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¿CUESTIÓN DE (DES)CONFIANZA? LA RELACIÓN EJECUTIVO-LEGISLATIVO

DURANTE EL GABINETE ZAVALA
Technical Report · January 2018
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Jair Alva
Pontifical Catholic University of Peru
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¿CUESTIÓN DE (DES)CONFIANZA? LA RELACIÓN
EJECUTIVO-LEGISLATIVO DURANTE EL GABINETE
ZAVALA1
ALVA, JAIR*
Asociación Civil Politai
RAMOS, VIVIAN**
CIENFUEGOS, LUCY ***
1
Agradecemos a Milagros Campos por el aporte de sus comentarios al presente texto.
* Estudiante de pregrado de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, miembro de la Comisión de Investigaciones de la Asociación
Civil Politai y del Grupo de Investigación de Partidos Políticos y Elecciones (GIPE).
(j.alva@politai.pe)
** Estudiante de pregrado de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia

Universidad Católica del Perú y , miembro de la Comisión de Investigaciones de la Asociación
Civil Politai. (v.ramos@politai.pe)
*** Estudiante de pregrado de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia

Universidad Católica del Perú , y miembro de la Comisión de Investigaciones de la Asociación
Civil Politai. (l.cienfuegos@politai.pe)
¿Cuestión de (des)confianza? La relación Ejecutivo-Legislativo durante el Gabinete Zavala-
Jair Alva, Vivian Ramos y Lucy Cienfuegos.
INTRODUCCIÓN
La relación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en Estados presidencialistas ha sido

en ocasiones muy tensa. Una de las razones es que en este tipo de regímenes se eligen por
separado, a través de elecciones populares, al Presidente y a los miembros del Parlamento. De
manera que, la composición del Poder Legislativo puede generar un contrapeso al Poder
Ejecutivo, el cual será más fuerte en la medida que la composición de la oposición sea
mayoritaria. Aun así, para un adecuado desarrollo de la democracia, es necesaria una oposición
parlamentaria fuerte que represente y garantice el derecho de los diferentes grupos de la
sociedad (Mora-Donatto 2010: 122).
Por oposición, en este documento se entiende como el grupo parlamentario que es “gobierno a
la espera” o “alternativa de futuro”; por lo que busca influir en las políticas a través del control
político mientras no es gobierno (Mora-Donatto 2010: 128). Por lo anterior, las funciones del
parlamento, además de legislar, son ejercer las funciones de representación y control político.
Ese rol del Poder Legislativo define a una democracia moderna (Campos 2009: 1).
Respecto al control político, Cairo (2015) argumenta que este puede ser “difuso” o
“institucional”. El primero de estos, se refiere a la opinión de los ciudadanos frente a las
acciones de sus autoridades. Mientras que la responsabilidad política institucional consiste en la
posibilidad de que un Poder del Estado repruebe a otro Poder, ocasionando el cese o dimisión de
este último. De ese modo, Cairo (2015) señala que el control político institucional funciona
como un medio para “orientar la actividad futura del gobierno” (p. 36). En otras palabras,
cuando el Poder Legislativo ejerce un adecuado uso de los mecanismos constitucionales de
control político, este hace efectiva una calificación constante hacia Poder Ejecutivo. En ese
sentido, el control parlamentario de tipo político- a diferencia del control judicial- tiene como
principal característica el de ser subjetivo; donde las valoraciones en lugar de pertenecer a un
canon fijo, son apreciaciones del órgano controlante (Mora-Donatto 2010: 126).
En el caso latinoamericano, se han instaurado muchos mecanismos de control político, tales

como el voto de investidura, moción de censura, interpelación, pedidos de información, etc.
(Campos 2014: 29). Estos provienen del sistema parlamentario y se han adecuado a los
presidencialismos de la región. Por lo tanto, no resulta extraño que se replique este modelo en el
caso peruano. A pesar de ser un país presidencialista, se incorporaron mecanismos del sistema
parlamentario, entre todos estos, los de uso más común son los pedidos de información e
interpelación (Campos 2009: 2).
El problema surge cuando los mecanismos de control parlamentario se activan con frecuencia
ocasionando un clima de ingobernabilidad entre los poderes del Estado. Tal es el caso peruano,
© Asociación Civil Politai

durante la primera gestión del Consejo de Ministros del gobierno de Pedro Pablo Kuczynski,
presidida por Fernando Zavala, donde en poco más de un año, se presentaron cinco
interpelaciones. De estas, dos llevaron a que el Poder Ejecutivo pida la Cuestión de Confianza,
las cuales fueron rechazadas. De esta manera, se marca un hito en la política peruana desde el
retorno a la democracia en 2001.
El objetivo del presente documento de trabajo es discutir dos factores (convergentes entre sí) en
torno al problema descrito: el valor numérico y disciplinario de la bancada de oposición y la
capacidad de negociación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Para cumplirlo, el
texto se divide en cuatro secciones además de la introducción y conclusiones. En la primera, se
contextualiza el uso de mecanismo de control parlamentario en Estados parlamentaristas y
presidencialistas y los posibles problemas que pueden ocurrir en un “gobierno dividido”. La
segunda, detalla los aspectos jurídicos que delimitan la activación de mecanismos de control
parlamentario en el Perú. La tercera sección detalla los antecedentes de los usos de mecanismos
de control parlamentario en el Perú. La última sección, analiza la dinámica entre el Parlamento
peruano y el Gabinete Zavala.
IMPLICANCIAS DE LA ACTIVACIÓN DE LOS MECANISMOS DE CONTROL

