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Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-8
Tema central
Entrevista
Reseñas
Por una América Latina más segura. Una nueva perspectiva para prevenir
y controlar el delito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139-141
Iréri Ceja Cárdenas
Presentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-8
Central topic
Organized Crime and Strategic Intelligence: Challenges for the 21st Century . . . . . . . . 55-70
Andrés I. Ferratto
Interview
Books reviews
Por una América Latina más segura. Una nueva perspectiva para prevenir
y controlar el delito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139-141
Iréri Ceja Cárdenas
L
os últimos años, América Latina se ha visto abocada a un dilema alrededor de una
de las problemáticas que mayor demanda han captado de los gobiernos de turno:
la seguridad ciudadana. Por un lado, persisten los altos niveles delictuales producto
de la violencia y la criminalidad proveniente del delito común y organizado. Por
otro lado, la región se ha visto favorecida por una recuperación de sus índices
económicos y sociales que ha incidido en el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población y una progresiva reducción de la pobreza. Por último, ha existido un incremento
sustancial de los costos o gastos sociales en seguridad que derivó, a nivel público, en la
proliferación de estrategias de control situacional del delito, el aumento del pie de fuerza
policial y el crecimiento del aparato punitivo, mientras que, a nivel privado, en un desarro-
llo exponencial de la industria de la seguridad privada. Este dilema nos debe conducir a dos
reflexiones asertivas: 1) las causas de la violencia y la criminalidad necesitan un tratamiento
aparte autónomo y diferenciado. Se requiere para esto desmitificar la relación directa entre
pobreza/marginalidad y criminalidad que han ubicado a la problemática de la seguridad
ciudadana dentro de las agendas gubernamentales de desarrollo social y económico; y 2) la
necesidad de una optimización de los recursos invertidos en función de una mayor preci-
sión referente a las estrategias para controlar y disminuir los delitos.
Estas reflexiones nos conducen a la necesidad de establecer nuevas discusiones que
apunten a un redireccionamiento de la política de seguridad en la región. En este sentido,
el tema de la inteligencia criminal, sin lugar a dudas, ocupa un lugar central. Sin embargo,
la inteligencia criminal ha tenido un escaso desarrollo en el debate de los estudios de segu-
ridad actuales. Al ser la inteligencia un concepto colonizado, mal empleado y finalmente
desprestigiado por las doctrinas de seguridad nacional que contribuyeron a violar derechos
humanos, la inteligencia criminal terminó relegada al monopolio de un discreto segmento
de investigación reactiva policial. A esto se suma el hecho de que, en las últimas décadas,
ganaron terreno las discusiones alrededor de la prevención del delito como una medida
alternativa al tratamiento netamente punitivo del mismo, lo cual sin duda contribuyó a
generar un aumento sustancial de los aparatos de control tanto a nivel público como pri-
vado en la región. Pese a ello, nunca se pudo sistema recurrente de rendición de cuentas y
comprender, en su real dimensión, el rol y la de respeto a los derechos humanos propios de
utilidad estratégica de la inteligencia criminal los requerimientos de los Estados democráti-
para una mayor eficacia en la prevención y cos modernos.
control delictual. El objetivo de este número de URVIO es
Actualmente en la región asistimos a una desempolvar el debate sobre la inteligencia
coyuntura donde el avance y las dinámicas criminal con la finalidad de responder a las
operacionales de las bandas delincuenciales siguientes preguntas de la realidad contem-
organizadas han puesto en apuros a algunos poránea latinoamericana: ¿cuáles han sido
Estados latinoamericanos. Estos retos y desa- los principales procesos de transformación
fíos estatales pasan por la necesidad de afron- de entidades o instituciones de inteligencia
tar la presencia transnacional y local de la criminal? ¿Qué doctrinas se han desarrollado
delincuencia organizada y las secuelas de vio- alrededor de este sistema? ¿Qué influencia han
lencia y corrupción que estas redes generan; tenido? ¿Qué retos presentan? ¿Cómo se están
así como por la urgencia de construir entida- dando los sistemas de control y fiscalización
des confiables que sean capaces de prevenir de estos servicios? La participación militar en
e interpretar las grandes transformaciones y la inteligencia criminal: ¿plausible, deseable?
mutaciones del fenómeno delincuencial a ni- ¿Cuál es el rol de los servicios privados de in-
vel transnacional y sus conexiones regionales. teligencia dentro de un esquema general de
Las ventajas o desventajas de la globalización inteligencia criminal estatal?
han potenciado la acción de redes criminales Si bien estas preguntas son amplias y de-
organizadas y su enorme capacidad de infiltra- safiantes, este número presenta artículos que,
ción en sociedades y Estados. Por esta razón, desde distintas perspectivas y realidades, pre-
se hace necesaria la generación de sistemas de tenden contestar estos interrogantes. De igual
inteligencia criminal que doten a los Estados forma, se ofrece una entrevista a un experto en
de una alta proactividad frente al tema. la materia, que permite profundizar con más
La inteligencia criminal debe ser entendi- detalle los desafíos que presenta la producción
da como la capacidad que tienen los Estados de inteligencia criminal en la región. Espe-
para desarrollar agudas capacidades institu- ramos que los desarrollos planteados en este
cionales a nivel estratégico, táctico y operativo número sean de provecho importante para la
para prevenir, neutralizar y reaccionar opor- comunidad latinoamericana interesada en esta
tunamente frente al delito. En este plano, la área en especial y en el debate de la seguridad
inteligencia criminal necesita una alta adap- ciudadana en general.
tabilidad institucional que le permita estar a
tono con las dinámicas y grandes mutaciones
y desafíos que el mundo criminal presenta a Daniel Pontón C.
las sociedades. Esto implica tener un elevado
nivel de coordinación con otras agencias, pero Editor de URVIO,
también un recurrente desarrollo tecnológico, Revista Latinoamericana de
sistemas de información y especialización del Estudios de Seguridad
recurso humano. Todo esto, en el marco de un
Glen Evans1
Fecha de recepción: agosto de 2014.
Fecha de aceptación: octubre de 2014.
Resumen
Las características propias de la criminalidad organizada enfrentan al Estado nación a una reali-
dad compleja frente a la cual no existen soluciones únicas ni sencillas. La única herramienta que
posee el Estado para el combate a estas organizaciones es el conocimiento como herramienta para
sustentar la toma de decisión en todos los niveles. En este contexto, este artículo analiza la situa-
ción actual del organismo coordinador del Sistema de Inteligencia Criminal argentino (Direc-
ción Nacional de Inteligencia Criminal) como responsable de la producción de conocimiento
específico sobre los delitos complejos y la delincuencia organizada estudiando, principalmente,
las limitaciones que presenta el mismo para cumplir con su función.
Abstract
The characteristics of organized crime confront the nation State to a complex reality for which
there are no unique or simple solutions. The only resource that holds the State to confront these
organizations is the knowledge to support decision-making at all levels. This paper analyses the
current situation of the agency responsible for the coordination of the Argentinean System of
Criminal Intelligence (National Directorate of Criminal Intelligence) as the organization re-
sponsible for the production of specific knowledge about complex crimes and organized crime,
analyzing the most relevant constrains that this organization present to fulfill its mission.
Keywords: organized crime, actionable knowledge, the 3i model, criminal intelligence, argetin-
ian national criminal intelligence system.
1 Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de San Andrés (Argentina), con especialización en
Análisis de Inteligencia Estratégica por el Instituto de Inteligencia de las Fuerzas Armadas (Argentina). Docente en el
curso anual de Formación de Analistas de Inteligencia Criminal en el marco de la Escuela de Inteligencia sobre el Delito
(ESID) de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal.
Correo electrónico: glenev@gmail.com
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Todos los Estados modernos poseen en sus Dirección Nacional de Inteligencia Criminal
estructuras organismos responsables de generar (DNIC). En el presente artículo se trabajará
conocimiento para sustentar decisiones. Los or- sobre el Sistema de Inteligencia Criminal ar-
ganismos que basan las decisiones en los niveles gentino, con énfasis en la DNIC, su rol en el
de decisión más altos del Estado son conocidos combate de la criminalidad organizada y sus
habitualmente como organismos de inteligen- limitaciones para asumir plenamente ese rol.
cia estratégica. En paralelo a estos organismos,
se desarrollan múltiples oficinas estatales dedi-
cadas a sustentar decisiones en todas las áreas Crimen Organizado (CO)
de influencia del Estado (economía, defensa o
seguridad pública, entre otras). Existen tantas definiciones de Crimen Orga-
En el caso particular de la seguridad públi- nizado (CO) y de Crimen Organizado Trasna-
ca, los organismos de inteligencia con respon- cional (COT) como autores y organismos que
sabilidad en el área deben producir conoci- trabajan la temática. A pesar de esto, existen
miento sobre los riesgos concretos que afectan ciertas características que se repiten y que repre-
o pueden afectar a la ciudadanía. Este conoci- sentan una suerte de consenso académico a la
miento es el que debe llegar a los decisores con hora de definir las generalidades del fenómeno.
responsabilidad en el área para anticipar los En esta dirección, la Convención contra el
tipos de problemáticas que pueden manifes- Crimen Organizado articulada por la Orga-
tarse definiendo las prioridades, los objetivos nización de las Naciones Unidas (ONU) en
y la asignación correspondiente de recursos Viena reúne algunos de los componentes de
para prevenirlos. este consenso al definir al CO como “grupos
Como parte de estos riesgos, se reconoce la estructurados de tres o más personas que ac-
criminalidad organizada. Dada la complejidad túan en conjunto por un período de tiempo
propia de las actividades características de este para realizar actividades criminales con el ob-
tipo de criminalidad, es un requisito previo a jetivo de obtener, directa o indirectamente,
cualquier acción desde el Estado la produc- beneficio económico o material”.
ción de conocimiento de calidad sobre esta Esta Convención continúa definiendo el
temática con el objetivo de orientar el trabajo COT en su artículo 2 suponiendo que la acti-
en todos los niveles de decisión y de acción. vidad delictiva se cometa en más de un Estado
Sin conocimiento sobre las características del o la sustancial parte de su preparación, planea-
fenómeno, al menos en el territorio nacional, miento, dirección o control se realice en un
es imposible plantear un debate serio sobre el Estado distinto a donde se desarrolla el origen
tema y, menos aún, generar un plan nacional de la operación criminal (ONU, 2004: 5).
para prevenir y combatir este tipo de delitos. Un grupo de personas que se reúnen para
En el caso argentino, la responsabilidad robar autos de alta gama en la provincia de
por la producción de conocimiento en el Buenos Aires con el objetivo de desarmarlos
área de la seguridad pública, y en particular, y venderlos en distintos puntos de Capital Fe-
respecto a las actividades criminales que por deral puede definirse como CO.
su complejidad exceden las capacidades de Supongamos que este mismo grupo se con-
la investigación policial tradicional, es de la tacta con un grupo de ciudadanos argentinos
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y paraguayos que se dedican a pasar vehículos y dinámica propia de cada uno de los actores
robados por la frontera entre Argentina y Para- que participan de una concepción amplia e
guay. A partir de este contacto deciden enviar a integral del fenómeno.
Paraguay parte de los autos robados coordinan- En particular, es necesario que el Estado
do con sus “asociados” para pasarlos por la fron- conozca y entienda la dinámica de la oferta
tera, fraguar los papeles, adulterar los números en el territorio nacional, regional e interna-
de serie y venderlos en Asunción. Este tipo de cional (composición de las organizaciones
organización puede definirse como COT. locales y trasnacionales, tipos de actividades
En el marco de las mismas definiciones que desarrollan, productos y servicios que
se aceptaría también como representativo del comercializan y las características operati-
CO y del COT a los grupos tradicionales re- vas de sus actividades); además de las carac-
presentativos de la criminalidad organizada terísticas de la demanda de cada uno de los
italiana o a grupos representativos de los car- productos y servicios que comercializan estas
teles mexicanos o a los carteles colombianos. organizaciones;2 las características de las vícti-
Los ejemplos anteriores buscan demostrar mas directas e indirectas de las actividades de
que lo que llamamos CO o COT son grupos estas organizaciones;3 y el nivel de penetración
de complejidad, composición y actividades que estas organizaciones tienen en la estructu-
diversas. El objetivo de las definiciones es lo- ra estatal manifestada a través de los vínculos
grar un grado de abstracción que nos permita político-criminales.
conocer las generalidades del fenómeno. Sin El conocimiento integral del fenómeno es
embargo, estas generalidades deben ser com- el que permite a los decisores en las distintas
plementadas por un trabajo de campo y aná- áreas y niveles del Estado poner en marcha las
lisis serio para entender la manifestación real medidas necesarias para prevenir y combatir
del fenómeno en cada caso. las manifestaciones del CO/COT. El conoci-
miento es el paso previo a la generación de po-
líticas públicas para la prevención y combate
Conocimiento Accionable (CA), de las actividades de estas organizaciones o a
Modelo de las 3 i (ILP) e la realización de operaciones para la desarticu-
Inteligencia Criminal (IC) lación de organizaciones concretas generando
detenciones, judicialización de casos y conde-
Como se pudo observar, el CO/COT no es nas de actores involucrados.
un fenómeno homogéneo, se trata de grupos
de complejidad, composición y actividades di- 2 La demanda es tan diversa como la oferta: no es lo mismo
el consumidor de cocaína, el consumidor de sexo o la perso-
versas. Estas características enfrentan al Esta- na que compra un DVD apócrifo en un puesto en la calle.
do nación a una realidad compleja frente a la 3 Todas las organizaciones definidas como CO/COT gene-
cual no existen soluciones únicas ni sencillas. ran, en el desarrollo de sus actividades, víctimas directas e
indirectas de mayor o menor impacto social. Entre las vícti-
La única herramienta que posee el Estado para mas más desprotegidas se pueden reconocer las víctimas di-
el combate de estas organizaciones es el cono- rectas e indirectas de la trata de personas (personas tratadas,
cimiento. El Estado necesita entender cómo familias, etc.); las víctimas directas e indirectas del tráfico
de armas (víctimas de guerras civiles, enfrentamientos entre
se desarrolla el CO/COT a partir de un análi- grupos étnicos, etc.); las víctimas del tráfico de drogas (mu-
sis detallado de la composición, características las, adictos, entre otros).
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Criminal Environment
Interpret Impact
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terpreta” (interpret) el AC desde una postura tad, la vida, el patrimonio de los habitantes,
proactiva6 con el objetivo de identificar quié- sus derechos y garantías y las instituciones del
nes son los principales actores en el ambiente sistema representativo, republicano y federal
criminal y cuáles son las principales amena- que establece la Constitución nacional”.
zas emergentes. Luego de interpretar el AC, En esta misma dirección, definiremos los
la IC debe identificar e “influenciar” (influece) distintos niveles de producción de inteligen-
al decisor, con base en el producto de inteli- cia criminal con base en la conceptualización
gencia surgido de la interpretación, para que propuesta por José Manuel Ugarte:
este accione directamente sobre el AC, “im-
pactando” (impact) de manera positiva (al lo- Mientras que el nivel táctico está orientado
grar estrategias que logren la reducción de la hacia un propósito policial determinado
–típicamente, el desbaratamiento de una or-
criminalidad).
ganización criminal, o la prevención eficaz
Como se observa en este modelo, al igual de determinado delito complejo– el nivel es-
que en la conceptualización del Conocimien- tratégico está orientado hacia la formulación
to Accionable, la producción de inteligencia de la alerta temprana y la determinación de
criminal es incompleta si no es seguida por amenazas en materia de delitos, general-
acciones concretas. Tanto el analista como el mente a mediano y largo plazo, con la finali-
dad de establecer prioridades y adaptar a un
decisor tienen la responsabilidad de dar el si- país, una región o a una institución policial,
guiente paso y lograr que el conocimiento pro- para enfrentar adecuadamente las amenazas
ducido se manifieste en acciones concretas que criminales que van surgiendo, orientando
den como resultado estrategias y acciones que el planeamiento de corto, mediano y largo
garanticen la reducción de la criminalidad. plazo y las políticas en materia de seguri-
dad pública. De ese modo, mientras que el
destinatario del nivel táctico son equipos de
investigadores, los consumidores de inteli-
Inteligencia Criminal (IC) gencia de nivel estratégico son los formula-
dores de decisiones de las instituciones, o los
Para evitar conflictos doctrinarios, en este tra- responsables políticos a nivel local, nacional
bajo se tomará la definición de inteligencia o subregional (Ugarte, 2011: 7).
criminal que propone la Ley de Inteligencia
Nacional (25.520) en su artículo 2 inciso 3: Tomando esta definición, la diferencia prin-
“La parte de la inteligencia referida a las acti- cipal entre el producto táctico y el producto
vidades criminales específicas que, por su na- estratégico se marca por el nivel de la decisión.
turaleza, magnitud, consecuencias previsibles, El producto táctico está destinado a instancias
peligrosidad o modalidades, afecten a la liber- de toma de decisiones en las investigaciones
concretas, mientras que el producto estratégi-
6 Este autor diferencia entre el “push model” (modelo reac- co es necesario para la decisión tomada en un
tivo) y el “pull model” (modelo proactivo) de recolección de
información en el marco de la producción de inteligencia
nivel más alto de la seguridad pública donde
criminal identificado el primero como un modelo pasivo se contempla el mediano y largo plazo, y se es-
basado en requerimientos de información bajo una lógica tablecen estrategias para la detección tempra-
vertical y el segundo como un modelo activo que requiere
del analista una postura que garantice la obtención de la in- na y prevención de todas las manifestaciones
formación. de este tipo de criminalidad.
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Sin perjuicio de la dirección que ejerce la real de la Dirección. Durante el año 2005
SI sobre el sistema de inteligencia y, al margen se realizó el primer y segundo concurso pú-
de los inconvenientes que genera la existencia blico para la incorporación de profesionales.
de un organismo con capacidad de dirección Estos dos concursos públicos dieron lugar a
del sistema y de producción de inteligencia,11 la conformación inicial del cuerpo de ana-
la DNIC depende orgánicamente del Minis- listas de la Dirección. Si bien más adelante
terio de Seguridad a través de la Secretaría de en este trabajo se tratará la situación actual
Seguridad Interior. de la DNIC, es importante destacar ahora
Con respecto al producto específico de in- que, una vez culminados los dos concursos
teligencia que debe garantizar la DNIC, esta iniciales, no se recurrió a nuevos concursos
norma define la inteligencia criminal en su públicos para reemplazar las bajas de perso-
artículo 2 inciso 3 como “la parte de la in- nal ni para ampliar el cuerpo de analistas del
teligencia referida a las actividades criminales organismo.
específicas que, por su naturaleza, magnitud, Como se pudo observar, en el marco de
consecuencias previsibles, peligrosidad o la Ley de Seguridad Interior y la Ley de In-
modalidades, afecten a la libertad, la vida, el teligencia Nacional se especifican las bases
patrimonio de los habitantes, sus derechos y generales del Sistema de Seguridad Interior y,
garantías y las instituciones del sistema repre- como parte del mismo, del Sistema Nacional
sentativo, republicano y federal que establece de Inteligencia Criminal. En esta misma di-
la Constitución nacional”. rección, por resolución ministerial 1014/11 se
Si bien la definición de inteligencia crimi- reconoce la existencia de un Subsistema de In-
nal como producto por parte de la norma es teligencia Criminal (SICRI) conformado por
amplia y en la reglamentación de la misma no el área específica dedicada a la materia de cada
se definen los niveles ni los límites de produc- una de las fuerzas de seguridad federales que
ción, en el marco de los cursos de formación componen el Sistema Nacional de Seguridad
impartidos internamente en la DNIC para los Pública.
analistas a través de Escuela de Inteligencia so- En particular, se reconoce como parte del
bre el Delito (ESID) se busca lograr una uni- Sistema de Seguridad Interior a la Policía Fe-
formidad doctrinaria con el objetivo de orien- deral Argentina (PFA), la Gendarmería Na-
tar el producto de inteligencia a cada uno de cional Argentina (GNA), la Prefectura Naval
los niveles de decisión en el área (estratégico, Argentina (PNA) y la Policía de Seguridad
operativo y táctico). Aeroportuaria (PSA) (ver imagen 2) y como
Más allá de la creación formal de la DNIC parte del SICRI a la Dirección General de
en 2001, hasta el año 2005 no se dispusie- Inteligencia Criminal de la PFA, la Direc-
ron los recursos necesarios para la creación ción General de Inteligencia Criminal de
GNA, la Dirección General de Inteligencia
11 La dualidad que presenta la SI como órgano director y Criminal de la PNA y la Dirección General
productor en el marco del sistema de inteligencia nacional de Inteligencia Criminal Aeroportuaria de la
presenta contradicciones y conflictos en el marco de la rela-
ción cotidiana entre este organismo y la DNIC presentando
PSA (ver imagen 2).
solapamiento de funciones y competencia por espacios y
presupuesto.
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(Res. MS 1014/11)
POLICÍA DE
PREFECTURA POLICÍA
GENDARMERÍA SEGURIDAD
NAVAL FEDERAL AEROPORTUARIA
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presentan las cuatro limitaciones que el autor inteligencia, para lograr producción de cono-
considera más importantes, de una lista de seis cimiento y evaluación que sea de utilidad, es
que surgen de un trabajo anterior más extenso: necesario que antes nos preguntemos cómo
gerenciamos los recursos de los que dispone-
a. Problemas de dirección / gerenciamiento mos para la producción de inteligencia.
del Sistema de Inteligencia Criminal. Aquí no nos referimos al cuerpo legal que
b. Ausencia de despliegue territorial y trabajo define cómo se organiza el Sistema, cuál es su
entre agencias federales y provinciales. función y cómo se controla. Nos referimos al
c. Ausencia de planes sostenidos de formación gerenciamiento concreto de los recursos de los
y carrera orientada a los cuerpos de recolec- que dispone el Sistema de Inteligencia y de los
ción y de análisis. organismos que forman parte del mismo. Sin
d. Ausencia de modelo nacional de inteligen- gerenciamiento del Sistema no hay producción
cia criminal y de una doctrina común entre y, sin la creación de una burocracia especiali-
los miembros del Subsistema de Inteligencia zada, no hay gerenciamiento. Para que todos
Criminal. los organismos del área trabajen coordinada-
mente hace falta la formación de especialistas y
a. Problemas de dirección / gerenciamiento del la generación de planes de carrera en todos los
Sistema de Inteligencia Criminal. Si entendemos niveles (recolectores, analistas, directores) en
la inteligencia como un proceso de reunión y paralelo a la generación de cursos de formación
análisis de información, se acepta tradicional- para decisores con responsabilidad en el área.
mente que el producto final surge de un ciclo Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso
dividido en cuatro etapas:13 dirección, recolec- argentino existen dos factores que condicionan
ción, análisis y diseminación. La primera etapa la dirección del ciclo en los temas relacionados
del ciclo, la dirección, se define del esfuerzo de con la seguridad pública y el gerenciamiento
recolección y análisis en función de las necesi- del organismo: la función de la Secretaría de
dades del decisor. El problema surge cuando el Inteligencia como organismo encargado de
decisor no conoce sus necesidades informativas dirigir el esfuerzo de producción de inteligen-
y no posee información general sobre las pro- cia criminal, y la falta de formación y el perfil
blemáticas del área que gerencia. Sin dirección, investigativo-judicial de los cuerpos que diri-
el esfuerzo invertido en las siguientes etapas del gieron desde su creación la DNIC.
ciclo no producirá conocimiento de interés. En referencia al primer punto, la dirección
En seguridad pública, la única forma de de la DNIC por parte de la SI (como se pudo
que el ciclo de inteligencia se dirija a la pro- observar en el análisis la Ley de Inteligencia
ducción de conocimiento de utilidad es que Nacional) supone un doble problema. En pri-
los decisores sean una burocracia informada mer lugar, pone en manos de un organismo de
/ especializada en el área. En esta misma di- inteligencia estratégica la coordinación de un
rección, con respecto al gerenciamiento de la organismo de inteligencia criminal. El segun-
do problema que implica la dependencia de la
13 La concepción tradicional acepta un ciclo de cuatro
DNIC de la SI es un problema de hecho. His-
etapas; la concepción norteamericana considera un ciclo de
cinco etapas, agregando una etapa de procesamiento entre la tóricamente y, ante la inexistencia de un orga-
recolección y el análisis. nismo de inteligencia criminal en Argentina, la
20
b. Ausencia de despliegue territorial y trabajo en- 15 Existen experiencias provinciales aisladas como el caso
tre agencias federales y provinciales. Siguiendo de la provincia de Mendoza que posee en la estructura de
seguridad provincial una Dirección de Inteligencia Criminal
los lineamientos del punto anterior, no existe encabezada por un civil.
16 De charlas informales con funcionarios del Ministerio
14 Uno de los casos más conocidos donde la Secretaría de de Seguridad federal se obtuvo la información de que ac-
Inteligencia se manifestó como un organismo de investiga- tualmente se trabaja en la unificación y estandarización de
ción criminal fue durante el secuestro de Áxel Blumberg en los procedimientos de obtención y formación de los cuadros
2004. miembros del Subsistema de Inteligencia Criminal.
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análisis y el terreno. Las dificultades que gene- el análisis de inteligencia criminal”. El obje-
ran el no desarrollo, ordenamiento y articu- tivo principal de este curso era brindar herra-
lación de esta relación convierten a la DNIC mientas analíticas específicas a todo el perso-
en un organismo con serias dificultades para nal que había ingresado a la DNIC después de
la producción de conocimiento útil sobre or- 2006, integrando al curso a personal del área
ganizaciones criminales con presencia federal. de inteligencia criminal de las FFPP, FFSS fe-
derales y, en calidad de invitados, a personal
c. Ausencia de planes sostenidos de formación y del servicio penitenciario federal y personal de
carrera orientada a los cuerpos de recolección y de las policías provinciales.
análisis. Como se observó, en 2005 se realizó Durante la primera edición de este curso
la primera convocatoria pública para la selec- se presentaron 30 cursantes, 20 de las FFPP
ción de analistas para la DNIC. En el marco y FFSS federales y del servicio penitenciario
de este concurso público, el personal seleccio- federal, y 10 de la DNIC. Durante la segunda
nado realizó un curso de formación en análisis y tercera edición del curso, realizada durante
de inteligencia criminal17 de 10 meses (desde 2013 y 2014, se presentaron 24 y 30 cursantes
marzo hasta diciembre de 2005). Este mismo de las FFPP y FFSS federales y del servicio pe-
curso se realizó nuevamente al año siguiente nitenciario federal. En esta oportunidad no se
con el personal seleccionado en el marco de contó con ningún representante de la DNIC.
un segundo ingreso al organismo. Hay que destacar que, en los tres casos, la
A partir de este segundo ingreso no se rea- experiencia de los cursos fue positiva y permitió
lizaron más cursos de formación para las nue- un acercamiento entre las FFPP y FFSS federa-
vas incorporaciones ni cursos de actualización les y el servicio penitenciario federal y la DNIC.
para el personal ingresado durante los dos Sin embargo, al margen de los esfuerzos del or-
primeros años de vida operativa del organis- ganizador por ampliar la oferta de formación,
mo.18 Desde 2006 hasta 2012, el personal que no existe actualmente un plan de formación ni
ingresó una vez terminado el segundo curso de actualización sostenido que permita plan-
de formación no contó con ningún tipo de tear un plan de carrera para los funcionarios de
formación específica en el área más allá de las la DNIC ni para los miembros de la Dirección
directivas propias del trabajo diario. General de Inteligencia Criminal de cada una
En el año 2012, impulsado por José Ma- de las FFPP y FFSS federales y provinciales.
nuel Ugarte, se creó la Escuela de Inteligen-
cia sobre el Delito (ESID) en el marco de la 4. Ausencia de modelo nacional de inteligen-
DNIC y se realizó un primer curso de forma- cia criminal y de una doctrina común entre los
ción denominado “Curso de formación para miembros del Subsistema de Inteligencia Crimi-
nal. Comprendiendo los puntos anteriores, el
17 El curso estaba orientado a la formación de analistas de principal problema que presenta hoy la DNIC
inteligencia criminal con una fuerte carga penal-legal.
como el organismo encargado de la produc-
18 Los únicos cursos realizados por el personal de la
DNIC en este período fueron cursos pedidos por indivi- ción de inteligencia criminal a nivel nacional
duos específicos a partir de búsquedas personales en el mar- es la inexistencia de un modelo nacional de
co de la oferta académica sobre estos temas. No hubo desde
la DNIC la oferta de cursos de formación o actualización
inteligencia criminal que defina claramente
para su personal. qué es lo que se espera de este organismo en
22
todos los niveles y, en consecuencia, qué es lo Latina: una mirada desde el progresismo” defi-
que se espera del Sistema Nacional de Inteli- ne claramente, al hablar de la reforma policial,
gencia Criminal y del Subsistema Nacional de el necesario “gobierno político de la seguri-
Inteligencia Criminal. dad pública” al conceptualizar e implementar
En esta línea, la ausencia de un modelo na- cualquier política o estrategia en el área:
cional se manifiesta en la inexistencia de una
doctrina común que ordene los criterios bási- Sin dudas, estas son responsabilidades ex-
cos de trabajo entre los miembros del Subsis- cluyentes de las autoridades gubernamen-
tales y, en particular, de los funcionarios
tema Nacional de Inteligencia Criminal. Ac-
políticos y técnicos encargados de la direc-
tualmente no existe una unificación de criterio ción de la seguridad pública. Las policías
sobre la dirección, las formas y medios de ob- son instrumentos institucionales de ges-
tención de información, sobre las pautas para el tión de conflictos. No obstante, la decisión
intercambio de la misma entre organismos del acerca de dónde, cuándo y cómo hacer
Subsistema y las instancias de análisis, ni sobre uso de esos instrumentos es una cuestión
política y, si no se encara de esa forma, se
la formación de cada uno de los cuadros. produce una suerte de desafección política
Si bien se está trabajando desde la ESID grave (Saín, 2010: 27).
