente Samper dijo que estaba “repleta de instrumentos
para concretar un histórico proceso de paz” con los grupos guerrilleros. El
entonces jefe de Estado sentó así las bases para el inicio inmediato con
las organizaciones guerrilleras. “Lo único que pido es una manifestación
explícita de voluntad de paz de la guerrilla, que no esté avalada con hechos de
guerra, ni con violencia, para sentarnos a negociar”, dijo entonces.
La mencionada norma le otorgó al Gobierno instrumentos para
facilitar el desplazamiento de las órdenes de captura. También le dio
poder para indultar a guerrilleros que depusieran las armas, pero no
incluía a los subversivos extranjeros. La norma abrió la posibilidad de
iniciar un camino parecido con los grupos paramilitares, que deberían
ser considerados como grupos armados ilegales con explicaciones polí-
ticas en su actuar, como la contención y el rechazo a la guerrilla.
Las FARC respondieron con un baldado de agua fría esa propuesta,
escudados en la supuesta ilegitimidad del presidente Samper y en el he-
cho de que el Gobierno estuviera en su fase final. Su pretensión era el
despeje de cinco municipios sin ninguno contraprestación y no estaban
dispuestos a firmar ningún acuerdo marco. En conclusión, las FARC
le dieron la espalda a la historia y perdieron una oportunidad preciosa
para iniciar, de cara al país y al mundo, un camino cierto y transparen-
te de diálogo y negociación durante la Administración Samper.
Su dirigencia prefirió apostarle a la sucesión presidencial y eligió al
candidato Andrés Pastrana. En una negociación secreta con esa guerri-
lla, en el marco de la fase final de la campaña presidencial de 1998, se

obtuvieron el dominio territorial sin condiciones de cinco municipios
que pedían, en un canje de favores que culminaría con el mayor fracaso
en la historia reciente de Colombia: lo diálogos del Caguán, que dieron
vida, tres años después, al peor sentimiento de frustración vivido por el
país en muchas décadas. En el Caguán quedaron enterradas quién sabe
hasta cuándo, las posibilidades de una salida negociada al conflicto
armado interno que aún azota a la sociedad colombiana.
El fracaso, la frustración y la rabia ciudadana generados por la tor-
peza de las FARC y la ingenuidad del Gobierno Nacional dieron vida a
la propuesta de “seguridad democrática” del presidente Uribe. Seis años
después resulta justo reconocer que la violencia originada en acciones
guerrilleras o paramilitares ha disminuido notablemente, las FARC y el
ELN han sufrido golpes militares contundentes, los más importantes je-
fes militares se encuentran detenidos en el país o en Estados Unidos, ya
no existen muchas de sus estructuras y desaparecieron bastantes temores
y prevenciones originados en la violencia y las crueldades de la guerrilla
y el paramilitarismo. No obstante, se mantienen encendidas las alarmas
nacionales e internacionales sobre violación de Derechos Humanos en
Colombia: desplazamientos, masacres, ejecuciones extrajudiciales y fal-
sos positivos son nombres hoy comunes en el lenguaje ciudadano y en
los informes de las organizaciones internacionales de Derechos Huma-
nos. Y la paz no llega, ni por la vía militar, ni por la vía pacífica.
El proceso con el ELN
Las cosas con el ELN fueron diferentes. Esa organización aceptó por
primera vez iniciar un proceso de exploración de la salida negociada
con el Gobierno Nacional. Con esa organización se dieron mayores
espacios de acercamiento, gracias al acompañamiento de la Iglesia y de
sociedad civil.
Fue de especial ayuda la labor secreta del ministro alemán Bernd
Schmidbauer, quien, con la ayuda de la Iglesia alemana, sentó las
bases para un proceso de paz con el ELN. El país aún recuerda la
participación en esa frustrada iniciativa del agente alemán Werner

Mauss, hombre cercano a la comandancia del ELN.
Gracias a esos esfuerzos y la voluntad política del presidente Sam-
per, la participación de la Comisión Nacional de Reconciliación y el
acompañamiento del Gobierno español, el ELN firmó con el Gobierno
Nacional, en Madrid, el 29 de febrero de 1998, un Acta de Preacuerdo,
conocido como el “Acuerdo de Viana”, “para alcanzar la paz con demo-
cracia y justicia social”. La firma de ese documento se dio en el marco
de la campaña presidencial de 1998, en la que disputé la Presidencia
con Andrés Pastrana. El acuerdo contemplaba la realización, los días 5,
6 y 7 de junio de 1998, de una reunión preparatoria de una Convención
Nacional que estudiaría los elementos de las transformaciones políticas
y sociales, indispensables para superar el conflicto armado. El acuerdo
le daba una enorme importancia a la sociedad civil, que participaría
en la Convención con tres delegados que servirían de facilitadores. El
acuerdo contemplaba, incluso, la realización de una Asamblea Nacional
Constituyente, para examinar, si fuese necesario, lo temas abordados en
la Convención Nacional. Para desgracia de la paz, los enemigos del pro-
ceso politizaron el Acuerdo y lo abortaron. Vendría después el Acuerdo
de Mangucia, que centró su atención en la Convención Nacional. Pero
todo fue fallido. Y la paz con el ELN nunca ha tenido una nueva opor-
tunidad. Primero, porque el Gobierno de Pastrana privilegió el proceso
con las FARC, y segundo, porque parece que nunca se le dio valor a
la negociación con esa guerrilla y, cuando se pretendió hacerlo, ya era
tarde. Ojalá que hoy no sea demasiado tarde y resulte dable emprender
un procedimiento de reconciliación con los elenos.
L os D erechos Humanos
Es importante resaltar la importancia que el presidente Samper le

dio al tema de los derechos humanos como soporte de una estrategia
de reconciliación.
El Plan Nacional de Derechos Humanos que concibió y desarrolló
el Gobierno del Salto Social buscó proteger a los ciudadanos y liberar
a Colombia de las imputaciones de los organismos internacionales que

con frecuencia ubican a Colombia como violador de las normas ele-
mentales de la convivencia democrática.
El Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social” contenía una au-
téntica política en materia de Derechos Humanos, como el funciona-
miento de oficinas de Derechos Humanos en las guarniciones militares
y de policía, en la Fiscalía y en el DAS, y la aprobación en el Congreso
de la República, con el apoyo decidido del Gobierno Nacional, del
Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 sobre DIH.
Así mismo, la promoción y la participación en la “Comisión Especial
para la Investigación de los Hechos violentos de Trujillo (Valle)”, crea-
da mediante Decreto Presidencial, a instancias de la Comisión Intera-
mericana de Derechos Humanos; el Compromiso del Gobierno Nacio-
nal de crear una Comisión de Alto Nivel encargada de analizar, hacer
seguimiento y promover el cumplimento de las recomendaciones he-
chas por los organismos intergubernamentales de Derechos Humanos.
Otro importante logro fue la reforma de la Justicia Penal Militar,
mediante la creación de una Comisión conformada por miembros del
Gobierno Nacional, civiles y militares, Organizaciones No Guberna-
mentales, organismos de control del Estado y la Fiscalía General de
la Nación. Así mismo, el montaje de una Red Nacional de Comu-
nicaciones para los Derechos Humanos, y la lucha frontal contra la
impunidad.
La gestión para la presencia en Colombia de un representante de
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones para los Derechos
Humanos fue, así mismo, un logro del presidente Samper. Otro gran
aporte a la paz del país fue la promulgación de la Ley de Atención a
la Población Desplazada, que reconoció la existencia de este sector y
formuló medidas de protección y reparación para esa población.
La lucha contra el paramilitarismo
Un capítulo especial en la búsqueda de la reconciliación fue la lu-

cha contra el paramilitarismo. Es cierto que durante la Administración
Samper se crearon las Cooperativas de Convivencia, Convivir, que el

Ministro de Defensa Nacional, Fernando Botero Zea, se inventó como
un mecanismo legítimo para brindar herramientas jurídicas y legales
que les permitieran a los ciudadanos defenderse de los acechos de la
delincuencia organizada. Personalmente me opuse a la creación de
las Convivir. Aunque el ministro Botero quería dotarlas de armas de
largo alcance, gracias a mi oposición, por razones estrictamente hu-
manitarias, para impedir el involucramiento de la población civil en
el conflicto armado, logré que estas sólo pudieran tener un radiotrans-
misor; después se les autorizó portar armas de defensa personal. Pero,
por supuesto, fue una victoria pírrica. Las Convivir burlaron todos los
controles, fueron utilizadas como parapeto de oscuras organizaciones de
malhechores, y la democracia resultó lesionada. Miles de compatriotas
pagaron las consecuencias. Para desgracia colectiva, ese invento salió
mal, desbordó todos los requerimientos y las exigencias y facilitó el
fortalecimiento de los grupos de autodefensa y paramilitares, que se
convirtieron en los mayores depredadores de los Derechos Humanos,
en generadores de masacres, desplazamiento y toma del poder local a
sangre y fuego. La expansión paramilitar se escudó en ese experimento
fallido. El país pagaría caro las consecuencias del paramilitarismo, que
amenazó la estabilidad nacional y sembró de terror toda la geografía
nacional. Pero en la época a al que me refiero, el Gobierno Nacio-
nal buscó por todos los modos desactivas ese fenómeno delictivo. En
el campo militar, atacándolos con severidad; en el político, buscando
acercamientos y diálogo directo.
La ley de orden público (418/97), precisamente, autorizaba la ne-
gociación política con esas organizaciones, mediante el otorgamiento
de un estatus político con quienes no hubieran cometido delitos de
lesa humanidad, lo que permitiría su incorporación a la sociedad y el
respeto a la Constitución y la ley.
El Gobierno Nacional tenía claro que el paramilitarismo era una
amenaza para la democracia y la institucionalidad, que cada día am-
pliaba su base social y depredaba los Derechos Humanos, que debía
ser desactivada lo más rápido posible. Para lograr ese objetivo, per-
sonalmente me reuní en dos ocasiones con Carlos Castaño, en Cali,

gracias a la colaboración de la Iglesia, a quien le expuse la necesidad de
su sostenimiento a la ley y la posibilidad de participar en el escenario
político legal. Al jefe paramilitar, hoy desaparecido, le indiqué que el
monopolio de las armas y de la justicia debía estar en manos del Estado;
así como mi rechazo a su accionar contra la población civil, desarmada
e indefensa, que habita en zonas de conflicto.
La polarización nacional que se vivía entonces, sumada a las pugnas
internas y el crecimiento desmesurado de esas organizaciones crimina-
les, impidió la consolidación de este esfuerzo.
El paramilitarismo sigue siendo hoy una amenaza para la sociedad,
y la negociación adelantada con el Gobierno del presidente Uribe, seis
años después, generó toda clase de críticas, precisamente porque pre-
valeció la percepción de que fueron ellas las que manejaron el proceso
e impusieron las condiciones.
La extradición de 14 jefes paramilitares acabó con ese proceso y
ha provocado muchos reparos al Gobierno Nacional, especialmente
porque hasta el momento no ha habido justicia cabal, ni ha sido po-
sible la reparación a las víctimas, que se suman por miles. Y lo peor,
las estructuras paramilitares, ligadas al narcotráfico, siguen violando
los Derechos Humanos de la población civil. Y las víctimas siguen a
merced de su suerte.
Negociar no es debilidad
Es importante señalar que para el presidente Samper buscar una

salida negociada al conflicto armado no era sinónimo de debilidad, ni
una entrega del Estado a la subversión. Por el contrario, siempre tuvo
claro que era importante buscar la paz, pero siempre fortaleciendo a las
Fuerzas Armadas.
El camino del fortalecimiento militar se inició en su Gobierno. re-
cuerdo el comienzo de la aviación del Ejército en esta época. Aunque
al interior de las fuerzas se presentaron algunos casos de insolidaridad
con el presidente, estos fueron suspendidos rápidamente y la unidad y
la lealtad de las Instituciones armadas se mantuvieron intactas. Ade-

más, el presidente Samper fortaleció el aparato de inteligencia militar
y creó un sistema nacional de inteligencia, que coordiné en mi con-
dición de Ministro de Interior. Este sistema permitió la coherencia de
los aparatos de inteligencia de las distintas fuerzas, superando los celos
naturales entre esas instituciones. Los logros de ese sistema fueron mu-
cho y permitieron la optimización de los recursos y la defensa de los
intereses nacionales.
Al tiempo que se buscó la paz negociada, la Fuerza Pública cumplió
sus deberes constitucionales en todo el territorio nacional, garantizan-
do la honra, la vida y los bienes asociados, y luchando, dentro de las
normas del Derecho Internacional Humanitario, contra los violentos
de todas las características, orientaciones, orígenes y pretextos.
Conclusiones
Quizá ningún presidente de Colombia haya sufrido tanto el ataque de

sus opositores como Ernesto Samper. Los esfuerzos por deslegitimarlo y
provocar su renuncia fueron muchos. Sin embargo, el presidente Samper
nunca abandonó sus funciones de Gobierno, ni dejó al garete su compro-
miso social con los derechos de la gente. El principal: el derecho a la paz.
Su administración les permitió a los colombianos avanzar en la bús-
queda de la justicia social, la equidad, la convivencia y la democracia.
Pero, sobre todo, convencerse de que era posible soñar con un país sin
conflicto armado.
Los esfuerzos por darle el reconocimiento político a la guerrilla para
poder negociar; generar una cultura de derechos humanos y de respeto
al Derecho Internacional Humanitario; fortalecer a la sociedad civil y
lograr el acompañamiento de la comunidad internacional, fueron pasos
decisivos para avanzar y seguir construyendo sobre lo construido en
aras de la reconciliación.
El presidente Samper fue víctima de la miopía política de las FARC,
que nunca quisieron escuchar el clamor nacional por la reconciliación,
ni creyeron en la salida negociada. Su apuesta por la guerra y la victoria
militar, sin embargo, fracasó. Las FARC aumentaron en el cuatrienio

Samper su desprestigio y su desconexión con el pueblo y con el mundo.
Las FARC nunca entendieron los cambios en la agenda pública que
introdujo el presidente Samper. La agenda social que posicionó el Eje-
cutivo permitió una mayor redistribución del ingreso y le quitó piso a la
subversión. En ese período se luchó con fuerza por superar las llamadas
causas objetivas de la guerra.
Tampoco valoraron los esfuerzos por imponer una agenda de De-
rechos Humanos que fuera más allá de los acostumbrados lamentos
gubernamentales por los informes anuales de los organismos no guber-
namentales y las entidades especializadas, que recurrentemente acusan
al Gobierno Nacional de violar los derechos fundamentales.
La sociedad civil tuvo un período de reverdecimiento en el Gobier-
no Samper. Sus aportes a la reconciliación fueron muchos y la Admi-
nistración les dio mayores herramientas de participación ciudadana,
para incidir en la construcción de un fruto colectivo de entendimiento
y reconciliación.
Los acuerdos de Viana y Puerta del Cielo, con el ELN, fueron po-
sibles gracias a la tenacidad de la Iglesia y la sociedad civil. Si no se
concretó lo pactado fue por la perversa visión de quienes politizaron la
paz y se casaron con la guerra. La red de Iniciativas por la Paz hizo po-
sible el mandato por la paz, que significó un impulso formidable de 10
millones de votos a los esfuerzos gubernamentales por el fin negociado
del conflicto armado.
Y la comunidad internacional acompañó los esfuerzos pacifistas de la
Administración. Los llamados países amigos, como España, Alemania,
Venezuela, México, Costa Rica y Guatemala, jugaron un rol impor-
tante. El presidente Samper entendió bien temprano que era necesario
contar con el apoyo extranjero en un esfuerzo tan grande como derrotar
por la vía de la política tantos años de conflicto armado interno.
El presidente Samper creó un andamiaje jurídico y legal para luchar
por la paz en cualquier gobierno. Es una lástima que no haya funciona-
rio el Consejo Nacional de Paz, ni se hayan implementado los Conse-
jos Municipales por la convivencia.
Es grande su huella en este campo. La historia habrá de recono-

cer, cuando sea el momento, que luchó incansablemente por el fin del
conflicto armado, por la vigencia de los Derechos Humanos y por el
fortalecimiento de la sociedad civil y la democracia.
El Gobierno de Samper fue un aporte a la reconciliación. Mirar
hacia atrás, 10 años después de terminado su mandato social, es encon-
trarse con un hombre que ha defendido sus ideas, ha vivido para ellas,
no ha cesado en su empeño de ser artífice de una salida negociada al
conflicto, ni ha dejado de luchas por la solución humanitaria y la liber-
tad de los secuestrados. La paz le fue esquiva, pero la historia recono-
cerá sus esfuerzos por el entendimiento pacífico entre los colombianos.
La cultura en el gobierno del Salto Social

Consejero cultural y Embajador en Grecia durante el Gobierno Samper
Dos realizaciones distinguen al Gobierno Samper (1994-1998) en

materia cultural; la creación del Ministerio de Cultura y la publicación
de los 40 volúmenes de la colección de libros sobre el país, titulada
“Biblioteca Familiar”.
El Ministerio de Cultura respondía, en primer lugar, a una vieja
convicción, hereditaria, por decirlo así, en la vida de Ernesto Samper.
Su abuelo, Daniel Samper Ortega, una vez el liberalismo retornó al
poder en 1930, había sido el más constante y tesorero propulsor de la
cultura, y durante los Gobiernos de Alfonso López Pumarejo y Eduar-
do Santos había logrado concentrar dos iniciativas de indudable im-
portancia: la creación física del edificio de la Biblioteca Nacional, en
Bogotá, luego de su reorganización interna, y la publicación de los 100
volúmenes de la “Selección Samper Ortega” de literatura colombiana.
Iniciativa particular, primero con la Editorial Minerva, que luego el
Ministro de Educación de la época, Luis López de Mesa, convertiría en
la Biblioteca Aldeana, de distribución masiva por todo el país.
Por ello cuando Samper, como candidato presidencial convoca un
gran foro cultural en Barranquilla, en abril 29 de 1994, razona así su
convicción:
“Nuestra gran riqueza, que es nuestra diversidad, es nuestra gran trage-

dia: la violencia que resulta de nuestra incapacidad para convivir con nues-
tras diferencias”.
La cultura, entonces, como forma de esclarecer nuestra identidad,
preservar nuestro patrimonio y reafirmar la pluralidad de las manifes-
taciones con que nos expresamos. El Ministerio de Cultura, en defi-
nitiva, como Ministerio de la Paz, en un país que había hecho de la
violencia el signo distintivo para ser reconocido en el exterior. Y para
sobrellevar, dentro de nuestras fronteras, una trágica herencia de odios
y venganzas, disputas sectarias y memorias inconsolables impregnadas
de sangre, generación tras generación. En todo caso, los ponentes re-
unidos en Barranquilla buscaban airear con sus planteamientos una
crispación que parecía ya inmodificable.
Rogelio Salmona afirmaba: “Nuestra propuesta debe ser la conquista
de nuevos espacios públicos y lugares significativos. Debe mantener la ciudad
consolidada para impedir su deterioro e incorporar nuevamente la enorme
población erradicada de la ciudad que habita en su entorno, en su periferia y
hasta en su mismo corazón. La arquitectura es un acto cultural”.
Y María Mercedes Carranza recordaba cómo la Constitución de
1991 había determinado que la cultura es “un fin esencial del Estado
y le ordena facilitar la participación de todas las personas en las decisiones
relacionadas con ella”.
Dicho mandato constitucional se ampliaba y reforzaba en varios
otros artículos en donde se colocaba la cultura como fundamento de
la nacionalidad, se ordenaba “promover y fomentar el acceso a ella en
igualdad de condiciones: garantizar la libertad de pensamiento y expre-
sión; respetar la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven
en el país”.
Por su parte, Alfredo Molano, en su ponencia, ponía el dedo en
la llaga, al mostrar cómo la culturas indígenas y negras padecían en
nuestros días otra cruzada tan deformadora de su idiosincrasia como lo
habían sido en su tiempo la cruz y la espada. Esa nueva conquista, en
aras del desarrollo.
Decía Molano:
La cultura en el gobierno del Salto Social 79
“Existe una Colombia central, rica y desarrollada, democrática y cul-

ta, la Colombia que se llama a sí misma ‘opinión pública’ y que podría ser
alinderada en relación con las otras Colombias, por medio de las tarjetas de
crédito. Es en general, la gente que opina, la gente que se respeta y se hace
respetar y que les impone a los demás sus gustos y sus ideales”.
Escuchar, entonces, las otras voces, las calladas voces, las silencia-
das, es lo que propuso el foro, a través del recuento que establecieron
sus diversos participantes. habló del Caribe. Habló del Pacífico. Los
Indígenas y la provincia. El baile (Álvaro Restrepo) y el cine (Sergio
Cabrera). La historia, con Daniel Arango y Jaime Jaramillo Uribe. El
rock y la universidad. Los museos y la pintura. La Colombia toda, viva
y creativa.
El gran debate cultural
Las propuestas del Foro de Barranquilla, antes de obtener Ernesto

Samper la Presidencia, impulsaron un gran debate nacional no sólo
sobre la iniciativa en sí del Ministerio, sino sobre la cultura colombia-
na en general. Fue un debate democrático que involucró todo el país y
a todos sus actores, vinculados o no directamente al ámbito creativo.
La cronología del mismo se puede resumir así: abril de 1994: Foro de
Barranquilla, donde se lanza la idea.
Julio de 1994: Gabriel García Márquez se opone a la idea del Ministe-
rio, aduciendo la burocratización, los compromisos políticos y la centrali-
zación como factores adversos. Septiembre de 1994: Jacquin de Samper,
motor incansable del tema, informa de la presentación ante el Congreso
de la Ley General de Cultura, que conlleva el Ministerio. La acompañan
los Ministros de Economía, Educación y Comunicaciones. Con los apor-
tes de tres asesores presidenciales, Ramiro Osorio, Juan Luis Mejía y Juan
Gustavo Cobo Borda, la redacción del proyecto es estudiada, cuestiona-
da y enriquecida en medios de comunicación, foros y debates.
Diciembre de 1994: La Comisión Sexta de la Cámara de Repre-
sentantes inicia su estudio. La ponente es la parlamentaria liberal de
Risaralda, María Isabel Mejía Marulanda.
Febrero-marzo de 1995: se inicia el gran debate nacional del pro-

yecto, no sólo en la Cámara, sino a través de foros regionales en todo
el país. Comienzan en Floridablanca, Santander; continúan en Mede-
llín, Barranquilla, Cali y Pasto, y se prolongan en San Agustín, Huila
y Arauca.
Editoriales de periódico, columnistas de opinión, voceros de gre-
mios, miembros de los sectores educativo y cultural, y público en gene-
ral, se sienten convocados a participar y dejar oír sus voces. El rechazo
de García Márquez al mismo es compartido por el comentarista eco-
nómico Jorge Child y el clavicembalista Rafael Puyana, quienes con
evidente exageración aducen los ejemplos del nazismo hitleriano y el
estalinismo soviético en la manipulación de la cultura. De otra parte,
hacedores culturales de vieja data como Fanny Mikey y Enrique Bue-
naventura lo apoyan con entusiasmo. En el mismo sentido se pronun-
cia el senador Manuel Cepeda Vargas, al considerarla una iniciativa
fecunda. Su posterior asesinato corroborará la necesidad imperiosa de
todas las vías posibles, incluida la cultura, para el logro de la paz.
Por su parte, el líder indígena Lorenzo Muela, en artículo publicado
en El Tiempo (marzo 26 de 1995) recalcó cómo el patrimonio cultural
no eran sólo monumentos inertes, sino patrimonio viviente, como el
caso de los pueblos indígenas. Y dirá a la letra: “Hasta la coca, aunque ni
muerta ni objeto, arrebatada a nosotros y distorsionadas sus funciones, fuente
de enriquecimiento y destrucción en el mundo indígena, y a pesar de todo el
daño que se nos ha causado el tráfico con ella o al tratar de destruirla, es pa-
trimonio cultural. Y lo es porque para muchos pueblos indígenas esta ha sido
base fundamental de su mundo cosmogónico, de su gran filosofía. Esa hoja
de coca, tan amada y respetada por sus grandes virtudes, porque simboliza el
poder del hombre con la naturaleza y con el mismo hombre, es cultura”.
Vale la pena recordar también cómo la presencia en Colombia de
dos Ministros de Cultura extranjeros, Jack Lang de Francia, y Carmen
Alboroh, de España, respaldan la iniciativa de un Ministerio de Cul-
tura para Colombia, contribuyen a brindar puntos de vista válidos y
dignos de tenerse en cuenta, más allá de las limitaciones locales. Todo
este proceso se puede seguir, sin omitir ningún testimonio adverso o
favorable, en los cinco volúmenes que la Presidencia de la República

editó, para dejar así constancia pública no sólo de la iniciativa, sino
también del estado de la cultura colombiana. Su historia, conflictos,
problemas y posibles soluciones. Son ellos:
1. Crear es vivir. Bogotá, Presidencia de la República, noviembre

1994, 334 páginas.
2. Debate Cultural. Bogotá. Presidencia de la República, junio
1995. 556 páginas.
3. Materiales para una cultura, Bogotá, Presidencia de la Repúbli-
ca, diciembre de 1995. 351 páginas.
4. El trabajo cultural en Colombia, Bogotá, Presidencia de la Re-
pública, noviembre de 1996. 351 páginas.
5. Ministerio de Cultura, Ministerio de la Paz. Bogotá, Presidencia
de la República, octubre de 1997. 481 páginas.
Siguiendo, en consecuencia, el minucioso cronograma que estos li-

bros registran podemos ver cómo en junio de 1995 las comisiones sextas
de Senado y Cámara aprobaron conjuntamente más de 70 artículos de
los que componen la Ley General de Cultura. Se hizo evidente en ellos
la búsqueda de formas de financiación de la cultura, como el descontar
hasta el 50% a los contribuyentes del impuesto sobre la renta de las do-
naciones que efectúen a los Fondos Mixtos de Promoción de la Cultura
y las Artes. Los créditos que otorgara el IFI, con cupo de 150.000 millo-
nes de pesos. Pasaba la Ley a sesiones de plenarias, no sólo conservando
como máxima aquella de “apoyar sin intervenir”, sino teniendo siempre
en cuenta que la cultura no es obra de los gobiernos, sino de la gente
misma, y que la presencia de un representante de la cultura es el Con-
sejo de Ministros y en el CONPES, para la asignación de recursos, le
da a la cultura un reconocimiento institucional y una representatividad
para tener en cuenta en las decisiones que orientan la vida nacional.
Finalmente, el 19 de junio de 1997, el Congreso de Colombia de-
creta la Ley 397, por la cual “se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y
demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan
normas sobre patrimonio cultural, fomento y estímulos a la cultura, y se

trasladan algunas dependencias”. Así, en 83 artículos, la cultura adqui-
rirá una ley marco que impulsaba su desarrollo y le confería vigorosos
instrumentos legales y económicos para cumplir con plena libertad, su
tarea. Como lo dice la Ley: “Más allá de las artes y las letras”, la cultu-
ra comprende “modo de vida, derechos humanos, sistemas de valores,
tradiciones y creencias”.
En su artículo 2do la Ley era clara: “El objetivo primordial de la polí-
tica estatal sobre la materia es la preservación del Patrimonio Cultural de la
Nación y el apoyo y el estímulo a las personas, comunidades e instituciones
que desarrollen o promuevan las expresiones artísticas o culturales en los
ámbitos locales, regionales y nacional”. La transición, en consecuencia,
del Instituto Colombiano de Cultura al flamante Ministerio de Cultura
se realizó a partir de una sólida base: el respaldo político e institucional
que había recibido la cultura iba acompañado de un apoyo concreto
en el nivel económico. Si entre 1995 y 1997 el Instituto Colombiano
de Cultura dispuso de un presupuesto de 108.188 millones de pesos, el
Ministerio de Cultura en su año inicial de labores, 1998, contó con un
presupuesto de 201.281 millones.
Desde ese entonces hasta hoy, las bondades de la iniciativa se han
hecho evidentes: y la cultura en su diversidad apasionante y en su
riqueza innegable, se ha convertido en uno de los pocos espacios de
diálogo y confrontación inteligente del país. De convivencia y de con-
tribución significativa al PIB, dada la multiplicidad enriquecedora de
lo que se ha llamado “las industrias culturales”. La música, el cine, la
edición son hoy rubros clave en la vida económica del país y, más im-
portante aún, mantiene nuestra identidad y proyectan nuestros sueños
bajo formas compartibles, aquí y en el exterior.
La Biblioteca Familiar
Con un consejo asesor integrado por Jaime Jaramillo Uribe, Fernan-

do Charry Lara y Hernando Valencia Goelkel, la Biblioteca Familiar
Colombiana de la Presidencia de la República editó 40 títulos bajo la
coordinación de Juan Gustavo Cobo Borda. Se buscó representar allí

los libros clásicos de lo que se pudiere denominar nuestro canon cul-
tural y su distribución gratuita por colegios, bibliotecas públicas, casas
de la cultura, universidades, guarniciones militares, brindó elementos
de la más alta calidad artística y del más riguroso nivel científico para
indagar en nuestra historia, en nuestra economía, en nuestra literatura,
en nuestra ecología, en nuestro periodismo, en nuestra relación con los
países vecinos y, en definitiva, como lo dice el título de uno de ellos,
“de los documentos que hicieron un país”.
Títulos de la Biblioteca Familiar
–– María, de Jorge Isaacs - Prólogo: R.H. Moreno-Durán

–– De sobremesa, de José Asunción Silva - Prólogo: Rafael Gutiérrez
Girardot
–– Colombia, de Kathleen Romoli - Prólogo: Juan Gustavo Cobo
Borda
–– Cuatro años a bordo de mí mismo, de Eduardo Zalamea - Prólogo:
Eduardo Jaramillo Zuluaga
–– Los grandes conflictos sociales y económicos de nuestra historia (To-
mos I y II), de Indalecio Liévano Aguirre - Prólogos: Alberto
Zalamanca, Carlos Lleras Restrepo y Darío Jaramillo Agudelo
–– Nuestro lindo país colombiano, de Daniel Samper Ortega - Prólogo:
Carlos José Reyes
–– La mansión de Araucaíma y otros relatos, de Álvaro Mutis - Prólo-
go: Gabriel García Márquez
–– América nació entre libros (Tomos I y II), de Germán Arciniegas -
Prólogo: Consuelo Triviño Anzola
–– Veinte ante el milenio, compilación y prólogo: Eduardo García
Aguilar
–– Tarde de verano, de Miguel Mejía Vallejo - Prólogo: Juan Luis
Mejía Arango
–– Quinas amargas, de Gonzalo Hernández de Alba - Prólogos:
Ernesto Guhl Nannetti, Carmen Ortega
–– La autobiografía en la literatura colombiana, Compilación y prólo-

go: Vicente Pérez Silva
–– Colombia hoy, de Jorge Orlando Melo - Prólogo: Álvaro Camacho
Guizado
–– Historia de Colombia. La dominación española, de Jorge Orlando
Melo - Prólogo: Carl Henrik Langebeak Rueda
–– Antología de la poesía colombiana, Tomo I, selección y prólogo:
Fernando Charry Lara
–– Antología de la poesía colombiana, Tomo II, selección y prólogo:
Rogelio Echavarría
–– La saga de Tipacoque, de Eduardo Caballero Calderón - Prólogo:
Beatriz Caballero Calderón
–– Cuentos, de Tomás Carrasquilla - Prólogo: Carlos Sánchez Lozano
–– Colombia en las artes, de Francisco Gil Tovar
–– Antología del ensayo en Colombia, selección y prólogo: Oscar To-
rres Duque
–– Antología de los mejores relatos infantiles, selección y prólogo: Bea-
triz Helena Robledo
–– Teatro inédito, de Enrique Buenaventura - Prólogo: Carlos José
Reyes, Nicolás Buenaventura Alder
–– Viajeros extranjeros por Colombia, selección y prólogo: José Luis
Díaz Granados
–– Nuevas crónicas de Indias, selección prólogo: Fabio Zambrano
–– Historia económica de Colombia, selección y prólogo: José Antonio
Ocampo
–– La crónica en Colombia: medio siglo de oro, selección y prólogo:
Mariluz Vallejo Mejía
–– Discursos bolivarianos, introducción: Alicia Chibán, Eulalia Fi-
gueroa Solá y Elena Altuna - Prólogos Arturo Uslar Pietri, Jaime
Posada, Álvaro Valencia Tovar
–– José Asunción Silva: el corazón del poeta, de Enrique Santos
Molano
–– La vorágine, de José Eustacio Rivera - Prólogo: Isaías Peña
Gutiérrez
–– Biografía de Sardá y Cronicón del Nuevo Reyno, de Alberto Mira-

món - Prólogo: Mario Germán Romero
–– Oficio crítico, de Hernando Valencia Goelkal
–– Arqueología de Colombia, de Gerardo Reichel-Dolmatoff - Prólo-
go: Augusto Oyuela Caycedo
–– Grandes oradores, selección y prólogo: Antonio Cruz Cárdenas
–– Silva, Arciniegas, Mutis y García Márquez, de Juan Gustavo Cobo
Borda - Prólogo: Esperanza López Prada
–– La tierra en América equinoccial, de Víctor Manuel Patiño
–– Documentos que hicieron un país, Archivo General de la Nación
de Colombia - Prólogo: Jorge Palacios Preciado
–– Colombia - Venezuela - Historia intelectual
–– Ensayos históricos, de Jaime Jaramillo Uribe
L os derechos humanos, un compromiso
de estado 1994-1998
Blanca Lucía Echeverry1

Asesora del Defensor del Pueblo durante el gobierno de Samper
La mirada vigilante de los organismos y las agencias internacionales

defensoras de los derechos humanos, así como de algunos gobiernos ex-
tranjeros −Estados Unidos, Comunidad Europea− sobre la situación de
los mismos en Colombia se venía haciendo cada vez más sistemática.
Ello es explicable si se tiene en cuenta que otros países del área, que vi-
vían una situación dramática en el período objeto de estudio, entraron
de lleno en procesos de paz exitosos, como son los casos de El Salvador
y Guatemala, lo cual incide en el desplazamiento de las miradas hacia
nuestro país2.
1
Acevedo Carmona, Darío. Conflicto armado colombiano y derechos humanos ante la
comunidad internacional. Revista Foro No. 26.
2
“Para que la fuerza que ejerce el Estado sea legítima tiene que ser justa y lo será en la
medida en que Colombia haga realidad su compromiso de defensa y respeto de los derechos
humanos. En mi Gobierno los Derechos Humanos se cumplirán no como resultado de
una concesión a los alzados en armas o a sus organizaciones defensoras, sino como el
desarrollo natural de mi profunda convicción de que ningún Estado puede exigir respeto a
La situación de derechos humanos que el país presentaba se enmar-

có en un prolongado conflicto armado, que opera como un factor de-
terminante en la producción de numerosas violaciones de los derechos
fundamentales.
A su vez, las conductas violatorias de los derechos humanos y las
infracciones de los preceptos humanitarios aplicables a los conflictos
no internacionales contribuyeron a la continua degradación de las
condiciones en las cuales se produjo la confrontación armada entre los
diferentes actores, que trajeron consigo secuelas tales como una inten-
sificación de numerosas formas de individuales o grupales de venganza,
así como una extendida tendencia de hacer “justicia” por la propia
mano. Estas escuelas del conflicto no dejaron de reflejarse en una cre-
ciente polarización en amplios sectores.
Consciente de que la plena vigencia de los derechos fundamenta-
les sólo se podrá alcanzar una vez que el conflicto armado haya sido
superado, pero también convencido de que el respeto por los derechos
humanos, además de ser un imperativo ético ineludible y un objetivo
fundamental para un Estado democrático, contribuye a alcanzar la so-
lución misma del conflicto, el gobierno del presidente Ernesto Samper
trabajó, como prioridades de su política en dos direcciones comple-
mentarias: la búsqueda de una salida negociada al conflicto y la promo-
ción y la protección de los derechos humanos, al igual que el respeto al
Derecho Internacional Humanitario (DIH).
La política de derechos humanos fue definida desde los inicios del
Gobierno. En el discurso de posesión presidencial pronunciado el 7 de
agosto de 19943, presentó los lineamientos básicos de su política en esta
materia, con el propósito esencial de contribuir a remover los ya men-
sus ciudadanos si sus propios agentes obran de manera arbitraria atropellando los derechos
de los individuos”.
3
Informe del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre
Colombia. Distr. General E/CN.4/1997/11, 24 de enero 1997 Original: Español Comisión
de Derechos Humanos - 53º período de sesiones - Tema 3 del programa provisional.
Ver anexo acuerdo relativo al establecimiento en Colombia de una oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Pág. 4.
Los derechos humanos, un compromiso de estado... 89
cionados factores que incidían en la vulneración de dichos derechos,

y enmarcada en claros principios de reconocimiento y transparencia
sobre la realidad colombiana.
Los lineamientos centrales de dicha política fueron los siguientes:
apertura al escrutinio y cooperación de la comunidad internacional,
humanización del conflicto armado interno, lucha contra la impuni-
dad, lucha contra los grupos de justicia privada, programas para despla-
zados por la violencia política, aumento del compromiso de la fuerza
pública con los derechos humanos, relaciones con las organizaciones
no gubernamentales de derechos humanos.
El desarrollo de estos lineamientos se logró plasmar en avances
concretos e importantes en la dirección de lograr la plena vigencia de
dichos derechos en el país, aun cuando la empresa de lograr un cambio
radical del panorama en estas materias continúa ligada profundamente
al desmantelamiento tanto del contexto de violencia como del conflic-
to armado, cuya necesidad de resolución se evidenció como una prio-
ridad para las futuras administraciones y una necesidad indispensable
para todos los colombianos.
A pertura a la comunidad internacional
A pesar de las complejas circunstancias por las que atravesaba el país

en materia de orden público, el Gobierno, consciente de la importancia
de la cooperación con la comunidad internacional para la superación de
esta problemática, asumió el compromiso de consentir ampliamente el
escrutinio de los organismos intergubernamentales, de las organizaciones
no gubernamentales de carácter internacional defensoras de los derechos
humanos, y de propender por el desarrollo de los instrumentos interna-
cionales en las mencionadas materias. Esta línea de política se concretó
con el establecimiento en Colombia de una Oficina del Alto Comisio-
nado de Derechos Humanos de Naciones Unidas, la cual, conformada
por su directora y seis expertos, empezó sus actividades en abril de 1997.
En cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Acuerdo re-
lativo al establecimiento de la Oficina, suscrito por el Gobierno y Alto
Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas el 29

de noviembre de 1996, se designó la Consejería Presidencial para los
Derechos Humanos como la entidad de enlace que asegurara la comu-
nicación del Gobierno con la Oficina del Alto Comisionado para toda
cuestión relacionada con sus actividades, asistió y facilitó sus gestiones
entre las autoridades nacionales y coordinó los encuentros de asesoría
y trabajo con las demás instituciones4. Así mismo, se emitió una Di-
rectiva Presidencial, en abril de 1997, en la cual se establecieron los
parámetros de la colaboración y el apoyo de todas las entidades del
Estado que no hacen parte de la rama ejecutiva. A través de un Acuer-
do adicional suscrito entre las partes, se plasmó la voluntad común de
aumentar el número de expertos de la Oficina hasta un número de 12,
con el fin de reforzar la capacidad de gestión de la misma y profundizar
su capacidad de asesoría.
Sin duda, el mandato de la Oficina, consistente en la observación
de la situación de Derechos Humanos y Derecho Internacional Hu-
manitario y de asesoría a las autoridades colombianas en la materia,
la sitúan en un lugar privilegiado para contribuir efectivamente a la
búsqueda de soluciones al respecto y para ofrecer a la comunidad in-
ternacional una visión completa y equilibrada de la compleja situación
que se vivía en Colombia.
Durante el período transcurrido desde su instalación, la Oficina
cumplió un papel de importancia en la creación de un ambiente propi-
cio para una recepción constructiva de los aportes de la comunidad in-
ternacional, mediante la interlocución permanente y de alto perfil con
todas las instancias del Estado que tienen competencia en la materia,
así como con diversos sectores de la sociedad. El Gobierno estimaba
que la mayor importancia era que la Oficina, a partir de la experiencia
de su primer año de gestión y en cabal cumplimiento de su mandato,
contribuyera, mediante iniciativas, planes y programas específicos, a la
4
Ibídem.
puesta en marcha de políticas y acciones en beneficio del disfrute de los

derechos humanos en el país.
De otro lado, se produjeron nuevos desarrollos legislativos en el
camino de adecuar la normatividad interna a los preceptos del DIH y
de los derechos humanos, dentro de los cuales vale la pena mencionar
la ratificación, en diciembre de 1997, de la Convención Interamerica-
na para Prevenir y Sancionar la Tortura; la aprobación en 1995 de la
Adhesión de Colombia al Protocolo II adicional a los Convenios de
Ginebra, y la suscripción de la Convención que proscribe la fabrica-
ción y el uso de las minas antipersona, en 1997.
El Gobierno invitó y recibió las visitas de diferentes relatores y gru-
pos de trabajo de la Organización de las Naciones Unidas y la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos, además de estudiar las
recomendaciones hechas por los organismos intergubernamentales es-
pecializados, sobre las políticas y las medidas por adoptar en materia de
promoción y protección de los derechos humanos.
En esa dirección, en 1995, se creó la comisión integrada por los mi-
nistros y los jefes de entidades gubernamentales con responsabilidades
en la materia, la cual se dedicó al análisis de los temas y las propuestas
de mayor relevancia para la comunidad internacional, y gestionó ini-
ciativas para contribuir al fortalecimiento de la agenda gubernamental.
Esta comisión se reunía cada mes con la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas con
el fin de mantener diálogo permanente respecto a sus observaciones,
críticas y propuestas.
Humanización del conflicto armado
El gobierno, en el marco de su política de paz, insistió desde el ini-

cio de su mandato en la necesidad de realizar acercamientos a la gue-
rrilla tendientes a la definición de un acuerdo de vigencia inmediata
para aplicación del DIH. Sin embargo, la guerrilla fue y ha sido reacia a
atender los llamados a celebrar acuerdos para la humanización de con-
flicto, en buena medida porque el uso de prácticas que violan el DIH
ha sido consustancial a la sobrevivencia y al crecimiento de los grupos

insurgentes en Colombia. Al tiempo que buscó una salida negociada al
conflicto, el Estado colombiano expresó el compromiso unilateral en
relación con su obligación jurídica internacional de respetar y hacer
respetar las normas del DIH. Es así como el gobierno fue instrumen-
tando acciones tales como la aprobación, ya mencionada, en 1995 de
la Adhesión de Colombia al Protocolo II adicional a los convenios
de Ginebra y el depósito en 1996 de la declaración que reconoce la
competencia de la Comisión Internacional de Investigación o encuesta
establecida en el artículo 90 del Protocolo I.
Del mismo modo, el Gobierno Nacional y el Comité Internacional
de la Cruz Roja (CICR), en 1996, firmaron un acuerdo5 para garantizar y
facilitar el trabajo humanitario de esa organización en el país que le per-
mite tener, con fines humanitarios, relaciones de trabajo con los grupos
de justicia privada, así como suministrar asistencia humanitaria a los ci-
viles afectados por el conflicto. Igualmente cabe recordar que una de las
funciones de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Derechos Humanos consiste en recibir quejas por infrac-
ciones a las normas humanitarias en los conflictos armados, incluidas las
cometidas por la guerrilla y los grupos de justicia privada, Por otra parte,
las acciones en materia de difusión y aplicación de las normas del DIH,
con especial énfasis en la Fuerza Pública, han contado con la decidida
colaboración de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, un
programa de difusión masiva DIH en más de un centenar de municipios
en los cuales la violencia del conflicto armado era más aguda.
En respuesta al Mandato Ciudadano por la Paz6, el Gobierno inclu-
yó en la Ley de Orden Público y Convivencia Ciudadana que establece
el marco legal de futuras negociaciones de paz, sancionada el 27 de di-
5
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Comité Internacional de
la Cruz Roja. Febrero 16 de 1996.
6
Tathiana Montaña. Indepaz. Febrero de 2006. El período 1994-2000 presenta al
escenario político una cantidad estimulante de acciones sociales por la paz a lo largo y
ancho del país. Se constituya el Comité de búsqueda por la paz (1994), la Comisión de
Conciliación Nacional (1995), la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la paz y
ciembre 1997 como la Ley 418, normas por las cuales se aplaza la incor-
poración al servicio militar obligatorio de los menores bachilleres hasta
el cumplimiento de los 18 años, excepto cuando voluntariamente, y
con la autorización expresa y escrita de sus padres, opten por su cumpli-
miento inmediato. En este último caso, los menores de edad reclutados
no podrán ser destinados a zonas donde se desarrollen operaciones de
guerra, ni ocupados en acciones propias de la confrontación armada.
Lucha contra la impunidad
El Gobierno desarrolló una política que tuvo como eje central el

otorgar un impulso prioritario a la investigación de ciertos casos, es-
pecialmente atroces, de violación de los derechos humanos. En este
sentido, con la mediación de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, se adelantaron arreglos amistosos en siete casos referentes
a masacres, desapariciones y otras graves violaciones a los derechos
humanos. Este mecanismo representó la posibilidad de sumar los es-
fuerzos de los organismos internacionales, las entidades estatales y gu-
bernamentales, y los representantes de las víctimas en la lucha contra
la impunidad, así como mitigar las dramáticas consecuencias persona-
les y sociales que dichas violaciones conllevan. Cabe resaltar el caso
de los hechos violentos de Trujillo, en el cual el Gobierno propuso la
conformación de una Comisión de Investigación por estos hechos, de
composición mixta −estatal, gubernamental y de la sociedad civil− que
se pronunció sobre la responsabilidad del Estado y de los presuntos
autores, y formuló recomendaciones sobre indemnizaciones a las vícti-
mas. Al recibir el informe de la comisión, el presidente de la República
aceptó la responsabilidad del Estado7 sobre los respectivos sucesos, así
como las demás conclusiones y recomendaciones de la Comisión. En
Empresarios por la Paz (1998), el Consejo Nacional de Paz (1998), el Proyecto Colombia
Va (1999) y Paz Colombia (2000).
7
Comisión de Investigación de los sucesos violentos de Trujillo. Caso 11.007 de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe Final. Imprenta Nacional de
Colombia. Septiembre de 1995. Palabras del presidente de la República, Ernesto Samper
igual sentido, y como desarrollo de la política de impulso de casos,

el Gobierno y los peticionarios en los casos de Roison Mora y Faride
Herrera, que se adelantaron ante la Comisión Interamericana de Dere-
chos Humanos, suscribieron la primera solución amistosa en la historia
de las relaciones del Gobierno de Colombia con dicho organismo in-
tergubernamental de Derechos Humanos. Por otra parte, por iniciativa
gubernamental, se expidió 1996 la Ley 288, que autoriza expresamente
al Gobierno a realizar los pagos de las indemnizaciones decretadas o
recomendadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
y por el Comité del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la Organi-
zación de las Naciones Unidas. En virtud de lo anterior, el Comité de
Ministros contemplado en dicha ley, encargado de conceptuar sobre el
pago de las indemnizaciones, emitió más de 25 resoluciones que bene-
ficiaron a más de 200 personas en 17 casos de violación a los derechos
humanos, incluido el caso de Trujillo. En aplicación de la sentencia
de la Corte Constitucional C-561 de 1997, que precisa los alcances
del fuero militar, fueron trasladados 141 procesos de la Justicia Penal
Militar a la Justicia Ordinaria, a petición de la Procuraduría General
de la Nación. El Gobierno presentó a consideración del Congreso de
la República un proyecto de ley por medio del cual se tipifica como
delito la desaparición forzada de personas y el genocidio8, y se aumenta
la pena por el delito de tortura.
Pizano, en el Acto de Entrega del Informe de la Comisión de Investigación de los Sucesos

Violentos de Trujillo. Pág. 157.
8
Observatorio de los Derechos Humanos en Colombia. El primer proyecto fue radicado
en 1998 por el Gobierno del Doctor Virgilio Barco. Esta iniciativa y las de 1989 y 1990
fueron archivadas sin recibir trámite alguno. Luego, en 1992 y 1993, se presentaron dos
nuevos proyectos de origen parlamentario, que fueron reunidos en uno solo y aprobado en
1994. Sin embargo, las diferencias entre las dos Cámaras en el trámite de las objeciones
del presidente César Gaviria llevaron a que fuera archivado. En 1997 se radicó un nuevo
proyecto de ley, que fue presentado de nuevo en 1998 por el Gobierno del presidente
Ernesto Samper. Después del trámite correspondiente y una vez consideradas en las
plenarias las objeciones presidenciales, fue aprobado definitivamente y se convirtió en
la Ley 589 de 2000, sancionada por el presidente Andrés Pastrana el 6 de julio de 2000.
R eforma a la Justicia P enal M ilitar
En septiembre de 1997, el Gobierno presentó al Congreso de la