PARLAMENTARIO
Es importante partir, aunque de manera breve, de los antecedentes más importantes del uso de
mecanismos de control parlamentario en Estados parlamentarios. Para ello se utiliza el ejemplo
de España. Cabe recordar que en estados de este tipo, el Jefe de Gobierno es responsable directo
ante el Parlamento, dado que es este quien elige al Jefe de Gobierno.
En España, la Moción de Censura es planteada por al menos la décima parte de los Diputados
dirigido a la Mesa del Congreso con la inclusión de un candidato a la Presidencia del Gobierno
que haya aceptado la candidatura. Si la moción es aceptada, el Gobierno presenta su dimisión al
Rey y el candidato incluido será investido de la confianza de la Cámara y será nombrado por el
Rey como Presidente del gobierno. Según Javier Pérez (2007), esto debe entenderse como una
moción compleja, ya que funciona a la vez como censura del Gobierno y como investidura del
nuevo Presidente (p. 618).
Sobre la Cuestión de Confianza, el artículo 112° de la Constitución española y el artículo 173°

del Reglamento del Congreso de Diputados, señala que el encargado es el Presidente de
Gobierno que, previa deliberación con su Consejo de Ministros sobre su programa o sobre una
declaración de política general, puede plantear la Cuestión de Confianza. Es decir es una
facultad discrecional del Poder Ejecutivo (Fernández 1987, 58). Según los artículos 99° y 108°
de la Constitución, el pedido de la cuestión de confianza debe obtener para su aprobación

mayoría simple por parte del Congreso de Diputados, sin la participación del Senado. Si no se
aprueba significa la caída del Gobierno. En conformidad a lo que se señala en el artículo 114°
de la Constitución española, cuando la cuestión de confianza es rechazada por el Congreso, el
Gobierno tendrá que renunciar ante el Rey, para luego procederse a la designación de un nuevo
Presidente de Gobierno.
Aunque la censura, en principio, pueda parecer que potencia a la oposición. En realidad, no es

así porque se prima más la “investidura” (que es lo improbable) que la “censura” (que es lo
posible, es decir, que es lo que puede hacerse, aunque no se logre la derrota del Gobierno)
(Aragón 1986, 32). Los límites de la moción de censura, entonces, se encuentra en el requisito
de proponer un candidato alternativo para la Presidencia (Díaz 2012, 148).
Dado el contexto actual del Parlamento peruano, este documento se limita a abordar la literatura
sobre Estados donde el Parlamento está compuesto por una oposición mayoritaria. Dicha
composición es denominada también como la de “Gobierno Dividido”. Este tipo de gobierno se
genera particularmente en los Estados presidencialistas, puesto que la elección del Parlamento y
la del Presidente se realizan en votaciones distintas.
Un gobierno dividido ocurre cuando “el Presidente y la mayoría de los miembros de al menos
una cámara pertenecen a partidos distintos” (Morgenstern, Negri y Pérez-Liñán 2009: 1-2). De
esta forma, implica que la separación entre poderes (Ejecutivo y Legislativo) se torna imprecisa
puesto que la aprobación de leyes, por ejemplo, requiere de la coalición del oficialismo con
algún grupo de oposición; es decir, la estabilidad en un gobierno dividido se fundamenta por la
capacidad de negociación del Ejecutivo con partes reacias del Legislativo (Morgenstern et al.,
2009).
En Estados Unidos, los primeros estudios demostraron que no existe mayor diferencia entre los
gobiernos “divididos” de los “unificados” en la capacidad de producción Leyes, tratados
internacionales o nombramiento de magistrados; del mismo modo, los posibles conflictos que
pudiera surgir entre el Ejecutivo y el Legislativo, sobre todo por la competición entre
oficialismo y oposición, serían mermados por dos razones. Por un lado, debido a las
aspiraciones políticas futuras de los legisladores, estos actuarán de manera eficaz en lugar de
bloquear las iniciativas del Ejecutivo. Sin embargo, es más importante la capacidad del
Presidente de generar consenso entre ambos poderes (Hernández 2005: 187-188).
En México, las experiencias de gobiernos divididos han generado un clima de estabilidad en la

cooperación por la misma conciencia de la división de poderes (Barzalobre 1997). No obstante,
los niveles de cooperación y consenso dependerán de los incentivos que estos poderes tengan en
evitar el bloqueo y el conflicto. Del mismo modo, contrario a lo que se sugería sobre el

problema del multipartidismo en regímenes presidencialistas, estos parecen servir como caldo
de cultivo para lo coalición entre partidos y la generación de consenso (López 2001).
MECANISMOS DE CONTROL PARLAMENTARIO EN EL PERÚ:

