Políticas

de comunicación y cultura en Colombia

Convergencias y divergencias
MINISTERIO DE CULTURA, REPÚBLICA DE COLOMBIA
Mariana Garcés Córdoba
Ministra de Cultura
Zulia Mena García
Viceministra de Cultura
Enzo Rafael Ariza Ayala
Secretario General
Argemiro Cortés Buitrago
Director de Comunicaciones
Dirección de Comunicaciones
Esmeralda Ortiz Mahecha
Coordinadora Grupo de Políticas e Investigación
Ricardo Ramírez
Coordinador Grupo de Gestión y Ejecución

Débora Margarita Pérez
Mónica Sánchez Roldán
Asesoras Proyecto Gestión del Conocimiento 2015

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

Jorge Humberto Peláez Piedrahita, S. J.
Rector
Luis David Prieto Martínez
Vicerrector Académico
Luis Miguel Renjifo Martínez
Vicerrector de Investigación
Luis Fernando Álvarez, S. J.
Vicerrector de Extensión
Luis Alfonso Castellanos, S. J.
Vicerrector del Medio Universitario
Catalina Martínez de Rozo
 Vicerrectora Administrativa
Marisol Cano Busquets
Decana Facultad de Comunicación y Lenguaje

© Ministerio de Cultura-Dirección de Comunicaciones

© Pontificia Universidad Javeriana-Facultad de Comunicación y Lenguaje
Junio 2016
ISBN: 978-958-753-233-3
ISBN ePub: 978-958-753-234-0
Coordinación editorial y edición
Ma Bárbara Gómez Rincón
Diseño
Precolombi EU-David Reyes
Impresión
Panamericana Formas e Impresos
Impreso en Colombia
 Contenido

Presentación

Introducción
Relaciones entre políticas de comunicación y cultura
Tendencias de las políticas de comunicación y cultura
Las tensiones: entre el servicio y los derechos
Derechos a la comunicación y a la cultura
El acceso a la información y a los bienes simbólicos
Diversidad y pluralismo
La concentración mediática
Las industrias culturales
La convergencia: nuevos actores e intersecciones
Sobre las ciudadanías comunicativas
Sobre la organización del libro

Capítulo 1. Las reformas al sector de telecomunicaciones y los medios de

comunicación en América Latina: un camino de idas y vueltas
Argentina, país pionero en América Latina
Brasil y el respaldo de los movimientos sociales
Ecuador y la búsqueda de la libertad de expresión
México y una reforma con desequilibrios regulatorios

Capítulo 2. Del Ministerio de Comunicaciones al Ministerio de Tecnologías

de la Información y las Comunicaciones: sus transformaciones
institucionales
Implicaciones de la Ley 1341 de 2009
 De los principios que orientan la Ley 1341 de 2009
Sobre las funciones del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
Políticas públicas aplicadas: Vive Digital
Implicaciones en la relación comunicación-cultura en Colombia

Capítulo 3. Las políticas culturales desde el Ministerio de Cultura: eje

transversal de la construcción democrática
Ley General de Cultura y creación del Ministerio de Cultura
Referentes para pensar las políticas culturales
Plan Nacional de Cultura 2001-2010: “Hacia una ciudadanía democrática
cultural”
El Compendio de políticas culturales
Dimensiones culturales en las políticas de comunicación y cultura
La Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura y su papel en la
formulación de políticas culturales de comunicación
Las ciudadanías participativas como factor de incidencia
La evolución de los conceptos de políticas desde la dimensión cultural

Capítulo 4. Las transformaciones de la televisión

Antecedentes de la televisión en la Constitución de 1991
La Constitución de 1991 y el rediseño de un nuevo escenario para la televisión
La Ley 182 de 1995: nueva etapa en el rediseño del medio
La ANTV como apuesta por una nueva era para la televisión

Capítulo 5. La radio comunitaria en Colombia, ejemplo de la relación

comunicación y cultura
Normativa e institucionalidad
El papel del Ministerio de Cultura

Capítulo 6. Encuentros y desencuentros entre políticas de comunicación y

políticas de cultura
 Germán Rey B.
Medios electrónicos e industrias culturales
Un debate que se abre: las relaciones entre comunicación y cultura en la vida
de la sociedad
Construcción de una arquitectura institucional de la cultura y la comunicación
La comunicación en la agenda de la cultura / la cultura en la escena mediática
Un ejercicio de espejo: entrecruces de las políticas de comunicación y cultura
en Colombia
Las similitudes en los sectores de cultura y comunicación
Entre los mercados y lo público
Las políticas comunicativas desde la institucionalidad cultural / las políticas
culturales desde la institucionalidad comunicativa
Las políticas comunicativas desde la institucionalidad cultural
Las políticas culturales desde la institucionalidad comunicativa
Nuevos usos para una nueva cultura

Capítulo 7. Retos y desafíos

El acceso a los medios de comunicación como base del pluralismo, la
diversidad y la libertad de información
Diversidad cultural y diversidades narrativas
Políticas desde y para la participación
Cambios a la arquitectura institucional

Bibliografía
Los autores
 Presentación

La Constitución de 1991 marca un hito en cuanto reconoce y valora la

diversidad étnica y cultural y establece políticas para el fortalecimiento y la
garantía de los derechos culturales. A su vez motiva la creación del Ministerio de
Cultura y con él la formulación y puesta en marcha de políticas, programas y
proyectos que han contribuido a la consolidación de un sector que participa
activamente en el desarrollo del país. Por su parte, la rápida transformación de
las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) promueve el desarrollo
de políticas e infraestructura que evidencian el liderazgo de Colombia en estos
procesos en América Latina.
Los cambios en las TIC inciden en las dinámicas sociales y culturales donde
el estrecho vínculo entre la comunicación y la cultura se hace visible a partir de
la convergencia mediática y su apropiación. En este sentido, es fundamental la
reflexión sobre la formulación de políticas culturales y de comunicación vista
como un entramado que reconoce las prácticas y procesos que atraviesan los
modos de ser, sentir, expresar y dialogar de una sociedad.
Actualmente el país cuenta con un sector cultural fortalecido, con un
presupuesto que se ha incrementado gradualmente desde la creación del
Ministerio de Cultura y con políticas que privilegian la cobertura y el desarrollo
de las llamadas “autopistas de la información”. Hoy el desafío está en articular
estas políticas y en garantizar la diversidad en la producción de contenidos
culturales en los medios y las TIC.
Desde su creación en 1997, la Dirección de Comunicaciones del Ministerio
de Cultura ha desarrollado varios procesos con el fin de contribuir a la expresión
de las diversidades culturales a través del fortalecimiento de los medios de
comunicación públicos y comunitarios, de la ejecución de programas de
formación, estímulo y fomento a la producción de contenidos audiovisuales y de
su incidencia en la conformación de las franjas culturales en la televisión pública
nacional y regional.
Por su parte, el Compendio de políticas culturales, publicado por el
Ministerio de Cultura en 2010, plasma, en uno de sus capítulos, los lineamientos
de comunicación y cultura como un marco de actuación. Estos fueron
actualizados, entre 2014 y 2015, mediante varios procesos de convocatoria y
participación con actores del sector de la comunicación y la cultura de seis
regiones del país.1 Los participantes hicieron énfasis, entre otros aspectos, en la
necesidad de debatir sobre las políticas de comunicación y cultura teniendo en
cuenta su trayectoria en el país y las recientes transformaciones en el sector de
las telecomunicaciones. Como resultado del proceso de discusión, la Dirección
de Comunicaciones articuló sus lineamientos en cuatro ejes de actuación:

1) comunicación, educación y cultura,

2) comunicación, diversidades y territorios,
3) producción y
4) incidencia y regulación.2

Asimismo, se evidenció como prioritaria la necesaria participación del sector

académico en la generación de estados del arte e investigaciones que ayuden a
reconocer y evidenciar la evolución de las políticas para, desde allí, pensar en los
retos urgentes que se deben atender.
Las políticas se materializan en el ordenamiento de los sectores tanto
culturales como de las telecomunicaciones, en su legislación y regulación y en
las estrategias, planes y programas desarrollados. Por ende, es necesario generar
políticas articuladoras que orienten el desarrollo y acceso a las TIC desde la
garantía de los derechos culturales y comunicativos.
Este espíritu animó la alianza realizada, en 2015, entre la Dirección de
Comunicaciones del Ministerio de Cultura y la Facultad de Comunicación y
Lenguaje de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá para desarrollar un
proyecto sobre la relación de las políticas de comunicación y de cultura
orientado a identificar las tensiones, los retos y los desafíos que surgen en el
contexto actual. Los resultados de este proyecto evidencian las necesidades de
investigación e intervención que permitirán atender de manera articulada estas
demandas, desde las entidades del sector público, la academia y la sociedad
civil.

_________________________
1 Se consultaron como actores: productores audiovisuales, líderes comunitarios, productores radiales y
representantes de colectivos, académicos y representantes de los Consejos de Área de Medios Ciudadanos y
Comunitarios, los cuales hacen parte del Sistema Nacional de Cultura.
2 http://www.mincultura.gov.co/areas/comunicaciones/politicas-en-comunicacion-y-
cultura/Paginas/default.aspx
 Introducción

Los medios masivos y las tecnologías de la información y de la comunicación

(TIC) han generado transformaciones en las formas de ser, relacionarse y de
percibir de las personas en el mundo de hoy. Desde la creación y evolución de
los medios masivos fue necesaria la definición de teorías, políticas y
legislaciones para proponer comprensiones y ordenamientos en cuanto al uso y
acceso de los medios por parte del Estado, el mercado y la sociedad. Si los
medios de comunicación marcaron enormes cambios, el desarrollo tecnológico
determinado por la digitalización, los dispositivos móviles y las interconexiones
en red han revolucionado aún más y, en muy poco tiempo, las formas de
comunicación y las prácticas culturales de las sociedades, de tal manera que
muchos de estos cambios aún no se terminan de asimilar.
Las TIC también han promovido la aparición de nuevos actores y servicios de
comunicación. Los medios masivos tradicionales han tenido que migrar
rápidamente hacia la digitalización, la movilidad y la red. En el sector de las
telecomunicaciones y las industrias creativas y culturales, por tanto, se observan
tendencias regulatorias que involucran pautas para la inserción en los mercados
de los nuevos actores y servicios, pero no exponen claramente enfoques
articulados en torno a los derechos de la comunicación y la cultura. En este
contexto, las políticas de comunicación y cultura deben responder a las
transformaciones y proponer pautas y responsabilidades en las que se garantice
el acceso, la libertad de expresión, la diversidad de voces y contenidos y el
pluralismo en la participación y en los actores.
Este libro es el resultado de un proceso de investigación en el que se realizó
una reconstrucción de la trayectoria de las políticas de comunicación y cultura
que toma como punto de partida la Constitución de 1991, con el fin de
caracterizar los actores que intervienen y sus aportes desde la reglamentación
establecida para los medios de comunicación, en especial, para la radio y la
televisión.
Se trata de un ejercicio que formalmente no existe en el país. Una mirada que
cruza ambas vertientes, la comunicación y la cultura, y revisa la trayectoria de
las políticas para tener un panorama general de la forma como se han
comprendido en el país estas relaciones y cómo se están reacomodando frente a
las nuevas dinámicas, teniendo en cuenta que, en las últimas décadas, se han
formulado y desarrollado en Colombia políticas en ambos ámbitos.
La Constitución de 1991 abre las puertas para la formulación de la Ley 397
de 1997, que crea el Ministerio de Cultura, cuya estructura contempla la
Dirección de Comunicaciones, y expresa así las interrelaciones entre la
comunicación y la cultura que marcan las políticas y los programas de Gobierno.
Dichas relaciones también se hacen presentes, entre otros, en el Plan Decenal de
Cultura 2000-2010 y en la Resolución 125 de 2005 por medio de la cual se crea
el Consejo Nacional de las Artes y la Cultura en Medios Ciudadanos y
Comunitarios.
Por su parte, para el sector de las telecomunicaciones, la Ley 1507 de 2009
implica grandes transformaciones con la creación del Ministerio de las
Tecnologías de la Información y Comunicación (MinTIC) y la Comisión de
Regulación de Comunicaciones (CRC), y también la Ley 1256 de 2012 que da
vida a la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) como entidad que sustituyó a
la Comisión Nacional de Televisión (CNTV).
La reflexión sobre las políticas de comunicación en el marco de las
transformaciones tecnológicas se está dando también en un contexto
latinoamericano en países como Ecuador, Argentina, México y Uruguay, que han
iniciado procesos de reforma al sector de las telecomunicaciones e
implementado nuevas legislaciones que han posicionado el debate de las
políticas en torno a la garantía de derechos, como la libertad de expresión y el
acceso igualitario a los medios, entre otros aspectos.
Como parte del análisis, se revisaron los ejes conceptuales que han
predominado en estas reflexiones sobre las políticas y que se encuentran
vigentes en los debates internacionales, así como en las propuestas legislativas
que se están presentando actualmente en América Latina, como referente de
entrada para revisar, desde allí, la evolución y trayectoria de las políticas en
Colombia desde su estructura institucional.
En este recorrido, se han identificado actores responsables de la formulación
y ejecución de las políticas de comunicación y cultura, así como sus formas de
implementación, y con esta revisión, a su vez, se reconocieron algunos de los
debates, las tensiones y los retos que atraviesan. No obstante, se evidencia la
necesidad de nuevos ejercicios de investigación en los que se analicen las
implicaciones de las políticas recientes o su ausencia en el mercado y las
audiencias y para la garantía de los derechos culturales y comunicativos.