para aprovechar los cursos de formación con
el objetivo de lograr cierta homogeneidad
en las definiciones y los conceptos a la hora Conclusiones
de hablar de inteligencia criminal, es necesa-
rio lograr un cuerpo doctrinario que ordene El rol de la DNIC es la coordinación del sis-
lo que cada fuerza entiende por inteligencia tema nacional de inteligencia criminal para la
criminal y los contenidos con los que forman producción de conocimiento que lleve a la ac-
a su personal. Este cuerpo doctrinario debe ción concreta en todos los niveles de decisión,
surgir naturalmente de la construcción de con el objetivo de optimizar las herramientas
un modelo nacional de inteligencia criminal del Estado para la prevención y el combate del
que tenga como objetivo principal definir los CO y el COT. Dadas las limitaciones que pre-
límites del sistema y superar, entre otros, los senta actualmente el Sistema Nacional de In-
obstáculos planteados en este artículo. teligencia Criminal en general y la DNIC en
La definición del Modelo Nacional de particular, no están dadas las condiciones para
Inteligencia Criminal y sus derivaciones en que la misma produzca conocimiento de cali-
el funcionamiento de cada uno de los com- dad o conocimiento accionable que signifique
ponentes del mismo es una responsabilidad un aporte real y sustantivo ni para que logre
exclusiva e ineludible de los cuadros político- un efecto profundo sobre el ambiente crimi-
técnicos del Ministerio de Seguridad Nacio- nal. En consecuencia, en las circunstancias ac-
nal, condicionada a la existencia previa de tuales el Sistema de Inteligencia Criminal en
una voluntad política concreta y sostenida en general está lejos de cumplir el rol para el cual
el tiempo para dar inicio y continuidad a un fue pensado y creado.
proyecto que requiere planificación a mediano Siguiendo parcialmente la lista de limita-
y largo plazo. En esta dirección, Marcelo Saín ciones que se ha trabajado en el último aparta-
en su artículo “La reforma policial en América do de este trabajo, resulta pertinente enume-
23
rar algunos temas cuyo debate es importante despliegue territorial y participación de los or-
para empezar a trabajar en la superación de las ganismos de seguridad provinciales. Estos or-
mismas. Los puntos a plantearse no pretenden ganismos deberían contar en sus oficinas con
ser exhaustivos, son sólo una primera aproxi- analistas civiles de perfil generalista, similares
mación a algunos lineamientos que, consi- a los reclutados por la DNIC, trabajando para
dero, deberían ser parte de un trabajo más generar conocimiento sobre la situación de la
profundo sobre todos los niveles del Sistema criminalidad en sus respectivas provincias y
Nacional de Inteligencia Criminal. respondiendo a requerimientos puntuales de
En primer lugar, es necesario replantear el la DNIC en el marco de un plan estratégico
papel de la DNIC tomando seriamente su lu- de producción nacional de inteligencia crimi-
gar como organismo rector en la producción nal. El objetivo de esta iniciativa es incentivar
de conocimiento sobre delitos complejos y, la producción de conocimiento en instancias
en particular, sobre la criminalidad organiza- medias a través de la formación de redes de
da. Esta iniciativa debe ser acompañada por la analistas que manejen códigos similares de
consolidación de un modelo nacional de inte- producción de conocimiento y lleguen a los
ligencia criminal con el objetivo de integrar a decisores de área en todos los niveles.
todos los actores relevantes en la obtención y En tercer lugar, este compromiso debe ser
producción de información y conocimiento so- acompañado por la implementación de planes
bre seguridad pública y a los decisores de área de formación y perfeccionamiento de los cuer-
orientando, a los primeros, a producir conoci- pos de analistas que garanticen la posibilidad
miento de calidad sobre la foto completa de la de desarrollar una carrera en el área y la conti-
situación sobre la criminalidad organizada en nua formación de los cuerpos a través de con-
todo el territorio nacional, y a los segundos, en venios con universidades locales y extranjeras,
la toma concreta de decisiones para reducir el y la asignación de becas para su formación. En
ambiente criminal. Como se observó, dar ini- paralelo, la formación de los analistas debe estar
cio a esta iniciativa depende directamente de acompañada, necesariamente, por un esfuerzo
los cuadros político-técnicos del Ministerio de para mejorar el entrenamiento, integración
Seguridad Nacional en el marco de la decisión / y desarrollo de los cuerpos dedicados a la ob-
voluntad política de encarar este proceso como tención / recolección de información en todos
un tema relevante en la agenda nacional. los organismos de inteligencia de las FFPP y
En segundo lugar, la consolidación del de FFSS federales y de las policías provincia-
modelo nacional debe desarrollarse en para- les.19 Este entrenamiento debe ser planteado
lelo a un proceso de descentralización de la reforzando el concepto de trabajo con fuentes
generación de conocimiento que permita la humanas (HUMINT), coordinando el trabajo
creación de instancias medias / locales de pro- con informantes, infiltrados y testigos protegi-
ducción de inteligencia criminal. Esto puede dos sin dejar de lado los medios de obtención a
plantearse como una iniciativa nacional coor- través del seguimiento técnico.20 El esfuerzo de
dinada a través de la DNIC en el marco de un capacitación para la obtención de información
acuerdo federal para comenzar la creación de
19 En el caso de las FFPP provinciales, a través de acuerdos
organismos de análisis de inteligencia aplica- entre el Gobierno nacional y las gobernaciones provinciales.
da a la criminalidad compleja, que garanticen 20 Vigilancia técnica.
24
debe estar acompañado por un debate legisla- nizada. Si no hay un proyecto para sustentar un
tivo para generar el cuerpo normativo que fa- cambio radical y sostenido con el objetivo de
cilite, proteja a los funcionarios involucrados, superar las limitaciones que inhiben a la DNIC
controle y defina los límites de la utilización de de cumplir su función, la misma seguirá sien-
las herramientas planteadas.21 do únicamente la oficina de la administración
En cuarto lugar, el esfuerzo de formación y pública nacional con mayor concentración de
consolidación del Subsistema de Inteligencia profesionales y no el organismo central del
Criminal debe darse en paralelo a un esfuerzo Sistema Nacional de Inteligencia Criminal, en-
de integración y construcción de enlaces ins- cargado de producir conocimiento de calidad
titucionales sólidos entre la DNIC y las FFPP para respaldar la toma de decisión que afecte
y FFSS federales con el objetivo de integrar profundamente la composición y volumen del
el terreno a la información a disposición de ambiente criminal en lo referido a los delitos
los analistas. Esta integración debe ser acom- complejos y la criminalidad organizada.
pañada por la inclusión en los planes de for-
mación de los analistas de los elementos ne-
cesarios para que comprendan las capacidades Bibliografía
de obtención y recolección de información al
alcance de las FFPP y FFSS, para a su vez en- Baker E., Thomas (2009). Intelligence-Led
tender las capacidades y limitaciones a la hora Policing: Leadership, Strategies & Tactics.
de realizar los requerimientos de información. Nueva York: Looseleaf.
La función de estos enlaces es superar el aisla- Carter, David (2004). Law Enforcement Intelli-
miento del terreno que presenta hoy la DNIC. gence: A guide for State, Local, and Tribal Law
Para cerrar, es importante destacar que la Enforcement Agencies. Michigan: School of
creación legal de la DNIC en el año 2001 y Criminal Justice, Michigan State University.
su creación formal en 2005 fue un gran avance Cope, Nina (2004). “Intelligence Led-Policing
conceptual en el combate de la criminalidad or Policing Led-Intelligence?: Integrating
organizada. En paralelo, la creación de un Mi- Volume Crime Analysis into Policing”.
nisterio específico de Seguridad en 2010 con- British Journal of Criminology 44: 188-203.
firma la visión del Estado de que la seguridad Oxford: BJC.
pública es un tema prioritario en la agenda na- Fuentes, Joseph R. (2006). Practical Guide to
cional. Sin embargo, hasta la fecha la DNIC no Intelligence-Led Policing. New Jersey: New
contó con un apoyo político sostenido para po- Jersey State Police / Center for Policing
der superar la inercia propia de su condición de Terrorism at the Manhattan Institute, sep-
organismo nuevo y ocupar el lugar para el que tiembre.
fue creada como elemento central del Sistema Gül, Zakir y Ahmet Kule (2007). “Intel-
Nacional de Inteligencia Criminal y un recurso ligence Led-Policing: How the Use of
vital del Estado para encarar seriamente la pre- Crime Intelligence Analysis Translates in
vención y el combate de la criminalidad orga- to the Decision-Making”. International
Journal of Security and Terrorism 4 (1): 21-
21 La protección de los funcionarios, la protección de los
testigos y las herramientas para permitir el trabajo con in-
40. Disponible en:
formantes. h t t p : / / u t s a m . o r g / D e r g i D e t a y.
25
26
Resumen
En este artículo se presentan algunos retos y reflexiones relacionados con el área de inteligencia en México
a partir de una revisión a los escenarios más violentos de la Política Federal de Guerra Contra el Narcotrá-
fico 2006 -2012 (PFDGCN). Estos muestran la deficiencia de un modelo histórico inteligencia unilateral,
personificado por el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que no fomentó el desarrollo de una mayor
cohesión social cotidiana como estrategia.
Los casos presentados se retoman en función de la indiferencia social cotidiana que existió respecto a la
operación de cuerpos del crimen organizado en los rubros de monitoreo y redes de comunicación informal
usadas para la creación de los escenarios más violentos de la PFDGCN. Asimismo se analizan a la luz del
concepto de delito propuesto por Emilio Durkheim en el contexto de igualdad que implica el siglo XXI.
Abstract
This article discusses some challenges and reflections related to the area of intelligence in Mexico from
a review of the most violent scenarios of the Federal Policy War Against Drug Trafficking from 2006 to
2012 (PFDGCN) are presented. These show the deficiency of one historical model of unilateral intelli-
gence personified by the National System of Public Security, which did not generated the development of
greater social cohesion like strategy every day.
The cases presented are taken up according to the daily social indifference that existed in relationship
to the operation of bodies of organized crime in the areas of monitoring and informal communication
networks used for the creation of the most violent scenes of PFDGCN. Also discussed in the light of the
crime concept proposed by Emile Durkheim in context of equality that implies the twenty one century.
27
28
29
grupo conformado por trabajadores de Tierra En ese aspecto, no sólo lo desafiaban con
Caliente (Michoacán) que buscaban defender el despliegue de violencia sino incluso usurpa-
a la sociedad de fuereños y malos gobiernos. ban funciones de recaudación por medio del
La violencia ejercida por este grupo en su cobro de cuotas y la asignación de protección
operación (tráfico, secuestro y extorsión) fue a poblados enteros gracias a estrategias como
acompañada de dos discursos: uno religioso tomar la plaza pública; incitar a la población
de liberación personal encarnado por Nazario a denunciar a quien rompiera el orden social
Moreno González, alias “El Chayo” o “El Más (un mal hijo, un adicto, etc.); desplegar co-
Loco”; y uno de izquierda montado en el ar- municados y documentos de autopropaganda
gumento de defensa de la patria y dirigido por y hasta casar a sus miembros con hijas de fa-
Servando Gómez Martínez, alias “La Tuta”, milias distinguidas de las comunidades (Val-
ambos líderes de la organización.9 dés, 2013: 270-272).
Otra de las particularidades de este grupo
fue la constante propaganda retórica que dis-
tribuían por medio de desplegados en diarios El arresto a Miguel Ortiz “El Tyson”
locales y publicaciones propias repartidas en- en julio de 2010
tre la población; ejemplo de ello es la publica-
ción de Nazario Moreno llamada Reflexiones, Es otro escenario referente dentro de esta po-
distribuida gratuitamente en toda la zona de lítica y nuevamente tiene que ver con el grupo
Tierra Caliente con mensajes evangélicos de de La Familia. Este operador de Morelia dio
autoayuda.10 a conocer que “entrenaba a los nuevos sica-
Esos elementos aunados a la penetración rios destrozando cuerpos y cocinándolos11 con
que tuvo en distintas comunidades de Mi- cuchillos de carniceros como elemento que,
choacán vulneradas por Los Zetas, en las que además de habilidad, les permitía a los nuevos
por medio de “empleos, seguridad pública, sicarios perder el miedo” (Sipse, 2010).
ayuda a los pobres, rehabilitación de alcohol Una de las constantes líneas de argumen-
y drogas, vinculación con las mejores familias, tación y de debate surgen alrededor de las ar-
entre otros” (Finnegan, 2010) convirtieron a mas y la capacidad de fuego de los carteles; sin
este grupo en el arquetipo de una nueva reali- embargo, la característica de este conflicto fue
dad en México en donde ya no únicamente era la crudeza de la violencia manifiesta, las ejecu-
narcotráfico y el crimen en todas sus moda- ciones y el manejo de los cuerpos por entrena-
lidades, sino una verdadera afrenta al Estado. mientos como este, que como todos pudimos
ver, fue la carta de presentación de los grupos
9 Actualmente “La Tuta” es el delincuente más buscado por de narcotráfico con la sociedad y entre ellos.
el Gobierno federal de la administración de Enrique Peña
Nieto, en su política de seguridad destinada a reestablecer la Baste revisar semanarios dedicados a cubrir el
paz social y reconstruir el tejido social en los Estados del país rubro como lo es Proceso, en donde escenas
más golpeados por este problema.
10 De acuerdo con Grillo, en un año se regalaron más de 11 Modalidad entablada por los grupos de crimen orga-
60 mil ejemplares, bien recibidos entre los campesinos anal- nizado que consistía en disolver a los cuerpos de sus víctimas
fabetos de Tierra Caliente ya que su estructura se basa en en químicos; este procedimiento fue de conocimiento de la
ilustraciones. Incluso después de la muerte de Moreno y la opinión pública en 2009 cuando autoridades detuvieron a
desaparición de su cuerpo, muchos campesinos dicen que Santiago Meza López, autodenominado “El Pozolero”, vin-
sigue en Tierra Caliente dando misa (Grillo, 2012: 317). culado con el cartel de Tijuana.
30
con cuerpos descabezados e incluso una ca- Como señala Valdés, lo temible de este
beza cocida como balón fueron constantes en caso es que fue producto de una red activida-
esta guerra. des en la cual desde los halcones en la carretera
(novias de los sicarios),13 pasando por los po-
licías municipales (prestaban sus camionetas
Marzo de 2011, caso San Fernando 2 para trasladar a los hombres a ejecutar), los
choferes de los autobuses (no reportaron en
Dentro de un contexto de rivalidad entre el tres días que los detuvieron para bajar sólo a
cartel del Golfo y Los Zetas, surge este caso los hombres y siguieron su camino), y el hom-
como verdadera muestra de cómo operan bre que cavó la fosa (un hombre que rentaba
todos los elementos que rodean el problema maquinaria de trascabo) sabían lo que suce-
del narcotráfico en México hoy día, ya que día y ninguno rompió esta cadena implícita o
intervienen grupos del crimen organizado explícita de complicidad (Valdés, 2013: 423).
(en conflicto); la corrupción de las estructuras No es que se desconozca la capacidad de
policiacas municipales; una estructura social violencia y control que ejercen estos grupos
maniatada pero activa en funciones como de mafiosos14 mediante la amenaza sobre todo en
vigilancia (halcones) y un sistema federal acti- las zonas en las que operan; lo que se señala
vo, pero deficiente. es la endeble conciencia del ciudadano común
El caso fue una de las peores masacres del para ejercer estos actos, al parecer sin la míni-
país suscitadas en un rancho a las afueras de ma solidaridad al daño individual y social oca-
San Fernando, municipio de Tamaulipas, en sionado; así como el papel de las políticas de
marzo de 2011. Como Los Zetas disputaban seguridad dedicadas a este rubro que no con-
territorio con el cartel del Golfo aliados con templan una estrategia intensiva de participa-
los de La Familia, temían que estos últimos ción ciudadana en la que se incentive el sen-
les mandaran apoyo; por ello, implementa- tido común de la ciudadanía a no participar,
ron operativos de vigilancia en la carretera,
en donde por medio de retenes de grupos ar- 13 De acuerdo con Saviano, la estructura espía de Los Aetas
mados (a veces con patrullas municipales) de- se compone de la siguiente manera: las ventanas, niños que
avisan cuando entran policías al territorio; los halcones, que
tenían a todos los autobuses provenientes de ocupan las áreas de distribución; y los leopardos, prostitutas
Morelia y Uruapan, bajando a todos los hom- educadas para obtener información valiosa de los clientes
bres adultos para posteriormente asesinarlos, (Saviano, 2014: 124).
llevando los cuerpos en una fosa clandestina 14 Eduardo Guerrero señala que se debe diferenciar la vio-
lencia del narcotráfico y la de la mafia, entendiendo que esta
encontrada el 1 de abril con más de 200 cadá- última opera por medio de una reputación mediante la cual
veres “asesinados en tres días” por autoridades genera la idea de tener el monopolio de la violencia en am-
plios sectores de la sociedad en el plano local, lo cual presenta
federales12 (Valdés, 2013: 422). poco interés para el narcotráfico transnacional; sin embargo,
señala que esta violencia en específico (la de Los Zetas en
12 Estos hechos sucedieron en el mismo municipio en Tamaulipas) no puede ser clasificada de una u otra (Guerrero,
donde, en agosto de 2010, Los Zetas asesinaron a 72 mi- 2011). Este caso conjuga las dos, un control de rutas atrac-
grantes provenientes de Centro y Sudamérica, secuestrados tivas al narcotráfico y un empoderamiento local en pro de
en la carretera de Ciudad Victoria a Matamoros para solici- cooptar sectores sociales por medio de la venta de protección
tar rescate por sus vidas o reclutarlos en el grupo criminal, y y control territorial. Roberto Saviano señala que Los Zetas
al negarse a hacerlo, los asesinaron, apilando los cuerpos a la “han tomado lo peor de los cuerpos paramilitares; lo peor
intemperie (Aranda, 2010). de la mafia; lo peor del narcotráfico” (Saviano, 2014: 123).
31
por muy generalizado y simple que parezca, ver, necesitan ser implementados por medio
en actividades de espionaje con estos grupos.15 de análisis integrales que guíen el diseño de
políticas de seguridad y por tanto de modelos
de inteligencia.
25 de agosto de 2011, atentado en En ese sentido la inteligencia desarrollada
el Casino Royale de Monterrey en México entre 2006-2012 al parecer no lo-
gró recabar la información necesaria para que
Este atentado ocurrido en la ciudad de Mon- el Gobierno previera estos escenarios (que van
terrey marcó otro de los casos impactantes de más allá de un ajuste de cuentas); tampoco
violencia del sexenio producidos por Los Ze- aclaró de forma integral prevenible las causas,
tas ya que, mediante un incendio provocado más allá de apelar a la implacable violencia
con bidones de gasolina por una docena de de estos grupos. Ello debido a lo que algunos
hombres, se cobró la vida de más de 50 per- especialistas han caracterizado como “el costo
sonas en al parecer una clara venganza de una democrático” que trajo consigo la transición
relación de extorsión entre el grupo delictivo panista desde el año 2000.
y el dueño del casino. Para poder generar algunas reflexiones que
Nuevamente lo particular de este crimen contribuyan al debate sobre el área, se tiene
es que se realizó a plena luz del día, en una de que responder cómo está estructurada la polí-
las principales ciudades del país y con elemen- tica de seguridad destinada al combate al nar-
tos tan aparentemente cotidianos como lo son cotráfico en México.
bidones de gasolina; es decir, como lo mues-
tran los videos dados a conocer por las autori-
dades de Monterrey, este grupo acudió en una La unilateralidad como estrategia
caravana de varios vehículos a una gasolinera fallida en una realidad compleja
cualquiera a llenar bidones enteros de gasolina
sin llamar la más mínima atención. Una de las principales críticas que ha enfren-
Con la presentación de estos casos, el ob- tado la política de combate al narcotráfico en
jetivo es plantear cómo en los escenarios de México ha sido la unilateralidad expresada his-
mayor violencia del sexenio se conjuntaron tóricamente16 por la política norteamericana
dos elementos: la operación de grupos crimi- que, desde su única perspectiva (sin consenso
nales fuertemente organizados capaces de ge- internacional) típicamente conservadora, bajo
nerar violencia; y la generación de la misma principios geopolíticos presiona en el diseño
con medios y acciones de actores cotidianos de las políticas de combate al narcotráfico y
(celulares, cuchillos, bidones de gasolina). corrupción en México.
Estos son pocas veces tomados en cuenta Tal presión ha sido complementada con
como elementos fundamentales de una inte- elementos como las operaciones encubiertas,
ligencia civil nacional, pero como podemos
16 En la propuesta “El siglo de las drogas: el narcotráfico,
15 Si se tiene en cuenta que para el período 2006-2012 “el del Porfiriato al nuevo milenio”, Luis Astorga da una argu-
empleo informal en México rondó el 54,5% del total de em- mentación socio-histórica del papel histórico que tienen los
pleos” (Boletín UNAM, 2012), se puede tener una idea clara Estados Unidos en la delimitación de la política antinarcóti-
del porcentaje de la población que al menos en teoría estuvo cos en México desde inicios del siglo XX, pero, en especial, a
potencialmente expuesta a este tipo de actividades. inicios de la década de los años setenta con Richard Nixon.
32
históricamente recurrentes. Baste citar como de forma directa con decisiones controversia-
ejemplo la Operación Casablanca y la Rápido les en asuntos del narcotráfico a lo largo del
y Furioso,17 en las cuales el Gobierno nortea- país, operando por medio de personal de la
mericano ha reconocido una infructuosa acti- Procuraduría General de la República (PGR)
vidad de investigación encubierta sin resulta- y de la Policía Judicial Federal (Valdés, 2013:
dos positivos. 160-164).
A nivel nacional, la unilateralidad la encon- Es clara la discrecionalidad que este órgano
tramos en la construcción histórica del sistema tenía respecto al presidente de la República en
de seguridad dedicado al combate al narcotráfi- turno, en un claro ejercicio de unilateralidad
co en México. En ella, la característica principal que dejó de ser eficiente en el tema del narco-
ha sido el centralismo y la discrecionalidad de tráfico en la medida en que el negocio creció y
las instituciones encargadas de ello. la sociedad mexicana se tornó más compleja.
Tratando de construir la base de este sis- Dicha complejidad empezó a evidenciarse
tema, Valdés hace referencia a cómo desde durante la década de los años ochenta, cuando
la conformación del sistema político civil en respectivamente se conjuntaron la entrada de
México con el Presidente Miguel Alemán y el los narcotraficantes mexicanos al mundo del
Partido Revolucionario Institucional (PRI), se trasiego de la cocaína colombiana hacia los
estableció la creación de la Dirección Federal Estados Unidos por el territorio nacional19
de Seguridad (DFS), órgano encargado de vi- y la transformación política interna que die-
gilar a los enemigos internos del Estado que ron los movimientos formales e informales de
estaba bajo las órdenes directas de la Secretaría oposición al sistema político priista (bastante
de Gobernación (SG). abatido por las crisis políticas y económicas de
Desde su surgimiento en 1947 hasta su di- mediados de los años setenta) como lo fue el
solución en 1989, fecha en la que fue sustitui- Frente Democrático Nacional,20 que en 1988
da por el Centro de Investigación y Seguridad
tigación y Seguridad Nacional, creado cuatro años antes, que
Nacional (CISEN),18 siempre se la vinculó tiene en sus funciones principales la investigación, el análisis
y la contrainteligencia en los temas relacionados con la se-
17 En la Operación Casablanca iniciada en 1995, después guridad nacional.
de tres años, agentes encubiertos arrestaron en Estados Uni- 19 Ante los altos índices de criminalidad y homicidios de-
dos a banqueros mexicanos dedicados a lavar dinero del nar- satados en Miami, Estados Unidos, provocados por el boom
cotráfico. Estos formaban parte de una red de la que se detu- de la cocaína traficada desde Colombia entre 1975 y 1981,
vieron a 150 personas de seis distintos países, involucrando en respuesta se dio la creación del Grupo Operativo Florida
además a bancos mexicanos (tres de los principales del país) en 1982 por el Gobierno de Ronald Reagan, destinado a
y venezolanos, dejando una costo de fricciones diplomáticas combatir el tráfico de cocaína por el Caribe, operado por
entre México y Estados Unidos (Reich S. / Aspinwall M.; elementos del Ejército, la Armada y el FBI, con un éxito
2013). La Operación Rápido y Furioso de la que se tuvo en el porcentaje de incautación de un 56% (Grillo, 2012:
conocimiento en 2010, consistió en hacer llegar a cárteles 105-107). Esta acción tuvo implicaciones para México ya
mexicanos 2000 armas por medio del mercado ilegal con la que, una vez cerrada la vía marítima, el tráfico de cocaína
intención de rastrearlas por parte del Bureau of Alcohol To- proveniente de Colombia hacia los Estados Unidos tenía que
bacco Firearms and Explosives (ATF). Al final no se rastre- entrar forzosamente por la frontera de México; lo cual, de
aron las armas y todo quedó en una muestra más de la típica acuerdo con las investigaciones de los especialistas, provocó
acción unilateral del gobierno norteamericano que nueva- la entrada de los traficantes mexicanos a un nuevo mercado
mente demostraba su desconfianza a la cooperación oficial multimillonario y al lavado de dinero en la economía global
que mantenía con México en acuerdos como la Iniciativa proveniente del trasiego de cocaína.
Mérida (Zinser Aguilar Et. Al.; 2014). 20 El Frente Democrático Nacional compuesto por la
18 Organismo sustituto de la Dirección General de Inves- unión de los partidos políticos de izquierda nacionales Par-
33
le quitó el 31,6% de la votación general, mar- el Gobierno federal, por medio de la Ley de
cando el primer gran descalabro electoral del Seguridad Nacional, abrió la puerta a la bús-
PRI en su historia. queda de controles democráticos en el área de
La realidad no dio marcha atrás y tanto en inteligencia por medio de la vinculación entre
las prácticas ligadas al narcotráfico cuanto en el Ejecutivo y el Legislativo, en pro de dinámi-
la composición social, la complejidad fue en cas democráticas23 que en teoría tendrían que
aumento. Ello en el nivel institucional se ob- haber sido la base para el sistema de seguridad
servó en una recomposición21 en la estructura operante durante la PFGCN.
y protocolos que concluyeron en el Gobierno Lo que se buscaba era hacer frente al incre-
de Vicente Fox respecto al control del narco- mento de las tasas de delitos de todo tipo en el
tráfico como el principal elemento que ponía país (fuero común y federal), producto a nivel
en jaque al sistema de seguridad pública en general por factores como la crisis económica
México. de 1994 y el desempleo juvenil,24 servicios so-
En esa línea, es a partir de 2005 cuando, ciales deteriorados y estructuras comunitarias
ante el creciente aumento de delitos de fuero poco solidarias (Bergman, 2007: 44-46).
federal (narcotráfico, posesión de armas de uso La estructura institucional presente a partir
exclusivo del Ejército y crimen organizado),22 de 2005 en materia del combate a los delitos
de fuero federal pretendía la comunicación,
tido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM); Partido
Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN) y coordinación, así como la profesionalización
el Partido Popular Socialista (PPS) fue liderado por el mov- de las instituciones dedicadas a la seguridad y
imiento escisionista del PRI encabezado por Cuauhtémoc
Cárdenas y Porfirio Muñoz. En esta elección, el PRI tam- se componía de:
bién conoció la máxima derrota en diputaciones federales
al llegar a 66, casi el total de las pérdidas en toda su historia - Un Sistema Nacional de Seguridad Públi-
que eran 72 (Molinar y Weldon, 1990). Un año después, en
Baja California, el panista Manuel Clouthier ganó la primera ca (SNSP) destinado a, por medio de la
gubernatura de un partido de oposición en el país. comunicación constante entre los gober-
21 Un papel determinante en este asunto seguramente
lo tuvo el llamado Movimiento de San Salvador Atenco,
después conocido como Frente de Pueblos en Defensa de grupo de Los Caballeros Templarios en 2011); el cartel del
la Tierra, surgido en oposición al anuncio del Ejecutivo de Milenio, y el cartel del Pacífico (Bagley, 2012).
construir la nueva terminal aérea de la Ciudad de México a 23 De acuerdo con Herrera-Laso, la clave de esta Ley se
inicios de 2001, ello implicaba la expropiación de 5.376 hec- centra en que jurídicamente permite la apertura de la in-
táreas pagadas a un precio muy bajo, las cuales consumirían teligencia mexicana a partir de contrapesos, en los que por
un 84% del territorio del municipio de San Salvador Atenco. primera vez el Congreso podía dar seguimiento a las ac-
Por estas causas se inició el primer movimiento de oposición ciones del Ejecutivo y la ciudadanía podía tener acceso a la
al Gobierno panista, que para 2002, después de una serie información de todas las instituciones del Estado, incluido
de movilizaciones con tendencia violenta producto de la el CISEN, el cual seguía gozando de la figura “información
vinculación del movimiento con otras asociaciones civiles reservada” (Herrera-Laso, 2010). En el caso del período estu-
y una fuerte represión de parte de las fuerzas de seguridad diado, con la Ley General del Sistema de Seguridad Pública
del Estado de México aunado una tendencia negociadora 2009-2012, si bien se reconoce una intervención que va de
del Gobierno federal, se dio marcha atrás al proyecto (Ve- lo federal a lo municipal, Felipe Calderón como Ejecutivo
lázquez, 2004). preside la dirección del máximo órgano, el Consejo Nacional
22 A diferencia de la década de los años ochenta, para el de Seguridad Pública.
siglo XXI el narcotráfico en México estaba compuesto por 24 En Ciudad Juárez, una de las ciudades más violentas en el
diferentes grupos o carteles en constante movimiento, en- período 2006-2012 por la violencia producto de rivalidades
frentamiento y diversificación, siendo los más importantes con grupos del narcotráfico y la inserción de pandillas a sus
el cartel de Juárez; el de Tijuana (los Arellano Félix); el del grupos de sicarios. De acuerdo con O’neil, casi la mitad de
Golfo; Los Zetas; La Familia Michoacana (incorporados al los jóvenes no trabaja ni asiste a la escuela (O’neil, 2014: 18).