INTERPELACIÓN, CENSURA Y CUESTIÓN DE CONFIANZA.
En el Perú, el control político institucional, particularmente el que se ejerce desde el Parlamento

hacia el Poder Ejecutivo, nace con el voto de censura en la Ley de Ministros de 1856 de la
siguiente forma: “No merece la confianza pública el Ministro contra quien emitan las Cámaras
un voto de censura” (Planas citado en Cairo 2015, 40).
No obstante, en la Constitución de 1933 se diferencia entre el voto de censura y la cuestión de

confianza. Por un lado, según los artículos 172° y 173°, la censura se podía presentar contra un
Ministro o contra todo el Consejo de Ministros, y por tanto el Ministro censurado debería
dimitir y el Presidente de la República aceptaría tal dimisión. Por otro lado, en el artículo 74° de
la misma Constitución, el voto de confianza se realiza tras una iniciativa ministerial, de manera
que su rechazo por el Parlamento implicaría la renuncia inmediata del Ministro (Cairo 2015,
41).
Actualmente,
La función de control político tiene un fundamento constitucional, no sólo en la definición

misma de la democracia, sino en el principio de separación de poderes, ambos previstos en el
artículo 43º. Asimismo, en la mención reiterada, aunque genérica, de la obligación de dar cuenta
al Congreso. Específicamente la función de control se encuentra prevista en la Constitución en
los pedidos de información (artículo 96º), las comisiones investigadoras (artículo 97º), el voto de
investidura (artículo 130º); la interpelación (artículo131º), la moción de censura (artículo
132º), la cuestión de confianza (133º). También son mecanismos de control la invitación a los
ministros para informar (artículo 129º), el control Parlamentario de los decretos de urgencia y
decretos legislativos (118, inciso 19 y 104), el control sobre los tratados así como el que recae en
la declaración del estado de sitio o del estado de emergencia (137) […] el relativo a la
aprobación del Presupuesto General de la República, tema esencial y estrechamente vinculado a
los orígenes del Parlamento (Campos 2009: 3). [El sombreado es nuestro]
Particularmente, el mecanismo de interpelación se refiere a la obligación que tiene el Ministro

de Estado de dar explicaciones, información o esclarecimiento sobre su gestión frente a todo el
Congreso; por lo cual se convierte en “una importante evaluación para el ministro interpelado”
(Campos 2009: 10). A partir de este momento, el Parlamento luego de escuchar el descargo del
Ministro, puede decidir iniciar un proceso de censura. Por otro lado, por el Ejecutivo, el
Ministro cuestionado o el Presidente del Consejo de Ministros, puede solicitar una cuestión de
confianza para relegitimar su gestión.

El mecanismo de censura, por su parte, se estipula en el artículo 132º de la Constitución Política

estableciendo que el Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de
Ministros, o de los ministros por separado, y se puede plantear luego de la interpelación. De esta
manera,
toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros,
debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se
debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación
requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. El Consejo de
Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar (Campos 2009: 11).
Frente a un pedido de censura, el Ministro o Presidente del Consejo de Ministros pueden

responder con un pedido de cuestión de confianza.
De esta manera, sobre la cuestión de confianza, la actual Constitución del Perú regula dos
formas de presentarse. La primera corresponde a la cuestión de confianza voluntaria como
aquella que plantea un Ministro espontáneamente exigiendo una posición al Congreso de la
República; la cual, si es rechazada por este órgano, el Ministro pone fin a su cargo ministerial.
En cambio, la segunda, se refiere a la cuestión de confianza necesaria, o voto de investidura, la
cual obedece al mandato del artículo 130° de la Constitución Política del Perú, el cual establece
que el presidente del Consejo de Ministros debe plantear la cuestión de confianza respecto a las
políticas del Gobierno dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, y su rechazo
implica la crisis total del gabinete (Cairo 2015, 43).
ANTECEDENTES DEL USO DE MECANISMO DE CONTROL PARLAMENTARIO

EN EL PERÚ ANTES DEL GABINETE ZAVALA
En el caso peruano, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento se han manifestado
en el control que este último ejercía sobre el Ejecutivo a través de la exigencia a los ministros, a
través de informes o presentaciones personales en el Pleno. De esa manera, el voto de censura se
institucionalizó en 1920 como herramienta de desaprobación a las políticas gubernamentales.
Argumenta Fernando Tuesta (1995) que la censura ministerial ha sido aplicada principalmente
cuando el Ejecutivo carecía de mayoría en el Congreso (Gobiernos divididos), como lo sucedido
durante los gobiernos de José Luis Bustamante y Rivero (1945-1948) y el primer gobierno de
Fernando Belaunde Terry (1963-1968). Ambos gobiernos culminaron en golpe de Estado (p.
60). Del mismo modo, García Belaunde (2009) arguye que, particularmente durante los
periodos presidenciales mencionados fue donde se tuvo un exceso de interpelaciones y censuras.
De esta manera, en la historia republicana, el Parlamento ha adquirido protagonismo cuando
conformándose por una mayoría opositora, causaba desorden e incluso propiciaba golpes de
Estado (p. 131-132).