Relaciones entre políticas de comunicación y cultura

La relación entre la comunicación y la cultura ha suscitado reflexiones desde
diversos autores e instancias. Martín Barbero (2010) —quizá uno de los autores
que más ha desarrollado en su obra dichas conexiones— comprende la cultura
como un campo dinámico manifestado en las tensiones y relaciones de una
sociedad que se constituye en las formas de ser, pensar, sentir y relacionarse de
la colectividad a través de la diversidad de imaginarios, prácticas, costumbres,
experiencias y manifestaciones que caracterizan e identifican a grupos de
personas y comunidades. Para Martín Barbero, la comunicación conecta y
atraviesa diferentes dimensiones de la cultura y se vincula a la esfera cultural
como vehículo de contenidos y como un espacio de apropiación y
reconocimiento/descubrimiento del otro (Martín Barbero, 1990).
Por su parte, Zallo introduce el concepto de sistema cultural-comunicativo,-
en el que establece conexiones entre ambas nociones: por un lado, lo cultural y
sus contenidos (el patrimonio, los equipamientos culturales y las expresiones
artísticas); y por otro, el soporte mediático (los medios de comunicación, las
industrias culturales y las nuevas tecnologías), que recrean y transmiten la
cultura. Para él, los medios y las tecnologías de comunicación distribuyen
conocimientos, reproducen, amplifican, ponen en circulación la producción
simbólica cultural (2001, p. 47).Entonces, la comunicación y la cultura son
comprendidas como campos dinámicos que se entrecruzan entre sí, puesto que
en la cultura se tejen los contenidos y las significaciones sociales, y a la
comunicación se le atribuye ser el vehículo y la amplificación de dichas
significaciones. Ahora bien, aunque desde el punto de vista de la formulación de
políticas, cultura y comunicación se han tratado de manera independiente, hoy
estas adquieren una relación cada vez más recíproca, en la medida en que han
evolucionado los medios y las tecnologías de comunicación.
Las políticas de comunicación tienen una historia relativamente breve en
América Latina, desde la década de 1970 con las llamadas Políticas Nacionales
de Comunicación (PNC), alrededor de las cuales surgieron reflexiones que
confluyeron en documentos como el Informe McBride. Mastrini, Bizberge y De
Charras (2013) relacionan directamente la aparición de las políticas de
comunicación con la evolución de los medios de comunicación, a partir de la
necesidad del Estado de organizar la propiedad y las responsabilidades de los
medios, así como garantizar el derecho a la información y a la comunicación
desde la producción y el acceso a los contenidos mediáticos. Para Francisco
Sierra, las Políticas de Información y Comunicación buscan la organización de
los medios, tecnologías y contenidos de la comunicación pública, integrando
diversos actores, niveles de análisis y formas de intervención, así como
problemas políticos, económicos y culturales relacionados con el proceso
general de desarrollo de los Estados Nacionales, las regiones y comunidades
locales y hasta organizaciones supranacionales (Sierra, 2006, p. 27). Las
políticas de comunicación pasan por la regulación sobre medios,
telecomunicaciones, uso del espectro, acceso a la tecnología digital, así como
por acciones, programas y proyectos de fortalecimiento, uso y apropiación de los
medios y las TIC.
Por su parte, las políticas culturales comienzan a configurarse en Colombia y
América Latina a mediados del siglo XIX con la conformación de las primeras
instituciones culturales, como museos, bibliotecas y archivos. Son comprendidas
por diversos autores como una serie de intervenciones estatales y civiles
alrededor de la organización de estructuras culturales, de la definición de planes
y programas y de la disposición de recursos que buscan satisfacer y responder a
las necesidades y tensiones culturales, estimular el desarrollo simbólico, así
como obtener consensos y transformaciones sociales (Rey, 2010; Zallo, 2011).
Las políticas culturales están determinadas por el contexto histórico, social, y
los conceptos dominantes en el discurso simbólico, político y social, por lo que
dependen de las evoluciones y la naturaleza de los Estados. De acuerdo con
Zallo (2011), en un estado de bienestar, las políticas culturales se asimilan a
nociones, como el fomento, el servicio público y la democratización cultural, y
desde este punto de vista, involucran las políticas de los medios de
comunicación y turismo, entre otras.
Para la Unesco3 (2005), el objetivo de las políticas culturales es ejercer un
efecto directo en las expresiones culturales de las personas, los grupos o las
sociedades, en particular sobre la creación, producción, difusión y distribución
de actividades, bienes y servicios culturales.
El desarrollo tecnológico y su influencia en la instalación paulatina de un
ecosistema digital global ha hecho que las políticas culturales, además de la
noción tradicional de cultura vista desde las artes tradicionales, la infraestructura
y el patrimonio, involucren nuevas nociones en torno a los emprendimientos, la
economía cultural, las industrias creativas y propongan líneas de acción para el
uso, el estímulo, el fortalecimiento, la protección y la circulación de los diversos
bienes simbólicos culturales (prácticas culturales y artísticas, bienes
patrimoniales, espacios y escenarios, producción y bienes simbólicos). Estas
transformaciones, a su vez, han influido en la convergencia de distintos actores
(tradicionales y emergentes), así como de expresiones culturales ligadas a la
participación ciudadana (Rey, 2015).
En la reorganización global de los mercados y los mismos poderes estatales,
las tecnologías y el constante flujo de contenidos, que circulan cada vez con
mayor libertad, la cultura se torna cada vez más compleja, hasta el punto de que
participa en áreas que tradicionalmente no le correspondían, a la vez que ha roto
sus propias delimitaciones internas. La diversificación de medios, escenarios,
espacios y tecnologías al alcance de las personas que facilitan la producción y
circulación de bienes simbólicos de la sociedad hace que las políticas de
comunicación deban ser tomadas como políticas culturales en la medida en que
suscitan transformaciones culturales. Martín Barbero (2010) argumenta que la
articulación entre ambos tipos de políticas reside en que su intervención va más
allá de la gestión institucional en la medida en que involucra la producción “del
sentido de lo social y sus modos de reconocimiento entre los ciudadanos” (p.
27).

Tendencias de las políticas de comunicación y cultura

Zallo (2011) sostiene que las políticas de comunicación y cultura han tenido
históricamente tres enfoques en relación con su finalidad:

• El primero centrado en el Estado como agente regulador, organizador y

representante de la voluntad de los ciudadanos: “Históricamente, [el
Estado] ha sido el agente más activo tanto en la cristalización de una
identidad cultural […] como en la construcción de la identidad nacional”
(p. 97). Estas políticas han conllevado un modelo de alta intervención
estatal y la conformación de una “cultura nacional”, pero en detrimento,
muchas veces, de las minorías y la diversidad.
• El segundo enfoque apunta al crecimiento y fortalecimiento del mercado,
en el que la cultura y la comunicación son tomadas como recursos
económicos de forma instrumental como un medio de diversificación,
reconstrucción, mantenimiento, consolidación o desarrollo de las ciudades
y las economías. Su apuesta se centra en acciones puntuales de exhibición y
una preocupación por la producción nacional, frente a los mercados
transnacionales.
• El tercer enfoque dirige la mirada hacia la sociedad civil, busca ampliar la
participación de distintos sectores sociales, entiende la cultura y la
comunicación no como procesos accesorios, sino de desarrollo,
fortalecimiento institucional, movilización, integración y expresión de la
diversidad y la cotidianidad. Se plasma en políticas que promueven la
participación, producción y distribución de iniciativas y contenidos desde la
ciudadanía (Zallo, 2011).

Por otro lado, al pensar en políticas de comunicación y cultura, se deben

considerar los distintos tipos de actores que involucran. Tradicionalmente, han
sido el Estado, el Gobierno (esta distinción es relevante al considerar la
diferencia entre medios públicos y estatales), los creadores (productores, autores,
etc.), las empresas (medios de comunicación, industrias culturales), los usuarios
y la sociedad civil (tomada como la suma de colectividades) (Mastrini, Bizberge
y De Charras, 2013). Otros actores, como instituciones públicas, patrocinadores
privados, empresas culturales, entidades supranacionales, asociaciones sin ánimo
de lucro, profesionales culturales e intelectuales, si bien no tiene un papel tan
evidente, deben ser tomados en cuenta.

Las tensiones: entre el servicio y los derechos

En la mayoría de los países, los medios de comunicación desde su conformación
han sido considerados servicios públicos, y la comprensión de esta noción se
mueve entre dos modelos: el europeo (que los gestiona públicamente y sin ánimo
de lucro) y el estadounidense (que otorga licencias al sector privado para que los
administre) (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013). Tras la Segunda Guerra
Mundial, el modelo europeo estipuló la vinculación de los medios con la cultura,
y esto supuso una ruptura con el modelo estadounidense, que favorecía el
desarrollo comercial del sistema mediático. En la década de 1970, se marcó la
tendencia a definir los medios como servicio público administrado desde el
Estado. En la década de 1980, esta tendencia cambió hacia la apertura del capital
privado en la administración de los medios, que se incrementó en la década de
1990 con la privatización de los medios en Europa y América Latina. En
general, el debate sobre servicio público y medios ha estado marcado por tres
referentes en juego: Estado, mercado y sociedad civil. En un primer momento, lo
público era encarnado por el Estado; se veía la información y la cultura como
mecanismos de socialización, redistribución, democratización y formación de
opinión pública. El segundo supuso la liberación y privatización de los sistemas
públicos de telecomunicaciones y la emergencia del sector privado; la
comunicación se vuelve un servicio más y se gestiona públicamente desde el
concepto de competencia. El tercer momento se enfoca en la sociedad como su
representación, sociedad civil e interés público, prevalecen los bienes y valores
sociales, se garantiza el pluralismo, se confía en la autorregulación de la
sociedad sobre los contenidos y se aborda la visión de la cultura como bienes y
derechos (Zallo, 2011).
Uno de los ejes de tensión de las políticas de comunicación y cultura pasa por
el acceso a los medios y las TIC, vistos como un servicio público o como
derecho. La comprensión de los medios como servicio público implica el papel
del Estado como garante del acceso al servicio, así como el derecho ciudadano a
la propiedad, a la expresión y a su uso.

Derechos a la comunicación y a la cultura

La libertad de expresión es un derecho fundamental señalado en el artículo 19 de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que establece:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este

derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y de recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión (Comisión de
Derechos Humanos, 1948).

De este se desprende el derecho a la libertad y al acceso a la información. Por

su parte, el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos
señala que el derecho a la libertad de expresión puede ejercerse por cualquier
medio, lo cual establece explícitamente la relación entre este y el ejercicio de los
medios y tecnologías de comunicación. La Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) insiste sobre este principio y el papel de los medios
de comunicación “como instrumento para el ejercicio de la libertad de expresión
e información, en sus dimensiones individual y colectiva, en una sociedad
democrática” (2010, parr. 3).
Aunque el derecho a la comunicación no está oficialmente reconocido en la
mayoría de las legislaciones internacionales, se han hecho varios esfuerzos por
conceptualizarlo y promoverlo como un derecho que engloba los derechos a la
información, los culturales e, incluso, a la protección y a la participación
(Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013). Las reflexiones sobre esto parten de las
inquietudes sobre si el derecho a la libertad de expresión y a la información en sí
mismos garantizan no solo el acceso, sino la posibilidad de individuos y
colectivos de participar en la producción, circulación y apropiación de la
información en cuanto bienes simbólicos y culturales de las comunidades. Varias
legislaciones hacen referencia al concepto, como las leyes de medios
audiovisuales de Argentina y Ecuador (las cuales están siendo replanteadas en el
momento de esta publicación), y la Ley 1341 que crea el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en la que se menciona este
derecho como principio de actuación en consonancia con los artículos 20 y 67 de
la Constitución Política de Colombia sobre la garantía de la libertad de
expresión, así como el acceso a la información y a las tecnologías. Las
reflexiones sobre el derecho a la comunicación interpelan el papel del Estado, y
su incorporación en la agenda de políticas y en el debate público es uno de los
desafíos en los ámbitos políticos y académicos.

El acceso a la información y a los bienes simbólicos

En la Conferencia de Belgrado de 1977, el acceso fue definido por la Unesco
como el grado de libertad en la elección informativa o, en segundo término,
como el margen de retroalimentación. Es concebido en tres niveles o formas de
interacción: 1) la participación en la producción informativa, 2) el concurso y la
capacidad de decisión en la comunicación pública y 3) el poder de definir planes
estratégicos y políticas públicas en el sector (Sierra, 2006). El acceso a la
información como derecho que se desprende de la libertad de expresión implica
no solo la posibilidad de conectarse y acceder a los medios, las tecnologías y los
flujos de información, sino a las oportunidades para producir, circular y
gestionar contenidos. Desde este punto de vista, tal concepto es fundamental en
los derechos comunicativos y culturales en la perspectiva de las políticas
públicas, pues involucra la mirada sobre cómo se están definiendo los marcos
regulatorios y las acciones orientadas a facilitar un acceso equitativo y
democrático a la propiedad de los medios de comunicación y a la posibilidad de
generar contenidos por parte del conjunto de la sociedad. El acceso es un debate
presente en las políticas de comunicación en América Latina en el contexto de
modelos económicos que promueven la apertura al capital y en los que está en
juego desde dos perspectivas: 1) la garantía del acceso al servicio de las
telecomunicaciones en un marco de libre competencia y 2) la igualdad de
condiciones para la producción cultural de servicios culturales públicos y
gratuitos que faciliten la gestión del conocimiento, como portales, redes y
herramientas horizontales y con igualdad de oportunidades y el impulso de
licencias abiertas y voluntarias o la revisión a las normativas de derechos de
autor (Zallo, 2011).