República el proyecto de ley que reforma el Código de Justicia Penal
Militar. Este proyecto fue aprobado en sesiones conjuntas de las Comi-
siones Primeras del Senado y la Cámara de Representantes, en el mes
de diciembre de 1997.
El objetivo central de la reforma era adaptar la justicia castrense a
la Constitución de 1991 y a los estándares internacionales y consoli-
darla como un eficiente instrumento de investigación y punición de los
delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo
y en relación con el servicio. El proyecto en mención, producto de un
proceso de concentración de más de tres años, definió claramente los
límites entre la justicia penal militar y la ordinaria, siguiendo los linea-
mientos trazados por la Corte Constitucional al distinguir las conduc-
tas que pueden ser consideradas o desestimadas como actos del servicio.
Para el logro de tales finalidades se introdujo una serie de signifi-
cativas modificaciones, de las que vale la pena destacar las siguientes:
–– Precisa el alcance del fuero militar mediante la enumeración de

aquellos delitos que bajo ninguna circunstancia pueden tener re-
lación con el servicio.
–– Condiciona la aplicación del principio de la obediencia debida
como eximente de responsabilidad a la legitimidad de las órde-
nes, emitidas por autoridad competente, en cumplimiento de las
formalidades legales.
–– Consagra la parte civil dentro del proceso penal militar con las
atribuciones para imprimirle impulso probatorio al proceso por
parte de los perjudicados con ocasión del delito que se juzga.
–– Separa las funciones de jurisdicción y mando. El proyecto previó,
en consecuencia, una separación entre las atribuciones de man-
do y la actividad de juzgamiento, de manera que el juez sea en
adelante una persona dedicada a cumplir su labor de administrar
justicia.
R ed Nacional de Comunicaciones de D erechos Humanos
El Gobierno Nacional, con el apoyo del Gobierno de los Países Ba-

jos y la participación de la Fiscalía, la Procuraduría y la Defensoría del
Pueblo, creó una red sistematizada para el intercambio de información
entre organismos estatales y gubernamentales relacionados con el tema
de derechos humanos. Dicha red permitió remitir quejas y denuncias
relacionadas con casos de violación de los derechos humanos e infrac-
ciones al DIH desde diferentes puntos de la geografía nacional hacia
las entidades competentes que adelantan acciones de investigación y
acusación. Además, permitió efectuar un seguimiento a las actuaciones
penales y disciplinarias a que hayan dado lugar dichas quejas y denun-
cias. En su primera fase, el proyecto logró interconectar 150 puntos de
captación de quejas en 42 municipios correspondientes a 21 departa-
mentos con altos índices de violación a los derechos humanos.
Lucha contra los grupos de justicia privada
El llamado “paramilitarismo” se presentaba en el país, de manera

principal, como un fenómeno reactivo que surge como respuesta ilegal,
con frecuencia salvaje, de diversos grupos y sectores sociales contra la
guerrilla.
El fenómeno de la “justicia privada” implicó un profundo envi-
lecimiento del conflicto armado al utilizar métodos como masacres,
cadenas de homicidios, desapariciones forzadas y tortura. Estas prácti-
cas generaron la ampliación del desplazamiento forzado de población,
procesos de concentración de la tierra en gran escala y represión de
reivindicaciones sociales legítimas. Igualmente, el fenómeno de la “jus-
ticia privada” generalizó un clima de intolerancia extrema y ha sido un
factor de corrupción de algunos agentes del Estado que se pliegan a las
presiones de esos grupos y, en algunos casos, por acción o por omisión,
favorecen a los mismos.
En relación con la posición del Estado frente a los grupos de justicia
privada, el Gobierno recalcó que este fenómeno no corresponde a una
política institucional; por eso los mandos militar y policial emitieron

instrucciones en rechazo a tales grupos, y los oficiales de alto y mediano
rango tomaron medidas activas para aislar a su personal de toda vincu-
lación con estos grupos.
Por otra parte, el Gobierno apoyó la creación, a finales de 1994, de
la Unidad Nacional de Fiscalías de Derechos Humanos9, la cual ade-
lantó importantes procesos en contra de grupos de “justicia privada”.
La alocución presidencial de diciembre de 1994 estuvo encaminada
a manifestar un enfático repudio a los actos cometidos por los “grupos
de justicia privada” y a anunciar la orden impartida a los organismos de
seguridad del Estado de adoptar medidas efectivas de persecución y en-
frentamiento a estos grupos, en desarrollo de la política gubernamental
en la materia.
A partir de esa fecha, se desplegó una campaña de difusión masiva
con la oferta de recompensas, por valor de 1.000 y de 500 millones de
pesos, a quienes proveyeran información que condujera a la captura de
seis reconocidos jefes de los grupos en mención.
El 3 de diciembre de 1997 se expidió un decreto por medio de cual
se creó un Bloque de Búsqueda encargado de la coordinación de las
acciones de los diversos organismos del Estado tendientes a combatir
los grupos de autodefensa, organizaciones de justicia privada, bandas de
sicarios y escuadrones de la muerte. Entre sus funciones, el Bloque de
Búsqueda debió combatir y perseguir estos grupos y apoyar a la Fiscalía
General de la Nación en la ejecución de las órdenes de captura que se
dictaban contra los promotores, organizadores, dirigentes y miembros
de dichos grupos.
9
Existen numerosas publicaciones académicas sobre el origen y la evolución
del paramilitarismo. Al respecto, el académico Javier Giraldo M.S.J., define: “La
desnaturalización de la institución militar. Pero estas desviaciones llegan al nivel máximo de
perversión cuando son acondicionadas a mecanismos de clandestinidad, como subterfugios para
burlar las responsabilidades”.
R eglamentación de los servicios especiales de vigilancia y

seguridad
Las denominadas anteriormente asociaciones “Convivir” fueron

creadas con el propósito de proporcionar a la población un mecanismo
enmarcado en parámetros legales, para colaborar con las autoridades en
labores de vigilancia e información, ante las crecientes demandas de
seguridad en las zonas rurales.
Sin embargo, el Gobierno, consciente de que la existencia de es-
tos servicios especiales de seguridad privada originó incertidumbre en
algunos sectores de la opinión pública y la comunidad internacional,
emprendió, en agosto de 1997, una evaluación de su funcionamiento y
procedió a suspender el otorgamiento de nuevas licencias hasta tanto
se expidiera su reglamentación.
La Corte Constitucional, mediante la sentencia proferida en no-
viembre de 199710, declaró la constitucionalidad de dichas asociaciones
y limitó el uso de las armas a las de defensa, al prohibir la utilización de
armas de uso restringido de la fuerza pública y la realización de tareas
propias de esta última. Así mismo, ordenó la devolución de las armas
de uso restringido que hasta entonces habían sido autorizadas.
En su pronunciamiento sobre los servicios de vigilancia, la Corte re-
conoció el derecho de la comunidad a organizarse con el fin de atender
su defensa contra la delincuencia y apoyar a las autoridades legítimas,
con estricta sujeción a las leyes. Reiteró, así mismo, que el apoyo a las
autoridades es un deber de todas las personas residentes en Colombia.
En diciembre de 1997, el Gobierno Nacional expidió, en uso de su
potestad reglamentaria, el decreto correspondiente, con lo que puso en
vigor una estricta regulación que ajusta los servicios de vigilancia y se-
guridad privada a lo establecido por la Corte Constitucional. En virtud
suya se les atribuye carácter exclusivamente defensivo y transitorio y se
limita el desarrollo de sus actividades a áreas claramente definidas, de
10
Fiscalía General de la Nación. Resolución No. 02725 de diciembre de 1994.
las que se excluyen expresamente las zonas de conflicto. Se establecen,

además, exigentes requisitos para su creación y el cumplimiento de
sus deberes y obligaciones. Igualmente, para contribuir a su control, se
crean Comités de Seguimiento Departamentales, sin perjuicio de las
atribuciones al respecto de la Superintendencia de Vigilancia y Segu-
ridad Privada. Dichos comités se conformaban por el Gobernador del
respectivo departamento y tenían el deber de evaluar e informar sobre
el funcionamiento de los servicios en mención.
El objetivo de la reglamentación no fue otro que el de procurar unas
condiciones de estricta legalidad para la creación de estos servicios, al
reducirlas a aquellos casos en que existan reales necesidades de protec-
ción, y establecen un severo control a su existencia y su funcionamiento.
R elaciones con organizaciones no gubernamentales de

derechos humanos
En el marco del conflicto armado que afectaba al país, la tarea de los

defensores de derechos humanos era más difícil. Hay quienes son del pa-
recer de que la denuncia contra agentes del Estado indicaba simpatías o
vínculos de las organizaciones dedicadas a esta labor con los grupos guerri-
lleros. Esta concepción permeó sobre todo los grupos de justicia privada.
El Gobierno reconoció la problemática y respaldó la legítima la-
bor de las ONG de Derechos Humanos que realizaban su trabajo con
honestidad y dentro de la Constitución y la Ley. Es así como desde su
inicio anunció una política de puertas abiertas a las personas y las or-
ganizaciones particulares dedicadas a la promoción y la defensa de los
derechos humanos. Mantuvo con ellas diálogo y discusiones sobre los
diagnósticos y las críticas que plantearon y sobre las políticas propues-
tas para enfrentar los diferentes aspectos de la aludida problemática.
Sostuvo con los organismos de Derechos Humanos relaciones cons-
tructivas en procura de superar las violaciones de tales derechos y tomó
medidas para proteger la vida y la integridad de sus miembros.
Entre los escenarios de concertación de políticas con estas organi-
zaciones que promovió el Gobierno, tales como el Comité de Derechos
Humanos del Sector Sindical, la Comisión Nacional de Territorios

Indígenas, la Mesa de Concertación con los Pueblos y Organizaciones
Indígenas y la Comisión consultiva de Alto Nivel para las Comunida-
des Negras. Así mismo, participaron en comités de impulso a ciertos
casos de grave violación a los derechos humanos y en el Comité de
Evaluación de Riesgos del Programa de Protección para Defensores de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior. El 18 de julio de 1997
se emitió una Directiva Presidencial que reiteraba el apoyo, la interlo-
cución y la colaboración que el Estado debe brindar a las organizaciones
defensoras de los derechos humanos y expresa el reconocimiento del
Primer Mandatario de la Nación y de su Gobierno a la labor que reali-
zan. El Gobierno diseñó un plan de difusión regional y nacional de esta
Directiva, con el fin de facilitar su conocimiento, apropiación y apli-
cación por parte de las autoridades civiles y militares por los miembros
de los organismos de seguridad. El plan, además, propició espacios de
discusión en los que participaron las organizaciones de la sociedad civil.
En el Ministerio del Interior se puso en marcha, en noviembre
de 1996, la Dirección General Unidad Administrativa Especial de
Derechos Humanos, que adelantó, desde agosto de 1997, el Programa
de Protección de Testigos y Personas Amenazadas, cuyo objetivo fue
el de coordinar acciones orientadas a la protección de dirigentes, ac-
tivistas, defensores de los derechos humanos y testigos de violaciones
de los mismos.
En el diseño y la ejecución del Programa se convocó a las ONG,
a representantes de campesinos e indígenas y a las instituciones del
Estado que prestan servicios de protección y de asistencia humanitaria
de emergencia. El programa, aún vigente, cuenta con un comité de
reglamentación y evaluación de riesgo con dos representantes de las
ONG, de los organismos de seguridad del Estado y de la Consejería
Presidencial para los Derechos Humanos.
Adicionalmente, el Gobierno estableció en el Icetex un fondo por
valor de 760 millones de pesos para otorgar becas en el exterior a aque-
llos defensores de derechos humanos que presenten las más críticas
situaciones de riesgo.
Atención al fenómeno del desplazamiento
La problemática de los desplazados por la violencia en el país se

incrementó como consecuencia del recrudecimiento y la expansión
del conflicto armado interno, especialmente por los grupos de “jus-
ticia privada” y la guerrilla, que tenían entre sus objetivas el control
territorial de algunas áreas. El Gobierno reconoció este fenómeno y
definió, a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social
(CONPES), los lineamientos de política para enfrentarlo y se empeñó
en desarrollar un conjunto de programas para atender a los afectados
en las etapas de emergencia, asentamiento y retorno o reubicación.
En materia de fortalecimiento institucional, a finales de 1995 se puso
en marcha el Área de Atención a la Población Desplazada, de la Di-
rección General Unidad Administrativa de Atención a la Población
Desplazada, de la Dirección General Unidad Administrativa Especial
para Derechos Humanos del Ministerio del Interior, y en abril de 1997
creó la Consejería Presidencial para los Desplazados.
Por otra parte, se procuró establecer un marco legal favorable a
la población de que se trata. El antes Instituto de Reforma Agraria
(INCORA), en 1995, aprobó un reglamento orientado a beneficiarla.
Igualmente, mediante decreto de diciembre de 1996, se creó un progra-
ma especial de adquisición de tierras. La ley, emitida en diciembre de
1996, por la cual se establecen las normas de extinción de dominio so-
bre los bienes adquiridos en forma ilícita, contempla la destinación de
bienes y recursos decomisados por virtud de esta ley a la financiación
de programas de reforma agraria y de vivienda de interés social para
los desplazados por la violencia. En aplicación de la ley, el Gobierno
dispuso que el 50% de estos recursos fuera destinado a este fin. En julio
de 1997 se expidió Ley No. 387, que adopta medidas para la preven-
ción, la asistencia de emergencia, la consolidación y la estabilización
socioeconómica de la población desplazada por la violencia, en la pers-
pectiva del retorno voluntario a los lugares de origen o la reubicación
concertada. La ley además otorga estatuto legal al Sistema Nacional
de Atención Integral para esta misma población. Dicho Sistema está
constituido por el conjunto de entidades públicas, privadas y comuni-

tarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas
tendientes a la atención integral de la población desplazada.
Compromiso de la fuerza pública con los derechos humanos
El Gobierno reconoció que algunos de sus agentes cometen vio-

laciones de los derechos humanos. Sin embargo, cabe resaltar que el
compromiso de la Fuerza Pública con el respeto a dichos derechos fue
cada vez mayor.
En este sentido, se desarrollaron varios programas de capacitación e
instrucción en Derechos Humanos y DIH de amplia cobertura, princi-
palmente dirigidos a las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y al De-
partamento Administrativo de Seguridad. Desde 1994 se creó la Oficina
de asesoría en derechos humanos y asuntos políticos del Ministerio de
Defensa Nacional, la cual trabajó en promoción, protección, defensa y
difusión de los derechos humanos y del DIH. Se emitió, así mismo, la
Directiva Permanente del Ministerio de Defensa Nacional No. 024 del
5 de julio de 1995, en la cual se desarrolló la política gubernamental
en materia de derechos humanos y se establecen directrices necesarias
para la elaboración de un amplio programa de formación en derechos
humanos y DIH para los miembros de la fuerza pública, el personal civil
vinculado a ella y los funcionarios de la Justicia Penal Militar.
La Policía y las Fuerzas Militares, en convenios suscritos con la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, adelantaron un
proyecto para el diseño de un nuevo modelo pedagógico en la fuerza
pública, que buscaba superar las deficiencias del vigente en la época.
O tros mecanismos y medidas de promoción y protección de

los derechos humanos
En desarrollo de la política de adecuar, diversificar e incrementar la

oferta institucional para atender las complejas necesidades que requie-
re la protección de los derechos humanos, al igual que la prevención
de violaciones que puedan afectarlos, se dispuso y entró en marcha

un variado número de mecanismos, tanto legislativos como orgánicos,
para cuyo funcionamiento se adoptaron, entre otras, las medidas que se
enuncian a continuación:
En atención a los problemas estructurales y culturales que afectan
la participación de las mujeres en los diferentes escenarios de la vida
pública, así como las condiciones laborales estatutarias que aún las ha-
cen objeto de tratamiento discriminatorio, se dispuso la creación de La
Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer, con el fin de diseñar
y aplicar la política gubernamental en la materia orientada a su pro-
moción, el apoyo a la iniciativas sectoriales adelantadas, al igual que
su fortalecimiento. Frente a las prácticas crecientes de privación de la
libertad mediante modalidades delincuenciales como el secuestro y el
secuestro extorsivo practicadas de manera sistemática tanto por grupos
guerrilleros como por organizaciones criminales altamente organiza-
das, sino también sectores medios, se creó el Programa Presidencial de
Lucha contra el Secuestro. Su finalidad principal era la de coordinar la
actividad de las unidades de policía especializadas en la lucha contra
estas modalidades criminales −Grupo Gaula de la Policía en el sector
urbano, y del Ejército en el sector rural−, así como la de desarrollar una
actividad de inteligencia encaminada al rescate de los plagiados.
Como parte crucial de la situación de orden interno que las múlti-
ples formas de violaciones de los derechos humanos y la problemática
en torno a los mismos genera como problema de manejo del orden
público, se dispuso la creación de la Dirección General Unidad Admi-
nistrativa Especial de Derechos Humanos del Ministerio del Interior,
con tres áreas principales de trabajo:
Área de Atención a Desplazados por la Violencia, Área de Pro-
tección de Defensores de Derechos Humanos y Personas Amenaza-
das y Área de Promoción de Derechos Humanos. Lo anterior permitió
aumentar significativamente los niveles de gestión y de coordinación
intergubernamentales para la atención oportuna de emergencias y
para el fortalecimiento de las decisiones adoptadas en otras instancias
del Estado. En orden a propiciar niveles cada vez más diferenciados y
específicos de respuesta por parte de las diversas instituciones del Esta-

do para hacer frente a las violaciones de los derechos humanos y para
acrecentar la capacidad de promoción de los derechos fundamentales,
se gestó en el nivel de ciertas dependencias ministeriales la confor-
mación de comisiones sectoriales con la participación de los diversos
sectores afectados. La presencia en los mismos por parte de represen-
tantes, tanto de los gremios productores como de los sindicatos y las
organizaciones laborales con la mediación gubernamental, permitió un
tratamiento específico de la problemática y la atención particularizada
a las diferentes dinámicas y condiciones, tanto geográficas como pro-
pias de cada uno de los respectivos sectores. Dicha conformación plural
les imprimió a las opciones y las estrategias desarrolladas un elevado
grado de concertación y puesta en común que constituyó sin duda una
garantía para la eficacia de su labor. Es así como se crearon las siguien-
tes comisiones: Comisión de Derechos Humanos de los Pueblos Indíge-
nas, coordinada por el Ministerio del Interior, y Comisión de Derechos
Humanos del Sector Rural, presidida por el Ministerio de Agricultura.
En desarrollo de esta misma política se presentaron al Congreso de
la República varios proyectos de ley, fruto de la concertación entre nu-
merosos sectores de la sociedad civil y de las instituciones del Estado.
Vale la pena mencionar, entre ellos, el proyecto de reforma al Código
del Menor, que buscaba, entre otras finalidades, afianzar y fortalecer
mecanismos para la reincorporación a la vida civil de los niños vin-
culados de manera forzosa a la confrontación bélica por parte de los
grupos alzados en armas, mediante la oferta de programas de educación
y adaptación laboral.
Con el propósito principal de continuar las importantes reformas
introducidas a la Policía Nacional, se elaboró el proyecto de Código
de Convivencia Ciudadana, cuya finalidad fundamental era redefinir
los términos de relación entre esta institución armada y la ciudadanía
como destinataria próxima o remota de sus labores de mantenimiento
del orden y de la convivencia. Para ello se precisa de manera inequívo-
ca el alcance de sus facultades y la adecuada ejecución de las mismas.
Se trató, en suma, de confeccionar un nuevo marco en la conducción
de la actividad policial basada en la solidaridad entre el ciudadano y

el uniformado, así como en su mutuo respeto, para así fortalecer, en el
curso cotidiano de la realización de sus labores, la legitimidad de estas
y propiciar el acercamiento y la colaboración ciudadanos. Con el fin de
atender los graves problemas existentes en la situación carcelaria del
país se expidió la Ley de Alternatividad Penal, cuyo eje central está
constituido por una modernización de la pena, atendiendo así las ten-
dencias contemporáneas en la concepción de la punición y las formas
de su ejecución, orientadas a su humanización y a procurar un efectivo
reintegro de la vida en comunidad. Se consagraron en dicha ley meca-
nismos alternativos para el cumplimiento de la sanción impuesta que
permita a los internos la continuación de actividades productivas, así
como evitar la ruptura de sus relaciones familiares y sociales.
De igual manera, frente a la inmensa congestión que presentaban
los despachos judiciales y la extrema tardanza que demanda el trámi-
te de las más sencillas reclamaciones judiciales, se expidió la Ley de
Resolución Alternativa de Conflictos11. Con ella se buscó promover
formas de autocomposición judiciales, arreglos directos entre las partes
interesadas con la asistencia de árbitros y conciliadores en equidad que
faciliten la conclusión de arreglos sobre sus pretensiones en conflicto,
sin las excesivas y costosas formalidades ni los dispendiosos rituales
propios de los grandes procesos.
Se promovieron, en consecuencia, los Centros de Conciliación y
Arbitraje y las llamadas Casas de Justicia, donde los interesados pueden
acudir y, en un marco sencillo de tramitación, llegar a acuerdos obliga-
torios para ellos. Con ello se busca restaurar la confianza ciudadana en
la administración judicial partiendo del interés y el sentido de equidad
que los propios ciudadanos tienen.
11
En 1997 la Corte Constitucional resolvió, mediante su decisión C-296 de 1997, que
la entrega de armas restringidas a civiles, y específicamente a los grupos CONVIVIR, es
inconstitucional.
R eferencias
El Tiempo de la Gente. Discurso de posesión del doctor Ernesto Samper

Pizano a la Presidencia de la República. 7 de agosto de 1994.
Informe Final. Comisión de Investigación de los sucesos violentos de
Trujillo. Caso 11.007 de la comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Imprenta Nacional. Septiembre de 1995.
República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Programa
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia. Documento CONPES 2804. Santafé de Bogotá, D.C., 13 de
septiembre de 1995.
Órganos de las Naciones Unidas. Informe de la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la Oficina en
Colombia, al 54 período de sesiones de la comisión de Derechos
Humanos. E/CN.4/1998/16.
Defensoría del Pueblo. Segundo Informe Anual del Defensor del Pueblo al
Congreso de Colombia de 1995.
Defensoría del Pueblo. Tercer Informe Anual del Defensor del Pueblo al
Congreso de Colombia de 1996.
Informe Comisión Interamericana DD. HH. Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Organización de Estados Americanos. Asamblea
General. Informe Anual 1994.
OEA/Ser.L/V/II.88, Doc. 9 881 Período de Sesiones. Washington, D.C., 17
de febrero 1995.
Acuerdo No. 018 de 1995. Reglamento para desplazados (17 de octubre).
Ley 248 del 29 de diciembre de 1995, “por medio de la cual se aprueba
la Convención Internacional para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra la mujer”, suscrita en Belem Do Para, Brasil, el 9 de
junio de 1994.
Ley 467 del 4 de agosto de 1998 “por medio de la cual se aprueba la
enmienda al artículo 8o. De la Convención Internacional de 1996 sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación racial”, adoptada en
Nueva York el 15 de enero de 1992.
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Comité
Internacional de la Cruz Roja. Febrero 16 de 1996.
Acuerdo relativo al establecimiento en Colombia de una Oficina del
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(E/CN.4/1997/11, anexo). Cuarto Informe del Defensor del Pueblo al
Congreso de Colombia, Santafé de Bogotá, 1997.
Elizabeth Burgos, Eduardo Pizarro Leongómez, Una democracia asediada.

Balance y perspectivas del conflicto armado en Colombia, Bogotá, Editorial
Norma, 2004, Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Reseñas de libros y CD
roms, 2008. [En línea], Puesto en línea el 8 de mayo de 2008. URL: http://
nuevomundo.revues.org/index31583.html. Consulado el 12 de octubre
de 2008.
La política social 1994-1998. La gestión
posconstitucional de un modelo en formación
Juan Carlos Ramírez Jaramillo1

Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES), de la CEPAL
Director del Departamento Nacional de Planeación, 1996-1997,
y Subdirector, 1994-1996
En muchos aspectos Colombia era un modelo de gestión econó-

mica; lograba crecimiento económico sostenido, a ritmos superiores a
los promedios latinoamericanos y, leído desde la terminología actual,
lograba una gestión pública con características anticíclicas y de certi-
dumbre; ni milagros ni catástrofes ni revoluciones ni inmovilismo.
En los años 80 se incubaron situaciones y procesos que harían cam-
biar fuertemente el panorama posterior. La crisis económica, que no
fue tan intensa como en prácticamente todo el continente latinoa-
mericano, dio lugar a crítica y a ansias reformistas. Los avances demo-
cráticos dieron lugar a procesos descentralizadores y participativos. El
1
Este trabajo fue escrito en Santiago de Chile, en junio de 2008.
avance del problema de la droga dio lugar a la pérdida de espacios de

control y vigencia del orden institucional y pacífico.
En este contexto se siguieron procesos de cambio, que llegan hasta
los años en curso: reformas descentralizadoras en lo político y en la
gestión pública; reformas políticas y de participación, representación e
inclusión; reformas institucionales en torno a la autonomía de la justi-
cia y de la regulación económica (banca central, servicios públicos), y
otras reformas de órbita del Ejecutivo (políticas públicas) referidas a la
política económica, prioridades y formas de las políticas sociales.
Al menos tres dinámicas institucionales supremamente fuertes mar-
caron el escenario de la gestión pública en los inicios y mediados de los
años 90. La primera, la Constitución Política de 1991, en el conjunto
de sus contenidos, en su espíritu de un renovado pacto social incluyen-
te, en la expectativa de un mejor mundo presente y futuro. Sin tener
un espíritu neoliberal, expresaba la participación privada en muchos
campos del quehacer público; sin ser estatista, aumentaba los espacios
y las responsabilidades del Estado. La segunda, la vigencia de un espíri-
tu integrador a las corrientes modernizadoras mundiales, comúnmente
identificadas como “Consenso de Washington”, y que en un sentido
importante marcaba la orientación hacia la presencia de mecanismos
de mercado y participación de sectores privados en actividades que tra-
dicionalmente eran de exclusiva responsabilidad del aparato público.
Finalmente, escenarios de debate relativamente abierto y un espíritu
ecléctico (a ratos desordenado y con incoherencias) que buscaba apro-
vechar las ventajas que se planteaban de ambas corrientes.
La historia del desarrollo económico y social en el país permitía a
los habitantes y a los analistas sacar dos conclusiones. En general, el
modelo imperante hasta los primeros años 80 había permitido avan-
zar en forma permanente en el proceso de ampliar los grupos sociales
medios en una progresiva reducción de la pobreza y de avance en las
condiciones de vida de la población. Eso lo demostraba el proceso de
movilidad social y el progreso en indicadores como la disminución de
la proporción de la población que vivía con necesidades básicas insatis-
fechas. Sin embargo, el proceso era tan lento y la población marginada
La política social 1994-1998. La gestión posconstitucional... 111
tan grande, que la superación de las brechas sociales y de las condicio-

nes básicas de vida necesitaba de grandes cambios y no sólo de ajustes
o de paciencia social y política. Esta situación se hizo más evidente
en los años 80, cuando la crisis −a pesar de ser mucho menos severa
que en el resto de América Latina− hizo evidente que ciertos procesos
se frenaban y que no existían garantías institucionales y políticas que
protegieran a los grupos más vulnerables frente a estas crisis económi-
cas. De hecho, durante esos años los recursos públicos para las políticas
sociales se restringieron, incluso en proporción superior que para el
conjunto de la administración pública.
De allí nacen unas primeras bases de un proceso de reformas de las
políticas sociales del Estado. Las demandas por la descentralización se
hacen mayores y las decisiones en este campo se hacen importantes.
Constituyen hitos la elección popular de alcaldes y la participación
a los municipios de los recursos del impuesto a las ventas para finan-
ciar programas sociales (reforma constitucional de 1986), que incluía
la transferencia de la responsabilidad del agua potable y los sistemas
de saneamiento a los municipios, y la Ley 10 de 1989, que perfila la
descentralización del sistema público de salud.
Esta dinámica, al encontrar el escenario de la Asamblea Constitu-
yente, se concreta y se refuerza en el fortalecimiento de la organización
descentralizada del Estado, con la elección popular de gobernadores,
la distribución de responsabilidades-competencias y recursos entre
los niveles nacional (central), departamental (intermedio-regional)
y municipal (local), y el establecimiento garantista −según unos− y
rígido −según otros− de las transferencias obligatorias a los gobiernos
subnacionales de una proporción determinada y creciente −durante
casi una década− de los ingresos del Gobierno Nacional, con el fin de
financiar la mayor parte de las actividades de la política social, y cuya
ejecución estaría a cargo de los gobiernos regionales y locales. Prácti-
camente desde entonces, la mayor parte de la política social del Estado
colombiana estuvo indisolublemente marcada por su imbricación con
la organización descentralizada del Estado. Son urdimbre y trama del
tejido institucional.
Con esto, la política pública de desarrollo y protección social ganó

mucho y perdió algo. La ganancia más significativa fue haber asegura-
do un monto de recursos considerable para cumplir sus propósitos, no
solamente estable sino creciente, en términos reales, durante un pe-
ríodo significativo (una década), de modo que se pudieran alcanzar los
niveles esperados de cobertura universal de los servicios sociales básicos
(educación básica, plan obligatorio de salud, agua potable y saneamien-
to básico), además de progresos en los campos de cultura y deporte, al
tiempo que la decisión y la gestión de los servicios sociales se acercaba
al ciudadano. El horizonte de mejoramiento y logro estaba dispuesto
constitucionalmente. Lo que perdió parte del hecho de quedar atado a
una fórmula institucional, no por indeseable sino por rígida, y porque
con los problemas fiscales que sobrevinieron se acusó a la política social
de ser la principal culpable de la crisis económica.
En este marco, con posterioridad a la Constitución de 1991, el Go-
bierno Gaviria inicia un proceso de diseño institucional y legislativo
de los sectores de la política social, particularmente educación y salud,
donde se precisan las competencias de los distintos niveles de gobierno,
las actividades a realizar y la asignación de recursos (Ley 30 de 1992 so-
bre educación, Ley 60 de 1993 sobre seguridad social y particularmente
sobre salud). También resultaron importantes en materia de subsidios so-
ciales las definiciones establecidas en la Ley 142 de 1994 sobre servicios
públicos domiciliarios. Estos desarrollos legislativos debieron continuar
con desarrollos reglamentarios e instrumentales a partir de 1994, año en
el que culmina el Gobierno de César Gaviria e inicia el de Ernesto Sam-
per. Los desarrollos legislativos no fueron fáciles, la discusión de algunos
elementos fue tensa, en particular los relativos a la seguridad social. El
resultado de las discusiones legislativas fue el establecimiento de un mo-
delo mixto de responsabilidades sociales, con importantes espacios de
participación por parte de empresas privadas, en el marco de un sistema
estatal de garantía de acceso a servicios sociales, con prestadores tanto
privados como públicos y con distintos esquemas de subsidios.
En lo político se plantearon diferencias importantes en la gestión
de los recursos públicos y en la instrumentación institucional. En gene-
ral, la orientación del Gobierno Gaviria privilegiaba la asignación de

subsidios sociales a través de la demanda: a los usuarios o beneficiarios.
Esto provocó la reacción de muchas organizaciones públicas que veían
limitados sus espacios de desarrollo, el tiempo que, a falta de reglamen-
tación y control, se presentaban casos de innovación. A esto se sumaba
una visión generalizada que propugnaba por un espacio privilegiado
a los mecanismos de mercado y a las iniciativas privadas en sectores
y actividades que habían sido previamente del interés público. Era el
apogeo de las iniciativas y las políticas que surgían del Consenso de
Washington. Esto, además de corresponder en buena medida a la reali-
dad, no era una visión homogénea. De hecho, muchas de las iniciativas
del Gobierno Gaviria reconocían la necesidad de contar con un Estado
más fuerte en muchas de las dimensiones públicas, entre ellas la social.
Por todo lo anterior, el sentimiento del Gobierno Samper pretendía
establecer diferencias con el gobierno precedente en aspectos esencia-
les del marco de la política social y de su forma de conducirla. Así, se
propusieron formas de actuar que privilegiaran visiones hacia la uni-
versalidad y la integración −o cohesión, diría hoy−, y no hacia la espe-
cialización y la fragmentación.
De allí, propuestas de subsidios “a la oferta con criterios de deman-
da” que fortalecieran las instituciones oferentes atendiendo a las nece-
sidades de las personas con carencias, el énfasis en derechos integrales
y no sólo en preocupación por aquellos que no pudieran acceder por su
propia cuenta a los activos sociales fundamentales (educación, salud,
vivienda, agua y energía), en oposición a la perspectiva de un Esta-
do más asistencialista que preocupado por el desarrollo integral de sus
miembros y del conjunto.
El Plan Nacional de Desarrollo El Salto Social formuló una visión
integral de las aspiraciones políticas e institucionales. Se buscaba fa-
cilitar a la población el acceso a infraestructura económica, a recursos
productivos y a servicios sociales básicos, para fortalecer sus capacida-
des sociales y productivas y participar en la creación de ventajas com-
petitivas, al tiempo que se consolidaban espacios para el ejercicio de la
democracia participativa.
Como medio propio y como obligación constitucional, un eje estra-

tégico de las políticas pasaba por el nuevo escenario del gasto público
y, en particular, del gasto social. De hecho, los gastos del sector público
no financiero aumentaron el equivalente a 6 puntos del PIB durante
el período de gobierno, hasta llegar al 27% del PIB en 1997 (sin pago
de intereses). Este aumento tuvo muchas explicaciones, siendo una
de las principales el incremento obligado por la Constitución para las
transferencias a los gobiernos regionales y locales, y las obligaciones
derivadas de la reforma a la seguridad social en 1993, particularmente
en lo referente a pensiones. Otras razones del aumento del gasto fueron
decisiones constitucionales relativas a la autonomía del sector judicial,
a los reajustes salariales en diversos campos de la administración pú-
blica y a políticas sectoriales como las de ciencia y tecnología y la de
seguridad pública. Entre tanto, los ingresos públicos aumentaron, pero
en proporción inferior, unos 3,5 puntos del PIB, la mitad de ellos por
los incrementos en las cotizaciones de la seguridad social, por lo que
se generó un déficit de las cuentas públicas, principalmente en el Go-
bierno Central, que llegó a ser del 4% del PIB sin contar ingresos por
privatizaciones.
Por su parte, el gasto social, que durante los años 80 venía represen-
tando menos de 7% del PIB, con los aumentos obligados de las transfe-
rencias más las asignaciones discrecionales del Gobierno pasó a repre-
sentar el 10% en 1994, y terminó por ascender al 15% del PIB en 1998.
De hecho, Colombia fue el país latinoamericano que más aumentó el
gasto social y, desde un nivel inferior al promedio regional, pasó a estar
por encima del promedio. Como proporción del gasto público central,
la inversión social pasó de representar el 46% en 1994 al 55% en 1997.
Todos los componentes del gasto social tuvieron aumentos impor-
tantes. Los mayores estuvieron dirigidos a educación (casi 2 puntos del
PIB), lo mismo que a salud (2 puntos del PIB), pensiones aumentó (1
punto del PIB) principalmente en razón del crecimiento rápido del nú-
mero de jubilados; mientras tuvieron aumentos relativos más altos, aun-
que montos menores, las actividades en vivienda, acueducto y alcantari-
llado, y los otros programas sociales (en conjunto, medio punto del PIB).
Como resultado de estas inversiones se lograron resultados muy im-

portantes en todos los sectores sociales. Estos progresos se produjeron
en escenarios de cruciales cambios institucionales, la mayoría de ellos
complejos, no exentos de los errores que se producen en los intentos
de innovación.
En educación, el incremento real en los recursos destinados al sec-
tor y la orientación de la policía hicieron que se consolidara la expan-
sión de la educación primaria, se diera un gran impulso a la educación
preescolar y se ampliara sustancialmente la cobertura de la educación
secundaria. Así, aumentó la cobertura en todos los niveles: la cobertura
bruta en preescolar pasó del 9,5% en 1985, al 20% en 1993 y al 38% en
1997; las coberturas netas pasaron del 62% en 1985, al 75% en 1993,
y al 60% en 1997.
Las iniciativas de expansión, con los recursos transferidos a los go-
biernos regionales y locales, habían tenido un énfasis en el mecanismo
de los subsidios a la demanda (estudiantes o familias), con el fin de que
ellos escogieran las instituciones educativas donde estudiarían. Esta
forma fue modificada en una orientación que privilegiaba los subsidios
a entidades educativas que atendieran la expansión de la demanda, lo
que logró mejorar las economías de escala y los mecanismos de control
sobre la calidad educativa.
El acelerado crecimiento de los recursos y la dinámica menos rápida
de creación de capacidades institucionales dieron lugar a la percepción,
real en el corto plazo, de un excedente de recursos, lo que animó rápi-
damente justificadas demandas de organizaciones de docentes públicos
por mejores remuneraciones, negociaciones que se dieron en un con-
texto de corto plazo.
En los primeros años de este esquema se hizo evidente un desajuste
importante en la arquitectura financiera del sector. Los recursos trans-
feridos a las entidades territoriales, globalmente ajustados a las nece-
sidades presentes y a la expansión futura, localmente no resultaban
ajustados, ya que lo percibido localmente resultaba de una fórmula
que combinaba principalmente medidas de pobreza relativa y de po-
blación total, y no necesariamente población atendida y costos reales,
que no resultaban similares en todo el territorio en razón de distintas

conformaciones de los equipos docentes, o a estructuras demográficas
diferentes.
Este sistema trajo las primeras reflexiones y propuestas que años más
tarde concluirían con el cambio hacia una transferencia basada en los
alumnos atendidos. Pero en el corto plazo, y ante las reglas muy recien-
temente implantadas (la Constitución y la Ley 60 de 1993), hubo de
crearse un mecanismo que permitiera transferir a las regiones con déficit
los recursos necesarios para el pago de sus obligaciones, sin por eso dis-
minuir las asignaciones a las regiones con superávit, teniendo además
en cuenta que las decisiones sobre condiciones salariales de los docentes
no resultaban negociables territorialmente. Este fue el origen del Fondo
de Compensación Educativo, que permanece hasta estos años.
En los años del Gobierno Samper se hicieron intensos los progra-
mas y las asignaciones vía el fondo de cofinanciación FIS, que sustituyó
al fondo MEN, con el fin de impulsar las mejoras en la calidad de la
educación pública y fortalecer los procesos de gobierno y autonomía de
las instituciones educativas. Así, se impulsaron múltiples acciones que
dieron lugar a las certificaciones de gestión a autoridades regionales y
municipales para el manejo descentralizado, la generación de los Pro-
gramas Educativos Institucionales (PEI) (una suerte de programas de
desarrollo de los establecimientos), y la ampliación generalizada en la
entrega de textos escolares.
En materia de salud, el mayor reto del sector fue la puesta en mar-
cha del sistema de seguridad social en salud, recién aprobado mediante
la Ley 100 de diciembre de 1993, y que planteaba el desafío de la uni-
versalización de las protecciones, el desarrollo institucional, el desarro-
llo empresarial mixto, las responsabilidades unificadas y compartidas
por los niveles de gobierno, y la combinación de mecanismos de finan-
ciación; todo ello debería ocurrir en un plazo de siete años, los primeros
cuatro correspondientes al período 1995-1998.
Como resultado del proceso, la afiliación aumentó del 24% en 1993
al 57% de la población total en 1997, lo que significó pasar de unos
ocho millones a casi 23 millones de afiliados; dos terceras partes en el
régimen contributivo y una tercera parte en el régimen subsidiado. Los

incrementos de la afiliación fueron producto de las decisiones de la afi-
liación familiar y de la creación y el desarrollo del régimen subsidiado.
En el régimen contributivo los principales desafíos fueron el regla-
mentario −con la aparición de las EPS−, la afiliación y la atención a
los grupos familiares y el desarrollo del sistema de compensación que
asegurara la solidaridad del sistema.
En el régimen subsidiado se presentaba un cambio aún más radical.
Su financiación resultaba de la mezcla de múltiples recursos. En primer
lugar, las transferencias nacionales a departamentos y municipios, que
se expresaban en los tradicionales recursos orientados a financiar la
oferta del sistema público de salud, con costos fijos, que gradualmente
se deberían convertir en subsidios a la demanda (para la afiliación de
familias pobres no cubiertas por el régimen contributivo). Los afilia-
dos al régimen contributivo también aportaban un punto de su masa
salarial para la financiación del régimen subsidiado, que se asignaría
a través del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) a cargo del
Ministerio de Salud.
La articulación de esta estructura de financiación, aunada a la defi-
nición de competencias o responsabilidades (atención primaria, plan
obligatorio subsidiado, atención de segundo y tercer niveles, enferme-
dades catastróficas no incluidas en el plan) entre los niveles de go-
bierno (central, departamental y municipal), superpuesto con los sis-
temas de operación también superpuestos y en transición, dio origen
a un complejo institucional temporalmente muy difícil de gobernar.
De hecho, durante los primeros años, las arcas de muchas institucio-
nes administrativas y prestadoras de servicios de salud se encontraron
con superávit, lo que rápidamente derivó en demandas de aumento de
remuneraciones en las instituciones, que se trató de regular para que
se diera en forma relacionada con mejoramientos de gestión y produc-
tividad. La tradición más descentralizada del sector, comparada con
las más desconcentrada del sector educativo, dejaba más libertad de
acción y flexibilidad a las autoridades departamentales, municipales y
sectoriales para este tipo de ajustes.
Adicionalmente, el FOSYGA, radicado en el Ministerio de Salud

de la época, creado por la Ley 100 de 1993, acumuló recursos impor-
tantes orientados a la expansión del régimen subsidiado con el meca-
nismo de subsidio a la demanda, que no fue posible asignar por la falta
de desarrollo del régimen en los primeros años, y en muchos casos el
Fondo se vio “obligado” a realizar gastos bajo el patrón tradicional de
financiación de inversiones en instituciones de oferta de servicios (re-
modelaciones, construcciones, ambulancias, dotaciones), en medio de
una organización financiera y de competencias que, en principio, había
dejado sin recursos al Gobierno Nacional para tomar estas decisiones
o hacer este tipo de inversiones. Más de una década después, este pro-
blema no se ha resuelto plenamente y, paradójicamente, el FOSYGA
sigue registrando excedentes.
La reforma al sistema de seguridad social universal en salud con-
templaba que en departamentos y municipios se debían crear nuevas
instituciones, como las afiliadoras al régimen subsidiado (ARS), pos-
teriormente convertidas en EPS subsidiadas, que actuarían como ins-
tituciones afiliadoras y gestoras de la salud de esta población, en forma
similar a las EPS del régimen contributivo. Estas entidades recibían
los recursos directamente de las entidades territoriales y debían pagar
los costos de la atención de los subsidiados en instituciones de salud
públicas o privadas.
El desarrollo de estas entidades fue incipiente, y en muchos casos
fueron utilizadas como mecanismo para generar excedentes presu-
puestales, ya que de todas maneras las personas serían atendidas en
las instituciones públicas que tenían financiadas sus actividades, sin
recibir estas necesariamente los recursos de parte de las ARS, mien-
tras se solicitaba la financiación de eventuales déficit entre autoridades
nacionales (FOSYGA). Este tipo de problemas ha subsistido más de
una década después, y estas instituciones y recursos han sido objeto de
manejos irregulares y apropiaciones ilegales.
Uno de los aspectos centrales de las políticas sociales al que se le
dio mucha importancia en el Gobierno Samper, y que pocas veces se
reconoce, es la política de agua potable. De hecho, el régimen de trans-
ferencias había contemplado que los municipios invirtieran una parte

significativa (el 20%) de los recursos recibidos en este campo, cuando
no se habían alcanzado coberturas mínimas del 80% de su población.
Durante el período de gobiernos, se pusieron en ejecución más de
2.500 proyectos de inversión en el 80% de los municipios.
Los restos en este campo tampoco fueron pocos. Resultó central el
desarrollo de una nueva institucionalidad en el sentido tanto de reglas
como de organizaciones. Se requirió el fortalecimiento de sistemas de
información y mecanismos de coordinación institucional, entre ins-
tancias programadoras (como el DNP y el recién creado Viceministe-
rio de Vivienda y agua potable), reguladoras (Comisión Reguladora de
Agua), ejecutoras y financiadoras (FINDETER). Fue necesario montar
esquemas de asistencia técnica que permitieran diseñar y mejorar los
proyectos de inversión de los municipios, definir políticas de cofinan-
ciación entre Nación y municipios y establecer prioridades regionales.
Los logros en este campo fueron significativos y, de lejos, los más
acelerados en los últimos 30 años. Mientras en los 20 años del período
1973-1993 la cobertura de acueducto (y alcantarillado) avanzaba en
0,75% (0,85%) de los hogares por año, en el período 1993-1997 avan-
zó en 1,5% (2%) de los hogares por año, y en los siete años siguientes
en 0,2% por año.
El corazón de todas estas políticas sociales y sectoriales estaba atra-
vesado por la descentralización, su filosofía, diseño y funcionamiento.
De hecho, su diseño recayó con fuerte énfasis en asegurar los recursos,
incluso en forma que resultó anticipada a la transferencia de responsa-
bilidades o competencias. Según las determinaciones constitucionales,
las transferencias a las entidades territoriales habrían debido pasar en
forma progresiva de menos del 30% de los ingresos corrientes de la
nación en 1990 al 43,5% en 2001.
Es decir, la descentralización empezó con una fuerte dependencia de
recursos tributarios nacionales que fluían hacia los departamentos y los
municipios. La crisis fiscal que se generó en el país dio pie a fuertes de-
bates en torno a la contribución de la descentralización a los desajustes
estructurales de las finanzas públicas en la segunda mitad de los años 90.
Otro hecho importante fue que los recursos crecieron de manera

obligatoria a ritmos próximos al 15% real anual en forma permanente
durante aquellos años, ritmo que resultó superior al que era posible
desarrollar en los campos de las capacidades institucionales de regula-
ción, control, ejecución y diseño de inversiones, expandidas en todo el
territorio nacional, en todo tipo de departamentos y municipios.
Al tiempo que esta situación provocó desórdenes institucionales y
financieros, tampoco era claro que las autoridades y las entidades regio-
nales y locales tuvieran autonomía suficiente para tomar decisiones de
inversión. En muchos ámbitos, principalmente en educación, se trató
en buena medida de la formalización y la profundización de un proceso
de desconcentración, dado que los principales parámetros de la gestión
y la decisión seguían radicados en el nivel central (currículos, costos
fijos y salariales). Se previeron procesos de certificación para asumir
competencias, lo que provocó que por épocas no se tuviera claro dónde
estaba la responsabilidad, mientras los recursos fluían sin restricción.
Las políticas públicas en el campo social, a pesar de cierta estabi-
lidad y expansión progresiva, en la que poco a poco organizaciones
territoriales iban asumiendo responsabilidades, más por delegación
central que por iniciativa propia, seguían contando, para sus expan-
siones (nueva infraestructura, aumento de servicios) con un poder de
decisión bastante centralizado, ya fuera en el ministerio respectivo, en
el DNP como responsable de la asignación genérica de los recursos, o
en la Presidencia de la República como principal autoridad política. La
nueva organización pública, que obligaba constitucionalmente al cum-
plimiento de mínimos en los servicios sociales, con transferencia obli-
gada de los recursos, bajo fórmulas no negociables coyunturalmente, en
cierto sentido, dejó a las autoridades nacionales huérfanas de poderes,
sin muchas de sus atribuciones tradicionales, con pocos recursos y con
una institucionalidad que no podía responder a las demandas que no se
dejaron de recibir a pesar de que las responsabilidades ahora radicaban
en las autoridades locales.
Con las mismas implicaciones, las políticas nacionales buscaban
instrumentos que permitieran que los recursos ahora transferidos a los
territorios fueran invertidos en acciones para el cumplimiento de polí-

ticas que se consideraban esenciales para los resultados considerados en
el Plan de Desarrollo, en las prioridades sectoriales y en los objetivos
constitucionales. Se requería asegurar que los recursos transferidos se
emplearan adecuadamente en prioridades tales como el mejoramiento
de la calidad educativa, la provisión de textos y uniformes escolares y
la oferta adecuada del plan obligatorio de salud (POS).
Para ello, el Gobierno Gaviria inició la conformación de los, por
entonces llamados, fondos de cofinanciación, constituidos así; para
educación, salud, cultura y deporte, el Fondo de Inversión Social (FIS),
a cargo del DNP; para agua potable e infraestructura urbana, el Fondo
de Infraestructura Urbana, a cargo de Findeter; el Fondo DRI, a cargo
del Ministerio de Agricultura, que a partir de entonces entró en esta
lógica, y el Fondo de Cofinanciación Vial, a cargo de Findeter, que
permitiría afianzar la descentralización de las redes viales secundaria y
terciaria.
En general se trataba de atraer la inversión regional, en forma de
contrapartidas, para las prioridades de la política nacional, ordenar la
inversión regional y facilitar la transición del sistema central al des-
centralizado. Los recursos asignados a estos propósitos, aunque resul-
taron decrecientes en el tiempo, llegaron a ser importantes por cuanto
ascendieron al equivalente del 0,7% del PIB y el 12% del presupuesto
de inversión de la nación. El FIS representó algo más del 40% de los
recursos de cofinanciación (tres cuartas partes dedicadas a educación),
el DRI representó el 30% de los fondos, y el 30% restante se distribuyó
en forma relativamente similar entre el Fondo de Cofinanciación Vial
y el Fondo de Infraestructura Urbana (obras de acueducto y alcanta-
rillado, y proyectos de entorno urbano para vivienda social y obras de
desarrollo urbano). Posteriormente, el naciente Fondo Nacional Am-
biental entraría a hacer parte de este sistema.
Las determinaciones descentralizadoras y políticas, que indicaban
que los ministerios y las instituciones a su cargo en las áreas menciona-
das ya no tendrían responsabilidades sobre la ejecución de programas y
proyectos en los territorios, requerían de una transición.
De allí toda estructura de cofinanciación, que significó la construc-

ción de una nueva institucionalidad, tanto de organizaciones como de
reglamentaciones; estas últimas en materias como las participaciones
nacionales y locales en la (matriz de) cofinanciación de proyectos, de-
pendiendo del tipo de proyectos y de las condiciones económicas de los
municipios y los departamentos, asignación de cupos indicativos para
cada departamento, mecanismos de aprobación de proyectos y financia-
ción, fórmulas de ejecución y responsables en cada una de estas fases.
Se trabajó intensamente para encontrar fórmulas que permitieran
una buena síntesis a partir de los dilemas propios de la búsqueda de una
buena y oportuna ejecución, y el fortalecimiento de las capacidades lo-
cales, como la conformación del Comité Nacional de Cofinanciación,
y el fortalecimiento de capacidades locales en las Unidades locales de
cofinanciación (UDECOS).
Esta tarea resultó muy compleja, sobre todo por la premura que
existía para ponerla a funcionar bajo las presiones simultáneas que im-
ponían los plazos propios de las vigencias fiscales, las presiones políti-
cas, así como las crecientes y poderosas aspiraciones ciudadanas. Todo
ello se combinó con elementos complejos de la transición política que
también se estaba viviendo en la época: la Constitución había elimina-
do los auxilios parlamentarios y la tradición en la cual los congresistas
tenían potestad para tomar decisiones sobre inversiones poco cuantio-
sas individualmente; este tipo de iniciativas se vio trasladado sobre los
recursos de los fondos de cofinanciación, lo que los volvió objeto de
negociación política, inflexibilizó la utilización de una proporción de
los recursos que quedaban implícitamente comprometidos a la inicia-
tiva parlamentaria e hizo que varias de las reglas del sistema entraran
a discusión del Parlamento, lo que las volvió inestables y cuyo rigor
empezó a depender de los tiempos políticas y no de las estructuras pro-
gramáticas de los sectores.
Adicionalmente, en un escenario de nuevas formas de actuación
política (ie. “plan avispa” e individualismo político parlamentario, go-
bernadores por elección popular, algunos alcaldes poderosos), muchas
presiones por el presupuesto se trasladaron en forma aún más anárquica
sobre estos fondos. Múltiples agentes presentaban proyectos, las ins-