Por otro lado, a partir del gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), hasta los dos primeros
años del gobierno de Ollanta Humala (2011-2013), el análisis realizado por Vela, Ruíz, García y
Roca (2014) explica los factores que influencian en la efectividad de las bancadas de oposición
para aprobar mociones de interpelación. En doce años democráticos, los investigadores hallaron
que las mociones de interpelación aprobadas fueron muy pocas respecto al total de mociones
presentadas. Asimismo, las carteras más propensas al control parlamentario han sido el
Ministerio de Interior; Ministerio Energía y Minas; Ministerio de Economía y Finanzas;
Ministerio de Transportes y Comunicaciones; y la Presidencia del Consejo de Ministros.
Su hallazgo más importante es que
La variación del número de veces que los gobiernos fueron interpelados no depende de si el
gobierno cuenta o no con una mayoría en el Parlamento, tomando en cuenta que el Perú tiene un
sistema presidencialista y el gobierno suele tener la mayoría en el Congreso. Sino que depende
de la capacidad y la estrategia de la bancada de oposición en el Parlamento para generar las
condiciones necesarias que le permitan aprobar las mociones de interpelación que presenta (p.
123).
Estas condiciones pueden depender de la capacidad de dichas bancadas para generar costos
políticos sobre los gobiernos. De este modo, la principal bancada de gobierno siempre se
comporta de manera más disciplinada, aun si las mociones no han sido presentadas por estas
(Vela et al. 2014: 124).
En suma, podemos apreciar que el control parlamentario ha sido utilizado constantemente por la
oposición. Sin embargo, nos encontramos frente a conclusiones opuestas. Por un lado, en el
siglo pasado, se evidencia la importancia de la mayoría parlamentaria de oposición para
convertirse en el principal obstáculo del gobierno (Tuesta 1995: 61). Por otro lado, tras el
retorno a la democracia, se evidencia, que más importante que el número es la capacidad de la
bancada de oposición en lograr las condiciones para llevar adelante los mecanismos de control.
No obstante, se entiende que los contextos político-sociales de dos épocas diferentes han
influenciado notoriamente dichos comportamientos. A continuación, describimos brevemente el
comportamiento de las bancadas de oposición durante las interpelaciones, censura y votos de
confianza en el gabinete Zavala.
GABINETE ZAVALA
El gabinete Zavala inició sus funciones el 28 de julio de 2016, y culminó tras el rechazo de la
cuestión de confianza planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, el 15 de septiembre
de 2017. En 14 meses de gestión, el gabinete perdió a cinco ministros antes de la negación de

confianza, de los cuales cuatro fueron producto de la tensión entre el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo.
Por su parte, el Congreso estuvo conformado por seis bancadas al inicio del periodo legislativo:
Peruanos Por el Kambio (oficialista con 18 congresistas), Fuerza Popular (73), Frente Amplio
(20), Alianza para el Progreso (9), Apra (5) y Acción Popular (5). A la salida del gabinete
Zavala, Fuerza Popular, perdió dos parlamentarios que se mantienen sin afiliación; y Frente
Amplio perdió diez parlamentarios que formaron el bloque “Nuevo Perú”.
Después de las elecciones del 2016, al conocer la composición de poderes, ya se podía

visualizar el duro camino que tendría el Ejecutivo. Puesto que, frente al partido de oposición
Fuerza Popular como la mayoría absoluta, el partido oficialista, solo representado por 18
escaños, significaba “un grupo muy pequeño para ser el soporte del gobierno” (Tuesta 2016:31).
Como se observa en el gráfico 1, después del regreso a la democracia en 2001, los gabinetes han
sido expuestos a constantes interpelaciones, y algunos de los Ministros renunciaron por
discrepancias con el Presidente o tras una amenaza de censura. En menor medida, las censuras
también fueron aplicadas; sin embargo, durante el Gabinete Zavala, se superó la cantidad de
interpelaciones admitidas durante el gobierno de Ollanta Humala, así como dos mociones de
censura, superando a los tres gobiernos pasados.
Gráfico 1: Mecanismos de Control Parlamentario activados
Elaboración propia (Fuente Robinson 2012).
A continuación, el capítulo divide el análisis en dos secciones. En la primera se analizan las

renuncias e interpelaciones como dinámicas frecuentes en el control político en los años dos
mil. Asimismo, aunque no de manera frecuente, se analiza el voto de censura como un
mecanismo también antes activado. En la segunda, analizamos lo nuevo, las dos negativas a la
cuestión de confianza; dado que este mecanismo no ha sido utilizada en los tres gobiernos
presidenciales anteriores (2001-2016).
La información que se presenta, se basa fundamentalmente en las Actas del Congreso,