Diversidad y pluralismo
La diversidad como concepto y como derecho cultural se relaciona con el
derecho a la libertad de expresión en la medida en que cuando este último se
cumple a plenitud se garantiza la diversidad de expresiones y voces de las
sociedades. La Unesco en la XXXIII Conferencia General reconoció la diversidad
cultural como la multiplicidad de formas en que se expresan las culturas de los
grupos y las sociedades y en las que se transmiten dichas expresiones. La
diversidad cultural se manifiesta no solo en las diversas formas en las que se
expresa, enriquece y transmite el patrimonio cultural de la humanidad mediante
la variedad de expresiones culturales, sino también a través de los “distintos
modos de creación artística, producción, difusión, distribución y disfrute de las
expresiones culturales, cualesquiera que sean los medios y las tecnologías
utilizados” (Unesco, 2005).
Este concepto es determinante en la formulación de políticas públicas de
comunicación y cultura en la medida en que, desde estas últimas, se garantizan
las condiciones de acceso a múltiples actores, así como a la expresión y
producción de contenidos diversos. Por su parte, el pluralismo se refiere a la
coexistencia de diversos sistemas de orden social, religioso y político. En
relación con los medios de comunicación, es un concepto acuñado para referirse
a la variedad de medios que deben existir en los sistemas democráticos que, a su
vez, posibilitan la diversidad de voces y expresiones.
La preservación y el fomento del pluralismo son presupuestos básicos para el
ejercicio de la libertad de expresión, por lo que “en los últimos años se ha
reforzado el consenso de la necesidad de preservar y fortalecer la diversidad
cultural” (Loreti y Lozano, 2014, p. 147).
La CIDH, el Sistema Europeo de Derechos Humanos y la Unesco, entre otros
organismos internacionales, dan importancia al pluralismo y a la diversidad de
medios como parte de la garantía de la libertad de expresión. En 2000, la CIDH
publicó los trece postulados de la Declaración de Principios de Libertad de
Expresión, donde señala la necesidad de los países de contar con leyes
antimonopolio para garantizar el pluralismo. La CIDH plantea la necesidad de
generar condiciones de igualdad e inclusión para diversidad de actores en el
sistema mediático desde aspectos que involucran el diseño de estructuras y
posibilitan la libertad de debate y crítica en el contexto democrático, puesto que
la diversidad y el pluralismo, además de promover libertades civiles y políticas,
contribuyen al ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales
(Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2002 y 2009).
En respuesta a esta perspectiva, varias regulaciones de Europa y América
Latina han formulado políticas que buscan la diversidad cultural y establecer
medidas que promuevan el pluralismo desde el acceso a diversidad de actores en
el sistema mediático tanto con el otorgamiento de licencias como con políticas
de incentivo y apoyo a la producción audiovisual.
La Unesco, en relación con la promoción de la diversidad y el pluralismo en
el sistema mediático, establece que los Gobiernos pueden adoptar medidas para
limitar la concentración mediática y propone una serie de indicadores para medir
el desarrollo mediático en los países (Unesco, 2008).
La Convención para la Protección y Promoción de la Diversidad de las
Expresiones Culturales de la Unesco (2005) se ha convertido en uno de los
principales referentes, ya que es uno de los pocos tratados internacionales que
propone una salvaguardia a los bienes culturales frente a la liberación propuesta
por la Organización Mundial de Comercio (OMC).

La concentración mediática
En la actualidad, existen estructuras de medios en función de cuatro distinciones:
1) medios privados (empresas constituidas por personas naturales o jurídicas de
carácter privado, cuyo objetivo es la generación de rentabilidad económica); 2)
medios públicos (dirigidos a generar y proveer información, contenidos e incitar
la reflexión entre la ciudadanía y dinamizar el desarrollo social y humano); 3)
medios comunitarios (con fines sociales y participación colectiva en la propiedad
y programación del medio, se caracterizan por ser gestionados por
organizaciones sociales de diverso tipo sin fines de lucro) y 4) medios
gubernamentales (medios de propiedad, uso y programación por parte del
régimen de turno).
Diversos postulados sobre políticas de comunicación generan reflexiones
sobre el papel de los medios como servicio público en la medida en que usan el
espacio público, de ahí su deber de garantizar el ejercicio democrático más allá
del interés por la rentabilidad (Macaroff, 2010). Es necesario realizar una
diferenciación clara entre medios públicos y gubernamentales, pues los públicos
deben ser independientes a los Gobiernos o administraciones de turno y sus
intereses políticos, mientras los gubernamentales usualmente promueven la
agenda de gobierno o partido (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013; Béistegui,
2007).
La propiedad de medios de comunicación e industrias culturales es un punto
crucial en la discusión y planeamiento de políticas públicas, puesto que de ella
deriva la concentración mediática, foco de atención política y académica en las
últimas décadas. La concentración es comprendida como un fenómeno de
centralización económica en que pocos grupos expanden su presencia en
múltiples actividades mediante la reasignación de capital que deviene
monopolios u oligopolios. Supone la asimetría y el aumento de poder entre un
número restringido de empresas o grupos económicos (mediáticos). Como
resultado, se convierte en una barrera para la entrada de otros capitales y actores,
tiene consecuencias sobre el pluralismo, la diversidad, el equilibrio informativo,
la innovación y producción de bienes culturales, ahondados por un sistema
transnacionalizado de producción y distribución. En los últimos años, este
fenómeno se profundiza progresivamente —más concentración de contenidos,
aunque menor centralidad— debido a la expansión tecnológica y el crecimiento
de las telecomunicaciones y las TIC, que tienden a una integración de empresas
cada vez más frecuente (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013; Loreti y
Lozano, 2014). Asimismo, la regulación de los medios de comunicación hoy se
ve afectada e influida por los tratados de libre comercio que establecen límites
borrosos entre la libre competencia y el mercado y la garantía de los derechos
comunicativos y culturales.
La concentración afecta la diversidad y el pluralismo en la medida en que
limita el acceso a la multiplicidad de voces y actores en la escena mediática y
restringe así la producción y circulación simbólica de contenidos incluyentes y
diversos. El riesgo de la concentración es la acumulación de un poder
desproporcionado de influencia y trámite de las realidades sociales por parte de
los dueños de los medios frente a otros actores sociales, así como la tendencia a
favorecer intereses económicos o políticos particulares.
En relación con las industrias culturales, su crecimiento en favor de pocos,
limita los contenidos culturales de un país, y puede incidir en los precios, el
acceso y su calidad, así como en el ordenamiento “geocultural en favor de la
producción de ciertos países sobre otros” (Zallo, 2011). Entonces, la tensión
entre concentración, diversidad y pluralismo supone no solo el acceso a la
información o la cobertura de infraestructura, sino también el acceso como
posibilidad de participación en el debate público. Implica la articulación de
acciones y actores de diferentes tipos en la construcción de políticas públicas que
medien entre la cada vez más apabullante confluencia de poderes detrás de las
industrias culturales y el derecho de los individuos y las comunidades a
expresarse, participar y verse representados en la esfera pública.

Las industrias culturales

Los términos industrias culturales, industrias creativas e industrias protegidas
por el derecho de autor hacen referencia a actividades productivas que agregan
valor y están relacionadas con la provisión de bienes y servicios que incluyen
algún tipo de manifestación artística o de la creatividad de los individuos o un
grupo de ellos. Han evolucionado en gran medida por la inmersión y circulación
de los productos de esa naturaleza a partir del desarrollo de los soportes
tecnológicos. Desde la circulación de los productos culturales se involucran
otros elementos, como el acceso a bienes y contenidos diversos de la cultura,
junto con el surgimiento de diversas subjetividades e identidades (Bolaño, 2013).
Las industrias culturales4 involucran las industrias creativas, el emprendimiento
cultural, las TIC y las artes del espectáculo. En su desarrollo, se han evidenciado
tensiones que tienen que ver con la reducción de lo cultural en los procesos de
producción y entretenimiento. Se considera que las industrias culturales tienen
una incidencia importante en la conformación cultural de una sociedad y en la
opinión pública, pues influyen en los universos simbólicos, la ideología y las
opiniones de los ciudadanos en la medida en que sustituyen aquellas relaciones
comunicativas directas que, por el crecimiento poblacional, ya no son posibles.

La convergencia: nuevos actores e intersecciones

Las transformaciones de los medios y las tecnologías de comunicación e
información acentúan la relación entre cultura y comunicación, puesto que
contribuyen a afectar “la percepción que las comunidades culturales tienen de sí
mismas y sus modos de construir las identidades” (Martín Barbero, 2010, p. 28).
En este contexto cambiante, aparece la convergencia tecnológica como una
realidad que implica la articulación y consolidación de varios sistemas
mediáticos, informáticos y de telecomunicaciones que facilitan la producción y
circulación de contenidos, así como la diversificación de productos y audiencias
(Pérez, 2014). La convergencia surge y se comprende a partir de las industrias
culturales como una dinámica que ofrece espacios de expresión de la diversidad
desde la participación, innovación y creatividad en los contenidos y como un
escenario en el que se presentan las tensiones y contradicciones. Esta realidad ha
incidido por completo en las prácticas culturales y en la producción simbólica
del mundo de hoy, y ha afectado la forma como se construyen los imaginarios y
las relaciones sociales y generado un ecosistema de red desde la conectividad y
la interacción, en el que convergen nuevas narrativas, aplicaciones e
interconexiones.
Uno de los mayores desafíos actuales para los medios y las industrias
culturales es encontrar un espacio en el entorno digital, lo cual supone una
transformación en los modos de relación, sistemas de apropiación, lenguajes y
formas de poder (Rey, 2015). Pensar las políticas de comunicación y cultura en
un contexto de convergencia supone retos y desafíos, como el reconocimiento de
nuevos actores multi- y trasnacionales que se insertan en los mercados
nacionales, entre los que se encuentran intermediarios globales,5 suministradores
y programadores de contenidos que no requieren adjudicaciones y concursos,
sino que los operadores tradicionales de TV se encuentran ahora en competencia
con las plataformas digitales que generan una hibridación (Zallo, 2011).
La emergencia de estos actores y fenómenos asociados tiende a profundizar
el debate de la concentración en las industrias culturales, ya no de propietarios
de medios tradicionales, sino de propietarios de servicios de telecomunicaciones
o de plataformas distribuidoras de contenidos; por ejemplo, el caso de Netflix
está causando polémica por la poca regulación y contraprestación que se
evidencia para este tipo de actores en comparación con los sistemas de medios
tradicionales. La convergencia también está generando debates en torno a la
propiedad intelectual en vista de las mayores posibilidades de acceso a los
contenidos, pues la propiedad implica un trabajo creativo e intelectual; con un
valor intangible y simbólico, pero proclive a adquirir un valor de cambio con una
afectación comunicativa y comercial, “lo intelectual queda equiparado y
reducido a lo mercantilmente apropiable, y mistificador del derecho de autor, un
derecho que es definitivamente cooptado por la idea de patente y su pseudo-
jurisprudencia comercial” (Zallo, 2011, p. 32). El contexto actual de
globalización y convergencia evidencia tensiones entre las posibilidades
democratizadoras de la red y la tendencia a la privatización de recursos y acceso
al conocimiento. En respuesta a esta consideración, han surgido formas
alternativas para proteger la propiedad intelectual, pero facilitando su libre
acceso y circulación: licencias como copyleft y creative commons (enfocadas
más en los derechos morales que en los de explotación) y alternativas de
remuneración directa e indirecta (Zallo, 2011). De acuerdo con lo anterior, el
debate por las políticas de comunicación y cultura pasa por la garantía de los
derechos no solo desde el acceso a las tecnologías, sino también desde el acceso
a la producción, el uso, la circulación y la apropiación de los contenidos como
conocimientos y bienes simbólicos de las sociedades.

Sobre las ciudadanías comunicativas

Al hablar de ciudadanías comunicativas, comprendemos a la sociedad civil
activa como un actor fundamental para la instauración del debate público. Las
ciudadanías aparecen en el contexto del debate sobre la necesidad de garantizar
diversidad, pluralismo, libertad de expresión en cuanto derechos individuales y
colectivos. Las transformaciones mediáticas y tecnológicas potencian el
surgimiento de ciudadanías que buscan reivindicar la participación y los
derechos en el ecosistema comunicativo digital desde la influencia directa en la
producción y diversificación de contenidos y demandas en el escenario público y
en la construcción cultural. Se han conformado redes y movimientos
provenientes de universidades, colectivos de comunicación, centrales sindicales
en representación de distintos medios, en particular los comunitarios, y su
participación ha sido esencial en los procesos de reforma al sector de las
telecomunicaciones en América Latina (Téllez, 2012).
Las ciudadanías comunicativas, así como el empoderamiento de la sociedad
civil y de sus instituciones (asociaciones, fundaciones, empresas, creadores y
agentes), son un eje de discusión para las políticas de comunicación y cultura en
cuanto son actores fundamentales para promover agendas y debates públicos en
relación con los medios y las TIC. Sin embargo, no ha sido fácil ni el
reconocimiento de dichas ciudadanías ni de los derechos a la comunicación y a
la cultura, en la medida en que son campos tan dinámicos que se entrecruzan con
la vida cotidiana de las personas y sus relaciones y porque ha sido complejo
instalar el debate de las políticas de comunicación en la agenda pública, pues no
se ha logrado constituir una ciudadanía interesada en esta discusión (Mastrini,
2014).

