La Salud como un Derecho Humano en Chile

Dr. Hernán Sandoval *

1. Antecedentes

Este es un momento especial para enfocar el tema de la salud en Chile mirado desde la
perspectiva de los Derechos Humanos, pues estamos viviendo un proceso de Reforma en
Salud con características diversas a la mayoría de las reformas, en el continente americano
al menos, que hasta ahora se han centrado en el ámbito financiero.

Chile1 es un país de desarrollo intermedio, que está experimentando una rápida transición
demográfica y epidemiológica, producto de la mayor expectativa de vida y una fecundidad
en descenso, lo cual hace homologable – en promedio - su perfil sanitario, al de países con
mayor grado de desarrollo, aunque con importantes desigualdades a lo largo de su territorio
y entre sus habitantes.

En esa perspectiva, aunque los indicadores de salud en el nivel nacional (anexo 1 con
indicadores de salud para el país) son satisfactorios, hay diferencias en ciertas áreas
geográficas o grupos poblacionales preocupantes. Así, podemos ver diferencias de casi 10
años en la “esperanza” de vida de la población según la comuna de residencia (figura 1) o
en la mortalidad infantil, en que el promedio nacional es de 10 por cada 1000 nacidos vivos
pero muestra grandes variaciones entre las distintas comunas el país, pudiendo duplicarse o
triplicarse en algunas áreas.
Figura 12

E s p e ra n z a d e V id a a l N a c e r p o r
C o m un as

H om bre s M u jere s
• C o e le m u 6 4 ,9 • S a n Ja v i e r 7 3 ,1
• Yu m b el 6 5 ,4 • M o lin a 7 3 ,5
• In de p e n de nci a 6 7 ,2 • Lota 7 3 ,6

• V it a c u r a 7 8 ,9 • V it a c u r a 8 4 ,5
• B arn ech ea 7 7 ,9 • B arn ech ea 8 2 ,7

V e g a J ; H o l l s te in R ; e t a l

1
* Secretario Ejecutivo para la Reforma de la Salud
** En colaboración con la Iniciativa Chilena para la Equidad en Salud
Pontificia Universidad Católica de Chile. Marzo, 2002.
1
Objetivos Sanitarios y Modelo de Salud para la Década 2000-2010. Enero, 2002.
Gobierno de Chile - Ministerio de Salud.
2
Referencia J. Vega R. Hollstein, 1999.

1
El desafío que se plantea para el sector salud en la actualidad, es distinto a aquél de la
primera mitad del siglo XX, cuando los problemas prioritarios eran las enfermedades
transmisibles y la salud materno-infantil. El modelo configurado para dicha época fue
exitoso, al permitir controlar y erradicar enfermedades como la malaria, el cólera, la
viruela, la poliomielitis, el sarampión, la desnutrición, las enfermedades diarreicas
infantiles, entre otras.

Hoy, al comienzo del siglo XXI, nos encontramos con una carga de enfermedad creciente,
asociada a una alta incidencia de enfermedades crónicas y degenerativas como el cáncer,
así como daños específicos resultado de algunos estilos de vida, muchas veces socialmente
determinados, como son las enfermedades cardiovasculares y el incremento de los
traumatismos, accidentes y violencias. Se suma la carga de enfermedad propia de la vejez y
un importante incremento de los problemas de salud mental, como las adicciones y la
depresión, problemas que no tienen respuesta satisfactoria en el actual modelo.

Estos daños a la salud, que constituyen los desafíos del nuevo siglo, responden a factores
condicionantes asociados a cambios culturales y estilos de vida (tabaco, alcohol, drogas,
actividad física, conducta sexual, y alimentación, entre otros), asociados a condicionantes
ambientales (aire, agua, tierra, ruido, radiaciones, hacinamiento, falta de áreas verdes,
espacios públicos y otros), a los condicionantes propios de la pobreza y, aquellos
relacionados con aspectos psicosociales (violencia, estrés, inseguridad, autoestima,
desintegración, desprotección social y otros).

La Declaración Universal de los Derechos humanos, proclamada por las Naciones Unidas
en el año 1948 establece en su Artículo 25 que:

1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad.

2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales.

Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a
igual protección social.

Hay coincidencia entre el diagnóstico recién expuesto y la declaración de los derechos

humanos, porque se entiende que el estado de salud de la población no solo depende de la
atención médica y prestación de servicios oportuna y de calidad, sino también de las
condiciones de vida, que podemos agrupar en los factores condicionantes o determinantes
de la salud. Entre éstos, la educación ocupa un lugar predominante, pero también se
incluyen el cuidado del ambiente, los mecanismos de protección social, calidad de la
vivienda, entre otros factores que contribuyen a la salud de los individuos.

2
Por tanto, la misión del sector salud, en la Reforma de Salud que se lleva a cabo
actualmente, es volver a definir los objetivos sanitarios para el próximo período y, al mismo
tiempo, impulsar un nuevo modelo de salud para enfrentar estos nuevos problemas,
teniendo en consideración que promover la salud y prevenir la enfermedad – frente a los
factores económicos, culturales y psico-sociales que están determinando estos nuevos
problemas - es una tarea de gran complejidad, que requiere del concurso de todos y no sólo
del sector salud.