tancias de decisión eran disímiles y cambiantes. Así, el sistema resul-
tó cooptado por los cruces de problemas y tuvo serias dificultades de
credibilidad y operación y, en consecuencia, muchos obstáculos para
subsistir, lo que se agravó con las restricciones presupuestales.
En forma simultánea se conformaba y crecía el Fondo Nacional de
Regalías, que creó una particular forma de actuar, a pesar de varios
intentos para que se integrase en su filosofía e instrumentos al sistema
de cofinanciación, para que las regiones encontraran sinergia en la pre-
sentación de proyectos y la forma de relacionarse con estos recursos de
origen nacional y de inversión regional. De hecho, 10 años después, es
una institución que no logra una estabilidad institucional y ha estado
rodeada de inquietud sobre sus beneficios y procesos.
Otro de los mecanismos que el Gobierno buscó instituir con el fin
de coordinar inversiones, programas y políticas entre el nivel central y
los gobiernos departamentales y de las capitales, fueron los CONPES
Regionales, que consistían en la formulación de documentos guía de
inversiones y prioridades, con elementos de compromiso y seguimiento
discutidos en forma compartida por las autoridades locales y regionales.
Desde entonces el seguimiento a la inversión en las regiones es materia
de intenso trabajo en el DNP, a fin de asegurar mayor información,
eficacia, transparencia y equidad regional.
Esta arquitectura institucional y financiera resultaba compleja para
todas las instancias. Los primeros problemas fiscales comenzaban a
aflorar y las restricciones comenzaban a ser evidentes. La flexibilidad
presupuestal que pudiera haber existido se hacía difícil de manejar. En
tiempos posconstitucionales se generaban y presionaban múltiples mo-
vimientos sociales. Como es relativamente natural, en el transcurso del
período presidencial nacían nuevos compromisos que no habían estado
expresamente consignados en el Plan de Desarrollo y en su esquema de
presupuestación plurianual. Uno de los más evidentes fueron las pri-
meras manifestaciones del desplazamiento forzado, esfuerzos especiales
en la sustitución de cultivos ilícitos (PLANTE) y solicitudes cuantiosas
de las autoridades militares ante el incremento de las acciones armadas
de grupos ilegales. En los dos primeros casos, el Gobierno apela a los

fondos de cofinanciación y a sus mecanismos, también para atraer re-
cursos locales. Muchas reivindicaciones de los movimientos sociales y
de la necesidad del programa Plante correspondían a infraestructura
vial, servicios públicos domiciliarios y a educación, ya a cargo de depar-
tamentos y municipios. Sin embargo, que encontraba pocas fórmulas
para comprometer a los gobiernos regionales y locales para responder,
y en algunos casos ellos mismos animaban de estas reivindicaciones.
De hecho, la Presidencia de la República debió crear una gerencia de
seguimiento a los acuerdos con la comunidad.
La focalización. La restricción fiscal que se vivió en los años 80 mar-
có el rumbo de las políticas sociales en busca de la eficacia de los recur-
sos públicos disponibles. En algunos aspectos se trató de procedimien-
tos genéricos para aumentar la eficiencia y eficacia, como la creación
de bancos de proyectos y la evaluación ex ante de las iniciativas de
gasto. Pero también en cuanto contenido y prioridad de los programas,
ganó campo la idea de priorizar los gastos en aquellos programas de
mayor impacto sobre la población más pobre y que más necesidad tenía
de la ayuda pública. En la segunda mitad de los años 80 se avanzó en la
instrumentación de mapas de pobreza, que permitía situar geográfica-
mente comunidades urbanas y rurales con mayores niveles de carencia,
con base en información pública e indicadores como el de necesidades
básicas. Esto resultaba efectivo especialmente para programas de inver-
sión en infraestructura, como agua potable y electrificación, y progra-
mas de vivienda social. Progresivamente empezaron a ser necesarios,
y posibles, esfuerzos por identificar individualmente, o al menos en el
nivel del hogar, aquellos individuos o familias con grados de necesidad
diferente, de modo que fueran beneficiaron de los programas sociales
que no estaban en capacidad, o que no tenían vocación, de contar con
cobertura universal.
La tradición y la institucionalidad nacional ya tenían antecedentes
en este tipo de procesos. El más emblemático ha sido la estratificación,
que realiza servicios públicos domiciliarios similares, y configura un sis-
tema solidario de subsidios cruzados, con base en una evaluación de la
riqueza de los hogares a partir de condiciones de su vivienda y de su

entorno. Este sistema relativamente amplio debió ser generalizado a
partir de las reformas introducidas a los sistemas de servicios públicos
domiciliarios (Ley 142 de 1994). Durante el Gobierno Samper se pro-
gresó en el rediseño metodológico, la actualización de la información,
la universalización del instrumento y la clasificación, particularmente
en las zonas urbanas; no pasó lo mismo en las áreas rurales, en las que
hay una complejidad relativa mayor o poca aceptación de estos siste-
mas, en forma similar a lo que sucede con el impuesto predial.
Las innovaciones instrumentales y la obligación de individualizar
la selección de algunos beneficios dieron lugar al Sistema de Selección
de Beneficiarios de programas sociales (SISBÉN). Los primeros desa-
rrollos realizados al final del Gobierno Gaviria se debieron consolidar
durante el Gobierno Samper. Se avanzó en la aplicación de las en-
cuestas de hogares, con un esfuerzo técnico, financiero y político espe-
cial, con la participación de las autoridades locales y la coordinación
técnica del DNP. El sistema arrojaba clasificaciones que permitían la
elegibilidad de hogares. El primero y más importante uso del instru-
mento se orientó a la selección de hogares que se beneficiarían de la
afiliación (el derecho) al régimen de salud subsidiado. Como se men-
cionó, el 1998 ya se tenían siete millones de personas seleccionadas e
inscritas, y la mayoría de ellas se beneficiaban de los nuevos sistemas
de beneficios en salud. Tantos fueron la credibilidad y el entusiasmo
con los que se desarrolló este trabajo, que en la práctica las comuni-
dades identifican el régimen subsidiado (servicio y derecho) con el
SISBÉN, que es el instrumento que permite construir la clasificación
para identificar los diferentes niveles de precariedad socioeconómica
que tienen los hogares y que les confiere derechos de acceso a distintos
beneficios sociales.
Por la tradición de las últimas décadas, de un país que crecía cons-
tantemente e incluía lenta pero constantemente grupos marginados de
la población, las políticas sociales gubernamentales y las consignadas
en el nuevo ordenamiento constitucional estaban consideradas bajo el
enfoque de continua acumulación y desarrollo del capital humano, con
un desestímulo a políticas de tipo asistencialista. Sin embargo, la expe-

riencia latinoamericana indicaba que los ciclos económicos resultaban
desastrosos para grupos con lazos débiles de inclusión social; que la in-
serción de muchos sectores a las políticas sociales básicas no resultaba
automática, aunque éstas tuvieran pretensiones universalistas, dadas
restricciones sociales muy severas en grupos drásticamente marginados,
y que el derecho una vida digna exigía acciones en el presente de mu-
chos ciudadanos y no sólo en promesas de mejores futuros. Con base en
estas consideraciones se creó la Red de Solidaridad Social, dependiente
de la Presidencia de la República.
La Red de Solidaridad Social contempló unos programas, comple-
mentarios de los descentralizados, con redes propias y compartidas con
los departamentos. Los principales programas fueron los de empleo de
emergencia urbano y rural (“Manos a la obra”), mujeres jefe de hogar,
ancianos indigentes, asistencia alimentaria, protección a la población
desplazada y a víctimas de acciones terroristas. Vale la pena destacar la
dinámica institucional desarrollada a través de las “mesas de solidari-
dad” que se realizaban en los escenarios regionales y locales, con base
en las cuales se tomaban las decisiones de gasto en estos territorios,
institucionalidad en cierta forma heredada del exitoso Plan Nacional
de Rehabilitación (PNR) de fines de los años 80. De esta estructura na-
ció posteriormente el programa Familias en Acción, y la actual agencia
Acción Social.
Vale la pena destacar del programa Revivir, que entregaba un subsi-
dio de subsistencia a adultos mayores que vivían en situación de extre-
ma pobreza. El problema alcanzó a cubrir 78.000 personas por año. En
forma complementaria, comenzó el desarrollo del Fondo de Solidaridad
Pensional, financiado con un punto de las cotizaciones pensionales de
los trabajadores con ingresos de más de cuatro salarios mínimos. Con
estos recursos se llegó a financiar la cotización al sistema pensional
de unas 450.000 personas, principalmente madres comunitarias de los
programas del ICBF, y adultos con problemas de empleo y continuidad
en el sistema contributivo. Para este propósito se utilizaron criterios de
selección basados en el SISBÉN.
En el marco de las políticas antidroga, se diseñó el programa

Plante, con el fin de promover la sustitución de cultivos ilícitos. El
programa tenía su dirección en la Red de Solidaridad Social, y su eje-
cución requirió la trama institucional y financiera formada por el DRI,
el INCORA, Minagricultura, la Caja Agraria, el IDEMA y los fondos
de confinación, lo que representó, de una parte, un gran potencial y,
de otra, dificultades en los compromisos institucionales y una situa-
ción de precaria autonomía presupuestal. Con el esfuerzo del Ejecu-
tivo, el programa logró tener acciones en unos 100 municipios de 10
departamentos.
Otro de los programas que asumió la Red fue la atención a la pobla-
ción que empezaba a ser víctima de desplazamiento forzado, fruto de la
acción de organizaciones armadas ilegales. Varias decisiones de gasto y
de política empezaron a ser tomadas en aquellos años, como el estudio
del tema por el CONPES en 1997 y la expedición de la Ley 387 de
1997, donde se contemplaron competencias institucionales, protoco-
los de atención y presupuesto, y se empezó a contar con el apoyo de la
cooperación internacional de la sociedad civil, y el desarrollo de orga-
nizaciones de escalas departamental y municipal.
Uno de los puntos débiles de la gestión estuvo en los programas de
vivienda social, en los que se pudo otorgar algo más de 300.000 sub-
sidios, lo que significó sólo un poco más de la mitad de la meta plan-
teada. La reforma al sistema de asignación de subsidios (a la demanda
en lugar de a la oferta), que había iniciado desde el Gobierno Gaviria,
no logró encontrar mecanismos de ejecución adecuados, en medio de
múltiples dificultades en los tiempos de presupuestación, adjudicación
y desembolso.
En conjunto, todo este universo de programas sociales, con sus ele-
mentos positivos y también con las debilidades reseñadas, logró impac-
tos muy importantes en la calidad de vida de la población nacional,
tanto en el corto plazo como hacia el futuro, tanto en los beneficios
mensurables como en las dinámicas institucionales y participativas pro-
puestas. La situación de pobreza en la que las personas tienen al menos
una necesidad básica insatisfecha, indica que el 11% de la población
logró superarla, al pasar del 37% de la población en el 1993 al 26% en

1997, lo que equivale al 2,5% por año, mientras el ritmo de los años
anteriores era del 1,5% por año. Y el grupo de personas que tenían más
de una necesidad básica insatisfecha (misera) se redujo igualmente del
1,5% de la población en 1993 al 0,9% en 1997. Estas cifras revelan los
enormes progresos, acceso a servicios de agua y electricidad, y la tran-
sición demográfica. La crisis económica de los años siguientes hizo que
esta dinámica se redujera a la cuarta parte.
Otra de las principales dimensiones de la pobreza es el ingreso de
los hogares que les permite adquirir bienes y servicios básicos en el
mercado, y por ello resulta definitivo el comportamiento económico
en general y, en particular, la situación de empleo. En este ámbito los
resultados fueron menos favorables como estructuralmente lo han sido
por décadas. De hecho, prácticamente no se registran mejoras de largo
plazo en este indicador. Entre los aspectos positivos, hay que registrar
que durante este período de los 90 continuó el importante proceso de
incorporación masiva de la mujer al mercado de trabajo y el aumento
del nivel educativo de los trabajadores. Entre los aspectos negativos
y difíciles, se registró una caída en la tasa de ocupación (del 55% en
1994 al 53% en 1998, en las principales ciudades del país) y en la
generación de empleos. Los sectores agropecuario y manufacturero
estuvieron afectados por ajustes producto de las políticas de apertura
comercial y la revaluación de la moneda, que encareció el trabajo; el
sector público por la recomposición en la estructura productiva del
Estado, y la construcción de vivienda por la crisis cíclica del sector.
A todo esto, se suma el aumento neto de los costos salariales por el
incremento en las cotizaciones patronales a la seguridad social a partir
de 1994, mayores que los ahorros derivados de la reforma al régimen de
cesantías en 1990.
Con esta dinámica del empleo, frenaron muchas de las ganancias
sociales esperadas. En primer lugar, las personas con ingresos que no
les permitieran superar la línea de pobreza apenas lograron disminuir
del 53% en 1994 al 50% en 1997. Por su parte, las personas con in-
gresos inferiores al equivalente de la línea de indigencia disminuyeron
del 21% al 19% en igual período. En segundo lugar, la expansión del

régimen de seguridad social, así como que los recursos sociales pudie-
ran ser asignados a una proporción decreciente de la población, fueron
dinámicas que empezaron a mostrar las restricciones que en los años
siguientes se hicieron más fuertes.
Los esfuerzos para el incremento del gasto social, de los servicios
que se prestaban, de los mecanismos de selección y de focalización, per-
mitieron generar mayores eficiencia y eficacia de las políticas sociales y,
por tanto, fortalecer los mecanismos de redistribución del ingreso por
la vía del gasto social, que alcanzaron uno de los mayores niveles de
efectividad en América Latina. Los beneficios de todas estas medidas
recayeron en los tres quintiles de menores ingresos, lo que compensó
la creciente desigualdad en la percepción de ingresos que, a través del
mercado, estaban generando buena parte de las reformas económicas
de la época. Como resultado se tuvo una creciente desigualdad en las
zonas urbanas en medio de menores niveles de pobreza, menor des-
igualdad con empobrecimiento en las zonas rurales, y la ampliación
de la brecha rural urbana. Las tendencias programáticas y económicas
vividas durante el período del Gobierno Samper se consolidaron en los
años subsiguientes. La institución constitucional de crecientes niveles
de gasto social permitió el avance sin deterioro grave en los servicios
sociales en los años siguientes de crisis. Hubo de hacerse un ajuste en
el ritmo de incremento de las transferencias, pero no se produjo una
reducción en las cuantías, como lo habría sucedido sin las salvaguardas
constitucionales y sin la trama institucional construida. Ello permitió,
por ejemplo, los progresos adicionales en educación secundaria, que
incluso compensó la crisis de los hogares que debieron retirar a sus
hijos de la educación privada, o las mayores coberturas de salud ante la
reducción de la afiliación al régimen contributivo que se produjo con
la crisis de empleo en los años de crisis económica. También el surgi-
miento del exitoso programa Familias en Acción.
Durante el Gobierno del presidente Samper se inició un poderoso
proceso de construcción institucional orientado a garantizar los dere-
chos sociales de los colombianos, que se habían formulado en forma
genérica en el pacto concebido por la Constitución de 1991, y que exi-

gía una reorganización de instituciones y de financiación pública con el
fin de hacer que la acción del Estado pudiera llegar en forma coherente
a todos los rincones del territorio y a todos los grupos socioeconómicos.
El proceso no fue enteramente glorioso. El exitoso esfuerzo en el incre-
mento del gasto público social arrastró inconvenientes importantes en
la política macroeconómica, develó importantes falencias en materia
institucional, obligó a esfuerzos denodados en la construcción de un
tejido público que integrara lo nacional con lo regional y lo local, hizo
evidentes las pujas políticas por los recursos públicos. El modelo ins-
titucional en desarrollo en aquella época, y todavía vigente en pleno
de tensiones, en la expresión de ímpetus descentralizadores que buscan
autonomías, identidades y responsabilidades propias, con las aspiracio-
nes de unidad central política y garantista de derechos para todos los
pobladores del país.
La evaluación de los principales indicadores de bienestar muestra
uno de los grandes problemas hasta ahora estructurales del país. Con
todos los aspectos comentados, es claro que la institucionalidad pública
colombiana es capaz de asumir retos y riesgos, novedades y reformas,
con la genuina pretensión de lograr mayor bienestar y mayor equidad
entre los habitantes del país. En los servicios sociales se han logrado
progresos importantes (nunca suficientes). Sin embargo, la economía
nacional no logra un dinamismo y una magnitud que permita integrar
en forma progresiva, dinámica y consolidada la población. Las con-
diciones de empleo e informalidad siguen siendo precarias (baja re-
muneración y productividad, poca estabilidad). Y mientras ello no se
transforme, será difícil contar con un Estado y un conjunto de políticas
capaces de solucionar en forma consciente los aspectos de pobreza e
indignidad. De hecho, han sido contados los momentos (años) en los
cuales la medición indica que menos de la mitad de los hogares colom-
bianos perciban ingresos suficientes para superar niveles de pobreza.
Así, el período de Gobierno del presidente Ernesto Samper se ca-
racterizó por la intensidad en la gestión de los procesos reordenamiento
institucional derivados de las reformas constitucionales y la orienta-
ción de las reformas de los sectores sociales, en forma simultánea con

la nueva estructura política y de financiamiento público que trajo la
descentralización. Esto se materializó en enormes progresos de los indi-
cadores sociales más relevantes y en procesos de innovación de políti-
cas (Red de Solidaridad). Los inicios de la crisis económica de final de
siglo, así como las secuelas de la reorganización productiva como fruto
de la apertura económica, redundan en escasos logros en materia de
empleo, que afortunadamente, contó con la compensación del fortale-
cimiento de políticas y recursos de inversión social.
Como resulta propio de momentos de quiebre, transición, con tra-
zos de innovación y consolidación, durante este período se registra un
progreso claro hacia la universalización de las garantías y los servicios
sociales, al tiempo que se intensifica el esfuerzo por priorizar la inver-
sión social en las poblaciones más pobres y vulnerables; se gesta un
escenario de disputa y acuerdo entre las autoridades nacionales y regio-
nales; se presenta un importante aumento del gasto social, incluso en
medio de una crisis fiscal en gestación. Muchos quisieron ver orígenes
politiqueros en los problemas de esta transición institucional y finan-
ciera. No lo era así. De hecho, la consecución de un cierto equilibrio
sólo se ha podido lograr casi una década más tarde, en medio de una
recuperación casi imprevista de la economía mundial.
La política agropecuaria y rural
durante la administración Samper1

Ministro de Agricultura en el período, agosto de 1994−julio de 1995
L os antecedentes
La apertura y la liberación comercial, que se empezaron a implemen-

tar en Colombia a comienzos de los años 90 del siglo XX, tuvieron como
justificación teórica una revisión crítica del modelo de sustitución de
importaciones vigente en América Latina desde finales de los años 40.
En lo concerniente al sector agropecuario, esa crítica conjugó tres
proposiciones básicas. La primera de ellas sostenía que la política macro-
económica imperante bajo el modelo de sustitución de importaciones
discriminaba en contra del sector, ya que conducía a unos precios relati-
vos inequitativos y a una tasa de cambio sobrevalorada. La segunda pos-
tulaba que la política sectorial proteccionista era incapaz de compensar
1
Este escrito tiene como base, además de las memorias del autor para ese período, las
de los exministros Cecilia López Montaño (1995-1996 y 1996-1997) y Antonio Gómez
Merlano (1996-1997 y 1997-1998).
ese daño. La tercera decía que bajo ese esquema era imposible aprove-
char a plenitud el potencial de crecimiento del sector agropecuario.
Bajo estos postulados, al inicio de la administración del presidente
César Gaviria se optó por introducir cambios a las políticas comercial
y arancelaria, de precios, de comercialización interna y de crédito; se
concibió un nuevo régimen cambiario, y se propuso modernizar la in-
fraestructura. En cuanto a las políticas comercial y arancelaria, lo fun-
damental consistió en la eliminación de la licencia previa para la im-
portación de todos los productos de origen agropecuario, la puesta en
marcha de un programa de desgravación arancelaria y la eliminación
del monopolio que el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA)
había tenido hasta entonces en la importación de los productos agro-
pecuarios. De esas decisiones se desprendió, a su vez, la necesidad de
revisar la política para la determinación de los precios internos. Bajo
el paradigma aperturista dichos precios no se podrían referir a los cos-
tos internos de producción, sino a los costos mínimos de importación,
pues, de lo contrario, si el IDEMA decidía intervenir en la compra de
las cosechas nacionales, podría incurrir en cuantiosas pérdidas, con los
consecuentes efectos fiscales.
En cuanto al crédito, la apertura coincidió con la puesta en marcha
de Finagro y con una precaria situación financiera de la Caja Agraria,
y aun cuando se mantuvo el esquema de inversiones forzosas, con tasas
de interés inferiores a las del mercado, se señaló la necesidad de elimi-
nar el subsidio al crédito en el largo plazo.
En el contexto de ese análisis, la política cambiaria se concibe teóri-
camente como el elemento a través del cual se legitimaba la protección
a la producción nacional. Es más, el modelo aperturista postulaba que
el crecimiento de la tasa real de cambio era el elemento a través del
cual se compensaría la supresión de otros incentivos y las reducciones
arancelarias propias del proceso. Es decir, en abstracto, la liberación
cambiaria y la desgravación arancelaria deberían conducir a una tasa
de cambio de equilibrio superior a la existente antes de iniciarse el pro-
ceso de apertura, con lo cual podrían ganar participación en el merca-
do mundial los bienes exportables y encarecería en el mercado interno
La política agropecuaria y rural durante la administración... 135
los importables. De allí que la Administración Gaviria prosiguiera des-

de sus inicios una política de mayor apertura en el mercado cambiario.
En relación con la infraestructura, se reconoció que uno de los fac-
tores que afectaban de manera más notable la competitividad de la
producción nacional en el mercado mundial eran los excesivos costos
del transporte interno. Por ello, se previó destinar recursos presupues-
tales al mejoramiento de carreteras, vías férreas, aeropuertos, puertos
marítimos y zonas francas.
La crisis sectorial
La política de apertura y liberación comercial así concebidas coinci-

dieron con muy desafortunadas circunstancias, como fueron la caída en
los precios internacionales de los productos agropecuarios; la presencia
de condiciones climáticas especialmente adversas en los años de 1991
y 1992; la evolución de la tasa real de cambio que, en contraste con los
postulados teóricos, se convirtió en un elemento adverso para la mayor
competitividad sectorial; la presencia de problemas fitosanitarios en
varios cultivos, en especial en el café y el algodón, y con una oferta de
recursos crediticios bastante limitada por la crisis de la Caja Agraria.
Con independencia del peso relativo que se dé a cada una de esas
circunstancias, entre los analistas existe consenso en que, aun cuando
de manera diferencial por regiones y cultivos, en conjunto con la aper-
tura comercial estos factores determinaron una caída en la tasa de ren-
tabilidad, lo cual produjo un retroceso en el producto sectorial y una
recomposición del mismo. Las manifestaciones más notorias de esta
baja en rentabilidad se presentaron inicialmente en lo cereales y las
semillas oleaginosas y progresivamente se fueron trasladando a todo el
ámbito sectorial, lo cual terminó por repercutir adversamente también
sobre las exportaciones agropecuarias. Por contraste, las importaciones
sectoriales, que habían sido de 1,4 millones de toneladas en 1992, as-
cendieron a 2,8 millones de toneladas en 1993.
Todo ese desenvolvimiento de las actividades productivas trajo
como resultado un dramático empeoramiento de las condiciones de
vida en las zonas rurales, como indica el hecho de que al tiempo que
la pobreza rural alcanzó niveles superiores al 64%, la indigencia en el
sector pasó del 26,7% en 1991 al 35% en 1993.
Una política rural integral
Ese fue el oscuro panorama al que se enfrentó la administración del

presidente Ernesto Samper en los días inaugurales de su mandato, en
agosto de 1994.
Convencida de la imposibilidad de mantener la inacción en la po-
lítica sectorial agropecuaria, que predicaban los partidarios del Estado
minimalista, la nueva Administración decidió profundizar el viaje que
había emprendido el ministro José Antonio Ocampo desde 1993.
Para ello, el nuevo Gobierno se encontraba bien preparado, pues
durante el curso de su campaña presidencial, el candidato Samper ha-
bía solicitado a un grupo de especialistas la preparación de una pro-
puesta de política sectorial que se alejara del aperturismo de principios
de los años 90 y que también tomada distancia del gremialismo extre-
mo, que entonces creía que para recuperar rentabilidad en las activida-
des agropecuarias bastaría con la sola voluntad del Gobierno.
Esa concepción intermedia para el diseño de la política sectorial
agropecuaria tenía como base fundamental la certeza de que, en las
condiciones de la Colombia de mitad de los años 90 del siglo XX, era
absolutamente necesario proseguir, contrario a los postulados del neo-
liberalismo, una política agropecuaria activa. Creencia que provenía
del convencimiento de que en la producción y en la comercialización
de los productos agropecuarios existían fallas de mercado que amerita-
ban la intervención estatal. Razón económica que se complementaba
con una visión según la cual, tanto por razones estratégicas como por
razones de equidad, la importancia de las actividades agropecuaria y
pesquera trascendía su significación económica.
Fueron esos hechos y razones los que explican que el 17 de agosto
de 1994, a escasos 10 días de inaugurado el Gobierno, se aprobara el
documento CONPES 2723, en el cual quedó consignado el Programa
de Modernización Agropecuaria y Rural, que sentó las bases de la po-

lítica sectorial de la Administración Samper. En dicho documento se
consignó:
“Los objetivos de la política agropecuaria son promover la modernización
del sector agropecuario y de la sociedad rural. Para lograrlo, se ha decidido
poner en marcha unas estrategias de largo plazo que buscan modernizar el
sector, para enfrentar la competencia internacional y defenderlo de las dis-
torsiones prevalecientes en los mercados mundiales. Estas medidas se com-
plementan con otras encaminadas a atacar las carencias seculares que han
mantenido la población campesina en la miseria y en la marginalidad. En el
corto plazo, se adopta una serie de medidas transitorias, orientadas a recu-
perar la rentabilidad de las actividades agropecuarias y a atender de manera
inmediata los sectores de la población más afectados por la crisis.
La estrategia de largo plazo incluye las siguientes políticas:
–– Las orientadas a reforzar las actividades de generación y transferencia

de tecnología, de adecuación de tierras, de otorgamiento de crédito, de
renovación del parque de maquinaria y de modernización de los cana-
les de comercialización, todas ellas críticas para movilizar los factores
productivos e incrementar la competitividad sectorial. Esta política in-
cluye la búsqueda de una participación creciente del sector privado,
con base en el otorgamiento de incentivos selectivos a la inversión,
como los previstos en las Leyes Agraria y de Adecuación de Tierras.
–– Las políticas tendientes a perfeccionar las herramientas de defensa de
la producción nacional frente a la competencia desleal, indispensables
para conseguir un buen desempeño del sector en el marco de una eco-
nomía abierta y de un mercado internacional altamente distorsionado.
–– Las dirigidas a facilitar el acceso de los campesinos a los factores pro-
ductivos a los servicios públicos y sociales, de tal forma que puedan
tecnificar su producción y tener un nivel de vida digno, creando las
condiciones para su propio desarrollo y con el manejo de los asuntos
del Estado que directamente les competen.
–– Dentro de las medidas de corto plazo se destacan las tendientes a ga-
rantizar la absorción de las cosechas nacionales y a crear condiciones
de competencia menos distorsionadas para los productos domésticos,

sin afectar la competitividad de la agroindustria. De igual manera, se
fortalecen presupuestalmente aquellos programas y planes dirigidos a
mejorar la calidad y el nivel de vida en las áreas rurales.”
Esa política tenía su fundamento en la necesidad de fortalecer si-

multáneamente las fuentes más dinámicas del crecimiento sectorial,
tales como el comercio internacional y la integración agroindustrial, y
velas por la protección del empleo, el ingreso y el mejoramiento gene-
ral de las condiciones de vida de los trabajadores del campo.
Estas directrices se fortalecieron el 7 de diciembre de 1994 con la
aprobación del documento CONPES 2745 contentivo de la política de
Modernización Rural y Desarrollo Empresarial Campesino, en el cual
se decidió desarrollar los principios constitucionales de equidad social,
democracia participativa, descentralización institucional e igualdad de
oportunidades. Para ello se buscó beneficiar por igual a mujeres y hom-
bres campesinos, a indígenas y a comunidades negras, al propiciar su
acceso a los recursos productivos (tierra, tecnología, financiamiento y
formación del capital humano) y a los servicios sociales básicos (edu-
cación, seguridad social integral, vivienda rural, acueductos y sanea-
miento básico). Ello al tiempo que se reiteraba la necesidad de dotar el
campo de una mejor infraestructura y se postulaba el fortalecimiento
institucional del sector de la economía campesina.
Otro tanto se reafirmó cuando se expidió el documento
CONPES 2786 del 7 de junio de 1995, relativo a la Política de Com-
petitividad Agropecuaria Pesquera y Forestal, en donde se consignó:
“La creación de un ambiente propicio para la competitividad del sector está
estrechamente ligada al restablecimiento de un clima de paz y seguridad, a
la instrumentación de una política macroeconómica estable y al logro del
bienestar y la equidad social. También depende del impulso al cambio tec-
nológico, del adecuado desarrollo de los servicios conexos a la producción
agropecuaria y agroindustrial, del mejoramiento de la infraestructura básica,
de la conservación ambiental y de los recursos naturales y de la apropiada
formación y capacitación del recurso humano. Todos estos factores determi-
nan la capacidad de aprovechar las nuevas oportunidades que se derivan de

la progresiva internacionalización de la economía y los mercados”.
Como se señaló antes, esa concepción suponía el ejercicio de una
política sectorial activa dirigida a crear ventajas competitivas de orden
permanente y, también, la decisión de abandonar en forma gradual y
progresiva aquellas actividades que no hiciesen un uso apropiado de los
recursos para competir con la producción proveniente de otros países.
En la práctica, el desarrollo de esa política sectorial tenía varios
prerrequisitos. El primero de ellos suponía la necesidad de pensar ini-
cialmente en el mercado antes que en la producción. Desde luego,
ese cambio en la perspectiva que implica ir desde el mercado hacia la
producción, y no al revés, se vislumbraba como un enorme reto, pues
suponía un cambio cultural de colosales dimensiones frente al ejercicio
empresarial del pasado, y ese era el segundo de los prerrequisitos de la
competitividad.
Se necesitaba crear un núcleo cada vez mayor de empresarios rura-
les, pues lo que se había alcanzado en este campo se juzgaba insuficien-
te. En esta afirmación no se desconocía que no hubiese contado con
esforzados trabajadores en campos como el café, el algodón, el banano,
las flores, la palma africana o la ganadería, para sólo mencionar unas
pocas áreas, lo que se quería significar era que frente a las cambiantes
circunstancias del mercado internacional, que eran en últimas las que
gobernarían la estructura y el valor de la producción nacional agrope-
cuaria, se requería contar con especiales habilidades empresariales para
manejar las nuevas tecnologías, para entender cómo se articularía el
sector a los procesos de integración regional, cuáles eran los impactos
sectoriales de la política macroeconómica, y, sobre todo, para participar
con el Gobierno en el diseño de novedosos instrumentos de apoyo, que
exigían mucha más sofisticación que la creencia ingenua e interesada
al tiempo de que la rentabilidad agropecuaria era el fruto de la sola vo-
luntad del Gobierno. Derrotar esta última creencia era, precisamente,
parte del cambio cultural empresarial.
La tercera precondición del éxito de la política se suponía era la
voluntad expresa de los empresarios para concretar con el Gobierno
el perfeccionamiento de los instrumentos de la intervención estatal,

de la manera que el Estado ayudase a mejorar la competitividad con
reglas estables, con recursos presupuestales para estímulos previamente
establecidos y con apoyos claros y precisos en las negociaciones in-
ternacionales. El sector empresarial y las organizaciones campesinas,
además de realizar las inversiones, correr los riesgos y derivar de ellos
legítimos beneficios, eran, en este contexto, soporte esencial de la ges-
tión estatal mediante la fiscalización ciudadana del uso de los recursos
públicos. La política tenía, como el cuarto de sus prerrequisitos, la pro-
tección de aquellas actividades eficientes que se encontrasen expuestas
a distorsiones de los mercados internacionales y, sobre todo, apoyar a
la reconversión de los sectores no competitivos, a través de políticas
graduales, cuidadosamente diseñadas, que protegiese transitoriamente
los ingresos de aquellos productores cuyas actividades estuviesen más
golpeadas como consecuencia de la dinámica del cambio.
Y por último, se necesitaba, además, una política presupuestal y de
gasto público que hiciera posible facilitarle a la población rural pobre
el acceso a los recursos productivos, como la tierra, el crédito y la asis-
tencia técnica, y a los servicios sociales básicos, como la vivienda y el
saneamiento básico, la educación, la salud y la seguridad social inte-
gral. Esa fue precisamente la política desarrollada por el Gobierno de
Presidente Samper a lo largo de los cuatro años de su Gobierno.
L os primeros resultados
Como se consignó en las Memorias al Congreso Nacional (1994-

1995), después de un primer año de arduo trabajo, se había avanzado
significativamente en la ruta trazada al inicio de la administración,
como se ilustra a continuación:
–– En materia de la política social, durante el primer semestre de

1995, el número de familias beneficiadas con los subsidios del
programa de vivienda rural fue tres veces al de quienes recibieron
ese beneficio durante el mismo lapso de 1994.
–– Con el fin de hacer posible el acceso al crédito de los campesinos

más pobres en el primer año de Gobierno se multiplicó por 13
el número promedio mensual de Certificados expedidos por el
Fondo Agropecuario de Garantías.
–– Se dejó reglamentada la Ley de Reforma Agraria y reestructurado
el INCORA, lo cual permitió iniciar un proceso de redistribu-
ción de la propiedad rural, particularmente a través de la nego-
ciación voluntaria de tierras.
–– En materia de crédito se destaca la tarea desarrollada para fortale-
cer la Caja Agraria, como quedó demostrado en el Acuerdo sus-
crito con el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y en
los apoyos presupuestales que se le asignaron en el Plan de Cua-
trienal de Inversiones aprobado por el Congreso de la República.
Estas acciones, unidas a la rebaja de los encajes de los depósitos
oficiales y a la autorización para que la Caja manejase los depó-
sitos judiciales, al igual que la recuperación de algunas áreas de
negocios de las que se le había despojado, buscaron fortalecer la
Caja Agraria. Todos estos recursos y el apoyo presupuestal directo
del Gobierno permitieron llevar a cabo el Programa de Alivio de
la Deuda de los Pequeños Productores, en beneficio de 70.000
familias, que pasaron de ser perseguidas por sus deudas morosas
a ser nuevamente sujetos de crédito y vincularse, con ello, a la
actividad productiva.
–– El crédito orientado hacia los sectores empresariales tuvo un es-
pecial dinamismo. El valor de los préstamos nuevos otorgados
por Finagro en primer semestre de 1995 fue cerca del 40% supe-
rior al registrado en igual período de 1994. La mayoría de estos
créditos se orientó a la inversión, y sus crecimientos más nota-
bles se presentaron en actividades que contribuyeron a mejorar
la competitividad.
–– Como símbolo de recuperación de la inversión fue notorio que en
el primer semestre de 1995 el crédito para adecuación de tierras
y para modernización de la comercialización dobló el monto del
que se otorgó el primer semestre de 1994.
–– Signo inequívoco de la recuperación del dinamismo del sector

fue igualmente el desenvolvimiento de las solicitudes de crédito
que buscaron acogerse al Incentivo a la Capitalización Rural. Al
inicio del Gobierno, este valioso instrumento para el logro de
la competitividad y la reconversión productiva apenas iniciaba
su desarrollo y fue así como el mes de julio de 1994 Finagro sólo
recibió tres solicitudes. El promedio mensual de solicitudes en los
12 meses transcurridos entre agosto de 1994 y julio de 1995 supe-
ró las 50, y a finales de julio de ese último año casi 300 proyectos
se habían beneficiado con la reducción de costos que significa el
otorgamiento del incentivo.
–– En cuanto a la adecuación de tierras y el desarrollo tecnológi-
co, se perfeccionaron dos operaciones de crédito (con el Banco
Mundial y con el BID) por cerca de 200 millones de dólares.
Además, se puso en ejecución un programa de fortalecimiento
institucional que permitió en 1995, por primera vez en 20 años,
el inicio de un proyecto de gran irrigación con el apoyo del Es-
tado (el Proyecto del Alto Anchicamocha) y quedaron firmados
los programas mediante los cuales se habría de dar una vigorosa
transformación en la agroindustria de la yuca en los departamen-
tos de Córdoba y Sucre, principalmente.
–– La lucha contra la aftosa, gracias al concurso mancomunado del
Fondo Nacional del Ganado, de los Fondos Ganaderos, de VE-
COL y de ICA, se convirtió en un verdadero propósito nacional.
–– Todas estas acciones, que buscaron mejorar la competitividad del
sector a largo plazo y lo capacitaron para encarar con mayores
probabilidades de éxito la internacionalización de la economía,
se desarrollaron al tiempo que los productos de algodón, banano,
sorgo, soya, trigo y cebada mejoraron sus ingresos con apoyos del
presupuesto nacional, a través de las bonificaciones especiales, los
aumentos del CERT o los convenios de absorción de cosechas.
–– Apoyos que desde el 1º de abril de 1995, en virtud de la Decisión
371 de la Junta del Acuerdo de Cartagena se complementaron
con la puesta en operación del Sistema Andino de Franja de Pre-
cios, mecanismo mediante el cual las variaciones en los precios

internacionales se moderaban con modificaciones compensato-
rias en los aranceles y por lo tanto se hacían más estables las
señales de precios.
–– Para terminar, se destaca que durante el primer semestre de 1995
los precios relativos de los alimentos crecieron 2 puntos porcen-
tuales menos que el primer semestre de 1994, con beneficios para
la política del Pacto Social, que buscó moderar y controlar el
ritmo de la inflación.
Este último hecho fue símbolo del inicio de la recuperación del sector,
pues en 1995 el ritmo de crecimiento de la actividad agropecuaria y pes-
quera alcanzó el 3,7%, destacándose la dinámica de la actividad pecuaria.
No obstante, lo cual ese comportamiento fue diferencial por tipo de culti-
vos. Pasaron de tasas negativas a tasas positivas de crecimiento productos
como el arroz y el sorgo; al tiempo que presentaron aumentos superiores a
los registrados en 1993 productos como el fríjol y la caña de azúcar.
De otra parte, se mantuvieron tasas positivas de crecimiento, aun-
que menores a las del año anterior, en productos como la papa, el maíz,
el trigo y las flores. Sólo presentaron tasas negativas el banano, el ca-
cao, el algodón y el tabaco.
C umbre y Contrato S ocial Rural
Decidido a profundizar la política para el sector rural, a mediados de

1996 el Gobierno del presidente Samper, bajo el liderazgo de la minis-
tra Cecilia López, convocó la llamada Cumbre Social, como resultado
de la cual el 2 de junio de ese año se firmó en La Mesa, Cundinamarca,
el acuerdo titulado Contrato Social Rural. En virtud del mismo, el Go-
bierno Nacional y el Ministerio de Agricultura decidieron:
–– Fortalecer el programa de reforma agraria, mediante la asigna-

ción de recursos presupuestales adicionales y una propuesta le-
gislativa encaminada a hacer posible la expropiación por vía
administrativa de las tierras adquiridas con capitales provenien-

tes del enriquecimiento ilícito. Acciones que se complementaron
con un acuerdo entre el INCORA y la Caja Agraria que buscó
garantizar la financiación del crédito complementario al subsidio
de tierras y el crédito de producción para la reforma agraria.
–– Incrementar la participación de los pequeños campesinos en el
crédito sectorial, mediante acciones institucionales desarrolladas
por Finagro y la Caja Agraria.
–– Llevar a cabo un programa masivo de asistencia técnica tendien-
te a facilitar el intercambio de experiencias entre campesinos e
investigadores, sobre técnicas productivas, problemas fitosanita-
rios y demandas tecnológicas de los pequeños productores, en el
marco de la política de competitividad.
–– Mejorar la infraestructura de los puestos de salud en los diferen-
tes veredas y corregimientos; desarrollar programas de salud rural
mediante el otorgamiento de becas dirigidas a la formación de
mujeres rurales, con el objetivo de capacitarlas en áreas especí-
ficas que les permitiesen la atención de la población en primer
nivel de complejidad en atención básica, y promover la presta-
ción de servicios de odontología y atención médica, por medio
de brigadas de salud, con el apoyo de sus unidades móviles en los
municipios con mayor índice de ruralidad.
–– Impulsar programas de alfabetización en convenios con las or-
ganizaciones campesinas, ampliar el bachillerato rural diurno y
el nocturno y desarrollar un programa de distribución de textos
escolares, todo ello con miras a mejorar la cobertura y la calidad
de la educación en el sector rural.
–– Promover para el sector campesino la afiliación al sistema de se-
guridad social de manera integral, con énfasis en los programas
dirigidos a las madres comunitarias.
–– Gestionar el proyecto denominado “Joven Campesino Empresa-
rio”, cuya finalidad fue ofrecer capacitación, asesoría técnica y
financiación a 3.000 jóvenes campesinos, para el desarrollo de
proyectos empresariales asociativos.
–– Fortalecer presupuestalmente el Fondo Capacitar para mejorar

la educación de los líderes campesinos, con miras a facilitarles su
participación en el diseño y la vigilancia de la política rural.
–– Profundizar los programas de bienestar familiar, mediante mejo-
ras nutricionales, la atención materno-infantil y la atención a la
población desplazada.
Esas decisiones y las correlativas asignaciones presupuestales estu-

vieron signadas por un énfasis en la equidad de género y generacional,
pues, como señaló la ministra Cecilia López en la Memoria al Congreso
Nacional (1995-1996): “La pobreza en el campo tiene rostro de mujer.
Además, están los jóvenes del campo, que se han convertido en coto de caza
de todos los contrincantes. Los jóvenes son llamados a prestar servicio militar
obligatorio, son reclutados por la guerrilla, forman parte de los grupos para-
militares y son las principales víctimas del conflicto armado”.
Nuevos apoyos al desarrollo productivo
Cabe señalar que ese énfasis en beneficio del campesino pobre no

fue óbice para que durante 1996 se persistiera en la política de moder-
nización y competitividad agropecuaria, como se pone de manifiesto al
recapitular las siguientes acciones:
–– La continuidad de la política de adecuación de tierras, mediante la

cual se contrataron los diseños de los proyectos del Triángulo del
Tolima, Ariari (Meta) y Venado-Boquerón (Huila); se finalizaron
los estudios de factibilidad de los proyectos Fundación -Ariguaní
(Cesar-Magdalena), Villa de Leyva (Boyacá), Barranquilla-Bajirá
(Antioquia), La Niata (Casanare) y Tesalia-Paicol (Huila).
–– El avance de la política de capitalización, como se pone de pre-
sente en el hecho de que a través del ICR, entre julio de 1995 y
mayo de 1996 se financiaron 766 solicitudes, que confirman el
pleno desarrollo de este instrumento de capitalización y moder-
nización sectoriales.
–– La masificación de las garantías otorgadas por el Fondo Agrope-

cuario de Garantías, que a junio de 1996 había expedido 38.830
certificados.
–– El fortalecimiento del programa de investigación, desarrollo y
transferencia de tecnología, que incluyó, además, el proyecto de
amplificación, mantenimiento y dotación de los Centros de In-
vestigación de CORPOICA, el fomento a la producción de semi-
llas de oleaginosas de ciclo corto y el proyecto de investigación y
transferencia tecnológica en el cultivo de papa. Ello sin mencio-
nar que a través del Programa Nacional de Transferencia de Tec-
nología Agropecuaria (PRONATTA), se realizó un concurso al
cual concurrieron 481 proyectos de 78 diferentes instituciones en
26 departamentos, de los cuales 115 cumplieron adecuadamente
los requisitos y fueron puestos en ejecución.
En cuanto a la comercialización, el IDEMA enfatizó sus interven-

ciones como comprador de última instancia, preferencialmente en zo-
nas de marginales donde el sector privado escasamente concurría o lo
hacía en detrimento de una clara formación de precios, y en el estable-
cimiento de un sistema de administración de incentivos y subsidios a
la comercialización.
Todas esas decisiones tendientes a modernizar la actividad produc-
tiva prosiguieron durante 1997 y 1998, período en el cual el énfasis de
la política consistió en la suscripción de acuerdos sectoriales de compe-
titividad en las cadenas productivas de a) alimentos balanceados para
animales; b) semillas oleaginosas, aceites, grasas y jabones; c) industria
láctea, y d) forestal, muebles y maderas. Además de que se promovie-
ron acuerdos en la cadena de cereales de consumo humano, de produc-
tos cárnicos, y se intensificaron las de aquello ya en operación, tales
como los de textiles, fibras de algodón y pulpa de papel.
Esta apretada síntesis de la concepción y los avances de la política
agropecuaria durante la administración del presidente Samper señala
inequívocamente el giro que se dio a la política sectorial pasiva puesta
en ejecución al inicio de la Administración Gaviria. Política que, en
conjunto con circunstancias particularmente adversas, condujo, como

ya se dijo, a una crisis social y productiva de hondas repercusiones.
A pesar de la desesperación de algunos sectores empresariales por
recuperar en muy corto plazo la rentabilidad sectorial, y de algunas
incomprensiones sobre la necesidad de ir más allá del voluntarismo, la
Administración Samper detuvo la crisis sectorial y prosiguió una políti-
ca social rural que contó con el apoyo de las organizaciones campesinas
representantes de los pobres del campo.
Sin duda muchas de las políticas entonces diseñadas son relevantes
hoy en día, cuando se vislumbran unos precios elevados que, si bien
podrían dinamizar la oferta de productos agrícolas, por su magnitud y
su alcance también pueden repercutir negativamente sobre el costo de
la canasta familiar y por ende en el bienestar de los sectores de menores
ingresos.
La política económica durante
la administración Samper
José Antonio Ocampo1

Director del Departamento Nacional de Planeación y Ministro de
Hacienda y Crédito Público durante la Administración Samper
Una visión general
Debido a la acalorada polémica que ha envuelto a la Adminis-

tración Samper, el análisis objetivo de sus políticas económicas ha
sido inusual. De hecho, los juicios que se hacen acerca del Gobierno
1
El presente trabajo se expuso originalmente en el seminario sobre “El modelo
económico colombiano: Instituciones, desempeño y perspectivas”, organizado por el
Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres, en abril del 1996.
Fue actualizado en agosto de 1998, revisado marginalmente en noviembre y publicado
en Coyuntura Económica en diciembre de dicho año (Vol. XXVIII, No. 4). Aquí se
reproduce con ligeros cambios. El autor agradece a Camilo Tovar por su colaboración en la
realización de este trabajo. Para evitar analizar los eventos macroeconómicos acontecidos
durante la Administración Pastrana, en especial los efectos de los nuevos choques externos
y las medidas adicionales de ajuste fiscal, así como las reestimaciones posteriores de las
cuentas del sector público, a lo largo de este trabajo se utilizan en forma exclusiva los datos
colombianos disponibles en julio de 1998.
dependen en gran medida de la posición del analista en el espectro

político. El presente ensayo, aunque escrito por un miembro del equipo
económico del Gobierno, intenta ofrecer una visión más equilibrada.
Cualquier balance objetivo debe tener en cuenta, fuera del análisis
de las medidas adoptadas por la propia Administración, los elementos
de continuidad con gobiernos anteriores, las responsabilidades de las
autoridades independientes y las limitaciones que ambos enfrentaron.
Visto desde esta perspectiva, el Gobierno del presidente Samper
tuvo tanto elementos de continuidad como de discontinuidad con
respecto a la Administración Gaviria. El entonces nuevo Gobierno
mantuvo la apertura al comercio exterior y a la inversión extranjera
concebida a comienzos de los años 90 y la política de apertura a las
inversiones del sector privado de áreas tradicionalmente reservadas al
Estado.
Así mismo, mantuvo la reforma de la seguridad social adoptada en
1993, la prestación descentralizada de servicios sociales dispuesta por
la Constitución de 1991 y la tendencia ascendente del gasto social que
acompañó ambos procesos. Por otra parte, algunos programas fueron
reformados y, lo que es más importante, se dio una nueva orientación
general al quehacer del Gobierno, en el que se hizo énfasis en la políti-
ca social y el desarrollo de la infraestructura.
Las políticas monetaria y cambiaria adoptadas por el Banco de la
República, incidieron ciertamente en la evolución de la economía. Por
este motivo, la proposición “durante” que figura en el título del presen-
te trabajo, resulta más adecuada que la alternativa “de”, al referirse a
las políticas y los resultados macroeconómicos del período analizado.
Las medidas adoptadas por el Gobierno y el banco central también se
vieron afectadas, a su vez, por choques externos, especialmente aque-
llos que experimentan los países vecinos y el mercado internacional
del café y, hacia fines de la Administración, por las perturbaciones de
los mercados internacionales de capital, a partir de la crisis asiática, y
el deterioro simultáneo de los mercados de productos básicos. La lucha
contra el tráfico de estupefacientes tuvo repercusiones en la actividad
económica del occidente del país. Además, la economía también su-
La política económica durante la administración Samper 151
frió la influencia (aún no cuantificada y probablemente imposible de

cuantificar) de la crisis política interna. Por último, la violencia des-
atada por la guerrilla puede haber afectado la confianza de los inver-
sionistas. Otros factores, especialmente la crisis mexicana de fines de
1994 y comienzos de 1995 (entonces denominada el “efecto tequila”)
y la descertificación de Estados Unidos en torno a la lucha contra el
narcotráfico, no tuvieron, por el contrario, repercusiones económicas
importantes.
Una conclusión central de este ensayo es que el intento de com-
binar una economía más liberal con una política social muy activa no
ha sido una tarea fácil. Las dificultades fiscales observadas durante la
Administración Samper obedecieron en gran medida a las presiones
generadas por esta dualidad de la estrategia de desarrollo. De hecho,
estas presiones se remontan a los comienzos de la década de los 90,
cuando se puso en marcha el programa de apertura económica y, en
forma simultánea, en la Constitución de 1991, se incrementaron con-
siderablemente las responsabilidades del Estado en el ámbito social2.
Durante el Gobierno de Samper se lograron grandes progresos en
dos áreas cruciales del Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social”:
el desarrollo social y la infraestructura. En el primer caso, se consolidó
el aumento más importante del gasto social de cualquier país de Amé-
rica Latina, continuando un proceso que se había iniciado a fines de
la Administración Gaviria. Como veremos, ello se reflejó en aumen-
tos importantes de la cobertura de los servicios sociales. Dentro de los
avances de la Administración, se debe contar también la capacidad
para combinar estos avances básicos en la política social con la crea-
ción de la Red de Solidaridad, que logró llegar los servicios sociales a
los sectores más pobres de la población, e incorporar por lo demás in-
novaciones institucionales que se habían logrado con el Plan Nacional
de Rehabilitación durante administraciones anteriores. En el caso de la
infraestructura, la ejecución del Plan incluyó un importante programa
2
Véase la visión del autor sobre los problemas planteados por esta dualidad de las
estrategias a principios de los años 90 en Ocampo (1992).
de privatizaciones y una mayor participación del sector privado en las

nuevas inversiones.
En buena medida gracias a los éxitos con la incorporación del sec-
tor privado a actividades previamente reservadas al Estado, las tasas
de inversión fueron altas para los patrones históricos del país y, pese
al agitado ambiente político, la inversión extranjera directa alcanzó
máximos históricos. La continuidad de las políticas tendientes a inser-
tar la economía en las corrientes de la globalización se debe también
anotar como un hecho positivo; no obstante, pudo haber tenido costos
en términos de los balances externos y la generación de empleo, como
se verá más adelante. Los coeficientes de endeudamiento, público y ex-
terno, se mantuvieron en niveles moderados. Aunque algunos interme-
diarios (especialmente pequeños) experimentaron dificultades, el siste-
ma financiero nacional no enfrentó riesgos sistémicos. De esta manera,
pese a los desequilibrios de corto plazo, que lógicamente atrajeron la
atención de los analistas, los principales factores fundamentales de lar-
go plazo que afectan el crecimiento económico permanecieron sólidos
y, en los casos del capital humano y la infraestructura, mejoraron. Las
políticas ambientales también experimentaron cierto avance, aunque
a un ritmo más lento de lo esperado.
Por el lado negativo, se destacan cuatro elementos. El primero fue
el aumento del desempleo. En efecto, el diagnóstico inicial sobre las
condiciones del mercado laboral, que resaltó la “escasez” más que la
abundancia de mano de obra como el elemento dominante, fue, sin
duda, el principal error de percepción económica en la primera etapa
del mandato. En segundo lugar, la sobrestimación de los ingresos (sobre
todo tributarios) en las proyecciones fiscales elaboradas a principios
de la Administración fue también un desacierto, ya que indujo a un
aumento de la inversión del sector público que no se pudo mantener y
retrasó los esfuerzos tendientes a ajustar las finanzas públicas. En tercer
lugar, dentro de las responsabilidades del Banco de la República, la
competitividad del tipo de cambio no siempre se logró, con lo cual se
tomaron más onerosos los ajustes macroeconómicos frente a las conmo-
ciones externas que se enfrentaron a partir de la crisis asiática. Este fue,
por lo demás, un elemento de continuidad desde cuando el Banco de la

República adquirió su autonomía en 1991. No obstante, la disposición
de la Junta Directiva del Banco de establecer en 1997 controles a los
flujos externos de capital se debe considerar un factor compensatorio
en este ámbito. Por último, pese a los importantes progresos registrados
en materia de política tecnológica y promoción de las exportaciones y
al intento de colocar la competitividad en un lugar prioritario de las
acciones pública y privadas, solo se alcanzaron resultados modestos en
la revitalización de las políticas sectoriales.
En los ámbitos restantes de política y del desempeño económico
se puede hacer una lectura intermedia. Ello se aplica al crecimiento
económico en general, a la inflación e incluso a la política fiscal, de
acuerdo con el balance que se presenta con detalle en secciones poste-
riores de este ensayo. En principio, cabe destacar que, pese a la lectura
muy negativa de parte de muchos observadores nacionales, la econo-
mía colombiana continuó creciendo a tasas que, aunque algo inferiores
a las registradas desde mediados de los años 80, superaron el promedio
de América Latina. Así mismo, es preciso recalcar que ni el Gobierno
del presidente Samper ni el Banco de la República evadieron la necesi-
dad de adoptar importantes paquetes de ajuste macroeconómico, tanto
para enfriar la economía tras el crecimiento explosivo de la demanda
agregada interna en 1992-1994, como para enfrentar el deterioro de las
cuentas fiscales en años posteriores. Estos resultados fueron sobresalien-
tes, si se los sitúa en el contexto de la crisis política por la que atravesó
el país durante este período. De hecho, la firmeza de las instituciones
democráticas y la resistencia de la economía tras un período histórico
de gran turbulencia se deben considerar, sin duda, muestras importan-
tes de la solidez de la sociedad colombiana.
El resto del ensayo se concentra en un análisis detallado de las cues-
tiones macroeconómicas y fiscales y en los efectos del Plan Nacional de
Desarrollo sobre la inversión social y la infraestructura, con referencias
apenas marginales a otras políticas y acontecimientos. En la segunda
sección se presenta, a modo de antecedentes, un examen de la política
macroeconómica durante los años 80 y la Administración Gaviria. En
la tercera se extiende el examen al Gobierno del presidente Samper.