34
nadores de los 32 Estados del país, mejorar cual garantizaba una mayor operatividad
la operación (capacitación, tecnologías e frente a la atención a delitos de tipo fede-
información) de los sistemas de seguridad ral26 (Notimex / Universal, 2009).
pública en las entidades federativas, incen- - Reformas en el sistema judicial con ten-
tivado por medio de fondos presupuestales dencia hacia el establecimiento de un
especiales. sistema acusatorio, así como una serie de
- Un Sistema Nacional de Procuración de reformas internas a la PGR en su Ley Or-
Justicia en donde se reúnen los procurado- gánica y reglamento interno, que permite
res de los Estados para coordinar e inter- la creación de subprocuradurías como la
cambiar estrategias. Subprocuraduría de Investigaciones Es-
- Secretaría de Seguridad Pública,25 centrada pecializadas en Delincuencia Organizada
en el asesoramiento de ciertas políticas de (SIEDO) (Valdés, 2013: 324-327).
seguridad y coordinación de acciones en- - La Iniciativa Mérida: un acuerdo de coo-
focadas a la readaptación social en el caso peración bilateral firmado con los Estados
de delitos federales (Bergman, 2007: 21). Unidos en 2007, con una duración de tres
- Una Policía de investigación profesionali- años, basado en principios de seguridad
zada: la Agencia Federal de Investigación fronteriza establecidos en la realidad post
(AFI) marcó una tendencia de moderni- 9/11.27 En esencia, la estrategia de coopera-
zación y control policíaco presente en los ción pretendía reforzar los lazos y relaciones
últimos 15 años, ya que, por medio de la entre ambos países y hacer más efectivo el
creación de este tipo de cuerpos de inves- combate a grupos del narcotráfico (fuerte-
tigación, primeramente se rompió con la mente posicionados en la zona fronteriza
estructura policíaca del viejo sistema de de ambos países) por medio la asignación
corporaciones corruptas como lo fue la de paquetes presupuestales destinados a la
PJF, que permitía un centralismo de parte profesionalización, capacitación y equipa-
de la SG en México, ejercido directamente miento de los cuerpos de seguridad e inves-
o por medio de la PGR. tigación; sin embargo, para 2009 las nego-
- De la misma forma se dota de capacidades ciaciones con el Presidente Barack Obama
técnicas y profesionales a cuerpos de ope- lo redireccionaron hacia el fortalecimiento
ración policíaca que, si bien tienen tintes institucional y la defensa de los derechos
de profesionalización militar, se rige bajo humanos (Olson, 2012). Lo importante
protocolos ciudadanos. Para el año 2009,
la AFI desapareció y surgío la Policía Mi- 26 En 2012, durante su campaña electoral, el hoy Presidente
Enrique Peña Nieto propuso en la agenda de seguridad crear
nisterial Federal que, a diferencia de la pri-
una gendarmería nacional que, por medio de entrenamiento
mera, se le añadieron funciones de investi- militar, pudiera dar soluciones precisas a problemas de com-
gación y atención a víctimas del delito, lo bate al narcotráfico en la seguridad pública, utilizando insta-
laciones militares (Reuters, 2012).
27 Esta iniciativa pretendía: 1) combatir el poder y la impuni-
25 Secretaría sustituida en 2013 por la Comisión Nacional dad de las organizaciones criminales; 2) reforzar el control de
de Seguridad Pública dependiente de la Secretaría de Gober- la frontera, de la zona aérea y de la región marítima; 3) mejo-
nación abocada a funciones de inteligencia, intercambio rar las capacidades de los sistemas de justicia en la región; y 4)
de información en seguridad y regulación de la seguridad restringir las actividades de las pandillas, así como reducir la
privada (Reséndiz, 2013). demanda local de droga (Ribando y Finklea, 2012: 7).
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cuales de forma escrupulosa tienen que dar burocráticos civiles como justificante para
cuentas de sus actividades y cumplir sus fun- depender sólo de los cuerpos militarizados
ciones específicas y nada más; por ejemplo, como el Ejército y la Marina.
conocer las rutas o áreas en las que deben estar - Crear costos políticos de la buena o mala
las patrullas estatales y municipales y reportar política de combate al narcotráfico no so-
tanto a la ciudadanía como a las autoridades lamente con dirección al Presidente, sino
cuando no estén o lo hagan fuera de estas. a las instituciones y cuerpos civiles orga-
El reto es claro y además de tener como nizados o no como elemento que permita
consigna histórica acabar con el unilatera- reflexionar y redireccionar en pro de solu-
lismo tradicional de la lógica de las políticas ciones construibles.
contra el narcotráfico, busca coadyuvar a la - Invertir, como sugería Robert Dahl, en
inteligencia científica y profesional presentes buscar satisfactores políticos más que de
en instituciones como la PGR y el CISEN mercado, por medio de la inversión de
mediante un modelo de cohesión ciudadana tiempo y energía en pro de la igualdad
que dé marcha a atrás a la multiplicación de política entendida como una ciudadanía
actividades criminales que, por lo visto, se en- activa en este tipo de temas.
cuentran arraigadas en las prácticas cotidianas
de una sociedad real que con la ocupación Por último, debemos reconocer que el costo
informal; el consumo de piratería32 o el uso de no reflexionar sobre las formas en que pue-
del celular de siempre pueden servir para los de cohesionarse inteligencia y sociedad pue-
peores fines posibles. de ser más alto que el que cualquier sociedad
Para ello parece no estar de más reconocer quiera pagar.
algunos principios que incentiven la partici-
pación civil:
Bibliografía
- Entender que la inteligencia no puede
depender únicamente de un presupuesto Aranda Jesús (2010); Zetas ejecutaron por la
económico ya que aspirar a tener las armas espalda a los 72 migrantes; no pudieron
y el personal necesario para las dimensio- pagar rescate, La jornada 26 agosto 2006.
nes del crimen organizado transnacional México D.F.
que se tiene actualmente es algo más de- Bagley Bruce (2012); Drug Trafficking and
seable que posible. Organized Crime in the Americas: Major
- Recordar el fomento a la desconfianza ciu- Trends in the Twenty-First Century, Woo-
dadana en las instituciones en un papel drow Wilson International Center for
de fiscalizador; lo que no debe permitirse Scholars. Latin American Program. Wash-
es que la desconfianza venga de los go- ington D.C.
bernantes a la ciudadanía o a los cuerpos Bergman Marcelo (2007); Seguridad pública y
Estado en México, Fontamara. México D.F.
32 Además de las actividades criminales realizadas por el Boletín UNAM (2012); El 58 por ciento de
grupo Los Zetas, se tienen reportes de que se encuentra el
negocio de la venta de copias de películas (producciones Ze-
los empleos generados entre 2008 y 2012
tas) en zonas donde tiene presencia. en México, en la economía informal, Bo-
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Resumen
La inteligencia criminal en América Latina ha conocido un significativo desarrollo en los últimos años, no
exento de dificultades. Surgida tras la superación del conflicto Este-Oeste como un signo del paulatino aban-
dono por parte de las Policías, fuerzas de seguridad y otros órganos de seguridad pública de la antigua inteli-
gencia política e ideológica de la Guerra Fría, para comenzar a centrarse en la lucha contra el delito enfrenta
aún la limitada capacidad y vocación de conducción gubernamental de la seguridad pública, la confusión
entre la inteligencia criminal y la inteligencia de Estado o política, y la confusión entre inteligencia criminal
e investigación criminal. Las dificultades del presente no logran esconder las grandes perspectivas de futuro.
Abstract
The criminal intelligence in Latin America has seen significant development in recent years, not without
difficulties. Emerged after the East-West conflict, as a sign of the gradual abandonment by the police,
security forces and other public security organs of the old political and ideological Cold War intelligence
doctrines, to begin to focus on the fight against crime, still faces the limited capacity and vocation of
government administration to conduct public security, the confusion between national intelligence and
criminal intelligence and also the confusion between criminal intelligence and criminal investigation. The
difficulties fail to hide the great prospects of future.
1 Doctor por la Universidad de Buenos Aires (área Derecho Administrativo), Abogado y Especialista en Derecho
Administrativo y Administración Pública por la referida Universidad, en la que se desempeña como Profesor Adjunto
de Derecho Administrativo y como Profesor en la Maestría de Derecho Administrativo. Es, asimismo, Profesor de
Derecho Administrativo de la Universidad Católica de Santiago del Estero y Profesor en la Carrera de Especialización
en Gestión para la Defensa Organizada en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y el Ministerio de Defensa, así
como Profesor de Seguridad Interior en la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina y Profesor en la Escuela del
Cuerpo de Abogados del Estado.
Correo electrónico: manuguart@gmail.com
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criminal en el país, al establecerse en ella fa- tales órganos continuaron su actividad, pero
cultades para el ministro del Interior, para di- limitados a la inteligencia criminal.
rigir y coordinar la actividad de los órganos de En definitiva, a partir de la sanción de la
información e inteligencia de las instituciones Ley 25.520 fue la DIC el organismo con com-
policiales y fuerzas de seguridad nacionales, petencia primaria en materia de inteligencia
creándose la Dirección de Inteligencia Inte- criminal, responsable asimismo de tener a su
rior, órgano destinado a materializar tal direc- cargo la dirección funcional de los órganos
ción, estableciendo prioridades, formulando de inteligencia de las instituciones policiales
requerimientos, coordinando actividades y y fuerzas de seguridad. En los años 2005 y
produciendo inteligencia empleando, entre 2006, este organismo se dotó, por medio de
otros insumos, la información obtenida de los concurso, de un destacado plantel de analistas
órganos aludidos. sin estado policial.
La Ley 25.520 de Inteligencia Nacional Cabe mencionar la constitución, duran-
(2001) incluyó la definición de la inteligencia te el año 2011, del Subsistema de Inteligen-
criminal del modo antes transcripto, creando cia Criminal integrado por la DIC y por los
la Dirección Nacional de Inteligencia Crimi- órganos de información e inteligencia de las
nal (DIC) –hoy dependiente de la Secretaría instituciones policiales y fuerzas de seguridad,
de Seguridad del Ministerio de Seguridad– bajo conducción del Ministro de Seguridad y
como uno de los tres organismos de inteligen- coordinación de la DIC, con autoridad fun-
cia fundamentales del Sistema de Inteligencia cional sobre los órganos aludidos, así como el
Nacional, al que puso bajo la dirección fun- inicio de los trabajos para la elaboración de
cional de la Secretaría de Inteligencia (SI), una doctrina de inteligencia criminal.
órgano de inteligencia civil fundamental del En definitiva, la inteligencia criminal está
país. A la DIC se asignó el cometido de pro- en desarrollo en Argentina, requiriéndose aún
ducir inteligencia criminal, asignándosele la plena integración al Subsistema de Inteli-
además los cometidos que poseía la antigua gencia Criminal de los órganos de inteligen-
Dirección de Inteligencia Interior en la Ley de cia de las Policías provinciales, la aprobación
Seguridad Interior. de una doctrina común y una normativa le-
Cabe destacar que si bien la Ley incluyó gal más completa y precisa en la materia, y el
a la DIC como miembro pleno del Sistema logro de la interconexión telemática entre los
de Inteligencia Nacional sujetándola a las nor- miembros del Subsistema, para alcanzar un
mas vigentes para la actividad de inteligencia pleno funcionamiento en la materia.
conforme a la ya señalada característica lati-
noamericana, no incluyó dentro de dicho Sis-
tema a los órganos de inteligencia de las insti- Brasil
tuciones policiales y fuerzas de seguridad. No
obstante, al asignar a la DIC las funciones que La creación a través de la Ley 9.883 (1999)
poseía su predecesora en materia de dirección del Sistema Brasileño de Inteligencia (SIS-
funcional y coordinación de la actividad de los BIN), que incluyó el establecimiento con
órganos de información e inteligencia de las rango legal de la Agencia Brasileña de Inteli-
instituciones policiales y fuerzas de seguridad, gencia (ABIN), organismo civil fundamental
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cutible interés para la investigación criminal y Pero también tiene como foco secunda-
la inteligencia criminal. rio, hechos relativos a la dinámica social que
Se debe señalar no obstante que la alu- puedan atentar contra la seguridad interna e
dida Doctrina fue elaborada sobre las bases incluso un foco político y administrativo, con
y siguiendo el molde de la doctrina de la hechos relativos a la demanda social. En cam-
ABIN, es decir, de la doctrina de inteligencia bio, el concepto de inteligencia policial es más
gubernamental o de Estado. Ello se advier- restringido y tiene alcances fundamentalmente
te en la vigencia propia de principios poco operacionales y tácticos a cargo de las Policías.
acordes con la inteligencia criminal, como En otro orden de ideas, se debe señalar la
la compartimentación, y previsiones de ac- posterior desaparición de la CGI de la estruc-
ciones que aparecen como poco compatibles tura de la SENASP, quedando la inteligencia
con dicho ámbito, como la desinformación de seguridad pública bajo conducción de dos
y la contrapropaganda, así como la infil- coordinaciones de Inteligencia y Contrainteli-
tración. En realidad, puede advertirse que gencia, que dependen en la última estructura
mientras el Modelo Nacional de Inteligencia aprobada del Ministerio de Justicia, por De-
inglés fue desarrollado desde el accionar po- creto 6061/2007 y sus modificaciones hasta
licial, la DNISP lo fue desde el ámbito de la 2013, del Departamento de Planes, Políticas
inteligencia gubernamental. y Proyectos de la SENASP.
Resulta de interés la distinción que se En suma, la inteligencia de seguridad pú-
efectúa en la Resolución 1 entre organismos blica de Brasil, mientras posee un interesante
de inteligencia de seguridad pública y las AI desarrollo –constitución del SISP, existencia
que forman parte de tales organismos, con- de dos redes y especialmente de la RENISP,
cebidas como parte de aquellos dedicadas es- aprobación de una Doctrina de Inteligencia
pecíficamente a funcionar como sistemas de Criminal Común (DNISP)– también acusa
“captación, tratamiento y difusión de datos, una muy sustancial influencia de la inteligen-
informaciones y conocimientos en torno de la cia gubernamental, tanto en su concepción
actividad de inteligencia de seguridad pública, como en los limitados alcances asignados a la
en los moldes de la doctrina apropiada, y en el inteligencia policial.
área de circunscripción o de competencia de
la institución (…) bajo la orientación, coor-
dinación y supervisión de la CGI/SNSP… Chile
(Resolución N° 1 de la Secretaría Nacional de
Seguridad Pública (SENASP) del 15 de julio En Chile, la Ley 19.974 Sobre el Sistema de
de 2009, artículo 3°). Inteligencia del Estado y crea la Agencia Na-
¿Cuáles son los alcances de la inteligencia cional de Inteligencia estableció en su Título
de seguridad pública? Conforme surge del ar- Tercero “Del Sistema de Inteligencia del Es-
tículo 7 de la Resolución 1, su actividad tiene tado”, artículo 5, que el referido Sistema esta-
como foco principal, pero no exclusivo, la se- ría integrado por: a) La Agencia Nacional de
guridad pública, entendida esta como delito Inteligencia; b) La Dirección de Inteligencia
organizado y otras formas de delitos graves y de Defensa del Estado Mayor de la Defensa
de gran repercusión social. Nacional; c) Las Direcciones de Inteligencia
49
de las Fuerzas Armadas, y d) Las Direcciones de analistas especializados del Ministerio del
o Jefaturas de Inteligencia de las Fuerzas de Interior y de un analista por cada uno de los
Orden y Seguridad Pública. órganos del referido sistema penal: Carabineros
A su vez, el Título Cuarto, capítulo 2, “De de Chile, la Policía de Investigaciones, Gendar-
los Servicios de Inteligencia Policial”, dispuso mería, el Ministerio Público y el Poder Judicial.
en su artículo 22 que “La inteligencia policial Se trata, en definitiva, de la realización de
es una función que corresponde a Carabine- inteligencia criminal a través de un órgano de
ros de Chile y a la Policía de Investigaciones análisis constituido por analistas provenientes
de Chile, sin perjuicio de lo establecido en el de todos los actores de la seguridad pública.
inciso segundo del artículo 20 (información
policial obtenida por las autoridades marítima
y aeronáutica). Comprende el procesamiento Guatemala
de la información relacionada con las activida-
des de personas, grupos y organizaciones que Guatemala es uno de los contados países lati-
de cualquier manera afecten o puedan afectar noamericanos que cuentan con un organismo
las condiciones del orden público y de la segu- de inteligencia criminal.
ridad pública interior. La conducción de los En tal sentido, merece destacarse la crea-
servicios de inteligencia policial corresponde ción en dicho país de la Dirección General
al mando de las instituciones de las cuales de- de Inteligencia Civil (DIGICI) conforme es-
pende…” (Ley N° 19.974, artículo 22). tableció el Decreto (Legislativo) 71-2005 del
Como puede advertirse, la amplia defini- 9.11.2005 relativo a Ley de la Dirección Ge-
ción de inteligencia policial contenida en la neral de Inteligencia Civil, como “dependen-
Ley 19.974 comprende en definitiva tanto la cia del ministerio de la Gobernación”. Decre-
inteligencia criminal propiamente dicha, como to (Legislativo) N° 71-2005, artículo 1).
aspectos de inteligencia interior, advirtiéndose Conforme dispuso el artículo 3, la Direc-
además la significativa autonomía de que gozan ción General de Inteligencia Civil (DIGICI)
en dicha materia las instituciones en cuestión. tiene entre sus funciones: “Obtener, evaluar,
Cabe referir que el Plan de Seguridad interpretr y difundir la inteligencia para pro-
Pública Chile Seguro previó la creación del teger del crimen organizado y delincuencia
Centro Estratégico de Análisis del Delito común, los intereses políticos, económicos,
(CEAD), órgano de recepción unificada de sociales, industriales, comerciales, tecnológi-
información sobre el delito y de análisis estra- cos y estratégicos de la República de Guate-
tégico de aquel (2011). mala, dentro del área de inteligencia que le
Integrado por un Banco Unificado de Da- corresponde” y “Proporcionar al Ministerio
tos Criminales, por un Observatorio Nacio- de la Gobernación asesoría en el área de inte-
nal de Seguridad Pública y una Sala de Aná- ligencia civil, para la toma de decisiones y la
lisis del Delito, el CEAD concentra los datos formulación de políticas y planeamientos para
provenientes de Carabineros, Investigaciones, apoyar la prevención, control y combate del
Gendarmería de Chile y de otros órganos del crimen organizado y la delincuencia común”.
sistema penal chileno, a fin de realizar análisis (Decreto –Legislativo– N° 71-2005, artículo
estratégico y operacional del delito, por medio 3°, literales b y c).
50
Cabe destacar la posterior sanción del De- bilidad y peranencia del Estado Mexicano,
creto Legislativo 18/2008 por el que el Con- a dar sustento a la gobernabilidad y a forta-
greso de la República sancionó la Ley Marco lecer el Estado de Derecho” y fundamental-
del Sistema Nacional de Seguridad, cuerpo mente, “Elaborar los lineamientos generales
normativo comprensivo de la totalidad del del plan estratégico y la Agenda Nacional de
sistema de defensa, seguridad pública e inteli- Riesgos” (Ley de Seguridad Nacional, artí-
gencia guatemalteco, que incluyó a la DIGICI culo 19, incisos I y IV respectivamente) así
como miembro pleno del Sistema Nacional de como prestar …colaboración en materia de
Inteligencia que fue puesto bajo la coordina- Seguridad Pública, procuración de justicia y
ción de la Secretaría de Inteligencia Estraté- en cualquier otro ramo de la Administración
gica de Estado (SIE) de un modo similar a la Pública que acuerde el Consejo (Consejo de
Ley 25.520 argentina. Seguridad Nacional), Ley de Seguridad Na-
La DIGICI ha debido luchar con la es- cional, artículo 13.
casez de recursos así como con la falta de En materia específica de seguridad públi-
coordinación con la Policía Nacional Ci- ca, Estados Unidos Mexicanos cuenta con una
vil que, en materia de inteligencia policial, compleja estructura organizada y coordinada
cuenta con órganos como el Centro de Re- a nivel nacional y estadual, con participación
copilación, Análisis y Difusión de Informa- militar, y que incluye instituciones de segu-
ción Criminal (CRADIC), y la División de ridad pública nacionales –fundamentalmente,
Análisis de Información Antinarcótica. Cabe una Policía Federal con facultades de Policía
señalar que también la Dirección General del de seguridad y judicial, una Policía judicial
Sistema Penitenciario cuenta con una Uni- dependiente del Ministerio Público, la de-
dad de Análisis. nominada Policía Ministerial, e instituciones
policiales estaduales y municipales. Estas últi-
mas, en número de 2.022.
Estados Unidos Mexicanos De relativamente reciente sanción es la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad
México posee una coordinación en materia Pública (diciembre de 2008) que estableció la
de defensa y seguridad pública contenida en obligación de los integrantes del Sistema, de
la Ley de Seguridad Nacional de 2005, basa- “…compartir la información sobre Seguridad
da en un concepto de seguridad nacional de Pública que obre en sus bases de datos, con
suma amplitud. las del Centro Nacional de Información…”
En materia de inteligencia nacional, cabe (artículo 110) cuya creación también dispuso,
destacar la importancia del Centro de In- previéndose además la creación del Sistema
vestigación y Seguridad Nacional (CISEN), Único de Información Criminal, responsa-
organismo fundamental de inteligencia civil bilizándose a la “Federación, los Estados, el
mexicano, dependiente de la Secretaría de la Distrito Federal y los Municipios de integrar
Gobernación, cuyas amplias competencias y actualizar el sistema único de información
incluyen “operar tareas de inteligencia como criminal, con la información que generen las
parte del sistema de seguridad nacional que Instituciones de Procuración de Justicia e Ins-
contribuyan a preservar la integridad, esta- tituciones Policiales…” (artículo 117).
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sidad o modalidades, afecten a bienes jurídi- nico y doctrinario, tal como es ejemplificado
cos tutelados por la Constitución Nacional y con los casos expuestos.
el sistema normativo vigente, estará a cargo de
la Dirección de Inteligencia Criminal (DIC)”.
Cabe señalar que la Secretaría Nacional de In- Conclusiones
teligencia, organismo de inteligencia interior
y exterior encargado, entre otros aspectos, de En este análisis sobre las características de la
organizar y dirigir una instancia de coordina- inteligencia criminal en Latinoamérica, arriba-
ción técnica entre los organismos del Sistema, mos a la conclusión ineludible acerca de la im-
tiene también la facultad de producir inteli- portancia de la inteligencia criminal para la se-
gencia criminal (artículo 14 inciso 5). guridad pública de los países latinoamericanos.
Cabe señalar que la ley contempla, ade- Para la plena realización y la eficiencia y
más, en funciones vinculadas con la inteligen- eficacia en materia de inteligencia criminal,
cia criminal, a la Secretaría Nacional de In- creemos que resulta imprescindible compren-
teligencia Antidrogas (SENAD), que cuenta der y establecer en la legislación la necesaria
con un organismo de inteligencia antinarcó- diferenciación entre la actividad de inteligencia
ticos con funciones operativas. Debe hacerse gubernamental, nacional o de Estado, a cargo
referencia también al órgano de inteligencia de organismos de inteligencia, y la inteligencia
de la Policía Nacional, bien que, respecto de criminal, a cargo de organismos de inteligen-
ambos, la Ley establece que deben coordinar cia criminal y de las Policías, como parte de la
su acción, respectivamente, con la Secretaría seguridad pública. Tal diferenciación requiere
Nacional de Inteligencia y con el Ministerio normas jurídicas y doctrinas diferenciadas.
del Interior. Consideramos también necesario diferen-
En suma, la creación en la región de un ciar entre inteligencia criminal e investigación
nuevo organismo de inteligencia criminal, criminal, distinción que debe ser clara desde
bien que con competencias compartidas. el punto de vista conceptual, y que debe dar
lugar a doctrinas y procedimientos claramente
diferenciados.
Tendencias en la región Creemos que la inteligencia criminal debe
realizarse en los tres niveles táctico, operacio-
Hemos incluido en este apartado aquellos ca- nal y estratégico, en forma plena, tanto en or-
sos nacionales en los que ha sido creada una ganismos de inteligencia criminal como en las
estructura específica de inteligencia criminal, instituciones policiales y fuerzas de seguridad.
sin perjuicio de señalar también la práctica de Entendemos que es fundamental lograr la
aquélla en los órganos de las instituciones po- dedicación exclusiva de los órganos de infor-
liciales de otros países latinoamericanos. mación e inteligencia de las instituciones po-
Creemos que hay una clara tendencia en liciales y fuerzas de seguridad a la inteligencia
la región hacia la creación de organismos, ór- criminal y el abandono, por su parte, del cam-
ganos o estructuras específicas de inteligencia po de la inteligencia de Estado, gubernamen-
criminal, así como hacia su práctica por las tal o nacional a los organismos de inteligencia
instituciones policiales, y a su desarrollo téc- correspondientes.
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54
Resumen
El presente artículo pretende brindar un panorama introductorio de los interrogantes que plantea la relación
entre inteligencia estratégica y crimen organizado. Las estructuras del crimen organizado revisten impor-
tancia estratégica por cuanto tienen capacidad para operar en el escenario contraponiéndose al Estado. Por
eso, frente a los altos niveles de ambigüedad asociados con los datos, información y conocimientos acerca
del crimen organizado, en un contexto estratégico el desafío para la inteligencia reside en entender cómo
funcionan las operaciones o negocios criminales, cómo operan los delincuentes, cómo eligen sus víctimas,
cómo disponen de activos y cómo blanquean el producto de los delitos, cuáles son las fortalezas y, sobre todo,
cuáles son las debilidades de los sistemas y procedimientos empleados por el crimen organizado. Para ello
deben contextualizarse grandes volúmenes de datos e información, la mayoría proveniente de una explota-
ción sistemática de fuentes abiertas. Sólo así se puede construir un marco referencial a partir del cual elaborar
productos de inteligencia estratégica adaptados a la naturaleza de la amenaza a la seguridad que supone el
crimen organizado en siglo XXI.
Abstract
This article seeks to present an introductory panorama of the questions arising from the relation between
strategic intelligence and organized crime. Organized crime structures have strategic importance because
they have the capacity of deploying their activities in the strategic scenario in opposition to the State. Thus,
considering a strategic context with high levels of ambiguity associated with the data, information and
knowledge regarding organized crime, the challenge for intelligence resides in understanding how criminal
operations or businesses function, how criminals work and choose their victims, how they legitimate their
assets and the products of their criminal activities, which are their strengths and, above all, which are the
weaknesses of the systems and procedures used by criminal organizations. To achieve this goal big volumes of
data and information must be put in context, most of which come from the systematic exploitation of open
sources. Only in this way is possible to build a reference frame to elaborate strategic intelligence products
adapted to the nature of the security threat that organized crime embodies, in the 21st century.
Keywords: organized crime, strategic intelligence, non-state actor.
55
Si hay algo en lo que existe acuerdo respeto estatales de determinadas actividades como
del crimen organizado es que aún no se ha lo- delitos serios o graves.
grado arribar a una definición exacta del mis- Ello implicó que el crimen organizado fue-
mo. Las teorías criminológicas no han logrado ra abordado desde una óptica que se centraba
hallar una explicación acabada para el fenó- en la investigación de cierto tipo de activida-
meno de nacimiento del crimen organizado des ilegales específicas y en los individuos que
ya que la conexión planteada entre la pobreza las llevaban a cabo.
y las causas étnicas o culturales y el surgimien- Sin embargo, el crimen organizado supone
to del crimen organizado no han hallado un mucho más que la verificación de la comisión
correlato fáctico sustancial que explique todos reiterada de determinados tipos de delitos por
los casos. dos o más personas. La presencia de una serie
La laxitud de la delimitación del concep- de características particulares de este fenóme-
to de crimen organizado ha permitido que el no hace que deba diferenciárselo de las activi-
mismo se transforme en una herramienta útil dades ilegales que por su magnitud se definen
para camuflar las diferencias y errores de las genéricamente, especialmente en el mundo
políticas de seguridad y policiales a la vez que anglosajón, como crímenes serios.
ha otorgado una justificación casi inapelable Cimentado en un beneficio económico
a diversos pedidos de fondos, cambios legales que pretende mantenerse en el tiempo, el cri-
y al establecimiento de restricciones en varios men organizado como concepto trasunta la
campos políticamente relevantes.2 idea de una actividad continua de búsqueda
De hecho, gran parte de las teorías crimi- de fracturas o intersticios en los que elevados
nológicas referidas al crimen organizado han riesgos se correspondan con elevados márge-
puesto el foco en los individuos dejando de nes de ganancia. Esta acción permanente de
lado las cuestiones vinculadas con los grupos escrutinio de las permeabilidades estructura-
y su interconexión. Más aún, la investigación les del sistema normativo, social o económico
criminológica en este campo ha estado cince- comporta una puesta en evidencia de la debili-
lada por la definición de diversas instituciones dad inherente a la estructura misma, que ataca
la idea de invulnerabilidad y exclusividad.3
2 “While there is serious crime – some of which is very La naturaleza del crimen organizado en-
organized, most of which is economically motivated, a small
proportionate of which is exploitive and an actual threat to
traña una amenaza directa al Estado como
communities – the term “organized crime” serves mainly to estructura política no por el impacto de la
camouflage differences and misdirect enforcement efforts. actividad ilegal en sí, sino por la competen-
The advantage of “organized crime” is that it can be what-
ever the speaker wants it to be – a massive threat, a theatrical
legacy, or petty criminals and hoodlum bikers. The lack of 3 “(...) criminal organizations may be better suited to ex-
consensus around the term, the invisibility of much of the ploit these opportunities than traditional and legitimate cor-
activity, and the natural links into the lives of the public for porations. Criminal organizations have expertise in operat-
a large percentage of what are demand driven commodities, ing outside the law, outside regulations and outside norms of
allows for a sense of personal relevance and fascination. The business practice. These groups have few qualms with aban-
complicity of the public through their support for many of doning legal niceties when violating international borders.
these illegal goods and services mixes with evidence of the Criminal organizations operate outside the existing struc-
real, or in other instances exaggerated, violence initiated by tures of authority, and they have already developed strategies
some of these organized criminals to create an ambivalent for circumventing law enforcement both in individual na-
and corruption-vulnerable environment. This milieu encour- tions and across international boundaries (Williams, 1995)”
ages distortion and manipulation” (Beare y Naylor, 1999). (Demirci, 2001:13).