Se han definido los siguientes principios para orientar la política de salud en Chile:

− Marco ético de los derechos humanos: derecho a la vida, a la salud, entre otros.
− Universalidad: se hace cargo de los problemas de salud de todas las personas, sin
consideración de sus condiciones sociales, de género, económicas, culturales o
multi-étnicas.
− Equidad: en la cobertura, el acceso y la oportunidad, en la erradicación de
discriminaciones y exclusiones de todo tipo.
− Solidaridad: mayor aporte desde las personas con más recursos a aquellos que
tienen menos, desde los sanos a los enfermos, de los jóvenes a los viejos y hacia las
mujeres en edad fértil.
− Integralidad: con perspectiva biológica, psicológica y social.
− Continuidad de los cuidados: que abarcan desde la promoción, prevención,
curación y rehabilitación, con calidad y respeto a la dignidad de las personas en la
atención y los cuidados de salud.
− Empoderamiento de la población: a través del fortalecimiento de la comunidad y
del ejercicio del control social, así como del auto-cuidado y promoción de su propia
salud con hábitos saludables.
− Democratización: a través de la constitución y fortalecimiento de los espacios de
participación, como los consejos (consultivos, desarrollo, salud etc.).
− Descentralización: a través de mayor poder de gestión y decisión regional.

Hoy día la evidencia permite identificar las situaciones que deben ser abordadas para
eliminar o reducir las barreras para lograr que todos los chilenos puedan ejercer su derecho
a la salud. En este sentido, la utilización de indicadores es fundamental y la selección de
“benchmarks” resulta útil, identificando las áreas problema y las dimensiones que
caracterizan el problema y permiten monitorear los avances. Sin embargo, si bien las áreas
problemas pueden ser comunes a todos los países o regiones, las dimensiones o indicadores
específicos utilizados deben considerar el contexto del país o región que se está analizando.
Haciendo un paralelo con el indicador “desarrollo humano” que mide UNDP para todos los
países del mundo, ellos identifican tres áreas susceptibles de medición, Salud, Educación e
Ingreso, sin embargo, reconocen que las dimensiones utilizadas para cada área pueden ser
diferentes según el nivel de desarrollo del país que se analiza. En aquellos países más
pobres, que aún no han iniciado la transición epidemiológica, con escasa capacidad de
respuesta a los problemas de la población y dificultad para obtener información, salud se
evaluará en términos de mortalidad infantil y magnitud de las enfermedades transmisibles.

3
En cambio en países con gran desarrollo económico y de organización social, los
indicadores seleccionados deberán reflejar esta situación y se utilizará la esperanza de vida,
protección a los adultos mayores u otros.

En la figura 2 se detallan las dimensiones seleccionadas para calcular el índice de desarrollo

humano para cada región en Chile.
Figura 2

Estructura de variables del Indice de Desarrollo

Humano IDH especial para Chile (regional)

Salud Educación Ingreso

Años de Vida Alfabetismo Promedio per cápita
Potencialmente de ingresos
Perdidos (AVPP) autónomos del
hogar
Años Promedio de Porcentaje de
Escolaridad Pobreza
Matrícula combinada Coeficiente de Gini
IDH Internacional

Esperanza de vida al nacer Tasa de alfabetización de PIB per cápita

adultos
Tasa de matrícula
combinada

Los indicadores tradicionales para agregados geográficos grandes han perdido sensibilidad
en Chile y ocultan las brechas que se producen en las comunidades. Además, su evolución
ocurre, a veces, en períodos más prolongados, dificultando la adopción de medidas de
control en plazos breves. Por ello, es necesario buscar nuevas formas de monitoreo y
vigilancia de la situación con indicadores intermedios de corto y mediano plazo, con mayor
sensibilidad que permitan adaptar más rápidamente los programas a las necesidades de la
población.

Así, en la figura 3 vemos la distribución del Indice de Desarrollo Humano por regiones del
país, observamos globalmente que la zona norte del país aparece con mayores niveles de
desarrollo que la zona sur, con bajos niveles desde la 6° a la 10° Región. ( Ver Figura 3 en
Anexo 2).

La Figura 3 muestra los promedios regionales, sin embargo este análisis se modifica al
mirar el aporte de cada componente al índice según las regiones en la figura 4 y podemos
ver que el nivel de ingresos es aproximadamente paralelo al nivel de educación, pero el
comportamiento de salud es diferente. Esta información identifica las áreas que deberían

4
ser intervenidas para mejorar las condiciones en cada región, dando mayor énfasis a
aquellas más deficitarias. Esto tiene sentido sabiendo que salud, educación e ingresos están
interrelacionados y que la inversión en cualquiera de ellas impacta positivamente en las
otras también, aunque también permite discriminar en cuales de los componentes es
prioritario actuar para lograr un efecto más pronto.