Sobre la organización del libro

Una vez expresados los principales ejes de discusión en torno a las políticas de
comunicación y cultura, en el desarrollo de este libro se expone cómo se
materializan estas tensiones desde la descripción de la evolución de las
principales políticas de comunicación y cultura en Colombia, sus enfoques y la
forma como se están reacomodando la regulación y la institucionalidad.
En ese orden de ideas, el capítulo 1 presenta como punto de partida el debate
en el contexto latinoamericano, en relación con las políticas de comunicación, a
partir de una mirada sobre los procesos de reforma al sector de
telecomunicaciones en América Latina y se destaca el caso de Argentina,
Ecuador y México. Si bien es cierto que esta realidad comprende otros países de
la región, nos centraremos en los anteriores y en otras experiencias como la
brasileña, para destacar en ellos el contexto donde se realizan la presencia del
Estado y de la sociedad civil y la realidad de los nuevos entes reguladores
creados como resultado de estas transformaciones. La relación de estos procesos
con la formulación de políticas de comunicación y cultura se refleja en la
intención de democratizar los medios y el interés de revisar el tema de
concentración en la inclusión de nuevos actores para garantizar el pluralismo y la
diversidad.
 El capítulo 2 reconstruye la trayectoria y los cambios del sector de
telecomunicaciones en Colombia, y parte de la transformación del Ministerio de
Comunicaciones al Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones para revisar los enfoques de políticas que están presentes.
Desde 2009, este Ministerio se ha consolidado como uno de los actores más
visibles del desarrollo informático en Colombia. De regulador de las
telecomunicaciones a promotor tecnológico, la transformación de esta cartera es
fundamental para la comprensión del panorama actual de las comunicaciones en
el país.
El capítulo 3 presenta la evolución de las políticas culturales desde la
creación del Ministerio de Cultura de Colombia, la forma como se entrecruzan
estas políticas con el campo de la comunicación y la mirada hacia los medios
como actores culturales.
El capítulo 4 describe las transformaciones en la regulación de la televisión
en Colombia desde la creación de la Comisión Nacional de Televisión, los logros
y fracasos de la regulación y los nuevos escenarios institucionales como la
Autoridad Nacional de Televisión.
El capítulo 5 da una mirada a la legislación y las políticas de radio
comunitaria en Colombia, la perspectiva interinstitucional, los enfoques y
desarrollos novedosos para el medio, la importancia de la participación y los
retos actuales para la regulación.
Por último, el libro recoge algunas reflexiones sobre los aspectos que están
en juego para la formulación de las políticas públicas de comunicación y cultura
en Colombia y que deben estar presentes en el debate ciudadano, académico y
político, como fundamentales para el fortalecimiento de la democracia y la
garantía de los derechos en un país en transición hacia la paz.

_________________________
3 Por sus siglas en inglés: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
(Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura).
4 Para la Unesco, “las industrias culturales están definidas como aquellas que producen productos
creativos y artísticos tangibles o intangibles, y que tienen el potencial para crear riqueza y generar ingreso a
través de la explotación de los activos culturales y de la producción de bienes y servicios basados en el
conocimiento (tanto tradicional como contemporáneo). Lo que las industrias culturales tienen en común, es
que todas usan su creatividad, conocimiento cultural, y propiedad intelectual, para producir productos y
servicios con valor social y cultural” (Alonso, Gallego y Ríos, 2010, p. 4).
5 Buscadores, portales, plataformas, empaquetadores y editores de servicios, proveedores de acceso,
operadores de telecomunicaciones, que canalizan el tráfico y se quedan con una parte muy relevante del
negocio, crean nuevas redes de distribución directa (Zallo, 2011).
Capítulo 1
Las reformas al sector de telecomunicaciones y los
medios de comunicación en América Latina: un
camino de idas y vueltas

Al hacer un recorrido por América Latina, nos encontramos con procesos de

regulación que surgen, tomando prestada la frase de Carlos Marx, como
fantasmas que recorren el continente, para tomar particular fuerza en las últimas
décadas. Es difícil asegurar cuándo y dónde se iniciaron estos vientos de
renovación y cambio para el sector de las telecomunicaciones, el cual desde el
punto de vista de su reglamentación parecía anquilosado. Esto en la medida en
que durante décadas solo se dieron cambios considerados “cosméticos” que
dejaron a un lado la urgente necesidad de realizar reformas estructurales.
Esta situación aparece contradictoria frente a la importancia y fuerte
presencia del sector en términos económicos, políticos y, de modo particular,
socioculturales. Las telecomunicaciones se han constituido en un sector
neurálgico para las economías nacionales caracterizado por una lógica
comercial, una significativa inyección de capital, un desarrollo tecnológico y
consecuentemente una amplia oferta de servicios. Las continuas innovaciones
relacionadas con las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC)
son consideradas como motor y sello de identidad de las transformaciones
generadas en el mercado y que hoy aparecen fortalecidas en tres sectores: como -
proveedores de contenidos, en las llamadas autopistas de información y en las
aplicaciones informáticas. Lo anterior ha llevado al crecimiento de nuevos
productos y competidores que transforman el consumo y la interacción social.
Las industrias culturales y. de modo particular, la industria del espectáculo
aparecen como centrales en el mercado considerado un “hilo invisible” de la
vida social y lugar donde se reducen las discrepancias y diferencias culturales
(Cañizales, 2002).
En relación con la estructura de propiedad y el modelo económico, la
característica más visible es el fortalecimiento de conglomerados respaldados en
su fase de despegue por la existencia de grupos familiares pioneros en el
desarrollo de este sector y hoy presentes a través de corporaciones dominantes
(Mastrini y Becerra, 2006).
En cuanto a la política, esta centralidad del sector de las telecomunicaciones
ha provocado la reconfiguración y redefinición de papeles en actores, como el
Estado, los partidos políticos, los grupos económicos, la sociedad civil y de
modo particular la ciudadanía, lo cual da como resultado un escenario de
múltiples voces orientadas a la movilización de recursos bajo distintas formas de
intervención social. Recordemos cómo la vertiginosa evolución de este universo
comunicacional repercute sobre la formación de la cultura política y, de forma
significativa, sobre la participación de los ciudadanos.
Al intentar hacer una radiografía de nuestra realidad latinoamericana, desde
el punto de vista político, nos hallamos con la presencia de Gobiernos que se
diferencian por su apuesta socioeconómica, así como por sus relaciones políticas
propiamente dichas (Mastrini, 2014). Entre estos bloques6 situamos a Ecuador
como parte de la Alianza Bolivariana de las Américas (ALBA), a Argentina y
Brasil como miembros de un segundo bloque en el Mercado Común del Sur y
finalmente como parte de un tercero podemos ubicar a México firmante del
Tratado del Libre Comercio (TLC) junto con Estados Unidos y Canadá.
Estos países caracterizados como progresistas van a apostarle a una
reivindicación del papel del Estado en su condición de dinamizador de la
economía, de la redistribución de la riqueza como promoción de la igualdad, a
una reivindicación de una política de derechos humanos y de las minorías, entre
otros aspectos. En materia de medios de comunicación, se plantean nuevas
relaciones entre los medios públicos, privados y comunitarios, se intenta hacerle
frente al tema de la concentración y se apuesta por un fortalecimiento de la
industria nacional (Mastrini, 2014), a través de agendas políticas que han
resultado particularmente polémicas, debido a las transformaciones propuestas.
Desde este panorama partimos para realizar este recorrido por los procesos
de reforma al sector de las telecomunicaciones a partir de un orden cronológico.7
Su presentación se inicia con la descripción de la reforma en Argentina que ya
cuenta con una ley de telecomunicaciones para detenernos en un segundo
momento en Ecuador y México, países en los que se han desarrollado procesos
semejantes. En medio de ellos, nos acercaremos a la realidad de Brasil donde, a
pesar de no existir una reforma al sector, sí se han adelantado procesos
interesantes relacionados con la presencia de internet.

Argentina, país pionero en América Latina

Considerado en esta década como país pionero en la reglamentación del sector
de las telecomunicaciones, nos hallamos en presencia de una legislación que se
remonta a 1980 cuando la dictadura diseña un sistema de medios de carácter
centralista y privatizador que se mantendría cerca de treinta años. Era necesario,
entonces, trabajar en el diseño de una ley que no solo repensara el sector, sino
que, además, estuviera orientada a la superación del anacronismo existente frente
a la coyuntura económica, política y sociocultural del actual sistema
democrático.8
Fue solo hasta octubre de 2009 cuando la presidenta Cristina Fernández de
Kitchner sanciona la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA),
mejor conocida como Ley de Medios, posible gracias a un proceso de creación
colectiva, al trabajo, la dedicación y el esfuerzo iniciado cuatro años atrás por
distintos sectores sociales agrupados alrededor de la Coalición por una
Radiodifusión Democrática,9 considerada como un actor clave en este proceso.
Conformado en 2004, este colectivo elaboró un documento con 21 puntos
para democratizar el sector relacionados con la promoción de la libertad de
expresión, la diversidad y el pluralismo, el límite a los monopolios y el
establecimiento de reglas que impidan la propiedad privada, la exigencia de
cuotas de producción televisiva local y la prohibición a las telefónicas de obtener
licencias de medios, entre otros aspectos. Para ello, los miembros del colectivo
recorrieron distintos rincones de la geografía nacional y lograron visibilizar el
tema de la comunicación en la agenda pública a la vez que consiguieron el
respaldo de sectores clave, entre ellos el de las universidades, que se convirtieron
en un interlocutor central del proceso (Marino, Mastrini y Becerra, 2010, p. 16).
Resultado de esta apuesta anterior, y como aspectos innovadores, podemos
señalar cómo la ley define en condiciones equitativas tres tipos de prestación del
servicio de radiodifusión: la gestión estatal (medios públicos), la gestión privada
y la que hacen los llamados medios ciudadanos o comunitarios. En este punto, se
pretende revertir la preeminencia del sector privado en el sistema. Igualmente, se
destaca la creación de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación
Audiovisual (AFSCA), así como la creación de la figura del Defensor de las
Audiencias y el Consejo Asesor del Audiovisual y la Infancia.
Solo hasta octubre de 2013 se puede considerar en firme la ley cuando se
declaró su carácter constitucional por parte de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación y del poder Ejecutivo como respuesta a las acciones legales y de la
oposición permanente del Grupo Clarín, reconocido conglomerado de medios
impresos, televisión abierta y cerrada, radiodifusión e internet y que se vio en
particular afectado por los temas relacionados con la concentración.10
La reacción del Grupo Clarín y de otros medios afectados sirve para ilustrar
los tropiezos con que se ha encontrado la puesta en marcha de la Ley de Medios.
Situación que se va a extender al resto del continente donde estos procesos de
reforma van a ser caracterizados como “ley mordaza” al considerar que afectan
la libertad de expresión del periodismo y comprometen de manera sensible a los
licenciatarios actuales de los sistemas de radiodifusión.
Tres comentarios finales sobre este proceso. En un primer momento, es
importante destacar cómo a través de la Ley de Medios nos encontramos con un
Estado que redefine su papel como garante de los derechos sociales de la
comunicación y para el cual la libertad de expresión está asociada a la capacidad
de divulgación. En un segundo momento, nos hallamos frente a un debate que se
instala en la sociedad y que estaba pendiente desde décadas anteriores. Por
primera vez desde el retorno a la democracia, la comunicación y los medios
aparecen como un tema de interés público posicionado en la agenda nacional. En
este aspecto, la Ley de Medios replantea el verdadero carácter de los medios
públicos ya no solo nacionales, sino también provinciales y municipales, como
se establece en el artículo 89 (Argentina, Senado y Cámara de Diputados, 2009,
2010).
Y, finalmente, el último punto tiene que ver con el camino recorrido desde la
expedición de la Ley de Medios hasta el momento en que se escribe este
documento. En el tiempo transcurrido, quedan todavía temas por resolver y
obstáculos que se deben superar relacionados con la ejecución y puesta en
marcha de la ley, así como por lo relacionado con acatar las medidas cautelares y
las denuncias provenientes de los grupos mediáticos opositores a la ley. La
voluntad que el Gobierno expresara al iniciarse este proceso debería mantenerse
en la siguiente Administración, sin embargo, pareciera que la nueva
Administración no comparte el mismo interés en este tema.
En este sentido, el pasado 10 de diciembre de 2015 asumió la presidencia
Mauricio Macri respaldado por el Frente Cambiemos, coalición de centroderecha
con la que se puso fin a ocho años de Gobierno de Cristina Kitchner. Una vez
posesionado y como parte de una promesa hecha en tiempos de su campaña, el
mandatario señaló como prioridad en sus primeros días de Gobierno una revisión
de la Ley de Medios. El 5 de enero de 2016 el Gobierno modificó con un decreto
la Ley de Medios a la vez que disolvió organismos regulatorios, como la
Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, y creó el Ente
Nacional de Comunicaciones (Enacom), a pesar de las disposiciones judiciales
que buscaban frenar esta decisión. Esta nueva normativa dispuso igualmente la
creación de una comisión para elaborar el proyecto de ley que busque la reforma,
actualización y unificación de la Ley de Medios.
En respuesta a las críticas frente a la forma en que se toma esta decisión, el
Gobierno argumentó que esperar el respectivo trámite supondría un retraso que
dificultaría y obstaculizaría el cumplimiento de la medida tomada por la
administración. Asimismo, con esta nueva ley, se pretende superar la dificultad
relacionada con la existencia de “reglas de juego” independientes para las
empresas de medios por una parte y por otra, para las telecomunicaciones,
situación a todas luces problemática (El Comercio, 2016).
Sus críticos, a la vez que han convocado a importantes manifestaciones en
contra de esta decisión, afirman que la estrategia de Macri busca en esencia
beneficiar a los conglomerados mediáticos, con Clarín a la cabeza, al mismo
tiempo que rompe con cualquier propuesta que reivindique la libertad de
expresión y la presencia de la ciudadanía. En este sentido, se inicia otro capítulo
en esta historia de la relación medios y política del que solo se han escrito sus
primeras líneas y que, a todas luces, supone un retroceso en este valioso esfuerzo
desarrollado alrededor de la democratización del sector.