56
cia que el crimen organizado representa en el elementos fundamentales que han constituido
campo del poder. El crimen organizado dis- la base del desarrollo teórico de este tema.
puta al Estado cuotas de poder que se tradu- A partir de las conclusiones de esta comi-
cen en prerrogativas normativas o capacidades sión, la noción de crimen organizado se cons-
para moldear las conductas de un conjunto de truyó sobre la existencia de una organización
personas en un lugar determinado. con una estructura monolítica de mando y
El crimen organizado pone en duda la decisión, y con un fuerte componente étnico
potestad exclusiva del Estado para ordenar y familiar cuyo fin era obtener beneficios de la
conductas obligatorias más allá de la adhesión explotación de actividades ilícitas.
individual. Es decir, se posiciona como una Dwight Smith (1975), Daniel Bell (1953),
fuente alternativa de orden social, económico Joseph Albini (1971) y Alan Block (1978), en-
y cultural que relega al Estado a un segundo tre otros, alzaron críticas contra estos elemen-
plano o, al menos, a un plano de igualdad. tos definidores y expresaron cierto escepticis-
Esto ha llevado a que se lo defina como mo respecto de la existencia de una estructura
una amenaza a la seguridad y se le otorgue de definida en estos términos.
este modo el carácter de actor estratégico den- Sin embargo, dos de los aportes de la co-
tro del escenario estratégico más amplio en el misión que más contribuyeron fueron los que
cual se mueve el Estado. se referían a la íntima relación existente entre
Consecuentemente, en el “combate al cri- lo legal e ilegal, y el poder que la magnitud de
men organizado” el Estado precisa tener un los beneficios ilegales traía aparejado.
abordaje estratégico para el cual es necesario El trabajo posterior de Shelling trajo sobre
que cuente con conocimiento que le permita la cuestión una visión económica en la que
tomar decisiones y definir cursos de acción a se resaltó el grado de poder monopólico que
largo plazo, que se orienten no sólo hacia el implicaba la existencia del crimen organizado,
aspecto policial sino también hacia el aspecto aseverando que lo que realmente distingue la
político de este fenómeno. figura del crimen organizado de los simples
Allí es donde reside el desafío que el cri- criminales es la capacidad para extorsionar y
men organizado plantea para la inteligencia vender protección.
estratégica en tanto proceso y producto. A partir de allí, mucho se ha discurrido
sobre los elementos necesarios para definir
el crimen organizado4 pero a pocos resulta-
El rol de la estructura dos se ha arribado. En efecto, ni siquiera la
Convención de las Naciones Unidas contra
En 1967, una comisión convocada por el Pre- la Delincuencia Organizada Transnacional,
sidente de los Estados Unidos se abocó por Convención de Palermo, ha logrado esbozar
primera vez a estudiar el tema del crimen or- un concepto claro teniendo que limitarse a
ganizado. En ella nombres como los de Ralph
4 “Without the notion of duration of criminal activity,
Salerno, Robert Blakey, Charles Rogovin, Ru- without a requirement that there be an organization, with-
fus King, Thomas Shelling y, especialmente, out mention of the capacity to exert violence and/or corrup-
tion, then basically organized crime is all significant criminal
Donald Cressey forjaron un concepto de cri- activity that involves at least two people where there is an
men organizado del cual se derivaron ciertos economic motivation of some sort” (Beare y Naylor, 1999).
57
definir “grupo delictivo organizado”, dándole Ahora bien, hemos de rescatar que, como
especial relevancia a la gravedad de los ilícitos bien reconoce la Convención de Palermo,
a través de los cuales se persigue la obtención cualquier operación o actividad ilegal transna-
de un beneficio.5 cional requiere cierto grado de organización,
Este hincapié en la comisión de delitos de intercambiabilidad y facilidad de reempla-
graves desdibuja un tanto el concepto, ya que zo de las personas que desarrollan diversos ro-
delitos que pudieran ser considerados leves, les así como cierta capacidad para corromper
como por ejemplo la infracción de normas o ejercer violencia.
regulatorias, cometidos con ánimo de lucro La estructura constituye el punto en el que
y mediante la utilización de una estructura confluyen todas las definiciones que se han
de organización de las actividades o roles, no esbozado respecto al crimen organizado. La
quedan comprendidos en el concepto. noción de estructura en tanto que forma de
De todos modos hay que tener en cuen- organizar las relaciones y los roles que permi-
ta que la Convención de Palermo versa sobre ten llevar a cabo actividades ilícitas con áni-
Delincuencia Organizada Transnacional y, mo de lucro y vocación de permanencia es el
por lo tanto, más allá de las cuestiones pro- elemento que distingue al crimen organizado
pias de la definición de crimen organizado en de la multitud de delitos que pueden formar
tanto forma estructural de obtener beneficios parte de sus actividades.
económicos a través de actividades ilícitas, Para entender correctamente la naturale-
atiende a una manifestación particular de este za del crimen organizado es menester com-
fenómeno que tiene que ver con un criterio de prender que la misma no tiene que ver con
multiplicidad jurisdiccional en la represión y la seriedad de los delitos en cuestión, la can-
de alcance allende las fronteras de la actividad tidad y calidad de las personas involucradas
criminal organizada.6 en su comisión o la violencia ejercida, sino
con la existencia de una organización para la
5 “Artículo 2. Definiciones. Para los fines de la presente comisión de los mismos que es interpretada
Convención: a) Por “grupo delictivo organizado” se enten-
derá un grupo estructurado de tres o más personas que exista como una amenaza directa a la hegemonía
durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el del Estado en materia política y policial o a
propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos ti-
pificados con arreglo a la presente Convención con miras a
la idea del Estado como estructura legítima
obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico de control. En otras palabras, el crimen orga-
u otro beneficio de orden material (…) c) Por “grupo es- nizado es una forma de gobernanza de mer-
tructurado” se entenderá un grupo no formado fortuitamen-
te para la comisión inmediata de un delito y en el que no cados ilegales que los Estados definen como
necesariamente se haya asignado a sus miembros funciones amenaza a la seguridad.
formalmente definidas ni haya continuidad en la condición
de miembro o exista una estructura desarrollada”.
6 “The difficulty arises that the two terms – organized crime take place under the protection of an organized crime opera-
and transnational crime – are used as near-synonyms and tion. Hence the two terms are related – but one being pres-
therefore it is necessary to understand the link between the ent does not automatically mean that the other is there. The
two and to differentiate the one from the other. In Criminal criminal activity that is facilitated via the protection offered
Conspiracies I defined organized crime as being “a process” by organized crime operations may not be transnational and
rather than a type of crime or a type of criminal. I might transnational crime may not necessarily be carried out under
still agree with the process idea but the question remains the protection of organized crime. None of these organized
– “process for what”? (...) Our topics at this conference are activities can be understood, without understanding the so-
transnational crimes – many but not all of these crimes will cial, economic and political context” (Beare y Naylor, 1999).
58
No tienen importancia las personas7 sino neficios ilícitos derivados de las mismas, que
la presencia de un rol con ánimo de perma- siempre han existido con diversos grados de
nencia dentro de un conjunto de roles que, en intensidad, sino la estructura que les sirve de
funcionamiento armónico y conjunto aunque plataforma.
no necesariamente concomitante, tienen por Cualquiera que sea la forma estructural
fin conseguir un beneficio a través de la comi- que se adopte como modelo, esta nos habla
sión, permisión o facilitación de la comisión sobre un modo de organización que se en-
de actividades ilegales.8 El crimen organizado cuentra íntimamente ligado a lo legítimo o,
no se define a partir de la obediencia, perte- al menos, con enormes posibilidades para ello
nencia y participación en los riesgos directos derivadas de la forma de organización misma,
de la actividad ilegal o de procesos monolí- y que proporciona un flujo de recursos cuya
ticos de comisión de delitos, sino a partir de magnitud se refleja en una cuota creciente de
una forma de organizarse que se halla fuera poder. Este poder es el que permite que se
del espectro de las consideradas legítimas pero recabe la adhesión voluntaria o coactiva que
que posee íntimas relaciones con estas. hace que la estructura se perpetúe y se erija
Por ello, la amenaza en sí misma no la como una amenaza para la seguridad.
constituyen las actividades ilegales o los be- El tratamiento de la cuestión de la estruc-
tura se ha visto opacado por el alcance global
7 “When the focus is on actors rather than actions, there is a
serious problem in coming to grips with multiple offenders.
que han adquirido las actividades como con-
Criminology, and the law enforcement apparatus, look to secuencia de la utilización de las nuevas tecno-
collectives, to aggregations of individuals coming together logías de la información y las comunicaciones.
consciously to perform certain proscribed acts. If the prob-
lem for which a remedy in law is sought is clearly larger than Si bien es cierto que la estructura organizacio-
anything that could be imputed to an individual malefactor, nal de la información y sus flujos en el ciberes-
it is presumed to be the work of a self-aware collectivity – an
“organized crime” group. That leads to the semantic swamp
pacio han determinado la manera o la forma
in the form of a search of a definition of “organized crime” que se asume la estructura organizacional del
that relies on the characteristics of the organization more crimen organizado, debe reconocerse que di-
than the economic consequences of the organization’s pre-
sumed actions. Trying to answer the question “who did it” ferentes tipos de crímenes requieren diferentes
in such terms has also forced the law enforcement apparatus formas y niveles de organización o estructura,
to rely on often dubious notions of conspiracy in order to
prosecute groups for single acts, i.e., notion of conspiracy
no existiendo una receta unívoca ni un modo
where the participants are not even aware they are “conspir- de organización de utilización universal.
ing” (Beare y Naylor, 1999). La existencia de una estructura destinada
8 “Vincenzo Ruggiero speaks of the “lumbering legacy” a perdurar no debe llevarnos a confundirnos y
(1993, p. 131) that shrouds organized crime. He makes the
argument that typical approaches to organized crime focus creer que la misma supone una entidad única
on the internal working of the ‘group’ rather than looking at proveedora de un flujo continuo de bienes y
the external relationships. This idea is developed further in
his analysis of drug abuse in London. He argues that rather
serivicios ilegales.9
than a professional, closed organization, he was faced with
during his research: “(…) assembly-line “delinquents” who 9 “(...) Their claims that illegal goods and services, provid-
were devoid of training, specific skills, and a detailed knowl- ed on an on-going basis, required some sort of permanent
edge of the economy which employs them (…). Many of structure are based on a simple but fundamental error–they
those I contacted were interchangeable and flexible work- assumed that only a single organization can provide a con-
ers, and almost all lacked the work ethic which distinguishes tinuous flow of supply. In reality the most reliable flow of
professional labour (see Ruggiero 1993a and 1995)” (Beare supply comes from a myriad of small scale, uncoordinated
y Naylor, 1999). firms. Having diverse sources for the illicit commodities
59
60
61
operar sobre realidades locales en tiempo real el crimen organizado es percibido como una
sin necesidad de perder un tiempo precioso amenaza puesto que el impacto de sus accio-
para la difusión de la información hace que nes no sólo tiene una proyección territorial
los que tienen acceso a las TIC y a los medios acotada sino que, haciendo uso de las ventajas
y recursos necesarios puedan transformar- ofrecidas por las TIC, ha expandido sus alcan-
se en actores estratégicos de nuevos procesos ces y sus capacidades a nivel global.13
de producción y lograr el acceso a mercados Este aspecto estratégico del crimen organi-
mundiales; o bien puedan transformarse en zado ha hecho que la cuestión tenga una re-
nuevos actores con un grado creciente de ca- levancia que trasciende al campo netamente
pacidad de expresión y de generación de “co- policial o de represión y castigo de los delitos.
munidades virtuales”. Al ser definido y percibido como una amenaza,
Al no limitarse el escenario estratégico a su tratamiento precisa considerar no sólo los as-
meros objetivos político-militares, se abren pectos relacionados con las actividades ilegales
las puertas para que los AENE interactúen en sino la resiliencia de la estructura y su capaci-
la persecución de otro tipo de objetivos que dad para afectar el orden establecido, creando
requieren de relaciones recíprocas de colabo- fuentes paralelas de legitimidad y poder.
ración y competencia con el Estado. En el “combate al crimen organizado”, el
La base empírica a partir de la cual los Estado precisa tener un abordaje estratégico
AENE adquieren su calidad de tales implica para el cual es necesario que cuente con co-
que la calidad de actor no es inherente a un nocimiento que le permita tomar decisiones
determinado grupo de colectivos o de indi- y definir cursos de acción a largo plazo que se
viduos, sino que muta en función de la va- orienten no sólo hacia el aspecto policial sino
riación del manejo de los recursos necesarios también hacia el aspecto político de este fe-
para ser influyentes en un tema u otro. nómeno.
De este modo, los AENE deben ser consi-
derados únicamente en función de los objeti-
vos y capacidades para intentar conquistarlos Inteligencia estratégica y crimen
que se tengan. En definitiva, con base en la organizado
funcionalidad y la operatividad respecto a ob-
jetivos estratégicos específicos, aunque con la La inteligencia es una herramienta utilizada
enorme ventaja de no precisar ser los propieta- para iluminar o informar el proceso de for-
rios de los medios de producción sino sólo de mulación de políticas y toma de decisiones.
la capacidad de acceder a ellos y de emplearlos Cuanto más sepa un decisor acerca del proble-
para sus fines (Vizer, 2005). ma con el cual debe lidiar, tanto más proba-
En consecuencia, es claro que el crimen
organizado, entendido como un proceso de 13 “These groups have become more interrelated and have
organización estructural de actividades ilícitas crossed national borders by means of technological advances
in communications. Criminal organizations have entered
que disputa gracias a esto cuotas de poder con the high-tech realm to maximize economic profit. These re-
ánimo de lucro, tiene la calidad de un AENE. cent trends have made the nature of organized crime much
different than it has been in the past. In fact, organized crim-
De hecho, tal como se ha dicho anterior- inal activities today are considered to be international threats
mente, más allá de la morfología estructural, as well as national problems” (Demirci, 2001: 13).
62
ble será que adopte decisiones políticamente ciendo que los actores involucrados deban
inteligentes y aplicables. La inteligencia ayu- prestar atención no sólo al conjunto de inte-
da a evitar cometer errores, sirviendo como rrelaciones entre cada uno de ellos sino tam-
antídoto contra las concepciones previas, los bién al contexto general en el que estas se pro-
prejuicios y la rigidez ideológica (Holt, 1995). ducen. A su vez, la complejidad del mundo
“Mediante la ejecución de procesos lógico- actual hace que existan altos niveles de ambi-
racionales la inteligencia permite el conoci- güedad asociados con los datos, información y
miento de la realidad de los hechos ocurridos conocimientos acerca del contexto estratégico.
y la previsión de sucesos que devendrán, con Ahora bien,
un razonable grado de probabilidad” (Milano,
2003-2004: 25). La inteligencia como proceso el objetivo de los servicios de inteligencia,
a diferencia de otras agencias estatales rela-
de producción de nuevos conocimientos crea
cionadas también con la seguridad, no con-
y recrea conceptos y nuevos sentidos proyec- siste en perseguir delitos o crímenes, y esta
tando el presente hacia el futuro con el fin de característica los diferencia de aquellos otros
reducir la incertidumbre y brindar o ampliar el que sí tienen como objetivo esta finalidad de
espectro de herramientas utilizadas por los de- persecución de las actividades ilícitas con fi-
cisores, erigiéndose necesariamente como una nes judiciales, y a los que, en consonancia, se
les exige obtener pruebas con garantías sufi-
actividad reflexiva sobre problemas vinculados cientes para ejercicio posterior de la justicia.
con un campo específico cuyo desenvolvimien- A diferencia de los servicios de informa-
to se orienta en función de fines políticos y se ción policiales, que manejan en su trabajo
enmarca en una visión estratégica. tipos penales, los servicios de inteligencia
En efecto, esta visión es la que determina se mueven en el campo más impreciso
de la amenaza, del riesgo, de la situación
cuáles son los principales objetivos estratégi-
predelictual. Esto provoca que su cercanía
cos de la inteligencia estatal y qué acciones a la línea que delimita los medios legales
generales son las más adecuadas para el logro e ilegales para realizar su trabajo sea mu-
de los mismos partiendo de enfoques sistémi- cho mayor que la que tienen los servicios
cos que incluyan todos los factores capaces de de información policiales. Además, se da
provocar amenazas y riesgos.14 la circunstancia de que a menos que tenga
que producirse alguna intromisión en los
Sin embargo, el escenario estratégico ac-
derechos y libertades fundamentales de los
tual, caracterizado por la interdependencia, ciudadanos, su actuación no requiere la
acaba con los compartimentos estancos ha- puesta en marcha de los mecanismos de la
justicia (Sansó Rubert, 2006: 212).
14 “Cuando de inteligencia se trata, la determinación de los
objetivos estratégicos pasa a ser el tema esencial, de lo con-
trario el sistema carece de norte, trabaja casi exclusivamente El crimen organizado, en tanto se lo considere
en respuesta a la demanda inmediata y no tiene pautas claras una amenaza y por ende un AENE, hace que
dentro de las cuales encuadrar su actividad. Tradicionalmen-
te el elemento ordenador de la inteligencia ha sido la defi- la tarea de producción de inteligencia deba
nición de enemigo. Ahora, en este mundo globalizado de la abordar el desafío de un modo adaptado a su
posguerra fría, no existe un único enemigo al cual batir, sino
amenazas transnacionales que es necesario enfrentar con los
morfología y características, elaborando pro-
medios propios y específicos que en cada caso correspondan. ductos que tengan en cuenta los mecanismos
Le corresponde al poder político definir estas amenazas, así particulares que sustenten su vida dentro de
como los instrumentos con que habrá de enfrentarlas” (Mar-
tínez, 2003). un escenario dado.
63
64
es fácilmente asequible para las organiza- crimen organizado, siguiendo su huella, sea
ciones criminales.15 altamente positivo para su combate.
4. La relativa facilidad en el cambio de sus ob- Generalmente esta compleja urdimbre
jetivos o fines. Aunque la propia definición surge a la luz por los intersticios de etapas es-
de crimen organizado implique cierta per- pecíficas del proceso de blanqueo de activos
manencia y proyección de sus objetivos, la que ponen de manifiesto debilidades vincula-
estructura jerárquica difusa de los mismos das con el origen de los fondos.
y la carencia de mecanismos de asignación Por ello, sin perjuicio del daño intrínseco
de responsabilidad política por las fallas que suponen las actividades ilícitas, la profun-
en la persecución de estos hacen que el dización del análisis de su aspecto económico
margen de adaptación o reformulación sea y el estudio de los escenarios económicos pro-
amplio, por lo que las mutaciones de los picios para el establecimiento del crimen orga-
mismos no alcanzan a ser captadas con la nizado constituyen una herramienta esencial
misma rapidez por quienes hacen de ellas para generar conocimiento útil para la toma
un elemento esencial para la producción de decisiones policiales.
de apreciaciones estratégicas. La simple represión de los delitos y el en-
carcelamiento de los criminales no impacta
Para atacar a las organizaciones criminales, en gran medida en el crimen organizado, sino
resulta determinante establecer los objetivos cuando se combinan con una acción en la faz
fundamentales: ¿queremos destruir la red, económica, en la que reside el verdadero po-
disminuir simplemente su capacidad para der y causa vivendi del crimen organizado.
realizar acciones delictivas o desgajarla de su La complejidad del escenario económico
aparato de apoyo en el mundo de la legalidad? promueve la existencia de un número indeter-
Detrás del narcotráfico, el tráfico de ar- minado de maneras de obtener un beneficio a
mas, la trata y tráfico de seres humanos, el trá- partir de actividades ilícitas. Sin embargo, es
fico de bienes culturales, la venta de órganos, necesario contar con un alto grado de sofis-
el contrabando de bienes, las falsificaciones, ticación y conocimiento de las reglas y regu-
los fraudes y estafas, los delitos informáticos laciones para poder detectar anticipadamente
y las diversas actividades ilícitas, discurre una cómo valerse de esto.
trama de actividades comerciales, financieras Las redes criminales, valiéndose de su
y económicas que hacen que aproximarse al inherente capacidad para vincular el campo
legal y de lo ilegal, buscan los servicios nece-
15 “La interconexión regional y mundial se opone a la tradi- sarios entre el conjunto disponible de profe-
cional resolución nacional de cuestiones centrales de la teoría sionales con alto nivel de expertise. Merced a
y práctica de la democracia. El proceso mismo de gobierno
parece estar escapando a las categorías de la nación-Estado.
esto tercerizan la labor pero, además, cuentan
Esto tiene implicancias profundas, no sólo para las categorías con la ventaja de utilizarlo sólo para labores
de consenso y legitimidad, sino para todas las ideas clave del puntuales, sin generar obligadamente víncu-
pensamiento democrático: la naturaleza del electorado, el
significado de la responsabilidad, la forma y el ámbito apro- los de largo plazo.
piado para la participación política, y la relevancia de la na- En consecuencia, el análisis de inteligencia
ción-Estado como garante de los derechos y obligaciones de
los sujetos, dadas las perturbadoras pautas de las relaciones
debe estar orientado genéricamente a entender
y procesos nacionales e internacionales” (Held, 1992: 368). cómo funcionan las operaciones o negocios cri-
65
minales, cómo operan los delincuentes, cómo rias y en función de los fines que se persiguen,
eligen sus víctimas, cómo disponen de activos los métodos que el sector empresarial legítimo
y cómo blanquean el producto de los delitos, utiliza para analizar mercados.
cuáles son las fortalezas y, sobre todo, cuáles las Pero, ¿cómo puede hacer el Estado para
debilidades de los sistemas y procedimientos lograr reunir datos e información que le per-
empleados por el crimen organizado. mitan anticiparse y establecer las tendencias
En otras palabras, se debe llevar a cabo un en el juego de interacciones posibles de un
análisis del mercado criminal y de la condi- escenario estratégico donde sus intereses/ob-
ción de este, teniendo en cuenta su relación jetivos entran en contacto con los del crimen
con actividades ilícitas específicas (robo de ve- organizado?
hículos, armas, contrabando, entre otros). De La explotación de los enormes cúmulos de
este modo, se puede establecer el estado actual información contenida en fuentes de acceso
y la probable evolución del escenario econó- público ofrece una respuesta eficaz en la que
mico propicio para el crimen organizado en la información y los datos obtenidos de fuen-
función de mercados determinados, de las tes abiertas adquieren una importancia vital
perspectivas de precios, los modos y costos de como materia prima del análisis estratégico y
acceso, puntos de concentración, lugares de la producción de inteligencia accionable útil
operación, disponibilidad de bienes o servi- para el consumidor/decisor.
cios, amplitud de la oferta y/o demanda, etc.16 La información de fuentes abiertas permi-
Esta combinación de análisis y la extra- te establecer por medios indirectos las carac-
polación de las tendencias detectadas hace terísticas de las organizaciones criminales, su
posible elaborar productos de inteligencia es- grado de compromiso con el logro de objeti-
tratégica adaptados a la naturaleza del campo vos, su importancia como agente de presión o
que se pretende explicar y dar a conocer. Sin cambio dentro de un escenario estratégico de-
embargo, para que se verifique esto, es preciso terminado, el nivel de interacción que puede
que se repliquen, con las adaptaciones necesa- establecer con el Estado y la interferencia con
los intereses y objetivos de este.
16 “Understanding transnational crime will require a mar- Esta tarea de interpretación e integración
ket by market analysis. Yet, this is not typically how the de datos e información llevada a cabo duran-
topics are dealt with by governments. There is pressure to
pass special laws or grant the police extra powers in order to
te el proceso de inteligencia debe tener en
combat transnational crime/organized crime with a working cuenta que existe una estrecha relación entre
assumption that this covers a range of fairly uniform activi- el contexto en el cual los datos se encuentran
ties – ie. all of the criminal activity that is seen to fall under
those terms. In reality one of the few things that they do inmersos o del cual los datos provienen y la
have in common is the desire for profit. (…) The players perspectiva de los observadores.
blur between the total legitimate to the total criminal with
a fascinating central zone occupied by “business persons”
Esta relación crítica entre el observador y
knowledgeable enough to exploit the gaps in legislation, los datos recibe el nombre de “sensibilidad del
regulatory or enforcement mechanisms. contexto”. La relación entre el contexto y la
Market by market analysis would make us acknowledge
that, aside from the profit motive, the separate markets are perspectiva del observador es un aspecto esen-
very different one from the other. (…) This is not to deny cial del proceso de interpretación de datos.
that criminal groups may be involved in more than one il-
legal commodity and in fact in smuggling operations this is
Las personas típicamente utilizan el con-
usually the case” (Beare, 2000a: 4). texto a fin de ayudar a determinar qué es
66
interesante e informativo, y esto a su vez in- La “realidad mediática” se erige sobre las
fluencia cómo los datos son interpretados. La bases de un discurso que apela, entre otras co-
sensibilidad del contexto es el marco que la sas, a la denegación de la información de base
persona usa para determinar a qué datos debe sobre recursos y proyectos económicos y so-
prestarle atención, lo que determinará la in- ciales, la oscuridad acerca de los procedimien-
terpretación de los datos. tos con que ellos se distribuyen y gestionan, la
Esta relación entre el contexto y la inter- falta de datos precisos acerca de la diferencia-
pretación de datos es el corazón del proble- da situación de sectores involucrados en diver-
ma para los analistas de inteligencia: Cuando sos temas, la no identificación de fuentes per-
altos niveles de incertidumbre rodean a una tinentes para cada tópico y la saturación del
situación, la habilidad para interpretar da- receptor a partir del sobredimensionamiento
tos basados en la sensibilidad del contexto es de temas superfluos.18 Cargada tanto por los
probable que se vea disminuida (Hutchins y procesos de trasnacionalización como por la
otros, 2006). emergencia de sujetos sociales e identidades
Aquí es donde la tarea de contextuali- culturales nuevas, la comunicación se con-
zación basada en una explotación a fondo vierte en un espacio estratégico desde el que
de las fuentes abiertas se transforma en una pensar los bloqueos y las contradicciones que
actividad insoslayable dentro del proceso de dinamizan los escenarios.
producción de inteligencia porque otorga un Para la inteligencia, la información prove-
marco referencial a los datos e informaciones niente de los medios masivos reviste el doble
procedentes de fuentes reservadas, que permi- carácter de dato, por un lado, y de discurso
te que sean integrados e interpretados adecua- político, por el otro. La naturaleza dual de esta
damente. materia prima que constituye parte funda-
Dentro de las fuentes abiertas, los distintos mental de los productos de inteligencia obliga
canales ofrecidos por los medios masivos de a que la inteligencia redoble el componente
comunicación tienen una gravitación impor- analítico para que el nuevo conocimiento re-
tantísima. sulte en una herramienta lo menos sesgada
Los consumidores muchas veces se sienten
presionados por las noticias que circulan sobre 18 La experiencia histórica parece demostrarle a Schumpe-
ter que la ciudadanía desinformada, por el costo en el tiempo
temas específicos de su interés en los distin- y pérdida de descanso que significa para ella la participación
tos medios. Esto los impulsa en una carrera política, resultan ser muy ajenos al ciudadano racional y cri-
en la que pretenden conocer de antemano lo terioso que para Rousseau debía orientar conscientemente
su voto hacia el bien común. A ello debe sumársele que: “El
que los medios van a liberar en los canales de debilitamiento del sentido de responsabilidad y la falta de
circulación masiva de la información, a fin de voliciones efectivas explican, a la vez, la ignorancia de este
ciudadano corriente y la falta de juicio en cuestiones de polí-
poder dar respuestas a las inquisiciones deriva- tica nacional y extranjera, que son más sorprendentes, si esto
das y demostrar de este modo fortaleza políti- puede sorprender, en el caso de personas instruidas (...) no se
ca ante la opinión pública.17 preocupa de digerir la información ni de aplicarle los cáno-
nes de la crítica que tan bien sabe manejar, y se impacienta
ante una argumentación larga o complicada. Todo eso viene
17 “Unclassified material, even if inaccurate, if it fits the a poner de manifiesto que, sin la iniciativa que desarrolla la
consumer’s worldview or agenda, is immediately useful responsabilidad directa, persistirá la ignorancia política, aun
as something which can be disseminated to the press, the cuando el público disponga de la información más abundan-
public, or Parliamentary personalities” (Steele, 1994: 216). te y completa” (Conf. Schumpeter, 1984).
67
68
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70
Resumen
La transformación de la inteligencia criminal en la provincia de Buenos Aires, Argentina, se plas-
mó durante dos etapas de reforma policial y de seguridad ciudadana (1998-1999; 2004-2007).
Luego de repasar enfoques actuales en este campo, el presente artículo resume las políticas de la
reforma y los legados autoritarios. La disolución y replanteo del área de inteligencia policial en
1998 se encuadra en innovaciones normativas, doctrinarias y de capacitación. De la estrategia de
jerarquización de la inteligencia implementada en 2004, precedida por un período de contrarre-
forma, se subraya la creación por ley de la base de datos unificada sobre el crimen organizado, y
se señalan asimismo aspectos sustantivos de su práctica. La integración de información, análisis y
tecnología fue uno de los paradigmas del cambio.
Palabras clave: inteligencia criminal, reforma policial, Argentina, estrategias de reforma, segu-
ridad ciudadana.
Abstract
The transformation of criminal intelligence in the province of Buenos Aires, Argentina, was
carried out during the two stages of the provincial police and security reform (1998-1999;
2004-2007). After reviewing current approaches in this field, this article summarizes the reform
policies, and the authoritarian legacies. Dissolution and rearrangement of police intelligence
in 1998 is framed in normative, doctrinal innovations and training. On the strategy of hierar-
chization of intelligence implemented in 2004, preceded by a period of counter-reform, it is
highlighted the creation by law of the unified databaseon organized crime. Substantive aspects
of its practice are mentioned. The integration of information, analysis and technology was one
of the paradigms of change.
Keywords: criminal intelligence, police reform, Argentina, reform strategies, citizen security.
1 Coordinador del Portal de Seguridad www.portalseguridad.org Entre octubre de 2003 y septiembre de 2008 fue
funcionario con rango de director general en el Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, Argentina. Fue
miembro y director a cargo del Instituto de Política Criminal y Seguridad de la provincia de Buenos Aires (1998-1999).