Figura 4

L a s d im e n s io n e s d e l ID H tie n e n e n la s
re g io n e s p e rfile s d ife re n c ia d o s
1 ,0 0 0

S a lu d
0 ,9 5 0
E d u c a c ió n
0 ,9 0 0
In gresos
0 ,8 5 0

0 ,8 0 0

0 ,7 5 0

0 ,7 0 0

0 ,6 5 0

0 ,6 0 0

0 ,5 5 0

0 ,5 0 0
I II III IV V VI V II V III IX X XI X II R .M

Analizando el efecto de la educación sobre el nivel de salud de la población, podemos

observar en las figuras 6 y 7, para hombres y mujeres respectivamente, que se producen
diferencias en la expectativa de vida de la población y que estas diferencias son mayores en
los hombres y ocurren especialmente en los grupos etáreos más jóvenes. En el caso de los
hombres, estas diferencias se deben especialmente a muertes por causas externas y
respiratorias y en las mujeres contribuyen además las causas cardiovasculares y
neoplásicas. Esta misma información, pensando en las posibles causas, para los hombres
puede relacionarse con el incremento de los accidentes y violencias y para las mujeres,
podría interpretarse como dificultad de acceso a la atención médica, pues el grupo etáreo
más afectado corresponde a mujeres con cáncer de cuello uterino y vía biliar. (Ver Figuras
5 y 6 en Anexo 2)
La educación de las madres también tiene un impacto directo sobre la mortalidad infantil,
efecto que puede seguirse a través de causas específicas, como se observa en la Figura 7
(Anexo 2).

El acceso a prestaciones de salud, utilizando como ejemplo las consultas preventivas,

muestran diferencias según el quintil de ingresos de la población y el sistema de previsión
de salud (figura 8). El sistema de salud público garantiza mayor acceso tanto a hombres
como mujeres a las prestaciones, con menor exigencia de copago. En cambio, el sistema de
seguros privados de salud favorece a los hombres con mayor gratuidad en los servicios, en
todos los quintiles de ingreso, cuando las mujeres presentan en general mayores
necesidades de salud que los varones.

5
 Figura 8

Pago de C onsultas Preventivas por sexo y

quintil de Ingresos. C ASEN 1998
FONASA ISAPRE

Si, Parcial SI, TOTAL Gratuito Si, Parcial SI, TOTAL Gratuito

100 100
80 80
60 60
40 40
20
20
0
I II III IV V I II III IV V 0
I II III IV V I II III IV V
Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Por primera vez en Chile en la encuesta CASEN del año 2000 se investigó la
autopercepción de salud en la población mayor de 15 años. Los resultados muestran que las
mujeres tienden a percibir su salud como más mala que los hombres, cuando son más
pobres y tiene menores niveles de educación (figuras 9, y 10 Anexo 2). Esto hallazgos son
concordantes con la literatura internacional y son relevantes porque se sabe que la
autopercepción de salud se relaciona con el nivel de mortalidad de la población, lo cual
refleja la situación de desventaja de la población más pobre y menos educada.

Con esta información queda claro que a pesar de un panorama global satisfactorio hasta
cierto punto, Chile tiene mucho trabajo por realizar para garantizar el acceso y las
prestaciones de salud que necesita toda su población.

6
2. Reforma del sistema de salud

La consideración fundamental que orienta la doctrina del Supremo Gobierno es la salud

como un derecho de las personas3. Esto significa que el país requiere un sistema de salud
que garantice a toda persona, independiente de su edad, ingreso, sexo, educación, etnia u
orientación sexual, la existencia de condiciones saludables en su comunidad y trabajo y una
atención de salud adecuada para enfrentar situaciones de enfermedad, sujetas a las
capacidades y recursos del país.

Este principio permite denunciar como quebrantamiento del derecho aquellas situaciones de
diferencias en los indicadores de salud cuando sus causas son materia de reorientación de
los recursos de que dispone el país para la salud. La equidad en salud es, por lo tanto, un
imperativo moral que está en la raíz de la voluntad de reformar el sistema actual por cuanto
este permite y hace posible situaciones de desigualdad respecto de la salud de las personas.
La Reforma de salud propone reducir las desigualdades en salud otorgando mayores niveles
de protección social.

La cobertura financiera de las prestaciones de salud de los trabajadores y sus cargas se

origina en una cotización obligatoria fijada por ley que se calcula a partir de la
remuneración percibida. La fijación por ley del mecanismo de pago de un seguro de salud
que da derecho a las personas que cotizan mensualmente a recibir atenciones de salud en
caso de enfermedad, le da a este seguro el carácter de un Seguro Social Obligatorio, que es
una extensión de la Seguridad Social.

De acuerdo a la ley vigente este Seguro Social Obligatorio puede ser administrado por una
única institución pública, esto es, el Fondo Nacional de Salud (FONASA) o por
instituciones privadas autorizadas por la ley para la administración del mismo que son las
Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES).

La doctrina que corresponde al Seguro Social Obligatorio no ha sido implementada en

forma equilibrada. En efecto, el asegurado es obligado por ley a cotizar, pero quienes
administran su cotización, tanto en el sector público como en el sector privado, no tienen
claramente establecido por ley el servicio que deben entregar a cambio de la cotización
recibida. Esta disparidad en las obligaciones fijadas por ley actúa en desmedro del usuario.

Este modelo institucional ha alcanzado un límite en su capacidad de enfrentar las

necesidades sanitarias de la población, lo que se expresa en la insatisfacción de la
población con el sistema de salud del país, tanto en el subsistema público, en que las
personas usuarias del mismo solicitan una mejoría en la cobertura y en el trato, como en el
subsistema privado, en que solicitan una mayor protección de sus derechos de asegurados.

Fundamentado en estas consideraciones y realidades con la Reforma de la Salud el

gobierno propone equilibrar las obligaciones del usuario y las obligaciones que los

7
administradores del Seguro Social Obligatorio, sean estas públicos o privadas, adquieren
con sus usuarios.