Brasil y el respaldo de los movimientos sociales

En un segundo momento cronológico, en Brasil se ha desarrollado un proceso de
manera simultánea a la experiencia argentina. A pesar de no contar hasta este
momento con una reforma legal de carácter estructural del sector de las
telecomunicaciones, sí se han dado pasos importantes respaldados por los
movimientos sociales. Considerado como un referente en lo que a presencia de
conglomerados mediáticos se refiere, no sorprende confirmar que frente al tema
de la legislación Brasil presenta una de las más anacrónicas de América Latina.
En este punto, es importante recordar que el Código Brasileño de
Telecomunicaciones, pionero en el sector, fue expedido en 1962, momento que
coincide con el inicio de la dictadura militar (Passos, 2012, p. 9).
Posteriormente, con la llegada a la democracia en 1984 y la expedición de la
Constitución Política, se estableció la prohibición de los monopolios, así como la
concentración de los medios en manos de particulares. Sin embargo, como
prueba de que este mandato no se ha cumplido, encontramos vigente en distintas
regiones del país y como una situación aparentemente inmodificable, en
particular en el nordeste, la presencia del llamado “coronelismo electrónico”,
que ha permitido a parlamentarios e iglesias ser dueños de un importante
porcentaje de estaciones de radio y televisión.
A pesar del panorama descrito en esta última década, la situación pareciera
cambiar de modo gradual. En 2009, en la segunda administración del Gobierno
de Luiz Inácio Lula Da Silva (2007-2011), se realiza la 1.ª Conferencia Nacional
de Comunicación (Confecom), evento donde participaron delegados de distintos
sectores en representación de la sociedad civil, la iniciativa privada y el poder
público para discutir la realidad de este sector. Este encuentro fue considerado
sin antecedentes en su historia reciente, ya que en él se dieron cita los tres
interlocutores esenciales, situación que no suele ser frecuente cuando de debatir
estos temas se trata, a la vez que se logró la aprobación de importantes
propuestas de políticas públicas.
Igualmente la Confecom se convirtió en una importante conquista de los
movimientos sociales, cuyo papel ha sido definitivo en este proceso de
transformación del sector, ya que gracias a su empuje, a comienzos de la década
de 1980, se logró la creación del Frente Nacional por Políticas Democráticas que
culminó en la convocatoria de la Confecom. Entre los participantes a este
evento, se destaca la presencia del Forum Nacional por la Democratización de la
Comunicación (FNDC), creado en 1991 y que aparece como uno de los
principales interlocutores que congrega a entidades de la sociedad civil para
enfrentar algunos de los problemas que desafían al sector.11 Como aspectos que
se deben destacar en la Confecom, se menciona la creación de los Consejos
Regionales de Comunicación Social, de carácter estatal y municipal, cuya
presencia en los distintos estados ha sido clave para el desarrollo del proyecto.
En relación con el Gobierno de Lula y su interés por la comunicación y los
medios (Dantas y Neiva, 2014), en 2007, fue creada la Empresa Brasil de
Comunicación (EBC) definida como una radiodifusora de cobertura nacional,
cuya responsabilidad gira alrededor del fortalecimiento del sistema público de
comunicación para lo cual tiene a su cargo los canales TV Brasil, TV Brasil
Internacional, Agência Brasil y el sistema público de radio compuesto por ocho
emisoras. Asimismo, se lanzó el Programa Nacional de Banda Larga (PNBL)
considerado como un programa de universalización de internet de alta
velocidad.12
Al finalizar 2010, desde el Ministerio de Comunicaciones se anunció un
anteproyecto de ley que reorganizaba el marco regulatorio de
telecomunicaciones, el cual no prosperó por la presión de los grupos mediáticos
liderados por la Red Globo. En cambio, se consiguió una legislación para regular
internet conocida como el Marco Civil de Internet (MCI),13 cuyo despegue se dio
cuando asume la presidencia Dilma Rousseff para su primer periodo (2011-
2015).
Esta legislación es, sin duda alguna, novedosa por la complejidad del tema y
sus profundas implicaciones económicas, políticas y sociales, y además se
convierte en uno de los más importantes logros sobre telecomunicaciones en el
país y en el continente. Con el Marco Civil de Internet, Brasil se ubica a la
vanguardia del debate en América del Sur junto con Chile, Argentina y, de modo
más reciente, Uruguay.
En términos generales, a través de su articulado, la ley le apuesta a lo
siguiente: 1) la neutralidad de la red, referida al principio según el cual las
empresas proveedoras no pueden interferir en el tráfico de información existente;
2) el tema de la privacidad relacionado con la protección a los registros, los
datos personales y las comunicaciones privadas, así como a la no discriminación
a causa del tipo de consumo; 3) la discusión sobre la retención de datos; 4) la
importancia de la función social que la red debe cumplir, en especial en lo
referente a garantizar la libertad de expresión y la transmisión del conocimiento,
y 5) la imposición de obligaciones relacionadas con la responsabilidad civil de
los usuarios y proveedores (Brasil, Presidência da República, Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos, 2014).
Cada uno de estos temas contemplados en la legislación es en particular
polémico en la medida en que recogen los ejes centrales de la batalla que se ha
dado entre quienes están en favor de la democratización del sector, relacionada
con el incentivo a la inclusión digital, los formatos abiertos y libres y el
fortalecimiento de la participación social en las políticas públicas y las
corporaciones que hoy detentan el poder a través del mercado, las cuales se
oponen a cualquier intento de reglamentación con el argumento de que se trata
de censurar, y en una palabra, de controlar el ciberespacio. Esta polarización
entre quienes están en favor y en contra de la reglamentación se intenta superar
al establecer un diálogo entre estas dos orillas en busca de entender la
complejidad de las TIC más allá de las miradas apocalípticas e integradas. Prueba
de ello es la trayectoria del tema en América Latina, donde se ha dado un
recorrido de avances y retrocesos.
Para continuar con el itinerario de la presencia del tema de la comunicación
en la agenda brasileña, no se puede obviar la crisis social que han debido
afrontar los dos gobiernos de Dilma Roussef (2011-2014/2015-2016) y que puso
en evidencia que los logros obtenidos en las administraciones inmediatamente
anteriores, relacionados con la reducción de la desigualdad social, la lucha
contra la pobreza y el mejoramiento de los niveles de educación, empezaban a
presentar fisuras, las cuales se evidencian a partir de las oleadas de protestas
dentro de la Copa Confederaciones en 2013 y el Mundial de Fútbol de 2014.
Como indicador común, en dichas protestas se evidenció un fuerte descrédito
por las instituciones y un sentimiento de rechazo frente a los partidos políticos
en la medida en que muchos de los allí presentes se sintieron traicionados. Estas
manifestaciones y protestas sociales se convirtieron a la vez en un desafío para
autoridades y analistas sociales, quienes intentaron con dificultad interpretar su
verdadero origen y cuyo denominador fue la exigencia de una mayor
transparencia, participación ciudadana, institucionalidad y, de modo particular,
freno a la corrupción (Bucci, 2013).
Y en medio de esta situación de caos y vandalismo, se puso igualmente en
evidencia la profunda insatisfacción de los brasileños con los medios masivos
dominantes debido, entre otras razones, al escaso y fragmentado cubrimiento que
hicieron de estos hechos y a la pobreza de su análisis que privilegiaba en su
lugar las escenas de destrucción. En este tiempo, se destacó el papel desarrollado
por Mídia Ninja, colectivo cultural conformado por jóvenes activistas, cuyo
nombre (Narrativas Independentes, Jornalismo e Ação) muestra su interés por un
periodismo independiente y cuya cobertura en redes fue definitiva para cubrir en
tiempo real lo que verdaderamente sucedía en las calles.
En este escenario de crisis, las organizaciones sociales han mantenido su
interés en la democratización de la comunicación. De hecho, en la pasada
campaña electoral, presentaron a los candidatos un documento con propuestas
alrededor de la reforma a los medios de comunicación que infortunadamente no
fueron recogidas por ellos como tema prioritario.
En este sentido, y como otro antecedente de este tema, es importante señalar
cómo desde 2013, el Forum Nacional por la Democratización de la
Comunicación asume como objetivo central la formulación de un proyecto de
ley de iniciativa popular que desde la consigna “¡Para expresar la libertad! Una
nueva ley para un nuevo tiempo” busca retomar las propuestas realizadas en la
Confecom y en otros eventos de naturaleza semejante. Estas demandas están
relacionadas con el rediseño de la arquitectura institucional del sistema de
telecomunicaciones, la universalización de los servicios esenciales, la
transparencia y pluralidad en la adjudicación de las concesiones, los contenidos
vehiculizados en los medios y la afirmación de su condición de servicio público
(Lima, 2012, p. 20).
¿Cuáles son los elementos que se deben destacar de la realidad brasileña
sobre telecomunicaciones? Sin lugar a dudas, y de manera semejante a lo
ocurrido en Argentina, vale la pena resaltar la participación ciudadana reflejada
en el trabajo realizado por distintas organizaciones, entre ellas, el Forum
Nacional por la Democratización de la Comunicación. Gracias a su empeño, y al
de los movimientos sociales que lo respaldan, se ha logrado posicionar el tema
de la comunicación, a pesar de la presión ejercida por los conglomerados en
cabeza de la Red Globo.
Un segundo punto tiene que ver con la creación y consolidación de un
sistema de medios públicos que cuenta con la tradición y experiencia que sobre
medios audiovisuales tiene Brasil. Infortunadamente, cuando se piensa en
medios públicos, se confunde esta realidad con lo gubernamental y, en esa
medida, se desvirtúa su verdadero carácter. Esto en la medida en que, a pesar de
su importante papel como insumos para el fortalecimiento de las democracias y
espacio de representación de la pluralidad y diversidad social, estos proyectos
terminan siendo manejados por los Gobiernos de turno como oficinas de
propaganda.
Un tercer elemento para destacar tiene que ver con la ley que establece unas
“reglas de juego” para el manejo de internet. Con ella, se evidenció que era
posible realizar una discusión sobre un tema que, en principio, era inmanejable y
que involucraba aspectos relacionados con los derechos de los usuarios, la
neutralidad de la red y, en particular, su consideración como servicio público,
esencial para el ejercicio de la ciudadanía. Debido a lo anterior, con esta ley se
establece un precedente que está siendo replicado en otros países.
Sin embargo, en diciembre de 2014, sucedió un hecho sin precedentes
relacionado con la suspensión, por una orden judicial, de WhatsApp, una de las
plataformas de mensajes instantáneos, situación que fue revertida
posteriormente. Como era de esperarse en un país que tiene uno de los mayores
índices de uso de internet, esta situación generó un importante debate en los
medios de comunicación (Elpais.com.uy, 2015). Este hecho está relacionado con
un nuevo proyecto de ley que iniciará trámite en el Congreso (PL 215/15) y que
ha sido llamado por sus críticos “proyecto de ley espía” en la medida en que
supone un retroceso a los logros conseguidos en el Marco Civil de Internet.
Este proyecto exige a los brasileños, entre otros aspectos, el registro de sus
datos personales para acceder a las páginas de internet, situación que se opone al
derecho constitucional al anonimato en la libre manifestación de la opinión. Esta
tentativa de cercenar los derechos digitales va en contravía de la legislación
anterior (Muggah y Thompson, 2016).
Para concluir, y como un tema no menos importante, nos encontramos con un
país sumido en una de sus peores crisis de su historia política reciente, la cual
pone en evidencia la necesidad de pensar el papel de la comunicación y de los
medios como requisito para el fortalecimiento de la democracia y, en ese sentido,
el debate sobre la libertad de expresión y el derecho a la información aparece
como prioritario. La discusión sobre el tipo de medios que Brasil necesita y las
políticas de regulación en favor del interés público aparecen como un debate
central en medio de una democracia fragilizada.