Correo electrónico: eduardo_e_estevez@yahoo.com.ar
2 Agradecimiento especial al Dr. Roberto V. Vásquez por sus sustantivos comentarios al texto original.
71
La inteligencia criminal tal cual se la conoce área denominada Conurbano –9.139 km2,
hoy internacionalmente nace en la década de dividido en 34 partidos– tenía una población
los años noventa vinculada con el auge del de- estimada de más de 10 millones de habitantes.
lito organizado en la agenda global, y al mismo Siguiendo a DCAF (2009: 1), una refor-
tiempo en que los Estados comenzaban a in- ma policial consiste en un proceso de cambio
corporar las tecnologías de información y co- dirigido a alcanzar una Policía y una actividad
municación (TICS) en sus procesos, de lo cual policial respetuosa de los derechos humanos,
el sector policial no quedó ajeno (Schneider, que rinda cuentas, que proporcione respuesta
1995: 1; Sheptycki, 2004: 308). Actualmente a la necesidad y que sea competente; un pro-
se reconoce la importancia los sistemas policia- ceso que, en definitiva, permita el paso de una
les de inteligencia (UNODC, 2010). Definida Policía concebida como “fuerza” a la Policía
como aquella “[…] cuyo fin es analizar e inves- entendida como “servicio”. Para algunos, una
tigar tanto la criminalidad organizada, como reforma puede ser la mera implementación de
aquellas otras formas delictivas cuya comple- programas de profesionalización policial o de
jidad o gravedad impide su eficaz prevención Policía comunitaria, entre otras medidas. Sin
mediante una investigación policial, fiscal o ju- embargo, debe comprenderse ella desde una
dicial del caso concreto”, la inteligencia crimi- perspectiva más profunda y sistémica u holís-
nal también debe producir análisis estratégico tica del cambio. Una reforma de la Policía ha
de tendencias y amenazas para asistir a las po- de entenderse como parte de un proceso más
líticas de seguridad pública (Diccionario LID amplio y profundo: la transformación del sis-
Inteligencia y Seguridad, 2013: 164). tema de seguridad pública en el marco de las
Entre los tipos de reforma policial plantea- diversas dimensiones de la seguridad ciudada-
dos a fines del siglo pasado surge el modelo de na, sustentado en los principios del Estado de
Policía basada en inteligencia –ILP, Intelligen- derecho y fomentando el respeto de los dere-
ce-led Policing–. James (2013: 7) sostiene que chos humanos. En este contexto, será factible
su surgimiento indicaba una excesiva guarda promover nuevas prácticas y una nueva cul-
de los secretos del oficio por ciertas áreas poli- tura institucional. Esta perspectiva ha sido la
ciales, que restringía al resto de cuerpo policial orientación seguida por el equipo de reforma
de la capacidad de usar ese conocimiento para en la provincia de Buenos Aires.
mejorar su práctica profesional. Es substancial tener presente la relación
La experiencia sobre reforma de inteligen- entre las políticas públicas de seguridad ciuda-
cia criminal que aquí se presenta forma parte dana y la inteligencia criminal admitida por el
de un esfuerzo mayor, la reforma policial y de Estado de derecho. La integración de informa-
seguridad en la provincia de Buenos Aires, Ar- ción, análisis y tecnología desde esta disciplina
gentina, desarrollada en dos momentos, entre para orientar las políticas de seguridad en un
1998 y 1999, y entre 2004 y 2007. Con una sentido amplio fue el paradigma que guió el
superficie de 307.597 km2, esta provincia, la desafío de transformar la inteligencia policial
más poblada del país, contaba en 2007 con tradicional, y ello implicó la construcción de
una población estimada de 14.917.940 ha- conceptos, desarrollo y prácticas para institu-
bitantes, y con la Policía más numerosa del cionalizar el nuevo modelo. En particular, es
país, aproximadamente 55 mil efectivos. Su de destacar la significación que adquiere en
72
73
políticas, que no era materia de formulación policial para la prevención del delito. Por su
de política pública alguna o estrategia sosteni- parte, la Ley 12.090 fijó como competencia
da en el tiempo, y mucho menos de controles, del nuevo ministerio fiscalizar, planificar y
lo cual alimentaba la histórica autonomía y ejecutar las acciones de inteligencia policial.
discrecionalidad policial. Asimismo, la Ley 12.069 de diciembre de
La primera reforma. Comenzó a finales de 1997 creó el Instituto de Política Criminal y
diciembre de 1997 con la intervención civil, Seguridad (IPCyS) como una entidad autó-
por ley, de la Policía Bonaerense, y se desa- noma y técnica responsable del seguimiento
rrolló siguiendo el “Plan de Reorganización del proceso de reforma y de elaborar planes,
General del Sistema Integral de Seguridad e proyectos y propuestas.
Investigación de los Delitos de la Provincia de Los elementos característicos del proceso
Buenos Aires”, redactado por los juristas León –que se extiende hasta mediados de 1999–
Arslanian y Alberto Binder. Este documento eran: enfoque sistémico integral; reforma poli-
reconocía las raíces estructurales de la crisis cial basada en la descentralización y especiali-
terminal observada, la cual comprendía no zación; neta diferenciación entre la función de
sólo a la Policía sino a “[…] un modelo com- seguridad y de investigaciones; mejoramiento
pleto de seguridad e investigación que ya no de la función de investigación judicial; refor-
responde a las necesidades de la vida moder- ma procesal penal; adscripción a principios
na, a las expectativas sociales y a las exigencias de la Organización de las Naciones Unidas
que las nuevas formas de ilegalidad plantean a (ONU) y a las convenciones sobre actuación
estos sistemas” (Arslanian y Binder, 1997: 1). policial y respeto de los derechos humanos;
Junto con la creación del Ministerio de relevancia de la participación ciudadana; con-
Justicia y Seguridad en marzo de 1998, dos ducción civil de la seguridad pública; control
leyes provinciales sancionadas en agosto de de la corrupción y de abusos policiales; con-
2008 institucionalizaron los cambios, los trol legislativo; nueva legislación para susten-
cuales se implementaron en el contexto de tar los procesos; y un plan trienal así como
la reforma procesal penal provincial. La Ley una nueva Ley Orgánica de Personal (Estévez,
12.154 establece un nuevo sistema de segu- 2000: 172-175).
ridad, incluyendo la instauración de foros de Las nuevas autoridades electas del gobier-
participación comunitaria. La Ley 12.155 de no provincial impusieron, desde diciembre de
Organización de las Policías de la Provincia de 1999, una contrarreforma, devolviéndole au-
Buenos Aires disolvió la Policía Bonaerense y tonomía y poder discrecional a la Policía. En
estableció una nueva estructura: 18 Jefaturas 2002, un nuevo gobierno provincial comenzó,
Departamentales de Seguridad, la Policía de aunque con dificultades, a revertirla. En abril
Investigaciones, un único cuerpo con Dele- de 2004, en un contexto de significativo incre-
gaciones Departamentales de Investigaciones mento de delitos graves –homicidios en oca-
(DDI), una Policía de Seguridad Vial, y un sión de robo automotor, secuestros extorsivos
Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos. seguidos de muerte–, por decisión política del
Entre otras medidas, se suprimió el cargo de entonces gobernador Felipe Solá, se inició la se-
jefe de Policía. Asimismo esta norma creó una gunda reforma; simultáneamente la Ley 13.188
estructura técnica especializada en inteligencia declaraba el estado de emergencia policial.
74
La segunda reforma (ver Arslanian, 2008). ciones e Inteligencia Criminal (SIIC). Por su
Sus principales lineamientos estratégicos están parte, el Centro de Altos Estudios en Especia-
volcados en los fundamentos de la Ley pro- lidades Policiales, creado en julio de 2004, im-
vincial 13.482: potenciación de la conducción plementó diversas tecnicaturas para distintas
civil de las policías; descentralización funcio- disciplinas policiales, incluyendo una dirigida
nal, operativa y territorial; desconcentración a formar especialistas en inteligencia criminal.
administrativa, operativa y territorial; crea- Relacionado a lo anterior, en marzo de 2007
ción de nuevos mecanismos de control comu- se creó la Escuela de Investigaciones.
nitario de participación; profundización de En materia de control técnico, en las re-
la profesionalización; máxima jerarquización uniones periódicas del COMPSTAT los jefes
de la inteligencia criminal; jerarquización de policiales de una jurisdicción rendían cuentas
las comunicaciones operativas; incorporación de su desempeño ante las máximas autorida-
tecnológica para la prevención e investigación des del Ministerio de Seguridad y ante sus
del delito; formación y capacitación continua propios pares; eran examinados sobre la base
y descentralizada; el mérito y la capacitación de mapas del delito, de operatividad policial,
como ejes del desarrollo de la carrera policial; de inteligencia criminal, de esclarecimientos y
recursos humanos suficientes; una rigurosa de diversas fuentes de información (Arslanian,
política de asuntos internos; y respeto de los 2008: 169-170).
derechos humanos y apego a la ley. Un importante producto de la gestión fue
Esta etapa ajustó aún más los mecanis- la nueva estructura policial plasmada en la Ley
mos para el ejercicio del control civil sobre 13.482 de Unificación de las Normas de Or-
la agencia policial (Arslanian, 2007: 39-55), ganización de las Policías de la Provincia de
los cuales comprendieron: el control político Buenos Aires, de junio de 2006, un compen-
mediante la nueva estructura del ministerio; dio normativo que fundía las leyes 12.154 y
el control social mediante la participación 12.155 junto con distintas normas ministeria-
comunitaria a través de los foros de seguri- les dictadas durante el proceso de reforma. Y
dad; el control técnico ejercido mediante el como indicador de los resultados de la reforma,
Comité de Evaluación de la Gestión Policial nótese que la provincia pasó de una tasa de 17,5
(COMPSTAT); el sistema de atención te- homicidios dolosos cada 100 mil habitantes en
lefónica de emergencias 911 y el sistema de 2002, la más alta de la década, a una tasa de 7,5
monitoreo de vehículos policiales; el control en 2006 (Arslanian, 2008: 296).
externo ejercido por la Unidad de Inspección Finalizado el mandato del gobernador en
Operativa creada a dicho efecto; y el control ejercicio, y por consiguiente de su ministro de
disciplinario a cargo de la Auditoría General Seguridad, en diciembre de 2007 las nuevas
de Asuntos Internos, creada para tales fines autoridades provinciales asumieron y promo-
por la nueva gestión. vieron un enfoque distinto al vigente hasta
La nueva estructura del Ministerio de entonces en materia de seguridad. Se desarro-
Seguridad ubicó el área de inteligencia bajo lló así una contrarreforma del mismo tenor a
la Subsecretaría de Información para la Pre- la que se impulsó desde diciembre de 1999,
vención del Delito, reemplazada por Decreto es decir, truncando los avances logrados y de-
2.876/2006 por la Subsecretaría de Investiga- volviéndole autonomía y poder discrecional a
75
la Policía. Como dato destacado, cabe men- ejemplo, los episodios denominados “vigilan-
cionar que tanto las reformas como las con- cia ideológica”. En junio de 1993, medios de
trarreformas se desarrollaron en gestiones de prensa revelaron actividades de inteligencia
gobierno del mismo partido político. sobre estudiantes, docentes, gremialistas, rea-
lizadas por dicha Policía, actividades que esta-
ban sustentadas en una orden para actualizar
Legados autoritarios registros de inteligencia del Estado, origina-
da en el Ministerio del Interior de la Nación.
La Dirección de Inteligencia de la Policía de la Consecuencia de ello, la Secretaría de Seguri-
provincia de Buenos Aires (DIPBA) encuentra dad provincial dictó la Resolución 31/1993,
antecedente en la Central de Inteligencia, crea- prohibiendo “en el ámbito de la Policía Bo-
da por resolución de agosto de 1956 (Marengo, naerense toda actividad de reunión de infor-
2012: 58). Al respecto, “La definición política mación tendiente a instaurar cualquier forma
sobre la creación en 1956 de la Central de In- de control de las ideologías profesadas por
teligencia […] fue una pieza fundamental para los habitantes […]”, y estipulando que toda
implementar una maquinaria de inteligencia y transgresión a ello se consideraría falta grave.
control social” (Marengo, 2012: 27). Hacia principios de 1998, la DIPBA que
Conocida por sus actividades de inteligen- se fundaba en el Decreto 9.102/74, reglamen-
cia política ideológica, las tareas de vigilancia tario de la Ley 8.268 Orgánica Policial, bajo la
de la DIPBA, reconstruidas a partir de los do- órbita del Jefe de Policía Bonaerense, conforme
cumentos de su archivo, estaban dirigidas ha- la Resolución 69.161/91, en ningún caso podía
cia los siguientes blancos: políticos y activistas considerarse un organismo encargado de pro-
sindicales, la expansión del comunismo, esferas ducir inteligencia criminal (Estévez, 2010: 2).
intelectuales y artísticas, organizaciones comu-
nitarias, instituciones educativas, medios de co-
municación (Funes, 2007: 424-426). En este Disolución y transformación
mismo sentido se ha sostenido que la desde 1998
76
tación del Ministerio, y por jefes policiales Provincia de Buenos Aires motivada exclu-
seleccionados, con el objetivo de realizar el sivamente en su condición étnica, religiosa,
relevamiento de bienes y disposición de los re- cultural, social, política, ideológica, profe-
sional, de nacionalidad, de género así como
cursos humanos de la ex DIPBA y desarrollar por su opción sexual, por cuestiones de salud
la capacitación del nuevo personal policial a o enfermedad, o de adhesión o pertenencia
ser incorporado al nuevo órgano. La mayoría a organizaciones partidarias, sociales, sindi-
del personal de la ex DIPBA –una dotación cales, comunitarias, cooperativas, asistencia-
aproximada de 700 efectivos– fue reasignada les o laborales, o con fines discriminatorios.
a diversas dependencias policiales, retenién-
dose cien efectivos para tareas administrativas Este artículo buscaba dejar atrás los legados
del nuevo órgano (Estévez, 2010: 1-3). Así, se autoritarios y las prácticas abusivas de inte-
propone la creación de la Dirección General ligencia consistentes en construir enemigos
de Evaluación de Información para la Preven- representados por grupos cuyas actividades
ción del Delito (DGEIPD). de protesta o movilización eran consideradas
En materia de diseño institucional corres- amenazas no a la seguridad pública, sino al ré-
ponde destacar el rol del IPCyS. Su Programa gimen vigente y a los grupos de poder aliados,
Legislación y Políticas de Seguridad emitió y en función de ello “[h]abía que escuchar, es-
tres documentos de trabajo sentando bases piar, reunir información sobre vida y milagros
para un cambio normativo, doctrinario, de re- de quienes pudieran resultar de algún modo
clutamiento y capacitación, basado en el papel “peligrosos”” (Arslanian, 2008: 73).
que debía comprender a la actividad de inteli- En cuanto a la institucionalización del con-
gencia policial en el marco del Estado de De- trol político, el Decreto 3.880/1998 incorporó
recho (Estévez y otros, 1998; Gallesio y otros, la DGEIPD a la estructura del Ministerio de
1998; Estévez, 1998). Justicia y Seguridad, en el ámbito de la Secre-
En materia normativa, cabe mencionar cier- taría de Seguridad, estableciendo como fina-
tas cláusulas de la Ley 12.155. El artículo 25 de lidad del área orientar el planeamiento de las
esta ley creó la DGEIPD, concibiéndola como actividades preventivas, disuasivas y de apoyo a
una estructura técnica especializada en la rea- la comunidad, que ejecutarán las Policías de Se-
lización de actividades de inteligencia policial guridad, y las que pudieran resultar útiles a las
conducente a la prevención del delito, depen- Policías de Investigaciones, como así también,
diente de la Secretaría de Seguridad, y cuyo titu- detectar e individualizar posibles integrantes
lar podía ser un funcionario civil o policial, de- del Sistema de Seguridad Pública que estén su-
signado por el Ministro de Justicia y Seguridad. ministrando información, facilitando o colabo-
Bajo la denominación de “prohibición”, la rando con organizaciones delictivas.
mencionada Ley 12.155 incorporó una nove- En 1998, al inicio de la reforma, la pre-
dosa cláusula dirigida a proteger la privacidad misa que guió a los redactores de los informes
de diversos abusos funcionales, cuyo texto del IPCyS fue que la actividad de inteligen-
versa como sigue, conforme su artículo 28: cia policial se centrara en el diagnóstico y la
evaluación de información para la prevención
Queda prohibida la reunión y análisis de del delito. De allí la denominación que adop-
información referida a los habitantes de la tó la nueva área. Uno de los documentos ela-
77
borados para dar fundamento a los cambios pasado prestaron servicios en el campo de
expresaba: la inteligencia– la nueva currícula propone
que la misma fortalezca las operaciones del
pensamiento, tales como: observar, compa-
Cuando una situación es incomprendida, rar, resumir, clasificar, interpretar, formular
cuando las percepciones de la realidad son críticas, buscar suposiciones, imaginar, re-
fundamentalmente erróneas y sirven de su- unir y organizar datos, formular hipótesis,
puestos que subyacen en la decisión, cuan- aplicar hechos y principios a nuevas situa-
do marcos de referencia obsoletos determi- ciones, diseñar proyectos y tomar decisio-
nan de manera implícita la formulación de nes (Gallesio y otros, 1998: 5).
los problemas para el análisis, las decisiones
resultan desastrosas, con sus errores inicia-
les que se multiplican y más bien se refuer- Entre las actividades desplegadas entonces
zan antes que corregirse debido al estrecho por la nueva área pueden mencionarse tareas
análisis de cursos de acción de política de de reunión de información en las diferentes
prevención postulados sobre bases falsas
jurisdicciones, cuyos resultados eran sumi-
(Estévez y otros, 1998: 3).
nistrados a la Secretaría de Seguridad y a la
Subsecretaría de Coordinación, brindando la
En aquellos tiempos recién comenzaba a di- apreciación anticipatoria para orientar la pre-
fundirse en el mundo el modelo de Policía vención, en particular sobre piratería del as-
basado en inteligencia –ILP–. Un artículo que falto, asalto a entidades bancarias, entre otras
sirvió de referencia en 1998 para sustentar la modalidades, respuesta a requerimientos ori-
necesidad de contar con inteligencia para la ginados de las diferentes DDIs (MJyS, 1999).
prevención del delito fue el elaborado por Ste-
phen Schneider (1995), quien sostenía que un
propósito primario de la inteligencia es pro-
Salir de la contrarreforma
veer la capacidad para permitir la priorización
de las funciones policiales y administrar los re-
La gestión al frente del Ministerio de Segu-
cursos de manera más efectiva y eficiente. Ello
ridad de Juan Pablo Cafiero, 2002-2003 (ver
se sumó a la experiencia acumulada del equipo
Saín, 2008, 171-213) y la breve gestión en el
del IPCyS en el asesoramiento parlamentario
mismo cargo de Juan José Álvarez (octubre-
en temas de seguridad interior e inteligencia.
diciembre 2003) impulsaron diversos proyec-
El primer curso de Capacitación en Inte-
tos de la DGEIPD.
ligencia Criminal se implementó para sesenta
La DGEIPD desarrolló una capacidad
efectivos policiales seleccionados,que luego
propia de mapeo criminal y análisis del delito.
integraron la nueva área, iniciativa que se basó
Sumado a la adquisición de software basado en
en la propuesta del IPCyS, en cuyo documen-
tecnología de Sistemas de Información Geo-
to de trabajo se la explicaba así:
gráfica (GIS) para el análisis espacial del delito,
desde el año 2000 se avanzó en la prueba de un
Para eliminar la impulsividad, rigidez y falta
nodo descentralizado. Se instauró así un Siste-
de flexibilidad, la conducta dogmática y la
incapacidad para captar el significado de los ma de Recolección, Procesamiento y Análisis
hechos –defectos que suelen caracterizar la de la Información Delictiva (SiRPAD), instru-
personalidad de muchos hombres que en el mentando Centros de Procesamiento y Análisis
78
79
80
81
El área participó activamente en las mesas se señalara para el caso de la provincia de Bue-
de trabajo creadas por el Ministerio de Seguri- nos Aires y que se manifestara en reformas y
dad para el tratamiento de tipologías delictivas contrarreformas, revela un inconveniente que
específicas (robo automotor; piratería del asfal- aqueja a la Argentina y que puede sintetizarse
to; prevención rural; ingreso ilegal de armas; en dos posturas contrapuestas. Una que pro-
secuestros extorsivos; atentado a ancianos; ho- híba la mano dura con significativos márgenes
micidios; sustracción de cables y metales; repro- de discrecionalidad y autonomía de la Policía,
ducción ilegal de música y videos). Su aporte y otra que busca democratizar las Policías para
consistía en la integración de todas las fuentes, que cumplan su rol de prevención e investi-
actores y protagonistas de interés para la pro- gación de manera profesional y ajustada a de-
ducción de inteligencia criminal en tiempo y recho, bajo debidos controles civiles. La inte-
oportunidad. La DGEIPD también aportó a la ligencia criminal no puede abstraerse de este
optimización informativa con el Sistema 911. escenario, y por ende sus avances y regresiones
Mediante un protocolo de gestión dispuesto deben ser vistos en dicha perspectiva.
por la SIIC, se retransmitían despachos del 911 Para situar una vez más en contexto esta
a las Delegaciones de Reunión que originaban experiencia, que tuvo como meta superar los
averiguaciones informativas, lo cual derivaba legados autoritarios, ella reconoció que en la
en el inicio de actuaciones judiciales. actualidad la delincuencia “[…] tiene técnicas
En cuanto asecuestros extorsivos, la de abordaje que fueron tenidas en considera-
DGEIPD cumplió un activo rol. Por ejem- ción por parte de la reforma [dotando] a las
plo, colaboró con la Fiscalía de Investigación fuerzas policiales de mayor capacitación, me-
de Secuestros Extorsivos de la Nación elabo- jor despliegue e inteligencia policial, tecnolo-
rando mapas del delito detallando lugares de gía más moderna y control severo del fenóme-
interceptación de víctimas, de pago del rescate no de la corrupción” (Arslanian, 2008: 275).
y de liberación de las mismas (UFASE, 2006: La información criminal como instrumen-
36). Al respecto, la provincia de Buenos Aires, to de prevención del delito fue uno de los as-
de un promedio mensual de 25 secuestros en pectos centrales de la reforma. Pues por cierto,
2003, pasó a un promedio mensual de 6 he- para que sea confiable, la transición desde los
chos en 2006 (Arslanian, 2008: 38). datos hasta la información “[…] ineludible-
Finalmente la DGEIPD realizó sustantivos mente apareja la necesidad de almacenarla
y oportunos aportes a la autoridad judicial o en las mejores condiciones posibles [puesto
al área de investigaciones en función judicial, que] en los primeros momentos de un aná-
los cuales contribuyeron al avance de líneas in- lisis o investigación el dato puede estar en la
vestigativas, por ejemplo, causa por el robo al memoria del analista o anotado en un papel
Banco Río en Acassuso, capturas de prófugos, […]”, pero en algún momento debe volcarse
Cumbre de las Américas, Juegos Macabeos. en una base de datos (Vásquez, 2011: 1), y ello
cobra máxima relevancia para la actividad de
En resumen inteligencia criminal. La necesidad de atender
las complejidades del delito supone entonces
La pendularidad en los enfoques sobre la segu- dotar a las áreas de inteligencia criminal de
ridad y el rol de la Policía en democracia que recursos tecnológicos modernos, recursos hu-
82
83
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84
Resumen
¿Las lógicas securitarias deben guiar las reformas legislativas que afectan al órgano de investigacio-
nes criminalísticas? ¿Estas deben afectar también la dirección que ejerce el Ministerio Público sobre
la investigación penal? ¿El órgano de investigaciones debe ser considerado como una Policía más?
O, por el contrario, ¿tiene características propias que le diferencian de la institución policial? ¿La
investigación penal debe ser entendida como parte del servicio de Policía o como una fase del pro-
ceso penal? En este trabajo se intentan hacer estas reflexiones desde el contexto venezolano, ana-
lizando críticamente la reciente legislación que ha introducido modificaciones en estas materias.
Abstract
Should securitarian logic guide legislative reforms that affect the body for criminalist investiga-
tions? Should it also affect the leadership that the Public Prosecutor exercises over criminal inves-
tigation? Should the body for investigations be considered as just another police force? Or, on the
contrary, does it have its own characteristics that distinguish it from the police institution? Should
penal investigation be understood as part of the police service or as a phase in the penal process?
In this work, some reflections are attempted from the Venezuelan context, analyzing critically the
recent legislation that has introduced modifications in these matters.
Keywords: security, body of investigation, police, penal investigation, Public Prosecutor.
1 Abogado magna cum laude, egresado de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Máster Oficial en Crimino-
logía y Sociología Jurídico Penal, Universitat de Barcelona (UB). Investigador del Instituto de Ciencias Penales, UCV.
Profesor de Criminología, UCV y Universidad Católica Andrés Bello. Colaborador del Observatorio del Sistema Penal
y los Derechos Humanos de la UB.
Correo electrónico: keymerguaicaipuro@gmail.com
2 Ponencia presentada en el II Congreso Latinoamericano de Derecho Penal y Criminología, organizado por la Aso-
ciación Latinoamericana de Derecho Penal y Criminología (ALPEC), celebrado del 5 al 7 de noviembre de 2013, en la
Universidad Nacional de la Matanza, Buenos Aires, Argentina.
85
Tradicionalmente, cuando se estudian las ins- esta manera se aprecia cómo la doctrina que
tituciones que conforman el sistema penal, se analiza a la Policía ha centrado sus estudios
piensa en las policías uniformadas o preventi- en el ámbito administrativo y de seguridad,
vas, los tribunales y la cárcel. Algunos tienen por encima del propiamente procesal-judicial
una visión más panorámica de la cuestión y (Pérez, 1998; Antillano y Gabaldón, 2007).
consideran como parte del sistema penal tam- Partiendo de ese vacío, surgen las siguien-
bién a otros actores como al legislador, los me- tes interrogantes: si la investigación del delito
dios de comunicación, entre otros (Bergalli, es considerada una función policial más, ¿el
2003; Zaffaroni, 1998). En el caso venezolano, ejercicio de actividades preventivas no afecta-
si se parte de un enfoque íntimamente vincu- ría la eficiencia de los órganos encargados de
lado con el proceso penal, las instituciones que la investigación? ¿La discrecionalidad que ca-
conforman el sistema serían las siguientes: las racteriza a las funciones policiales (patrullaje,
Policías preventivas (en tres niveles político- prevención, reacción inmediata ante situacio-
territoriales: municipales, estadales y nacional), nes de riesgo, etc.) debe también aplicarse a
un cuerpo especializado en la investigación de la investigación penal?3 En caso de excesos en
delitos, llamado Cuerpo de Investigaciones Pe- el cumplimiento de funciones policiales, ¿el
nales, Científicas y Criminalísticas (CICPC), el organismo involucrado debe investigarse a sí
Ministerio Público (MP) (director de la investi- mismo? ¿Hasta dónde debe llegar la interven-
gación y titular de la acción penal), los tribuna- ción policial en el marco del proceso penal?
les penales y la cárcel. Este trabajo tiene como ¿La intervención policial en la investigación
objeto analizar al órgano encargado de la in- penal no puede ser interpretada como una
vestigación de delitos en Venezuela, el CICPC, intromisión del Poder Ejecutivo en las labo-
como parte de este sistema. En primer lugar se res del MP?4 La investigación, al estar inserta
distinguirá lo que es la prevención de la investi- dentro del procedimiento penal y consecuen-
gación para separar, en términos conceptuales, cialmente relacionada con la posible imposi-
la función policial de la función de investiga- ción de una pena, ¿no amerita ser especial-
ción. Y luego se explorarán las relaciones entre mente controlada?
este órgano y el MP en el contexto del sistema Es de advertir que no se pretende dar res-
acusatorio venezolano. puestas uniformes ni definitivas a estas interro-
Cuando se hace una revisión sobre los es- gantes, sólo se espera ofrecer elementos al de-
tudios de Policía, se puede apreciar que estos bate que sean de alguna utilidad para avanzar,
abarcan una gama muy amplia de aspectos: por una parte, en la reducción de los excesos
derechos humanos, uso de la fuerza, seguri-
3 Entendida también como pre-juicio, sumario, procedi-
dad, control comunitario, estructura y orga-
miento preparatorio, instrucción, investigación preliminar o
nización, gobierno e institucionalidad demo- preparatoria (Abregú, 2005; Guariglia, 2005; Binder, 1993).
crática y un largo etcétera. Uno de los puntos 4 En Venezuela, el MP forma parte de un poder autónomo
más álgidos y discutidos es su función. Sin respecto del Ejecutivo, Legislativo y Judicial, denominado
Poder Ciudadano, el cual está integrado por tres órganos: el
embargo, pocos son los estudios concentra- MP, la Contraloría General de la República y la Defensoría
dos en la función de investigar, esa tecnología del Pueblo (artículo 273, Constitución de la República Boli-
variana de Venezuela –CRBV–). El MP es también la única
tan importante que pudiese iniciar el camino institución que a su vez también forma parte del Sistema de
hacia la imposición de una pena formal. De Justicia (artículo 253, CRBV).
86
del órgano de investigaciones y, por otra, en el cuerpo encargado de esta función dejó de ser
fortalecimiento de las instituciones encargadas Policía judicial para convertirse en órgano de
de su control administrativo y judicial como el investigaciones; y 2) La adscripción funcional
MP y el Poder Judicial. de este órgano pasó a estar a cargo del MP.
Sin embargo, estos avances se han visto seve-
ramente afectados por las recientes reformas
Contexto legislativas del año 2012.