En otras palabras, es necesario establecer una regulación que fije las obligaciones de las
administradoras del Seguro Social Obligatorio, sean estas públicas o privadas, para con sus
beneficiarios. Estas obligaciones se expresan, en el marco de la Reforma, en el Plan de
Salud para las personas.

El Plan de Salud materializa un enfoque de equidad en salud mediante garantías crecientes

de oportunidad, calidad y financiamiento para aquellos problemas sanitarios que afectan a
la población y que más inciden en su calidad de vida. Cada persona, independiente de su
condición, del tipo de prestador de servicios de salud, sea este público o privado y del
administrador del seguro, tendrá derecho a las garantías de acceso, calidad, oportunidad y
financiamiento que fije el Plan. La obligatoriedad del Plan es condición necesaria para
alcanzar metas de equidad. Ello hace necesario modificar la legislación vigente para que
todas las personas afiliadas tengan garantizado su acceso al Plan.

La iniciativa de formular el Plan de Salud Universal (PSU) surge del reconocimiento de tres
dimensiones del derecho a la salud:

• universalidad (toda la población chilena y extranjera residente en el territorio

nacional, debe beneficiarse3),
• integralidad (todas las enfermedades o condiciones de salud, considerando
además sus distintas fases de evolución clínica) y,
• totalidad (todas las acciones o prestaciones asociadas al ciclo de salud -
enfermedad).

A estas dimensiones, se le suman consideraciones sobre la realidad de los recursos

disponibles y la búsqueda de alternativas costo - efectivas, requeridas para mejorar
progresivamente el nivel de salud.
El establecimiento de un Plan de Salud Universal (PSU) materializará los objetivos
sanitarios y prioridades nacionales del Sistema de Salud, cuya finalidad es:

“Mejorar la salud de todos los chilenos, prolongando la vida y los años de vida libres de
enfermedad y al mismo tiempo, reducir las desigualdades en salud, mejorando la salud
de los grupos más desfavorecidos de la sociedad”.4

3
Se refiere a los ciudadanos que viven en el territorio nacional y los extranjeros residente
4
Objetivos Sanitarios 2000 - 2010, Departamento de Epidemiología, Ministerio de Salud. 2000

8
Los conceptos de universalidad, integralidad y totalidad, junto con la equidad, eficiencia y
la solidaridad, constituyen los principios de la seguridad social, que se aplican al Seguro
Social de Salud obligatorio5 vigente en el país, y al Plan de Salud Universal.

3. Descripción General

La población debe tener la mejor salud que el país sea capaz de alcanzar, acorde con las
condiciones que determina el perfil epidemiológico y demográfico que hoy vivimos, sin
distinguir entre las personas de mayor o menor nivel de ingreso, género, edad u otros
determinantes de desigualdades en Chile.
Por estas razones, el Ministerio de Salud ha señalado al país los Objetivos Sanitarios6 con
metas nacionales en salud que se deben alcanzar en el año 2010, constituyendo una
referencia fundamental para establecer las intervenciones y acciones prioritarias que deben
ser incluidas en el Plan de Salud Universal. Estos objetivos y metas se fundamentan en una
evaluación detallada de la situación actual y la experiencia nacional e internacional, luego
de ser debatidos y consensuado con los distintos actores del sector, a través de las Mesas de
Discusión de la Reforma. Se plantean que Chile enfrenta cuatro desafíos sanitarios en la
década que comienza:
• el envejecimiento progresivo de la población, que involucra una creciente carga de
enfermedades degenerativas de alto costo de atención en salud;
• las desigualdades en la situación de salud de la población, que se traduce en brechas
sanitarias entre los grupos de población de distinto nivel socioeconómico;
• responder adecuadamente a las expectativas legítimas de la población con respecto al
sistema de salud, continuamente señalada como un elemento de insatisfacción para la
sociedad; y
• resolver los problemas pendientes y mantener los logros sanitarios alcanzados.
Por otra parte, existe consenso en la comunidad internacional en que uno de los requisitos
para que un sistema de salud sea justo, es que exista la mayor independencia posible entre
lo que aportan las personas y la utilización que hacen de los sistemas. Es así como en países
industrializados los gastos de bolsillo representan una muy baja proporción del gasto total
en salud, en particular en aquellas acciones que se consideran prioritarias para el logro de
objetivos sanitarios. De acuerdo a reportes internacionales, Chile tiene un aporte directo de
bolsillo muy superior a países como Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido,
representando casi el 49% del total del gasto en salud.7

5
La existencia de cotizaciones obligatorias de salud para los trabajadores constituye un seguro de
salud obligatorio inserto en el régimen de Seguridad Social.
6 Idem 5.
7
OMS. Mejorar el desempeño de los sistemas de salud. Informe sobre la salud en el mundo, 2000.