Ecuador y la búsqueda de la libertad de expresión

En junio de 2013, fue sancionada en Ecuador la Ley Orgánica de Comunicación,
cuyos orígenes se remontan a un mandato constitucional de 2008 donde se
muestra el interés de la administración de Rafael Correa14 por lograr la
modernización de este sector. Al igual que en otros países del continente, la
normativa existente en ese momento provenía de Gobiernos autoritarios y, en el
caso ecuatoriano, se había superado, en términos políticos, una situación de
inestabilidad caracterizada por la destitución de tres presidentes y la presencia de
un fuerte movimiento indígena y de una clase media insatisfecha y,
consecuentemente, de una crisis de representatividad y legitimidad.
La reforma a la comunicación fue uno de los temas de la campaña
presidencial y se concretó en una consulta popular en 2011, cuando los
ecuatorianos respaldaron esta propuesta. Como antecedente, se destaca la
creación en 2009 del Ministerio de Comunicaciones, así como del Consejo
Nacional de Telecomunicaciones (Conatel), entidad creada con el fin de
organizar al sector en un escenario único para que asuma su administración.
En el inicio de este proceso, es importante destacar el trabajo realizado por la
Comisión Ocasional de Comunicación, creada con el propósito de lograr la
participación activa de la ciudadanía en la elaboración de la ley, a través de la
realización de distintas mesas de trabajo donde participaron organizaciones
ciudadanas, gremios, universidades, colectivos de comunicación, representantes
de medios privados públicos y comunitarios y organismos internacionales. Si
bien es cierto que existió inicialmente un interés por lograr la vinculación de la
ciudadanía en este proceso, se fue desdibujando gradualmente debido a la
presión gubernamental que terminó instrumentalizando este colectivo en favor
de sus intereses. Resultado de esta estrategia, se bloqueó cualquier iniciativa de
sectores críticos hasta tal punto que al finalizar este proceso se habló de un
“simulacro de participación”.
Finalmente, la Ley Orgánica de Comunicación fue aprobada en medio de
fuertes críticas generadas por medios de comunicación privados y algunas
organizaciones sociales. Como objetivo central de esta ley, se reconoce la
universalización del derecho a la comunicación, la democratización del acceso a
los medios y a las tecnologías para hacer uso de ese derecho. Lo anterior
mediante el diseño de un sistema de comunicación que reafirme la necesidad de
garantizar la libertad de expresión y la no censura y la prohibición de los
monopolios.
Igualmente, se establece, entre otros aspectos, un esquema de repartición de
frecuencias que redistribuye equilibradamente el acceso del espectro
radioeléctrico entre el sector privado, el público y los medios ciudadanos y
comunitarios. Asimismo, la ley establece la figura del “linchamiento mediático”
con la cual se prohíbe la publicación de información que desprestigie a una
persona, a la vez que plantea la creación de dos organismos reguladores y
responsables de la puesta en marcha de la ley. Se trata del Consejo de
Regulación y Desarrollo de la Comunicación, así como de la Superintendencia
de Información y Comunicación (Ecuador, Asamblea Nacional, 2013).
Una vez expedida la ley, las reacciones en favor y en contra no se hicieron
esperar. Para algunos políticos ecuatorianos vinculados a Alianza País, como
partido del Gobierno, esta aparece como un hecho sin precedentes orientado a
lograr la verdadera democratización y modernización del sector con un nuevo
marco institucional. Para sus detractores, representados por las bancadas de la
oposición, grupos políticos y movimientos ciudadanos y, de modo particular, por
los dueños de los medios y las organizaciones empresariales, se trata de una “ley
mordaza” considerada como un profundo retroceso a la libertad de expresión
siendo duramente criticada por organizaciones periodísticas, entre ellas, por la
Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) (El Universo, 2014). Desde esta última,
la ley busca acallar las voces disidentes para garantizar de esta forma que el
Ejecutivo tenga el control permanente de los medios y, de modo particular, de la
prensa escrita, dado el permanente enfrentamiento que en los últimos años el
presidente ha tenido con el periódico El Universo. Al respecto, un comunicado
de la Asociación Ecuatoriana de Editores de Periódicos (AEDEP) señaló que la ley
consolida un estado de propaganda en el país, que despoja a los ciudadanos de la
libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, así como pretende
que la voz del oficialismo devenga como única intérprete de los hechos
noticiosos, entre otros puntos (Elpais.com.uy, s. f.).
Estos cuestionamientos a la ley están sustentados en particular en dos
artículos que desataron controversia: el que establece la composición del
Consejo de Regulación y Desarrollo de la Información y Comunicación,
responsable del diseño de mecanismos para propiciar el ejercicio de los derechos
establecidos anteriormente, y el que contempla la creación de la
Superintendencia de Información y Comunicación (Supercom) como organismo
responsable de la vigilancia, la intervención y el control.
En el primer caso, la conformación del Consejo le da un control mayoritario
al Ejecutivo, situación que genera desconfianza para la toma de decisiones. En
relación con la actuación de la Supercom, las críticas apuntan a los criterios
utilizados en las sanciones impuestas. Esto debido a que el “linchamiento
mediático” se ha convertido en una herramienta de censura que impide a los
periodistas críticos al Gobierno el ejercicio de su labor (Fundamedios, 2015).
Para 2016, la Supercom anunció una serie de reformas, en especial del
artículo 20 de la ley referido al linchamiento mediático, así como a la creación
de una instancia mediadora que permita un acuerdo entre los medios y los
afectados, también se contempla la inclusión de programación educativa que
sustituiría el pago de las multas establecidas.
A manera de balance, podemos señalar elementos positivos relacionados con
el interés que inicialmente generó el proceso de la reforma a la ley de
comunicación y donde participaron diversos sectores sociales. Asimismo, se
destaca la intervención del Estado en el espacio mediático para evitar su
concentración y monopolio y la consideración de la comunicación como un
derecho del que han sido excluidos grupos minoritarios. También es destacable
la asignación del acceso al espectro en porcentajes iguales para los medios
privados, públicos y comunitarios, decisión compartida en otros proyectos de
reforma al sector. Otro aspecto en favor de la ley tiene que ver con el respaldo
estatal a los medios públicos y a la producción cultural en general. Esto se
materializa en la asignación de recursos para lograr que se conviertan en
verdaderas industrias y puedan, en consecuencia, recibir beneficios para lograr
su fortalecimiento y sostenibilidad.
Sin embargo, a dos años de su puesta en marcha, aparecen en el panorama
algunos obstáculos convertidos en sombras que esta legislación ha traído
consigo. Lo anterior en la medida en que la actuación de la Supercom ha
generado toda clase de reacciones en su contra, puesto que con ella se afecta en
esencia la libertad de expresión y el derecho a la información, y prevalece la
disputa entre el Gobierno y los medios. Así, de cierta manera, la Supercom se ha
convertido en un órgano que somete a medios y periodistas a un excesivo control
hasta tal punto que el contenido de los medios ha sido sustituido por la
información oficial resultado del derecho de réplica y rectificación impuesto por
esta última.

México y una reforma con desequilibrios regulatorios

México vive durante 2013 el relevo presidencial que llevó al poder a Enrique
Peña Nieto (2013-2019) respaldado por el Partido Revolucionario Institucional
(PRI). Como una agenda prioritaria de su Gobierno, se propone el llamado Pacto
por México, acuerdo desarrollado entre los partidos más representativos (PRI,
PAN15 y PRD16) en busca de la realización de una serie de reformas en algunos
sectores, como el energético, educativo y telecomunicaciones, consideradas
como esenciales en la superación de una de las crisis más graves por las que
atraviesa el país en esta coyuntura.
Para el caso del sector de las telecomunicaciones, este ejercicio se concretó
en una revisión de la legislación conocida como Reforma Constitucional en
Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica.17 Es importante
destacar en el proceso la presencia de distintos sectores sociales relacionados
con organizaciones de artistas, intelectuales y, de modo particular, la academia,
que a lo largo de este proceso desempeñó un papel protagónico. En esta última,
encontramos la Asociación Mexicana del Derecho a la Información (AMEDI), así
como a la Asociación Mexicana de Investigadores en Comunicación (AMIC).18
¿Cuáles son los ejes centrales de este proceso que plantea el Pacto por
México para este sector? En líneas generales, encontramos: 1) el interés por una
real democratización a través del fortalecimiento y la reivindicación de derechos
fundamentales, tales como la libertad de expresión, el acceso a la información y
lo referente a los derechos de los usuarios; ii2) el acceso a las TIC, a los servicios
de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha; 3) la
elaboración de un marco legal que actualice el existente y regule las asimetrías
que aparecen como obstáculos para la democratización; 4) el fortalecimiento de
un marco institucional y 5) el diseño de una política de inclusión universal
(Pacto por México, 2013).
En primer lugar, estamos hablando de una apuesta a un proceso de
democratización de este sector sustentado, entre otros argumentos, en su
consideración como “servicio público”. En este punto, es importante destacar
que en este reconocimiento se eleva a rango constitucional el derecho de acceso
a las TIC, a los servicios de radiodifusión, banda ancha e internet.
Un segundo aspecto relacionado con este tema de la democratización tiene
que ver con el interés por la creación de un escenario para lograr un
reconocimiento legal de los medios públicos en el país, los cuales, a pesar de su
trayectoria de más de treinta años y su importante visibilidad, no cuentan con
una reglamentación. Para ello, se propone, entre otros temas, la revisión al
proceso de adjudicación y renovación de licencias para concesiones de radio,
televisión y telefonía y evitar así el manejo patrimonialista y de “botín político”
con que históricamente los Gobiernos de turno han manejado su asignación.
En la elaboración de un nuevo marco legal, se contempla igualmente el
fomento a la competencia tanto en televisión abierta como en el cable, en los
servicios de radiodifusión, la telefonía fija y móvil, así como en el servicio de
datos, considerado este punto como uno de los retos de este proceso de reforma.
En el primer caso, estamos hablando de la intención de poner fin al duopolio
existente y corregir así la concentración de la televisión y la radio en manos de
los grupos Televisa y TV Azteca y de América Móvil, que en este país ofrece
servicios de telefonía móvil con la marca Telcel y líneas fijas a través de Telmex.
En ese sentido, se establece la diversificación de la oferta a través de dos
cadenas de televisión privada y una de carácter público de cubrimiento
nacional.19
Un tercer elemento está relacionado con el fortalecimiento del marco
institucional. Para ello, se propone la creación del Instituto Federal de
Telecomunicaciones (IFT) y de la Comisión Federal de la Competencia (Cofeco),
esta última responsable del diseño de acciones para evitar las prácticas
monopolísticas. Frente a la primera, la reforma establece la creación de esta
entidad y resalta su carácter autónomo y la idoneidad de sus miembros.
Finalmente, el cuarto punto está relacionado con una política de inclusión
universal digital que sirva como soporte de esta mediante la creación de una “ley
convergente” relacionada con las telecomunicaciones, la radiodifusión, lo
audiovisual y el derecho a la información (Sosa, 2013). En ella se detallan
igualmente temas polémicos, como la regulación de contenidos y el derecho de
las audiencias.
En el mes de septiembre de 2013, la Asociación Mexicana del Derecho a la
Información presentó al Consejo Rector del Pacto por México una iniciativa
ciudadana alrededor de una ley secundaria de radiodifusión y
telecomunicaciones, que tuvo una importante acogida por parte de la sociedad
civil, así como de algunos legisladores integrantes de las comisiones
responsables de tramitar esta reforma. Esta recoge temas relacionados con el
derecho a la información, el reconocimiento a la radiodifusión y las
telecomunicaciones como servicio público, el tema de la concentración y la
participación de productores independientes, el acceso universal de las TIC, entre
otros (Calleja, 2013).
Y fue solo hasta julio de 2014 cuando ya había transcurrido un semestre del
plazo que se había dado para la aprobación de las leyes secundarias que se
expidió la Ley Federal de Telecomunicaciones. En ella se establecen los
responsables de la operatividad de esta reforma, considerados esenciales para
lograr que esta sea una realidad y que esté acompañada por distintos sectores
sociales.
¿Qué se consiguió con la expedición de la ley? Como síntesis de este proceso
anterior, y a manera de abrebocas de los logros de esta ley, encontramos el
balance que hiciera Trejo (2015), quien al respecto comenta:

Durante la primera mitad de 2014 se desarrolló una nueva negociación entre

los partidos políticos, ahora presionados por las corporaciones de telefonía y
televisión más influyentes, que terminó siendo insatisfactoria para todos los
interesados en esa reglamentación. Las empresas consideraron que se les
sometía a reglas demasiado intervencionistas. Los grupos que en la sociedad
han pugnado para que haya garantías al derecho a la información estimaron
 que la regulación debió haber sido más severa, para que fuese congruente con
los lineamientos constitucionales. Con todo, después de varias décadas de
vacíos legales y de actuación discrecional de los Gobiernos, México dispone
de un marco regulatorio que reconoce la convergencia digital, establece
límites a la concentración de los medios y crea garantías y una nueva
institución para la radiodifusión pública (Trejo, 2015).

La nueva arquitectura institucional puesta en marcha a través del IFT aparece

como un elemento significativo. Esta entidad tendrá a su cargo tareas centrales
relacionadas con la entrega y revocación de concesiones, así como la aplicación
de medidas de regulación asimétrica. Entre ellas, se destaca la consideración del
Grupo Televisa y América Móvil como “agentes económicos preponderantes” y,
por tanto, para evitar que esta situación se mantenga, el ente regulador ha
diseñado una serie de medidas relacionadas con la apertura del sector de la
radiodifusión y la telefonía a la competencia (Expansión en alianza con CNN,
2014).
Sin embargo, en términos generales, se puede afirmar que la apuesta que se
hizo con la reforma constitucional generó más expectativas que los resultados
concretos obtenidos a través de las leyes secundarias. Esto en la medida en que
la apuesta central de una democratización de los medios de comunicación en
México infortunadamente no ha tenido los resultados esperados.
En ese sentido, es posible hablar de un desequilibrio regulatorio que
benefició más a las telecomunicaciones que a los medios en particular, situación
que se evidencia en los medios públicos y en la manera como el IFT resolvió el
tema de la preponderancia. En el primer caso, la expectativa es grande frente a la
forma como se pondrá en marcha el sistema de nacional de medios públicos.
Frente al segundo aspecto, 2016 va a ser un año definitivo en la medida en
que el IFT deberá adjudicar la licitación para dos nuevas cadenas de televisión.
Con este proceso, se espera la presencia de nuevas propuestas creativas que
oxigenen la oferta de programación existente y de paso fortalezcan el debate
sobre la calidad y los contenidos de este medio masivo.
Este recorrido por las reformas al sector telecomunicaciones y los medios en
América Latina nos permite destacar una serie de elementos a modo de cierre.
Por una parte, el papel que desempeñan en este proceso el Estado, la iniciativa
privada y los movimientos sociales como actores centrales involucrados en una
dinámica generada alrededor de unos medios con un poder en la formación de
opinión pública, situación que evidencia situaciones de riesgo, controversias
frente a intereses en juego provenientes de los actores que intervienen.
En ese sentido, los logros obtenidos con las legislaciones ya existentes, y sin
desconocer los valiosos esfuerzos realizados hasta el momento, se presentan
como el cierre de un capítulo en esta historia, a la vez que el inicio de uno
nuevo. Tal situación se evidencia en el momento actual que se vive en Argentina,
Brasil, Ecuador y México. Es en la puesta en marcha y consolidación de estos
procesos de legislación donde se evidencian sus verdaderos alcances y límites.
El interés por hacer de la comunicación un tema de políticas públicas es un
asunto urgente. En el caso de los medios, establecer una convivencia de sistemas
y modelos de comunicación tanto públicos como privados y estatales, con todas
las luces y sombras que esto supone, es esencial para garantizar la multiplicidad
de voces, para la toma de decisiones y para el fortalecimiento de la democracia
en momentos en que, como ocurre en algunos países de la región, se ve
amenazada.