En la cuarta se analiza más a fondo la política fiscal. Por último, en la
quinta sección, se abordan sucintamente los principales logros del Plan
de Desarrollo “El Salto Social” en los ámbitos del desarrollo social y de
infraestructura.
A ntecedentes de la política macroeconómica
Los primeros años de la década de los 90 se caracterizaron por gran-

des cambios en las modalidades de política económica y en el patrón
de crecimiento, prevalecientes en Colombia durante la segunda mitad
de los años 80. Los principales mecanismos de la política macroeconó-
mica, adoptados a mediados de esa década para hacer frente a la crisis
que experimentó el país como respuesta a la crisis latinoamericana de
la deuda, fueron el mantenimiento de una fuente de competitividad
cambiaria, el retorno a una gestión fiscal ortodoxa y a una menor de-
pendencia del financiamiento externo. Se redujeron los déficits fiscales
y en cuenta corriente registrados en la primera mitad de la década y,
de hecho, hubo años en los cuales la economía mostró superávit en la
cuenta corriente, en particular durante la bonanza cafetera de 1986.
Además, la economía volvió a crecer, impulsada por el dinamismo
de los sectores productores de bienes comercializables internacional-
mente (transables) (Cuadros 1 y 23). Pese a la alta protección aran-
celaria y no arancelaria, las exportaciones no tradicionales tuvieron
un desempeño notable. La explotación de importantes depósitos de
petróleo y carbón contribuyó, igualmente, al auge exportador. Al final
del período de auge de las exportaciones, en 1991, los bienes y servi-
cios exportados representaban el 22,7% del PIB, lo que se compara
con un promedio de 14,4% en 1980-1985, y mostraban un grado de
diversificación mucho mayor que en 1985 (Cuadros 2 y 3). La princi-
pal falla de esta fase de expansión fue la tendencia al alza de la infla-
3
Los cuadros están como anexos en las pp 194-201.
ción. Además, a finales de la década de los 80, el ritmo de crecimiento

económico tendió a disminuir. La insatisfacción provocada por los
resultados en materia de inflación y crecimiento y los efectos de de-
mostración de políticas similares aplicadas en otros países condujeron
a una serie de reformas estructurales que se iniciaron con cautela a
fines de la Administración Barco y se aceleraron al inicio del gobierno
del presidente Gaviria.
En el ámbito externo, estas reformas introdujeron modificaciones
profundas en los regímenes de comercio exterior, inversión extranjera
y cambios internacionales. En un año y medio, entre febrero de 1990
y agosto de 1991, se eliminaron prácticamente todas las restricciones
cuantitativas a las importaciones, y el arancel promedio se redujo del
43,7% al 14,3%; posteriormente cuando se adoptó el arancel externo
común con Venezuela, en marzo de 1992, se redujo aún más, al 11,7%.
Este proceso estuvo acompañado por negociaciones comerciales activas
que condujeron a la estructuración de un área de libre comercio en el
Grupo Andino (en la que solo participó parcialmente Perú), la adop-
ción de un arancel común con Venezuela y Ecuador, la suscripción de
un acuerdo libre de comercio con Chile, y la creación de una nueva
área de libre comercio, el Grupo de los Tres, integrado por Colombia,
México y Venezuela.
En otras áreas, en 1991 se suprimieron los límites impuestos a las
remesas de utilidades y las autorizaciones previas de inversiones extran-
jeras directas, con la excepción, en este último caso, de los servicios
públicos, los grandes proyectos mineros y los fondos de inversiones; se
mantuvo, además, el requisito de aprobación previa de inversiones en
instituciones financieras por parte de la Superintendencia Bancaria,
que también se aplica a las colombianas. En 1991, la reforma cambiaria
autorizó a intermediarios financieros a realizar transacciones de divisas
sin control previo del Banco de la República, y liberalizó significativa-
mente el uso de cuentas bancarias en el extranjero. En 1993 el banco
central hizo una reforma más ambiciosa en este campo, cuyo elemento
más importante fue la sustitución del sistema de regulación de los flujos
de capital en función del destino final de los préstamos, por un sistema
basado en su vencimiento. A pesar de esto, las transacciones en divisas,

sobre todo de capital siguieron sometidas a estrictas regulaciones y los
flujos de capital a través de intermediarios autorizados para operar en
el mercado de divisas.
En el plano interno, la Constitución de 1991 otorgó autonomía al
Banco de la república, con plenos poderes para el manejo de la políti-
ca monetaria y cambiaria. También se adoptó una reforma financiera,
con el objeto de fomentar la competencia entre intermediarios finan-
cieros, manteniendo estrictas regulaciones prudenciales. Además, se
inició un proceso moderado de privatizaciones, que incluyó la venta
de algunos bancos públicos y empresas en las cuales tenía participación
el Instituto de Fomento Industrial, y se abrió un conjunto de obras
de infraestructura a la inversión privada. En 1990 también se realizó
una reforma moderada del régimen laboral, que redundó en una mayor
flexibilidad de ese mercado, pero también redujo las restricciones im-
puestas a la actividad sindical. En 1993, esta se complementó con una
reforma más ambiciosa del sistema de seguridad social, que permitió
una amplia participación de fondos privados de pensiones y estableció
un sistema competitivo de prestación de servicios de salud, en el cual
el sector privado participa también activamente.
A diferencia de lo que aconteció en otros países, paralelamente con
este proceso se produjo un aumento notable del gasto público. Este pa-
radójico elemento fiscal del paquete global de reformas, que se analiza
en una sección posterior, obligó a las Administración Gaviria a conce-
bir dos reformas tributarias, en 1990 y 1992.
La política macroeconómica atravesó por una serie de ciclos agudos
de pare y siga durante este período. Debido a la tendencia ascendente
de la inflación, en diciembre de 1990 y enero de 1991 se adoptó un
estricto programa de estabilización, que incluyó una drástica contrac-
ción monetaria, una revaluación real de la moneda y una moderada
restricción del gasto público (Cuadros 1 y 2). Las operaciones masivas
de mercado abierto que caracterizaron esta política fueron objeto de
críticas severas, por considerarse que podían ser contraproducentes, ya
que, a través del alza en la tasa de interés generaban incentivos a la
entrada de capitales y elevaban significativamente los pagos del banco

central por concepto de intereses, lo que exigía, por lo tanto, mayores
operaciones de mercado abierto para contrarrestar estos efectos mone-
tarios expansionistas.
A partir de septiembre de 1991, el Banco de la República (ahora
autónomo, en el marco de la nueva Constitución) aceleró la revalua-
ción e hizo un giro de 180 grados en la política monetaria. Desde fines
de ese año, se orientó a reducir las tasas de interés, a fin de frenar la
acumulación de reservas internacionales generada por las operaciones
de arbitraje de intereses y reducir el costo cuasifiscal de las operaciones
de mercado abierto. Como consecuencia de este cambio de política, se
produjo una explosión de todos los agregados monetarios y crediticios.
Paralelamente, el rápido incremento de los ingresos fiscales, acentuado
por la reforma tributaria de 1992, se tradujo en una de las expansiones
más rápidas del gasto público de la historia económica de Colombia,
a pesar de lo cual el déficit consolidado del sector público se mantuvo
bajo control. Así las cosas, el “pare” de 1991 fue sucedido por un noto-
rio “siga” en 1992 y 1993.
A fines de 1993, la Junta Directiva del Banco de la República co-
menzó a inquietarse con el rápido crecimiento de la demanda agregada
e hizo, por lo tanto, un nuevo giro hacia una política monetaria más
restrictiva en 1994. Como la política fiscal continuó siendo expansio-
nista, la economía se movió hacia una combinación de una política fis-
cal expansionista con una política monetaria contraccionista. La pre-
ocupación inicial del banco central al adoptar una política monetaria
más restrictiva fue cómo retomar el control monetario en el contexto
de una economía más abierta. Por este motivo, en enero de 1994 se
estableció un sistema de bandas cambiarias que permitía, a través de
la flexibilidad limitada del tipo de cambio, recuperar el control mone-
tario4. Fuera de esa flexibilidad, el nuevo sistema cambiario tenía dos
características importantes: era un sistema de flotación sucia, ya que
4
Véase Urrutia (1995).
el banco central intervenía en el mercado dentro de la banda, y prea-

nunció la política cambiaria por primera vez en la historia económica
moderna de Colombia. La nueva política indujo una nueva oleada de
revaluación, acompañada de tasas de interés cada vez más altas y de
una reducción de la tasa de crecimiento de los agregados monetarios y
crediticios; esta reducción fue, sin embargo, muy lenta, según se reflejó
en el todavía alto dinamismo de la demanda.
El programa de estabilización de 1991 se reflejó lo que se denominó
una “recesión a la colombiana”: un crecimiento del PIB del 2% con
un estancamiento de la demanda interna. Las políticas monetarias y
fiscal expansionistas aplicadas en los años siguientes produjeron, por el
contrario, un crecimiento explosivo de la demanda agregada interna,
que aumentó 10% en 1992 y 12,1% en 1993 en términos reales. El
crecimiento del PIB se aceleró, igualmente, liderado por los sectores
productores de bienes y servicios no comercializables, hasta llegar al
5,4% en el último año. La nueva combinación de políticas aplicada
en 1994 provocó una leve disminución del crecimiento de la demanda
agregada, que de todos modos siguió expandiéndose a tasas muy altas
(cerca del 10% en términos reales) y estuvo acompañada de una nueva
aceleración del crecimiento del PIB, que llegó al 5,8%. Sin embargo,
como un todo, la muy rápida expansión de la demanda agregada de
1991-1994 (un promedio de 7,9% por año), sólo se reflejó parcialmen-
te en un mayor crecimiento económico (el 4,3% anual, algo inferior al
crecimiento del PIB en la segunda mitad de los años 80) y este último
se hizo, a su vez, muy dependiente de los sectores no transables.
De hecho, muchos sectores productores de bienes comercializables
internacionalmente, sobre todo la agricultura y algunas industrias pro-
ductoras de manufacturas livianas, experimentaron crisis severas, de-
bido a la creciente competencia de las importaciones. Además, pese a
la expansión de la demanda y al crecimiento económico, la generación
de empleo perdió dinamismo desde 1993 (Cuadro 2), un hecho que
se debe asociar, por lo tanto, a las dificultades que experimentaron
los sectores comercializables, así como a los incrementos en las con-
tribuciones a la seguridad social (véase más adelante). No obstante,
la tasa de desempleo continuó la tendencia descendente que la había

caracterizado desde la segunda mitad de los años 80. El cambio tem-
poral en la tendencia al aumento de la participación laboral fue, así,
crucial en este resultado. En 1993-1994, el desempleo urbano alcanzó
un promedio de 8,7%, el nivel más bajo registrado desde principios de
la década de los 80.
La diferencia entre el crecimiento de la demanda agregada y del
PIB indica que, en el contexto del régimen de apertura comercial
adoptado a partir de 1990, gran parte del aumento de la demanda in-
terna se canalizó hacia importaciones. Entre tanto, debido a la fuerte
revaluación del peso, y pese a los efectos positivos de los acuerdos de
integración sobre las ventas a otros países de la región, la notable ex-
pansión de las exportaciones que se habían iniciado a mediados de la
década de los 80 se interrumpió a mediados de 1991. Estos dos factores
se reflejaron, a su vez, en un deterioro rápido de la cuenta corriente
de la balanza de pagos, que pasó de un superávit del 4,9% del PIB en
1991 (calculando a un tipo de cambio de paridad de 1994) a un déficit
del 4,4% en 1994. Este déficit fue financiado fundamentalmente con
capitales de largo plazo, especialmente con crecientes inversiones ex-
tranjeras directas (Gráfico 15).
Por otra parte, el paquete de estabilización de 1991 había logrado
detener la tendencia ascendente de inflación. Desde 1992, la conti-
nuación, a un ritmo más lento, del descenso de la inflación, en medio
de un rápido crecimiento de los agregados monetarios y de la demanda
interna, estuvo asociada, por lo tanto, a la revaluación real y a la con-
secuente absorción de la expansión de la demanda a través del deterio-
ro de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Si lo anterior se suma
a la evolución del ahorro y la inversión, se tiene una imagen cabal de
la evolución de los agregados macroeconómicos. La tasa de inversión
real registró un brusco cambio en este período: en 1991 descendió al
nivel más bajo en tres décadas, estimado como proporción del PIB,
5
Los gráficos están como anexos en las pp. 202-206.
pero luego tuvo un incremento fuerte y ya en 1994 había alcanzado

los niveles más altos registrados en tres décadas. El ciclo fue aún más
pronunciado en el caso de la inversión privada, y más en la real que
en la nominal, lo que indica que la evolución de los precios relativos
de los bienes de capital jugó un papel importante en la evolución de
estas variables. La tasa nominal de inversión privada, que se puede
interpretar como el esfuerzo de ahorro necesario para financiar dicha
inversión no fue muy elevada en 1994, y tampoco difirió mayormente
de las alcanzadas a fines de los años 70 y en algunos años del segundo
lustro de las décadas de los 80; además, fue más baja que los niveles
máximos de comienzos de los años 70 (Gráfico 2). Esto indica que el
alto coeficiente de la inversión privada real fue esencialmente un re-
flejo de descenso del precio relativo de los bienes de capital o, en otras
palabras, que la revaluación real y la disminución en los aranceles
generaron una transferencia masiva de recursos hacia la acumulación
de capital privado.
El aumento de la inversión privada coincidió con una disminu-
ción marcada del ahorro privado. Como consecuencia de ello, el su-
perávit que venía registrando el sector privado en forma consistente
desde mediados de los 70 y que ascendió a un máximo del 4% del
PIB en 1991, experimentó un vuelco, que se tradujo en un déficit
sin precedentes, superior al 6% del PIB, en 1994 (Gráfico 2). No
existe un deterioro comparable del balance del sector privado en la
historia económica de Colombia. El desequilibrio se financió con un
crecimiento rápido de la inversión extranjera directa y del endeuda-
miento privado externo, facilitado en este último caso por la reforma
cambiaria de 1993 que, por lo tanto, puede interpretarse como una
efectiva liberalización de la cuenta externa de capitales. En 1994 el
coeficiente de endeudamiento privado externo duplicaba con creces
el de 1991 y superaba el nivel máximo anterior, que se había alcan-
zado a mediados de la década de los 80. Sin embargo, el coeficiente
global de endeudamiento externo permaneció estable, gracias a la
reducción del financiamiento del sector público en los mercados in-
ternacionales (Gráfico 1).
La gestión macroeconómica durante la A dministración

Samper
Los supuestos iniciales del gobierno
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos de la

política de macroeconomía que se propuso la Administración Samper
eran mantener el rápido ritmo de crecimiento económico y las altas
tasas de inversión privada que se habían alcanzado en 1994. Al mismo
tiempo, se propuso corregir los desequilibrios que había experimentado
el crecimiento económico a partir de 1992, es decir, la excesiva expan-
sión de la demanda agregada interna, la revaluación real, los consecuen-
tes deterioros de la balanza de pagos y la pérdida de dinamismo de las
exportaciones no tradicionales, la excesiva dependencia de crecimiento
económico de los sectores no comercializables y el descenso del ahorro
privado. De hecho, a juicio de las nuevas autoridades económicas, debi-
do a sus desequilibrios, el patrón de crecimiento del período 1992-1994
era insostenible. Esta opinión era compartida por el Banco de la Re-
pública que, como se señaló anteriormente, ya había realizado un giro
hacia una política monetaria más contraccionista a comienzos de 1994.
El supuesto básico del gobierno era que era posible un “aterrizaje
suave”, es decir, que los desequilibrios se podían corregir sin afectar sig-
nificativamente el crecimiento económico y la inversión, mediante el
menor crecimiento de los sectores productores de bienes y servicios no
transables, que sería compensada por una expansión más acelerada de
la producción de bienes comercializables. Uno de los supuestos básicos
era que este cambio en los patrones de crecimiento debía ser facilitado
por una devaluación real moderada. Las altas tasas de inversión incre-
mentaban la oferta agregada a un ritmo del 5,5% al 6% anual, lo que
tendía a confirmar que era posible materializar este escenario6. Se es-
peraba que el crecimiento fuera alto en 1995 y experimentara una leve
6
Véase al respecto, Botero y Rhenals (1995) y Ocampo (1995).
desaceleración en 1996, pero luego aumentara nuevamente en 1997 y

1998. Por otra parte, se esperaba que la balanza de pagos mostrara el
déficit en la cuenta corriente más alto en 1995 para luego descender,
sobre todo en 1997 y 1998, cuando los nuevos yacimientos petroleros
de Cusiana comenzaran a producir a plena capacidad.
Las proyecciones iniciales indicaban que el incremento de los in-
gresos fiscales permitiría una expansión de los gastos del sector público
más lenta que en la última etapa de la Administración Gaviria, pero
consistente con los objetivos del nuevo Gobierno resumidos en el Plan
Nacional de Desarrollo. En el Plan se afirmaba que el aumento de las
inversiones en capital humano e infraestructura (“capital social”, de
acuerdo con la terminología allí utilizada) era esencial para acelerar el
crecimiento económico en forma sostenible. Sin embargo, el Gobierno
Central registraría déficits persistentes a lo largo del mandato presiden-
cial, 1995-1998, que se contrarrestarían con los superávits registrados
en el resto del sector público, manteniendo los balances consolidados
del sector público cercanos al punto de equilibrio. Por lo tanto, la po-
lítica fiscal exigía compensar el déficit del Gobierno Central con el
superávit del resto del sector público.
Otros dos temas que preocupaban al Gobierno eran cómo reducir el
riesgo de que se produjera una “enfermedad holandesa” como resultado
de los mayores ingresos petroleros a partir de 1997, y cómo armonizar
las metas de crecimiento con la baja en la inflación. Para evitar lo
primero, se presentó al Congreso un proyecto para crear un fondo de
estabilización petrolera, que fue aprobado en 1995. Además, por con-
siderarse que en Colombia la inflación era fundamentalmente inercial,
debido a las prácticas muy arraigadas de indización (tanto legales como
informales, en este último caso como resultado de la indización gene-
ralizada de los contratos privados), el Gobierno consideró necesario
complementar el manejo de la demanda agregada con una política de
ingresos y salarios, con base en un pacto social tripartito. El primer
pacto de esta naturaleza, El Pacto Social de Productividad, Precios y
Salarios, fue firmado en diciembre de 1994. En poco tiempo se convir-
tió en un mecanismo muy dinámico que no solo permitía a las partes
firmantes negociar, sino también analizar y negociar distintos aspectos

de las políticas económica y social, incluidas materias tan delicadas
como las normas aplicables a la actividad sindical.
El pacto recibió un gran respaldo inicial de los sindicatos y de los
gremios empresariales, pese a las críticas de observadores ortodoxos. Sir-
vió, además, como base para establecer la inflación esperada y no la pa-
sada como base para la fijación del salario mínimo (y, de manera refleja,
los salarios del sector público) y de los ajustes de los precios regulados
por el Gobierno. Este cambio crítico de las prácticas de indización fue el
fundamento de la Ley 22 de 1995, que determinó que todos los ajustes
legales por inflación se harían con base en las metas de inflación. Su
aplicación se suspendió efectivamente en 1997, debido a la oposición
de los sindicatos, pero la fijación de precios y salarios (mínimos y públi-
cos) por parte del Gobierno se siguió haciendo en los años siguientes
con base en las metas de inflación (excepto en los casos de educación
y servicios públicos en 1996). Desafortunadamente, este cambio en las
reglas de indización no se extendió a las prácticas privadas.
Por último, cabe señalar que, aunque el nuevo Gobierno fue crítico
de la velocidad con la que la Administración Gaviria había realizado
la apertura comercial, la consideraba al mismo tiempo un componente
necesario de la restructuración de la economía colombiana en la era de
la globalización. Por este motivo, mantuvo dicha política. De hecho,
se adoptaron nuevas iniciativas, en especial la suscripción del arancel
externo común andino, la creación de la Comunidad Andina en sus-
titución de Grupo Andino y el apoyo al Área de Libre Comercio de
las Américas y a las negociaciones comerciales entre la Comunidad
Andina y el Mercado Común del Sur (Mercosur). Sin embargo, se con-
sideraba también que las políticas sectoriales eran un complemento ne-
cesario de un régimen comercial más abierto, lo que llevó, entre otras
medidas, a impulsar una política tecnológica más ambiciosa, a fomen-
tar más activamente las exportaciones, a crear el Consejo Nacional
de Competitividad y suscribir acuerdos de competitividad con varios
sectores, a promover acuerdos de absorción de cosechas para varios
bienes agrícolas sensibles y a usar moderadamente los instrumentos de
protección contra la competencia desleal. En el sector cafetero, se hizo

énfasis en reducir el endeudamiento de productores pequeños y media-
nos y reestructurar la producción y la comercialización para adaptar
el sector a un ambiente internacional más competitivo; este fue el es-
quema que sirvió de base para la renovación del contrato de adminis-
tración del Fondo Nacional de Café en 1997. Como se señaló en la
introducción, estas iniciativas para revitalizar las políticas sectoriales
solo lograron resultados modestos; este tema no se abordará, sin embar-
go, en el presente ensayo.
El Gobierno también mantuvo un régimen abierto de inversión ex-
tranjera: suscribió el Acuerdo Multilateral de Garantía de Inversiones,
promovió varios acuerdos bilaterales para proteger la inversión extran-
jera directa, presentó varias iniciativas al Congreso para eliminar la
disposición constitucional que permitía la expropiación sin indemni-
zación y participó activamente en negociaciones internacionales sobre
inversión extranjera. No obstante, se aplicaron algunas restricciones a
la compra directa de finca raíz por parte de extranjeros no residentes,
como medida de control contra el lavado de dinero. El Gobierno no
fue partidario, por lo contrario, de una liberalización más generalizada
de la cuenta de capitales de la balanza de pagos y, como se verá más
adelante, propuso al banco central varias iniciativas para controlar el
endeudamiento externo.
La evolución de la política macroeconómica
A partir del diagnóstico mencionado sobre la insostenibilidad de

la rápida expansión de la demanda agregada, la atención de las auto-
ridades se centró inicialmente en poner freno al endeudamiento ex-
terno privado. El nuevo Gobierno sostenía que un estricto control de
las corrientes de capital, basado en el instrumento de depósitos en el
Banco de la República para operaciones de endeudamiento externo,
era esencial para contrarrestar las expectativas de revaluación. Por lo
demás, dado el cuantioso déficit en cuenta corriente que presentaba la
economía en 1994, se consideraba que las corrientes de capital eran la
única fuente de presión a la revaluación. En retrospectiva y a la luz del

consenso surgido después de la crisis mexicana que se desencadenó a
fines de dicho año, resulta paradójico que el entonces nuevo Gobierno
haya tenido que luchar tanto para que el debate económico volviera
a prestar atención central a la revaluación real y al déficit en cuenta
corriente, y que tantos analistas los hayan considerado en su momento
como temas secundarios.
Tan importante como lo anterior, el endeudamiento externo del
sector privado era también una de las fuentes de deterioro del ahorro
privado. Más aún, era evidente que el crecimiento de la demanda pri-
vada se debía reducir para evitar una crisis de la balanza de pagos. Por
lo tanto, para que no produjera un deterioro de la inversión privada,
el ahorro privado debía recuperarse. También es paradójico que, antes
de que el nuevo Gobierno volviera a colocar el tema del deterioro del
ahorro privado en el centro del debate económico, no se le hubiera
prestado suficiente atención en los análisis económicos realizados en el
país. Por estas razones, el Gobierno apoyó también las políticas adop-
tadas por el banco central con el objeto de reducir la rápida expansión
del crédito interno.
La discusión entre el nuevo Gobierno y el banco central sobre la
necesidad de intensificar el control al endeudamiento externo condujo,
en agosto de 1994, a su fortalecimiento, a través de dos mecanismos.
En primer lugar, se exigió un depósito en el banco central para todos
los préstamos externos con menos de cinco años de plazo, cuyo monto
era mayor cuanto menor fuera el plazo de vencimiento. Cabe recordar
que cuando se liberalizó la cuenta de capitales, en septiembre de 1993,
se había exigido un depósito denominado en dólares para todo présta-
mo con vencimiento inferior a 18 meses; en marzo de 1994 esta exi-
gencia se había hecho extensiva a los préstamos a menos de tres años,
pero los mayores controles no fueron efectivos en detener la fuerte ex-
pansión del endeudamiento privado7. En segundo término, se hicieron
7
Una de las razones dadas para tomar las decisiones mencionadas en los meses anteriores
a agosto de 1994 fue que los agentes privados habían contraído deudas ante la expectativa
más estrictas las regulaciones sobre endeudamiento comercial, median-

te la reducción de seis a cuatro meses del plazo máximo de giro para las
importaciones de bienes de consumo e intermedios, y la imposición de
límites cuantitativos al prefinanciamiento de las exportaciones.
Los controles de capital fueron eficaces en tres sentidos diferen-
tes. En primer término, redujeron el endeudamiento externo privado,
debido al mayor riesgo cambiario que se suponían los créditos a más
largo plazo y la menor oferta de préstamos de ese tipo en el mercado.
En segundo lugar, modificaron las expectativas de devaluación. Am-
bos factores contribuyeron a frenar la revaluación real entre agosto de
1994 y marzo de 1996; la crisis mexicana, así como los acontecimien-
tos políticos posteriores, reforzaron este cambio de orientación de las
expectativas cambiarias. Por último, los controles también mejoraron
el excelente perfil del endeudamiento externo colombiano, uno de los
factores fundamentales de la solidez de su balanza de pagos. De hecho,
este fue uno de los principales factores que incidieron en la evaluación
positiva de riesgo del país por parte de la banca internacional y las
agencias calificadoras de riesgo durante la crisis mexicana de fines de
1994 y comienzos de 1995 y, en menor medida, durante la crisis finan-
ciera internacional de 19988.
Las tasas de interés internas se convirtieron en el foco del debate
macroeconómico en 1995-1996. Desde el punto de vista del Gobierno,
este fue un hecho inesperado, lo cual refleja, sin duda, diferencias de
opinión entre el Gobierno y el Banco de la República con respecto al
grado de restricción que debía tener la política monetaria para frenar
la expansión de la demanda agregada y controlar la inflación, objetivos
que ambos claramente compartían. En efecto, las tasas de interés rea-
les, que ya a mediados de 1994 habían alcanzado los picos anteriores
de 1991, siguieron aumentando durante el segundo semestre de ese
de controles más estrictos. Véase Banco de la República (1995).

8
En Ocampo y Tovar (1997) se presenta un análisis detallado de las normas sobre
corrientes de capital y su eficacia en los años 90. Cárdenas y Barrera (1997) presentan una
visión alternativa, que coincide con la anterior en muchos aspectos.
año. Para el segundo trimestre de 1995 era evidente, desde el punto de

vista del Gobierno, que el ajuste de las tasas de interés era excesivo,
tal como lo demostraba la severa contracción de la demanda privada.
La principal causa de preocupación del Gobierno era la combinación
de altas tasas de interés con el elevado endeudamiento que los agentes
privados habían heredado del excesivo crecimiento del crédito interno
a partir de 1992. En esas circunstancias, no solo existía el peligro de
que las altas tasas de interés tuvieran efectos contraccionistas mayores
a los previstos, sino también que produjera un deterioro de las carteras
bancarias, aunque partiendo de un nivel inicial muy sólido gracias a la
aplicación de normas prudenciales adecuadas.
En estas circunstancias, el Gobierno y el Banco de la República ne-
gociaron, a mediados de 1995 una mezcla de política fiscal y monetaria
más equilibrada que la que había prevalecido hasta entonces. Como re-
sultado de este acuerdo, las tasas de interés quedaron sujetas a controles
temporales entre junio y agosto de 1995. En julio se redujo levemente el
encaje exigido para los depósitos del sector público, pero ese mismo mes
se incrementó el correspondiente a los depósitos a término. Al mismo
tiempo, el cambio en la política fiscal se reflejó en algunos recortes de
gastos y en la aprobación de una nueva reforma tributaria, la cual au-
mentó la tarifa básica del IVA del 14% al 16% y fortaleció los controles
tributarios. Las tasas de interés mantuvieron una tendencia descendente
durante la mayor parte del segundo semestre de 1995, pero tuvieron un
notable repunte a fines de ese año y comienzos de 1996. El alto nivel de
estas tasas y la drástica contracción del crédito interno real provocaron
otra ola de controversias en los primeros meses de 1996, cuando la si-
tuación comenzaba a afectar severamente la demanda agregada interna.
Las discusiones sobre los efectos de la crisis política sobre la actividad
económica hicieron aún más complejas estas controversias9.
9
Las opiniones del Gobierno respecto a la combinación deseable de las políticas fiscal y
monetaria se presentaron a mediados de 1996 en Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(1996).
En febrero y marzo de 1996, nuevos acuerdos entre el Gobierno y

el Banco de la República y el giro de las expectativas cambiarias con-
dujeron a cierta liberalización del endeudamiento externo. Se rebajó a
tres años el plazo de vencimiento de los préstamos sujetos a depósitos,
se amplió nuevamente a seis meses el plazo de giro para las importa-
ciones de bienes de consumo e intermedios y se estableció un sistema
para facilitar el prefinanciamiento de las exportaciones. Estas medidas
implicaron la adopción de una postura monetaria más neutral, lo cual
permitió que las tasas de interés bajaran a partir del segundo trimestre
de 1996. Aunque las tasas de interés disminuyeron bastante, el proceso
no fue lo suficientemente rápido para evitar una nueva afluencia de
capitales en el segundo trimestre en 1996, inducidas por el margen sus-
tancial para el arbitraje de intereses y por la revaluación que generaban
las propias entradas de capital, así como de para impedir una importan-
te desaceleración de la actividad económica, que fue más severa de lo
previsto en 1996 y comienzos de 1997.
Para fines de 1996, se había producido una bonanza de ingreso de
capitales, que se materializó en un registro extraordinario de endeuda-
miento externo en el último trimestre de 1996, reflejando las firmes
intenciones de mayor endeudamiento por parte de agentes públicas y
privados y en un aumento de la inversión extranjera directa, en par-
te, en este último caso, debido a las privatizaciones. Aunque el efecto
monetario de la acumulación de reservas internacionales se esterilizó
mediante operaciones de mercado abierto, amenazaba con romper el
piso de la banda cambiaria y, por lo tanto, conducir a la economía a
una nueva oleada de revaluación.
Estos fenómenos, junto con los desequilibrios externos que habían
caracterizado la economía en los años precedentes y la clara percep-
ción de que se venía gestando un deterioro fiscal estructural, llevaron
al Gobierno a decretar, en enero de 1997, una emergencia económi-
ca, mediante la cual se establecieron impuestos explícitos (Tobin) a
la entrada de capitales y un conjunto de ajustes fiscales. Estos últimos
incluían la adopción de un programa de austeridad del gasto y algu-
nas medidas tributarias, que se esperaba redujeran el déficit fiscal y,
por ende, el endeudamiento público externo. Las fuertes críticas de

que fueron objeto estas medidas incidieron, sin duda, en la declaración
de inexequibilidad de la emergencia económica por parte de la Corte
Constitucional en marzo de dicho año. No obstante, la percepción del
Gobierno fue que dichas normas habían sido esenciales para evitar una
nueva revaluación. En efecto, enviaron al mercado una importante
señal de que las autoridades no estaban dispuestas a permitir que la
especulación provocara una ruptura del piso de la banda cambiaria. Así
mismo, e igualmente importante, centraron el debate económico en
la importancia de las reformas estructurales de las finanzas públicas10.
Debido al dictamen de la Corte Constitucional, en los meses si-
guientes se adoptaron medidas de política que sustituyeron en parte las
tomadas en enero. En particular, el Gobierno impuso hasta el mes de
junio una sobretasa arancelaria para compensar la insuficiencia de in-
gresos tributarios. También presentó un proyecto de reforma tributaria
que contenía varios elementos del paquete de emergencia económica,
que fueron aprobados por el Congreso a mediados de año. El Banco de
la República sustituyó el impuesto Tobin por controles más estrictos a
las entradas de capitales. Inicialmente se extendió de 36 a 60 meses de
plazo de vencimiento de los préstamos sujetos a un depósito obligatorio
en dólares del 50%. En mayo, el mecanismo fue sustituido por el siste-
ma conforme al cual se exigía a todos los préstamos un depósito a 18
meses, denominados en pesos, equivalente al 30% del total de crédito
e independiente de su plazo de vencimiento.
El consenso sobre la conveniencia de establecer controles más estric-
tos a las entradas de capitales para moderar las presiones hacia la reva-
luación estuvo acompañado, así, por la adopción de una combinación
de políticas fiscales y monetarias más equilibrada. Mientras el Gobierno
aminoró el ritmo de crecimiento del gasto y emprendió nuevas iniciati-
vas para aumentar los ingresos tributarios, la política monetaria adoptó,
según vimos, una orientación más neutral. Las voluminosas operaciones
Véase una buena recopilación de opiniones respecto de la emergencia, incluida la

10
visión del Gobierno, en Debates de Coyuntura Económica Nº 41, marzo de 1997.

de mercado abierto (OMAs) necesarias para esterilizar la entrada de ca-

pitales de fines de 1996 tuvieron un efecto significativo sobre el manejo
monetario. En enero de 1997 el banco central había elevado las OMAs
a 2.000 millones de dólares, lo que se compara con 900 millones tres
meses antes. Durante todo el año, se programó la magnitud de tales ope-
raciones en los montos necesarios para mantener la base monetaria den-
tro de los niveles moderados que estaban previstos en el programa ma-
croeconómico. En el contexto de una baja demanda inicial de créditos
del sector privado, el descenso de las tasas aplicables a las OMAs y a los
títulos de la Tesorería (TES) creó las condiciones que condujeron a una
reducción generalizada de las tasas de interés internas.
Durante 1998, el escenario macroeconómico estuvo dominado por la
especulación cambiaria asociada a la crisis asiática, a los choques en los
mercados internacionales de capitales de productos básicos (especialmen-
te petróleo) y, durante algunos episodios, a acontecimientos políticos in-
ternos.11 La corrida contra las reservas fue especialmente notoria en ene-
ro-febrero y en mayo-junio, coincidiendo en gran medida con procesos
similares en otros mercados emergentes. Para defender el techo de la ban-
da cambiaria, el Banco de la República utilizó las tasas de interés internas
como la variable de ajuste, con gran severidad durante la segunda corrida;
además, los controles de capital se volvieron menos estrictos en enero12.
La contracción monetaria generada por la desacumulación de reservas
internacionales no estuvo acompañada por la creación de liquidez, en
parte por razones de política (no alimentar la caída de las reservas) y en
parte debido a un difícil proceso de aprendizaje sobre cómo garantizar una
liquidez suficiente con métodos no tradicionales (la adquisición de títulos
11
Este hecho se aplica especialmente a los episodios cambiarios de mayo-junio. En
la semana anterior a la primera vuelta de las elecciones presidenciales (31 de mayo) se
produjo la primera ola de especulaciones, asociada, según varios analistas, a la posible
victoria del candidato liberal, Horacio Serpa. La especulación continuó después de la
victoria de dicho candidato en la primera vuelta, pero desapareció tras la segunda, cuando
fue elegido Andrés Pastrana.
12
El depósito en pesos exigido a los préstamos extranjeros se redujo del 30% al 25%, y su
plazo de vencimiento, de 18 meses a 12 meses.
del gobierno en el mercado secundario y redescuentos de títulos y créditos

privados), ante la ausencia de los mecanismos tradicionales (acumulación
de reservas internacionales y reducción de los pasivos no monetarios del
banco central) y la renuencia del Banco de la República a utilizar otros
(reducciones de los encajes, el método que fue adoptado más tarde en el
año para generar liquidez, ya bajo la Administración Pastrana).
Sea como fuere, las tasas de interés internas acusaron un marca-
do aumento, sobre todo en mayo-junio, y superaron rápidamente en
términos reales incluso los picos anteriores de fines de 1995 y comien-
zos de 1996. Pese a que se moderaron levemente tras las elecciones
presidenciales del 21 de junio, continuaban en récord históricos en el
momento en que Andrés Pastrana asumió la presidencia, el 7 de agosto
de 1998, y se incrementarían nuevamente durante las nuevas conmo-
ciones del mercado internacional de capitales que se desencadenó poco
después, con la moratoria de la deuda rusa.
Desempeño macroeconómico
La expectativa de que era posible un “aterrizaje suave” se cumplió

inicialmente en 1995, año en el cual el desempeño de todos los indi-
cadores macroeconómicos fue, de hecho, muy satisfactorio (Cuadros 1
y 2 y Gráficos 1 y 2). Tal como se preveía, la demanda agregada expe-
rimentó una leve desaceleración, pero esta solo afectó marginalmente
el crecimiento del PIB, que continuó creciendo a un ritmo rápido, del
5,8%. La construcción de vivienda y la actividad manufacturera su-
frieron una contracción más brusca, que se compensó en gran parte
con el rápido crecimiento de la producción minera, algunos servicios
dinámicos (entre otros, lo de telecomunicaciones) y la infraestructura.
Las inversiones pública y privada registraron nuevos picos, en tanto
que el desempleo permaneció en niveles históricos bajos. Por último, la
inflación disminuyó, debido al efecto conjunto del menor crecimiento
de la demanda, la política de ingresos y salarios y las buenas cosechas.
A comienzos de 1996, las perspectivas eran mucho menos alenta-
doras. Las altas tasas de interés reflejaban un sobreajuste de la política
monetaria y constituían el principal motivo de preocupación. Ade-

más, la economía se empezaba a ver afectada por dos conmociones
de origen externo: una caída del precio internacional del café y las
crisis económicas de Venezuela y Ecuador. Por último, la crisis política
había comenzado a provocar retrasos en las inversiones; es difícil, sin
embargo, distinguir este factor de otros que influían en esa variable,
en especial la disminución de la demanda y las altas tasas de interés
internas. Para los patrones colombianos, se produjo, por lo tanto, un
“aterrizaje brusco”.
El crecimiento del PIB fue lento, del 2%, como resultado de una
fuerte desaceleración de la demanda agregada. Efectivamente, tanto el
consumo de los hogares como la inversión privada registraron una caí-
da, por lo que el comportamiento del sector público fue esencial para
garantizar aún un dinamismo moderado de la demanda agregada interna
(1,9%). La contracción fue particularmente marcada en la construcción
privada, la mayoría de las actividades manufactureras y el café, que de
hecho experimentaron recesiones. El desempleo también aumentó en
forma significativa. Pese a la lenta expansión de la demanda interna, la
inflación aumentó, debido a choques de oferta provenientes de algunos
servicios indizados (educación y servicios públicos) y a la notable inercia
de otros precios. Sin embargo, se logró controlar finalmente el rápido
crecimiento de la demanda interna que había caracterizado el auge de
1992-1994. Ello se reflejó, además, en la primera mejoría que experi-
mentó el balance comercial desde 1992. Tan importante como ello, pese
a su caída, la tasa de inversión total se mantuvo muy por encima del
nivel registrado durante la desaceleración de 1991, a un nivel elevado
para los patrones históricos del país, 19,2% del PIB (Gráfico 2).
El retorno a una posición monetaria más neutral desde mediados
de 1996 creó las condiciones necesarias para la recuperación eco-
nómica, que se produjo con un rezago. Hasta el primer trimestre de
1997, siguieron predominando las fuerzas contraccionistas,13 pero en
13
Muchos analistas atribuyeron la moderada reducción del PIB trimestral en el primer
trimestre de 1997 (-0,3%) a la incertidumbre provocada por las medidas de emergencia
el segundo trimestre de 1997 comenzó una fuerte recuperación; para

finales del año y en el primer trimestre de 1998, la economía estaba
de nuevo creciendo a tasas anuales que superaban el 5%. Los efectos
positivos de las menores tasas de interés estuvieron acompañados por
la recuperación temporal de los precios internacionales del café y un
aumento de las exportaciones no tradicionales apoyados en parte por
la recuperación de los países vecinos. En cualquier caso, el desempeño
insatisfactorio del primer semestre de 1997 y la pérdida de dinamismo
que se evidenció desde el segundo trimestre de 1998, debido a una
política monetaria nuevamente contraccionista, quedaron reflejados
en las tasas de crecimiento anual del PIB, que se situaron en torno al
3% en ambos años.
Es interesante señalar que este proceso coincidió con tasas de in-
versión altas para los patrones del país (el 17,5% del PIB, a precios
constantes) y una pronunciada reducción de la inflación de productos
diferentes a alimentos. Efectivamente, en 1997, por primera vez des-
de cuando el Banco de la República había adquirido autonomía, se
cumplió la meta de inflación. Durante el primer semestre de 1998, la
inflación sin alimentos continuó descendiendo, pero los efectos de “El
Niño” sobre los precios de los alimentos incidieron sobre la inflación
total. La moderada expansión de la demanda agregada y el uso de in-
dización prospectiva para la fijación de precios salarios por parte del
Gobierno contribuyeron a la disminución de la inflación sin alimentos.
En conclusión, durante la Administración de Samper se logró con-
trolar el crecimiento insostenible que caracterizaba la demanda interna
al inicio del Gobierno. El PIB creció a una tasa media anual del 3,5%
económica. En contra de este punto de vista, las encuestas empresariales indican que las
expectativas “mejoraron” durante el trimestre. En el nivel internacional, las medidas de
emergencia también redujeron el margen de riesgos (spread) de los bonos soberanos de
Colombia, lo que indica que la imagen del país mejoró en ese período. Por lo tanto, la mini
recesión de comienzos de 1997 respondió a otros factores, especialmente al pronunciado
descenso de la producción de café y los ingresos cafeteros durante la cosecha de 1996-1997.
en 1995-1998,14 que superó el promedio latinoamericano (2,9%), aun-

que fue inferior a la que había registrado el país desde mediados de los
años 80. La inversión continuó siendo relativamente alta: de hecho, a
precios constantes, la tasa media de inversión de 1995-1997 (18,8%)
superó la de 1991-1994 (16,4%) y el promedio histórico desde 1965
(16,3%). Así pues, la brecha significativa entre el crecimiento de la
oferta y la demanda agregada que había tenido el país desde 1996 se
había traducido en un exceso de la capacidad productiva, que propor-
ciona la base para una recuperación no inflacionaria de la economía.
Desde la perspectiva de la inflación sin alimentos, también se puede
considerar que hubo un éxito relativo, sobre todo porque se rompió
el piso histórico de la inflación del cuarto de siglo precedente (20%).
En el lado negativo, la principal contrapartida de esta situación fue
el aumento del desempleo. En efecto, el incremento súbito de la des-
ocupación tomó por sorpresa a los analistas, dado que el diagnóstico
prevaleciente a mediados de los años 90 era que los mercados laborales
posiblemente enfrentarían limitaciones de oferta más que de demanda.
Tres factores incidieron en el rápido aumento del desempleo. En primer
lugar, tal como se señaló anteriormente, la generación de empleo perdió
impulso a partir de 1993, en medio de un auge de la demanda y un ace-
lerado crecimiento del PIB. Tal como se indicó ahí, ello obedece proba-
blemente a los efectos estructurales de la penetración de importaciones
sobre sectores productores de bienes comercializables y al incremen-
to simultáneo de las contribuciones a la seguridad social. En segundo
término, la reducción del empleo fue especialmente aguda durante la
desaceleración de 1996-1997, lo cual puede reflejar también los factores
estructurales mencionados. Finalmente, en los últimos trimestres de la
Administración, la participación laboral, cuyo curso ascendente se ha-
bía interrumpido en 1993, comenzó a aumentar nuevamente.
Si el crecimiento económico de 1998 fuese inferior al previsto por la Administración

14
Samper (el 3,3%, según el Cuadro 2), dicho promedio se podía reducir, aunque sólo
marginalmente.
Una segunda serie de resultados adversos tiene que ver con la inca-
pacidad de corregir el desequilibrio de la cuenta corriente de la balanza
de pagos que la economía colombiana había acumulado durante los
años del auge de la demanda. Como se indica en el Cuadro 2, aunque
la tendencia de la balanza comercial fue moderadamente positiva, el
aumento de los pagos de intereses y, sobre todo, de remesas de utilida-
des, contribuyó al deterioro de la cuenta corriente. En el plano interno,
el mantenimiento del déficit en cuenta corriente mostró la incapacidad
para revertir las tendencias adversas del ahorro nacional; visto desde el
punto de vista de las cuentas externas, la evolución del déficit en cuen-
ta corriente se presentó pese a la tendencia nuevamente ascendente de
la relación entre exportaciones y PIB y, en particular, del dinamismo de
las exportaciones de petróleo (Cuadros 2 y 3). Por su parte, la ausencia
de una tendencia más positiva de la balanza comercial se puede atri-
buir a la evolución de los precios de algunos principales productos de
exportación (que frustró, en particular, el auge esperado de los ingresos
petroleros) y a la evolución del tipo de cambio real.
Aunque la marcada tendencia a la revaluación que caracterizó el pe-
ríodo 1990-1994 se frenó, no fue posible revertirla, tal como el Gobierno
había considerado necesario hacerlo en 1994. Esto generó debates inter-
nos acalorados en torno a los determinantes del tipo de cambio real.15
La opinión dominante en el banco central y en gran parte de los
analistas académicos era que la sobrevaluación respondía sobre todo a
presiones fiscales (el rápido crecimiento de los gastos o el déficit presu-
puestal, con énfasis en uno u otro según el autor16).
Por lo contrario, el Gobierno hizo hincapié en que las presiones
hacia la apreciación provenían de la cuenta de capitales, especial-
mente de los flujos privados de capital, y que era necesario usar más
15
Véase, en particular, los trabajos recopilados en Montenegro (1997).
16
Es interesante señalar que la crítica más enérgica a la idea ortodoxa, según la cual la
revaluación y las altas tasas de interés obedecían al déficit fiscal, no provino en realidad
del Gobierno, sino del analista empresarial más influyente, Javier Fernández Rivas, en su
análisis regular de las condiciones económicas. Véase Prospectiva Económica y Financiera,
varios números.
activamente el tipo de cambio nominal como instrumento de ajuste.17