9
Por otra parte, estudios realizados en Chile8, muestran que para los chilenos una prestación
de salud de calidad debe cumplir con los siguientes criterios:

• Ser eficaz (que resuelva aquello por lo que se consulta),

• Informada (basada en la explicación sobre los hallazgos clínicos, las
posibilidades de evolución y tratamiento),
• Dedicada, deferente y amable
• Completa (que involucre los recursos necesarios para su resolución)
• Oportuna (a tiempo y cuando es necesaria)

Estos aspectos, plantean el imperativo de diseñar instrumentos que permitan mejorar la

calidad percibida por el usuario para todo el Sistema de Salud.
Con estos antecedentes, el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos E. ha considerado
necesario introducir un Plan de Salud con acceso universal y garantías explícitas de carácter
obligatorio que se plantea como una herramienta para el nuevo enfoque de salud (modelo
de Atención), basado en objetivos y metas sanitarias, que permitirá orientar los cambios
que Chile necesita:
• Actuar para mantener sana a la población con una política de promoción de la salud
y prevención de la enfermedad que alcance efectivamente a todos, mejorando la
calidad de vida, manteniendo ambientes favorables en el trabajo, en el ámbito rural
y urbano, y en el hogar.
• Satisfacer las necesidades sanitarias en forma equitativa, garantizando una adecuada
calidad, acceso, oportunidad y cobertura financiera suficiente de las acciones y
prestaciones de salud para todas las personas.
• Asegurar la regulación armónica de los subsistemas público y privado de modo de
garantizar un mejor aprovechamiento de los recursos destinados a la salud.
Se definirá un modelo integral de atención de salud, centrado en las necesidades de las
personas, que responda a la situación de salud en todo el ciclo de vida de las personas y de
las comunidades, actuando también sobre determinantes y condicionantes de la salud.

3.1 Propósito del Plan Universal de Salud

El PSU será uno de los instrumentos que contribuyan a lograr cambios en el perfil
epidemiológico del país. Así será uno de los aspectos fundamentales para el logro de los

8
Feedback Consultores. Estudio inicial de percepción del usuario. Estudio encargado por el
Ministerio de Salud, Comisión Reforma, 2000.

10
objetivos sanitarios propuestos para la década. Esto implica que el sistema de salud
chileno enfatice la efectividad de las acciones y prestaciones que otorga.
El PSU será una de las herramientas que contribuirá a garantizar la equidad en el acceso a
atención de salud, ya que asegurará la asistencia de acuerdo a condiciones de salud e
independiente de la capacidad de pago de las personas.
El PSU será uno de los instrumentos que fortalecerá la regulación sanitaria para todo el
sector, ya que permitirá explicar las condiciones de acceso, oportunidad, calidad y de
protección financiera de las acciones de salud para la población.
El PSU será una de las herramientas fundamentales para implementar un modelo de
atención moderno en que se privilegia la promoción y la prevención, cuyo eje es la
atención primaria y ambulatoria. Como asimismo, enfatizando aquellas acciones y
prestaciones de carácter curativo y paliativo de gran importancia para el logro de los
objetivos propuestos.
El PSU tiene también como objeto contribuir al ordenamiento sectorial en la provisión y
establecer un financiamiento justo, a partir del establecimiento de las acciones y
prestaciones necesarias y efectivas para lograr un mejor nivel de salud.

3.2 Contenido del Plan Universal de Salud

El PSU será universal y de carácter integral, en cuanto comprende todas las acciones y
prestaciones para hacer frente a las necesidades de salud de las personas, tomando en
consideración el conocimiento científico disponible para definir las acciones más costo-
efectivas.
Será total, en cuanto los beneficios contemplados en el plan incluirán un conjunto de
acciones y prestaciones de salud, que irán desde la promoción, prevención, curación,
cuidados paliativos hasta la rehabilitación, con una calidad estandarizada y garantizada en
las redes de atención que utilice cada Administrador del Plan, independiente que este sea
público o privado.
El PSU será incremental, porque persigue mejorar lo ya existente, mediante un proceso
dinámico de actualización para definir actividades garantizadas que aumentarán y
cambiarán en el tiempo, según los objetivos nacionales del país. El plan otorgará prioridad
a todas aquellas intervenciones necesarias para resolver de manera eficaz los principales
problemas de salud que afectan a la población y establecerá garantías explícitas de acceso,
oportunidad, calidad y cobertura financiera.

11
 3.3. El diseño del PSU contempla dos grandes componentes:

PLAN DE ACCESO UNIVERSAL CON GARANTÍAS EXPLÍCITAS

Garantías Explícitas
!Acceso
!Calidad
!Oportunidad
!Protección Financiera

Componente: Componente:
Salud Pública Salud de las Personas
!Acciones
colectivas o !Prioridades con garantías
poblacionales máximas e intermedias
!Acciones +
Individuales !Acciones otorgadas en
condiciones similares a las

• Componente de Salud Pública: es el conjunto sistemático de acciones de salud,

consideradas "bienes de salud pública"9, destinadas a proteger la salud de las personas
de los riesgos del ambiente y a promover comportamientos que mantengan sana a la
población. Algunas son acciones de carácter ambiental, colectivo o poblacional y otras
son aplicadas a los individuos, por ejemplo, vacunas. Estas últimas son acciones que
requieren una cobertura del 100% para ser efectivas en el control de las enfermedades
transmisibles. Este componente del plan se financiará mediante aporte fiscal y será
administrado por la autoridad sanitaria. Su ejecución podrá estar a cargo, en un ámbito
sectorial o intersectorial, de instituciones Públicas y Privadas (complementariedad
público - privada).