disponibles a todos ciudadanos por la Ley de Transparencia. En estas actas encontramos las

iniciativas y debates sobre las mociones de interpelación y censura y sus respectivos votos. De
igual manera, se encuentran los debates y votaciones de las cuestiones de confianza. Nuestra
información secundaria, se basa en noticias de los principales diarios del país.
Continuidades: Renuncias, interpelaciones y censura
La primera renuncia del gabinete Zavala, el 28 de noviembre de 2016, fue la del exministro de
Defensa, Mariano Gonzales, quien contrató a su ahora esposa como asesora, y al hacerse
público el hecho, no tuvo otra alternativa que presentar su renuncia al Presidente del Consejo de
Ministros (Perú 21 2016). De esta manera, el caso no llegó a ser tratado directamente por el
Parlamento. Aunque sí tuvo fuertes reacciones por parte de los congresistas de todas las
bancadas de oposición.
Posteriormente en marzo de 2017, poco antes de los desastres originados por el fenómeno del
Niño Costero, se presentó una moción de interpelación hacia el entonces Ministro de Transporte
y Comunicaciones y, además, Primer Vicepresidente, Martín Vizcarra. Esta petición fue firmada
por todas las bancadas de oposición. La moción fue argumentada en base a las discrepancias
sobre la firma de una adenda en la realización del proyecto del Aeropuerto en el distrito de
Chincheros en Cusco. Por un lado, el Ejecutivo afirmaba que el proyecto iba resultar económico
y que el proceso iba a estar eximido de hechos corruptivos. Sin embargo, el partido político
Fuerza Popular indicó que la “suscripción de la adenda de Chinchero tuvo como único objetivo
favorecer los intereses económicos del consorcio Kuntur Wasi. Lo dice [dijo] el Ministerio
Público” (La República 2017a). Luego de este proceso el Ministro se ve forzado a renunciar.
Por su parte, el ministro del Interior, Carlos Basombrío, había expresado su rechazo hacia el
partido Fuerza Popular en ocasiones anteriores. Esto significa que ya existía un antecedente de
enfrentamientos entre el Ministro y el fujimorismo. Es así que el próximo Ministro que es
requerido en el pleno para responder al pliego interpelatorio es Carlos Basombrío. Se buscaba
que el Ministro respondiera por los “resultados de acciones que viene [venía] implementando su
cartera en materia de seguridad ciudadana, por las presuntas ejecuciones judiciales y por la
marcha que realizó el Movadef el Día del Trabajo” (La República 2017b). Durante la
interpelación, Basombrío se mostró perceptivo y conciliador antes las críticas y preguntas de las
bancadas; por otro lado, también hubo una clara posición de defensa por parte de la bancada
oficialista. Según Luis Galarreta, Congresista por Fuerza Popular, indicó que no se podría
descartar una moción de censura aunque nunca se pretendió llegar a eso con la interpelación.
Sobre esto precisó “No hay ningún acto al respecto, siempre lo dijimos” (Perú 21 2017). El
pedido fue solicitado por congresistas de Fuerza Popular y el Apra; mientras que la votación
para aceptar la moción, fue respaldada, nuevamente por todos los partidos de oposición. Sin

embargo, la bancada Frente Amplio, que sufrió la separación de la mitad de sus congresistas
tuvo votos dispersos.
No obstante, la interpelación al Ministro del Interior se vio opacada por asuntos nacionales de
mayor conflictividad: el audio del entonces Ministro Thorne con el Contralor General de la
República. Dicha causa se hace evidente cuando Daniel Salaverry, vocero de Fuerza Popular
afirmó que: “si no era por Thorne, “[Basombrío] se iba a su casa” (Vivas 2017); de manera que
se puso a un lado dicho caso. Actualmente el Ministro sigue ocupando su puesto2.
Marilú Martens quien ingresó como titular del Ministerio de Educación en diciembre del 2016,
luego de la salida de Saavedra, fue la última Ministra interpelada durante el Gabinete Zavala.
Durante el tiempo en el que se mantuvo en su puesto, se realizó una Huelga Magisterial, la cual
tuvo una duración de más de dos meses. Esto desencadenó un pedido de interpelación hacia la
Ministra. Si bien la interpelación se dio en un contexto en el que la huelga había cesado, esto no
significó un debilitamiento de la interpelación. Esto se debe a que la bancada de oposición no le
otorgó el mérito del fin de la huelga a Martens; por el contrario, afirmaron que fue debido al
propio desgaste de los profesores (El Comercio 2017). Las respuestas que se brindó no
parecieron complacer al Congreso y es así que dos bancadas, entre ellas Frente Amplio, pidieron
la renuncia de la Ministra. Mientras que en otras se hablaba ya de una posible moción de
censura (El Comercio 2017). Fuerza Popular afirma que su intención era la de presentar una
moción de censura bajo los siguientes motivos: incapacidad de la ministra, infraestructura
paupérrima, la currícula escolar y el clamor de la población (Kanashiro 2017a). La continuación
del caso de la exMinistra es parte de la cuestión de confianza analizada en el siguiente acápite.
Por último sobre la censura, el contexto de la relación del entonces Ministro de Educación con
el Congreso, parte del siguiente discurso de Fernando Zavala al iniciar sus funciones como
Presidente del Consejo de Ministros:
“Por nuestra parte, insisto, no hay una alianza con el gobierno saliente, no hay un acuerdo con el
gobierno saliente, no hay, no ha habido un pacto con el gobierno saliente, menos aún para
convalidar la corrupción, no lo hubo, ni habrá. Nuestra voluntad de combatir la corrupción es
absoluta. Estoy seguro que esta representación (el Congreso) hará lo propio, pero si no
ingresamos en un mayor nivel de detalles sería irresponsable adelantar opinión cuando hay
investigaciones en curso” (América 2016).
Si bien el Presidente del Consejo de Ministros, hizo esta afirmación, había un hecho que no
concordaba: se tenía como cabeza del Ministerio de Educación a Jaime Saavedra, quien ya
había ocupado ese puesto a finales de la gestión de Ollanta Humala. Es así que con este
trasfondo, aunado a supuestas irregularidades en la compra de computadoras para su sector y la
2
El caso de Alfredo Thorne será analizado con detalle en la siguiente sección.