Si bien, como ya se señaló, la junta del Banco de la República fue va-
rias veces favorable a los controles a los flujos de capital basados en el
sistema de depósitos al endeudamiento externo, ciertamente manifestó
un sesgo hacia la revaluación al establecer el tipo de cambio nominal;
su preferencia “revelada” por una moneda fuerte obedecía, al menos en
parte, a los efectos positivos que esta ejerce sobre la inflación.18
Cabe recalcar que, pese a los altos déficits de la cuenta corriente, la
magnitud y la estructura del financiamiento externo fue favorable. De
hecho, la inversión extranjera directa fue la principal fuente de finan-
ciamiento, equivalente al 4,1% del PIB en 1995-1997 (calculado a un
tipo de cambio de paridad de 1994), frente al 1,4% del PIB en 1991-
1994. Este incremento se presentó aún si se considera que todos los
ingresos por concepto de privatizaciones correspondieron a inversión
extranjera directa, supuesto que, como es obvio, no es estrictamente
válido.19 Por lo tanto, el financiamiento del déficit con endeudamiento
fue consistente con coeficientes de endeudamiento externo estables y
bajos. Además, el perfil de la deuda externa continuó siendo excelente,
dado que no se recurrió a préstamos de corto plazo para cubrir el déficit
en cuenta corriente (Gráfico 1).
17
Véase las opiniones del autor en Ocampo y Gómez (1997). Para el registro histórico,
cabe agregar que, en su carácter de Ministro de Hacienda, el autor expresó en dos ocasiones
a la Junta del Banco de la República (a mediados y finales de 1996, respectivamente), la
opinión de que la banda cambiaria se debía devaluar.
18
Esta preferencia se hizo evidente de dos maneras. En primer lugar, el Banco adoptó dos
decisiones explícitas en la década de los 90 que produjeron una revaluación nominal (el
cambio del sistema de certificados de cambio en octubre de 1990, y la revaluación de la
banda cambiaria en diciembre de 1994) pero, hasta agosto de 1998, ninguna que generara
una devaluación nominal, pese, en este último caso, a las presiones frecuentes sobre el
límite superior de la banda desde 1995. En segundo lugar, las bandas cambiarias siempre se
fijaron con base en la inflación esperada; como las metas de la inflación se cumplieron sólo
en 1997, ello generó presiones hacia la revaluación real, ya que no hicieron correcciones
posteriores de la banda para tener en cuenta este hecho.
19
La inversión extranjera directa, neta de los ingresos por privatizaciones, ascendió al
2,3% del PIB en 1995-1997 (calculado al tipo de cambio de paridad de 1994) frente al
1,2% registrado en 1991-1994.
Se debe señalar, finalmente, que la combinación de altas tasas de

interés, desaceleración de actividad económica y competencia crecien-
te en el sector financiero (debido a la reforma financiera de comien-
zos de la década, a las privatizaciones y a la entrada de inversionistas
extranjeros, principalmente españoles) generó dificultades a algunos
intermediarios financieros. Para enfrentar esta situación, se adoptó
una política orientada a promover la capitalización de las entidades,
fusiones e inversión extranjera. Algunas instituciones (generalmente
pequeñas) fueron intervenidas por la Superintendencia Bancaria, con
acciones paralelas por parte de Fondo de Garantía de Instituciones
Financieras (Fogafin) para capitalizarlas, otorgarles crédito o pagar el
seguro de depósitos. Es importante resaltar que en todos los procesos
de salvamento se tuvo como guía central el obligar a los accionistas de
las entidades respectivas a absorber todas las pérdidas en que habían
incurrido, evitando utilizar recursos públicos con tal propósito.
Las cooperativas de ahorro y crédito pasaron también a ser vigiladas
por la Superintendencia Bancaria en 1997, para superar las deficiencias
de la supervisión que hacía hasta entonces Dancoop. En el contexto
del fortalecimiento de largo plazo de las regulaciones y los controles
financieros internos, estas políticas fueron efectivas en evitar una cri-
sis financiera en 1996-1997 (que, en cualquier caso, habría sido muy
pequeña). Además, en 1997 se presentó al Congreso un proyecto de
reforma financiera orientado a mejorar la supervisión y los mecanismos
para intervenir los intermediarios en dificultades, que no fue aprobado
durante el período gubernamental.
Obviamente, la crisis de liquidez y las altísimas tasas de interés que
prevalecieron desde el segundo trimestre en 1998, conjuntamente con
la desaceleración de la actividad económica, se reflejaron en un debili-
tamiento adicional de algunos intermediarios financieros, que condujo
a las medidas de emergencia económica decretadas por la Adminis-
tración Pastrana en noviembre de 1998. Sin embargo, la ausencia de
riesgos sistémicos en esta área se reflejó en la capacidad del sistema
financiero colombiano de absorber estos choques generando pérdidas
pequeñas para los patrones de lo que constituye una crisis financiera en
el nivel internacional. Se reflejó también en las continuas evaluaciones

favorables del sistema y las regulaciones financieras colombianas por
parte de las agencias calificadoras de riesgo.
Las finanzas públicas
El deterioro de las finanzas públicas pasó al centro del debate eco-

nómico en 1996. Los problemas fiscales pueden atribuirse a la rápida
expansión del gasto público en los años 90. Según estimaciones del
Departamento Nacional de Planeación (DNP), mientras en 1990 el
gasto consolidado del sector público, descontadas las transferencias en-
tre entidades del Gobierno, equivalía al 24,3% del PIB, en 1997 había
aumentado a 36,9%; para 1998 se preveía una reducción de 1% del
PIB (Cuadro 1). Cabe destacar que, según las estimaciones alternativas
del Banco de la República, las cifras del DNP subestimaban el tamaño
del sector público al inicio de la década y, por ende, sobreestiman el
incremento del gasto durante los años 90.20 En marcado contraste con
las características de la expansión anterior del sector público, de fines
de los años 70 y comienzos de los 80, que se concentró en las empresas
públicas, la de los 90 estuvo vinculada al crecimiento relativo de las
administraciones públicas (especialmente los gobiernos locales) y del
sistema de seguridad social.21
Esta expansión estuvo acompañada, sin embargo, de un incremento
paralelo de los ingresos del sector público, especialmente de los del
Gobierno Central y las contribuciones a la seguridad social, y en me-
nor medida de los impuestos municipales y los ingresos netos de las
empresas del Gobierno. La Administración Gaviria realizó dos refor-
mas tributarias, en 1990 y 1992, y el Gobierno del Presidente Samper
dos adicionales, en 1995 y 1997. Como consecuencia de esas refor-
mas, la tarifa básica del impuesto al valor agregado se elevó del 10% al
20
Véase Ocampo (1997).
21
En Sánchez et al. (1995) y Ocampo (1997) presentan un análisis detallado de las
tendencias de las finanzas públicas durante estos años.
16% y la máxima del impuesto a la renta del 30% al 35%; también se

adoptaron varios mecanismos para mejorar la fiscalización. Mientras
la reforma de 1990 fue concebida para compensar la reducción de los
ingresos del Gobierno provenientes de aranceles a las importaciones,
las de 1992 y 1995 estuvieron claramente destinadas a financiar el au-
mento del gasto. Aunque la reforma tributaria de 1997 incluyó ciertos
elementos que compensaban el descenso de los ingresos del Gobierno,
se centró en la reducción de la evasión y los resquicios tributarios per-
mitidos por las leyes. Simultáneamente, las contribuciones a la segu-
ridad social se elevaron del 13,5% de la nómina en 1990 al 25,5% en
1996,22 primero en virtud de las atribuciones del Instituto de Seguros
Sociales y luego de los mandatos de la Ley 100 de 1993, que modificó
el sistema de seguridad social.
En vista de los mayores ingresos, hasta 1995 el aumento de los gas-
tos fue consistente con el equilibrio de las finanzas públicas consoli-
dadas, que incluso presentaron un cuantioso superávit en 1994 si se
toman en cuenta las entradas extraordinarias provenientes de la lici-
tación de la telefonía celular. Desde entonces, se observaron evidentes
signos de deterioro fiscal. Si se excluyen los ingresos por concepto de
privatizaciones, el déficit del Gobierno Central creció aceleradamente,
al pasar de un virtual equilibrio en 1993 a un déficit previsto para 1998
equivalente al 4,9% del PIB. Aunque este desajuste no se diferencia en
mayor medida del déficit que tenía el Gobierno Central a comienzos de
los años 80, estuvo compensado con el superávit del resto del sector pú-
blico. Por este motivo, el déficit consolidado del sector público alcanzó
solo el 3% del PIB en 1997, significativamente inferior al registrado a
comienzos de la década del 80 cuando superó el 7% del PIB en 1982
y 1983. El mejoramiento que se preveía para 1998 no se materializó,
debido a la creciente contracción económica y a la caída de los precios
Se incluyen aquí las contribuciones para pensiones y seguros de salud y riesgos

22
profesionales, pagadas tanto por el empleador como por el empleado. Hasta 1993
corresponden a aquellas canceladas por el sector privado al Instituto de Seguros Sociales;
desde entonces, a las contribuciones que pagan tanto el sector público como el sector
privado al sistema de seguridad social.
de los productos básicos. No obstante, el déficit proyectado para 1998

(3% del PIB) no incluyó el cuantioso superávit del Banco de la Re-
pública que alcanzó una cifra cercana al 1% del PIB. Este superávit se
transfirió al Gobierno en 1999 y por ello solo se reflejó en las cuentas
fiscales en dicho año. Cabe resaltar, además, que gran parte del déficit
consolidado se cubrió con ingresos provenientes de las privatizaciones
(Cuadro 1). De esta manera, la financiación del déficit consolidado no
generó necesidades importantes de endeudamiento neto (Cuadro 1).
La expansión de los gastos reflejó una serie de decisiones de políti-
cas adoptadas por el Estado colombiano en diferentes momentos. Se-
gún el análisis de la Comisión de Racionalización del Gasto y Finanzas
Públicas de 1997, lo anterior indicaba que el déficit había adquirido
un carácter “estructural”23. Las decisiones más importantes fueron las
adoptadas en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente, que re-
formó el sistema judicial, aumentó significativamente las transferencias
a los departamentos y los municipios con el fin de financiar mayores
inversiones sociales y extender la cobertura del sistema de seguridad
social. La correlación entre el rápido incremento del gasto social y las
limitaciones fiscales que acumuló el país muestran las dificultades para
conciliar una economía más liberal con una política social activa. No
obstante, cabe destacar que una parte importante del incremento de los
gastos obedeció a otros factores (véase más adelante) y a que los des-
embolsos de la seguridad social tienen otros determinantes. En el caso
del Gobierno Central, estos últimos obedecieron a tres factores simul-
táneos: (a) la Ley 100, promulgada en 1993, que instrumentó los man-
datos constitucionales, elevó las contribuciones a la seguridad social y
obligó al Gobierno a pagar efectivamente las de sus empleados; (b) el
incremento notable en número de trabajadores del sector público que
llegaron a la edad de jubilación en la década de los 90 (que se reflejó
23
Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997); véase
también Ocampo (1997) y Hernández y Gómez (1998). La manifestación más clara de
la rigidez estructural es la relación entre los gastos “obligatorios” (desembolsos dispuestos
legalmente más pagos de interés) y los ingresos del Gobierno Central que, según Hernández
y Gómez, aumentó de menos del 50% a principios de la década al 85% en 1998.
en un incremento del número de pensionados públicos de alrededor del

10% por año), un efecto rezagado de la rápida expansión del empleo
público en los años 60 y comienzos de los 70; y (c) las generosas dispo-
siciones del régimen de pensiones militares, que no fueron reformadas
por la Ley 100.24
Se ha estimado que la dinámica de los gastos establecida por la
Constitución de 1991 y la aplicación de las Leyes que la desarrolla-
ron tuvieron un costo permanente equivalente al 4,2% del PIB.25 Este
porcentaje representó tres cuartas partes del aumento de los gastos del
Gobierno Central entre 1990 y 1998, excluidos los pagos de intereses
(el 5,5% del PIB, según lo indica el Cuadro 4). No obstante, tanto
la Administración Gaviria como el Gobierno del presidente Samper
adoptaron decisiones explícitas de política que aumentaron los gastos
del Gobierno en otras áreas. El primero de ellos otorgó importancia
primordial a los gastos de justicia y defensa (incluidas las alzas de suel-
dos en ambos sectores, que en el segundo se hicieron efectivas en for-
ma gradual y, por lo tanto, en gran medida durante la Administración
Samper), en tanto que el Gobierno de Samper se centró en la inver-
sión social y en infraestructura; el aumento del primer tipo de gasto
adquirió un carácter bastante permanente, dado su carácter de gastos
corrientes; en cambio el Gobierno de Samper tuvo que retroceder en
1997 y 1998 en su intento por incrementar los gastos de inversión
(véase más adelante).
La expansión del gasto también respondió al hecho de que el Go-
bierno Central actuó en la práctica como un “financiador de última
instancia” de las entidades públicas en dificultades. Efectivamente, en
virtud de una serie de decisiones adoptadas desde la década de los 80,
el costo de la crisis de las empresas públicas y de las administraciones
24
Uno de los rasgos más problemáticos del régimen de pensiones militares es que la
base para el cálculo de las pensiones es el salario vigente del personal activo. De esta
manera, el incremento de los salarios reales del personal militar decretado en 1992 (y
aplicado gradualmente, hasta 1997) se tradujo en un rápido aumento del costo global de
las pensiones correspondientes.
25
Véase Ocampo (1997).
públicas locales y regionales se transfirió al Gobierno Central. Este asu-

mió el costo de las pensiones (ferrocarriles, puertos, Caja Agraria) o de
las deudas de dichas entidades (sectores, eléctrico y de carbón, Metro
de Medellín), o bien otorgó préstamos a empresas públicas o gobier-
nos regionales con problemas. Posteriormente se comenzó a aplicar un
mecanismo similar consistente en cancelar, con cargo al presupuesto
nacional, el costo neto de los subsidios de las tarifas de los servicios
públicos que benefician a las familias de bajos ingresos.
En este contexto general de expansión se observó, sin embargo,
una clara inflexión en la tendencia de los gastos del Gobierno Na-
cional bajo la Administración Samper. En el Cuadro 4 los gastos del
Gobierno se clasifican en tres categorías. La primera comprende los
gastos corrientes y de capital de responsabilidad directa del Gobierno
Central, tanto en términos de autonomía legal como de formulación
y ejecución del presupuesto, que se denominan “gastos propios”. En la
segunda categoría se encuentran todas las transferencias exigidas por
Ley, incluidas las destinadas a los gobiernos regionales y locales (es-
trictamente participaciones regionales en los impuestos nacionales),
los pagos de la seguridad social a los funcionarios y a los pensionados,
las contribuciones y los subsidios a las tarifas de los servicios públicos
aplicables a usuarios de bajos ingresos y el costo de las pérdidas del
Banco de la República. En la tercera categoría se agrupan los pagos de
intereses por concepto de las deudas interna y externa.
Según lo indican el Cuadro 5 y el Gráfico 3, el crecimiento del
gasto experimentó una desaceleración significativa durante el Gobier-
no del presidente Samper, especialmente en el caso de aquellos gastos
cuyo control directo está en manos del Gobierno Central. En efecto,
los “gastos propios” aumentaron sólo el 1,9% al año en términos reales
durante 1995-1998, en comparación con el 12,2% registrado en 1991-
1994. Los pagos del Gobierno Central, incluidas las transferencias,
pero excluidos los pagos de intereses, crecieron a una tasa anual del
6,3%, comparada con el 12,1% durante la Administración Gaviria. La
reducción se advirtió especialmente en los dos últimos años del man-
dato, particularmente cuando se estiman con una contabilidad de cau-
sación, ajustando los desembolsos en efectivo por las variaciones de las

deudas flotantes, con arreglo a las metodológicas del FMI (Gráfico 326).
Esto fue evidente tanto en los gastos corrientes como en los de inver-
sión. En los primeros, se reflejó, en particular, en la evolución de los
salarios reales básicos de los empleados del Gobierno Central. Mientras
dichos salarios aumentaron a una tasa real anual del 5,6% durante el
Gobierno del presidente Gaviria, en el de Samper cayeron a una tasa
del 0,6%.27 Por otra parte, el intento de incrementar los gastos de in-
versión, acorde con los proyectos de infraestructura del Plan Nacional
de Desarrollo, se debió abandonar a la luz de las dificultades fiscales, de
manera que, tras aumentar rápidamente y llegar su máximo en 1997,
los pagos de inversión del Gobierno Central sufrieron un drástico re-
corte en 1998 (Cuadro 428). Por lo último, la austeridad también se
reflejó en la reducción en 1998 de los gastos consolidados del sector
público que bajaron del 37,2% al 36,0% del PIB, por primera vez en la
década de los 90 (Cuadro 1).
Cabe agregar que los esfuerzos de ajuste se reflejaron también en
una serie de iniciativas legales. Fuera de las reformas tributarias y la
fallida emergencia económica, se deben mencionar en este contexto al
menos tres iniciativas adicionales: la Ley 344 de 1996, que racionalizó
algunas provisiones de gasto; la Ley 358 de 1997, que estableció res-
tricciones al endeudamiento de los gobiernos departamentales y muni-
cipales, y la Ley 448 de 1998, que estableció por primera vez controles
26
Como los datos que figuran en el Cuadro 4 se refieren a los desembolsos en efectivo,
sobreestiman el incremento de los gastos hasta 1996 y la contracción registrada en los
últimos dos años, especialmente en 1997. Las deudas flotantes que se contabilizaban en
el rezago presupuestal aumentaron del 1,7% del PIB en 1994 al 3,2% en 1996, y luego
se redujeron al 2,6% del PIB en 1997 y al 2,2% programada en 1998. De esta manera,
el incremento de los pagos que se produjo en 1997, medidos como proporción del PIB,
obedeció en gran medida a la reducción del rezago presupuestal.
27
En realidad, aumentaron hasta 1996. De esta manera, las reducciones de los salarios
reales se concentraron en 1997 y 1998. Estar estimaciones se refieren a los salarios básicos
según cálculos de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
28
Medida por causación, la caída se inició igualmente en 1997.
presupuestales a las garantías otorgadas por entidades públicas a favor

de inversionistas privados. Los proyectos de presupuesto de 1997, 1998
y 1999 presentados al Congreso por la Administración Samper inclu-
yeron igualmente las medidas de austeridad en el gasto. En 1997 se
presentó también un proyecto de reforma constitucional, que pretendía
flexibilizar el gasto bajo condiciones fiscales críticas, el cual desafortu-
nadamente no fue tramitado.
Los pagos de intereses sobre la deuda interna fueron una fuente
importante de expansión del gasto, como indica el hecho de que,
mientras en 1994 equivalían al 1,3% del PIB, en 1998 alcanzaron el
3%. Esto refleja la estrategia adoptada por la Administración Gaviria
y mantenida por la Administración Samper, de sustituir deuda externa
por deuda interna y de eliminar todos los subsidios implícitos a las
deudas del Gobierno con el banco central, más que un crecimiento
explosivo de la deuda. Como parte de esta política, en 1997 se reformó
el mercado de TES mediante el programa de “creadores de mercado”,
que garantizan la liquidez de los títulos. Esta reforma creó el mercado
moderno de TES de Colombia, que se ha ido ampliando y perfeccio-
nando desde entonces.
El componente inflacionario de las tasas de interés internas indica
que los pagos reales de intereses y, por lo tanto, el déficit del Gobier-
no Central, están sobreestimados. De hecho, el déficit operacional del
Gobierno Central, que incluye una corrección por dicho componente
inflacionario y, por ende, refleja sus necesidades reales de financiamien-
to, representó solamente el 2,9% del PIB en 1997 y se preveía que
alcanzaría el 3,6% en 1998.29 Por este motivo, el aumento de los pagos
de intereses fue consistente con el mantenimiento de coeficientes mo-
derados de endeudamiento del Gobierno Central, a saber, el 19,3% del
PIB a fines del 1997 y el 20,6% previsto para 1998, cifras que resultan
levemente inferiores a las correspondientes a la segunda mitad de los
años 80 (Cuadro 1). La deuda total del sector público también era baja
29
En Ocampo (1997) se hace un análisis completo de este tema.
según los parámetros internacionales: el 31% del PIB en 1997, com-

parada con un promedio del 39% para los países latinoamericanos de
tamaño medio y grande y una proporción mucho mayor para los países
de la OCDE.30
En síntesis, la situación fiscal al final del Gobierno de Samper se
caracterizaba por cinco elementos básicos: (a) gastos del sector público
elevados para los patrones históricos del país, determinados básicamen-
te por normas constitucionales y legales; (b) un proceso de ajuste en
marcha, que ya se había reflejado en una pronunciada reducción del
crecimiento del gasto del Gobierno Central y del sector público conso-
lidado; (c) un déficit considerable del Gobierno Central, que era infe-
rior si se calcula sobre una base de causación; (d) un déficit del sector
público consolidado moderado, y (e) coeficientes de endeudamiento
público también moderados. En estas condiciones, la Administración
Samper sostuvo con firmeza que no era recomendable aplicar una te-
rapia de choque y que el ajuste gradual del gasto constituía la alter-
nativa más razonable. El argumento según el cual era preciso aplicar
una política fiscal aún más restrictiva en 1998 no era válido, ya que,
de acuerdo con las proyecciones existentes desde comienzos del año,
la demanda interna agregada no experimentaría crecimiento alguno
durante el año, y los gastos fiscales, una vez deducidos los pagos de
intereses, se reducirían como proporción del PIB (Cuadros 1 y 4). En
efecto, en estas circunstancias el déficit del sector público estaba funda-
mentalmente determinado por la política monetaria restrictiva, debido
a los efectos conjuntos del menor crecimiento económico sobre los
ingresos tributarios31 y de las tasas de interés internas sobre el servicio
de la deuda del Gobierno.
30
Véase J.P. Morgan, World Financial Markets, tercer trimestre de 1998, Nueva York, 1º
de julio de 1998.
31
Para 1997, Ocampo (1997) estimó que el bajo crecimiento económico era responsable
por una reducción de más del 1% del PIB en los ingresos tributarios, lo que indica que,
según las definiciones de la OCDE, los déficits “estructurales” eran inferiores a los déficits
operacionales y de caja en esta misma magnitud.
El carácter “estructural” del déficit fiscal tornaba también más difícil

la aplicación de una terapia de choque. Como señaló la Comisión de
Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas, las áreas priori-
tarias del ajuste deberían ser las transferencias del Gobierno Central
a las entidades territoriales, el sistema de seguridad social y los gastos
de defensa y justicia del Gobierno Central.32 Muchas de ellas exigían
cambios en las normas legales e incluso constitucionales. Los recortes
de la “burocracia” del Gobierno Central, y del sistema de cofinancia-
ción (en que se centraron las críticas de la gestión fiscal en los últimos
años de la Administración Samper), aunque atractivos desde el punto
de vista político, solo tendrían dividendos pequeños.33 En consecuencia,
para llevar a cabo el ajuste fiscal, era preciso contar con un consenso
político sobre las reformas necesarias. En este sentido, la Administración
Pastrana tenía una gran ventaja política con la cual no contó la Admi-
nistración Samper: una consciencia más amplia en la ciudadanía y la
clase política sobre la necesidad de aplicar un ajuste fiscal más marcado.
Aún en estas condiciones, el camino de las reformas no estaba libre de
escollos. Es más, dada la rigidez de los gastos del sector público, el ajuste
fiscal exigía aumentar, más que reducir, la tributación. Si bien controles
tributarios más enérgicos serían de ayuda (continuando, en esta materia,
la lucha contra la evasión que caracterizó la gestión tributaria durante la
Administración Samper34), serían insuficientes. Como indican las esti-
maciones de Hernández y Gómez (1998), sólo mediante una combina-
ción de ingresos más altos y gastos más bajos del Gobierno Central, que
deberían incluir menores transferencias a los gobiernos regionales, se po-
drían generar los ajustes necesarios en las finanzas del Gobierno Central.
32
Véase Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997).
33
Los gastos del Gobierno central por concepto de sueldos y salarios, excluidos los
sectores de defensa y justicia, equivalían a sólo el 0,9% del PIB en 1998. De tal manera,
un recorte apreciable de dichos gastos tenía efectos relativamente pequeños sobre el
gasto total. Por otra parte, el total de erogaciones del sistema nacional de cofinanciación
equivalía al 0,5% del PIB.
34
La DIAN estimó entonces que la evasión del IVA disminuyó del 35,1% en 1994 al
30,3% en 1996.
Una mirada sucinta a aspectos fundamentales del P lan

Nacional de D esarrollo
En los Gráficos 3 y 4 se presenta información más detallada sobre

los dos principales componentes del Plan Nacional de Desarrollo de la
Administración Samper: las inversiones sociales y en infraestructura.
Según lo indica el primero de estos gráficos, el gasto social registró
un incremento impresionante en los años 90. Mientras entre 1980 y
1992 fluctuó entre el 8% y el 9% del PIB, en la década de los 90 creció
rápidamente, hasta llegar al 12,2% del PIB en 1994 y un promedio
de 15,4% en 1996-1997. La mitad de este aumento es atribuible a la
expansión del sistema de seguridad social, como reflejo de su mayor
cobertura y de los factores específicos que influyen en el costo de las
pensiones del Gobierno. La otra mitad se puede atribuir a las transfe-
rencias a los departamentos y municipios destinadas a inversión social,
especialmente durante la Administración Samper. En el plano secto-
rial, una parte importante del crecimiento corresponde a los gastos en
seguridad social, con un dinamismo también notorio de las inversiones
en educación y salud.
Como consecuencia, la imagen que existía de Colombia, según la
cual el país subinvertía en los sectores sociales, quedó en parte supe-
rada. De hecho, de acuerdo con los datos de la CEPAL, es el país lati-
noamericano que registró ritmo más acelerado de incremento del gasto
social en los años 90; este alcanzó un nivel similar al de los países de
la región que, según esta entidad, presentan un alto nivel de inversión
social.35
El aumento de los gastos se reflejó en una considerable expansión
de los servicios sociales (Cuadro 536). La expansión más acelerada fue
35
Véanse las comparaciones pertinentes en Departamento Nacional de Planeación
(1998), con base en datos de CEPAL (1997).
36
En Departamento Nacional de Planeación (1998) se presenta un análisis detallado
de los avances alcanzados durante la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo “El Salto
Social”. La mayor parte de datos presentados en este párrafo y en el resto de esta sección
proviene de esta fuente.
en la cobertura de los servicios de seguridad social en salud, que se

incrementó del 24% en 1993 al 57% en 1997. Las tasas de asistencia
escolar registraron también un aumento, del 48% al 60% en este mis-
mo período, concentradas en educación secundaria. Paralelamente, se
lograron avances en los programas destinados a mejorar la calidad de
la educación y de los servicios de salud. La cobertura de los servicios
de agua y alcantarillado también tuvo una expansión rápida. En todos
los casos, la expansión de la cobertura benefició fundamentalmente
a la población más pobre; la Red de Solidaridad Social, creada poco
después de iniciado de gobierno, jugó un papel fundamental en este
resultado. Como consecuencia de ellos y de la ampliación de la cober-
tura de otros servicios públicos, la pobreza, expresada en términos de
necesidades básicas insatisfechas, registró una drástica reducción, del
33% al 27% en 1993-1997, a un ritmo anual mayor que la registrada
en 1985-1993. Esta mejora fue particularmente notoria en las zonas
rurales. Cabe agregar que la pobreza, expresada como proporción de la
población que se encuentra bajo la línea de pobreza, también se redujo
en el período 1994-1997, pero sólo en las áreas urbanas (Cuadro 6).
La distribución del ingreso mejoró en todo el país en 1994-1996, pero
sufrió cierto deterioro en las zonas urbanas en 1997. En relación con
otros programas sociales contemplados en el Plan Nacional de Desa-
rrollo, cabe anotar que se lograron avances en materia de capacitación
técnica y de desarrollo de los programas de apoyo a las microempresas,
y logros intermedios en el área de la vivienda social, en tanto que,
en los programas de desarrollo rural campesino, sobre todo de reforma
agraria, los resultados fueron frustrantes.
En el Cuadro 7 se presentan comparaciones entre las inversiones
públicas en infraestructura de Colombia y los promedios de Asia-Pací-
fico y América Latina, sobre la base, en estos últimos casos, de estima-
ciones del Banco Mundial.37 En general, en 1991-1994 las inversiones
correspondientes fueron tan reducidas en el país como las de América
Banco Mundial (1995). Las inversiones en actividades petroleras y mineras, incluidas

37
en la definición amplia de “infraestructura” utilizada en el Plan Nacional de Desarrollo,

Latina en los años 80 y considerablemente inferiores a las de Asia-Pa-

cífico en el mismo período y a las de América Latina en la década del
70. En términos internacionales, las inversiones correspondientes a las
áreas de energía y transporte fueron bajas; en cambio las destinadas a
telecomunicaciones fueron altas. Este patrón de inversiones concuerda
en términos generales con lo observado en las comparaciones interna-
cionales sobre acervo de capital y servicios de infraestructura en 1995,
según las cuales Colombia tenía una dotación relativamente adecuada
de servicios de telecomunicaciones, pero inadecuada en el sector de
energía y, sobre todo, en el de transporte.38 Los esfuerzos realizados desde
fines de los 80 en este ámbito se orientaron a complementar la inversión
pública con inversiones privadas, motivo por el cual estuvieron vincula-
das con el proceso paralelo de privatizaciones. Las medidas iniciales de
esta dirección fueron adoptadas durante la Administración Barco, que
privatizó parte de los servicios ferroviarios. Posteriormente, durante el
Gobierno del Presidente Gaviria, se privatizaron los servicios portua-
rios, se diseñaron las primeras concesiones para atraer capital privado a
la infraestructura de transporte, se abrieron la generación eléctrica y las
telecomunicaciones a la inversión privada (lo que incluyó, en este últi-
mo caso, servicios de valor agregado y la telefonía celular y un intento
de privatizar la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom), y
se crearon tres comisiones encargadas de la regulación de los servicios
públicos de gas y energía, telecomunicaciones, y agua potable.
Este proceso se intensificó durante la Administración Samper.
Los servicios telefónicos de larga distancia nacional e internacional
quedaron abiertos a la competencia, y algunos de los principales ac-
tivos de generación eléctrica fueron privatizados en 1996-1998. Este
proceso siguió un modelo implícito según el cual empresas privadas y
empresas públicas nacionales y municipales coexistirían, compitiendo
entre sí en los sectores en los cuales esto era posible, y las segundas
no se incluyen en el análisis, a fin de facilitar una comparación adecuada con las cifras
internacionales.
38
Véase Departamento Nacional de Planeación (1995).
seguirían operando en los mercados en que existían monopolios na-

turales, como la red nacional de transmisión de electricidad manejada
por Interconexión Eléctrica S.A. (ISA). Por otra parte, las comisiones
reguladoras de servicios públicos adoptaron reglamentaciones moder-
nas integrales para todos los sectores. En 1995, comenzó a funcionar
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y ese mismo
año se crearon el Comité de Inversión Privada en Infraestructura y una
oficina de coordinación y promoción de los proyectos correspondientes
en el DNP. Estas entidades permitieron mejorar el seguimiento del plan
de infraestructura privada, y el análisis de la distribución de riesgos en
los sectores privado y público. Esto condujo a un completo rediseño del
programa de concesiones en el sector de transporte y a la eliminación o
significativa reducción de los riesgos asumidos por el sector público en
los sectores de energía y telecomunicaciones, asociados al otorgamien-
to de garantías a las inversiones privadas. En relación con este aspecto,
se promulgaron normas legales orientadas a asegurar la medición y la
presupuestación adecuadas de los riesgos asumidos por el Gobierno y
las empresas del sector público al otorgar dichas garantías (Ley 448 de
1998). En conjunto con el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo, se analizó igualmente la posibilidad de crear nuevos ser-
vicios de financiamiento para los proyectos privados de infraestructura.
Los resultados obtenidos fueron muy positivos. Aunque las expectati-
vas del Plan solo se concretaron parcialmente, las inversiones en infraes-
tructura se incrementaron en forma vigorosa, del 2,9% del PIB en 1991-
1994 al 4,6% en 1995-1998, lo que colocó a Colombia en la categoría de
países con inversiones relativamente altas en infraestructura, según los
patrones internacionales (Cuadro 7). Este incremento obedeció funda-
mentalmente a las inversiones privadas y benefició a todos los sectores
(Gráfico 5). Debido a las limitaciones fiscales, las inversiones en trans-
porte fueron inferiores a las metas establecidas. La atracción de inver-
siones privadas a este sector también fue más difícil que lo que se previó
originalmente. Por lo tanto, en comparación con los niveles interna-
cionales, el sector de transporte siguió mostrando un cierto rezago. Así
mismo, en 1998 se produjo una brusca contracción de las inversiones del
sector público en este sector, debido a las medidas de ajuste fiscal, pese a
lo cual las inversiones totales en infraestructura de transporte siguieron
siendo más elevadas que los registros históricos existentes hasta 1994.
La expansión de la cobertura de los servicios públicos fue uno de los
resultados de las elevadas inversiones en infraestructura (Cuadro 5). Se
reflejó, en particular, el auge en el servicio de telecomunicaciones; la
extensión acelerada de la red de gas; el aumento notable de la genera-
ción termoeléctrica, que redujo la dependencia de los servicios de elec-
tricidad de las condiciones climatológicas (lo que quedó confirmado
durante el fenómeno de “El Niño” que se presentó entre 1997 y 1998),
y los mejores conservación y mantenimiento de la red vial nacional (de
acuerdo con las encuestas realizadas por INVÍAS, el porcentaje de ca-
rreteras nacionales en buenas condiciones aumentó del 37% al 76%).39
Como se señaló al comienzo de este ensayo, uno de los principales
diagnósticos de Plan Nacional de Desarrollo era que la insuficiencia
de capital humano e infraestructura se había convertido en una res-
tricción importante al crecimiento económico de Colombia. Por lo
tanto, los progresos en estas dos áreas representaron un gran avance.
En algunos ámbitos, entre otros en lo que respecta a las condiciones
para realización de inversiones privadas en infraestructura, el país llegó
a ocupar una posición de vanguardia en el nivel regional.
Por lo tanto, las tareas más importantes que se les planteaban a las
autoridades fiscales que sucedieran a la Administración Samper eran:
el diseño de un programa gradual de ajuste que no sacrificara los logros
cuantitativos en estas áreas; el incremento simultáneo de la eficiencia
del gasto social y del gasto en infraestructura, ya que sería práctica-
mente imposible contar con nuevos recursos fiscales para mejorar la
cobertura y la calidad de estos servicios; y seguir estimulando las in-
versiones privadas en infraestructura sin incurrir en riesgos fiscales in-
debidos. La gradualidad del ajuste no era imposible, dado el moderado
coeficiente de endeudamiento público que tenía Colombia a fines de la
En Departamento Nacional de Planeación (1998) se presenta una evaluación más

39
detallada de estos temas.

Administración Samper, el ajuste de los gastos que ya estaba en curso,

el aumento significativo de los ingresos del sector público durante el
conjunto de la década de los 90 y la consolidación de mecanismos efi-
cientes para atraer inversiones privadas en infraestructura.
R eferencias
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Urrutia, Miguel (1995) “La estrategia de estabilización de la junta del Banco
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Cuadro 1. Variables de política económica
1975-79 1980-85 1986-90 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Tasa de cambio real
78,6 70,8 100,1 111,5 108,3 102,8 103,4 95,6 96,5 94,1 89,2 91,6 1/
(1986 = 100)
Tasa de interés real

Operaciones de mercado
4,5 6,7 8,4 -3,3 2,1 4,1 9,0 6,7 4,1

abierto
CDT (90 days) 10,3 6,4 4,9 4,8 -0,5 2,5 5,4 9,5 8,6 4,7 8,2 1/
Tasa promedio de colocación 14,1 12,6 12,8 8,1 10,9 14,3 18,1 17,6 13,3 16,6 1/
Crecimiento real de la
oferta monetaria
M1 4,1 0,2 2,7 -15,4 -1,2 9,9 8,5 6.7 -11,2 -1,7 5,1 -19,1 2/
M2 9,0 8,1 3,6 0,8 -2,0 13,3 11,9 14,2 6,5 0,5 4,1 1,7 2/
M3 10,3 4,0 1,1 -2,0 11,3 13,3 15,2 10,9 0,7 6,9 2,0 2/
Operaciones de mercado
abierto (pasivo a fin de año 1,6 2,3 6,3 6,1 3,9 1,9 0,3 0,7 0,1 0,0 1/
como % del PIB)
Crecimiento real del crédito

5,6 8,5 10,6 -7,4 0,8 22,2 20,9 17,5 6,9 4,5 4,2 2/
interno
Gasto total del sector públi-
co no financiero (% del PIB)
DANE (Causación) 19,8 27,2 27,7 28,2 28,1 30,0 30,6
DNP (Operaciones efectivas
de caja, netas de transferen- 24,3 25,1 27,0 28,6 27,6 32,2 36,2 36,9
cia intragubernamentales)
Ministerio de Hacienda 30,3 32,0 35,8 37,2 36,0 3/
Superávit o déficit fiscal

consolidado, neto de priva- -1,5 -5,3 -1,5 -0,5 0,0 -0,1 0,1 0,1 -0,4 -1,9 -3,0 -3,0 3/
tizaciones (% del PIB)
Gobierno central -0,2 -3,3 -0,9 -0,7 0,4 0,2 -0,3 -1,4 -2,4 -3,7 -4,0 -4,9 3/
Resto del sector público -1,3 -2,0 -0,6 0,2 -0,4 -0,3 0,4 -2,8 0,1 1,0 -0,7 2,3 3/
Privatizaciones 2,6 0,3 0,9 3,7 0,8 3/
Total, incluyendo los ingre-
2,8 -0,1 -1,0 0,7 -2,3 3/
sos por privatizaciones
Deuda del gobierno central

13,3 21,5 20,5 18,3 19,0 17,4 14,3 15,5 15,8 19,3 20,6
(% del PIB)
1/ Primer semestre
2/ Junio
3/ Proyección oficial disponible en julio (Ministerio de Hacienda)
Fuentes: Banco de la República, DANE, DNP y Ministerio de Hacienda.
Cuadro 2. Indicadores de desempeño macroeconómico
1975-79 1980-85 1986-90 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Crecimiento del PIB 5,0 2,6 4,6 4,3 2,0 4,0 5,4 5,8 5,8 2,0 3,1 3,3 1/
Valor agregado bienes
4,9 1,8 5,7 5,1 2,2 0,8 2,1 1,3 4,7 -0,4 1,3 5,9 1/
comercializables
Valor agregado bienes y ser-
5,1 3,2 3,7 3,2 2,0 5,4 5,3 7,8 6,2 4,0 3,4 1,7 1/
vicios no comercializables
Crecimiento de la deman-
4,8 2,4 3,4 2,3 0,1 10,0 12,1 12,0 4,8 1,9 3,9 0,0 1/
da agregada interna
Tasa de ocupación
(% de la población en 45,8 48,2 50,9 52,2 53,5 54,6 55,0 54,6 54,6 52,9 52,5 53,0 2/
edad de trabajar)
Desempleo urbano (% de
la población económica- 9,4 11,1 11,4 10,5 10,2 10,2 8,6 8,9 8,8 11,2 12,4 15,1 2/
mente activa)
Inflación (IPC fin del año)

Promedio 23,9 26,7 22,3 32,0 26,8 25,1 22,6 22,6 19,5 21,6 17,7 20,7 2/
Último año del periodo 28,8 22,4 32,4
Exportaciones (% del PIB

15,0 14,4 18,5 20,7 22,7 23,1 23,3 22,0 22,5 24,3 25,5 27,4 1/
a precios de 1975)
Saldos de la balanza de
pagos (% del PIB a tasa
de cambio de paridad de
1994)
Comercial 3,5 -3,1 3,9 4,2 6,2 2,3 -2,7 -3,3 -3,3 -2,9 -3,0 -2,7 1/
Cuenta corriente 1,3 -8,1 0,3 1,2 4,9 1,7 -3,7 -4,4 -5,1 -6,4 -6,3 -6,3 1/
1/ Proyección oficial disponible en julio (DNP)
2/ Primer semestre
Fuente: DANE
Cuadro 3. Diversificación de exportaciones

Productos 1980 1985 1990 1991 1994 1997
Café 59,8 49,1 20,9 18,8 23,5 19,6
Petróleo y sus derivados 2,6 12,9 28,9 20,6 15,5 23,6
Otros minerales 0,3 5,2 10,2 12,9 13,3 11,2
No tradicionales 37,3 32,8 40,0 47,8 47,6 45,6
Fuente: Banco de la República
Cuadro 4. Composición de gasto del gobierno central (operaciones efectivas de caja)
Variación como % del
Como % del PIB Crecimiento real anual
PIB
1990 1994 1995 1996 1997 1998 1991-1994 1995-1998 1991-1994 1995-1998
Gasto propio 5,2 7,1 7,2 7,4 8,2 6,9 1,9 -0,2 12,1 1,9
Corriente 3,2 4,8 4,8 4,7 5,2 4,8 1,6 0,0 14,9 3,0
Inversión 2,0 2,3 2,4 2,6 3,0 2,0 0,3 -0,3 7,1 -0,3
Transferencias 4,5 6,2 6,7 7,8 7,7 8,3 1,7 2,1 12,0 10,6
Regionales y municipales 3,0 4,3 4,2 5,1 5,1 5,2 1,3 1,0 12,9 8,2
Seguridad social 0,9 1,5 1,8 2,1 2,1 2,2 0,6 0,7 17,7 12,9
Otros 0,6 0,4 0,7 0,6 0,5 0,9 -0,2 0,5 -5,8 24,3
Total excluyendo intereses 9,7 13,3 13,9 15,2 15,9 15,2 3,6 1,9 12,1 6,3
Pago de intereses 1,3 1,4 1,4 2,1 2,3 3,0 0,1 1,7 4,5 26,0
Internos 0,3 0,7 0,9 1,6 1,7 2,2 0,4 1,5 25,7 37,3
Externos 1,0 0,7 0,5 0,5 0,6 0,8 -0,3 0,3 -6,6 8,9
Totales 11,0 147 15,3 17,3 18,2 18,2 3,7 3,6 11,2 8,6
Fuente: Ministerio de Hacienda
Cuadro 5. Indicadores de condiciones de vida

Censo Encuesta de Calidad de Vida
1985 1993 1993 1997
A. Necesidades básicas insatisfechas
Nacional
Pobreza (%) 45,6 37,2 32,7 26,9
Indigencia (%) 22,8 16,8 13,5 9,0
Rural
Pobreza (%) 72,6 62,5 60,9 49,6
Indigencia (%) 44,4 35,5 35,5 22,8
B. Tasas de cobertura de asistencia

escolar (netas)
Primaria 61,5 72,5 83,4
Secundaria 37,7 47,8 59,7
Cobertura de la seguridad social

% de la población total 23,7 57,2
Servicios públicos
Energía 78,5 86,0 93,8
Agua 73,1 80,0 85,6
Alcantarillado 59,4 63,3 70,8
C. Calidad de la vivienda
Materiales inadecuados 13,8 7,3 7,6
Hacinamiento 19,4 12,8 11,0
Carencia de servicios básicos 21,8 10,4 5,7
Fuente: DNP
Cuadro 6. Porcentaje de hogares bajo la

línea de pobreza
1991 1994 1997
Nacional
Pobres (%) 57,7 54,4 52,7
Indigentes (%) 23,6 20,8 19,4
Urbano
Pobres (%) 49,1 45,3 42,7
Indigentes (%) 15,3 12,6 11,3
Rural
Pobres (%) 75,9 74,8 77,0
Indigentes (%) 41,0 39,3 38,9
Fuente: DNP
Cuadro 7. Inversión en infraestructura (% del PIB)

Asia - Pacífico América Latina Colombia
1980 1970s 1980s 1991-1994 1995-1998
Total 4,3 3,7 2,8 2,9 4,6
Transporte 1,6 1,6 0,7 0,9 1,1

Electricidad 2,1 1,7 1,6 1,2 2,5
Telecomunicaciones 0,6 0,5 0,4 0,7 1,1
Fuente: Banco Mundial (1995) y DNP
Gráfico 1. Financiamiento externo
A. Fuentes de financiamiento externo

(% del PIB a tasa de cambio de paridad de 1994)
14
12
10
8
6
%
4
2
0
-2
-4
-6
9
3
4
5
6
7
8
9
0
1
2
3
4
5
6
7
8
0
1
2
5
6
7
198
198
198
198
198
198
199
199
199
199
199
197
197
197
197
197
198
198
198
198
199
199
199
Deuda de corto plazo Deuda de largo plazo
Inversión extranjera directa Cuenta corriente
B. Deuda externa
(% de las exportaciones de bienes)
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
75
76
77
78
79
80
81
82
83
95
96
97
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Privada Pública Total
Fuente: Banco de la República

Gráfico 2. Ahorro e inversión
A. Formación bruta de capital fijo

(% del PIB a precios corrientes y constantes)
21
20
19
18
% del PIB
17
16
15
14
13
12
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Nominal Real
B. Ahorro interno e inversion del sector privado

(% del PIB a precios corrientes)
20%
18%
(% del PIB a precios corrientes)
16%
14%
12%
10%
8%
6%
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Ahorro Inversión
Fuente: DANE y DNP

Gráfico 3. Gasto del gobierno central neto de pago de intereses
A. % del PIB
16
15
14
(% del PIB)
13
12
11
10
9
90
91
92
93
94
95
96
97
98
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Causacion Operaciones efectivas de caja
B. Tasas de crecimiento real
19
14
(%)
-1
90
91
93
94
96
97
98
9
9
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Causacion Operaciones efectivas de caja
Fuente: Ministerio de Hacienda

Gráfico 4. Gasto social
A. Total
18
16
14
12
% del PIB
10
8
6
4
2
0
80
81
82
83
84
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Excluyendo la seguridad social Total
B. Composición sectorial
18
16
14
12
% del PIB
10
8
6
4
2
0
1
7
198
198
198
198
198
198
198
198
199
199
199
199
199
199
199
199
Educación y deporte Seguridad social Otros

Salud Vivienda
Fuente: DNP
Gráfico 5. Inversión en infraestructura
A. Pública y privada
4
% del PIB
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Pública Privada
B. Composición sectorial
4
% del PIB
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Transporte Energía excluyendo petróleo Telecomunicaciones
Fuente: DNP
Estrategia nacional de competitividad
Luis Bernardo Flórez †