9
Los bienes de salud pública son bienes, con altas externalidades y/o características de bien
público. Un bien público puro se define como aquel que se caracteriza por las siguientes
propiedades: i) no es posible excluir del consumo a quienes no pagan; ii) no existe rivalidad en el
consumo, pues el bien no se hace más escaso para los demás porque un individuo en particular lo
consuma. Ejemplos de bienes públicos son el aire puro, las campañas públicas de información, la
defensa.
Ortún, Vicente. La Economía en Sanidad y Medicina: Instrumentos y Limitaciones

12
• Componente de Salud de las Personas: es el conjunto de acciones y prestaciones
preventivas, curativas, de rehabilitación y de cuidados paliativos necesarios para
resolver integralmente las necesidades de salud. Estas acciones y prestaciones deben
ser otorgadas a los beneficiarios, por los administradores del seguro social obligatorio
de salud, mediante un esquema de regulación sanitaria que permita brindar garantías
crecientes a toda la población el acceso, la oportunidad, calidad y protección financiera
de las mismas.

3.4. Garantías Explícitas del Plan de Salud Universal

Éste contendrá un sistema de garantías que buscará asegurar que todos los miembros de la
sociedad puedan gozar del acceso a las acciones y prestaciones del PSU bajo condiciones
explícitas, exigibles y socialmente aceptables. Una garantía explícita establece protección
efectiva para el ejercicio de los derechos emanados del plan, de acuerdo a los objetivos
sanitarios y los recursos disponibles.
Las garantías del plan serán diferenciadas, de acuerdo a los objetivos sanitarios y las
prioridades, dependiendo de la condición de salud y el tipo de intervención asociada. En
particular serán mayores para aquellas enfermedades y condiciones de salud que
signifiquen una mayor carga de enfermedad10, que impliquen mayor desprotección y
dificultades de acceso, como por ejemplo: las prioridades sanitarias, patologías complejas
de alto costo, y urgencias con riesgo vital, entre otras.
El PSU contemplará garantías diferenciadas en cuatro ámbitos:
• acceso,
• oportunidad de atención
• calidad
• protección financiera

! Acceso: Se refiere a la garantía de recibir las actividades de salud, de acuerdo a las

directrices que fije la Autoridad Sanitaria. Dichas directrices estarán vinculadas a
grupos poblacionales y a la forma de entrar a una red de servicios de salud,
condicionada por la capacidad de resolución y derivación de cada nivel. Cada
Administrador de Plan deberá garantizar este acceso, intermediando o facilitando las
relaciones entre los usuarios y los proveedores de Salud.
! Oportunidad: Se refiere al tiempo máximo para la entrega de prestaciones cubiertas
en el plan. Se podrán distinguir garantías de tiempos de atención máximo en dos
ámbitos, para la primera atención y tiempos garantizados para atención cuando ya
existe diagnóstico. Ambos tipos de garantías serán explícitas, por prestación y/o

10
Por carga de enfermedad se entiende la magnitud generada por su probabilidad de ocurrencia
(medido en prevalencia e incidencia), su contribución en muertes y en discapacidad.

13
 acciones o agrupaciones de éstas, en el plan y por lo tanto se vuelve una obligación para
las instituciones administradoras del plan dar cumplimiento a ellas y serán debidamente
fiscalizadas por la autoridad sanitaria respectiva. Esto último implica también la
elaboración de los medios de verificación para poder medir el cumplimiento de tales
obligaciones.
• Calidad: Desde un punto de vista técnico, es el conjunto de atributos con que las
actividades y prestaciones de salud aumentan la probabilidad de obtener los resultados
deseados, incluyendo la mayor satisfacción de los usuarios, basados en el conocimiento
vigente. Desde un punto de vista del usuario, el plan contempla los requisitos que deben
cumplir las instituciones que participen en la administración del plan para garantizar
calidad en el servicio prestado. El plan contemplará calidad estandarizada de las redes
de atención, verificadas y reguladas por la Autoridad Sanitaria.
• Protección Financiera: Implica garantizar el financiamiento del plan de salud, con el
fin de que todas las personas puedan acceder a las acciones y prestaciones del mismo,
bajo condiciones explícitas de entrega y conocidas por todos. Con esta protección en
términos del financiamiento, se pretende que la restricción para contribuir total o
parcialmente a financiar las prestaciones necesarias, no sea un obstáculo al acceso a los
servicios, para que ni el trabajador ni su familia caiga en la pobreza o se mantenga en
ésta como resultado de afrontar el gasto de mantener, recuperar o rehabilitar su salud.

3.5. Alcance y Quiénes Administran el Plan

Todas los chilenos y extranjeros residentes en el territorio nacional11, sin exclusiones,

tendrán derecho al PSU y sus garantías, independiente de la calidad previsional, edad,
género o ingreso. El Ministerio de Salud, entre sus atribuciones de Autoridad de Salud,
podrá hacer exigible el Plan de Salud de las Personas a todo el sector salud (público y
privado), condición básica para que pueda asegurarse una mayor equidad.
Su administración por parte de FONASA y las ISAPRE, es obligatoria según las
condiciones establecidas por el plan. Su obligatoriedad reduce las posibilidades de
seleccionar riesgos y la estandarización de beneficios disminuye las asimetrías de
información12, favoreciendo la exigibilidad de condiciones de otorgamiento y acceso de los
mismos.