No se puede perder de vista que el con-
Venezuela no pasó desapercibida de los pro- texto de estas reformas fue la campaña por la
cesos de transformación del modelo procesal silla presidencial, que como se ha explicado
penal que se dieron en Latinoamérica, en don- en otras oportunidades (Ávila, 2010), al estar
de se intentó pasar de un sistema inquisitivo a inmersas en la emotividad electoral en donde
otro de carácter acusatorio. Con este último, lo securitario ocupa los primeros lugares de la
el MP adquiere dos funciones que antes no te- agenda, la racionalidad autoritaria de dismi-
nía: la función de investigación y recolección nución de garantías y de eficientismo mediá-
de pruebas que tenían las llamadas Policías de tico es lo que predomina. Como antecedente
investigación y la función de instrucción que de este coctel, no pueden perderse de vista los
tenía el Poder Judicial. Lo que hizo necesario publicitados “madrugonazos” implementados
un rediseño del MP como órgano encargado a comienzos de 2011, consistentes en la toma
de dichas tareas. de determinadas zonas de la ciudad por el CI-
Estas reformas han intentado abarcar a los CPC para realizar redadas, allanamientos, al-
subsistemas penal, procesal y penitenciario. Sin cabalas, requisas de vehículos y detenciones de
embargo, en este proceso el “subsistema poli- personas. Política que se vio seriamente cues-
cial” (Ferrajoli, 2001; Rusconi, 1998) quedó al tionada a partir del asesinato de tres detenidos
margen, lo que no es más que una demostra- en los calabozos del CICPC, en mayo de ese
ción del abandono y desprecio que en muchas mismo año. Diez meses después, en marzo de
ocasiones padece la institución policial. 2012, el asesinato de la hija del cónsul chileno
En Venezuela, la promulgación del Códi- en el Estado Zulia, al pasar por una alcabala
go Orgánico Procesal Penal (COPP), en enero del CICPC, reavivó el debate sobre las fun-
de 1998, marcó el inicio de la reforma. Tras el ciones de este cuerpo, lo que sirvió como de-
nuevo Código, vinieron las nuevas leyes del tonante para acelerar los proyectos de reforma
MP (Ley Orgánica del MP –reformada en que venían en marcha.
marzo de 2007–) y las subsiguientes legisla- Las recientes reformas legislativas en esta
ciones que rigen al principal órgano de inves- materia, específicamente el Decreto con Ran-
tigaciones del país, el CICPC, que han sido go, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servi-
reformadas en los años 2001, 2007 y 2012. cio de Policía de Investigación, el Cuerpo de
En términos generales, con sus altibajos, Investigaciones Científicas, Penales y Crimi-
en la legislación que rige las investigaciones nalísticas y el Servicio Nacional de Medicina y
penales hubo dos avances significativos en Ciencias Forenses (LOSPI), cuyo solo nombre
el proceso de reforma, en lo referente al ór- da indicios de la calidad de la técnica legisla-
gano de investigaciones criminalísticas: 1) El tiva empleada, que deroga la Ley del CICPC
87
de 2007, junto a la última reforma del COPP, (artículos 253, CRBV, y 2 de la Ley del Siste-
ambas publicadas el 15 de junio de 2012, tie- ma de Justicia).
nen en común el intento por mermar la di- Lamentablemente el sentido de la nueva
rección del MP sobre la investigación penal. LOSPI apunta a la “policialización” (Sain,
Sin embargo, la deficiente calidad técnica de 2008) del órgano de investigaciones, tanto así
ambos instrumentos en lo que a esta mate- que la filosofía de esta ley es la concepción de
ria se refiere, aunada a una lectura armónica la investigación penal como una parte inte-
y crítica de los mismos respecto al resto del grante del servicio de Policía (artículos 5 al 7).
bloque normativo vigente, en especial con Esto ratifica que las lógicas securitarias en Ve-
la Constitución de la República Bolivariana nezuela están apuntando más a policializar en
de Venezuela (CRBV) y la Ley Orgánica del vez de judicializar determinadas fases del pro-
MP (LOMP), afortunadamente, impide que ceso penal, muestras de ello es el enfoque que
las intenciones de esta reforma puedan mate- la señalada ley da a la fase de investigación.
rializarse fácilmente. Trágicamente, a menos
de una semana de la publicación oficial de la
nueva legislación, funcionarios del CICPC Órgano de Investigaciones
mataron por error a uno de sus compañeros Criminalísticas: ¿Policías?
en una alcabala ilegal,5 perdiendo la nueva le-
gislación su efecto simbólico inmediato. Las principales funciones del CICPC debe-
Así entonces, a pesar de las reformas legis- rían ser de carácter post delictivo: investiga-
lativas que intentan restaurar el sistema inqui- ción de delitos e identificación de sus autores
sitivo en el país, disminuir los controles sobre y cómplices. Si bien la LOSPI en su artículo
el CICPC y otorgarle más discrecionalidad al 53.1 prohíbe las labores de carácter preventivo
mismo, es vital para el buen funcionamiento a este organismo, lo que puede considerarse
del actual sistema que entre este Cuerpo y el como un avance, el fortalecimiento de la ads-
MP exista una estrecha y clara vinculación. cripción orgánica y funcional al Ministerio de
La misma debe ser asumida en términos de Interior y Justicia (MIJ) presente en la mis-
subordinación por parte del CICPC, toda vez ma terminará sometiendo a esta institución a
que tanto la CRBV, como el COPP, LOMP, criterios de seguridad ciudadana, preventivos
LOSPI y la Ley Orgánica del Servicio de Poli- y de orden público en general. Debido a lo
cía y Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana delicado de esta situación, estas actividades de
(LOSPCPNB) establecen que quien ordena y seguridad ciudadana o de carácter preventivo,
dirige la investigación penal es el MP. que son propiamente funciones policiales,
Por otra parte, por mandato constitucio- merecen ser analizadas y diferenciadas de las
nal, legal y funcional, el órgano de investiga- funciones propias de la investigación penal.
ciones debe ser concebido cada vez más como
una institución integrante del sistema de jus-
ticia, y cada vez menos como un ente policial Función policial: la promiscuidad funcional
5 http://www.eluniversal.com/sucesos/120622/funcionarios-
El poder penal del Estado se desplaza en bue-
del-cicpc-mataron-a-un-companero-en-una-alcabala-ilegal na medida hacia la instancia policial, siendo
88
su actividad de mayor influencia sobre la vida penal, la cual tiene su marco de acción en un
de la ciudadanía, en comparación con la inci- momento posterior a la comisión del delito
dencia que pudiera llegar a tener la instancia (ex post) (artículos 5 y 53.1 de laLOSPI).
judicial. A la Policía se le exige de todo. Esto Estas ideas reafirman la diferenciación que
en la práctica se traduce en posibilidades y debe existir entre la función policial y la in-
demandas infinitas de intervención (Santos, vestigación penal. No es bueno que la Policía
1998; Rusconi,1998). cumpla al mismo tiempo, y en ocasiones con
El ordenamiento jurídico en un intento de las mismas personas, las tareas preventivas y
definir la función policial se ha ocupado, fun- de investigación. Esta “promiscuidad funcio-
damentalmente, de establecer hasta dónde no nal” (Ferrajoli, 2001) genera serios obstáculos
debe pasar la Policía antes que definir lo que para el desarrollo de un sistema eficiente y ga-
debe hacer; señalando límites, restricciones, re- rantista de investigación de delitos. En primer
quisitos de actuación válida y salvaguardas sus- lugar, tendencias autoritarias provenientes de
tantivas y procesales a los poderes de Policía an- la actividad preventiva invaden a menudo las
tes que establecer sus funciones y atribuciones tareas de investigación penal. En segundo lu-
(Rosales, 2007; Gabaldón, 2007). Esto es en gar, las actividades preventivas arrastran a las
sí mismo un problema para poder comprender funciones investigativas, aumentando el nivel
claramente lo que debe hacer la Policía. de autonomía en relación con el necesario
Gabaldón entiende como función policial control que deben asumir el MP y la función
“cualquier actividad encaminada a reducir la jurisdiccional sobre tales actividades.
incertidumbre en una situación de confronta- Si bien en la realidad la distinción entre
ción entre dos o más actores o grupos sociales prevención-represión es complicada y la línea
cuando los mecanismos de intercambio de divisoria en ocasiones es tenue, ¿dónde situarn
significados se encuentran severamente afec- a la prevención y dónde a la represión? Por
tados y existe la propensión a una escalada de más complicado que sea el intento de sepa-
violencia” (2007: 260). rar ambas funciones, el ejercicio es necesario.
Este autor agrega que posiblemente la fun- Bustos advertía que el difícil intento de separar
ción policial es poco mencionada para definir prevención de represión, se da sólo en Estados
a la Policía, quizá porque esta resulta contin- claramente democráticos; por el contrario, “en
gente y lo esencial en esta institución es la ca- todos los países en que se nota una tendencia
pacidad de aplicar la fuerza física. De esta ma- hacia la doctrina de seguridad nacional, estos
nera se define el carácter situacional, fáctico, niveles de diferenciación se tornan difusos”
simbólico (que tiene que ver más con la visi- (1983: 66). Entonces, si se quiere diseñar un
bilidad, con la presencia física y la afirmación modelo distinto, más garantista, no se puede
de autoridad en un territorio determinado), pasar por alto este debate.
esencialmente preventivo (ex ante) y de reac-
ción inmediata, no permanente sino temporal
(coetánea) que tiene la función policial y que Función de investigación
son recogidas en la LOSPCPNB (artículos
3 al 5, 8 y 34.2). Características que no son En diversos eventos sobre la materia, inclu-
compartidas por la función de investigación so los académicos, en consultas nacionales a
89
funcionarios policiales y del CICPC, así como Dentro de la investigación penal, que está
en conversaciones informales con estos y con inmersa en lo jurídico y que trasciende lo me-
otros operadores del sistema, se evidencia el ramente técnico, se encuentran la investigación
trato indiferenciado que se les da a los tér- criminal y la investigación técnico-científica que
minos investigación penal, investigación cri- están concentradas en los hechos materiales
minal, criminalística e investigación técnico- más que en el derecho, en lo fáctico-empírico,
científica. Esta ausencia de conceptos claros y en la demostración del nexo causal, por ello,
compartidos respecto a la investigación penal, algunos las clasifican como “disciplinas causal-
la distinción entre esta y las labores de apoyo explicativas” de las ciencias penales. Ambas
a la misma, podría traer dificultades prácticas son auxiliares de la investigación penal, su re-
respecto al desempeño de estas labores, así lación es de subordinación, de auxilio respecto
como para realizar una adecuada distribución a esta, le aportan pruebas, la orientan técni-
de competencias entre las distintas agencias camente (Jiménez de Asúa, 1976; Montiel,
intervinientes en esta fase del proceso penal. 2002; Arteaga, 1997; artículo 4.2 LOSPI).
Si a esta falta de claridad se le suma la confu- Tanto la investigación criminal como la
sión entre las labores preventivas y las de in- técnico-científica deberán ser realizadas prin-
vestigación, la situación se agrava aún más. De cipalmente por el CICPC, así como por otros
allí la necesidad de definir conceptualmente órganos que, previa formación especializada,
lo que debe entenderse por cada uno de estos tengan competencias especiales en materia de
términos y qué le correspondería hacer a cada investigación penal establecidas por ley.
quien. Lamentablemente la nueva legislación En este sentido se tiene un concepto mar-
en algunos casos agudiza las confusiones. co que es la investigación penal que se encuen-
La investigación penal es el conjunto de tra más en el mundo del derecho y que apunta
diligencias ordenadas y dirigidas por el MP, hacia la pena formal que impone el Estado, la
orientadas a la constatación del hecho puni- cual es auxiliada por dos subtipos de investi-
ble con todas sus circunstancias, que puedan gación de carácter más fáctico-empírico como
influir en la calificación jurídica y responsabi- son la investigación criminal y la técnico-
lidad penal de los autores y demás participan- científica; cada una de ellas amerita una for-
tes. Es una labor auxiliar del derecho penal y mación especializada y diferenciada que dista
del derecho procesal penal, que debe ser ga- en mucho de la formación diseñada para las
rantizada por el fiscal del MP y aplicada por Policías uniformadas (de carácter preventivo).
el Poder Judicial. Su fin es la aplicación o no Como ya se ha señalado, los investigadores ac-
del castigo formal, competencia exclusiva de túan una vez sucedidos los hechos (post deli-
la jurisdicción. Así entonces, el derecho (penal to, indagan sobre lo sucedido), en cambio las
y procesal penal) sería el marco y la investiga- Policías uniformadas actúan ex ante. En este
ción penal sería una labor subordinada de au- contexto, las Policías uniformadas sólo deben
xilio al mismo, por ello la literatura básica en prestar labores de apoyo a la investigación.
ciencias penales la cataloga como “disciplina Esta explicación conceptual, las diferenciacio-
auxiliar del derecho penal” (Jiménez de Asúa, nes entre cada una de estas labores y los distin-
1976; Montiel, 2002; artículos 285.3 CRBV; tos actores que la ejercen pueden representarse
265 COPP; 34 LOSPI). gráficamente de la siguiente manera:
90
INVESTIGACIÓN
PENAL
Labores de apoyo a
la investigación
Policías preventivas
INVESTIGACIÓN
CRIMINALÍSTICA
(CRIMINAL Y TÉCNICO-
CIENTÍFICA)
Por otra parte, es necesario resaltar que la in- considerado secundario o accesorio, ya que
vestigación de un delito concreto tiene una po- constituye un elemento esencial y determi-
tencialidad para la afectación de los derechos nante en su propia configuración y desarrollo,
fundamentales, de allí su relevancia jurídico- decisivo en el discurrir de la propia actividad
procesal. jurisdiccional; de ahí que necesariamente
En este sentido, los principios de la jurisdic- deba ser tratada en sus justos términos, con
ción penal deben regir no sólo en el juicio oral la importancia que tiene en el marco procesal
o en la ejecución de lo resuelto, sino también penal (Pérez, 1998: 164-165).
en la fase instructora de averiguación del hecho, Hasta este punto puede apreciarse clara-
aseguramiento de sus responsables y recogida de mente la distinción entre función policial y
elementos probatorios. Resulta lógico a todas lu- la función investigativa. La primera tiene un
ces que en este período procesal concurran tam- marcado carácter preventivo-situacional, ac-
bién los presupuestos de legalidad, independen- túa ex ante o de manera coetánea al hecho
cia y autonomía respecto del Poder Ejecutivo. definido como delictivo; la segunda entra en
El papel que ocupa la Policía en el ámbito acción una vez ocurrido el hecho, actúa ex
del proceso penal en modo alguno puede ser post, marcando el inicio del proceso penal
91
y la afectación formal de los derechos de los nocracia o su predominancia, lo que pasa por
involucrados. La primera se encuentra en el oponerse a que se pretenda reducir la cuestión
ámbito de competencias del Ejecutivo, la se- criminal al laboratorio o a los resultados que
gunda debería estar en el ámbito del sistema arrojen las aplicaciones criminalísticas (Rosa-
de justicia. les, 2005).
En cuanto la relación MP y órgano de in-
vestigaciones, en el caso venezolano, existen
Ministerio Público (MP) y órgano de tres posturas:
investigaciones criminalísticas: ¿cuál
debería ser su relación? 1. Adscripción orgánica y funcional en el
Poder Ejecutivo: la que le otorga una am-
Diversos autores (Pérez, 1998; Rusconi, 1998 plia autonomía a los investigadores frente
y Rosales, 2008) destacan cómo la habitual in- al MP. Este modelo trae consigo las si-
serción orgánica de la “Policía judicial” dentro guientes desventajas: el MP no limitaría
de la estructura de los cuerpos policiales, y es- al investigador en sus funciones; limita la
tos a su vez en el ámbito del Poder Ejecutivo, relación entre el investigador y el fiscal, lo
hace que esta quede subordinada de facto a las que perjudica el proceso penal; la subordi-
necesidades de lo que el poder político entien- nación de hecho a las necesidades de segu-
de por seguridad y control social. Todo ello ridad ciudadana y a las labores preventivas
provoca que cualquier actividad policial venga genera desvío de recursos y merma las fun-
presidida por esta relación, sujeta a los man- ciones de investigación; aumenta la impu-
datos y órdenes que les dirijan sus superiores nidad en casos de violación de derechos
jerárquicos, incluso cuando su intervención humanos. Este fue el modelo referencial
tiene vocación de auxilio a un poder indepen- inspirador de las señaladas reformas legis-
diente como el judicial, o como el poder ciu- lativas de 2012.
dadano en el caso venezolano. 2. Adscripción orgánica y funcional de este
La trascendencia de la adscripción del cuerpo a la institución encargada de dirigir
órgano de investigaciones a una institución la investigación, es decir, al MP: el órgano
tecno-jurídica es grande. Así por ejemplo, de investigaciones llevaría a cabo única-
en una institución como el MP el valor de la mente funciones de investigación y no de
tecnología criminalística y la labor de investi- Policía preventiva. Este modelo trae consi-
gación serían enmarcados dentro de la acción go las siguientes desventajas: el fiscal actual-
del derecho. La tecnología no puede subrogar mente no tiene la formación necesaria para
el rol de los conocimientos jurídicos penal y la investigación penal, lo que le dificulta la
procesal penal, que tienen la misión de encau- tarea de realizar un efectivo control sobre la
sar la acción política del Estado en el ejercicio misma; pudiera existir un proceso de “poli-
del ius puniendi con unos cometidos políticos cización” (Zaffaroni, 1998) de los fiscales;
y jurídicos específicos como son limitar el po- sería necesaria una reforma legal y todo un
der punitivo y buscar por todos los medios la proceso de reingeniería institucional.
garantía de los derechos humanos ante su ope- 3. Posición mixta, actualmente vigente en Ve-
ratividad. En definitiva, esto es evitar la tec- nezuela: que mantiene la adscripción orgá-
92
nica en el Poder Ejecutivo y la funcional en organismo, nuestra posición pudiera ser afir-
el MP. Este modelo trae consigo las siguien- mativa. Es necesario vulnerar el poder bélico
tes desventajas: la potestad disciplinaria y del CICPC a la vez que es necesario también
de control del MP es casi inexistente (la úl- fortalecer otras áreas relacionadas con la na-
tima reforma del COPP suprimió el poder turaleza de sus funciones de investigación. A
disciplinario que tenía el Fiscal General so- continuación algunas cifras que legitiman este
bre el CICPC); existe un profundo retardo planteamiento.
en las investigaciones por diferencias entre Sobre los homicidios realizados por poli-
ambas instituciones (problema gerencial); cías en ejercicio de sus funciones, que no son
la subordinación de hecho a las necesidades enfrentamientos como suelen llamárseles sino
de seguridad ciudadana y a labores preven- ajusticiamientos, ya numerosas investigacio-
tivas, lo que se traduce en desvío de recursos nes empíricas han demostrado que la relación
y merma de las funciones de investigación entre civiles y policías muertos es bastante
(Silva y Hernádez, 2007: 226). desigual (según PROVEA, la probabilidad
de que muera un civil en un choque arma-
A continuación se hará mención de algunos do es de 97,5, mientras que para los policías
argumentos a favor de la segunda posición: la es de apenas 2,5; es decir que por cada po-
adscripción orgánica y funcional del órgano licía muerto fallecen 39 civiles), lo que hace
de investigaciones en el MP, como alternativa suponer que más que enfrentamientos entre
que busca un mayor control sobre este órgano. fuerzas equivalentes, se trata de un ejercicio
asimétrico de la fuerza, frecuentemente inten-
cional por parte de la Policía (Antillano, 2007:
Necesidad de control sobre el órgano de 36-37). Esto no es un fenómeno reciente, data
investigaciones y las muertes institucionales de al menos más de tres décadas, tal como lo
han demostrado trabajos realizados por San-
Ante los poderes de Policía, es interesante eva- tos (1998: 200-206), en los que el órgano de
luar la propuesta teórica de Christie (1984) investigaciones se ha visto seriamente involu-
cuando se refiere a la aplicación de las condi- crado. Fueron casos emblemáticos los llama-
cionantes para causar “bajos niveles de dolor”, dos “pozos de la muerte”, “el Amparo” y el
entre ellas se encuentran dos categorías que “Caracazo”, que escandalizaron a Venezuela
pueden ser de suma utilidad: durante las últimas décadas del siglo pasado.
• El poder: la gente con poder puede repar- Partiendo de estos antecedentes, se pro-
tir dolor. cedió a la elaboración del siguiente cuadro,
• La vulnerabilidad: una forma de controlar en el que se cruza la información sobre casos
el poder es hacer vulnerables a quienes lo de ajusticiamientos ocurridos entre los años
ostentan. 2000-2007, recogida por el MP, con la infor-
Así entonces, ante los planteamientos de al- mación sobre el número de funcionarios, dis-
gunos defensores del empoderamiento del CI- criminada por cuerpo policial y sistematizada
CPC, quienes consideran como una “amena- por la Comisión Nacional para la Reforma
za” para esta institución pasar a ser un ente del Policial (CONAREPOL). Los resultados son
MP, previo proceso de despolicialización del los siguientes:
93
Promedio Promedio
Número
Cuerpo Número de Casos de de casos aproximado de
Porcentaje Porcentaje aproximado
policial funcionarios ajusticiamientos por víctimas por
de víctimas
funcionario funcionario
Policías 58.178 54,18% 3.714 60,48% 0,060 4.197 0,070
estadales
Total 1
107.380 100,00% 6.060 98,67% 0,050 6.848 0,060
1 No se incluyeron los casos de la DISIP (hoy SEBIN), cuerpo que cuenta con el menor número de casos registrados (80 = 1,32%), por no
contar con el número de funcionarios que posee dicha institución. En este sentido, es necesario resaltar que el total definitivo de casos sería
de 6.140.
Elaboración y cálculos propios con datos de la CONAREPOL (Silva y Hernández, 2007: 195; Antillano y CPDDHH, 2007: 83) y de la
Dirección de Derechos Fundamentales del MP.
Para 2007, el CICPC tenía 5.458 funcionarios ya Rosa del Olmo (1990), en un estudio pio-
policiales y poseía un récord de 1.315 casos de nero realizado en la década de los años ochen-
ajusticiamientos durante los siete años en es- ta, colocaba entre los primeros lugares de los
tudio (21,4% del total de casos). Al establecer cuerpos que provocaban la mayor cantidad de
la relación entre número de funcionarios y nú- víctimas civiles a la –para ese entonces– PTJ,
mero de casos de homicidio por organismo, el con un 23,8% de las víctimas, superada sólo
CICPC se ubica como el cuerpo armado más por la Policía Metropolitana con un 53% (An-
letal del país ya que, teniendo el porcentaje tillano, 2007).
más bajo de funcionarios (5,1%) respecto a
los demás cuerpos policiales del Estado, po-
see el segundo lugar en cantidad de casos de Consideraciones finales
ajusticiamientos (el primer lugar lo tienen las
Policías estadales que los superan más de 10 La necesidad del cese de la “promiscuidad
veces en número de funcionarios). Presentan- funcional”
do los índices más altos de casos y víctimas de
ajusticiamientos por funcionario policial, no Más allá del órgano de adscripción, es pre-
sólo respecto a cada uno de los otros cuerpos ciso acabar con el reino de la “promiscuidad
policiales, sino también del promedio general funcional”. La combinación de funciones in-
de todas las instituciones policiales. vestigativas y preventivas resulta más riesgosa
Es importante señalar que esto no es algo que la inseguridad que pretende combatir, sin
nuevo o un fenómeno de “los últimos años”, mencionar los bajos niveles de eficiencia gene-
94
rados en las dos funciones. Es necesaria una verdaderamente su función de director de in-
nítida separación de funciones, en estructuras vestigación.
orgánicas distintas, con sistemas de funciona- Un paso importante –que puede co-
miento y control funcional independientes. menzarse desde ahora– para un período de
Por un lado, la LOSPCPNB abre el cami- transición hacia esta meta estaría en la pro-
no en este sentido ya que define claramente fundización, garantía y materialización de
las competencias policiales pudiendo diferen- las potestades disciplinarias del MP sobre los
ciarse estas de las funciones de investigación; funcionarios del CICPC, lo que ahora, con
en sintonía con esta idea están los artículos 5 los recientes cambios legislativos, se hace más
y 53.1 de la LOSPI. Sin embargo, la misma cuesta arriba, pero no por ello es imposible.
LOSPI presenta contradicciones internas y en También es importante procurar la partici-
ella termina imponiéndose una lógica de po- pación de esta institución en la formación,
licialización de la fase de investigación penal, selección para su ingreso y otorgamiento de
contribuyendo más a la confusión entre las ascensos del personal vinculado con la inves-
labores de prevención y las de investigación. tigación penal.
Desconociendo lo que ya se ha afirmado en Asimismo el fiscal, para poder ejercer ca-
las páginas precedentes: la función policial es balmente su función de rector de la investiga-
distinta a la función de investigar, los investi- ción penal, necesariamente debe tener conoci-
gadores no son policías. mientos mínimos de criminalística y medicina
legal, aún cuando ello no implique una espe-
cialización formal. No se puede controlar y
Sobre el MP y el órgano de investigaciones dirigir lo que se desconoce.
Otra iniciativa significativa es la creación
El órgano de investigaciones (previamente de la unidad de criminalística del MP, que en
despolicializado) debería estar adscrito al MP principio trabaja únicamente casos de delitos
(previamente fortalecido) orgánica y funcio- por violación de derechos humanos, lo que
nalmente, para intentar, en primer lugar, re- constituye un primer globo de ensayo para
ducir la discrecionalidad y poderes policiales evaluar y perfeccionar un real ejercicio de di-
de este organismo, lo que redundaría consi- rección de la investigación penal. Esta iniciati-
derablemente en la protección y garantía de va permitiría que, en el desarrollo de las inves-
los derechos humanos; en segundo lugar, para tigaciones penales por violaciones de derechos
disminuir o filtrar las interferencias políticas y humanos, se cuente con una unidad separada
económicas en las investigaciones penales (lo de los cuerpos policiales, permitiendo de esta
que no quiere decir que el MP esté exento de forma que en las mismas se respete el princi-
tales presiones). pio de imparcialidad.
Si un despolicializado órgano de investiga- Por último, no se debe olvidar que la Poli-
ciones formara parte de un sólido MP desde cía, los órganos de investigación criminalísti-
el punto de vista orgánico, esa incorporación ca, el MP, los tribunales y el sistema peniten-
sería asumida por el funcionario de investiga- ciario son aparatos represivos de control del
ciones, creando un verdadero sentido de per- Estado que conforman un sistema integrado.
tenencia al MP, y así el fiscal podría cumplir Ninguno de ellos es neutral como tampoco
95
96
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97
Resumen
Tradicionalmente la lucha contra la delincuencia organizada se ha mantenido al margen del
ámbito penitenciario, lo que ha constituido uno de los errores estratégicos más significativos
en la confrontación contra el fenómeno criminal organizado. Esta dejación ha favorecido, en
algunos países, la materialización del peor escenario penitenciario posible (la captura del sistema
penitenciario por parte de la delincuencia organizada), configurando una importante amenaza
a su seguridad y por extensión (contagio criminógeno), habida cuenta de la creciente transna-
cionalización de la criminalidad organizada, a la seguridad internacional. Ante tal escenario, el
recurso a la explotación de la inteligencia criminal para contrarrestar la proyección de la delin-
cuencia organizada no representa una elección sino una imperiosa necesidad.
Abstract
Traditionally, the fight against organized crime has remained outside the prison system, which
has been one of the most significant strategic errors in the confrontation against organized
criminal phenomenon. This neglect has led, in some countries, the realization of the worst
prison possible scenario (the capture of the prison system by organized crime), setting a major
threat to its security and by extension (criminological contagion), given the growing transna-
tionalization of organized crime to international security. In such a scenario, the use of criminal
intelligence operation to counter the projection of organized crime, not a choice but a necessity.
Keywords: organized crime, criminal intelligence, prison system, security, correctional intel-
ligence, prisons.
1 Secretario Académico del Centro de Estudios de Seguridad (CESEG). Profesor e Investigador de Universidad de
Santiago de Compostela (USC) y del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN) del Ministerio
de Defensa, España. Investigador de FLACSO (Ecuador), miembro de la Red Latinoamericana de Seguridad y Delin-
cuencia Organizada (RELASEDOR).