Director del Departamento Nacional de Planeación y Ministro
de Hacienda y Crédito Público durante la Administración Samper
Gabriel Misas
Consejero económico y de competitividad, agosto de 1996-agosto de 1998
1. A ntecedentes
Los profundos cambios acontecidos en los campos económico y

político en la década de los años 70, período durante el cual los pa-
radigmas consolidados durante los 30 gloriosos o la edad de oro del
régimen de acumulación fordista, fueron puestos en entredicho. En los
países en desarrollo los procesos de industrialización sustentados en
altos niveles de protección y aislamiento relativo, de las corrientes de
comercio internacional, empiezan a ser cuestionados, tanto externa-
mente, particularmente por los organismos multilaterales de crédito,
como internamente, por diferentes actores sociales, al no cumplir las
expectativas que se formaron en el momento de la puesta en marcha,
en los años 40, las políticas industriales que dieron lugar a la industria-
lización sustitutiva, particularmente en América Latina.
Por el contrario, el éxito de algunos países del sudeste asiático,

los denominados tigres asiáticos o países de nueva industrialización,
conjunto conformado por Corea del Sur, Taiwán, Malasia, Singapur y
Hong Kong, empezaron a recibir toda la atención. Éxito que se tradujo
en unas pocas décadas, en un crecimiento espectacular de su ingreso
per cápita y en su nivel de vida, en cambios profundos en sus estructu-
ras productivas y una mayor articulación al régimen internacional de
comercio. Los analistas centraron su atención en precisar, de una parte,
los factores que a su juicio fueron determinantes para su éxito y, de
otra, mostrar las diferencias con lo acontecido en América Latina. Los
trabajos del Banco Mundial sobre el denominado “milagro asiático”,
particularmente el trabajo de Anne Krueger (1979), se centraron en
señalar, contra toda evidencia empírica, que el proceso de industrializa-
ción de estos países se llevó a cabo sin elevados niveles de protección,
sin grandes intervenciones del Estado y con un gran volumen de IED;
a diferencia de lo acontecido en América Latina, en donde el Estado
jugó un papel central en el proceso de industrialización sustitutiva o
industrialización acelerada bajo la conducción del Estado, como la de-
nominan Cárdenas, Ocampo y Thorp (2003), en un análisis sobre la
industrialización en América Latina.
Aunque los trabajos del Banco Mundial estaban profundamente
equivocados en su apreciación de lo acontecido en el sudeste asiático,
como lo demostró claramente, años más tarde, Alice Amsdem (1992),
si sirvieron para apuntalar el nuevo enfoque teórico desarrollado por
Krueger en calidad de economista y jefe del Banco; nombrada en mayo
de 1982, en reemplazo de Hollis B. Chenery. El nuevo enfoque estaba
basado en la imposición de los programas de ajuste estructural. Has-
ta ese momento el Banco Mundial había preferido, en su política de
préstamos, persuadir a sus clientes de introducir determinadas políticas
dando gran flexibilidad a los gobiernos de cada país. La administración
con Clausen-Krueger pasa de la persuasión a la imposición y no les
otorga flexibilidad alguna a los gobiernos para implementar las órdenes
del Banco. Igualmente, la nueva política partía más de un prejuicio que
de una concepción acerca del papel del Estado en el desarrollo.
Estrategia nacional de competitividad 209
La acción del Estado impedía, según Krueger, el adecuado funciona-

miento de los precios, lo cual, originaba los problemas de pobreza. De
ahí surgen los nuevos ejes de la nueva política que va a implementar
el Banco: minimización del Estado, desregulación y privatización del
máximo posible de activos público, lo cual se convierte en lo que más
tarde será tematizado y sistematizado por Williamson bajo el nombre
de consenso de Washington.
La implementación del Consenso de Washington no dio los re-
sultados esperados. La liberación de importaciones no trajo consigo,
como lo expresaban los teóricos del Consenso, un mayor volumen
de exportaciones, sino, por el contrario, un crecimiento desmesurado
de las importaciones. El razonamiento que hacían era simple, como
lo esboza Anne Harrison (1994/95): dado que los empresarios son
agentes racionales, la reducción de los niveles de protección, como
consecuencia de las políticas de liberación de los flujos de comercio,
conducirían a estos agentes a realizar las inversiones en maquinaria,
equipo y tecnología que les permitiera implementar en su sector o
rama industrial las mejores prácticas internacionales para ser compe-
titivos. En síntesis, producir bajo las normas internacionales. El error
en la concepción del Banco consistió en considerar la existencia de
una relación unívoca micro-macro, ignorando las complejas relaciones
que se establecen entre los agentes y de estos con el nivel macro. Los
agentes son efectivamente racionales, como lo supone el Banco, y,
en consecuencia, tienen la capacidad de diseñar un amplio abanico
de posibilidades de acción frente a los procesos de liberalización del
comercio. Dentro de las cuales destacan: el migrar hacia el sector pro-
ductor de bienes no transables; recomponiendo su canasta de bienes
producidos, utilizar una nueva combinación de factores de producción
que reemplace valor agregado interno por valor agregado externo (más
insumos importados) o realizar inversiones que le permitan producir
los bienes que elaboran bajo las normas internacionales. Sin embargo,
esta opción no depende sólo de la conducta de un agente, depende
del comportamiento de una miríada de agentes, tanto públicos como
privados, que con sus prácticas permiten o no que el productor de
un bien determinado pueda realizarlo de manera competitiva. Dado

que con los procesos de ajuste estructural se desmontó, igualmente,
la política industrial o de desarrollo productivo, y que los solos me-
canismos de un mercado no son suficientes para inducir cambios en
las conductas del conjunto de agentes que, directa o indirectamente,
tienen incidencia sobre el proceso productivo de una empresa o rama
industrial, la opción de realizar grandes inversiones para adaptarse a
las normas internacionales de producción no ha sido la dominante en
América Latina después de los programas de ajuste estructural y, por
el contrario, la región ha vivido procesos, muchos de ellos profundos,
de desindustrialización.
Frente a este panorama, algunos teóricos menos ortodoxos que los
que impulsaron el consenso de Washington, aprovechando los avances
teóricos que se venía haciendo en el campo del desarrollo económico
y en el campo de la teoría de la firma, empezaron a desarrollar, en la
segunda mitad de los años 80, la noción de competitividad. Se cons-
truye así una concepción más compleja de las relaciones micro-macro y
viceversa que permite aprehender la amplia variedad de relaciones que
se establecen entre los actores involucrados.
Como lo señala Porter, son las firmas las que compiten, pero lo ha-
cen dentro del marco creado y mantenido por el comportamiento y las
prácticas de múltiples actores, tanto públicos como privados. No basta
con que una empresa disponga de la tecnología más moderna y cuente
con un personal altamente calificado y entrenado para ser competitiva,
se requiere, igualmente, que los proveedores de insumos, los servicios
públicos, de transporte, etc., al igual que los financiadores y los orga-
nismos públicos de regulación, para sólo referirnos a algunos de los
actores que se relacionan con la empresa, con sus prácticas le permitan
a esta desplegar todas sus potencialidades. Los estudios de la ONUDI,
en la década de los 80, sobre la productividad de la industria metalme-
cánica en el mundo, pusieron de presente las enormes diferencias en
productividad, cuando esta se mide por planta, entre firmas de países
en desarrollo y firmas operando en países industrializados y la escasa
diferencia cuando la medición se hace por puesto de trabajo. En este
último caso, los factores determinantes son el capital por trabajador y

la habilidad del operario, mientras en el primer caso los actores por fue-
ra de la firma juegan un papel central. El reconocimiento de la comple-
jidad de las relaciones micro-macro, que las políticas impulsadas por el
Banco Mundial no estaban en capacidad de percibir, llevó a analistas y
gobierno a reflexionar sobre cómo movilizar estos actores sociales (em-
presarios, sindicalistas, académicos, gobierno, etc.) para lograr que pese
a los programas de ajuste estructural, los productores locales de bienes
transables lograran defender el mercado interno de la competencia ex-
terna y muchos de ellos colocarán en los mercados internacionales una
proporción mayor de su producción. De esta preocupación surgen los
programas de competitividad.
2. El Consejo Nacional de Competitividad
El 24 de agosto, como una de las primeras acciones de la Admi-

nistración, el CONPES aprobó la creación del Consejo Nacional de
Competitividad, órgano asesor del presidente de la República, como
un instrumento estratégico para apoyar e impulsar el tránsito del pro-
ceso de apertura a la internacionalización efectiva de la economía co-
lombiana. El Consejo contó con la participación de miembros de los
sectores empresarial, laboral, académico y gubernamental, para liderar
un movimiento centrado en la competitividad que le permitiera al país
aprovechar las oportunidades de la economía mundial. El concepto
de las ventajas competitivas resulta de gran utilidad cuando se tratan
las opciones de desarrollo de los países. Sobre el tema existe una am-
plia literatura y en el caso colombiano se realizaron estudios como los
Monitor, que mostraban claramente la importancia del mismo. En el
informe de septiembre de 1994 del International Institute for Mana-
gement Development (IMD) sobre competitividad, Colombia fue in-
cluida por primera vez, y clasificada en el puesto 30 entre 41 países,
posición distante del grupo de países líderes de la competitividad en
el nivel internacional. Superar la brecha exige un esfuerzo sostenido
por un largo período. Al comparar nuestra situación con la de países
con los cuales se adelantaban en ese momento procesos de integración,

Colombia muestra una posición favorable respecto a Venezuela, similar
a la de México y desfavorable respecto a Chile. En dicho informe se
estableció que en temas como la estabilidad macroeconómica, el ma-
nejo de la deuda, la apertura comercial, las variables demográficas o el
tamaño del Estado, el país tenía buenos resultados en el nivel mundial,
pero en campos como el de la productividad, el ingreso per cápita, la
infraestructura física, la seguridad, la inversión privada, el tamaño mer-
cado de capitales, la formación de recursos humanos o las variables tec-
nológicas clave, ocupaba los últimos lugares entre los países analizados.
La definición misma de competitividad es objeto de amplio debate.
El enfoque tradicional asigna especial importancia a elementos como
la tasa de cambio real, los costos laborales unitarios y la utilización in-
tensiva de recursos naturales en la determinación de las ventajas com-
petitivas. Un nuevo enfoque de la competitividad la define como la
capacidad de una sociedad para hacer frente al desafío de la economía
global y, al tiempo, incrementar sus niveles de bienestar. Esta visión
proporciona criterios adicionales para calificar las políticas económicas
y sociales, según su aporte a la mejora sostenida de la capacidad com-
petitiva del país.
Aunque las ventajas comparativas basadas en la dotación de facto-
res y en la tasa de cambio real continúan teniendo un peso importante,
sobre todo en algunas regiones con abundantes recursos, en sectores
como el agropecuario o en productos intensivos en mano de obra, la
creación de ventajas comparativas dinámicas es considerada elemento
determinante de la competitividad en el largo plazo. Ésta tiene que
ver con una más compleja interrelación de factores y procesos, entre
los cuales la calidad de los recursos humanos y la capacidad de crear,
incorporar y adaptar proceso técnico son aspectos fundamentales. La
diferenciación de ofertas, la especialización geográfica o sectorial, la
participación en sistemas modernos de comercialización, la eficiencia
de las relaciones interempresariales e intersectoriales, la creación de
redes de información o los logros en calidad son ejemplos de herra-
mientas estratégicas de esta concepción de competitividad.
La eficiencia productiva depende de la productividad global de to-

dos los factores y no de la intensidad en la utilización de uno de ellos.
A medida que crece y se extiende la importancia del conocimiento,
disminuye la ventaja tradicional asociada con bajos salarios o con el
empleo intensivo de mano de obra poco calificada.
La creación de ventajas competitivas se basa cada vez más en la
utilización de la inteligencia, en la introducción de cambios e innova-
ciones, asociados tanto con tecnologías duras como con procesos orga-
nizacionales, informáticos y comerciales, así como en la producción y
la comercialización internacional de bienes con mayor valor agregado.
Esta es la tendencia del futuro. Sin embargo, estos ajustes toman su
tiempo. Por lo tanto, es necesario consolidar las ventajas ya creadas
derivadas de la dotación de recursos naturales, de la abundancia de la
mano de obra o de la localización.
En este marco, la innovación se encuentra en el centro de la com-
petitividad de las empresas. Las nuevas tecnologías y la globalización
de los mercados permiten combinar los beneficios de las economías de
escala con los de la producción flexible que facilita la adaptación a los
rápidos cambios de la demanda. La generación y la transferencia de
tecnología en sectores como el agrícola hacen también parte de esta
globalización: los centros internacionales de investigación y desarrollo
tienen un peso creciente. Al mismo tiempo, la productividad econó-
mica reposa, cada vez más, sobre la calidad del trabajo.
El proceso de internacionalización de la economía se debe tradu-
cir en el logro de una mayor fortaleza en la inserción internacional.
Es claro que las políticas internacionales afectan en forma impor-
tante la competitividad de las economías. Frente a las perspectivas
de globalización, tanto el fortalecimiento de bloques comerciales
como las nuevas formas de proteccionismo aplicadas por los países
industrializados constituyen un obstáculo a la transparencia de los
mercados mundiales y limitan las posibilidades de comercio de los
países pequeños. Por ello, en las relaciones internacionales adquiere
gran importancia el componente comercial: en los acuerdos interna-
cionales se debe buscar una normatividad estable, la remoción de las
viejas y las nuevas barreras y un tratamiento para el país acorde con

sus niveles de desarrollo.
En el plano interno, los factores que más inciden en materializar un
nuevo tipo de vinculación al comercio mundial, que permita alcanzar
mejores niveles de competitividad y equidad, se relacionan con el sis-
tema de educación, formación y capacitación; con el fortalecimiento
de la base empresarial; con la política nacional de ciencia y tecnología,
y con la existencia de una infraestructura física y social adecuada y una
regulación propicia.
De allí se derivaron las tareas iniciales del Consejo Nacional de
Competitividad. Las propuestas sobre formación de recursos humanos,
el fortalecimiento de la base tecnológica y empresarial, así como una
especial consideración de las variables que permitieran a los sectores
productivos contar con un entorno adecuado en los niveles económi-
co, de infraestructura, normativo y de gestión.
Por esto, el consejo nacional de competitividad se planteó con una
perspectiva de mediano y largo plazo, como un trabajo permanente y
continuo que permitiera generar un gran movimiento nacional por el
aumento constante de la competitividad.
La agenda de trabajo se estructuró en torno a tres dimensiones bá-
sicas: el funcionamiento de los Comités Asesores, el proceso de los
pactos tripartitos de productividad y el diseño de la estrategia nacional
de competitividad.
A. Los Comités Asesores
El documento CONPES 2724, que recomendó la creación del Con-

sejo Nacional de Competitividad, al analizar los determinantes de la
competitividad, identificó cinco áreas básicas de trabajo: I) Gestión,
productividad y calidad; II) Tecnología; III) Recursos humanos y cul-
tura competitiva; IV) Normatividad institucional, regulatoria y legal,
y V) Infraestructura.
Los Comités Asesores se constituyeron con participación de empre-
sarios, trabajadores y académicos de entidades públicas, mixtas y priva-
das, de agremiaciones y sindicatos y de miembros del Consejo Nacional

de Competitividad. El esquema de Comités Asesores Especializados de
alto nivel permitió con el apoyo de una amplia convocatoria, analizar
la problemática de la competitividad en cada área, estableciendo para
ello: I) Un balance de los avances realizados a partir de las políticas
gubernamentales y los esfuerzos privados; II) Identificación y evalua-
ción de las distintas iniciativas en curso, y III) Un diagnóstico de los
aspectos críticos.
Con base en este trabajo se establecieron Acuerdos Sectoriales de
Competitividad en distintas ramas de la economía. Los Comités crea-
dos fueron los siguientes:
Gestión, productividad y calidad

Encargado de la difusión de una cultura de la competitividad; la
promoción de criterios para el desarrollo de habilidades gerenciales en
el nivel del alto Gobierno; la adopción de perspectivas de planeación
estratégica; el desarrollo de estrategias de mercados, producción y pro-
ducto como instrumento necesario para conquistar nuevos mercados
internacionales, y la gestión eficiente del recurso humano. La Corpo-
ración Calidad ejerció la Secretaría Ejecutiva de este Comité.
Tecnología
Una política tecnológica estratégica es requisito para la elevación
de la competitividad de la economía colombiana. De allí que el Co-
mité estuviera orientado a: desarrollar la capacidad de generación,
transferencia y adecuación de tecnologías en el país; crear y consolidar
centros de investigación y desarrollo tecnológico; fortalecer la infraes-
tructura de soporte a la incorporación de esquemas de calidad; analizar
las posibilidades de transferencia que abren las alianzas estratégicas.
La creación y el fortalecimiento de centros sectoriales o regionales de
productividad, desarrollo y servicios tecnológicos, en el marco de es-
trategia nacional de competitividad y de los lineamientos de las políti-
cas sectoriales, fue una forma de promover la adopción, la adaptación,
la transferencia y la difusión de tecnologías de producción, gestión
y comercialización. Los Ministerios de Desarrollo y de Agricultura y

COLCIENCIAS ejercieron la Secretaría Técnica.
Recursos humanos y cultura sobre competitividad

La internacionalización de la economía, el surgimiento de nuevos
sectores y actividades, la necesidad de modificar los factores de com-
petitividad, así como la conciencia cada vez mayor de las fallas del
sistema educativo y de formación, imponían un cambio profundo de
estos sistemas. Las carencias e insuficiencias identificadas abarcaban
tanto la educación básica, la secundaria y la superior, como el siste-
ma de formación profesional en Colombia. Otros aspectos abordados
por el Comité estaban relacionados con el desarrollo laboral integral:
aspectos de salud, seguridad laboral, medio ambiente, medio social y
cultural, promoción de nuevos mecanismos de participación en la pro-
ducción y de remuneración al trabajo. El Ministerio de Educación y el
SENA ejercieron la Secretaría Ejecutiva.
Infraestructura
El Comité Asesor en esta área, con la Secretaría Ejecutiva del De-
partamento Nacional de Planeación, identificó deficiencias en las in-
fraestructuras energética, portuaria, aeroportuaria, vial, fluvial y de te-
lecomunicaciones que afectaban la competitividad, con una visión de
futuro orientada a identificar las bases de la infraestructura del futuro.
Normativa institucional, regulatoria y legal propicia

La internacionalización requiere un marco institucional y legal
propicio y formas adecuadas de regulación que creen espacios para
que el sector privado contribuya siguiendo normas, examinando pro-
puestas de reforma y haciendo seguimiento a los desarrollos legales.
El ámbito de este Comité fue tan grande como el de la acción regu-
latoria del Estado. Abordó aspectos como reglamentaciones macro-
económicas, fiscales, financieras y de comercio exterior; regulación
ambiental normativa laboral y sindical, normas técnicas y de calidad,
régimen de inversión extranjera y eficiencia del Estado. La Secretaría
Ejecutiva de este Comité la hicieron los Ministerios de Hacienda y

de Comercio Exterior.
B. Los pactos tripartitos de productividad
Con dos actividades fundamentales: la preparación de los documen-

tos técnicos iniciales (indicadores de productividad, identificación de
cadenas productivas y cuellos de botella fundamentales, estudios secto-
riales, entre otros), y el establecimiento de experiencias piloto seleccio-
nadas en el nivel de subsectores y las cadenas productivas, con la parti-
cipación de empresarios, trabajadores y Gobierno Nacional, con especial
atención a la vocación exportadora de los proyectos y el concurso del
Ministerio de Comercio Exterior y las unidades exportadoras Proexport.
3. La Estrategia Nacional de Competitividad
El Salto Social
Uno de los cuatro conceptos en los cuales se basó el modelo alterna-

tivo de desarrollo definido en el Salto Social es que el mayor dinamis-
mo económico no es resultado automático de las fuerzas del mercado,
sino de la creación de ventajas competitivas. Si bien el buen manejo
macroeconómico y la apertura económica eran condiciones favorables
para acelerar el crecimiento, es necesario complementarlos con acciones
concertadas entre los sectores público y privado orientadas a mejorar
las condiciones de desarrollo del sector productivo. De allí que se defi-
niera una política de competitividad para la internacionalización, en la
cual la política de ciencia y tecnología, el plan estratégico exportador
y las políticas de modernización agropecuaria e industrial cumplían un
papel fundamental. La política de modernización industrial, cuyo instru-
mento básico de acción fueron los Acuerdos Sectoriales de Competiti-
vidad, buscó sentar las bases para una nueva fase de industrialización en
Colombia, fundamentada en la penetración creciente de los mercados
internacionales, la ampliación progresiva de la demanda interna y la
incorporación de mayores contenidos tecnológicos en los procesos pro-

ductivos. El proceso de apertura de comienzos de la década de 1990 fue
una respuesta inicial a las necesidades de globalización y competitividad,
requería ser complementado con una visión estratégica e integrada de
los complejos componentes que determinaban las ventajas competitivas
de la industria. Por eso, era ineludible un cambio de mecanismos e ins-
trumentos de política industrial, a fin de introducir nuevas concepciones
del uso de las tecnologías de procesos, de productos y de servicios.
Hacia una nueva concepción de la competitividad
En la búsqueda de una nueva concepción de la competitividad se

partió de la necesidad de superar la visión económica tradicional que
la define principalmente como una cuestión de precios, costos o tasa de
cambio y centra las propuestas de política en la devaluación o en la caída
del costo salarial unitario. La nueva visión de la competitividad la define
como la capacidad de una nación, bajo condiciones de libre mercado de
producir bienes y servicios que puedan competir adecuadamente en los
mercados internacionales y, al mismo tiempo aumentar el ingreso real de
sus habitantes. La competitividad pasa a depender entonces de factores
situados tanto al interior de las empresas, pues es a partir de su desempe-
ño y de sus estrategias cómo se construye la competitividad de las econo-
mías nacionales, como de las características del sistema económico, que
afectan los factores de competitividad e influyen en el desarrollo de las
empresas y de la estructura social de la cual hacen parte. Tales factores
son, por ejemplo, el ordenamiento macroeconómico, la infraestructura,
el sistema político-institucional y las características socioeconómicas de
los mercados nacionales. Se debe, entonces, analizar la competitividad
del país desde tres ángulos diferentes: la competitividad sistémica, la
competitividad estructural y la competitividad empresarial.
El estudio de la competitividad empresarial o interna a las empre-
sas incluye la evaluación de los recursos acumulados, de la capacita-
ción tecnológica y productiva, de la calidad y de la productividad de
los recursos humanos, del conocimiento y del grado de adaptación al
mercado, de la calidad y la amplitud del servicio posventa, de las re-

laciones entre proveedores y clientes, entre otros. La competitividad
estructural involucra los sectores industriales: son factores que aún no
son controlados directamente por las firmas, están bajo su área de in-
fluencia. Se consideran como tales las características de los mercados
consumidores, la configuración de los sectores en los que la empresa
actúa, la competencia, el sistema fiscal, las prácticas de comercio, la
reglamentación del derecho de propiedad.
Por último, están los factores sistémicos, externalidades propiamen-
te dichas para la empresa. Incluyen aspectos macroeconómicos como
la tasa de cambio o la oferta de crédito; las políticas institucionales
como la política tributaria, tarifaria, las compras estatales, el apoyo
al riesgo tecnológico; los aspectos regulatorios como la protección a
la propiedad intelectual, la preservación ambiental o la defensa de la
competencia. Se pueden considerar también como determinantes sis-
témicos las condiciones infraestructurales de la economía y las condi-
ciones sociales, entre los cuales revisten especial interés la educación,
la calificación y el entrenamiento de la mano de obra; las relaciones de
trabajo y los mecanismos de protección social. Gran parte del trabajo
desarrollado por el Consejo Nacional de Competitividad se dirigió a
abordar, precisamente, estos últimos factores, a través de los resulta-
dos de los Comités Asesores de Competitividad que trabajaron en la
identificación de problemas de competitividad originados en la infraes-
tructura física, la formación de los recursos humanos, la tecnología, las
prácticas de gestión empresarial y la normatividad legal. Los aspectos
estructurales y empresariales abordados a través de los Acuerdos Sec-
toriales de Competitividad.
Dimensión factorial o sistémica de la competitividad
Las grandes tendencias que marcan la economía mundial, como son

la creciente internacionalización y el rápido proceso de desarrollo de
innovaciones, hacen que no sea posible ya, como lo fue en el pasado,
una industrialización sustentable al margen del mercado mundial y por
fuera de su patrón. En este marco, la tecnología se ha convertido en

clave del desarrollo manufacturero y en factor determinante de la com-
petitividad.
Las rápidas innovaciones de producto y las modernas técnicas ma-
nufactureras, como la automatización de la planta y la introducción de
sistemas flexibles de producción, pueden hacer perder gradualmente
sus ventajas competitivas a los países semi-industrializados. Es cada vez
más clara la necesidad para estos países de integrarse ampliamente al
nuevo entorno internacional.
Ellos requieren de un fuerte cambio tecnológico y organizativo en
todas las ramas industriales, que compense el terreno perdido por las
ventajas competitivas tradicionales, sobre todo las basadas en bajos
costos salariales. Pero la complejidad del reto hace necesario también
la acción del Estado, como orientador y coordinador de las acciones
modernizadoras.
Los pilares de la estrategia de competitividad
En la literatura reciente, se señalan varios campos a través de los

cuales es posible la acción conjunta del Estado y la sociedad para mejo-
rar los niveles de competitividad. El primer campo es el de un desarro-
llo tecnológico que responda a la complejidad y al carácter sistémico
de las nuevas tecnologías. El segundo se relaciona con el diseño de un
sistema de capacitación que supere las limitaciones que la baja prepara-
ción del recurso humano impone a la competitividad. El tercero tiene
que ver con el desarrollo de la infraestructura física necesaria para so-
portar un desarrollo competitivo. Y, por último, es necesario considerar
las especificidades propias del desarrollo regional.
Estrategia de desarrollo tecnológico

La baja propensión de la industria colombiana a la innovación y a
la introducción de tecnologías nuevas hace necesaria una estrategia
continuada de desarrollo tecnológico que contribuya a elevar la pro-
ductividad, que incentive y facilite la transferencia masiva, la difusión
rápida, la asimilación y la adaptación de tecnologías, y que defina los

instrumentos de fomento a la innovación. La política tecnológica es-
tratégica, además de proponer apoyos en servicios tecnológicos, debe
contribuir a elevar la capacidad tecnológica con medidas tendientes
a modernizar la gestión y la organización de las empresas, a aumentar
masivamente la calificación y la adaptabilidad del recurso humano.
Uno de los objetivos de la política fue identificar nuevas formas de
articulación entre los diversos agentes que intervienen en el proceso
de creación de innovaciones y su difusión, de manera que se establez-
can relaciones entre todos los actores comprometidos (investigadores,
fabricantes, financiadores, Gobierno y usuarios de tecnologías). Los
centros de desarrollo tecnológico, como instrumento especial de la
estrategia, se definieron como promotores y coordinadores de la in-
vestigación tecnológica. La utilización de la infraestructura y de las
potencialidades existentes y la creación de nuevas, si es necesario, per-
miten un amplio radio de acción: desarrollo de procesos y productos,
adaptación de tecnologías, desarrollo de normas de control de calidad,
prestación de servicios de información tecnológica, punto de encuen-
tro con el sector educativo.
Estrategia de capacitación
La segunda estrategia fue proponer el diseño de un sistema de capa-
citación para el sector industrial, por cuando la baja calidad del recurso
humano se identificó como una de las mayores limitaciones a la mejora
de la competitividad. Un programa de tal naturaleza debía involucrar
en primer término a los empresarios, cuya formación debe contener las
claves para desarrollar las nuevas habilidades requeridas por los dirigen-
tes: capacidad de manejar la complejidad, fuerte relación teórica-prác-
tica, capacidad de adaptación al cambio.
Incluir, en segundo término, al personal técnico de alto nivel (in-
genieros y profesionales), para quienes se debe buscar el logro de un
pleno dominio del nuevo sistema técnico y organizativo; en tercer
lugar, al personal técnico general, para lo cual es necesario culminar
el proceso de cambio en el sistema de formación profesional, que parta
de considerar que los requerimientos actuales y futuros de mano de

obra son cualitativamente diferentes, que puede evaluar la pertinencia
de la formación impartida y combinar la formación inicial de técni-
cos y tecnólogos con dominio de tecnologías transversales y flexibles
con un proceso de información continua y programas de actualización
permanente como lo demanda la introducción de nuevas tecnologías
y procesos.
Desarrollo de la infraestructura
Es ya un lugar común afirmar que el estado de la infraestructura en
Colombia es el principal obstáculo para el crecimiento económico en
el actual modelo de desarrollo. La apertura económica hizo patente el
mal estado de la infraestructura existente para operar en un marco de
competencia internacional.
Tradicionalmente la infraestructura ha sido considerada elemento
básico necesario para la producción y la comercialización de casi todos
los bienes económicos. Cumple la función de proporcionar los servicios
que hacen posible la acción del capital directamente productivo. Tales
servicios son de utilización tan general y su festividad está tan relacio-
nada con el comportamiento de los demás sectores de la economía,
que no siempre es fácil medir su contribución al desarrollo. Una forma
como tradicionalmente se ha hecho es a través de la evaluación de las
economías externas, que se generan cuando la existencia de infraes-
tructura da lugar a menores costos para los diferentes sectores. Aunque
los historiadores de desarrollo siempre han destacado la relación entre
creación de infraestructura (ferrocarriles, electrificación, carreteras)
y desarrollo de las sociedades, solo en los últimos años la literatura
económica ha publicado buena cantidad de artículos que examinan la
relación entre la acumulación de capital público y la producción o la
productividad en el sector privado y estiman sistemas de ecuaciones
tendientes a evaluar el peso de dicha relación. Las necesidades del nue-
vo modelo de desarrollo, abierto al mercado internacional, pusieron de
presente las limitaciones que una débil infraestructura tiene sobre las
posibilidades de competencia en el mercado mundial.
El Salto Social otorgó gran importancia a la infraestructura y defi-

nió un programa de infraestructura para la competitividad. Las metas
planteadas para el período 1995-1998 buscaban mejorar en forma im-
portante la infraestructura existente tanto en el nivel de vías troncales
como en cuanto a generación y transmisión de energía y adecuación
del sistema de telecomunicaciones a las tendencias modernas de tec-
nologías y regulación. La participación creciente del sector privado en
este sector fue otro de los retos asumidos por el Gobierno.
El desarrollo regional
Para el desarrollo de esta estrategia, se realizaron los siguientes
acuerdos regionales de competitividad:
–– Estudios Regionales de Competitividad, con apoyo financiero del

IFI, en: La Guajira, Bolívar, Sucre, Boyacá, Nariño, Risaralda y
Quindío.
–– Consejos Regionales de Competitividad. En Bolívar, Boyacá y
Risaralda.
–– Se apoyaron los procesos de competitividad regional que lleva-
ban un ritmo propio en: Antioquia, Valle del Cauca y Atlántico.
–– Realización de dos “Coloquios de Cultura de Competitividad”,
uno en Medellín y otro en Cali. Publicación de las memorias.
–– Se contrató un estudio con la Universidad Nacional de Colom-
bia sobre ordenamiento y competitividad territorial. El informe
fue publicado bajo la forma de libro.
Dimensión estructural o sectorial de la competitividad
Una breve evaluación del desarrollo económico de las últimas dé-

cadas permite afirmar que, pese a los cambios de los últimos años, la
economía colombiana no ha logrado realizar una transformación es-
tructural.
El panorama de los años 90, pese a la pérdida de participación del
sector agrícola, es el de una economía más centrada en los sectores
primarios que 10 años atrás, con una especialización sectorial con clara
preferencia por productos primario-extractivos. Se identificó la nece-
sidad de políticas sectoriales que representaran un viraje cualitativo
frente a las acciones del pasado reciente: se trataba de definir el tipo de
crecimiento industrial que requiere el país, de hacer explícitas las mo-
dificaciones estructurales requeridas y sus consecuencias en términos
de política y, finalmente, de articular la política sectorial activa con las
políticas generales de impulso a la competitividad a las áreas de desa-
rrollo de capital humano, inversión social, infraestructura y desarrollo
tecnológico.
El desarrollo sectorial competitivo

Las actividades industriales modernas deben producir con mayor
productividad y aumentar el esfuerzo exportador, como forma de lograr
mejoras permanentes en la competitividad internacional. La Estrategia
Nacional de Competitividad consideró, como aspecto esencial, el lo-
gro de un nuevo patrón de inserción internacional de la economía. La
identificación de los principales problemas de la estructura productiva
llevó a señalar dos direcciones para adoptar una visión estratégica del
desarrollo industrial.
La primera, reconocer la situación de crisis y rezago competitivo de
algunos de los sectores industriales y diseñar políticas que, al tiempo
que permitan su superación, induzcan cambios necesarios para propi-
ciar una mayor competitividad. Tal es el caso de sectores como el textil
y de confecciones, o el de manufacturas de cuero, fuertemente afecta-
dos por el debilitamiento de sus condiciones competitivas, tanto en el
mercado doméstico como en el externo.
La segunda, identificar nuevas oportunidades sectoriales e impulsar
procesos de creación o de modernización de actividades con perspecti-
vas y dinamismo validado por el mercado, apoyadas en la creación de
un entorno propicio para mantener y acrecentar los niveles de compe-
titividad. Se trate de consolidar las cadenas productivas allí donde sea
posible y propiciar el avance de los sectores que en el nivel internacio-
nal marcan el sendero de desarrollo industrial. Tal es el caso, por ejem-
plo, de la industria petroquímica, o de algunos sectores productores de

bienes de capital.
La estabilidad macroeconómica y el desarrollo sectorial

El contexto básico de la política industrial es la estabilidad ma-
croeconómica, la apertura comercial, la privatización y la desregula-
ción crecientes de la economía. Pero la competitividad no surge es-
pontáneamente al modificarse el contexto macro ni recurriendo sólo
al espíritu de empresa del nivel micro. Es producto de un patrón de
interacción compleja y dinámica entre el Estado, las empresas, las Ins-
tituciones intermediarias y la capacidad organizativa de una sociedad.
Tradicionalmente los gobiernos apoyan primordialmente la capacidad
de la economía de mercado para auto regular y coordinar decisiones
adoptadas en forma descentralizada y otorga prioridad a políticas ma-
croeconómicas. Colombia tiene una sólida tradición de manejo ma-
croeconómico. El modelo alternativo de desarrollo propuesto por el
Gobierno buscaba consolidar los procesos de transformación iniciados
con la apertura económica, en especial un régimen comercial abierto y
la participación privada en áreas tradicionalmente reservadas al Esta-
do, al rescatar las funciones del Estado como orientador del desarrollo,
redefinir los mecanismos tradicionales de acción pública y diseñar me-
canismos enteramente nuevos.
En este contexto, se partió de recoger los principales avances de la
teoría económica, en cuanto al análisis de los determinantes de las ven-
tajas comparativas: estas no surgen solamente de la disponibilidad de
recursos naturales, mano de obra o capital, sino de factores que son en
gran medida producto del propio desarrollo. Las ventajas competitivas
especialmente aquellas que afectan las exportaciones más dinámicas, son
esencialmente creadas. Los propios patrones de especialización interna-
cional pueden ser, por tanto, moldeados por agentes públicos y privados.
Estas afirmaciones tienen implicaciones muy fuertes sobre la po-
lítica económica y parte del debate se centró en la posibilidad de
desarrollar políticas comerciales y sectoriales activas que jueguen un
papel decisivo en el crecimiento del país. La tradición a la pugna entre
los objetivos de estabilidad y los de crecimiento se revive en una nue-

va forma: ¿Es posible desarrollar una política encaminada a promover
aumentos sostenidos en competitividad sin afectar la estabilidad ma-
croeconómica? Es claro que una condición primordial para alcanzar la
competitividad internacional es la existencia de unas claras reglas de
juego macroeconómico. Pero son muchos los factores que inciden en
uno y otro objetivo. La estabilidad macro es condición indispensable,
pero será vulnerable y efímera si no se acompaña de políticas activas
que mejoren las condiciones de competencia de los sectores produc-
tivos. Ello pone de presente, en momentos en que las políticas sec-
toriales vuelven a ser consideradas como pertinentes por países tanto
desarrollados como no, la necesidad clara de un sistema de estímulos
orientados a mejorar la competitividad que obligue a las empresas a
acometer procesos de aprendizaje e incrementar eficiencia.
Una política industrial activa

Una política industrial moderna y activa se debe dirigir a produ-
cir con mayor productividad y aumentar el esfuerzo exportador, como
formas de lograr mejoras permanentes en la competitividad interna-
cional. Y debe incluir empresas grandes, medianas y pequeñas; empre-
sarios y trabajadores. Si en el contexto general se le asigna al sector
industrial el papel de eje de transformación productiva, hay que defi-
nir, con claridad, la política de apoyo que requiere el sector, teniendo
en cuenta, en primer término, la necesidad de combinar el manejo
macroeconómico con las políticas sectoriales e integrar el corto y el
largo plazo. Requiere, también, prever los cambios institucionales y
proponer orientaciones estratégicas de largo plazo. La política sectorial
buscó la creación de un entorno propicio para mantener y acrecentar
los niveles de competitividad, hacer claridad anticipatoria sobre los
riesgos de pérdidas en competitividad e impulsar los procesos de mo-
dernización o de reconversión, según el dinamismo interno y externo
de cada sector productivo. El cambio en la orientación de la política
industrial estuvo dado precisamente por la formulación de políticas
sectoriales, teniendo como elemento central la articulación de cade-
nas productivas. Políticas que busquen aumentar la participación del

sector en el PIB total, que tracen lineamientos sobre una conveniente
transformación estructural son claramente sectoriales, como lo son las
definiciones que en materia de inversión directa realicen las entidades
estatales. Otros aspectos que contempló la política sectorial fueron los
relacionados con información y prospección de mercados, tendencias
tecnológicas y condiciones de competitividad. Igualmente, el fortale-
cimiento de una articulación entre empresas de diferentes tamaños de
manera que el desarrollo de las PYMES no se viera desconectado de
las relaciones de cooperación con las grandes empresas y el desarrollo
general de sector.
La concertación: los actores de la política. La importancia del

planteamiento tripartito
Sin el concurso del sector privado la política industrial carece de
sentido. El Consejo Nacional de Competitividad fue concebido como
espacio por excelencia de la concertación, e instancia marco de la ne-
gociación de los acuerdos sectoriales.
4. L os Acuerdos Sectoriales de Competitividad
Los Acuerdos Sectoriales de Competitividad buscaban una mejor

utilización de los recursos productivos, un cambio de actitud frente a
los problemas y sus posibles soluciones, una acción más creativa en la
introducción del cambio tecnológico y una mayor participación del
sector laboral, con el propósito de lograr un mejoramiento significativo
en la productividad y mejores niveles de vida para la población en el
marco de un desarrollo sostenible. La concreción de diferentes Acuer-
dos Sectoriales de Competitividad se basó en dos principios básicos:
tratamiento, hasta donde sea posible, de la cadena productiva, con el
fin de incrementar la eficiencia de las políticas y evitar los cuellos de
botella, y acción concertada, tanto al interior del Gobierno, median-
te la coordinación y la actuación unificada de las diferencias agencias
estatales encargadas de desarrollar los instrumentos, como del grupo
empresarial y de los trabajadores, buscando el máximo nivel de repre-

sentación y participación.
P rincipales acuerdos en el sector manufacturero
Acuerdos en cadenas tradicionales, con fuertes problemas

coyunturales y necesidades de reconversión
Dos cadenas productivas: textiles y confecciones y cuero, manufac-

turas de cuero y calzado, en el sector industrial, y el banano en el sector
agrícola. Se trata, en los primeros dos casos, de cadenas productivas
bastante integradas, productoras de bienes de consumo, con experiencia
amplia en el mercado internacional, algunas veces exitosa, como es el
caso de algunos textiles y confecciones o de las manufacturas de cuero.
En el mercado internacional son sectores con tecnologías definidas y
nichos de mercado claramente establecidos. Aunque existían problemas
de estrategia productiva y atraso tecnológico y de diseño, gran parte
de los problemas coyunturales se vieron incrementados por la apertura
económica, producida en momentos en los cuales surgían en el mercado
mundial fuertes competidores con precios sustancialmente inferiores.
Este hecho, unido al contrabando y a las prácticas desleales de comer-
cio, no solamente afectó las industrias exportadoras, sino la producción
para el mercado interno. Esta situación, analizada extensamente en el
marco de los Comités Tripartitos creados para la negociación de los
acuerdos, llevó a definir políticas tendientes a contrarrestarla.
El acuerdo de la cadena textil-confecciones

Fue el primer acuerdo sobre el cual se empezó a trabajar, a partir de
noviembre de 1994, con la firma, por parte del Gobierno, empresarios
y trabajadores, de la Declaración de Voluntades. La crítica situación
de la cadena textil-confecciones ocasionada, entre otros factores, por
la apertura y por una, cada vez más fuerte, competencia desleal, en
el plano interno, y una situación externa caracterizada por una sobre
oferta creciente y la consolidación de nuevos países productores como
la República Popular China, obligaron al Gobierno y a los empresarios

a realizar un proceso de reflexión sobre las posibilidades presentes y
futuras de la cadena.
Se identificaron, además del contrabando y la competencia desleal,
los principales problemas del sector, tanto de orden tecnológico como
de suministro y calidad de las materias primas, capacitación de perso-
nal, políticas de desarrollo, financiación y necesidades de reconver-
sión. La primera labor que emprendió el Comité del Acuerdo fue la
unificación de un diagnóstico del sector, preparado por la Unidad de
Desarrollo Empresarial del DNP. En este diagnóstico se presentaron los
principales indicadores del sector, se recogieron diagnósticos del mis-
mo realizados en los últimos cinco años, así como la visión particular
de una muestra de empresarios cuyas empresas fueron visitadas con
este fin. Los gremios de empresarios y los trabajadores, así como repre-
sentantes de las diferentes entidades del Gobierno, contribuyeron con
comentarios y acotaciones a mejorar el diagnóstico, pero es claro que
ninguno de los grupos mencionados tenía un diagnóstico alternativo,
ni, en el caso de los empresarios, un planteamiento de largo plazo sobre
el desarrollo del sector. A partir de este diagnóstico, se identificaron
los principales problemas de la cadena productiva y se establecieron los
Comités de Trabajo con el fin de construir la Matriz de compromisos
del acuerdo, sobre la cual se negoció el Acuerdo final.
Los actores
Por el Gobierno participaron principalmente los Ministerios de
Desarrollo, que coordinó; Comercio Exterior, y Trabajo. Por el sector
empresarial participaron los principales gremios en cabeza de Ascol-
tex, por los textileros; Asconfecciones por los confeccionistas; Andi
-Comité Lanero- por el sector de textiles de lana, y Andi por un grupo
de confeccionistas. Igualmente, participaron gremios representativos
de otros eslabones de la cadena, como es el caso de Conalgodón. No
sucedió lo mismo con el caso de los productores de fibras sintéticas.
La representación laboral se logró durante buena parte del Acuerdo,
con participación de los sindicatos de empresa de dos de las textilerías
más grandes y de un sindicato de industria. Sin embargo, desacuerdos

finales relacionados principalmente con posibles despidos y el régimen
de pensiones anticipadas, precipitó la salida de los trabajadores que no
firmaron el acuerdo.
El Acuerdo
Se firmó, finalmente, un Acuerdo de desarrollo del sector, en el cual
cabe destacar, en primer lugar, el compromiso empresarial para el logro
de una mejora sustancial en la productividad en los 10 años siguien-
tes que permitiría reducir la brecha de productividad existente con los
países líderes en la producción de textiles y confecciones en el nivel
mundial. El Gobierno, por su parte, se comprometió a desarrollar una
serie de acciones facilitadoras de la labor empresarial, mediante la de-
finición de políticas de comercio tendientes a rebajar los aranceles de
maquinaria e insumos no producidos en el Grupo Andino; la creación
de líneas de financiación destinadas a promover la capitalización de las
empresas, y la reconversión del sector mediante la financiación a largo
plazo de la compra de tecnologías de punta, ambientalmente limpias.
En el frente de la capacitación del recurso humano, se acordaron
acciones para la formación de personal en diferentes niveles y se de-
finieron los pasos para la puesta en marcha del centro de desarrollo
tecnológico del sector.
El Acuerdo en la cadena de cuero, manufacturas de cuero y calzado

Como en el caso anterior, el Acuerdo en esta cadena estuvo signa-
do por una fuerte crisis, relacionada con la pérdida de competitividad
del sector en los mercados internos y externos. Este sector, junto con
el textil fue uno de los más analizados en los cinco años anteriores y
en algunos casos se identificaron con claridad las principales causas de
la pérdida de competitividad en el mercado internacional. La apertu-
ra económica, prácticas ilegales y desleales de comercio, así como el
surgimiento de nuevas potencias en el mercado internacional de estos
productos, hacían que cada vez fuera más difícil mantener y mejorar los
mercados ganados. El proceso seguido en este caso es bastante similar
al del caso de la cadena de textiles. Firma, por parte del Gobierno, gre-
mios empresariales y sindicatos de trabajadores de una Declaración de
Voluntades en la cual se establecieron los principales aspectos sobre los
cuales versará el Acuerdo. Elaboración de un diagnóstico común, con
base en información primaria y secundaria recopilada y analizada por
el DNP, definición de una matriz de compromisos y negociación de los
mismos. Los temas del acuerdo hacían énfasis en problemas de comer-
cio exterior y competencia desleal y en financiación. Así mismo, en la
necesidad de definir instrumentos para mejorar la competitividad en el
largo plazo, como es el caso del sistema de diseño, de gran importancia
en este sector.
En cadenas estructuralmente débiles, con problemas coyunturales y

perspectivas de desarrollo en algunos de sus eslabones
La debilidad de la estructura industrial colombiana se manifiesta

no solamente en la baja participación en el PIB, sino en la estructura
sectorial de la misma. Sectores con clara vocación industrial, líderes
en el nivel mundial del cambio tecnológico, no han tenido gran de-
sarrollo en el país y las cadenas productivas no se encuentran clara-
mente integradas. Este es el caso de los sectores metalmecánico y pe-
troquímico; el esfuerzo se centró en la exploración de las posibilidades
de desarrollo futuro de los mismos. En la cadena siderúrgico-metalme-
cánica-bienes de capital-automotriz, el Acuerdo Tripartito definió la
matriz de compromisos e instrumentos para el desarrollo del sector en
el largo plazo, en materia de productividad, tecnología, desarrollo de
instrumentos de articulación de la demanda y subcontratación indus-
trial, así como medidas tendientes a buscar una mejor capacitación de
los recursos humanos.
El Acuerdo en la Cadena siderúrgica, metalmecánica, bienes de

capital automotriz
Con un proceso similar al de las cadenas ya mencionadas, se firmó,
desde diciembre de 1994, la Declaración de Voluntades de la cadena
metalmecánica. El diagnóstico, elaborado como en los casos anteriores

por DNP, puso presente el carácter heterogéneo de la producción y un
crecimiento importante de la misma en la última década. Señaló, así
mismo, la alta concentración de la producción en algunos subsecto-
res como siderurgia, maquinaria eléctrica y no eléctrica, material de
transporte y equipo de oficina. Reconoció la necesidad de mejorar la
capacidad tecnológica de las empresas, desarrollar recursos humanos
especializados y de emprender un proceso de reconversión hacia tecno-
logías limpias, como elementos centrales de la estrategia de desarrollo.
Los actores
El Acuerdo está firmado por cuatro ministros (Minas y Energía, de-
sarrollo Económico, Trabajo y Seguridad, y Comercio Exterior), cuatro
agremiaciones empresariales (Fedemtal, Acolfa, Acopi y Andi) y tres
representantes del sector laboral (CUT, Fetramecol y Utammicol).
Cabe destacar que fue el primer acuerdo efectivamente tripartito. En
efecto, el sector laboral participó en forma activa durante todo el desa-
rrollo del acuerdo y contó con un asesor especializado, escogido por el
sector laboral y financiado por entidades gubernamentales.
El Acuerdo
Pasar de un esquema de peticiones al Gobierno por parte de los
gremios empresariales a un sistema de acuerdos y compromisos basados
en un proyecto de desarrollo sectorial no es una labor fácil, ni rápida.
Uno de los principales compromisos del acuerdo fue la creación del
Centro Virtual de Desarrollo Tecnológico Metalmecánico, de gran im-
portancia tanto por su efecto esperado sobre el desarrollo del sector,
como por ser la primera propuesta de una nueva generación de centros
tecnológicos, cuyos lineamientos fueron definidos en documentos del
Consejo Nacional de Competitividad o del Consejo Nacional de Cien-
cia y Tecnología y acogidos por el sector privado. El compromiso del
gremio de sus empresarios fue importante en materia de aportes y de
dirección, y el del sector laboral en materia de enriquecimiento de los
programas de formación del recurso humano.
Otros elementos del Acuerdo fueron, como en el caso de textiles, la

definición de un paquete de financiación y un programa de reducciones
arancelarias. El primer caso se trataba de la definición, por parte del
IFI, de una línea de crédito de largo plazo (10 años) para reconversión
que llevara a la eliminación de maquinaria obsoleta, y el estableci-
miento de nuevas condiciones en materia de política de garantías. Así
mismo, el IFI y Bancoldex colocaron recursos tanto directamente como
a través de líneas con intermediarios financieros.
El Acuerdo vinculó elementos definidos en otras instancias, como
es el caso de la Comisión de bienes de capital, en materia de articula-
ción de oferta y demanda de bienes de capital y servicios de ingeniería,
y en el plano laboral, la adopción integral de los acuerdos y actividades
de la Comisión Tripartita de Concertación para el Desarrollo del Mo-
vimiento Sindical, creada por el Decreto No. 2835 de 1994.
Acuerdos de Competitividad en el sector agropecuario

En el marco de la Estrategia Nacional de Competitividad y con-
siderando la importancia estratégica del sector rural en la búsqueda
de una salida viable al conflicto armado del país y en el logro de una
ocupación legítima del territorio, se le otorgó especial importancia al
desarrollo de los Acuerdos Sectoriales de Competitividad en el sector
agropecuario. Para el desarrollo de dichos Acuerdos, con la participa-
ción del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Universidad
Nacional de Colombia y el Instituto Interamericano de Cooperación
para la Agricultura (IICA), se procedió al diseño de una metodología
que permitiera establecer el diagnóstico de cada cadena productiva,
una visión estratégica de futuro y la definición de un plan de acción
de corto, mediano y largo plazos, construidos colectivamente con la
participación de todos los actores del respectivo subsector. En relación
con el plan de acción, este se debía centrar en los aspectos críticos
que determinan la competitividad, tales como normatividad, desarrollo
tecnológico, recursos humanos, medio ambiente y desarrollo de merca-
dos, entre otros. En cuanto a los actores, se trataba de lograr una con-
certación entre los sectores público, privado, y académico, en donde el
sector privado contaba con la representación de todos los eslabones de

la cadena productiva, agricultores e industriales.
Dado que se pretendía que la Estrategia Nacional de Competitivi-
dad fuera una política de Estado que se prolongara más allá del período
de gobierno, en el seno de los Acuerdos se constituyeron los Consejos
de Competitividad, al interior de los cuales se establecieron los acuer-
dos público-privados para el logro de la competitividad sectorial. El re-
sultado de este trabajo interinstitucional fue el diseño de una metodo-
logía concertada para la elaboración y la operación de los Acuerdos y
la suscripción de cuatro Acuerdos Sectoriales de Competitividad hasta
1998, los cuales operan hasta la fecha.
Además actualmente todavía funcionan los cuatro Acuerdos de
Competitividad Sectorial Agropecuarios que se formularon durante
el períodos 1994-1998, a estos se han sumado 15 Acuerdos que se han
firmado desde entonces, que son los que corresponden a las cadenas
de Atún (2000), Banano (2001), Cacao (2001), Café (2001), Cama-
rón (2002), Caucho (2002), Cítricos (2000), Fique (2004), Fruta-
les de exportación (2001), Carne de Bovino (2003), Panela (2001),
Papa (1999), Piscicultura (2005), Plátano (2000) y Tabaco (2001).
Como una profundización del proceso de los Acuerdos Nacionales,
de varios de ellos, surgieron Acuerdos Regionales de Competitividad,
los cuales se listan a continuación: Arroz en Tolima (2000), Banano
en la Costa Atlántica (2001), Cacao en Antioquia (2001), Cacao en
Norte de Santander y Arauca (2002), Caucho en Antioquia y Cho-
có, Avicultura y Porcicultura en la región nororiental (2001), Avi-
cultura y Porcicultura en Valle del Cauca y Cauca (2001), Cítricos
en Tolima (2002), Cítricos en Centro de Occidente (2002), Cadena
Láctea en Antioquia (2001), Aceite de palma en la región central
(2001), Papa en Boyacá (2001), Papa en Nariño (2001), Papa en
Antioquia (2001), Plátano en Córdoba (2001) y Plátano en la región
centro occidente (2002).
A continuación, se resumen los Acuerdos Sectoriales de Competiti-
vidad Agropecuaria que se suscribieron entre 1994 y 1998, los cuales fue-
ron publicados por el IICA, así como la metodología para construirlos.
Acuerdo de Competitividad de la cadena maíz amarillo, sorgo, yuca,

avicultura y porcicultura -1997
Actores
–– Federación Nacional de Productores de Cereales (FENALCE)