_________________________
6 Como parte de los países miembros de la Alianza Bolivariana de las Américas encontramos a
Bolivia, Nicaragua, Dominica, Ecuador, Antigua y Barbuda, San Vicente y las Granadinas. El segundo
bloque lo conforman los Estados miembros del Mercado Común del Sur, (Mercosur) del que hacen parte
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela y, como asociados, Chile, Colombia, Bolivia, Ecuador,
Perú, y a México dentro de los países observadores.
7 Si tomamos como referencia el cambio de siglo, encontramos a Perú como país que inicia este
proceso con la llegada al poder de Alejandro Toledo (2001-2006), en cuya Administración se lleva a cabo
una reforma al sector. Igualmente, en 2004, en Venezuela, la Asamblea Nacional aprobó la Ley de
Responsabilidad Social en Radio, Televisión y Medios Electrónicos (Resorte), sancionada en la primera
Administración de Hugo Chávez. De modo reciente, encontramos a Uruguay como país que reformó el
sector en 2015.
8 Como antecedentes a este proceso, es necesario mencionar los Gobiernos de Raúl Alfonsín (1983) —
con quien el país recupera el cauce democrático— y el de Fernando de la Rúa (2001), quienes intentaron
presentar proyectos de reforma que no fueron aprobados por presión del empresariado.
9 Creada por el Foro Argentino de Radios Comunitarias, e integrada por sindicatos, asociaciones de
profesionales, universidades, movimientos indígenas, emisoras comunitarias y movimientos de derechos
humanos, tuvo un papel protagónico en la elaboración de esta Ley. Nombres como el de María Cristina
Mata (Universidad de Córdoba), Guillermo Mastrini (Universidad Nacional de Quilmes) y Martín Becerra
(Universidad Nacional de Quilmes y Universidad de Buenos Aires) han sido claves en este proceso.
10 En la medida en que su presencia en los medios superaba los porcentajes topes establecidos en ella,
después de un largo debate en los estrados judiciales, se vieron obligados a replantear la estructura de sus
empresas. Para ello, el Grupo Clarín presentó al Gobierno un plan de adecuación de su estructura actual en
seis empresas independientes para cumplir con la actual reglamentación.
11 En la actualidad, cuenta con más de 250 asociados entre emisoras comunitarias, asociaciones de
medios, organizaciones de estudiantes, colectivos de comunicación, grupos de mujeres, veedurías de medios
aglutinados en 19 consejos regionales.
12 En este punto, es importante mencionar cómo a partir de la década de 1990 se dio la creación de la
Agencia Nacional de Telecomunicaciones, así como de la Agencia Nacional de Cine, las cuales aparecen
como antecedentes en la creación de este sistema público de comunicaciones.
13 Ley 12.965 de 23 de abril de 2014.
14 Elegido presidente de Ecuador en enero de 2007, ganó las elecciones para un segundo periodo hasta
2013 y para un tercero hasta 2017. Fundador de Alianza País, movimiento político que sirve como base de
la Revolución Ciudadana considerada como plataforma de su Gobierno y que tiene como soporte ideológico
el llamado socialismo del siglo XXI.
15 Partido Acción Nacional.
16 Partido de la Revolución Democrática.
17 Presentada el 11 de marzo de 2013 y aprobada un mes después, con ella se pretende la reforma a
determinados artículos de la Constitución relacionados con el sector de las telecomunicaciones sin
reemplazar al Congreso en este ejercicio. En su lugar, lo provee de herramientas para que posteriormente se
conviertan en leyes reglamentarias conocidas como leyes secundarias.
18 En su interior surgen voces, como la de Ernesto Villanueva, Gabriel Sosa Plata y, de modo
particular, Beatriz Solís, Aleida Callejas, Irene Levy y Raúl Trejo, académicos considerados como
abanderados de este proceso.
19 En 2006, se expidió la llamada Ley Televisa, nombre con el que se denomina una serie de
modificaciones introducidas en la Ley Federal de Radio y Televisión, la cual, en líneas generales,
consagraba la desregulación del espectro digital en favor de Televisa y TV Azteca y así concentrar el 95 %
de la televisión mexicana.
Capítulo 2
Del Ministerio de Comunicaciones al Ministerio de
Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones: sus transformaciones
institucionales

En 1953, se crea el Ministerio de Comunicaciones, que será reestructurado

varias veces, hasta que, en julio de 2009, se sanciona la Ley 1341 que da vida a
la actual cartera y que, al mismo tiempo, proporciona una nueva estructura
institucional y gubernamental al sector de las tecnologías de la información y de
la comunicación (TIC). Esta nueva organización establece un eje centralizado
compuesto por el Ministerio, la Comisión de Regulación de Comunicaciones
(CRC) y la Agencia Nacional del Espectro (ANE), y otro sector descentralizado
integrado por entidades vinculadas (empresas públicas, la Sociedad de Radio y
Televisión de Colombia y los Servicios Postales Nacionales S. A.) y entidades
adscritas (unidades administrativas especiales del Poder Ejecutivo y el Fondo de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (FonTIC).
Esta transformación surge de la necesidad de actualizar la normativa y la
organización institucional en consonancia con el nuevo panorama tecnológico
que ha dado paso a la digitalización y la convergencia de servicios de
telecomunicaciones. Este cambio ha implicado la aparición de nuevos esquemas
comerciales y organizacionales y de igual manera la emergencia de nuevos
actores y escenarios sociales y políticos.
A finales de la década de 1990, se comienza a generar una conciencia en el
mundo sobre la importancia de reformas estructurales en el sector de las
telecomunicaciones. En 2007, las regulaciones internacionales sobre las TIC
seguían tres enfoques: uno de desregulación en los Estados Unidos, uno
intervencionista (Japón y Corea del Sur) y otro intermedio entre desregulación y
política industrial (Unión Europea), que supone una intervención solo en caso de
abusos y maximizar el bienestar de los agentes que confluyen al mercado.
Pero se comprendió, además, que los cambios en el sector requerían una
nueva visión regulatoria que traspasa las fronteras nacionales. Un referente fue el
Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS), que suscribió Colombia en
1997, el cual definió algunos principios, como la liberalización progresiva de los
servicios, la transparencia, la objetividad y proporcionalidad de la política y la
flexibilidad en el reconocimiento de la soberanía nacional respecto del desarrollo
socioeconómico. Esto supone que el país suscriptor se compromete a no
restringir el acceso de los actores al mercado (sean nacionales o extranjeros).
Otros acuerdos internacionales firmados, como la Ley 170 de 1994 con la
Organización Mundial de Comercio (OMC), generaron compromisos con respecto
a las regulaciones del mercado internacional (Oviedo y Guerra, 2011).
Un elemento clave en este contexto es el papel preponderante que adquirió el
sector de las telecomunicaciones en las negociaciones de los tratados de libre
comercio (TLC). En el caso de Colombia, el capítulo 14 del acuerdo firmado con
los Estados Unidos contiene medidas relacionadas con el acceso y uso de
servicios públicos de telecomunicaciones y las obligaciones de los proveedores
de servicios públicos, redes y servicios de información. El TLC garantiza el
acceso de cualquier empresa a proveer de este servicio. El sector de las
telecomunicaciones fue un punto importante en las discusiones del TLC, que
quedó en firme en 2011 (Oviedo y Guerra, 2011). A continuación, se presenta un
breve análisis del capítulo 14 del TLC, que hace referencia a los servicios de
telecomunicaciones e información.
Algunas disposiciones generales señalan el carácter público de estos
servicios. En primer lugar, abren la posibilidad a empresas privadas extranjeras a
ofrecerlos, conectarse con la red pública de telecomunicaciones, conectar los
circuitos propios y, algo digno de un análisis posterior, se garantiza la liberación
de los datos públicos para su transmisión entre fronteras (Colombia, Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, 2011, TLC, art. 14.2). Estas primeras
disposiciones se refieren al acceso y uso de las redes de comunicaciones y
sistemas de información. Serán interesantes en adelante las repercusiones de
estos acuerdos en cuanto a la aplicación de la Ley 1341 y el concepto de
convergencia y acceso que encierra en el fondo una visión de expansión
tecnológica, que se plasmará en los lineamientos del Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones y sus políticas posteriores.
Respecto de los proveedores, se dan lineamientos generales que buscan
nivelar sus oportunidades y acciones en los respectivos mercados con un
enfoque orientado a proveer costos competitivos para los usuarios (Colombia,
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2011, TLC, artículo 14.4). Esta
orientación hacia el usuario se retomará en la Ley 1341 de 2009 y parecería tener
una relación directa con el concepto de neutralidad tecnológica planteado en
dicho texto, que supone que no exista una regulación sobre el tipo de tecnología
que los proveedores implementen, en teoría, para evitar favorecer a
determinados fabricantes. Estas disposiciones son importantes en función de la
expansión y los procesos regulatorios subsecuentes, que abogan más bien por la
liberación del mercado en el sector de las comunicaciones (más allá de las
condiciones económicas, productivas y competitivas reales). Este es un referente
esencial en cualquier análisis de concentración y pluralismo en el sector, más
aún a la luz de las fuerzas ejercidas por actores, como los Over-The-Top (OTT)
(medios distribuidores de contenidos por internet, tales como Netflix), que
generan cada vez más disparidades frente a las producciones nacionales.
Otro aspecto que debe considerarse es que las disposiciones sobre el acceso
se extienden también a la distribución y concesión del espectro radioeléctrico,
que se hace explícito en el artículo 14.10 del TLC. Este artículo tiene una
incidencia directa en las políticas y lineamientos de la Agencia Nacional del
Espectro, y abre la posibilidad a la concesión de frecuencias a empresas privadas
extranjeras. Otros segmentos del TLC tienen una incidencia directa en las
relaciones del sistema comunicativo; sin embargo, el capítulo 14 contiene
disposiciones que han influido directamente en las políticas adoptadas por el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones desde su
formación.

Implicaciones de la Ley 1341 de 2009

Antes de la expedición de la Ley 1341, el sector de las telecomunicaciones
estuvo regulado por una serie de leyes y decretos, que dan cuenta de sus
comprensiones. La Ley 72 de 1989 es en particular importante, puesto que su
objetivo fue la definición de conceptos y principios sobre la organización del
sector, así como el régimen de concesión de los distintos servicios y la adopción
de una política general de telecomunicaciones.
En dicha ley, se designa como entidad a cargo de la planeación, la regulación
y el control al Ministerio de Comunicaciones y se hace una distinción entre
servicios de telecomunicaciones, informáticos y telemáticos, servicios
especializados y postales (artículos 1 y 2). Dicha definición no abarca lo que
décadas después constituirían las redes y la presencia de las TIC y que explica la
necesidad de reformular la legislación para incorporarlas. Aunque vale resaltar
que, en 1989, ya existía una comprensión del sector (telecomunicaciones/TIC)
como estratégico para el desarrollo económico, político y social del país (artículo
3) y como un servicio público bajo el control y potestad del Estado.

Las telecomunicaciones son un servicio público a cargo del Estado, que lo

 prestará por conducto de entidades públicas de los órdenes nacional y
territorial en forma directa, o de manera indirecta mediante concesión, de
conformidad con lo establecido en el presente Decreto (Colombia,
Presidencia de la República, 1990, Decreto 1900, art. 4).

Esta consideración de las telecomunicaciones como un servicio público

implica la garantía estatal de su prestación, actualización y gestión, así como del
acceso por parte de los ciudadanos. En el Decreto 1900 de 1990, se hizo un
desarrollo más detallado de la composición de estos servicios y una
desagregación entre los diferentes tipos, como portadores, de difusión,
telemáticos, entre otros. Uno de los cambios más relevantes con la
transformación del Ministerio de Comunicaciones tendrá que ver justamente con
la concesión de estos servicios, ya que inicialmente cada uno tenía su propia
regulación, fuese por licencias o por contratación directa (Colombia, Presidencia
de la República, 1990, Decreto 1900, art. 40). La reestructuración de 2009
planteará la posibilidad de armar paquetes de servicios bajo una misma
regulación, situación que tiene efectos visibles, por ejemplo, en la oferta de
grandes empresas, como Claro-Telmex, DirectTV, ETB, por mencionar algunas.
Por otra parte, los artículos 11 y 12 de la Ley 72 de 1989 ya prevén algo que
se traduciría en un eje fundamental de la Ley 1341, aunque en respuesta a su
contexto: el establecimiento de políticas para el fomento y el desarrollo de
investigación, el uso y la adquisición de tecnologías aplicadas al sector. Con una
diferencia, el Ministerio de Comunicaciones normalizaba la adquisición de los
equipos, con el fin de procurar una interconexión, es decir, habría ciertas
restricciones en las tecnologías que podrían ser implementadas (algo que la Ley
1341 de 2009 eliminará) en virtud del principio de neutralidad tecnológica.
Este referente es interesante porque supone un primer intento por regularizar
el sector, pero también porque pone ciertas bases que —adaptadas a las
realidades emergentes del nuevo milenio— seguirá la reforma de 2009. Una de
las principales consideraciones es que ambas leyes fueron enfocadas al mercado;
tanto las telecomunicaciones como las TIC son vistas como herramientas de
desarrollo económico y modernización. Sin embargo, la consideración de la
diversidad desde el punto de vista cultural es obviada o resulta irrelevante.
La transformación del Ministerio de Comunicaciones se consolidó como un
propósito expreso en julio de 2006 desde dentro de la misma institución en un
intento por responder a las necesidades emergentes del sector y a las políticas
estatales de largo y mediano plazo, como Visión Colombia Segundo Centenario:
2019 (Oviedo y Guerra, 2011). Hacia 2006, el Ministerio de Comunicaciones
trabajaba con un esquema general de las telecomunicaciones, bajo una definición
que paulatinamente se volvía insuficiente para responder a las realidades
tecnológicas emergentes: “Se entiende por telecomunicaciones, toda transmisión,
emisión o recepción de signos, señales, escritos y sonidos, datos o información
de cualquier naturaleza, por hilo, radio, medios visuales u otros sistemas
electromagnéticos” (Colombia, Congreso de la República, 1989, Ley 72, art. 2).
Ejercía funciones en los ámbitos regulatorio y administrativo del espectro
radioeléctrico, pero efectuaba una distinción entre los distintos servicios, los
cuales estaban sujetos a diferentes tipos de concesiones y licencias por separado.
Las competencias de la entonces Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones (CRT) eran limitadas y —pese al Decreto 1620 de 2003—
los conceptos sobre las TIC seguían siendo muy incipientes. Las políticas
públicas hasta el momento se habían enfocado en el desarrollo de infraestructura,
pero no en la apropiación tecnológica (Oviedo y Guerra, 2011).
Entonces, el Ministerio de Comunicaciones elaboró un diagnóstico del país
sobre la institucionalidad del sector de las comunicaciones con la ayuda de la
Agencia de Cooperación de los Estados Unidos.20 El informe evidenció un
retraso sobre la apropiación debido a lo que se llamó “falta de una cultura
orientada hacia el uso de las TIC” (Oviedo y Guerra, 2011, p. 21). Por tanto, se
vio como prioridad un cambio radical del modelo institucional hacia una agenda
establecida en función de la demanda de los usuarios y el fomento a las TIC en
sus dimensiones de infraestructura, información e “infocultura” (posteriormente
denominada cultura digital).
El mercado de las telecomunicaciones en el país se estructuró
tradicionalmente sobre servicios diferenciados: básicos (telefonía, correos),
difusión (radio y televisión) y telemáticos (internet). El desarrollo y la
especialización sectorial fueron marcados por una serie de normativas, como el
Decreto Legislativo 3418 de 1954, la Ley 37 de 1993 (telefonía celular) y la Ley
182 de 1995. Como se dijo, la promulgación de la Ley 72 de 1989 y del Decreto
Ley 1900 de 1990 constituyeron dos referentes clave, ya que definen, por
primera vez, un marco legal y políticas públicas en telecomunicaciones que
promueven la competencia y la expansión de estos servicios. Aunque el Estado
preservó el control sobre el acceso al mercado en materia de redes, este se
flexibilizó a través de autorizaciones especiales. Esta serie de regulaciones
ampliaron el marco normativo que permitió paulatinamente la entrada de nuevos
actores al mercado hasta la expedición del Decreto 2870 de 2007 —conocido
como Decreto de Convergencia— que maximizó el uso de la infraestructura y
promovió el desarrollo de nuevos servicios TIC a través del llamado “título
habilitante convergente”, que permitió la prestación de varios servicios con una
sola licencia (Oviedo y Guerra, 2011).
 Con estos antecedentes, y luego de diversas discusiones y ajustes al proyecto
inicial, en 2009, finalmente es sancionada la Ley 1341 de 2009.