11
Quedan excluidos los chilenos con residencia en el extranjero y los extranjeros no residentes.
12
El mercado de salud es un ejemplo clásico de asimetría de información, tanto entre los usuarios y los
administradores como entre los usuarios y los proveedores. Esto hace necesario la intervención del Estado
para regular el quehacer de quienes participan en el sector salud y asegurar, de esta forma, que el
desbalance no se traduzca en resultados ineficientes e inequitativos, tales como la selección activa de
personas con bajo riesgo de enfermedad, con la consecuente segmentación de la población entre personas
de alto y bajo riesgo de enfermedad, y la desviación de recursos hacia prácticas improductivas desde el
punto de vista sanitario y económico. La Reforma de Salud propone enfrentar esta situación mediante la
introducción de un Plan de Salud que garantizaría y estandarizaría beneficios, un Fondo Solidario para
compensar a los administradores con población de mayor riesgo y el fortalecimiento de la capacidad regulatoria de la
Autoridad de Salud, además de iniciativas como la ley de derechos y deberes de los usuarios.

14
3.6. Quién Define y Regula el Plan

El Ministerio de Salud se hará responsable de formular, evaluar y actualizar el PSU. Para

ello contará con un Consejo Asesor del Plan, que le dé las máximas garantías a todos los
actores regulados y en especial a los usuarios. El Ministerio, en forma regular y sistemática,
revisará y adecuará su contenido e informará un valor referencial del PSU.
A partir de la definición del plan y sus actualizaciones, la Autoridad de Salud, en conjunto
con otros organismos competentes del Estado, deberá establecer garantías crecientes de
acceso, oportunidad, calidad y cobertura financiera, de acuerdo a los recursos disponibles,
teniendo en consideración los problemas sanitarios que más afectan a la población y que
más inciden en su calidad de vida. Su entrega será regulada y fiscalizada por la Autoridad
de Salud.
Un primer paso en esta dirección ha sido el desarrollo de una Ley de Derechos y Deberes
de las Personas en Salud, 13 cuyo propósito es mejorar la relación de las personas con el
sistema de salud y facilitar la expresión de ellas y la respuesta del sistema cuando estos
derechos no son respetados.

3.7 Qué beneficios obtienen las personas

El establecimiento del PSU y sus garantías persiguen mejorar la atención de salud de la

población en, al menos, los siguientes ámbitos:

1. Mejor información sobre derechos y garantías por el sólo hecho de hacer explícito y
obligatorio el plan.
2. Cobertura universal, integral, y solidaria, propia de un sistema de seguridad social
en salud.
3. Priorización del perfil de salud sobre la base de las necesidades de la población,
definidas en los objetivos sanitarios nacionales.
4. Mejores prestaciones, basadas en evidencia científica y técnica respecto de su
efectividad y eficacia.
5. Mejores condiciones de acceso a la provisión y derivación. Se buscará resolver las
listas de espera y brechas de atención.
6. Oportunidad de atención con plazos compatibles con las necesidades sanitarias de
las personas, las recomendaciones entregadas por la evidencia científica disponible
y la capacidad de respuesta del sistema.

13
Proyecto de Ley presentado por el Ejecutivo al Parlamento de la República en Junio del 2001.

15
 7. Mejor calidad de atención y satisfacción usuaria, mediante el ejercicio de la
Autoridad Sanitaria en la regulación de la calidad técnica del sistema proveedor, el
establecimiento de protocolos o guías de atención y los procedimientos de
acreditación.
8. Mayor eficiencia en la utilización de los recursos para la salud, al ordenar la
provisión y financiamiento de las acciones del sector.
9. Mayor cobertura financiera, introduciendo mayor solidaridad financiera.

3.8 Financiamiento del Plan de Salud Universal.

La forma de financiar el plan de Salud Universal contempla la existencia de varias fuentes

de financiamiento.
El Componente de Salud Pública del Plan de Salud Universal, será administrado por la
Autoridad Sanitaria y financiado con fondos provenientes de aportes fiscales.
El Componente de Salud de las Personas del Plan de Salud Universal, tendrá varias fuentes
de financiamiento: aportes provenientes del Fondo Universal Solidario, Cotizaciones
obligatorias, Co-pagos limitados y Aporte Fiscal14.

4. Otras Medidas

Junto con proponer las modificaciones legislativas que permitan hacer obligatorio el Plan
de Salud ya descrito y que es el planteamiento eje para generar equidad, es necesario
realizar modificaciones importantes en el sistema de salud chileno que permitan enfrentar
los desafíos de la patología dominante en el siglo XXI.
Estas transformaciones comprenden:

4.1 Modelo de Atención

Entendido como la organización del proceso de atención de salud en el conjunto de

establecimientos que constituyen la infraestructura sanitaria del país. El nuevo modelo
busca, en lo esencial, satisfacer las necesidades y expectativas del usuario y optimizar las
intervenciones en su eficiencia y eficacia en aquellos puntos del sistema que toman
contacto con las personas.
En la práctica se trata de transitar de un modelo curativo centrado en los especialistas y la
atención hospitalaria a un modelo de promoción de la salud y preventivo, focalizado en la

14
El aporte fiscal será para financiar la contribución de las personas de bajos ingresos e indigentes
al FUS.

16
atención primaria de salud. Este es un componente crucial del proceso de Reforma porque
implica cambios profundos en la cultura organizacional del sistema de salud y compromete
a los profesionales y trabajadores de la salud, gremios muy estructurados y con gran fuerza
ante la opinión pública.