–– Federación Nacional de Avicultores (FENAVI)
–– Empresa FEDERAL
–– Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)
–– Cámara de Alimentos Balanceados de la ANDI
–– Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de
la República
–– Departamento Nacional de Planeación (DNP)
–– Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Econó-
mico, Comercio Exterior, Trabajo Seguridad Social, Medio Am-
biente y Hacienda y Crédito Público.
Visión Estratégica
Sobre la base de las características de la Cadena identificadas en la
síntesis de sus fortalezas y sus debilidades, se definen en esta sección,
cuáles son las perspectivas del sector en el mediano y largo plazos, qué
estructura de cadena se quiere construir hacia el futuro y en cuáles áreas
críticas se requiere la acción de los distintos actores públicos y privados.
Los actores de esta cadena, conscientes de las enormes posibilidades
que el consumo de pollo y de cerdo en los niveles nacional, regional y
mundial, así como de huevos en los niveles local y subregional, al igual
que de las perspectivas halagüeñas en el desarrollo de la genética aviar
y porcina que permitirá, por lo menos mantener los actuales niveles de
productividad física y considerando algunas potencialidades de la pro-
ducción primaria, manifiestan que el Acuerdo pretende alcanzar en el
mediano plazo, sobre la base de las condiciones naturales ya disponibles
y de los saberes adquiridos en las últimas décadas, la construcción de una
Cadena Nacional de Maíz, Sorgo, Yuca, Alimentos Balanceados, Avi-
cultura y Porcicultura, que alcance niveles con potencial competitivo
en los mercados de países vecinos y, en consecuencia, competitivos en

el nivel del mercado nacional, generando mayor valor agregado, por lo
menos para algunos de los productos de los diferentes eslabones. Los ni-
veles competitivos hacen referencia en primer lugar a que los productos
intermedios (productos agrícolas de la cadena) recuperen, por lo menos
en buena parte, su participación en los mercados nacionales, que han
perdido frente a las importaciones y, en segundo lugar, que los productos
finales de la cadena estén en condiciones de soportar la competencia
de productos finales de la cadena estén en condiciones de soportar la
competencia de productos de cualquier origen extranjero, sin necesidad
de ninguna barrera de protección comercial diferente a las que tratan de
controlar acciones de competencia desleal.
Así mismo, al referirse al potencial competitivo frente a países veci-
nos, se pretende desarrollar condiciones tales que: los productos colom-
bianos estén en condiciones de penetrar los mercados locales de países
como lo que conforman la subregión andina, el mercado del Caribe o
Centro América y que en la actualidad son importadores de productos
de la Cadena de terceros países o tienden a serlo en el corto plazo.
El mediano plazo, que se menciona en la meta general del Acuerdo,
hace referencia a un lapso de lo más corto posible, teniendo en cuen-
ta el tiempo que transcurrirá entre el momento de la suscripción del
presente acuerdo y el plazo más corto de desgravación para cualquiera
de los productos de la cadena al que se haya comprometido el país
en acuerdos internacionales de comercio, diferentes al vigente para la
Comunidad Andina, donde se tiene una zona de libre comercio desde
noviembre de 1992.
Es decir que el Acuerdo fija como meta básica y general la cons-
trucción de condiciones competitivas para los productos que la confor-
man, a la mayor brevedad posible, teniendo como limitantes el tiempo
requerido para lograr ajustes que se deben realizar en los sistemas de
producción, las estructuras de costos y los sistemas de distribución de
los productos de la Cadena.
Teniendo en cuenta lo anterior, y que algunos ajustes en los proce-
sos productivos requieren más tiempo que otros, se propone considerar
el mediano plazo como equivalente a un lapso de cinco años, contados

a partir de la suscripción del presente acuerdo.
Principales líneas de Plan de Acción
–– El entorno macroeconómico y la competitividad

–– Producción y comercialización de materias primas y bienes finales
en el marco de los mercado interno y externo
–– Modernización, reconversión y racionalización de los procesos
productivos y administrativos de la cadena, en relación con la
productividad y la estructura de costos
–– La producción y el manejo del medio ambiente
–– Los procesos productivos de la cadena en relación con la locali-
zación regional, el problema del empleo y la propiedad y el uso
de la tierra
–– Juridicidad y estabilidad del acuerdo y diseño de mecanismos para
su seguimiento, evaluación y ajuste en la marcha
Acuerdo de competitividad de la cadena láctea - 1999
Actores
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Comer-
cio Exterior, Ministerio de Desarrollo Económico, Ministerio de Salud,
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA),
Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la Re-
pública, ACOLECHE, ANALAC, Asociación de Procesadores Inde-
pendientes de la Leche, ANDI - Cámara de la industria de Alimentos,
FEDECOLECHE, FEDEGÁN.
Visión Estratégica
La Visión de Futuro del subsector lácteo se construye a través del
diálogo y la concertación, debe ser compartida por los agentes que lo
conforman y el Estado. La cadena de productos lácteos será competitiva
en los mercados nacionales e internacionales, y contribuirá al creci-

miento del sector agropecuario, al desarrollo regional de las zonas pro-
ductoras, generará empleo y oportunidades de progreso e ingresos para
pequeños, medianos y grandes productores.
La producción nacional de lácteos se debe preparar para enfrentar
y aprovechar las oportunidades que ofrecen mercados más abiertos y
comprometidos. La integración comercial con MERCOSUR puede ser
una realidad, lo que nos coloca en la necesidad de construir una cadena
competitiva con posibilidad de preservar el mercado interno y ganar
nuevos mercados, inicialmente, en el concierto andino y los países de
MERCOSUR.
Principales líneas del Plan de Acción

Seguridad, ambiente macroeconómico, precios, calidad y funcio-
namiento de mercados, costos y calidad, regionalización. Focalización
regional del desarrollo lechero, desarrollo del mercado interno, pene-
tración de mercados externos, modernización productiva de la cadena
láctea, desarrollo social en zonas productoras, desarrollo sostenible en
la cadena láctea.
Acuerdo de Competitividad de la cadena de oleaginosas, aceites y

grasas vegetales y animales - 1998
Actores
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Comercio
Exterior, Ministerio de Desarrollo Económico, Instituto Interamericano
de Cooperación para la Agricultura (IICA), Consejería Económica y de
Competitividad de la Presidencia de la República, FEDEPALMA, ANDI.
Principales líneas del Plan de Acción

Política macroeconómica, seguridad, política comercial, inversión
y desarrollo tecnológico, estructura de costos, infraestructura básica,
crédito, ciencia y tecnología, formación de capital humano, protección
del medio ambiente, manejo de tierras.
Acuerdo de Competitividad de la cadena del arroz - mayo 1998
Actores
Los cultivadores de arroz de Colombia, representados por el gerente
de la Federación Nacional de Arroceros (FEDEARROZ); los indus-
triales molineros, representados por los gerentes de la Federación de
Industrias del Arroz (INDUARROZ), y de la Asociación Nacional de
Molineros de Arroz (MOLIARROZ); los productores de semillas cer-
tificadas, representados por el gerente de la Asociación Colombiana
de Productores de Semillas (ACOSEMILLAS); Gobierno Nacional,
representado por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, Co-
mercio Exterior, Desarrollo Económico, Hacienda y Crédito Público,
Medio Ambiente, Trabajo y Seguridad Social, Transporte, y la Direc-
tora del Departamento Nacional de Planeación (DNP).
Visión estratégica
La cadena arrocera posee numerosas fortalezas, basadas principal-
mente en la gran experiencia productiva y empresarial, en la reconoci-
da tradición y la capacidad de investigación y desarrollo tecnológico,
en la calidad del producto, en la existencia de un núcleo importante
de productores e industriales altamente eficientes y dispuestos a con-
tribuir a la modernización de todo el sector, en la disponibilidad de
recursos naturales, y en el alto grado de desarrollo de sus instituciones
gremiales. Así mismo, la cadena dispone de importantes oportunidades
de crecimiento que deben ser aprovechadas, las cuales se basan princi-
palmente en tres fuentes: primero, el sostenimiento e incremento del
consumo interno per cápita, y la recuperación del mercado cedido en
los últimos años a las importaciones. Segundo, las mayores facilidades
de acceso derivadas de la Ronda de Uruguay y de los cambios estruc-
turales en la producción arrocera mundial. Y tercero, la posibilidad
de desarrollar producciones para sustituir en el mercado interno otras
fuentes calóricas en la alimentación animal.
Esta conjunción de fortalezas y oportunidades permite prever que
el crecimiento de la producción arrocera de Colombia se orientará
gradualmente hacia el mercado internacional, hasta convertirlo en su

principal destino. Para recuperar y acrecentar el mercado interno y
aprovechar las oportunidades del mercado internacional, es necesario
revertir la tendencia negativa que ha afectado la competitividad del
sector en los últimos años, actuando sobre todos y cada uno de los
factores que limitan su desarrollo sostenible. Los compromisos y las
acciones que contempla el presente Acuerdo apuntan a ese objetivo.
Principales líneas de Plan de Acción

Dirección y administración del Acuerdo: creación del Comité Na-
cional para la Competitividad de la Cadena de Arroz; diseño de los
mecanismos e indicadores necesarios para la función del seguimiento
y evaluación del Acuerdo y Solución de controversias; reducción de
la incertidumbre entre los actores de la cadena; mejoramiento de los
sistemas de información; investigación y transferencia de tecnología;
programa para la modernización de los sistemas de recolección y mane-
jo de la cosecha; establecimiento de normas técnicas en la comerciali-
zación del arroz; ampliación del área de tierras adecuadas; promoción
del desarrollo del capital humano; medio ambiente y sostenibilidad del
cultivo; acciones para erradicar el contrabando.
R eferencias
Amsdem, Alice H. (1992): Corea un proceso exitoso de industrialización tardía,

Bogotá: Norma.
Harrison, A. (1994): «Productivity Imperfect Competition and Trade
Reform», Journal of International Economics, n.º 36, pp. 53-73.
Harrison, A. (1995): «Openness and Growth: A time Series, Cross County
Analysis For Developing Countries», Working Paper, Nº 5221, NBER.
Transporte e I nfraestructura
Yolanda Pinto
Secretaria General del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), 1994-1998
Otoniel Fernández
Secretario General Técnico del INVIAS, 1994-1998
Francisco Daza
Funcionario del INVIAS durante el gobierno de Samper
Uno de los retos más complejos en la globalización, consiste pre-

cisamente en hacer frente a la apertura cada vez más marcada del
comercio internacional y a la eliminación, no siempre gradual, de
barreras. Este proceso que se lleva a cabo sin reparo por las marcadas
asimetrías entre los estados, obliga a esfuerzos mayores para poder
competir en escenarios regionales y extra regionales, y convertir lo
que podrían ser amenazas en oportunidades reales, en términos de
inversión social. La infraestructura, como un elemento indispensable
de la competitividad, representa enormes ventajas no solo en dimen-
siones macroeconómicas, sino que tiene efectos sobre la economía
local, la integración de las personas al entramado económico, así
como a sus réditos y, además, porque representa un salto notable en
términos de desarrollo.
Durante el gobierno del Salto Social se empeñaron esfuerzos nota-

bles en responder a la globalización y a la internacionalización de la
economía, preservando siempre un equilibrio por las condiciones in-
ternas y locales, que permitieran un acceso a los beneficios de la mun-
dialización para todos.
En la Semana Santa de 1994, un titular de medios de comunica-
ción citaba “El viacrucis en las carreteras”, refiriéndose a su mal estado
para la movilización de los viajeros, en época de vacaciones. En la es-
tructura de gobierno se tenían nuevas instituciones: el Ministerio de
Transporte como organismo rector del sector transporte y el Instituto
Nacional de Vías (INVÍAS), encargado de ejecutar las políticas y pro-
yectos de la infraestructura vial nacional, en lo referente a carreteras.
Estas entidades sustituyeron, en cierta forma, al Ministerio de Obras
Públicas y Transporte, que inició labores en 1905.
El INVIAS inició actividades el 1° de enero de 1994 y tenía a su
cargo 26.500 kilómetros de carreteras, la mayor parte en mal estado. De
la red vial pavimentada, solo un tercio de la longitud se consideraba en
buen estado. La situación era tan crítica, que un puente se caía en pro-
medio cada mes: Pescadero, Purnio, Guillermo León Valencia (sobre
el Río Ariari), Sevilla, Los Ángeles, entre otros.
A pesar de estas precariedades, en los últimos períodos se ha hecho
un esfuerzo por parte de los gobiernos, tanto nacional como regional,
por mejorar estos indicadores de atraso en la red vial, para asegurar de
esta manera la competitividad, la integración y el desarrollo armónico
que requieren las regiones.
En el gobierno de Ernesto Samper se apostó por una política de
largo aliento, que no solo atacara los problemas de manera coyuntural,
sino que diera una solución efectiva y sostenible en el tiempo.
De esta forma se enfrentó la grave problemática, trabajando en los
siguientes frentes: i) la decisión gubernamental al más alto nivel; ii) la
estructuración organizacional gerencial de la entidad; iii) la selección y
vinculación de personal directivo y técnico, competente e idóneo; iv)
la utilización de herramientas e instrumentos conceptuales, como la
Planeación Estratégica Situacional (PES), para explicar y actuar sobre
Transporte e Infraestructura 243
problemas complejos; v) la capacitación, sensibilización, motivación

y compromiso de todo el personal para alcanzar grandes logros; vi)
el diseño e implementación del Sistema de Gestión de Calidad (ISO
9000) del cual INVÍAS fue pionero; vii) transparencia y rendición
de cuentas; y, viii) estructuración de instrumentos contractuales que
permitiesen la selección de contratistas e interventores idóneos, que
cumpliesen con la terminación de las obras en el plazo y precio previs-
tos, y con la calidad requerida.
Durante el cuatrienio se establecieron políticas para el sector trans-
porte y se resaltó especialmente el esquema de concesiones, con el
principal propósito de obtener recursos financieros de la vinculación
de capital privado para desarrollar la infraestructura sectorial, buscan-
do de esta manera disminuir el déficit que se presentaba y así cumplir
con el reto de la apertura económica, identificando formas alternas de
financiaciones de proyectos viales.
Gráfico 1. Inversión vías por concesión
1200000
1000000
Millones de pesos 2004
800000
600000
400000
200000
0
1995 - 1998 1999 - 2002 2003 - 2006
Períodos
Ejecutado
La Primera generación de Contratos de Concesión se inició en

1994, con una meta propuesta de adelantar obras cercanas a los 2.800
kilómetros discriminados en 800 kilómetros nuevos construidos y 2.000
de rehabilitación por valor del orden de 1,8 billones de pesos (pesos de

1994), previéndose invertir en este cuatrienio 6,22 billones de pesos
(1994) en proyectos vitales. La construcción de vías concesionadas
generó mayor inversión en este rubro, por valor de 1.050 millones de
pesos 2004, en concesiones de construcción, con el 69% de cumpli-
miento de la meta prevista de 1.519 millones de pesos, como se puede
apreciar en la gráfica No. 1.
El diagnóstico y ejecución de políticas en materia vial: una tarea

inaplazable
Se programaron inversiones en proyectos de rehabilitación, man-

tenimiento y construcción de la red troncal y transversal a cargo del
INVÍAS, detallados así: 2.300 kilómetros para mantenimiento y reha-
bilitación, y 2.200 de construcción. Para cumplir este compromiso, el
Instituto dispuso de un presupuesto de 3,6 billones de pesos, destacan-
do que estas inversiones públicas promedio realizadas en el subsector
carretero, para el período 1995-1997, fueron superiores en 16% a las
realizadas en cuatrienio 1991-1994, como se aprecia en el cuadro 1.
Cuadro 1. Inversiones públicas 1995-1998 (millones de pesos corrientes)

APORTES DE LA RECURSOS
AÑO TOTAL
NACIÓN PROPIOS
1995 489.879 283.834 773.713
1996 647.471 288.722 936.193
1997 645.338 265.575 910.913
1998 698.883 311.267 *1.010.150
Total cuatrienio 2.483.704 1.131.363 3.615.067
*A marzo de 1998, se ha comprometido el 75% de este valor.
Fuente: Instituto Nacional de Vías, Unidad de Gestión y Control Presupuestal.
Por otra parte, para enfrentar uno de los problemas más críticos,
se seleccionaron y priorizaron 10 problemas para su estudio y para su
enfrentamiento institucional, mediante planes estratégicos de acción:
Provial Colombia: Se conformaron, capacitaron y contrataron 600

cooperativas de trabajo asociado (microempresas), integradas por per-
sonal de las comunidades aledañas a las vías a mantener y se seleccio-
naron profesionales de postgrado en vías terrestres, para que actuaran
como administradores y gestores viales, y que dirigieran el trabajo de
las cooperativas. Se introdujo el concepto de mantenimiento por es-
tándares o niveles de servicio. Este programa logró que la red vial na-
cional alcanzara un 75% en buen estado en el año 1998. Este programa
se convirtió en un referente internacional y el modelo colombiano se
implementó en: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Paraguay, Perú y República Dominicana; como modelo la-
tinoamericano se llevó a África y Asia.
Sistema Colombiano de Gestión de Puentes (SIPUCOL): Se di-
señó e implementó un sistema de gestión de puentes para elaborar el
inventario, inspección, mantenimiento, rehabilitación y refuerzo de
los puentes. Su aplicación conllevó a tener un mecanismo práctico y
sostenible para preservar la infraestructura de puentes, llevado a cabo
por un grupo de ingenieros especialistas en estructuras.
Investigación y desarrollo tecnológico: Se creó la oficina de inves-
tigación y desarrollo tecnológico, con la finalidad de proporcionar la
tecnología vial que requería el país. Se elaboraron manuales y especi-
ficaciones técnicas, con expertos nacionales e internacionales. De esta
manera, en 1996, se superó el rezago que se tenía en la normatividad
técnica que era de 1966 y 1970, obsoleta y deficiente. Por otra parte,
organizó laboratorios de materiales con equipos modernos y adquirió
equipamiento para auscultación técnica de carreteras, de acuerdo con
la tecnología internacional vigente.
Descentralización vial: Se realizó la descentralización de 13.400 kiló-
metros de red vial secundaria a los departamentos y se asesoró en la orga-
nización institucional y en la gestión de conservación. Además, se apoyó
en la descentralización de 8.000 kilómetros de red vial terciaria del Fondo
Nacional de Caminos Vecinales a los municipios correspondientes. Este
proceso por razones políticas no continuó y es la explicación por la cual
INVÍAS tiene a su cargo actualmente 27.500 kilómetros de vías terciarias.
Plan para la prevención y reducción de accidentes de tránsito −

PARE: Con la finalidad de reducir la cantidad de siniestros de tránsito
y, en especial, la cantidad de víctimas fatales y de personas lesionadas,
se diseñó e implementó el PARE. Sus resultados fueron muy positivos
y contribuyeron junto con otras medidas nacionales a disminuir la can-
tidad anual de personas fallecidas por accidentes viales.
Gestión socioambiental: Se incorporó como parte integral de la
gestión de la infraestructura vial lo correspondiente a los aspectos am-
bientales y sociales, mediante la definición de políticas institucionales
y la elaboración de manuales y guías pertinentes. Esto significó un salto
cualitativo que se reconoció como referente internacional que se aplicó
en un foro latinoamericano ambiental del sector transporte.
Valorización y peaje: La obtención de recursos financieros para la
gestión vial era indispensable. Con este propósito se definieron meca-
nismos técnicos y legales para el cobro de valorización por la ejecución
de obras viales y se efectuó una rigurosa y proactiva gestión para insta-
lar peajes en la red vial nacional, con la finalidad de obtener recursos
económicos para mantener las carreteras. Se logró la puesta en marcha
de más de 100 peajes, cuyos recursos han sido fundamentales para la
conservación de la red vial con microempresas y administradores y,
especialmente, para la estructuración e implementación futura del pro-
grama de concesiones viales.
Concesiones viales: El INVÍAS, a través de la Subdirección de Con-
cesiones, promovió y llevó a cabo la estructuración de los programas de
primera y segunda generación (1G y 2G) de concesiones viales. Esta la-
bor la continuó el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y actual-
mente está a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI),
que lidera el programa de concesiones de cuarta generación (4G).
Gestión en prevención de emergencias viales y atención de desas-
tres: Este programa se creó para actuar oportuna y efectivamente en la
prevención de emergencias, lo que conllevó a efectuar inventario na-
cional e intervención de sitios críticos por potenciales deslizamientos
o derrumbes, inspección de puentes, cauces naturales y otros asociados
a fenómenos naturales. Asimismo, se definieron las estrategias y me-
canismos de actuación para enfrentar los casos que se presentaran, in-

cluyendo los derivados por el conflicto armado existente en esa época.
Programa de adaptación laboral de personal del Fondo Vial Na-
cional (FVN): El INVÍAS se responsabilizó de diseñar e implemen-
tar un programa de adaptación laboral de 11.000 personas vinculadas
anteriormente al FVN y de la disposición de aproximadamente 7.700
vehículos y máquinas que pertenecían al mismo. Este programa logró
la conformación de aproximadamente 500 empresas con los exfun-
cionarios, y aportó al país un grupo productivo formal y organizado
debidamente.
Así mismo, se logró la aprobación del Estatuto Nacional de Trans-
porte a través de la Ley 336 de 1996, los estudios de oferta y demanda
de transporte de pasajeros en 18 departamentos, la desconcentración
de trámites correspondientes a organismos de tránsito, la identificación
de puntos críticos de accidentalidad en carreteras nacionales y la reali-
zación de reuniones previas a la suscripción de acuerdos binacionales.
Logros más representativos en el sector infraestructura
Cuando el gobierno de Samper inició su mandato, solo el 37% de

las troncales y transversales se encontraban en buen estado, pero, al
finalizar, este indicador superó el 70%. Se entregaron más de 1000
kilómetros nuevos, que fueron esenciales para la competitividad y el
desarrollo.
A la red terciaria o de caminos vecinales, el gobierno agregó 2640
kilómetros que facilitaron la integración de pequeñas producciones en
la dinámica económica nacional. A su vez, se rehabilitaron 17.679 ki-
lómetros de la misma.
En cuanto al transporte férreo, se implementó una política de con-
cesiones que derivó en una mejora y convirtió al sector en una alter-
nativa real de transporte de carga, organizando la prestación de un
servicio continuo, orientado a una mejor calidad y a bajos costos.
Para tal fin, se contó con los recursos que están referenciados en el
cuadro No. 2.
Cuadro 2. Proyecto de inversión dentro del Plan Nacional de Desarrollo

Salto Social, inversión 1995-1998 (en millones de pesos)
1995 1996 1997 1998 SUMA
Mantenimiento vías férreas 29.195 9.900 12.075 1.251 52.384
Rehabilitación red férrea Bogotá 449 46.939 34.602 449
– Grecia
Grecia – San Rafael 6.623 31.500 40.000 8.000 88.164
La Loma – Sta. Marta 66.095 145.595
Medellín – Puerto Berrío 79 79
Bogotá – Belencito 54 54
Buenaventura – Cartago 139 139
Estaciones férreas dep. 500 500
Quindío
Sistema de concesiones 3.537 47.926 51.463
Diseños definitivos 4.001 8.122 1.800 13.923
Elementos de comunicación y 2.590 13.599 16.000 9.962 42.151
señalización
Total 113.226 110.059 104.477 67.139 394.901
En concordancia con el proceso de privatización iniciado con la ex-

pedición de la Ley 01 de 1991, la Superintendencia General de Puer-
tos y Transportes promovió la participación de la banca privada de
inversión en el desarrollo de Proyectos Portuarios y bajo el esquema
de Concesiones. Además, se elaboraron estudios que favorecieron la
modernización de los puertos colombianos, en lo concerniente a in-
fraestructura, equipo y tecnología.
Las inversiones realizadas por las Sociedades portuarias, entre 1994
y 1997, lograron metas de inversión en obras civiles, dragado y equipo,
como se detalla en el cuadro No. 3.
También sobresale la inversión que terminó en la construcción de
la segunda pista del Aeropuerto Internacional Eldorado, con efectos
clave en la competitividad y en la seguridad aérea. Gracias a esta se-
gunda pista, se incrementó la capacidad operativa del aeropuerto, lo
cual se tradujo en menores pérdidas económicas por retrasos y una op-

timización del servicio para viajeros.
Cuadro 3. Ejecutado 1994 a 1997 (en millones de pesos)

Ejecución de Inversiones
Sociedades
1994 1995 1996 1997 Total
Barranquilla 216,03 9.089,32 1.179,93 2.390,23 12.875,51
Buenaventura 14.680,59 18.388,11 4.375 1.400,3 51.449
Cartagena 3.126,27 10.007,28 8.721,34 18.803,56 40.658,45
Muelle Turístico
3.433,41 10.565,13 9.023,57 19.853,09 42.875,2
Cartagena
Santa Marta 443,19 1.496,27 770,82 1.683,64 4.393,92
La obra tuvo un costo cercano a los 104 millones de dólares, eje-

cutada bajo la figura de concesión en un tiempo por debajo del presu-
puestado, sin sobrecostos ni litigios, lo cual demostró que era posible
apostar por obras de gran magnitud, en materia de infraestructura.
R eferencias
DNP (1994): El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998.

Presidencia de la República de Colombia.
Ministerio de Transporte. Memorias al Congreso de la República. Años
1994-1998.
Por los Derechos de la Gente. Informe al Congreso de la República 1994-1998.
«Bogotá toma pista para el siglo XXI», El Tiempo, 16 de junio de 1998.
L os aportes del gobierno Samper
a la administración pública

Director de Función Pública durante el gobierno de Samper
La Administración del presidente Ernesto Samper sentó las bases

para una nueva visión de la administración pública en Colombia, por
una parte, desarrollando y dando alcance a los pactos constituyen-
tes de 1991. Y, por otra parte, por la definición de una agenda y la
realización de un conjunto de medidas normativas, de política públi-
ca y de acciones concretas, que sentaron las bases de las dinámicas
institucionales de los gobiernos posteriores hasta nuestra época ac-
tual. El legado de la Administración Samper en estos temas indujo a
una nueva visión de las instituciones y de la administración pública.
En los apartados que siguen se subrayan los distintos tópicos de esta
transformación.
El control interno
El Gobierno se propuso dar alcance y desarrollo al Sistema de Con-

trol Interno. Encontró un aún incipiente desarrollo de dicho Sistema
en las entidades del Estado, y generó lineamientos muy precisos para

reorientar el proceso de diseño y montaje del control interno.
De esta forma, en desarrollo de la Ley 87 de 1993 y del Decre-
to 1826 de 1994, se precisó la responsabilidad en materia de con-
trol interno del representante legal o máximo directivo de cada en-
tidad pública, a la vez que, por extensión, de todos quienes ejerzan
funciones de dirección y de mando, y los que reciban funciones por
delegación.
Se precisó el papel de las oficinas de control interno y la necesidad
de establecer su ubicación al más alto nivel en cada organización, bajo
la dependencia directa del representante legal, integrada por un equipo
necesario y multidisciplinario, acorde con la estructura y misión de la
entidad respectiva. Además, se desarrollaron los aspectos claves para
que el control interno operara en forma comprensiva e integral.
El Gobierno del presidente Samper entendió el control interno
como una herramienta gerencial, que se complementaría con otras
medidas que adoptó, como fueron el Estatuto Anticorrupción, el Plan
Transparencia y las políticas de desarrollo gerencial que luego desarro-
lló. En esa misma lógica estructuró las guías técnicas para evaluar el
Control Interno.
La Ley 489 de 1998, preparada por el Gobierno del presidente
Samper, abordó también el sistema de Control Interno, creándolo
como un sistema a todos los niveles (nación y territorios), que ten-
dría por objeto integrar el funcionamiento del control interno de las
instituciones públicas, a la vez que dio las señales precisas para con-
cederle la máxima importancia desde la Presidencia de la República
y organizar las instancias que lo harían funcional, como el Conse-
jo Asesor del Gobierno Nacional en materia de control interno y
el rol previsto para el Departamento Administrativo de la Función
Pública.
En la actualidad, el Sistema de Control Interno se mantiene, se
ha ido fortaleciendo con el transcurso de los gobiernos y ha sido un
referente fundamental para el afianzamiento progresivo de una gestión
pública eficiente y ceñida a estándares de mejoramiento continuo.
Los aportes del gobierno Samper a la administración pública 253
Nueva visión de la administración
Así mismo, el Gobierno del presidente Samper proyectó un nue-

vo estatuto de la administración pública, el cual fijó las reglas para
el ejercicio de la función administrativa, estableciendo un conjunto
de políticas públicas cuyo fruto se evidenció a lo largo de todos los
gobiernos subsiguientes hasta hoy, en beneficio de una gestión pública
moderna y centrada en resultados. Igualmente, mediante este estatuto,
se determina la estructura de las instituciones que existen y se definen
los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de
la Administración Pública.
Este estatuto de administración pública sustituyó la obra que en esta
materia fuera hecha por primera vez en Colombia por el presidente
Carlos Lleras Restrepo, en 1968, con lo cual se reconoció la importan-
cia de este legado, pero se logró ponerlo a tono con las nuevas reali-
dades y necesidades de la sociedad colombiana, en cuanto a la manera
de cómo deberían organizarse y administrarse las entidades de la Rama
Ejecutiva y de la administración pública. En los apartados que siguen se
pueden identificar los nuevos rasgos de la concepción sobre el manejo
institucional del Estado, que han demostrado su vigencia y validez con
el paso de los años.
Las políticas de gestión pública
En el nuevo estatuto de administración pública, se fijaron principios

para el ejercicio de la función administrativa, sobre delegación y des-
concentración, racionalización administrativa, desarrollo administra-
tivo y participación social en la gestión pública, así como un conjunto
de principios, enfoques, políticas e instrumentos para avanzar hacia
una administración eficaz, abierta a la sociedad y eficiente.
Para comenzar, se le dio un enfoque de realidad a los principios de
la función administrativa que definió la Constitución Política de 1991,
como eficiencia, economía, transparencia, entre otros, al determi-
nar que debían ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el
Departamento Nacional de Planeación, cuando se tratara de evaluar el

desempeño de las entidades y organismos administrativos y juzgar la le-
galidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento de
sus deberes, de forma que predominaran los intereses del colectivo sobre
el particular.
Al fijar las reglas de la gestión pública, se regló el principio de que
las entidades públicas solo deben ejercer con exclusividad las potesta-
des y atribuciones que les son inherentes, de manera directa e inme-
diata, respecto a los asuntos que les hayan sido asignados expresamente
por la disposición legal que los rige. Lo cual complementa de la misma
forma, el principio de legalidad del gasto, previsto en las disposiciones
orgánicas de presupuesto en esa materia.
Igualmente, se retomaron los principios constitucionales de coordi-
nación, concurrencia y subsidiaridad como reglas que permiten ejercer
las competencias de las entidades de la rama administrativa del Estado,
para derivar de ellos precisas consecuencias, como la colaboración efec-
tiva entre los organismos y precisar que una de las instancias para im-
plementarlo, serían los comités sectoriales de desarrollo administrativo.
Las reglas institucionales que se plantearon en ese estatuto de ad-
ministración pública tienen un fuerte sentido descentralizador y de
realidad administrativa para el ejercicio de las operaciones institucio-
nales. De esta forma, deberían seguirse las reglas de distribución cons-
titucional de las competencias, privilegiando la descentralización en la
prestación de servicios sobre cualquier otra modalidad. Y en cuanto a
las entidades nacionales con presencia en el territorio, se fijó un prin-
cipio simple pero contundente, que consiste en que la delegación y la
desconcentración de funciones fueran de la mano y conjuntamente,
de forma que los jefes de estos brazos nacionales, con presencia en las
regiones, pudieran estar facultados para la ejecución presupuestal, orde-
nación del gasto, contratación y nominación, y la formulación de los
anteproyectos de presupuesto anuales de la respectiva entidad para la
región sobre la cual ejercen su función. Bajo estas condiciones regiona-
les o seccionales nacionales, en un territorio tendrían capacidad ope-
rativa y no simplemente una presencia inánime e ineficaz. E incluso,
a partir de estos mandatos, se deben precisar las normas que permitan

que la desconcentración sea efectiva, en cada caso particular.
Otro aspecto que fue revolucionario en la orientación de la gestión
pública es el principio de delegación. Hasta antes de este estatuto, la
delegación siempre debía ser autorizada por Ley, lo cual generaba un
enfoque engorroso e inapropiado para agilizar la administración. A par-
tir del nuevo enfoque, la delegación es la regla general, salvo que una
ley lo prohíba en forma expresa. El jefe de organismo o entidad puede
delegar en funcionarios de los niveles directivo y asesor. El delegante
siempre lo hará por escrito y se enterará de cómo se vienen ejercien-
do esas potestades por parte del delegatario. Desde luego que están
excluidas de la facultad de delegar, la expedición de reglamentos de
carácter general (salvo autorización legal), las funciones, atribuciones
y potestades recibidas en virtud de delegación; y las funciones que por
su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles
de delegación.
Todos los aspectos claves de la delegación fueron previstos, inclu-
yendo el alcance y los ámbitos de la delegación del ejercicio de funcio-
nes presidenciales. Un aspecto novedoso es el de la delegación entre
entidades públicas que puede realizarse, mediante la celebración de
convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entida-
des delegantes y delegataria, determinando que estarán sujetos única-
mente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos
entre entidades públicas o interadministrativos.
Todos estos principios han permitido a lo largo de los años que los
procesos de delegación, desconcentración, articulación sectorial e inter-
sectorial, descentralización y coordinación, se hayan potenciado al inte-
rior del aparato administrativo público y conservan plena vigencia legal.
El sistema de desarrollo administrativo
En el enfoque de gestión pública se previó la existencia de un siste-

ma de desarrollo administrativo, el cual ha evolucionado desde enton-
ces hacia lo que se conoce en la actualidad como la integración en un
solo Sistema de Gestión, de los Sistemas de Gestión de la Calidad y de

Desarrollo Administrativo. Los que a su vez deben integrarse con los
Sistemas Nacional e Institucional de Control Interno.
En su versión primigenia, el Sistema de Desarrollo Adminis-
trativo se previó como todo el conjunto de políticas, mecanismos e
instrumentos, que de conjunto permitirían fortalecer la capacidad ad-
ministrativa y el desempeño institucional. Al igual que lo es ahora el
sistema integrado de gestión, que en su versión más reciente se deno-
mina modelo integrado de planeación y de gestión.
Lo especialmente importante de este enfoque es el sentido de que
la administración pública cuente con diagnósticos institucionales; ra-
cionalización de trámites, métodos y procedimientos de trabajo siste-
mática y permanentemente; fortalecimiento institucional a manera
de mejoramiento continuo; calidad; participación y atención ciuda-
dana; sistemas de información propios de la gestión pública para la
toma de decisiones; evaluación del clima organizacional; calidad del
proceso de toma de decisiones y de los estímulos e incentivos a los
funcionarios o grupos de trabajo; sistemas de atención a los usuarios
y a la resolución efectiva y oportuna de sus quejas y reclamos; y forta-
lecer la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones,
en la fiscalización y el óptimo funcionamiento de los servicios. Un
enfoque revolucionario que se perpetuó desde entonces y se ha ido
perfeccionando.
Este enfoque se volvió obligatorio para todas las entidades de la
rama ejecutiva del poder público y ha servido para inducir a verdade-
ros sistemas de planeación administrativa, articulados a las políticas y
planes de desarrollo de los gobiernos. Ha sido un camino que, desde
entonces, se ha abierto paso y se ha ido asentando como un modelo
estructural y modernizador.
Supresión y simplificación de trámites
La supresión y simplificación de trámites, es una política que se

declaró como sistemática y permanente desde la administración del
presidente Samper, pues así fue incluida por el nuevo estatuto de la

administración pública, en desarrollo de los principios de celeridad y
economía previstos en la Constitución Política. Los gobiernos poste-
riores siguieron profundizando y procurando que los trámites y proce-
dimientos innecesarios se siguieran revisando y racionalizando. Una
ruta que prosiguen con base en las nuevas tecnologías y la visión del
gobierno en línea que se ha ido imponiendo en el mundo.
De hecho, el Gobierno del presidente Samper adelantó su propia
política de simplificación y racionalización de trámites, traduciéndola
en el decreto 2150 de 1995. En ese decreto se sentaron las bases de
modernos sistemas simplificados de la actuación de la Administración
Pública, que no han hecho otra cosa que fortalecerse a lo largo de los
años, o dar algunas variantes de las autopistas que fueron allí definidas,
como supresión de autenticaciones y reconocimiento, horarios exten-
didos de atención al público, pago de obligaciones oficiales mediante
abono en cuentas corrientes o de ahorro, cuentas únicas, prohibición
de la exigencia de la comparecencia personal, prohibición de decla-
raciones extra juicio, entre otras. Cuestiones que hoy nos parecen
normales, por efecto de la simplificación de trámites y la eliminación
de esas exigencias engorrosas a los ciudadanos, pero que antes de esa
época, eran pesadas cargas de la actuación cotidiana frente a la Admi-
nistración.
I ncentivos a la gestión pública
El nuevo enfoque de gestión pública establecido en la Administra-

ción del presidente Samper, instituyó la figura del Banco de Éxitos, la
cual se ha venido fortaleciendo hasta el presente. Se trata de estructu-
rar un referente, en donde se registrarán, documentarán y divulgarán
las experiencias exitosas de desarrollo de la Administración y se pro-
moverá y coordinará la cooperación entre las entidades exitosas y las
demás que puedan aprovechar tales experiencias.
El Banco de Éxitos recoge las mejores prácticas, que pueden ser
además replicables, contribuyendo así a generar un efecto demostrativo
para otras entidades del Estado. Naciones Unidas posee un esquema

similar de prácticas exitosas a las cuales se les concede un premio, a
través del Departamento de Administración Pública.
En el caso colombiano, también se estableció un Premio nacio-
nal de alta gerencia que otorga anualmente el Gobierno Nacional a
la entidad u organismo de la Administración Pública, “...que por su
buen desempeño institucional merezca ser distinguida e inscrita en el
Banco de Éxitos de la Administración Pública. Dicha entidad gozará
de especial atención para el apoyo a sus programas de desarrollo admi-
nistrativo”. (Ley 489 de 1998)
Por otra parte, se previeron estímulos a los servidores públicos cuan-
do por eficiencia, creatividad y mérito así lo merezcan. Aspecto que ha
sido clave, en la medida en que se articula al Banco de Éxitos y genera
un espíritu innovador en la gestión pública, que hasta hoy se ha venido
reconociendo cada vez más como un paradigma fundamental del desa-
rrollo institucional.
Así mismo, se estableció la Escuela de Alto Gobierno, como un
programa permanente y sistemático, para impartir la inducción y pres-
tar apoyo a la alta gerencia de la Administración Pública en el orden
nacional. Dicha tarea se le asignó a la Escuela Superior de Administra-
ción Pública, en coordinación con el Departamento Administrativo de
la Función Pública. En la actualidad, todos los alcaldes y gobernadores
electos deben participar en los programas de introducción de la Escuela
de Alto Gobierno, antes de tomar posesión del cargo como un requisi-
to que es obligatorio.
Igualmente, se determinó la obligación de asistir a los programas
de inducción de la Escuela de Alto Gobierno a los secretarios gene-
rales, asistentes, asesores y jefes de división jurídica, administrativa,
presupuestal, de tesorería o sus similares de ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, y entidades autónomas o descen-
tralizadas de cualquier orden, dentro de los 120 días siguientes a su
posesión.
La filosofía de esta Escuela es promover la innovación, colocando
al alcance de los gestores y administradores los mejores desarrollos de
la ciencia y la tecnología administrativa, para lo cual su vocación debe

ser de naturaleza universal. Esta política, que se ha mantenido hasta la
fecha, recoge los mejores elementos de las escuelas europeas que han
contribuido de manera sustancial a los procesos de gestión del conoci-
miento e innovación al interior de los estados.
La innovación pública, es un horizonte esencial, que cada vez ha
venido tomando más vigencia y cuyas bases fueron sentadas en estas
políticas formuladas en el Gobierno Samper.
D emocratización y control social de la administración

pública
Otro fue el camino que abrió el Gobierno del Presidente Samper, en

lo que corresponde a la democratización de la Administración Pública,
al ordenar a los organismos implementar políticas de democracia par-
ticipativa y democratización de la gestión pública, convocando a au-
diencias abiertas, previendo programas de participación ciudadana en
sus distintos planes, difundiendo y promoviendo derechos de los ciu-
dadanos respecto al Estado, incentivado la formación de asociaciones
y mecanismos de asociación de intereses de los usuarios y ciudadanos,
apoyando los mecanismos de control social, entre otros.
Se estableció como principio general la rendición de cuentas, con
lineamientos y metodologías que fueron establecidos por el Gobierno
Nacional. Este enfoque se fortaleció con el transcurso de los años hasta
la fecha y se ha convertido en un importante instrumento de transpa-
rencia en la gestión pública.
También se estableció la posibilidad de realizar audiencias de ca-
rácter público, para discutir temas relativos a la formulación, ejecu-
ción o evaluación de políticas y programas y, en todo caso, siempre
cuando haya eventual afectación de derechos o intereses colectivos.
De esta manera se adoptó decididamente un enfoque de apertura de-
mocrática en las instituciones del Estado. Estas audiencias pueden
tener iniciativa en las comunidades y las organizaciones mismas, ge-
nerando conclusiones que deben ser informadas y razonadas, sea que
se tomen decisiones a favor de las conclusiones que se adopten o sea

que no se haga de esta forma.
También se ordenó que la creación de veedurías ciudadanas obliga a
la administración a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de
dicho control. En tal sentido y para fortalecer la veeduría, las entidades
deberían llevar un registro de sus observaciones y tener en cuenta sus
recomendaciones, con lo cual, deben hacer correctivos si son condu-
centes. Desde ese momento, se dejó sentado que las autoridades de
control y de carácter judicial debían prestar su apoyo al conocimiento y
resolución de los hechos que les sean presentados por dichas veedurías.
Se garantizó igualmente que estas veedurías accedieran plenamente
a la información y se dejó como causal de mala conducta para los ser-
vidores públicos, el negar o estorbar el acceso a la misma. Por último,
se previó también la formación de veedores ciudadanos para el control
y fiscalización de la gestión pública, dando al Departamento Adminis-
trativo de la Función Pública, con el apoyo de la Escuela Superior de
Administración Pública, la competencia de generar un Plan Nacional
de Formación de Veedores previendo la vinculación presupuestal de los
organismos objeto de vigilancia por parte de las veedurías y el apoyo
del Ministerio del Interior.
Estas orientaciones vitales han conservado su vigencia y se han po-
tenciado. Como en el caso de las veedurías, con la expedición posterior
de la Ley 850 de 2003. Se abrió así camino a una nueva visión de la
gestión pública participativa, que había tenido importantes antece-
dentes desde el año de 1986, pero dándole una forma de realidad y de
instrumentación que resultaron esenciales.
Sistema general de información administrativa del sector

público
Bajo el enfoque de una gestión pública integral, se previó la existen-

cia del Sistema General de Información Administrativa, para que en él
se alojaran los subsistemas de organización institucional de gestión de
recursos humanos, materiales y físicos, y el desarrollo administrativo.
El Sistema de información se materializó en el Sistema de Informa-

ción y Gestión del Empleo Público, alojando información nacional y
territorial, por entidad, sector, conformación, planta de personal, em-
pleos, manual de funciones, salarios, prestaciones, entre otras, lo que
permite contar con información y estadísticas de naturaleza institucio-
nal, que eran desconocidas hasta entonces.
En este sistema se alojan también aspectos claves de la información
sobre los servidores públicos, hojas de vida, declaración de bienes y
rentas, y datos sobre gestión de personal. El conjunto de información
permite generar indicadores, hacer seguimiento y tomar decisiones de
política pública para organizar la administración pública y promover
sus políticas de desarrollo.
O rganización administrativa
Otro de los aportes de la Administración del presidente Samper,

consistió en deslegalizar los ajustes organizacionales de las entidades de
la rama ejecutiva. Durante el siglo XX, permaneció el enfoque de que
todas las reformas organizacionales a la administración Pública debían
ser realizadas por el Congreso de la República, lo que explica en buena
medida que, durante décadas, hubiera existido una fuerte inercia en las
transformaciones organizacionales.
Esto se explica en que ir al Congreso para modificar la estructura
interna de un Ministerio o cualquier entidad pública, significaba un
ingente desgaste para las autoridades gubernamentales, pese a que los
planes de gobierno exigieran instituciones ajustadas a los requerimien-
tos de la política. Por ello se gestó durante mucho tiempo un desajuste
entre las prioridades de la acción pública y las organizaciones que les
servían de soporte.
Con el nuevo enfoque, se fijaron los parámetros para que el Gobier-
no Nacional pudiera en adelante, con base en una ley marco, adelantar
mediante decreto ajustes organizaciones en las entidades públicas.
En adelante sería posible configurar entidades descentralizadas in-
directas y filiales de las empresas industriales, comerciales del Estado y
de las sociedades de economía mixta, previa autorización del Gobierno

Nacional, si se tratare de entidades de ese orden.
Igualmente, se facultó al presidente de la República para suprimir
o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y
organismos administrativos del orden nacional, siempre que se die-
ran causales precisas que denotaran dualidad de funciones, pérdida de
razón de ser, que las evaluaciones de la gestión administrativa llevaran
a esa conclusión, o cuando la utilización de los indicadores de gestión
y de eficiencia usados por los organismos de control y los resultados
por ellos obtenidos cada año, llevaran a la conclusión de un pobre
desempeño.
Este conjunto de normas y enfoque de política habilitó una mayor
capacidad del ejecutivo, para encargarse de la ejecución de las polí-
ticas, sin que por ello se diera abuso en el ejercicio de la autoridad,
no solamente por la precisión de los parámetros para hacer uso de
las facultades ordinarias que se le concedieron, sino también porque
simultáneamente el Gobierno Samper tramitó un estatuto de carre-
ra administrativa, que igualmente garantizaba los derechos de los
trabajadores.
Además, en el marco de la Ley 489, se precisó la integración de
la Rama Ejecutiva del Poder Público, definiendo las categorías de ti-
pos institucionales, a la vez que se dio flexibilidad a la existencia de
otras nuevas figuras, que dieran respuesta a las cambiantes y moder-
nas potencialidades de la institucionalidad para lidiar con los retos de
la sociedad moderna colombiana y sus problemáticas. Un ejemplo es
la previsión de los institutos científicos y tecnológicos, que comenza-
ron a tener vida años después. Y, posteriormente, el surgimiento de las
agencias, basadas en la previsión legal de que pudieran existir otras
entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree,
organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva
del Poder Público.
Un aporte adicional fue que, además de determinar la composición
de la Rama Ejecutiva del Poder Público, se integró la Administración
Pública por los organismos que conforman dicha Rama, y por todos
los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera

permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colom-
biano, pero que en rigor no pertenecen a la misma.
Igualmente, se reconocieron las entidades y organismos de régimen
especial como el Banco de la República, los entes universitarios autó-
nomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional
de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial
otorgado por la Constitución.
Es de advertir que, entre las novedades de la Ley, se otorgó capa-
cidad al Gobierno Nacional para crear sistemas administrativos, que
han tenido una importancia en asuntos estratégicos de gobernanza.
Dichos sistemas también, históricamente, estaban reservados a la ley.
Igualmente, la posibilidad de crear comisiones intersectoriales para la
coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funcio-
nes y servicios públicos, cuando por mandato legal o en razón de sus
características, estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos
administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las com-
petencias específicas de cada uno de ellos.
La nueva carrera administrativa y otras materias
Para proteger los derechos de los trabajadores y crear un sistema

meritocrático funcional, el Gobierno Samper propuso y tramitó un
nuevo estatuto de carrera administrativa. Este estatuto dejó las bases
para una posterior y adecuada clasificación de los empleos que por ex-
cepción deben ser considerados como de libre nombramiento y remo-
ción. Previó la realización de concursos generales para la obtención de
listas de elegibles de aplicación prevalente por parte de los nominado-
res, dotando de mayor transparencia los procesos de selección, cuestión
que a la larga se aplica, aunque con un enfoque menos eficiente del allí
propuesto.
Algunos aspectos de la Ley 443, a pesar de que fueron declarados
inconstitucionales, han mostrado sus virtudes y la razón que tuvieron
en su momento, como prever la posibilidad de concursos de ascenso y

establecer un sistema mixto de selección, en parte con personal externo
y en parte con personal interno ya perteneciente al nivel de carrera. Un
sistema similar acaba de ser aprobado por el Congreso de la República
este año, retomando la justeza del enfoque que se propuso en 1997.
Además, por primera vez, se estableció en el país un sistema de no-
menclatura y clasificación de empleos pionero, aplicable a las entidades
territoriales, fijando los requisitos de carácter mínimo y máximo para el
ejercicio de los empleos y racionalizando la gestión del empleo público
en todo el territorio nacional.
Otro frente que se abordó fue el de dictar el Sistema Nacional de
Capacitación para los servidores públicos, que conserva su vigencia.
La lucha anticorrupción
La lucha contra la corrupción fue una consigna esencial de la po-

lítica de administración pública en el Gobierno Samper. Tras la Ley
190 de 1995 o estatuto anticorrupción y la Ley 412 de 1997, por medio
de la cual se ratifica la convención interamericana de lucha contra la
corrupción. Se fijaron parámetros claves como la obligación de que las
entidades generaran informes sobre los proyectos y acciones que fue-
ran a ejecutar desde 1998, y realizaran un proceso de autoevaluación
de cumplimiento del estatuto anticorrupción. Tales informes debían
ser remitidos a comisión nacional para la moralización, creada por el
Gobierno del presidente Samper.
Otros aspectos claves de la lucha contra la corrupción fueron fa-
cilitar al ciudadano la información de la gestión pública; informar a
este sobre servicios que presta la entidad y la forma como el ciudadano
puede acceder a ellos; garantizar la transparencia en la contratación
pública, adelantándose a varias cuestiones claves vigentes, como lo
que hoy se denomina portal público de la contratación pública, y la
generación de precios testigo para determinar precios de referencia de
una cada vez mayor proporción de ítems sometidos a la contratación
pública. Se abrió la senda para lo que posteriormente se transformaría
en Colombia, Compra Eficiente y los Modelos de Sistema Electrónico

de Contratación Pública -SECOP1.
Otra innovación que conserva su vigencia y fue de vital importancia,
lo constituye el sistema de seguimiento y control a los ingresos y patri-
monio de los servidores públicos, de conformidad con las metodologías
establecidas sobre la materia por el DAFP. El Gobierno del presidente
Samper había impulsado una ley de transparencia que contempló, entre
otros aspectos, que un requisito para la posesión y para el desempeño
del cargo de un servidor público cualquiera, sería la declaración bajo
juramento del nombrado, donde conste la identificación de sus bienes.
Tal información deberá ser actualizada cada año y, en todo caso, al mo-
mento de su retiro. Esta información, entre otra, contendría la relación
de ingresos del último año; la identificación de las cuentas corrientes y
de ahorros en Colombia y en el exterior, si las hubiere; la relación deta-
llada de las acreencias y obligaciones vigentes; su calidad de miembro de
Juntas o Consejos Directivos; la mención sobre su carácter de socio en
corporaciones, o sociedad de hecho entre compañeros permanentes; y la
relación e identificación de bienes patrimoniales actualizada.
Un hito importante que se formuló en el Gobierno del presidente
Samper y que cada vez resulta más indispensable, es la coordinación
de los órganos de control y todas las autoridades al más alto nivel del
Estado para combatir la corrupción. Tal fue el sentido de la creación de
la Comisión Nacional de Moralización, integrada por: “1. El presidente
de la República; 2. El ministro de Gobierno; 3. El ministro de Justicia
y del Derecho; 4. El procurador General de la Nación; 5. El contralor
General de la República; 6. El presidente del Senado; 7. El presidente
de la Cámara de Representantes; 8. El fiscal General de la Nación;
9. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia, y 10. El defensor del
Pueblo”. (Ley 190 de 1995, Art. 68).
1
Hasta ese momento además se preveía: Será requisito indispensable para la legalización de
los contratos de que trata el artículo anterior la publicación en el Diario Único de Contratación
Pública, requisito que se entenderá cumplido con la presentación del recibo de pago por parte
del contratista o de la parte obligada contractualmente para tal efecto. (Ley 190).
El Gobierno también propuso, entre otros aspectos, el fortaleci-

miento de las áreas jurídica y disciplinaria de las entidades y organis-
mos del Estado, señalando su estrecha coordinación y cooperación con
los organismos de investigación, control y sanción. La plena operativi-
dad de las oficinas de quejas y reclamos, y de atención al usuario como
garantes de la transparencia y la atención oportuna a las necesidades
y reclamos de los usuarios, y ciudadanos en general. La obligación que
tienen las entidades públicas de constituirse en parte civil en los proce-
sos que se adelantan contra el Estado, al igual que la obligación de re-
petir contra los funcionarios corruptos cuando es declarado responsable
el Estado. Este fue un adelanto importante de lo que posteriormente
sería la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
Y, entre otros de los varios instrumentos, ordenar la realización de
programas de formación ético-administrativa, en los términos formu-
lados en el plan nacional de formación y capacitación establecido por
el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela
Superior de Administración Pública, ESAP, y en cumplimiento de los
mandatos del estatuto anticorrupción. Se le encomendó a la escuela de
alto gobierno de la ESAP liderar procesos de inducción y capacitación
en los referidos temas ético administrativo.
Es de anotar que el Gobierno también impulsó por primera vez un
Código Disciplinario Único, conocido como Ley 200 de 1995, lo cual
fue un muy importante avance en el fortalecimiento del control disci-
plinario y disuasivo contra la corrupción. No sólo unificó las normas,
sino que fue el primer intento de reforma de la normativa disciplinaria
que consolidó en un documento el régimen de faltas, sanciones y tam-
bién los procedimientos, subrayando que se enfocó doctrinalmente en
enmarcar los deberes de los servidores públicos en los fines esenciales
del Estado.
Formato de hoja de vida única
Puede considerarse que el Formato Único de Hoja de Vida Persona