demora en la organización de los próximo Juegos Panamericanos, la oposición presentó una

moción de interpelación y posteriormente una censura. Muchos de los argumentos para rechazar
las respuestas al pliego interpelatorio y decidir que el Ministro no era adecuado para el cargo
que ocupaba se basaron en la prueba PISA. Según la bancada fujimorista, se compró los
resultados de la prueba con el propósito de hacer una cortina de humo para los casos de
corrupción y según Mulder de la bancada aprista, esta era una prueba “bamba”. El debate que
surgió durante la interpelación dio a conocer las intenciones de la bancada mayoritaria. Por su
parte, el sentir de la bancada oficialista: "Si hay algún tipo de censura no nos extraña, desde
antes se estaba hablando de este tipo de cosas, el Perú ha quedado enterado de la gestión
educativa del gobierno de PPK" (Gestión 2016). Este proceso dio como resultado la censura del
ministro de educación Jaime Saavedra, la cual generó que bancadas como Frente Amplio y
Acción Popular tacharan el hecho como autoritario.
En suma, en estas dinámicas ya utilizada por el Ejecutivo desde gobiernos anteriores reflejan el
mismo patrón. Por un lado, al ser bajos los requisitos para iniciar un proceso de interpelación,
basta con un porcentaje mínimo de firmas de los congresistas. Por lo tanto, la efectividad en el
pedido y aceptación de interpelación, durante el gabinete Zavala, es de 100%. Esto sumado a
que en todos los casos, las bancadas se aliaron en los pedidos de interpelación para incrementar
así sus probabilidades de éxito. Por otro lado, se evidencia la disciplina de los partidos al
mantener todas las votaciones hacia un mismo fin. Particularmente, se resalta la presencia de
Fuerza Popular como la principal bancada de oposición cuyos votos siempre han sido
disciplinados y decisorios.
Lo nuevo: Respuesta del Ejecutivo y su negación a las cuestiones de confianza
Desde que Alejandro Toledo asumió la presidencia en 2001, no se negaron cuestiones de

confianza; mientras que en el gabinete Zavala se van negando dos (Hidalgo y Chirinos 2017).
La primera cuestión de confianza planteada fue iniciativa del entonces Ministro de Economía y
Finanzas, Alfredo Thorne.
Antes de la cuestión de confianza, se presentó al Ejecutivo la interpelación del exministro de

Economía y Finanzas. Luego de la revelación de audios de una conversación entre Thorne y el
contralor Alarcón, en los que se presume que el Ministro ejerció presión sobre este último. Esto
genera que la bancada de Frente Amplio aliste su moción de interpelación. En un principio,
Fuerza popular decidió no apoyar el pedido de interpelación, ya que esto implicaría “la
construcción de un pliego interpelatorio respecto al presidente”, en palabras de la vicepresidenta
de Fuerza Popular, Rosa Bartra. Además, afirmaron que los audios eran prueba suficiente para
inculpar a Thorne y que las respuestas al pliego no lograrían cambiar su opinión. Es así que
luego de pasar por el proceso interpelatorio, la moción de censura estaba lejos de ser descartada.