Correo electrónico: daniel.sanso-rubert@usc.es
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ley, de tal forma que se puedan identificar las diversas causas, por recurrir a las Fuerzas Ar-
implicaciones de las decisiones adoptadas y madas para mantener, cuando no recuperar,
esquemas preventivos para evitar el fortaleci- el control de sus instituciones penitenciarias,
miento involuntario del crimen organizado. atribuyéndoles toda suerte de competencias
Al circunscribir el análisis al ámbito pe- aparejadas a la gestión de los presidios, sin un
nitenciario, resulta indispensable recalcar el mandato claro en cuanto a los límites com-
hecho de que la inteligencia criminal, por petenciales y temporales del mismo (Sansó-
definición, no está arrogada a un ente en Rubert, 2011b y 2013). Cesión competencial
particular sino que, en función de circuns- que, sumada a la participación de los militares
tancias de diversa índole –administrativas en la lucha contra el tráfico de droga y la re-
y políticas– principalmente o de naturaleza ciente asunción de tareas en la provisión de
coyuntural, puede residenciarse dicha labor seguridad ciudadana, ha propiciado la inmer-
bien en servicios de inteligencia, bien en uni- sión total de las Fuerzas Armadas en la inteli-
dades policiales, de aduanas, penitenciarias gencia criminal.
e incluso, en organismos militares. A este De forma sucinta, reseñar que la explo-
respecto, recalcar que la propia naturaleza tación de la inteligencia criminal en la esfera
transversal del crimen organizado hace que penitenciaria difiere del desarrollo de capaci-
la atribución competencial a un servicio o a dades de inteligencia penitenciaria, aunque
otro en virtud de su competencia en el ám- puedan compartir fuentes de obtención y
bito interior o exterior de la seguridad, en aprovechar las mismas informaciones, meto-
supuestos de modelos con una pluralidad de dologías de análisis y objetivos, eso sí, desde
servicios, carezca absolutamente de sentido. diferentes ópticas (Maghan, 1994; Mingardi,
Habida cuenta de la transnacionalización 2007; Sansó-Rubert, 2010; Johnson, 2011).
del crimen organizado, la tradicional dife- Ambas inteligencias no dejan de constituir
renciación entre seguridad interior y exterior meras subcategorías de inteligencia (tipolo-
pierde su funcionalidad, difuminándose ver- gías), en virtud del objeto de análisis (inteli-
tiginosamente las fronteras cuando hacemos gencia criminal) o del área de trabajo (sistema
referencia a las actividades operadas por las penitenciario). Así, la inteligencia criminal
organizaciones de criminalidad organizada, se circunscribiría a la prolongación de la lu-
por lo que la inteligencia criminal opera in- cha contra el fenómeno criminal organizado
distintamente en ambos polos de la seguri- dentro del espacio penitenciario, asumiendo
dad. Sin embargo, en función de la distri- que existen vínculos dentro y fuera del mis-
bución competencial teórica de la seguridad mo (no tiene sentido aislar la inteligencia
entre los diferentes actores del Estado, la se- criminal con repercusiones en el seno de la
guridad interior ha recaído tradicionalmente administración de prisiones, del conjunto de
en los Cuerpos y Fuerzas Policiales, siendo de la inteligencia criminal elaborada por el resto
las Fuerzas Armadas la responsabilidad de la de la comunidad de inteligencia, sea de ori-
seguridad exterior. gen militar, policial, económico, financiero,
La teoría no siempre se ajusta a la reali- aduanero o de los servicios de inteligencia).
dad, máxime si se tiene en consideración que Por su parte, la inteligencia penitenciaria
algunos Estados han optado, motivados por implicaría todo aquello relacionado con la
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Aquí es importante hacer hincapié en las alguien para revelar una información crucial
limitaciones que existen en relación con el constituye un comportamiento reprochable,
derecho al secreto de las comunicaciones, en independientemente de la utilidad de la in-
virtud de si nos encontramos ante un sistema formación que se extraiga. Se trataría de una
penitenciario con sensibilidades democráticas postura que daría por buena la tesis de que lo
o no. Especialmente en los encuentros perso- que funciona no siempre es lo que está bien, y
nales e íntimos del recluso con su pareja y en lo que está bien no siempre funciona.
las entrevistas del recluso con los miembros de Cuando las democracias luchan contra la
su defensa letrada. Hoy por hoy, a pesar de criminalidad organizada están defendiendo la
ser conscientes de que, a través de estas vías se máxima de que su vida política debería estar
produce el intercambio de información sensi- libre de violencia. Pero derrotar al crimen or-
ble para la operatividad de las organizaciones ganizado exige violencia y también puede re-
delictivas (información, instrucciones y ór- querir coacción, engaño, secreto y violación de
denes), no es óbice para soslayar la legalidad derechos. ¿Cómo pueden las democracias recu-
vigente y conculcar derechos fundamentales rrir a estos medios sin destruir los valores que
al llevar a cabo interceptaciones sin el debido defienden?, ¿cómo pueden recurrir al mal me-
amparo judicial previo. Cuestión distinta sería nor sin sucumbir al mayor? (Ignatieff, 2004).
la captación de comunicaciones irregulares a Desde este punto de vista, se cuestiona la
través de telefonía móvil o mediante cualquier prohibición o suspensión de derechos, impo-
plataforma o medio de comunicación (telé- niéndose una obligación sobre el gobierno
fono satelital, Internet… prohibidos en cual- para que justifique públicamente tales de-
quier centro penitenciario) y la explotación de cisiones, para que las someta a revisión ju-
sus contenidos. dicial y para que las circunscriba a períodos
En este sentido se cuestiona si las medi- determinados de tiempo con cláusulas de fi-
das adoptadas por algunos servicios de inte- nalización, de forma que no se conviertan en
ligencia que, en pos de obtener información, medidas permanentes. Si bien es cierto que
vulneran sistemáticamente normas y derechos los derechos no fijan barreras insalvables bajo
fundamentales en virtud de la máxima ma- cualquier circunstancia, sí requieren que todas
quiavélica de que el fin justifica los medios, sus transgresiones sean analizadas mediante
son asumibles por un estado de derecho. El revisión contradictoria.
debate se centra en si hay actuaciones y me- Es posible alcanzar el equilibrio trazando
didas que sean condenables sin más. Los que un camino intermedio entre una posición que
consideran que lo más importante son las defienda a ultranza los derechos humanos,
consecuencias argumentan que las medidas que argumente la imposibilidad de justificar
que aspiran a salvar vidas y a proteger la segu- bajo ningún pretexto cualquier violación de
ridad de la ciudadanía no pueden ser malas si los mismos, y una posición exclusivamente
realmente logran hacerlo, y que son erróneas pragmática, que juzgue las medidas adopta-
únicamente si no funcionan. Por el contrario, bles sólo por su eficacia.
otros se posicionan en que determinadas me- La dificultad no radica en definir estos
didas, especialmente las más expeditivas, son límites teóricamente: el problema reside en
indefendibles aunque funcionen: torturar a protegerlos en la práctica para mantener a la
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democracia a salvo tanto de la amenaza cri- nos, dado la peligrosidad a la que se expone el
minal organizada, como de nuestro propio agente y las duras condiciones de mantener su
celo. Las excepciones, a priori, no destruyen la anonimato mientras se encuentra privado de
norma siempre que sean temporales, estén su- libertad inmerso en un régimen hostil plaga-
ficiente y públicamente justificadas y sean em- do de privaciones–, lo más habitual es tratar
pleadas solamente en último recurso. No hay de captar informantes y arrepentidos dentro
que perder nunca de vista que todo “enemigo” de las prisiones, que estén fuera de toda duda
también tiene derechos y que estos no depen- respecto a sus lealtades para con la organiza-
den de la reciprocidad o de la buena conducta. ción y obtener a través de ellos informaciones
Otras fuentes de inteligencia criminal de relevantes de la misma, especialmente de sus
máxima utilidad son la observación y análisis cúpulas. Colaboradores empleados en la mis-
del capital relacional que se gesta y fructifica ma medida para llevar a cabo operaciones de
dentro de las prisiones (contactos y vínculos decepción e intoxicación informativa, que fa-
que se establecen o se rompen entre organi- vorezcan la neutralización de las actividades y
zaciones y personas determinantes dentro de el colapso de las organizaciones.
las estructuras delictivas, o de organizaciones Los objetivos de las operaciones encubier-
con individuos con determinados perfiles de- tas varían desde dificultar la realización de la
lictivos y reputadas carreras profesionales). actividad ordinaria provocando inestabilidad
Es relevante tener en consideración los des- en el entorno, la mera obtención de informa-
encuentros entre organizaciones. Las dispu- ción, la creación de relaciones disfuncionales
tas y desavenencias se desplazan del exterior que descompongan gravemente las capacida-
al interior del ámbito carcelario y viceversa, des del grupo criminal, acciones destinadas a
desencadenando enfrentamientos violentos destruir la confianza entre sus líderes mediante
y asesinatos que inciden directamente en la información tendenciosa y a crear suspicacias
funcionalidad y estabilidad de la institución y acritud internas (intoxicación informativa),
penitenciaria. Igualmente pueden producirse hasta ataques más directos (eliminación física,
enfrentamientos en los centros penitenciarios destrucción de infraestructuras y medios) a la
por su control o por el control de determina- propia organización con el fin de interrumpir
das actividades ilegales (narcotráfico, contra- sus actividades, dislocar o degradar sus capa-
bando de objetos susceptibles de revaloriza- cidades o incluso destruirla completamente.
ción: alcohol, medicamentos o tabaco), entre Cierto es que, la tarea de captación de co-
organizaciones rivales presentes en el mismo. laboradores tampoco resulta nada fácil debido
A pesar de la importancia expresada en al férreo control que las organizaciones man-
relación con otras fuentes de información, tienen de sus miembros encarcelados para evi-
destaca por antonomasia en la lucha contra tar filtraciones e infiltraciones. Incluso muchas
la criminalidad organizada la humana (HU- organizaciones destinan presupuesto para la
MINT). Y, en el ámbito penitenciario, la mis- manutención de la familia de sus cuadros en-
ma incrementa su valor, dadas las dificultades carcelados, otorgándoles una asignación eco-
fácticas de su explotación. Aunque existen ca- nómica (equivalente a un salario) mientras su
sos de infiltración de agentes encubiertos en familiar permanece privado de libertad. Este
medios carcelarios (Cabezas, 2004) –los me- tipo de iniciativas, sumadas a la imposición
107
108
legal de armas a través de las empresas de segu- damentalmente, en las relaciones entre estas,
ridad habilitadas para el ejercicio de la custo- requiriendo la articulación de una verdadera
dia, constituyendo auténticos agujeros negros comunidad de inteligencia capaz de conectar a
de ilegalidad en los que el estilo de vida de los todo el elenco de actores implicados en el ciclo
internos, integrantes de la organización que de inteligencia, tanto productores como con-
ostenta la explotación de la penitenciaría, po- sumidores, logrando incorporar a esta comu-
dría semejar al de un retiro de descanso entre nidad la información que hormiguea por todo
períodos de actividad criminal. el entramado estatal y social, para ponerla al
Sea como fuere, la evolución de los acon- servicio de la seguridad. Reiterar hasta la sacie-
tecimientos y la previsión de los poderes pú- dad que hoy la seguridad desgajada de la inteli-
blicos al respecto dirimirá el éxito o fracaso de gencia es una respuesta obsoleta. No representa
esta opción. una elección, sino una imperiosa necesidad.
Por el momento, la inexistencia de una es-
trategia global contra la criminalidad organi-
Propuestas de futuro zada que aúne a las instituciones penitenciarias
es la nota imperante. El tiempo determinará
Desde tiempos inmemoriales en las prisiones, si la lucha contra la delincuencia organizada,
siempre se ha generado información, aunque proyectada sobre y desde el sistema peniten-
el momento histórico y político ha marcado, y ciario, avanza hacia donde se quiere o sim-
de qué manera, los métodos de obtención y el plemente avanza desde donde se puede. Sea
fin de esa información (Verdejo, 2012). como fuere, las posibilidades de obtención de
El desarrollo de estrategias e instrumentos información e inteligencia aún por explotar,
más efectivos para neutralizar la actividad de- que ofrecen los sistemas penitenciarios, mere-
lictiva del crimen organizado transnacional, cen el esfuerzo. Máxime, si el objetivo último
así como favorecer la cooperación y la coor- es el que los presidios no se transformen en es-
dinación a niveles nacional e internacional, pacios de impunidad y enriquecimiento para
deben constituir una de las prioridades guber- la criminalidad organizada.
namentales para este siglo XXI. Por todo ello,
el desarrollo de capacidades y explotación de
la inteligencia criminal, dentro y fuera del ám- Bibliografía
bito penitenciario, confiere ventajas nada des-
deñables, permitiendo minimizar el impacto Arquilla, John y David Ronfeldt (2003). Re-
de la criminalidad, especialmente cuando el des y guerra en red. El futuro del terrorismo,
coste de oportunidad a la hora de tomar una el crimen organizado y el activismo político.
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111
Resumo
O presente artigo tem por objetivo abordar o processo pelo qual a violência é base constitutiva da relação
que o Estado estabelece com populações marginalizadas. Para tanto, apresentarei a sequência eventos que
marcaram a cidade do Rio de Janeiro/RJ – Brasil na semana de 21 a 28 de novembro do ano de 2010 –
tomados aqui como um “evento crítico”. Em seguida, percorro o processo pelo qual as favelas cariocas
passam a ser entendidas sobretudo sob o signo da “violência” demarcando os limites das políticas voltadas
para esses territórios e populações. Busco, portanto, articular elementos empíricos e ferramentas teóricas
para compreender como o entendimento de tais populações como emanadoras da “violência urbana” passa
a pautar a relação que se estabelece com as mesmas.
Abstract
This article’s main objective, the process by which addressing violence becomes a constitutive basis of the
relationship that establishes the state with marginalized populations. To achieve this purpose, I will pres-
ent a sequence of events that marked the city of Rio de Janeiro (Brazil) in the week from 21 to 28 Novem-
ber in the year 2010, taken here as a “critical event”. Then I will make a tour to the process by which the
favelas become knowledgeable as a territory of “violence”, marking the limits of policies to those territories
and populations. Therefore, I seek to articulate theoretical and empirical evidence to understand how the
understanding of these populations as producers of “urban violence” transformed their relationship with
the State and the public sphere
1 A autora é doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal de São Carlos, São
Carlos/SP - Brasil. Desenvolve pesquisa sob orientação do Prof. Dr. Gabriel de S. Feltran. Este trabalho foi financiado
pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEBRAP, USP), processo nº 2013/07616-7, Fundação de Amparo à Pesquisa
do Estado de São Paulo (FAPESP). As opiniões, hipóteses e conclusões ou recomendações expressas são de responsabi-
lidade da autora e não necessariamente refletem a visão da FAPESP.
Endereço eletrônico: evelyn.cso.ufscar@gmail.com
113
RIO - A polícia hasteou no início da tarde tecnologías especificas del poder a través
de domingo uma bandeira do Brasil no alto de las cuales los estados intentan “manejar”
do teleférico do Alemão, como símbolo da y “pacificar” a estas poblaciones, tanto a
ocupação do conjunto de favelas. Por volta das través de la fuerza como a través de la pe-
9h30m deste domingo, o comandante-geral da dagogía de la conversión intentando trans-
Polícia Militar, coronel Mário Sérgio Duarte, formar a estos “sujetos rebeldes” en sujetos
informou que todo o Complexo do Alemão legales del estado (Das e Poole, 2008: 24).
já estava tomado pelas polícias militar, civil e
federal, além de homens das Forças Armadas. Para as autoras, da mesma forma que a exceção
Cerca de 2.600 agentes participaram da invasão
é a regra, as margens são supostos necessários
à comunidade, que começou às 8h.2
do Estado.
A presente reflexão tem por objetivo abordar O caminho trilhado neste artigo foi: i)
– a partir dos eventos iniciados em 21 de no- apresentar o contexto e a sequência de aconte-
vembro de 2010 na cidade do Rio de Janeiro cimentos que levaram à invasão do Complexo
que culminaram na invasão do Complexo do do Alemão; ii) analisar no contexto carioca
Alemão3 por um conjunto de forças policiais como as populações moradoras de favelas são
no dia 28 do mesmo mês e ano – o processo construídas e passam a ser entendidas sob o
pelo qual a violência deste evento é construída signo da violência.
e base constitutiva da relação que o Estado es-
tabelece com populações de favelas.
A sequência de acontecimentos tratada aqui O evento
pode ser entendida nos termos do que Das cha-
ma de “evento crítico” (1995). Para a autora, No dia 19 de dezembro de 2008 foi inaugura-
nesses eventos a relação do Estado com as popu- da a primeira Unidade de Polícia Pacificadora
lações tidas como vulneráveis é revelada. De um (UPP),4 na favela Santa Marta, localizada no
lado, há um esforço do Estado em controlar es- bairro Botafogo, Zona Sul do Rio de Janeiro.
ses grupos ao inseri-los na categoria de vítimas. O projeto, amplamente divulgado pela gran-
De outro, há a resistência destas populações ao 4 Segundo o site oficial das UPPs, “A Unidade de Polícia
poder disciplinador imposto, que ao se confron- Pacificadora (UPP) é uma pequena força da Polícia Militar com
atuação exclusiva em uma ou mais comunidades, numa região
tarem com o Estado se constituem como atores urbana que tem sua área definida por lei. Cada UPP tem sua
políticos. Neste processo, o Estado se apropria própria sede, que pode contar com uma ou mais bases. Tem
também um oficial comandante e um corpo de oficiais, sargen-
do sofrimento destas supostas vítimas, con- tos, cabos e soldados, além de equipamentos próprios, como car-
duzindo-as a uma nova violência, submetendo- ros e motos. As UPPs trabalham com os princípios da polícia de
as a sua própria lógica e legitimando-se. proximidade, um conceito que vai além da polícia comunitária
e que tem sua estratégia fundamentada na parceria entre a po-
A tentativa empreendida nesta análise pulação e as instituições da área de segurança pública. A atuação
também está relacionada à compreensão do da polícia pacificadora, pautada pelo diálogo e pelo respeito à
cultura e às características de cada comunidade, aumenta a in-
Estado através das margens, ou seja, das
terlocução e favorece o surgimento de lideranças comunitárias.
O programa das UPPs engloba convênios e parcerias firmados
entre segmentos do poder público, da iniciativa privada e do
2 http://oglobo.globo.com/rio/policia-invade-complexo-do terceiro setor”. Fonte:
-alemao-919504 http://www.upprj.com/index.php/o_que_e_upp
3 Complexo de favelas localizado na Zona Norte do Rio A problematização deste programa será feita no decorrer do
de Janeiro. texto.
114
115
Blindados da marinha, veículos do BOPE mando Vermelho.12 Um dia depois, mais carros
(Batalhão de Operações Policiais Especiais) foram incendiados e tiros foram disparados
– chamados de “Caveirão” – e helicópteros contra uma cabine da Polícia Militar.13
caracterizavam uma verdadeira cena de gue- Na terça-feira a polícia invadiu 20 favelas.
rra. Os noticiários relatavam a tomada de cada Durante a madrugada, mais veículos foram
território, remetendo a uma ação de conquis- incendiados em todo o estado do Rio de Ja-
ta. A revista de casas de todos os moradores foi neiro. Na quarta-feira, o governador do esta-
autorizada sob a justificativa da possibilidade do, Sergio Cabral, pediu apoio à marinha bra-
de supostos bandidos terem usado as residên- sileira. Até esse dia, 15 pessoas consideradas
cias para se esconderem.8 suspeitas pela polícia foram mortas.14
Neste período foram contabilizadas cerca Na quinta-feira o BOPE, com apoio de 9
de 37 mortes, mais de 100 pessoas presas e veículos blindados da marinha, invadiu a favela
quase 150 pessoas detidas.9 Entretanto, o nú- Vila Cruzeiro, localizada na Penha.15 Esse foi
mero de desaparecidos – o qual, segundo rela-
12 A cidade do Rio de Janeiro possui três facções do trá-
tos anônimos de moradores, era alto – não foi fico de drogas: Terceiro Comando, Amigos dos Amigos e
contabilizado. A imprensa, no geral, noticiou Comando Vermelho, sendo esta última a mais expressiva.
o evento como uma “operação de sucesso”. Além das facções do tráfico de drogas, existem as milícias
que são grupos compostos por agentes da segurança pública
A sucessão de eventos10 que culminou na in- e da defesa nacional os quais impõem o seu poder através da
vasão do Complexo do Alemão teve início uma força. A principal fonte de renda das milícias é a imposição
de cobrança aos moradores de serviços de proteção e a explo-
semana antes, no dia 21 de novembro, com o ração de serviços básicos como água, luz, internet e televisão
incêndio de veículos na Linha Vermelha.11 Esta a cabo. Sobre o tema, ver Cano (2008).
ação teria sido uma reação à implantação das 13 “A polícia fluminense atribui à insatisfação de traficantes
UPPs, supostamente ordenada pela facção Co- da facção criminosa Comando Vermelho com as Unidades
de Polícia Pacificadora (UPP) nas favelas e com a transferên-
cia de chefes do tráfico para o presídio federal de Catanduvas
8 “Moradores que deixaram o Complexo do Alemão na (PR) os ataques criminosos contra motoristas da cidade. Na
noite de sexta-feira afirmaram que ao retornar às suas casas madrugada desta segunda-feira, 22, cinco homens atearam
neste sábado, encontraram os imóveis revirados, com várias fogo a uma perua e dos carros, em Irajá, na zona norte, e
coisas fora do lugar, sem, no entanto, relatarem saques de metralharam uma cabine da Polícia Militar. No domingo, na
seus pertences. Segundo o relações públicas da Polícia Mili- Linha Vermelha, uma das principais vias expressas, seis ho-
tar, coronel Lima Castro, a revista das casas é feita pelos pró- mens incendiaram dois carros e atiraram contra um veículo
prios policiais, em busca de traficantes escondidos”. Fonte: da Aeronáutica”. Fonte:
http://m.terra.com.br/noticia?n=4814692 http://brasil.estadao.com.br/noticias/geral,policia-do-rio-
9 “De acordo com a PM, desde a semana passada, quando atribui-arrastoes-e-incendios-de-carros-ao-comando-verme-
começaram os ataques, são 37 pessoas mortas. Entre os dias lho,643719
22 e 28 foram registradas ainda 118 prisões, 130 pessoas 14 “Policiais são atacados em uma estação de trem da zona
detidas para averiguação e 102 veículos incendiados”. Fonte: oeste e diante da delegacia de Olaria, na Penha. Treze bata-
http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noti- lhões executam operações em 20 favelas. Bandidos queimam
cias/2010/11/29/total-de-mortos-no-rio-chega-a-37-segun- 12 veículos em 11 pontos do Rio. A polícia reage: em ope-
do-balanco-da-pm.htm rações pela cidade mata 15 suspeitos, prende 31 e apreende
10 Os relatos aqui apresentados são fruto de intenso acom- armas e drogas”. Fonte: http://veja.abril.com.br/blog/veja-a-
panhamento do ocorrido via noticiários impressos, online e companha/2010/11/27/page/2/
televisivos durante o período. Para ver uma relação de notí- 15 “Às 17h, quatro caveirões da Polícia Civil, nove blinda-
cias diárias sobre o caso, consultar: dos da Marinha, 200 policiais civis, 150 policiais militares e
http://noticias.r7.com/rio-de-janeiro/noticias/veja-a-cober- aproximadamente cem fuzileiros estavam na Penha”. Fonte:
tura-completa-da-onda-de-crimes-no-rio-20101124.html http://noticias.r7.com/rio-de-janeiro/noticias/cerca-
11 Via expressa da capital carioca que visa otimizar o trânsito de-200-criminosos-fogem-para-o-complexo-do-ale-
especialmente entre a Baixada Fluminense e o centro da cidade. mao-20101125.html
116
considerado o dia mais violento de toda a ope- local esperando a ordem para invadir o Com-
ração. Os noticiários televisivos transmitiam ao plexo do Alemão.
vivo um grupo grande de pessoas correndo por A invasão ocorreu na manhã de domingo.
uma estrada de terra rumo ao Complexo do Apoiada na autorização de revista de toda e
Alemão. Dos helicópteros da polícia, rajadas de qualquer residência, a polícia seguiu arrom-
tiros de armas de fogo eram disparadas na di- bando portas, adentrando e revirando os per-
reção das pessoas que fugiam.16 Algumas foram tences dos moradores.19 Algumas horas depois
baleadas e isso era noticiado em tom de come- o local foi considerado tomado pela polícia, a
moração. O cenário era de uma guerra: pelas qual fincou uma bandeira do Brasil no topo
ruas haviam pontos de incêndios, destroços, do teleférico.20 Apesar de noticiários retrata-
motos abandonadas, falta de luz e os policiais rem comércios com as portas abertas no dia
circulando com armamento pesado. A grande seguinte, simbolizando uma aparente retoma-
mídia noticiava o evento como a retomada de da do cotidiano, a falta de luz e as invasões
poder do Estado naquele território. em residências seguiram por dias.21 As UPPs
Paralelamente, 13 presos considerados li- do Complexo do Alemão e da Vila Cruzeiro
deranças foram transferidos da Penitenciária foram instaladas no dia 30 de maio de 2012 e
de Catanduvas, no Paraná para a Penitenciá- 28 de agosto de 2012 respectivamente.
ria Federal de Rondônia17 no intuito de des-
articular possíveis retaliações que estivessem
sendo planejadas. Entre eles, encontrava-se De “pobres” a “criminosos em
Márcio dos Santos Nepomuceno, o Marcinho potencial”
VP18 e Elias Pereira da Silva, o Elias Maluco,
presos por tráfico de drogas na região da Pen- As ações de intervenções estatais em favelas e
ha e do Complexo do Alemão. periferias se tornaram uma prática comum e
Na sexta-feira o BOPE juntamente com a institucionalizada desde que estes territórios
polícia federal e com o exército seguiram com passam a ser reconhecidos explicitamente
as buscas de drogas e armamentos. O dia foi nos discursos oficiais como problema social
marcado pela troca de tiros na Vila Cruzeiro e
na favela da Grota no Complexo do Alemão. 19 “Começaram a pipocar no começo desta semana relatos
O número de mortos chegou a 35. Durante de pessoas que supostamente passaram por abusos cometidos
pelos policiais que vasculham os barracos atrás de drogas, trafi-
o sábado houve mais tiroteios e militares em cantes e armas. A corregedoria da Polícia Militar registrou até a
tanques com metralhadoras cercavam todo o noite de terça (30) 14 denúncias de abusos de policiais. Fonte:
http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noti-
cias/2010/12/01/moradores-do-alemao-relatam-arromba-
16 Para ver um dos vídeos sobre a invasão acesse: mentos-de-casas-vazias-revistas-repetidas-e-humilhacao.htm
http://www.youtube.com/watch?v=PDPMPesOaQg. 20 Para a cronologia do dia da ocupação do Complexo do
17 “O motivo do deslocamento dos detentos está relacionado Alemão ver:
aos recentes ataques ocorridos no Rio e no Grande Rio desde http://brasil.estadao.com.br/noticias/geral,a-operacao-no-
domingo (21). Ao todo, a Justiça do Paraná autorizou a trans- complexo-do-alemao,646543
ferência de 13 detentos que já estavam em Catanduvas”. Fonte: 21 Para a cronologia da semana na qual os eventos ocor-
http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2010/11/onze reram ver:
-presos-do-rio-sao-transferidos-do-parana-para-rondonia.html http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noti-
18 Homônimo de Marcinho VP que inspirou o livro “Abu- cias/2010/11/26/veja-cronologia-da-violencia-no-rio-de-ja-
sado” ambientado no morro Santa Marta. neiro.htm
117
já no início do século XX. Neste processo, 1980). Fica explícito como, aos olhos do Es-
os “pobres” passam de população acometida tado, as favelas foram associadas à ideia de
por episódios violentos a responsáveis por tais problema e tratadas como tal, sobretudo pelo
episódios. A “violência urbana” passa a ser en- suposto incômodo que causavam ao que se
tendida – e informada ao senso comum atra- desejava enquanto urbanidade.
vés da grande mídia – a partir de uma relação Nesse período a favela era encarada como
causal com a criminalidade em seus níveis um problema físico, de habitação, o qual es-
mais capilares. Além disso, essa criminalidade, taria resolvido com a construção de moradias
que seria responsável pela “violência urbana” populares que incorporariam os “excluídos” à
desenfreada, se encontraria territorializada nas sociedade moderna. Diante dessa visão, o go-
favelas. Expressão disso foi a sucessão de acon- verno seguiu construindo conjuntos habita-
tecimentos relatados no período de 21 a 28 de cionais: entre 1962 e 1965 foram construídos
novembro de 2010. Cidade de Deus, Vila Kennedy, Vila Aliança e
Historicamente, a primeira experiência Vila Esperança. As remoções para esses locais
de cunho remocionista de favelas no Rio de foram marcadas por episódios dramáticos,
Janeiro foi através da construção dos parques diante da resistência dos moradores e da com-
proletários na Gávea, no Leblon e no Caju. pulsoriedade das mesmas.
Devido ao diagnóstico realizado pelo Códi- O sucesso do programa de remoção de fa-
go de Obras de 193722 de que as favelas eram velas para conjuntos habitacionais foi, notada-
uma aberração, algo indesejável, não podendo mente, baixo. Na década de 1980, o governo
constar no mapa oficial da cidade, o objetivo federal implementou o Programa de Erradi-
traçado foi a eliminação destes territórios e a cação de Favelas (PROMORAR), o qual ob-
solução proposta foi a realocação de suas po- jetivava sanar o “problema favela” através de
pulações em parques proletários. Da mesma melhorias nas condições de habitação, como
forma, a construção de novas moradias, ex- saneamento básico, melhores moradias, entre
pansão e melhorias das já existentes em favelas outros.23 Em 1993/94 iniciou-se o Programa
foram proibidas (Burgos, 2004; Valladares, Favela-Bairro. Tal programa direcionou-se
para a melhoria das condições gerais de vida
22 O Código de Obras da cidade de 1937 foi o primeiro do- e ambientais das populações de baixa renda.
cumento oficial que reconheceu a existência de favelas e que
as identificou como um problema de urbanidade, indican-
Percebe-se que ambas as ações – as re-
do medidas administrativas e de controle de tais territórios moções, predominantes das décadas de 1940,
(Valladares, 2000: 12). Devido a este contexto, tomo como 1950 e 1960; e as medidas de melhorias infra-
marco inicial a construção de parques proletários como a
primeira experiência remocionista de favelas, sem claro des- estruturais, predominantes nas décadas de
considerar medidas remocionistas anteriores como as remo- 1980 e 1990 – foram pautadas no entendi-
ções de cortiços do centro da cidade. Neste documento foi
sugerido: a) o controle da entrada, no Rio de Janeiro, de
mento dos favelados sob os signos da pobreza
indivíduos de baixa condição social; b) o retorno de indiví- e da carência, ou seja, “territórios de pobreza”,
duos de tal condição para os seus estados de origem; c) a fis- assim como o debate acadêmico acerca do tema
calização severa das leis que proíbem a construção e reforma
dos casebres; d) a fiscalização dos indivíduos acolhidos pelas pautava-se em como incluir os “excluídos”.
instituições de amparo; e) a promoção de forte campanha de
reeducação social entre os moradores das favelas, de modo
a corrigir hábitos pessoais e incentivar a escolha de melhor 23 http://www.observatoriodefavelas.org.br/observatorio-
moradia (Burgos, 2004: 27). defavelas/noticias/mostraNoticia.php?id_content=511
118
Segundo Misse (1995), até a década de de violência” e seus moradores como “poten-
1970 os trabalhos acadêmicos na área de ciais criminosos”. Essa ideia fica explícita quan-
Ciências Sociais sobre a temática de violência do o governo do Rio de Janeiro promove uma
e criminalidade eram praticamente nulos. Na “guerra contra o tráfico”. Segundo Leite (2012),
década de 1980, os primeiros trabalhos sobre essa “guerra” se desdobra no combate aos mora-
o assunto voltavam-se, sobretudo, para a ques- dores como um todo, entendidos como “crimi-
tão da associação entre pobreza e criminalida- nosos em potencial”, um “outro” que não tem
de (Zaluar, 2000; Campos, 1978; Adorno e lugar na cidade, demarcando, assim, os limites
Bordini, 1989).24 Ainda segundo o autor, o das políticas voltadas para essas populações, as
“crime organizado”, ao ganhar qualificação a quais têm como prerrogativa a incompatibili-
partir de sua associação ao tráfico de cocaína dade entre sua eficácia e os direitos dos favela-
a partir do fim da década de 1970 e instalar- dos e que no fim da década de 2000, culmina
se em favelas, dá novos contornos ao debate na criação e implantação das UPPs.
tanto nas Ciências Sociais como no senso co- Com a implementação das UPPs pela Se-
mum, firmando o debate sobre pobreza e uma cretaria Estadual de Segurança Pública do Rio
criminalidade territorializada, assim como a de Janeiro, há uma tentativa de acionar a ló-
“violência urbana” passa a ter como seu prin- gica da “pacificação” rompendo com a lógica
cipal componente esse “certo tipo de crimina- da “guerra” (Leite, 2012). Neste sentido, há
lidade” (Misse, 1995: 16). uma intenção de mudança do foco de atuação
Na década de 1990, as favelas começam a policial – até então centrada no combate ar-
ser entendidas explicitamente como “territórios mado da criminalidade – para uma forma de
ação voltada para a administração do conflito.
24 Sobre a ampla produção mais recente sobre favelas e peri-
ferias, mais especificamente as transformações nas dinâmicas Entretanto, a invasão que precede a instalação
urbanas nas últimas décadas tendo a cidade de São Paulo das UPPs configura explicitamente um esta-
como pano de fundo, destaco Telles (2010) e Feltran (2011).