4.2 Autoridad Sanitaria

Es también preciso reforzar al Ministerio de Salud y sus estructuras regionales y locales

para que no sólo actúe en el terreno de lo sanitario (prevención de enfermedades, lucha
contra epidemias, saneamiento del ambiente, garantías de calidad, entre otras actividades)
sino que además debe tener una fuerte presencia reguladora en un sistema donde hay
aseguradores y prestadores públicos y privados lo que implica una acción reguladora del
mercado que no estaba implícita en las funciones que habitualmente desempeñaba el sector,
junto con esto, además la autoridad sanitaria deberá encargarse de la defensoría de los
derechos de los pacientes en el nuevo ordenamiento jurídico institucional propuesto.

5. Conclusiones

Hemos querido dar una visión realista de la situación de salud de Chile que puede exhibir
indicadores de salud que colocan al país en un lugar destacado entre las naciones del
mundo, considerando su nivel de desarrollo económico y además su modesto gasto en salud
que no supera los 350 dólares per cápita al año considerando el gasto público y el gasto de
las personas.
Sin embargo destacamos al mismo tiempo que los indicadores promedio ocultan las
inequidades que encontramos en el país y que junto con los cambios en el perfil
epidemiológico y demográfico de nuestra población constituyen los grandes desafíos de la
salud en el siglo XXI.
Es precisamente el análisis en profundidad de los indicadores y la comparación sistemática
(Benchmark) de los mismos lo que permite identificar la situación de inequidad y las
condiciones que las generan. Esto se consigue sólo con un ejercicio sistemático e
intencionado para poner en evidencia esta situación ya que la inequidad es el resultado de la
acción de múltiples factores a veces difíciles de identificar, mientras que la equidad es la
expresión de una voluntad deliberada de superar las desigualdades injustas y evitables.
Es en el marco de la protección de los derechos económicos y sociales en el cual se inscribe
la política de Reforma de la Salud del Gobierno de Chile porque buscan precisamente
resolver los problemas de acceso a la atención médica y de desigualdad en el resultado en
salud de la situación actual generando los mecanismos culturales, jurídicos e institucionales
que permitan una real protección de los derechos de todos los residentes en Chile.

17
18
 ANEXO 1

Indicadores de Salud Chile 2001

Referencia: Situación de Salud Chile 2000.

Compilación de Documentos
Departamento de Epidemiología, MINSAL, enero 2001
www.minsal.cl

Algunos indicadores seleccionados

19
20
21
22
23
 ANEXO 2

FIGURA 3

Chile 2000, IDH por Regiones

24
 FIGURA 5

Diferencia en EV (20-69) Hombres

Niveles educacionales extremos por edad y
causa de muerte, Chile 1985-87

1 .6 0 0

M a le s Ex ternal
Diffe r e n ce : 8,65 ye ar s
Ill-def ined
1 .2 0 0
Diges tiv e

Res piratory

Cardiov as c ul
0 .8 0 0 ar
Neoplas ms

0 .4 0 0

0 .0 0 0
20

25

30

35

40

45

50

55

60

65
-2

-2

-3

-3

-4

-4

-5

-5

-6

-6
4

9
Ag e g r o u p
Vega J; Hollstein R;et al

25
 FIGURA 6

Diferencia en EV (20-69) Mujeres

Niveles educacionales extremos por edad y causa de
muerte, Chile 1985-87
Ex ternal

Ill-def ined

Diges tiv e

F e m a le s Res piratory
0 .4 0 0 Diffe r e n ce : 4,5 ye ar s
Cardiov as c ul
ar
Neoplas ms

0 .0 0 0
20

25

30

35

40

45

50

55

60

65
-2

-2

-3

-3

-4

-4

-5

-5

-6

-6
4

9
Ag e g r o u p

Vega J; Hollstein R;et al

FIGURA 7

T a s a d e M o r ta l id a d In fa n t il p o r C a u s a , s e g ú n g r a n d e s g r u p o s d e
la C .I. E . -9 , s e g ú n a ñ o s d e e s t u d io a p r o b a d o s d e l a m a d re
C h il e 1 9 9 0 -1 9 9 5

8 ,0

7 ,0

6 ,0

5 ,0

4 ,0
P e r in at a l ( 76 0 - 77 9 )
3 ,0 An o m . C o n . ( 74 0 -7 5 9 )
R e s p ira t o r io ( 46 0 - 51 9 )
2 ,0
T ra u m a ( 80 0 - 99 9 )
1 ,0
Ma l d ef ( 7 80 - 7 9 9 ) C a u sa s
0 ,0 In fec c ( 00 1- 1 3 9 )
S in
1 a 3 R esto
4 a 6
7 a 9
10 a
13 y
12
m ás
A ñ o s d e e s t u d io a p r o b a d o s d e la
m ad re

26
 FIGURA 9

Percepción Estado de Salud según Quintil

de Ingreso y Sexo – Chile CASEN 2000
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40% Hombres Mujeres

30%

20%

10%

0%
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil Quintil V . Quintil I Quintil II Quintil III Quintil Quintil V
IV IV

Buena/muy buena Regular Mala/muy mala

FIGURA 10

A u to P e rc e p ció n d e S a lu d se g ú n
N iv e l d e E sc o la rid a d – C h ile C A S E N 2 0 0 0

12
10
promedio de
Educación)

8
6
4
2 11,7 10,4 7,8 6,1 6,1
0
Muy Buena Regular Mala Muy mala
buena
Auto Percepción de Salud

27