Natural se redujera a un instrumento técnico oficial del Estado Colom-
biano, que por su origen en la ley 190 de 1995 y en el Decreto 1083

del 2015, fuera solamente una estrategia de lucha contra la corrupción.
Si bien tiene esa connotación, adicionalmente, se trata de obtener
de manera estandarizada los datos sobre el talento humano que presta
sus servicios a las entidades y a los organismos del sector público, para
empleados públicos que ocupen cargos de elección popular, de periodo
fijo, de carrera y de libre nombramiento y remoción, previamente a la
posesión. Para los trabajadores oficiales. Y para los contratistas de pres-
tación de servicios, previamente a la celebración del contrato.
En el marco del Sistema de Información y Gestión del Empleo Pú-
blico SIGEP, es posible contar con una información muy valiosa del
talento humano al servicio del Estado, a la vez que contrastar la infor-
mación suministrada respecto a los documentos que han sido presen-
tados como soporte.
La reforma a las instituciones
Con la Ley 344 el presidente de la República lideró una importante

reforma a la Administración Pública Nacional, que, en un ejercicio
sin precedentes, movilizó a una amplia discusión las modificaciones
y ajustes institucionales, orientados a racionalizar el funcionamiento
del aparato administrativo nacional. Estas facultades le permitían al
presidente de la República suprimir o fusionar, consultando la opinión
de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, dependencias,
órganos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional que de-
sarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias, o que
cumplan ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionali-
zar y reducir el gasto público. Igualmente, el presidente se facultó para
separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, DIAN.
El enfoque de estas reformas, producto de la Ley 344 y de otras re-
formas a las instituciones, se caracterizaron por el énfasis en fortalecer
la institucionalidad del sector social, para dar viabilidad al Salto Social
(Plan de Desarrollo); por crear y modelar instituciones a la altura de
las problemáticas regionales, acentuando la presencia en el territorio;

por dar mayor funcionalidad a la gestión de las instituciones de pla-
neación y su conexión con la gestión y operación de las políticas; por
la creación de instancias de concertación y diálogo en la formulación
y gestión de las políticas públicas; y por un amplio programa de ra-
cionalización que evitaba duplicidades de funciones y colisiones entre
organismos nacionales, o de estos con las entidades territoriales.
D el réspice polum al réspice similia. A nálisis
de la política exterior del gobierno
de Ernesto Samper P izano

Profesor, Universidad del Rosario
Un mundo cambiante
El gobierno de Ernesto Samper Pizano completó un ciclo de polí-

tica exterior que se caracterizó por: i) liderar un proceso de coopera-
ción Sur-Sur de enorme relevancia en los albores de la Globalización,
ii) flexibilizar y proponer un esquema de lucha contra las drogas que
tuviera en cuenta las enormes asimetrías ignoradas entre países pro-
ductores y consumidores, y iii) por empeñar esfuerzos para lograr una
humanización del conflicto armado, apelando a instrumentos y actores
del exterior, convirtiéndose así en pionero de la internacionalización
del mismo.
Durante el gobierno Samper (1994-1998) se abandonó la idea, in-
justificada, de que el involucramiento de la comunidad internacional
en la solución negociada del conflicto constituía una amenaza con-
tra la soberanía nacional. Por el contrario, desde ese entonces, el país
entendió que, al ignorar actores internacionales con comprobada expe-

riencia en procesos de pacificación, se soslayaban valiosos mecanismos
jurídicos, diplomáticos y políticos indispensables para acordar la paz,
como más tarde demostraría el proceso de negociación con las FARC,
finiquitado con los Acuerdos de La Habana.
De igual manera, cabe señalar el papel activo que, durante su go-
bierno, desempeñó Colombia en la modernización y actualización de la
Comunidad Andina (CAN) y otros mecanismos de integración regio-
nal, que emulaban procesos exitosos de concertación regional de polí-
ticas públicas, como la Unión Europea (UE). En efecto, en el llamado
Viejo Continente, tuvo lugar el avance más ambicioso desde el punto
de vista de la regionalización del que se tenga registro. En 1992, se
firmó el Tratado de Maastricht, uno de los instrumentos constitutivos
de la UE, que le dio a la integración una vocación política de la cual
carecía. De allí en adelante, otras regiones profundizaron sus procesos
de integración, como ocurrió con la Unión Africana, la Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático y, por supuesto, con la creación de la
Comunidad Andina que reemplazó al Grupo Andino.
En esta última, el gobierno de Ernesto Samper fue participante acti-
vo de su reingeniería institucional. Así mismo, el país tuvo una activa
participación en los primeros acercamientos de la CAN con el Merca-
do Común del Sur (Mercosur), después del fallido intento de la Inicia-
tiva de las Américas que empezó como un proyecto para constituir el
“gran bloque global americano de integración”, y terminó convertido
en un archipiélago de tratados bilaterales de libre comercio entre los
Estados Unidos y algunos países del hemisferio.
M irar al polo o mirar a los vecinos
La política exterior colombiana ha orientado, por tradición, sus ac-

ciones siguiendo el principio de réspice polum−mirando hacia el polo,
es decir, hacia los Estados Unidos− dejando de lado las relaciones con
los vecinos y sacrificando opciones de relacionamiento multilateral.
Como resultado, el país se comprometió en la creación y sostenimiento
Del réspice polum al réspice similia... 271
del sistema interamericano liderado por Estados Unidos, y concreta-

do en la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1948 y el
posterior establecimiento de mecanismos hemisféricos, especialmente
relacionados con la defensa y los derechos humanos, como el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Este alineamiento
con el Norte distanció a Colombia de su vecindario natural y creó un
falso dilema: tener unas relaciones saludables con la región o privilegiar
una alianza con Washington.
En la década de los 90, al comenzar una nueva era en el panorama
internacional, fue evidente una hegemonía del liberalismo económico,
que tuvo un impacto negativo sobre Colombia. Durante el gobierno de
César Gaviria Trujillo, el país emprendió un proceso de apertura eco-
nómica que suponía una inserción en las lógicas globales, fuertemen-
te marcadas por el neoliberalismo y la idea de un regionalismo abierto,
como la mejor forma de potenciar la riqueza de los países.
Lo que no se previó es que Colombia llegaba en franca desventaja
a la Globalización, debido al impacto nefasto que tenía el conflicto
armado en muchas regiones y la actividad de los carteles de la droga
contra la sociedad y las instituciones. Por cuenta de este deterioro,
la imagen internacional de Colombia llegó a tal punto de estigmati-
zación, que entonces se le solía apuntar como único responsable del
problema del narcotráfico.
Desde el principio, el gobierno de Samper sostuvo la tesis de la res-
ponsabilidad compartida, que cuestionaba abiertamente la actitud de al-
gunos países consumidores. Mientras estos últimos hacían gala de un
duro discurso frente a los países andinos para reducir la producción de
las drogas, y abogaban por el sostenimiento del dogma prohibicionista
a nivel multilateral, mostraban escasos esfuerzos internos para comba-
tir la distribución, el consumo y el lavado de activos provenientes del
tráfico de estupefacientes dentro de sus propias fronteras.
De otro lado y para completar este panorama, Estados Unidos empe-
zó los 90 haciendo prueba de su supremacía militar: lanzó una campaña
aérea contra el Irak de Saddam Hussein, intervino en Haití en la crisis
política que derivó en el posterior retorno de Jean Bertrand Aristide,
y luego en Somalia, con resultados catastróficos. En la región Andina,

se abrió uno de los capítulos más sombríos de su política exterior, por
cuenta de la radicalización de la guerra contra las drogas, que se había
lanzado desde el gobierno de Richard Nixon, cuando se le conside-
ró como un “problema de seguridad nacional”. Bajo dicha premisa, la
unilateralidad en la lucha contra las drogas implicaba serios problemas
para Colombia que debía cargar, en solitario, con una desproporciona-
da responsabilidad impuesta y perjudicial para su soberanía.
Aun así, el país alcanzó importantes logros en materia de lucha
contra las drogas, pues se establecieron principios que trascendieron,
convirtiéndose en políticas que otras administraciones decidieron con-
tinuar. Durante el gobierno de Samper se articuló una política de lucha
integral contra las drogas, que combinaba distintas respuestas a la com-
pleja cadena logística que iba desde la sustitución social y voluntaria
de cultivos ilícitos, hasta la construcción de una red de interdicción
a nivel terrestre y marítimo que paralizó, en la práctica, las activida-
des exportadoras de droga. Fue el acta de nacimiento de una política
colombiana de Estado de combate de las drogas, cuyos fundamentos
jurídicos siguen hoy vigentes.
No a la política del réspice polum
Durante el gobierno de Samper, se insistió en la multilateralidad

como derrotero de la política exterior, en contravía de la pretensión
hegemónica de los Estados Unidos en la Posguerra Fría. Esta apuesta,
sumada a la política de enmarcar la apertura económica dentro de los
principios de gradualidad, selectividad y concertación, marcó una dis-
tancia política con Washington, cuya respuesta consistió en la hostili-
dad a lo largo de todo el mandato del Salto Social.
En 1994, la presidencia de Samper empezó con un ambiente adver-
so en materia de política exterior, que se explicó inicialmente por la
postura de Andrés Pastrana, quien convirtió en materia de debate po-
lítico una información sobre la supuesta filtración de dineros de origen
ilegal en las campañas presidenciales.
Samper, entonces Presidente electo, le pidió a la Fiscalía General

de la Nación abrir de manera inmediata una investigación sobre el
caso, en el que esta última no pudo encontrar pruebas sólidas, por lo
que procedió a cerrarlo. No obstante, meses después se conocieron de-
claraciones del tesorero y del director de la campaña de Samper, sobre
evidencias de dicha filtración. En respuesta, el Presidente Samper pidió
a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes del
Congreso, juez natural del Presidente (Artículo 178 Constitución de
Colombia) que reabriera el proceso para indagar sobre su conducta en
estos hechos. El Presidente entregó de manera formal su versión sobre
los mismos, además de ordenar que la investigación y el juicio fueran
transmitidos por la televisión pública y renunciar a la primera instan-
cia para que fuera la Plenaria de la Cámara de Representantes, como
instancia final, la que se pronunciara al respecto.
El 12 de junio de 1996, por una holgada mayoría (111 votos a favor
y 43 en contra), la Cámara ordenó la preclusión del proceso exone-
rando a Samper (El Tiempo, 1996). La responsabilidad recayó sobre
los administradores de la Campaña, quienes, para entonces, ya habían
sido declarados culpables. Meses más tarde, la Corte Constitucional
avaló el fallo del Congreso y la Fiscalía General de la Nación se pro-
nunció en el mismo sentido. Las investigaciones pudieron establecer
que los administradores de la Campaña habían gestionado los dineros
del narcotráfico en su propio beneficio, lo cual llevó a la Corte Su-
prema de Justicia a proferir un nuevo fallo de cierre condenatorio por
enriquecimiento ilícito contra el director de la Campaña, ya que el
Tesorero, para ese entonces, había fallecido. Durante todo el tiempo
de la investigación, jamás apareció una sola prueba que comprometie-
ra la conducta de Samper, excepto en las versiones interesadas de los
propios narcotraficantes enfrentados con el Gobierno y, por supuesto,
algunos adversarios políticos.
Durante la administración Samper, el Cartel de Cali fue perse-
guido, encarcelado, desmantelado y, posteriormente, sus jefes fueron
extraditados a los Estados Unidos, haciendo uso de la herramienta de
cooperación trasnacional, restablecida durante su mandato.
Las autoridades internacionales de lucha contra las drogas y per-

sonalidades destacadas en Colombia, como el exvicepresidente Oscar
Naranjo (Sánchez Cristo, 2017), coinciden en afirmar que el gobierno
Samper desarrolló entre 1994 y 1998 una política ejemplar, sin prece-
dentes, de lucha contra el crimen organizado en Colombia, que sirvió
de modelo para otros países del hemisferio.
El episodio de la financiación de la campaña de Samper, en la cual
estuvieron directamente involucradas agencias de inteligencia de los
Estados Unidos, marcó el inicio de una política injerencista que generó
una fuerte polarización en la opinión pública colombiana y narcotizó la
agenda bilateral (Pardo, 1997). Con el paso de los años, ha aparecido
una paradoja reveladora. La legalización de la marihuana en nueve
Estados (Alaska, California, Colorado, Maine, Massachusetts, Nevada,
Oregón, Vermont y Washington) muestra la evolución del tema, em-
pujada por posturas similares a las que hicieron a Samper objeto de du-
ras críticas por parte de Estados Unidos, incluso antes de ser presidente.
Sí a la política del réspice similia
El Gobierno recibió en 1995 la presidencia del Movimiento de Paí-

ses No Alineados (NOAL), un espacio vital para avanzar en su pro-
puesta de relacionamiento multilateral mirando a los vecinos o réspice
similia (Tokatlian & Cardona, 1991). Esta política continuaba los es-
fuerzos anteriores de Carlos Lleras Restrepo, Belisario Betancur y Al-
fonso López Michelsen. Este último había sido una figura clave en esta
aproximación, como ministro de Relaciones Exteriores y luego como
presidente, cuando demostró la viabilidad de encontrar un lugar para
Colombia en su región y en el mundo, sin necesidad de pasar por su
sometimiento a los intereses de Washington.
De esta forma, el país no solo no se aisló, como sostenían algunos
contradictores de Samper, sino que lideró los NOAL asumiendo su pre-
sidencia en la X Cumbre en Cartagena, en 1996. Al evento asistieron
figuras de la política mundial como el entonces Secretario General de
Naciones Unidas, Butros Butros-Ghali o la primera ministra de Pakis-
tán Benazir Bhutto, referente emblemático de los derechos de las mu-

jeres. También se hicieron presentes Fidel Castro y, el líder histórico de
la liberación palestina Yasser Arafat, quienes habían desempeñado un
papel fundamental en la construcción de un espacio de concertación
política para los países del tercer mundo, en medio de la agudización
dramática de la Guerra Fría.
La presencia de Arafat en Cartagena fue de extrema relevancia,
pues se trataba de una las primeras giras que efectuaba como presidente
de la recién creada, Autoridad Nacional Palestina (ANP), surgida de
los Acuerdos de Oslo. En una gira posterior a la Cumbre, Samper, en
nombre de los aliados, realizó gestiones de acercamiento entre palesti-
nos, israelíes y egipcios. De esta manera, Colombia tuvo la oportunidad
de reiterar su vocación de apego irrestricto al derecho internacional y a
las salidas negociadas en contextos de violencia.
Algunos países, azuzados por los Estados Unidos, criticaban la su-
pervivencia de los NOAL en la Postguerra Fría. Partían de la engañosa
premisa de que, acabada la tensión entre las dos grandes potencias, no
había justificación para un espacio de concertación que reunía a 113
estados. Sin embargo, en el discurso que inauguró la presidencia colom-
biana de los NOAL, Samper afirmó que, aunque se había acabado el
alineamiento ideológico propio del conflicto bipolar, quedaba pendiente
el no-alineamiento frente otros temas como la exclusión social, el me-
dio ambiente o el acceso al conocimiento. Así quedó consignado en su
discurso, que dio apertura a la X Cumbre de los NOAL en Cartagena:
La razón de ser del nuevo alineamiento, hoy como ayer, es superar esas
barreras a través de la solidaridad. Nuestro desafío, hoy como ayer, es sumar
nuestros esfuerzos para seguir buscando el ideal de ser libres. Libres de la de-
pendencia tecnológica que está creando, en el mundo en desarrollo, una pe-
ligrosa forma de apartheid tecnológico. (Presidencia de la República, 1995)
La década de los 90 terminó demostrando que urgía un espacio de
canalización de iniciativas desde aquellos estados que conformaban la
mayoría de las naciones, pero que paradójicamente no tenían poder
sobre la agenda global. Gracias a los NOAL, se logró la visibilidad
de temas que en el pasado no despertaban el interés de las grandes
potencias, ensimismadas en sus apetitos geopolíticos y que, en varios

contextos, sólo veían en la periferia del mundo las posibilidades de
extracción de materias primas para sus procesos productivos finales.
El liderazgo colombiano en la Cumbre NOAL, marcó la pauta para
el manejo e inclusión de nuevos asuntos, procurando llevar a cabo to-
das las discusiones dentro de las márgenes de las instituciones interna-
cionales, donde todos los estados están en pie de igualdad.
De la unilateralidad a la corresponsabilidad en materia de

drogas
El distanciamiento del gobierno Samper respecto de los Estados

Unidos (que se había venido gestando desde la época en que él se des-
empeñaba como presidente de la Asociación Nacional de Instituciones
Financieras, ANIF) reforzó su idea de hacer del multilateralismo un
signo sin ambigüedades de su política exterior. Esta apuesta implicaba
el diseño de una política de lucha integral contra las drogas, que evita-
ra la satanización del país. Para hacerlo, el Gobierno adoptó una posi-
ción que combinaba el endurecimiento de la lucha contra los eslabones
duros de la cadena, es decir, contra los narcotraficantes, a través de la
interdicción del tráfico, la persecución de los carteles y el combate del
lavado de activos. Y, paralelamente, el desarrollo de políticas alternati-
vas, que tomaban en cuenta atenuantes respecto a los eslabones débiles
de la misma, mediante el tratamiento no punitivo de consumidores,
campesinos cocaleros, adictos y micro-traficantes. En el plano interna-
cional, la nueva política defendía el concepto de la corresponsabilidad.
El 24 de octubre de 1995, con ocasión del 50 aniversario de las
Naciones Unidas, el presidente Samper pronunció un discurso contun-
dente contra la estigmatización injusta que sufrían los países llamados
productores y criticaba la forma en que, los estados consumidores, ha-
bían descargado buena parte de su responsabilidad en la lucha interna-
cional contra las drogas en los primeros.
“Mi país, que ha pagado tantos costos humanos y económicos en esta
lucha, muchas veces solitaria, ha venido solicitando la convocatoria de un
encuentro mundial contra la droga que concite la voluntad inequívoca de

países productores, consumidores y distribuidores, en el firme propósito de
atacar integralmente este flagelo.
Hace casi diez años firmamos la Convención de Viena contra los Estu-
pefacientes con la esperanza de que sirviera como instrumento para llevar a
cabo una estrategia de esa naturaleza.
Fue un gran avance, sin duda, pero no podemos declararnos satisfechos:
el narcotráfico y el consumo de estupefacientes se ha extendido cada vez a
más países, envenenando más jóvenes.
Colombia sentiría honrada la memoria de los miles de personas que ha
dejado en nuestro país esta larga y cruenta guerra si el mundo aceptara hacer
una reflexión sincera y precisa sobre la necesidad de una efectiva cooperación
internacional para superar el más importante problema de finales de siglo: el
problema de la droga”. (Presidencia de la República, 1995).
La década de los 90 fue trascendental por la forma como la políti-
ca exterior colombiana asumió una postura coherente, franca y viable
para demandar de la comunidad internacional una posición distinta,
que distribuyera de forma más justa los compromisos entre países pro-
ductores y consumidores.
El gobierno dejó así abierta la puerta de la urgente y necesaria
flexibilización de la política prohibicionista, postura que luego fue
retomada y apoyada por varios intelectuales que no sólo criticaban
el esquema prohibicionista por solidaridad con los llamados países
productores, sino porque, racionalmente, estaba comprobada su in-
eficacia. Bolivia, Colombia y Perú habían sufrido durante muchos
años esta injustificada estigmatización que alcanzó su punto más álgi-
do con el desarrollo de políticas drásticas de erradicación forzosa de
cultivos ilícitos, contenidas en iniciativas como el Plan Dignidad y
el Plan Colombia, que incluían fumigaciones con herbicidas de pro-
bados impactos depredadores y venenosos. La inversión de miles de
millones de recursos monetarios en este tipo de políticas, no redujo
el tráfico mundial de estupefacientes, al contrario, elevó los precios
de su venta, al aumentar el riesgo que suponía su producción y co-
mercialización.
En años recientes, la posición liderada por el entonces presidente

Samper, encontró nuevas posibilidades de concreción a través de pos-
turas alternativas al prohibicionismo consensuadas por todos los paí-
ses suramericanos a través de UNASUR. En el contexto de la Sesión
Especial de la Asamblea General para discutir sobre el citado flagelo
(UNGASS) de abril de 2016, el Consejo Suramericano sobre el Pro-
blema Mundial de las Drogas llegó a un principio de acuerdo, etapa
previa para hallar una posición común. En dicho encuentro el bloque
prohibicionista, dividido por la posición tolerante de los Estados Uni-
dos frente a la marihuana, registró avances significativos al reconocer
que la política de interdicción internacional no estaba funcionando,
que sus instrumentos normativos no podían ir en contravía de los dere-
chos humanos y que resultaba necesario regresar a la consideración del
problema de las drogas como una cuestión de salud pública, tal y como
lo planteaba la propuesta de UNASUR.
La urgente necesidad de internacionalizar para humanizar

el conflicto
El gobierno de Samper también fue pionero en plantear la nece-

saria modulación del conflicto mediante la imposición de límites hu-
manitarios a la violencia. Aquello significó un avance notable en la
humanización del conflicto colombiano de varias décadas al someterlo
al respeto de los derechos humanos y del Derecho Internacional Hu-
manitario (DIH). El Gobierno dio así muestras de coherencia en ma-
teria de garantías fundamentales en una de las épocas más cruentas del
enfrentamiento armado.
En un gesto inédito, el presidente reconoció la responsabilidad por
omisión del Estado colombiano en las masacres ocurridas en Trujillo
en el Valle del Cauca, entre los años 80 y comienzos de los 90, que
significaron una de las peores cicatrices de la guerra. El gesto de pedir
públicamente perdón a nombre del Estado y designar una comisión de
la verdad para resarcir a las víctimas, se convirtió en un hito que cam-
bió la postura evasiva de Colombia frente a su conflicto e inauguró una
ética para abordarlo, anteponiendo siempre las garantías de verdad,

justicia, reparación y no reparación de las víctimas.
Siguiendo esta hoja de ruta, el Gobierno tramitó en el Congreso la
aprobación del Protocolo Adicional a los convenios de Ginebra, sobre
la protección de civiles en conflictos armados de carácter no interna-
cional de 1977. También adelantó una ley que facultaba al Ejecutivo
para entregar compensaciones a las víctimas de la violencia y firmó
un acuerdo para el establecimiento de una oficina permanente del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-
nos, que, desde entonces, ha desempeñado un papel fundamental en el
acompañamiento de las políticas en la materia de distintos gobiernos.
Como dijo, en su momento, el propio Samper: “A Colombia no le in-
teresa cambiar la imagen sino la realidad del respeto a los derechos humanos
y el DIH en medio del conflicto armado y la violencia social que vivimos y
sufrimos. Para conseguirlo, necesitamos el apoyo internacional”.
Para 1996 y apoyándose en el Protocolo Adicional sobre protección
de civiles, se acordó trabajar de forma más estrecha con el Comité
Internacional de la Cruz Roja, organización promotora y garante del
DIH.(Pardo & Carvajal, La internacionalización del conflicto domés-
tico y los procesos de paz, 2002).
En 1998, el Gobierno alcanzó a sentar las bases para una negocia-
ción con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), contando con la
facilitación del gobierno alemán y la Conferencia Episcopal. Estos diá-
logos derivaron en un pacto de 21 puntos en el que la guerrilla se com-
prometía a enmarcar sus acciones dentro del DIH.
Los esfuerzos por la humanización del conflicto a través de su in-
ternacionalización, sello de la era Samper Pizano, fueron esencia-
les en todos los intentos posteriores por lograr una salida negociada
del mismo. Hasta entonces, eran muy frecuentes los prejuicios res-
pecto de gestiones de facilitación, mediación, buenos oficios o ve-
rificación por parte de la comunidad internacional. Quizás porque
no existía suficiente conciencia sobre la relevancia del DIH como
un instrumento indispensable para reducir el impacto de las accio-
nes violentas sobre la población civil. La utilidad de estos espacios
internacionales quedó en evidencia años después, en la negociación

y suscripción de los Acuerdos de La Habana, que pusieron fin a más
de medio siglo de enfrentamiento armado. También en los esfuerzos
fallidos por abrir un espacio valioso de negociación con el ELN que
planteaba, de entrada, la suscripción de un acuerdo generoso sobre
humanización del conflicto.
Comunidad A ndina y G3: una nueva vocación política en la

integración
En consonancia con la idea de un acercamiento a los vecinos, que-

dó en evidencia un marcado interés de Colombia por desarrollar el
G3 junto con México y Venezuela, un esquema de relacionamiento
económico que nació de la posibilidad de compartir la infraestructura
energética y fortalecer sus posibilidades de intercambio comercial. El
Acuerdo, firmado por el gobierno anterior, se convirtió en la ley 172
que entró en vigencia en 1995. Gracias al mismo, se conformó una
zona de integración que beneficiaba a más de 156 millones de perso-
nas. El Acuerdo fue más allá: facilitó la cooperación para reducir las
distorsiones propias del comercio, promovió la innovación y creativi-
dad intelectual como motor de empleo e incentivó la concertación de
posiciones de los tres países en foros internacionales (Pinzón Álvarez,
2013, pág. 72).
Desafortunadamente, Venezuela abandonó el bloque cuando Co-
lombia decidió avanzar en la negociación de un Tratado de Libre Co-
mercio con Estados Unidos, que a juicio de ese gobierno afectaba los
intereses venezolanos y desnudaba asimetrías profundas, que no fueron
tenidas en cuenta en la negociación entre Bogotá y Washington.
En 1996, el Pacto Andino se transformó en la Comunidad Andina,
mediante el Protocolo de Trujillo, que supuso una profundización de la
regionalización a la que se le dotaba de una nueva dimensión política.
Esto se ejecutaba en consonancia con los cambios que se estaban pro-
duciendo en otros esquemas de integración. El gobierno colombiano
fue partícipe del avance institucional de la CAN, a la que se incorpo-
raron las siguientes instancias permanentes, fortaleciendo su institucio-

nalidad como un valioso ejemplo para otros subsistemas de integración
regional:
–– El Consejo Presidencial Andino.

–– El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
–– La Comisión de la Comunidad Andina.
–– La Secretaría General de la Comunidad Andina.
–– El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
–– El Parlamento Andino.
–– El Consejo Consultivo Empresarial.
–– El Consejo Consultivo Laboral.
–– La Corporación Andina de Fomento.
–– El Fondo Latinoamericano de Reservas.
–– El Convenio Simón Rodríguez.
–– La Universidad Andina Simón Bolívar.
La política exterior de Samper, multilateral, progresista y sobera-

na, significó la entrada de Colombia en escenarios internacionales de
discusión en los que solo se participaba de forma pasiva. En esos cua-
tro años, Colombia fue partícipe activa de discusiones fundamentales
en un sistema internacional en constante transformación, en el que
parecía no tener cabida el Sur Global, habida cuenta de la estructu-
ra unipolar y el esquema unilateral con los que Estados Unidos había
buscado imponer en América Latina una agenda hemisférica rígida y
excluyente.
Los logros internacionales conseguidos durante la administración
Samper, obligan a una reflexión sobre los riesgos de abandonar la
región natural a la que pertenece el país, por privilegiar un alinea-
miento con Washington. Es urgente recordar que por mandato cons-
titucional (Artículo 227), la relación con las naciones de América
Latina y el Caribe debe ser prioritaria, lo cual refleja una profunda
convicción por mantener vínculos basados en la premisa de la igual-
dad entre los pueblos.
Este réspice similia, que implica mirar a los semejantes (en este caso
al Sur), quedará inscrito como uno de los legados de mayor peso y sig-
nificación del gobierno de Ernesto Samper Pizano.
Bibliografía
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presidente de la República de Colombia, Ernesto Samper Pizano, en la sesión
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celebración de los 50 años de la ONU. Bogotá: Ministerio de Relaciones
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Sánchez Cristo, J. (2017). El General de las mil batallas. Bogotá: Planeta.
Tokatlian, J., & Cardona, D. (19 de mayo de 1991). ¿Hacia dónde debe mirar
Colombia? El Tiempo.
La primera agenda gubernamental por el medio
ambiente en el país

Ministro de Ambiente, 1994−1998
La Constitución de 1991 consagró 38 artículos que, desde distintas

ópticas, establecen disposiciones en materia ambiental. Por esta razón,
se ha reconocido como una verdadera constitución ecológica, lo que
le dio un vuelco total a la gestión institucional y a la definición de las
políticas de Estado en Colombia en los últimos 28 años.
En consonancia con lo anterior, el 22 de diciembre de 1993 fue
promulgada la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se creó el Minis-
terio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de
la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictaron otras disposiciones.
Por tal razón, a mi Gobierno le correspondió la puesta en marcha
de la nueva institucionalidad ambiental en el país y la implementación
de los nuevos instrumentos de gestión, creados o reformados a través
de dicha ley, dentro de los cuales es importante destacar, de manera
especial, la figura de la licencia ambiental.
En desarrollo de lo anterior, dentro del Plan Nacional de Desarrollo

1994-1998 “El Salto Social”, se hizo un enorme esfuerzo por consolidar
el primer diagnóstico completo sobre el estado de los recursos naturales
y frente a la crisis ambiental en la que estaba sumido el país. En conse-
cuencia, se planteó la implementación de una estrategia para el logro
del desarrollo sostenible.
En el diagnóstico se presentaron las primeras estadísticas que da-
ban cuenta ya de la enorme riqueza natural que tiene el país, al po-
seer el 10% de la biodiversidad mundial, el 19% de las especies de
aves del planeta, más de 56.000 especies de plantas fanerógamas1 y
más de 1.000 ríos permanentes. Se consolidaron también estadísticas
sobre rendimiento hídrico, agua subterránea, humedales y páramos. Se
evidenció que de las más de 48 millones de hectáreas que existen en
bosques naturales, el 82% se encuentran declaradas reservas forestales.
También se mostraron las principales causas que originan los proce-
sos de deterioro ambiental en el territorio nacional, dentro de las que
se destacaron: a) el libre acceso a los recursos naturales y la extracción
de volúmenes superiores a los socialmente deseables; b) la ausencia de
mecanismos de cobro por el deterioro ambiental que generan las acti-
vidades productivas; c) La pobreza y los bajos niveles educativos de la
población que impiden el acceso a tecnologías para mejorar su ingreso,
sin deteriorar el medio natural, y la vulnerabilidad de los más pobres
a la contaminación y a los desastres naturales; d) La ineficiencia en el
uso de los recursos naturales renovables; e) El tráfico de fauna y flora,
y los cultivos ilícitos, que contribuyen a la deforestación y generan
daños como el agotamiento de la capa de ozono y el calentamiento
de la atmósfera; f) El bajo conocimiento ambiental; y g) La ineficacia
de la administración en la consecución de soluciones a los problemas
ambientales.
1
Son un grupo extenso de plantas dentro de las que se encuentran las vasculares, que
contienen vasos internos para conducir el agua y los nutrientes, así como las plantas que
producen semillas.
La primera agenda gubernamental por el medio ambiente... 285
En materia de deforestación, la estadística para entonces oscilaba

entre 300 mil y 800 mil hectáreas/año, frente a un proceso de refores-
tación en los seis años anteriores que no superó las 94 mil hectáreas y
en las dos décadas anteriores no alcanzó a llegar a 300 mil hectáreas.
En materia hídrica, se evidenció el uso inadecuado de las cuencas,
por sobreexplotación y contaminación, y el riesgo de desertificación
en ciertas regiones del territorio nacional, generando problemas de dis-
ponibilidad de agua para ciudades como Santa Marta, Pasto y Tunja
que sufrían severos racionamientos por el agotamiento de sus fuen-
tes abastecedoras; o en zonas como la Sabana de Bogotá, San Andrés,
la Guajira y Córdoba donde ha existido abuso en el uso de las aguas
subterráneas, desecación de humedales o contaminación. También se
logró establecer que tan solo el 5% de los 1.044 municipios existentes
para entonces en el país, tratan sus aguas residuales antes de disponer-
las a las fuentes hídricas
Además de lo anterior, se hizo un importante esfuerzo por presentar
estadísticas en relación con la situación de riesgo que tiene el país de su-
frir desastres naturales derivados de terremotos, maremotos, erupciones
volcánicas, avalanchas y huracanes, que generan inundaciones, venda-
vales y deslizamientos de tierra que afectan gravemente a la población.
De igual manera, se evidenciaron los problemas que tienen las
grandes ciudades derivados de las más de 14.000 toneladas de resid-
uos sólidos que, para entonces, se producían en el país y de los altos
niveles de contaminación del aire, producidos en un 61% de las fuen-
tes móviles, y en un 39% de las fuentes fijas, identificando cerca de
5.600 fuentes de contaminación atmosférica, principalmente concen-
tradas en los corredores industriales de Bogotá-Soacha; Cali-Yumbo;
Medellín-Valle de Aburrá; Valle del Sogamoso; Barranquilla-Soledad;
Barrancabermeja; y Cartagena-Mamonal.
Por tales razones, el objetivo de la política ambiental del Salto So-
cial fue avanzar gradualmente hacia el desarrollo humano sostenible,
entendido como la ampliación de las oportunidades y capacidades de
la población, a través de la formación de capital social, para satisfacer
de manera cada vez más equitativa las necesidades de las generaciones
presentes, mediante un manejo prudente del patrimonio natural, con

el fin de mantener abiertas al mismo tiempo las opciones de bienestar
para las generaciones futuras.
Nuestra política ambiental estuvo orientada a garantizar el man-
tenimiento de la renovabilidad los recursos naturales, la reorientación
de su utilización económica y la conservación de la diversidad étnica y
cultural de la nación.
Su desarrollo se fundamentó en cuatro objetivos específicos básicos:
a) promover una nueva cultura del desarrollo; b) mejorar la calidad
de vida; c) realizar una gestión ambiental sostenible; y d) impulsar la
producción limpia.
Como estrategias para el aumento del capital social se plantearon
la concertación y la participación ciudadana; la coordinación, con-
currencia y subsidiariedad; el desarrollo científico y tecnológico; y la
gradualidad.
El plan de acción se orientó a través de programas como la protec-
ción de los ecosistemas estratégicos; mejor agua, mares y costas lim-
pias; más bosques; mejores ciudades y poblaciones; producción lim-
pia y la política poblacional; y de acciones instrumentales tales como
educación y concientización ambiental; fortalecimiento institucional;
información e investigación; planificación y ordenamiento ambiental
del territorio; y cooperación global.
En materia financiera, durante el cuatrienio, se aumentó la in-
versión pública en gestión ambiental del 0,13% al 0,58% del PIB, con
una inversión cercana a 1,24 billones de pesos, de los cuales el aporte
del presupuesto nacional ascendió a 510 mil millones de pesos y el
de las demás instituciones ambientales, entre ellas las Corporaciones
Autónomas Regionales, los grandes centros urbanos y los entes territo-
riales, alcanzó los 657 mil millones de pesos.
Las acciones ambientales más destacadas de mi Gobierno pueden
resumirse de la siguiente manera:
a) Se crearon nuevas áreas para la consolidación del Sistema de

Parques Nacionales Naturales y se ampliaron algunas áreas pro-
tegidas, tales como Islas del Rosario, San Andrés y Providencia

y Darién.
b) Se desplegaron ingentes acciones para la recuperación del com-
plejo deltaico estuarino de la Ciénaga Grande de Santa Marta,
considerada la acción de mejoramiento ambiental más impor-
tante desarrollada en el país durante los últimos 10 años.
c) Se dio atención preferencial al fenómeno del Pacífico, también
llamado fenómeno del niño, suscitado en el año 1997 y a los
incendios forestales.
d) Se suscribieron y pusieron en marcha 15 convenios de produc-
ción limpia sectoriales y regionales, sobre el corredor industrial
de Mamonal; el corredor industrial del oriente antioqueño; el
corredor industrial de Sogamoso con Ladrilleros y caleros; el
corredor industrial de Barranquilla; el sector de la arcilla y los
ladrilleros de Norte de Santander; el sector eléctrico, el sector
azucarero, el sector del carbón; los porcicultores, los productores
de flores y los productores de fique del departamento de Antio-
quia; el sector hidrocarburos, el sector de la palma de aceite, el
sector de plaguicida y los pequeños mineros de oro.
e) Se creó y puso en funcionamiento el Centro Nacional de Pro-
ducción Limpia.
f) Se expidieron 543 licencias ambientales, 153 planes de manejo
ambiental y se aprobaron 327 declaraciones de manejo ambien-
tal, llegando a evacuar el 83% del total de licencia ambientales
presentadas durante el cuatrienio desde la implementación del
instrumento.
g) Se reguló e implementó la tasa retributiva por vertimientos pun-
tuales a las fuentes de agua.
h) Se desarrolló la campaña “Saquemos a la naturaleza del conflic-
to”, en protesta a la voladura de los oleoductos, que es obsesiva-
mente atacada por los grupos al margen de la ley y que genera
graves impactos al medio ambiente.
i) Se expidió y se comenzó a aplicar la norma andina sobre acceso
a recursos genéticos.
j) Se expidió la reglamentación para el control de la contamina-

ción atmosférica y dotación de equipos para la red de calidad del
aire y de calidad ambiental, en 10 ciudades.
k) Se implementaron procesos de reconversión industrial para pre-
venir problemas de deterioro de la capa de ozono en las empresas
productoras de electrodomésticos y refrigerantes, con reducción
de un millón de toneladas de gases que afectan la capa de ozono.
Además de ello, se implementaron también las siguientes acciones

de mejoramiento ambiental:
a) Expedición e instrumentación parcial de la Política Nacional de

Biodiversidad.
b) Formulación de la agenda de desarrollo sostenible de la Amazo-
nía y el Pacífico.
c) La culminación del proyecto Biopacífico.
d) La organización del Consejo Regional Ambiental y del Fondo de
la Sierra Nevada de Santa Marta, y el apoyo al plan de desarro-
llo sostenible de este importante ecosistema.
e) Apoyo y orientación a las labores de CORMAGDALENA y ex-
pedición del Plan Estratégico 1998-2000.
f) Expedición de la Ley de Jardines Botánicos.
g) Recuperación y manejo de 23.000 hectáreas en cuencas abaste-
cedoras de acueductos locales.
h) La creación del CIF de conservación.
i) La expedición de un nuevo régimen para el aprovechamiento de
los bosques, que se aplica aún en la actualidad.
j) La expedición de lineamientos para el plan de manejo integrado
de las zonas costeras.
k) La implementación de acciones de control a la expansión y ope-
ración de los puertos carboníferos.
l) La promoción de las reservas campesinas.
m) El control y promoción tecnológica para la explotación aurífera
en pequeña escala, en el sur de Nariño y de Bolívar.
n) La expedición de la norma sobre compatibilidad de la actividad

minera en la Sabana de Bogotá.
o) La reconversión industrial para prevenir problemas de deterioro
de la capa de ozono en las empresas productoras de electrodo-
mésticos y refrigerantes.
Adicional a ello, se implementaron importantes acciones instru-

mentales para mejorar la eficacia en la gestión ambiental, como fueron:
a) La puesta en operación del Sistema Nacional Ambiental, re-

estructurado a través de la Ley 99 de 1993, principalmente en
relación con la estructura y funciones del Ministerio del Medio
Ambiente, la reorganización operativa y funcional de las Corpora-
ciones Autónomas Regionales, la implementación de las unidades
ambientales de los grandes centros urbanos y la puesta en marcha
de los cinco institutos de investigación ambiental, IDEAM, Ins-
tituto Humboldt, SINCHI, INVEMAR e Instituto del Pacífico.
b) La expedición de políticas ambientales en materia de biodiversi-
dad; producción más limpia; residuos sólidos; agua; restauración
y establecimiento de bosques; áreas protegidas; participación
ciudadana; población y medio ambiente; ordenamiento ambien-
tal territorial; plaguicidas; zonas costeras; educación ambiental;
y fauna silvestre.
c) Se fijó la posición de Colombia frente al protocolo de Kioto y se
implementaron acciones para la implementación de los prime-
ros proyectos bajo el mecanismo de desarrollo limpio, también
conocidos como proyectos MDL.
d) Se reconoció la titulación colectiva de la propiedad sobre 1,2
millones de hectáreas del territorio nacional a comunidades ne-
gras del Pacífico colombiano.
e) Se formuló una estrategia de financiación de la gestión am-
biental para Colombia, a implementarse entre los años 1998-
2007, que contempló una inversión para dicha década de
U$33.000 millones.
f) Se expidieron normas ambientales en materia de aire, suelos,

residuos sólidos, instrumentos económicos para manejo del agua
y manglares.
g) Se expidieron términos de referencia sectoriales debidamente
concertados con los gremios de la producción, para la elabora-
ción de los estudios ambientales que se exigen para el estudio
y decisión en materia de licencias ambientales, lo que incluye
términos de referencia para diagnósticos ambientales de al-
ternativas, estudios de impacto ambiental y planes de manejo
ambiental.
h) Se expidieron incentivos tributarios a inversiones ambientales,
en el marco de la reforma tributaria.
i) Se adquirió y dotó el inmueble en el que funciona el Ministerio
del Medio Ambiente.
j) La incorporación de la educación ambiental en la educación
básica y la formación de extensionistas rurales en materia de
recursos naturales.
k) El apoyo a la Red Universitaria de Formación Ambiental.
l) El apoyo al fortalecimiento del servicio de Policía ambiental.
m) La reactivación de la iniciativa de municipios verdes.
n) La creación y el montaje del Fondo de Compensación Ambien-
tal y la puesta en operación del FONAM, el FAMAZÓNICO y
el FONDO SIERRA, importantes fondos ambientales, estructu-
rados para el manejo de los recursos ambientales.
o) La implementación de la primera restructuración del Ministerio
del Medio Ambiente.
p) La publicación de un libro de compilación de las normas am-
bientales vigentes en el país.
q) La expedición de un mapa de zonificación ecológica del Pacífico
colombiano y su respectivo sistema de información geográfica.
r) La preparación de los planes de ordenamiento ambiental para
San Andrés y Providencia.
s) La consolidación de la posición internacional de Colombia y el
mejoramiento de la capacidad negociadora del país.
t) El desarrollo de una gestión permanente en la Comisión Nacio-

nal de regalías, para garantizar la adecuada canalización de los
recursos hacia las inversiones ambientales.
u) Y el aporte a la discusión y el estudio de alternativas en situa-
ciones ambientales graves, como en materia de erradicación de
cultivos ilícitos y con relación a la contaminación de las playas
por la operación de los puertos carboníferos.
Al cierre del Gobierno se dejaron expuestas, además, las princi-

pales limitaciones que se presentaron durante la gestión ambiental, que
fueron de orden institucional y político, y se dejaron planteados los
principales retos que debían asumirse durante el siguiente cuatrienio,
en materia institucional y de política; de orden presupuestal y financie-
ro; de orden técnico; y de orden temático; así como los retos en materia
de acciones instrumentales.
Es indudable que durante nuestro Gobierno quedaron sentadas to-
das las bases legales, instrumentales, operativas y de política, con las
cuales se ha venido desarrollando en las últimas tres décadas la gestión
ambiental del país.
Pero, además, se logró, como nunca, un gran posicionamiento del
tema ambiental en la opinión nacional y un mayor reconocimiento de
Colombia en el contexto internacional, como un país de suma impor-
tancia y verdaderamente estratégico en materia de recursos naturales
renovables, especialmente por su posición geográfica, su oferta hídrica
y su biodiversidad.

25 Años Del Salto Social. Memorias Del Gobierno de Ernesto Samper Pizano

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A 25 años del Salto Social

A 25 años del Salto Social

Ernesto Samper Pizano

Salto Social – Colombia. 2. Planes de desarrollo económico - Colombia. 3. Colombia-

© Editorial Funglode, Fundación Global Democracia y Desarrollo

Dirección editorial: Isabel Martínez

Diseño de cubierta: Angélica Jiménez y Felipe Urrego

Impresión: Editora Búho

Impreso en la República Dominicana

Los hitos cardinales de la política de defensa en el gobierno

La política antidroga durante la administración de Samper.............. 49

Samper: el Salto Social hacia la paz................................................... 61

La cultura en el gobierno del Salto Social.......................................... 77

Los derechos humanos, un compromiso de estado 1994-1998 .......... 87

La política social 1994-1998. La gestión posconstitucional

La política agropecuaria y rural durante la

La política económica durante la administración Samper............... 149

Estrategia nacional de competitividad.............................................. 207

Transporte e Infraestructura.............................................................. 241

Los aportes del gobierno Samper a la administración pública......... 251

Del réspice polum al réspice similia. Análisis de la política

La primera agenda gubernamental por el medio

¿Q ue no nos dejaron gobernar?

Ernesto Samper Pizano

Con alguna frecuencia me ha sucedido que algún transeúnte despre-

comienzo de mi gobierno, para presentar unas colaboraciones de fun-

la lucha contra el narcotráfico, que parecía ser su único interés o, al

La lucha contra las drogas: una política integral

La situación de orden público que heredé fue compleja y difícil. El

no se habrían registrado los avances en materia de orden público que

respuestas que fueron implementadas de manera autónoma y soberana.

convicción de que, si Colombia quería exigir respeto internacional por

Modernización y humanización de la fuerza pública

Sin una fuerza pública modernizada, depurada y humanizada, la ba-

los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, ayudó

rechazaba esta posibilidad porque, en el largo plazo, conduciría a un

casos no institucionales, en abierta complicidad con agentes del Es-

¿Qué gobierno, en los últimos dos cuartos de siglo, no ha busca-

Coherentes con esta propuesta, se preparó un proyecto de ley, deno-

El M inisterio de C ultura, el M inisterio de la Paz

En la búsqueda de la paz faltaba todavía una pieza importante, que

diversidad, que se podría convertir en nuestra gran riqueza, haya ter-

L os derechos humanos: imagen o realidad

En 1994, la degradación del conflicto armado era evidente. La su-

Comisionado al frente de ella, a fin de que acompañara al Gobierno

se extendió a la protección de los niños, con la presentación del Có-

Como muy bien señala Juan Carlos Ramírez en el ensayo preparado

tantes de la aplicación en Colombia de las directivas del denominado

23 millones de beneficiarios al cabo de los cuatro años. En la primera

como nuevos programas, asomaron a los jóvenes a través de la puerta

Nuestra primera preocupación cuando comenzamos el gobierno

las importaciones se duplicaron y el sector vio caer sus tasas de renta-

Definidas las condiciones para el rescate del campo, enfilamos todas

sabíamos que las medidas contra el narcotráfico que estábamos to-

economías sensibles a los cambios políticos súbitos. Lamentablemente,

fas. Por cuenta de esta novedosa política, el sector de infraestructura

La última pieza del rompecabezas tenía que ver con el tema de la

la política de mercado, impulsada por el Banco Mundial, primero a

¿Que no gobernamos? ¿Que nos la pasamos todo el tiempo defen-

que no lo hiciéramos o se hallaban demasiado ocupados conspirando

Juan Carlos Esguerra Portocarrero

Como en el mundo siempre ha habido quienes se ocupan de que la

sector de defensa, y años de una gigantesca inversión en él de recursos