Feltran nos mostra como questões tratadas pela bibliografia do de exceção. Além disso, segundo o censo de
na década de 1980 já não dão conta de explicar um cenário 2010 o número total de favelas na cidade neste
marcado pela expansão do “marco discursivo do mundo do ano era 763, sendo a grande maioria não paci-
crime” em disputa com outros discursos também legítimos
no contexto estudado. Telles traz um panorama de uma ci- ficada. Nestas, a lógica vigente que orienta a
dade marcada por fronteiras e mobilidades que também não ação policial continua a ser a da guerra.
podem mais ser explicadas por estudos que pautam a questão
social na exclusão social, na redemocratização entre outros
Mesmo havendo a tentativa de rompimen-
temas caros à bibliografia produzida nas décadas anteriores, to de uma lógica combativa para uma de ad-
inclusive pela própria autora. Sobre a construção social da ministração do conflito nas favelas pacificadas,
“favela como problema”, ver Valladares (2005). De forma
similar, Leite (2012) busca entender a construção das favelas o fato de que a principal política voltada para
cariocas como “territórios de violência” em dois contextos: a favelas seja uma política de segurança pública
“guerra” contra o tráfico na década de 1990 e o projeto de
“pacificação” no fim dos anos 2000. Sobre a relação entre
demonstra que o entendimento de “favelas”
exclusão sócio-econômica e violência, apresentada a partir continua permeado pela ideia de “territórios
de dados estruturais brasileiros, ver Adorno (2002). Sobre o de violência” e de “favelados” por “criminosos
debate acerca da segregação social e espacial do espaço urba-
no no cenário paulistano, ver Caldeira (2000), processo que em potencial”. Segundo Motta (2013), essas
culmina no que a autora chama de “enclaves fortificados”. ações se articulam em uma ideia de “risco” que
Sobre o debate acerca de “violência urbana” e criminalida-
de violenta no contexto carioca, destaco Machado da Silva
possui um duplo e inseparável sentido: popu-
(2010) e Misse (2006). lação “em risco”, ou seja, vulnerável e popu-
119
lação “de risco”, ou seja, que representa perigo lações moradoras de favelas. A “violência urba-
para o restante da cidade. na” passa a ser tratada em uma relação causal
Todo esse processo de intervenções que com o tráfico de drogas, com o território no
têm a favela como alvo está amparado na ideia qual se instala e consequentemente com a po-
da favela como “problema” (Valladares, 2005). pulação que ali vive. Tal entendimento afasta
A construção da “favela” e do “favelado” como o debate da questão dos direitos, ao contrário,
um “outro” na cidade está ancorada em um visa o aumento de repressão e o endurecimen-
processo histórico e social, no qual práticas to das ações policiais, legitimando toda forma
indesejáveis vão sendo atribuídas a determina- de ação, desde que vise conter os supostos cri-
dos grupos sociais. minosos. Neste processo há a criminalização
Conjuntamente ao processo de construção de toda a população residente em favelas, as
de uma população diferenciada que produz quais ficam à deriva dos abusos policiais.
demandas de segurança pública distintas das O aumento da demanda por segurança de-
que seriam dirigidas aos “cidadãos de bem”, há semboca principalmente em repressão contra
a naturalização do crime como algo inerente favelados tendo a polícia como ator central e
a esses indivíduos, ou seja, a fusão do even- firmando a associação entre pobreza e violência:
to com o suposto autor, processo que Misse
(2010) chamou de “sujeição criminal”. Essa Os estratos superiores consideram que os
situação chega ao limite com a negativação culpados por essa situação são os morado-
res das favelas, reformulando o mito das
dos direitos humanos, os quais são transfor-
classes perigosas, agora baseado em uma
mados em “privilégios de bandidos”, como visão fortemente polarizada dos espaços
afirma Caldeira (2000). urbanos. Uma associação direta e perversa
Mesmo assumindo que exista de fato um os rotula de bandidos ou quase bandidos
aumento nos crimes violentos, não há como, por ocuparem todos os mesmos territórios
para esta análise, deixar de levar em conside- da pobreza e da vulnerabilidade social (Ma-
chado Da Silva, Leite e Fridman, 2005: 4).
ração que, segundo Machado da Silva (2005,
2008, 2010) “violência urbana” não é um
Tal lógica, antes de buscar combater o tráfico
conceito e sim o próprio objeto a ser estu-
de drogas enquanto atividade, levando em con-
dado. Para o autor, “violência urbana” é uma
sideração as complexas dinâmicas que permi-
representação que não pode desvincular-se do
tem seu funcionamento, assim como todos os
processo histórico no qual é construída, cons-
sujeitos envolvidos, volta-se aos níveis mais ca-
tituindo o que descreve. Desta forma, o autor
pilares, recaindo sobre os jovens trabalhadores
desnaturaliza “violência urbana” enquanto
entendidos como sujeitos inscritos no crime e
fenômeno empírico dado, pois a mesma faz
não tão bem remunerados como fantasia o sen-
parte de uma “gramática”, “uma linguagem
so comum.25 Portanto, o combate ao tráfico de
(...) prática, que constitui a referência comum
nas circunstâncias e permite um amplo, mas
25 “De fato, a perspectiva de futuras promoções na hierar-
não infinito repertório de variações possíveis” quia empresarial local pode alimentar expectativas promis-
(2010: 286). soras de enriquecimento ilícito, no entanto, os rendimentos
mensais de um traficante comum já não superam os ganhos
Tal entendimento ajuda a compreender o de trabalhadores formais com baixa qualificação, como pode
tipo de relação que se estabelece com as popu- ter sido o caso ao longo da década de 1990. O crescimento
120
drogas torna estes jovens matáveis e, no limite, permite ao biopoder exercer-se (Foucault,
também toda a população moradora de favelas. 2005: 308-309).
Com base em uma pesquisa realizada pelo
Instituto de estudos da Religião, Juliana Estamos, na verdade, diante de uma lógica
Farias apresenta os seguintes dados: que rege as próprias relações de poder e con-
sequentemente se torna uma lógica de Estado,
Através de quadros comparativos sobre a pois o racismo se torna intrínseco ao exercício
atuação da polícia no “asfalto” e na fave- do “biopoder”, um poder que se exerce sobre
la, também foi revelado que a incidência
o corpo e sobre a vida, sobre o indivíduo e
de mortos pela polícia nas favelas era seis
vezes maior do que no “asfalto” e que a sobre a população, que disciplina e que regu-
vitimização de policiais era maior nas in- lamenta. Através do biopoder há um retorno
tervenções no “asfalto” do que na favela: a soberania, ou seja, ao direito de deixar viver
morria um policial a cada 75 intervenções e fazer morrer.
armadas com vítimas civis nas favelas, en- O poder do soberano sobre a vida e sobre
quanto morria um policial a cada 35 ações
a morte se exercia, antes, de forma assimétri-
armadas com vítimas civis no “asfalto”. A
pesquisa demonstrou ainda que a com- ca, pois não havia possibilidade de fazer viver,
paração entre os índices de letalidade na somente de fazer morrer, portanto o direito
favela e no “asfalto” indicava “uma clara sobre a vida se exercia na medida em que não
intenção de matar por parte dos policiais se fazia morrer. A partir do poder do soberano,
nas suas intervenções nas áreas carentes da por volta do séc. XVIII, uma nova tecnologia
cidade”. Essa diferença entre a atuação da
de poder, a biopolítica, começa a exercer-se de
polícia no “asfalto” e na favela expressa cla-
ramente um dos resultados da aceitação de forma mais sistemática, incidindo de forma
uma divisão da cidade do Rio de Janeiro mais ampla.
em dois pólos social e geograficamente de- A biopolítica se ocupa do homem não
marcados (Farias, 2007: 161). enquanto multiplicidade de corpos e sim en-
quanto “massa global”. Essa nova tecnologia
Diante do exposto até aqui, podemos dizer de poder está voltada para os processos que
que estamos diante do que Foucault (2005) são próprios do homem enquanto população,
chama de “racismo de Estado”. Para o autor, como o nascimento, a morte, a produção, a
doença etc. Lida, portanto, com esse novo
A especificidade do racismo moderno, o corpo, a população, como um problema a um
que faz sua especificidade, não está ligado
a mentalidades, a ideologias, a mentiras do
só tempo político e científico, biológico e de
poder. Está ligado a isto que nos coloca, poder. A biopolítica não exclui a técnica disci-
longe da guerra de raças e dessa inteligi- plinar. Ao contrário, ela a integra, não sendo
bilidade da história, num mecanismo que meramente uma soma, pois ela está localiza-
da em outro nível, em outra escala (Foucault,
exponencial do salário mínimo desde o início dos anos 2000 2005: 288-289).
e o concomitante incremento nas políticas de combate ao
tráfico obtiveram êxito em redimensionar a razão entre as Esta nova tecnologia de poder visa regu-
recompensas do engajamento no Crime, tornando a par- lamentar, realizar medições e estabelecer re-
ticipação no tráfico uma opção custosa, cuja remuneração gularidades. Se antes o soberano fazia morrer
econômica dificilmente oferece uma boa contrapartida aos
riscos inerentes a esta escolha” (Grillo, 2013: 9). e deixava viver, agora compete à biopolítica
121
fazer viver e deixar morrer. O poder volta-se, dido em uma lógica mais ampla caracterizando
portanto, não mais para a morte. O poder o que Foucault chama de racismo de Estado.
passa a exercer-se sobre a vida, volta-se para a Tal processo torna possível que a principal po-
regulamentação da mesma. lítica voltada para esse segmento populacional
Entretanto, esse poder que se incumbiu do seja uma política de segurança pública, a qual
corpo e da vida, esse biopoder vai também ser deságua como gestão armada do território e
um poder capaz de matar a própria vida. Esse das pessoas. Tal contexto explicita que a cen-
é o paradoxo levantado por Foucault, afinal, tralidade do conflito social na relação “morro”
como um poder que tem como objetivo a vida e “asfalto”, contemporaneamente, é a violên-
pode matar? Se esse poder tem como objeti- cia. Violência esta, que é entendida – pelo
vo preservar, prolongar e multiplicar a vida, senso comum, discursos midiáticos e governa-
como ele pode pedir a morte, expor a morte, mentais – como consequência principalmente
não só seus inimigos, mas seus próprios ci- da criminalidade que se instala em territórios
dadãos? (2005: 304). Para o autor, a resposta que habitam o imaginário social como locais
deste paradoxo está no que ele chama de racis- de pobreza. Desta forma fica estabelecida tam-
mo de Estado e foi justamente o biopoder que bém a relação já criticada por diversos auto-
inseriu o racismo nos mecanismos do Estado, res26 entre pobreza e criminalidade.
sendo, inclusive, um mecanismo fundamental
para o funcionamento do Estado Moderno.
Com racismo Foucault não quer se referir Considerações finais
a um racismo étnico propriamente dito, mas
a um racismo biológico, evolucionista. O tipo Neste artigo apresento, a partir da sequência
de distinção realizada pelo racismo de Estado de eventos que culminou na invasão do Com-
é, portanto, entre aqueles que devem viver e plexo do Alemão, a reflexão sobre o processo
aqueles que devem morrer. O racismo fez fun- histórico no qual as populações moradoras de
cionar uma relação na qual se você quer viver, favelas cariocas passam a ser entendidas sob o
precisa fazer morrer – os anormais, os degene- signo da violência. Com isso quero dizer que
rados – de forma compatível com o biopoder tais grupos passam a ser entendidos como “cri-
(Foucault, 2005: 305). O direito de matar não minosos em potencial” e responsáveis por uma
é simplesmente tirar a vida diretamente, ele “violência urbana” descontrolada. Tal entendi-
estende-se a expor a morte, multiplicar para mento traça os limites das políticas e o tipo de
alguns o risco de morte, a expulsão e a rejeição relação que se estabelece com essas populações.
(Foucault, 2005: 306). Através do racismo ar- A invasão da Vila Cruzeiro e do Comple-
ticula-se nos Estados que funcionam no modo xo do Alemão teve como principal justifica-
do biopoder o dever de fazer viver e o direto tiva abrir caminho para a instalação da UPP,
de matar. um novo modelo de policiamento que seria
No caso do Rio de Janeiro há, portanto, capaz de consolidar a cidadania da população
um processo de territorialização da violência e
do crime – as favelas, assim como a estigma- 26 Sob diversas perspectivas, ver Adorno (2002); Birman
(2008); Feltran (2011); Machado da Silva, Leite e Fridman
tização de moradores como pessoas potencial- (2005); Leite (2012); Machado da Silva (2008, 2010); Misse
mente perigosas – o qual pode ser compreen- (2006, 2010); Valladares (2005); Zaluar (2004).
122
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noticias/2010/12/01/moradores-do-ale- http://www.observatoriodefavelas.org.br/ob-
mao-relatam-arrombamentos-de-casas-va- servatoriodefavelas/noticias/mostraNoti-
zias-revistas-repetidas-e-humilhacao.htm cia.php?id_content=511
http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noti-
cia/2010/11/onze-presos-do-rio-sao-
125
¿Cuáles son los principales retos de los servicios de inteligencia criminal en la región en
un contexto de incremento de la actividad delictiva organizada transnacional?
1 Doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Brasil, 1999). Director del Núcleo de Estudios sobre Gobierno y Segu-
ridad de la UMET (desde 2013). Interventor de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (2005-2009). Diputado por la
provincia de Buenos Aires (desde 2011).
127
Segundo, cuando se habla de inteligencia lizado”: las tareas y acciones policiales siempre
policial en América Latina se está hablando derivan de la producción de inteligencia en el
de una inteligencia estructurada sobre la base plano estratégico y/o en el plano táctico.
de la infiltración de grupos criminales y de la En la región, hay un divorcio profundo
información aportada por el “informante”, al entre la producción de la inteligencia estra-
que acá, en Argentina, le llamamos el “bu- tégica y la inteligencia táctica. La poca inte-
chón”. Esta es una inteligencia muy táctica, ligencia criminal estratégica que se produce
asentada en relaciones muy puntuales o en está básicamente orientada a la identificación
casos específicos o en personas determinadas. de “amenazas” siguiendo una lógica militar, y
Para poder hacer inteligencia sobre organiza- la inteligencia táctica, centrada en casos pun-
ciones complejas, se requiere dos planos de tuales, generalmente está muy divorciada del
trabajo: el estratégico y el táctico. circuito operativo-policial, es decir, del siste-
La inteligencia estratégica es muy impor- ma operacional de la Policía. Vale decir, las
tante porque es la que te permite organizar la operaciones policiales no están basadas en la
inteligencia táctica y la respuesta policial y es- producción de inteligencia criminal previa.
tatal a la problemática criminal desde un pun- La inteligencia criminal debe ser parte del
to de vista fenomenológico. Te permite, por sistema policial. Sin ella, el sistema de Policía
ejemplo, identificar procedimientos y moda- trabaja de manera genérica, sin orientación es-
lidades de acción criminal, relaciones típicas, tratégica o táctica y lo hace siguiendo la lógica
formas de gestión de la economía del crimen. de la factibilidad de las unidades operaciona-
Ya en el plano operativo, todo esto te permi- les, de las limitaciones presupuestarias o de lo
te también adecuar las normas, los procedi- que decida un jefe o supervisor dentro de la
mientos de pesquisa y establecer qué tipo de unidad policial. Se trata de un policiamiento
investigación vas a llevar a cabo. En cambio, la a “ciegas”, raramente orientado a la resolución
inteligencia táctica es una inteligencia que está de problemas criminales.
más centrada en la causa judicial o en la iden-
tificación de personas o grupos determinados.
Una aclaración: la inteligencia criminal ¿Los servicios de inteligencia militar en la re-
debe estar directamente orientada a la iden- gión están capacitados para asumir los restos
tificación de “problemas criminales” para la contemporáneos del incremento delictivo?
acción policial/judicial. Para esto no alcanza
el flujo de información general sobre personas Creo dos cosas. En primer lugar, ha habido
que pueda brindar el informante sino que se una reconversión en el área operacional de
necesita, de alguna manera, el montaje de un las fuerzas militares de gran parte del mundo
dispositivo informativo, la producción de aná- porque hoy las tareas militares –estrictamente
lisis y la creación de conocimientos acerca de militares– a nivel internacional tienen un alto
organizaciones o modalidades criminales en el componente de lo que son combates urbanos.
plano táctico y en el plano estratégico. Esto Un ejemplo, el grueso de las labores de paci-
debe estar orientado al trabajo de la Policía. ficación en procesos de paz y en el marco de
Nosotros, en la Policía de Seguridad Aeropor- misiones de paz en las que han actuado funda-
tuaria, lo denominamos “policiamiento foca- mentalmente unidades militares, como en el
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¿Cuáles son los retos que tienen las autori- con limitaciones porque si el área de control
dades y la sociedad civil para un adecuado externo de la Policía requiere información, se
control y fiscalización de los servicios de hace extensiva la reserva a esa autoridad que
inteligencia criminal? es competente para hacer ese requerimiento.
Incluso el propio ministro del área como au-
Creo que el sistema institucional de inteligen- toridad puede solicitar información o reportes
cia criminal, ya sea para delitos complejos o de análisis sobre determinado tema. A la auto-
para delitos comunes, los procedimientos y ridad policial sólo le corresponde tramitar ese
los protocolos generales deben ser públicos. pedido y advertir que eso tiene clasificación de
No hay ninguna razón para que no hayan nor- reservado. Si el ministro revela esa informa-
mas públicas que conformen esos dispositivos, ción, estará cometiendo un delito.
que establezcan sus funciones, que instituyan En este tema, muchas veces en nuestros
los procedimientos generales y que, además, países se ha hecho un mal uso institucional del
establezcan para qué está la inteligencia cri- “secreto” para poder resistir y neutralizar cual-
minal. Lo que debe ser reservado es la acción quier forma de control. Es decir, en nombre
específica de inteligencia, pero no el sistema del “secretismo”, lo que se genera es una auto-
institucional. Incluso los presupuestos gene- nomía encubierta que, en gran parte, esconde
rales destinados a los gastos de inteligencia deficiencias o corrupciones. Por otro lado, en
también deben ser públicos. Quiero hacer una América Latina existen mecanismos formales
aclaración sobre este punto. Toda acción de de controles judiciales, parlamentarios y ad-
inteligencia requiere financiamiento con gas- ministrativos de la inteligencia, pero sus fun-
tos públicos y también con gastos reservados, cionarios no conocen lo que es la producción
que son gastos extraordinarios o de control ex- de inteligencia. Entonces, si no se tiene perso-
traordinario que sirven para afrontar las ope- nal calificado y no existen dispositivos insti-
raciones de inteligencia específicas en algunos tucionales normativizados a cargo del control
rubros que son específicos. Los gastos reserva- de la actividad de inteligencia, ello convalida
dos requieren un mecanismo de control ad- y apuntala el “secretismo” como una forma
ministrativo, judicial e incluso parlamentario eficaz de evitar el escrutinio externo. Por lo
específico. Pero los gastos generales en materia general, lo que existe son controles formales
de inteligencia deben ser públicos. que terminan siendo ineficaces en la práctica
En la Policía de Seguridad Aeroportuaria, por las razones planteadas.
por ejemplo, el sistema de inteligencia crimi- Es también importante desmitificar lo que
nal, la doctrina, los procedimientos y los dis- es la inteligencia criminal porque el grueso
positivos orgánicos del mismo fueron institui- de esta termina conociéndose públicamente.
dos en normas públicas, específicamente, en el Cuando se hace un proceso de la inteligencia
decreto que firmó la Presidenta de la Nación, criminal durante un año y se genera una suer-
Cristina Fernández, en 2008. Allí, el área de te de acumulación y gestión de la información
inteligencia no es secreta. Lo que es reserva- que los analistas examinan, todo ese producto
do es lo que hace ese sector de la Policía; son o parte del él se ventila después en una causa
reservadas las acciones específicas y el archivo judicial o también se ventila en el marco de
con el que cuenta, pero todo esto es reservado una propuesta política del Poder Ejecutivo o
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133
DEA mediante nuestras Policías. En mi país, que la DEA –junto con la Secretaría de Inte-
el diagnóstico sobre el problema del narcotrá- ligencia que depende de la Presidencia de la
fico es construido por la DEA y, por ende, la Nación y que es su gran aliada histórica– ha
política de control del narcotráfico del Go- impedido la conformación de una agencia na-
bierno de mi país está impuesta por la DEA. cional especializada en el control de la crimi-
El control de la DEA sobre ciertas Policías nalidad organizada. Esta agencia es necesaria
argentinas o sectores de estas es posible mer- pero los sucesivos gobiernos nacionales han
ced a la fragmentación institucional existente sido recipiendarios del lobby de la DEA para
entre las Policías locales. Esa es la razón por la impedir su conformación.
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rismo aceptada universalmente. Esto porque del nacionalismo y del fundamentalismo reli-
“el que es considerado terrorista por algunos, es gioso que, según él, representa el “marco para
visto por otros como alguien que está luchando (...) las acciones terroristas modernas” (p. 75).
por su libertad” (p. 4). En relación con el primero, el autor argumen-
En el segundo capítulo, el autor se centra en ta que, no obstante las predicciones de una era
la historia del terrorismo. Uno de los inventos futura post naciones, las causas nacionalistas
que cambió radicalmente las estrategias del te- siguen teniendo mucha fuerza y muchos soste-
rror fue la dinamita en 1863. Este nuevo tipo nedores. Después de haber descrito el recorrido
de explosivo parecía “ofrecer una perspectiva de histórico de las organizaciones terroristas rela-
revertir el desequilibrio (...) entre opresores y cionadas con la República de Irlanda del Norte
oprimidos” (p. 25). El análisis histórico sigue y los separatistas vascos Euskadi Ta Askatasuna,
hasta la década de los años ochenta, cuando Townshend remarca que, a pesar de que el ele-
emergió un nuevo tipo de terrorismo: el in- mento de terror pareció crucial en algunos ca-
ternacional. No nos sorprende que el aspecto sos como el de la guerra nacional de liberación
global de este fenómeno apareciera en estos argelina, el terrorismo no ha sido generalmente
años: durante la Guerra Fría, los ataques per- muy útil para alcanzar objetivos políticos. A
tenecían a la lógica de la misma contienda bi- pesar de esto, hay que reconocer que ha con-
polar. Cuando la Unión Soviética se disolvió, seguido evidenciar a nivel global los problemas
en el escenario global apareció un nuevo fenó- de estos pueblos que, de otra forma, no habrían
meno definido como “actos que perturban las de ser conocidos (como por ejemplo el caso de
relaciones internacionales y que la comunidad Palestina). Por esta razón, el autor decide fina-
internacional considera contrarios a las normas lizar el capítulo con una pregunta a la que no
de comportamiento deseables” (p. 31). hay respuesta: “¿El terrorismo puede conseguir
De todos modos, los orígenes de la noción librar naciones?” (p. 92).
de terrorismo se encuentran en la Revolución Como se mencionó, en el capítulo siguiente
francesa y, especialmente, en la siguiente fase el autor decide tratar el fundamentalismo reli-
de “terror”. En este momento histórico, como gioso. Este tipo de terror está relacionado con
Townshend describe en el tercer capítulo The el terrorismo nacional/político dado que sus
Reign of Terror, los revolucionarios creían que objetivos casi nunca son únicamente religiosos.
el orden establecido podía ser cambiado a tra- En consecuencia, en este tipo de terror, la re-
vés de unos actos violentos y, en consecuencia, ligión, está generalmente instrumentalizado y
consideraban sus acciones violentas justifica- usado para alcanzar objetivos políticos (aunque
das. Revolutionary Terrorism es el siguiente ca- entre estos también figuren propósitos religio-
pítulo en el cual el autor se centra en las nuevas sos). Townshend añade que el fundamentalis-
y viejas formas de terrorismo. Desde finales del mo no es algo exclusivo del islam, cosa que a
siglo XIX hasta principios de siglo XX, los ata- veces parece ser opinión común, sino que es un
ques tuvieron objetivos políticos como alcanzar rasgo que podemos encontrar también en otras
el poder y el cambio social; los ataques durante religiones (como por ejemplo en el grupo judío
el siglo XX, en cambio, por lo general tuvieron Gush Emunim). No obstante, es verdad que el
una finalidad de resistencia. fundamentalismo islámico ha conseguido lla-
En una de las partes más interesantes del li- mar la atención de Occidente. Esto, según el
bro, Townshend sigue su análisis del terrorismo autor, depende sin duda del hecho de que este
137
tipo de terrorismo intenta conseguir crear una también una “concesión a la violencia –y tam-
sociedad basada en la sharia, la ley islámica, la bién un estímulo de ésta” (p. 124). En con-
cual en algunos casos podría violar los derechos secuencia, hasta ahora las reformas han sido
humanos. Sin embargo, remarca el autor, otra ofrecidas a los grupos que han abandonado
razón por la que los países occidentales están abiertamente la violencia como recompensa
tan preocupados por este tipo de terrorismo por su aceptación de los valores democráticos.
depende también del hecho de que este tipo Sin embargo, la cuestión de cómo tratar con
de organización estatal “resiste las separaciones el terrorismo queda abierta.
entre jurisdicción secular y espiritual” (p. 103) Posiblemente por esta ello Townshend de-
y, por esta razón, podría suponer un desafío a la cidió finalizar su libro con una nota triste. El
legitimidad del sistema occidental secular. autor argumenta que “es improbable que el
Terrorism. A Very Short Introduction se cie- terrorismo de por sí se acabará algún día” (p.
rra con un capítulo dedicado a las estrategias de 144). Aunque no conseguirá acabar con la ci-
lucha contra el terrorismo, cuya implementa- vilización occidental (cosa que a veces parece
ción es un verdadero dilema para las democra- ser su objetivo), es difícil que el fenómeno del
cias modernas. Por un lado, si se considera que terrorismo termine definitivamente algún día.
el objetivo de estas acciones violentas es crear Argumenta, además, que la única cosa que pue-
terror, la mejor respuesta a un ataque sería no den hacer los gobiernos es aprender desde las
reaccionar y mostrar “valentía”. Por otro lado, estrategias pasadas que han conseguido termi-
el terrorismo es un ataque a la sobrevivencia nar las campañas terroristas e intentar reducir
y al poder de un Estado, y no tener ninguna los daños causados por los ataques (p. 144).
reacción podría debilitar la legitimidad de un En conclusión, Terrorism: A Very Short
gobierno. Por lo tanto, el dilema es –y aquí Introduction es una lectura muy interesante.
Townshend cita a Walter Laqueur– si una so- Townshend consigue tratar el terrorismo de
ciedad democrática podría reprimir el terroris- una forma cautivadora, apoyándose en ejem-
mo sin renunciar a los valores en los cuales se plos históricos. Esta mezcla de teoría e historia
basa. El autor tiene razón cuando argumenta hace que su introducción sea una lectura per-
que probablemente no sería posible dado que fecta para quien quiera acercarse al campo de
cualquier acción contra el terrorismo chocaría los estudios sobre terrorismo. Creo que, a pesar
con el respeto por los derechos humanos (por del vasto número de problemas tratados, en la
ejemplo llevaría a tortura, violaciones, reclusio- obra de Townshend no falta un análisis detalla-
nes sin juicio previo, etc.). do de los hechos que describe y, más importan-
Townshend observa que, para poder solu- te, una visión crítica de las ideas más difundidas
cionar el problema del terrorismo, los gobier- acerca de este tema. De hecho, a través de un
nos deberían interpretar el fenómeno como examen detallado del recorrido histórico y de
un síntoma de injusticia social y responder las ideologías detrás de este, el autor dibuja una
con reformas (p. 124). De todas maneras, el imagen acertada del problema del terrorismo
autor tiene razón cuando remarca que, aun- hoy en día. Se puede decir que Townshend
que a veces negociar a través de reformas mantiene la promesa que había hecho en el tí-
podría parecer una buena estrategia, no hay tulo su obra: su libro es una perfecta breve in-
que olvidar que cualquier adaptación políti- troducción a los mayores problemas acerca del
ca a las demandas de un grupo terrorista sería fenómeno del terrorismo.
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tener un mayor impacto, las intervenciones más, es interesante notar que en las encuestas
deben considerar las características de cada sobre victimización los indicadores muestran
lugar y estar planeadas a la medida. Pensar en números más elevados de delincuencia que
los eventos nos ayuda a entender los factores las propias estadísticas. Esto se debe a que la
determinantes del crimen en lugares específi- percepción sobre el crimen está determinada
cos, superando así el uso de categorías amplias no sólo por los efectos directos de quienes son
como “crimen” o “violencia” que no permiten víctimas del crimen, sino por las decisiones
identificar los causales.
que toman los individuos en función de eludir
Además, hay que considerar que el in-
ser víctimas de delincuencia. En América La-
cremento de delitos se ve influenciado por
tina, según el Latinobarómetro, la percepción
mercados ilegales como el narcotráfico, cuyas
ganancias se vuelven sumamente atractivas. sobre inseguridad creció del 5% en 1994 al
El problema del Estado al querer combatir el 25% en 2010.
narcotráfico ha sido atender la producción y Retomando la encuesta CAF, los autores
circulación sin contemplar la demanda, lo que señalan que proveer información estadísti-
ha generado una mayor demanda. Por otro ca verídica a la población ayuda a reducir
lado, en el combate al crimen es indispensable los riesgos de victimización y la percepción
resaltar el funcionamiento del sistema de jus- sobre el crimen, percepciones generalmente
ticia, es decir, la Policía, la Fiscalía, las cortes y influenciadas por el tratamiento que se hace
las cárceles. Los autores apuntan que las polí- del crimen en los medios de comunicación y
ticas de seguridad enfocadas en distintos gru- la desconfianza en las instituciones policiales.
pos sociales requieren del esfuerzo conjunto En este sentido, queda mucho por hacer en
de diferentes niveles de gobierno. Es necesario América Latina en materia de indicadores e
reconocer si la espacialización de las políticas información estadística, tanto en el levanta-
contra el crimen está estratégicamente locali-
miento de la información, armonización de
zada o no.
escalas, continuidad en los datos como en la
Un aporte importante de este libro con-
socialización de los mismos.
siste en la problematización que hace respecto
En Por una América Latina más segura, una
a los indicadores y estadísticas con los que se
perspectiva para prevenir y controlar el delito, se
mide la delincuencia y el crimen, señalando
reflexiona sobre los costos del crimen señalan-
que no todos los indicadores son confiables.
do que estos costos son tanto directos (reduc-
Un primer problema es que son recolectados
ción de la esperanza de vida, daños sobre la
por las instituciones que responden a distin-
salud física y psicológica, gastos, por ejemplo),
tos niveles de gobierno. Sin embargo, lo que
como indirectos (cambios de conducta de la
muestran estos indicadores es, por un lado,
ciudadanía, reducción de inversiones econó-
niveles más altos en tasas de homicidios en la
micas, menor confianza entre la ciudadanía,
región comparadas con otras como Europa o
el Estado y sus instituciones) y que existen
Norteamérica. Por otro lado, indican dispari-
distintos mecanismos para medirlos. En el
dades al interior de la región, tasas muy altas
caso de los costos directos, algunos indicado-
en países como Honduras, El Salvador y Gua-
res suman los gastos implementados por las
temala en relación con países como Argentina
instituciones públicas como por la ciudadanía
y Uruguay con tasas mucho más bajas. Ade-
en la prevención o reparación del delito; sin
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