La intención de Fuerza Popular de sacar a Thorne del cargo se reflejó, en primer lugar, en su
pedido de renuncia hacia el exministro y, en segundo lugar, por la censura que presentó y que,
finalmente, se aprobó. No obstante, el entonces titular del MEF, presentó Cuestión de
Confianza, para renovar su legitimidad frente al Congreso, pero esta no procedió, con lo cual
tuvo que presentar su renuncia al Presidente de la República.
Por otro lado, luego de la interpelación a Marilú Martens, desarrollada líneas arriba, frente a una
posible censura, el Presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala, presentó una cuestión
de confianza a nombre de todo el gabinete (Kanashiro 2017b). Durante una invitación al Pleno
del Congreso, realizada por la bancada de Frente Amplio y Acción Popular, Zavala presentó la
Cuestión de Confianza.
Esta decisión fue inesperada para las bancadas: "Han sido sorprendidos con esta movida audaz a
nivel político"(Quiroga 2017). La cuestión de confianza aplica para todo el Gabinete, esto
quiere decir que de ser negada, se tendría que proponer un nuevo Gabinete para que reemplace
el Gabinete inicial. En un inicio, las bancadas de oposición cuestionaron esta medida ya que se
estaba discutiendo una moción de censura. Sin embargo, Zavala estaba respaldado por el
artículo 133° de la Constitución Política:
El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de
confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si
renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del
Gabinete (Constitución Política del Perú).
Luego de ir junto con todo el Gabinete a sustentar el pedido y después de siete horas de debate,
el Pleno tuvo que votar si renovaba o no la confianza al gabinete. La confianza no fue renovada
por los votos en contra de Fuerza Popular, Frente Amplio y Alianza para el Progreso. No
obstante, la única bancada altamente disciplinada fue Fuerza Popular quien votó en bloque por
la negativa, a excepción de Kenji Fujimori.
Por lo anterior, tal como Vela et al. (2014) argumentan, si la oposición en el Congreso es
mayoritaria, “se puede generar escenarios de crisis política derivados de un uso excesivo de los
mecanismos de control político […] como una forma de oposición con el objetivo de desgastar
al gobierno” (p.101-102).
PALABRAS FINALES
De la dinámica presentada son dos elementos que llaman la atención. Por un lado, la mayoría
opositora en el Congreso, está desgastando al Gobierno porque no es usual utilizar mecanismos
tan desestabilizadores como la censura o negar la cuestión de confianza. Sin embargo, la
discusión si el tamaño de la oposición es relevante, en este contexto pierde importancia debido a

que la principal fuerza de oposición es la mayoría absoluta del Congreso de la República. Aun
así, observamos que las bancadas de oposición en minoría, también recurren a los mismos
mecanismos, y son parte de iniciativas de la misma naturaleza. Todas las bancadas de oposición
han sido promotoras de al menos una iniciativa de control parlamentario. De ese modo, aunque
Fuerza Popular tiene el suficiente poder político para ejercer el control parlamentario por su
propia cuenta, siempre lo ha hecho acompañada de otras bancadas de oposición; por lo cual, se
argumenta que la principal bancada de oposición siempre ha buscado aliados o ha presionado a
otros partidos a tomar junto con ellos las iniciativas de control parlamentario.
De lo anterior se corrobora lo concluido por Vela et al. (2014): la disciplina y capacidad

organizativa de las bancadas de oposición han conducido el resultado del intenso uso del control
parlamentario. Como se señaló en el punto anterior, Fuerza Popular como la principal fuerza de
oposición en el Parlamento con una notoria disciplina reflejada en los votos ha sido fundamental
en las decisiones de todo el Parlamento, particularmente en los mecanismos de control
parlamentario. Además, se evidencia una clara estrategia de cooperación entre las bancadas de
oposición, lo cual las lleva a ser co-promotoras al momento de activar los mecanismos de
control parlamentario.
En segundo lugar, la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, tal como se evidencia en los
casos latinoamericanos, determinan la estabilidad política en la medida que exista una adecuada
cooperación entre ambos poderes y que a su vez estos encuentren razones para cooperar. Sin
embargo, la cooperación no se ha podido mantener entre, principalmente, las bancadas de
Fuerza Popular y el oficialismo.
Tal como se argumentó al inicio de este documento, los mecanismos de control parlamentario
recaen en la subjetividad del partido de oposición; por tanto, Fuerza Popular no ha percibido
ningún beneficio en cooperar con Peruanos Por el Kambio (PPK). Su estrategia de “alternativa
de gobierno” es desgastar al Ejecutivo. Por su parte, el Poder Ejecutivo ha cometido constantes
errores políticos que han hecho en ocasiones muy difícil el diálogo y la cooperación con la
oposición. Como resultado, se evidencia un estado de permanente tensión entre PPK y el
Congreso, demostrado a través de la constante activación de mecanismos de control
parlamentario. De ese modo, el Ministerio que más antagonismo ha generado en el Congreso, ha
sido el Ministerio de Educación, expuesto a una censura y a la negación de una cuestión de
confianza de sus ministros.
Finalmente, la poca capacidad que tiene el Ejecutivo de frenar al Legislativo, mantiene fuerte a
este último. Esto debido a que los mecanismos de contrapeso del Ejecutivo son de un impacto
más fuerte. La cuestión de confianza si es utilizada por el Presidente del Consejo de Ministros,
se convierte en un arma que agota oportunidades al Congreso, puesto que si este último niega

una vez más la confianza a un Gabinete formado por el Presidente, este tiene el derecho
constitucional de convocar a nuevas elecciones congresales.
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de agosto de 2017.
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salvo-pelo-cronica-437357

ANEXO 1: Fechas de renuncias, interpelaciones, censuras, y negaciones de Cuestión de

Confianza
Ministra/o Interpelación Renuncia Censura Negación de

Cuestión de
Confianza
Mariano 28 de noviembre
Gonzales de 2016
Jaime Saavedra 7 de diciembre 15 de diciembre

de 2016 de 2016
Martín 18 de mayo de 22 de mayo de

Vizcarra 2017 2017
Carlos 14 de junio de
Basombrío 2017
(postergada
hasta el 23 del
mismo mes por
el caso de
Alfredo Thorne
Alfredo Thorne 16 de junio de 21 de junio de

2017 2017
Marilú 8 de setiembre 14 de setiembre

Martens de 2017 de 2017
ANEXO 2: Mociones de Control Parlamentario presentadas en el Congreso de la

República
GRUPO INTERPELACIÓN CENSURA

PARLAMENTARIO
N° de N° de mociones N° de mociones N° de mociones
mociones aceptadas presentada aceptadas
presentada
Fuerza Popular 5 5 1 1
APRA 5 5 1 1
Frente Amplio 5 5 1 1
PPK 0 0 0 0
Alianza para el 2 2 1 1
Progreso
Acción Popular 5 5 0 0

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¿CUESTIÓN DE (DES)CONFIANZA? LA RELACIÓN EJECUTIVO-LEGISLATIVO

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¿Cuestión de (des)confianza? La relación ejecutivo-legislativo durante el Gabinete Zavala View project

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CIENFUEGOS, LUCY ***

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** Estudiante de pregrado de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia

*** Estudiante de pregrado de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia

La relación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en Estados presidencialistas ha sido

En el caso latinoamericano, se han instaurado muchos mecanismos de control político, tales

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IMPLICANCIAS DE LA ACTIVACIÓN DE LOS MECANISMOS DE CONTROL

Sobre la Cuestión de Confianza, el artículo 112° de la Constitución española y el artículo 173°

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Aunque la censura, en principio, pueda parecer que potencia a la oposición. En realidad, no es

En México, las experiencias de gobiernos divididos han generado un clima de estabilidad en la

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MECANISMOS DE CONTROL PARLAMENTARIO EN EL PERÚ:

En el Perú, el control político institucional, particularmente el que se ejerce desde el Parlamento

No obstante, en la Constitución de 1933 se diferencia entre el voto de censura y la cuestión de

La función de control político tiene un fundamento constitucional, no sólo en la definición

Particularmente, el mecanismo de interpelación se refiere a la obligación que tiene el Ministro

© Asociación Civil Politai

El mecanismo de censura, por su parte, se estipula en el artículo 132º de la Constitución Política

Frente a un pedido de censura, el Ministro o Presidente del Consejo de Ministros pueden

ANTECEDENTES DEL USO DE MECANISMO DE CONTROL PARLAMENTARIO

© Asociación Civil Politai

Su hallazgo más importante es que

© Asociación Civil Politai

Después de las elecciones del 2016, al conocer la composición de poderes, ya se podía

Gráfico 1: Mecanismos de Control Parlamentario activados

Elaboración propia (Fuente Robinson 2012).

A continuación, el capítulo divide el análisis en dos secciones. En la primera se analizan las

La información que se presenta, se basa fundamentalmente en las Actas del Congreso,

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Continuidades: Renuncias, interpelaciones y censura

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© Asociación Civil Politai

demora en la organización de los próximo Juegos Panamericanos, la oposición presentó una

Lo nuevo: Respuesta del Ejecutivo y su negación a las cuestiones de confianza

Desde que Alejandro Toledo asumió la presidencia en 2001, no se negaron cuestiones de

Antes de la cuestión de confianza, se presentó al Ejecutivo la interpelación del exministro de

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De lo anterior se corrobora lo concluido por Vela et al. (2014): la disciplina y capacidad

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Aragón, M. (1986). El control parlamentario como control político. Revista de Estudios

Barzalobre, P. (1996). Gobiernos Divididos en la Federación Mexicana. México: Colegio

Congreso de la República del Perú

------------2017a. (Vizcarra) Moción número 1918.

------------2017b. (Basombrío) Acta de la 16° sesión, celebrada el miércoles 14

------------2017c. (Thorne) Moción 2734.

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------------2017e. (Martens) Moción número 03288.

------------2017f. (Zavala) Moción Número 3352.

------------2017g. (Zavala) Moción Número 3525.

Cairo,O. (2015). La responsabilidad política institucional en el Perú. Pensamiento

------------2014.Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismo control

-----------El Comercio (13 de setiembre, 2017). Salaverry: censura a Martens es por su

------------El Comercio (14 de setiembre de 2017b). Cuestión de confianza de Zavala: ¿Cumple