De los principios que orientan la Ley 1341 de 2009

Los cuatro ejes que fundamentan la transformación del Ministerio de
Comunicaciones en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, establecido en la Ley 1341, son los siguientes: la definición de
principios claros para el sector, la unificación del marco institucional
consecuente con la convergencia tecnológica y de mercado, la reglamentación
respecto del acceso y uso de la infraestructura y la adopción de un régimen
transicional que brinde estabilidad jurídica a la inversión privada.
“Uno de los aspectos trascendentales que refleja la modernización de los
fundamentos de la política pública es el planteamiento de que las
telecomunicaciones son servicios públicos, mas no de carácter domiciliario”
(Oviedo y Guerra, 2011, p. 9). Esto es importante para comprender el
tratamiento que se daría a dichas tecnologías en adelante como servicios de
interés público esenciales para el desarrollo económico y social de Colombia.
El objetivo de la Ley 1341 fue elaborar un marco general y ordenamiento
jurídico para la formulación de políticas públicas para el sector, que se enfocara
en los ámbitos de la protección y garantía de los derechos del usuario, la
ampliación de la cobertura y calidad de servicios, la ampliación del acceso, la
inversión y el desarrollo tecnológico y el uso eficiente de las redes y el espectro
radioeléctrico.
Se concibe que el fortalecimiento de las TIC se vuelve un mecanismo para el
“desarrollo educativo, cultural, económico, social y político e incrementar la
productividad, la competitividad, el respecto a los derechos humanos inherentes
y la inclusión social” (Colombia, Congreso de la República, 2009, Ley 1341, art.
2). Se considera el acceso como un deber estatal y se definen como principios
orientadores: 1) acceso en dos dimensiones: conectividad-educación y
competitividad; 2) libre competencia; 3) uso eficiente de los recursos; 4)
protección de derechos de los usuarios; 5) inversión para garantizar un acceso
igualitario al espectro y los fondos de fomento; 6) neutralidad tecnológica que se
enfoca de nuevo en la prestación eficiente del servicio, la libre competencia y el
desarrollo ambiental sostenible; 7) derecho a la comunicación que sigue los
artículos 20 y 67 de la Constitución donde se estipula la creación de programas
que fomenten el acceso digital a poblaciones menos favorecidas, y 8)
masificación del gobierno en línea que implica la incorporación de los servicios
digitales y las TIC en las entidades públicas.
Un análisis de los principios establecidos en este artículo 2 da cuenta de que
el enfoque de esta Ley 1341 se dirige hacia una concepción mercantilista de las
TIC. La libre competencia, inversión, uso eficiente y neutralidad son explícitos en
su planteamiento de estas tecnologías como un mercado que debe ser potenciado
desde lo estatal; pero, aunque menos evidentes, la protección de derechos de los
“usuarios” (no de los “ciudadanos”) y el acceso también se orientan a garantizar
el crecimiento económico del sector, más cuando se observa que el tercer
principio antepone la competitividad de la prestación del servicio TIC por sobre
el beneficio del usuario.
No obstante, es interesante señalar que se incluye el derecho a la
comunicación como lineamiento de la ley y lo equipara casi con el acceso a la
tecnología. Es curiosa la inclusión de dicho principio si se compara, por ejemplo,
con la legislación argentina —donde es concebido como un derecho ciudadano
—, puesto que se obvian otras de sus dimensiones que incluyen la participación
y acceso al conocimiento (Martín Barbero, 2010). En lo posterior, estas
dimensiones son poco desarrolladas en el texto, aunque en acciones concretas de
proyectos emprendidos por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones sí parece estar reflejado (como se señalará más adelante).
El “acceso/servicio universal” es definido como otro de los principios
fundamentales de la Ley 1341, entendido como la provisión eficiente de estos
servicios (con un cuidado particular en las poblaciones vulnerables); cabe insistir
aquí que esta concepción de acceso se centra en la cobertura tecnológica, pero
nociones como la diversidad y el conocimiento no son mencionadas
explícitamente; dicho principio parece plasmarse más bien en medidas como
subsidios que garanticen la ampliación de la cobertura.

Sobre las funciones del Ministerio de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones
El artículo 16 de la Ley 1341 establece expresamente la transformación del
Ministerio de Comunicaciones en el Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones, y el 17 define los siguientes objetivos: 1) el desarrollo de
políticas, planes y programas para el fortalecimiento del sector de las TIC para
contribuir al desarrollo económico, social y político del país; 2) promover el uso
y la apropiación de las tecnologías; 3) fomentar la investigación y el desarrollo
tecnológico en procura de la competitividad, y 4) definir la política y gestionar el
espectro y los servicios postales.
 Aunque prima una visión de las TIC como sector productivo, el inciso 2 del
artículo 18 establece también un acceso equitativo para generar oportunidades de
educación, trabajo, salud, justicia, cultura y creación. Esto implica una mirada
que llevaría a considerarlas como un servicio público para el beneficio de la
ciudadanía, más allá de lo económico. En el mismo inciso, además, se definen
funciones de fiscalización y control de la responsabilidad social de los medios de
comunicación y la garantía del derecho a la comunicación: “Vigilar el pleno
ejercicio de los derechos de información y de la comunicación, los cuales
deberán contribuir al desarrollo social, económico, cultural y político del país y
de los distintos grupos sociales que conforman la nación colombiana”
(Colombia, Congreso de la República, 2009, Ley 1341, art. 18, inciso 2, numeral
12). Esto conlleva el reconocimiento de la categoría de diversidad y su garantía
como una responsabilidad del Estado a través del establecimiento del Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
El cambio del Ministerio incluyó la transformación de sus dependencias. Por
ejemplo, el Fondo de Comunicaciones pasó a llamarse Fondo de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones (FonTIC) como una unidad administrativa
especial para financiar planes, programas y proyectos que faciliten el acceso y
servicio tecnológico. Este fondo se financia con distintas fuentes, como el pago
por las concesiones de frecuencias, que supone una reinversión de este dinero en
iniciativas de diferentes tipos (como se verá adelante).
El “cierre de la brecha digital” se convierte, entonces, en uno de sus objetivos
prioritarios, entendida esta como “la masificación de la conectividad” y el acceso
aún en las zonas más apartadas, para lo cual se dispone la elaboración de un Plan
de TIC (arts. 38 y 39). Aquí cabría hacer la distinción planteada por Francisco
Sierra Caballero, quien señala la necesidad de procurar no solo la brecha digital
(representada por el acceso), sino también la cognitiva, lo cual significa
propiciar la adquisición de competencias comunicativas y tecnológicas por parte
de los ciudadanos (Sierra, comunicación personal, 6 de noviembre de 2015).
De igual manera, a partir de la nueva ley, también se crean la Comisión de
Regulación de Comunicaciones y la Agencia Nacional del Espectro, que se
comentarán después.

Políticas públicas aplicadas: Vive Digital

El Plan Vive Digital Colombia 2010-2014 es una de las principales apuestas en
políticas públicas impulsadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones, con el objetivo de masificar la cobertura y uso de
internet, así como promover el desarrollo de un Ecosistema Digital Nacional
(Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
2014). Algunos de sus objetivos específicos son los siguientes: aumentar la
conexión de internet en hogares de 27 a 50 % y en pymes de 7 a 50 %,
multiplicar las conexiones a la red de 2,2 a 8,8 millones, expandir el número de
municipios conectados a internet por redes de fibra óptica (alrededor de 700),
universalizar el acceso y optimizar el uso de la infraestructura en cuanto a redes
y TIC, impulsar iniciativas de gobierno en línea y crear un régimen de protección
e inclusión de los usuarios (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, 2014).
Uno de los conceptos clave en este plan fue el de ecosistema digital,
entendido como un entorno mediado y construido por el ascenso y desarrollo de
las tecnologías y conformado por cuatro aspectos entrelazados: infraestructura
(redes de telecomunicaciones), servicios, los usos y las aplicaciones alrededor de
estos servicios y los usuarios (su apropiación), vistos también como insumos en
la construcción de contenidos (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, 2014). Este concepto avizora una
transformación en los comportamientos de las personas en relación con las
nuevas tecnologías y los medios tradicionales que supone un cambio también en
el entorno cultural de las personas, “que no es tanto el conjunto de los aparatos
que se tiene, sino lo que hace la gente con ellos, es decir, las diversas relaciones
y sentidos que crean con dicho equipamiento” (Rey, 2015, p. 3).
En ese sentido, Vive Digital constituye una apuesta importante, porque, al
incorporar al usuario en su esquema, se propone apartarse en cierta medida del
enfoque que privilegia al mercado para incluir una dimensión cultural con la
apropiación tecnológica. Una apuesta inexistente en la mayoría de las políticas
públicas del sector tanto en Colombia como fuera de ella.
Vive Digital parte de un planteamiento: la implementación y expansión de las
TIC contribuye al desarrollo económico y a la disminución de la pobreza de un
país, pues se les considera como generadoras de empleos directos e indirectos y
promotoras de competitividad, entre otras cosas.
Tras los cuatro años de su ejecución, el Plan 2010-2014 destacó algunos
resultados concretos, como la conexión de municipios rurales con la instalación
de quioscos Vive Digital, la superación de la meta de los 8,8 millones de
conexiones y la entrega de más de 2 millones de computadores y tabletas en el
Programa Computadores para Educar. Asimismo, se resalta que 52 % de las
entidades nacionales y territoriales cuenta con una integración de sistemas para
gobierno en línea y que se llegó a una penetración de internet a 66,07 % de los
colombianos (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, 2014).
Los buenos resultados de la política han merecido premios y reconocimientos
internacionales, a la vez que aseguraron su continuidad con el Plan Vive Digital
2014-2018. Mientras que la primera fase se enfocó en la ampliación de la
cobertura por medio de la infraestructura, esta segunda se centra en la
generación de contenidos y aplicaciones con impacto social, así como la
aplicación de tecnologías en sectores como agricultura, educación, salud y
pymes, mayor ampliación de la cobertura, fomento al talento humano y mayor
atención a la apropiación (se mantiene el concepto de ecosistema digital como
guía de las políticas) (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, 2014).
Un aspecto que se debe destacar es que la política incorpora los conceptos de
convergencia, con un sentido de apropiación tecnológica, donde se vincula tanto
a los usuarios como a los consumidores y productores, como industrias
culturales y creativas. Y, de esta forma, se convierte en un abrebocas para la
comprensión del concepto de ecosistema digital.
Respecto de la apropiación, actualmente el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones cuenta con una Dirección de Apropiación y
una Subdirección de Cultura Digital como resultado de la reestructuración de
2009. El objetivo de estas dependencias es propiciar procesos de incorporación y
aprendizaje sobre los usos de la tecnología entre distintos segmentos de la
población colombiana. El Ministerio define apropiación como “interés +
internet”, es decir, se centra en desencadenar estos procesos desde los usos
prácticos más que por sus aspectos técnicos. En este sentido, se han
desencadenado programas y acciones como En TIC Confío, proyecto que se
centra en los usos y nuevos fenómenos generados en internet y propicia un
acercamiento a los jóvenes a través de conferencias, así como a maestros y
padres de familia con un enfoque pedagógico.
Es importante mencionar estas direcciones, puesto que dentro del plan
general son donde más se ven plasmadas las consideraciones a la diversidad. Por
ejemplo, se están realizando proyectos dirigidos a diferentes segmentos
poblacionales que pretenden integrar consideraciones, como etnicidad o
discapacidades. Visto en estos términos, el panorama parecería positivo; sin
embargo, estos proyectos carecen de una política escrita que los articule de
manera específica.
Responden a políticas diferentes (bajo el “paraguas” del Plan Vive Digital) y
operan más por trabajos colaborativos entre los distintos programas que, muchas
veces, parecen estar desarticulados no solo en el interior del mismo Ministerio,
sino incluso de otras instituciones, lo cual en algunos casos propende a generar
esfuerzos dobles. Un ejemplo de esto, son Cine para Todos (Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y Cine Accesible
(Ministerio de Cultura); ambas iniciativas generan espacios audiovisuales para
personas con discapacidad visual, pero, al funcionar de manera independiente en
lugar de conjunta, resultan en un esfuerzo duplicado por parte del Estado.
Otro tema abordado es la propiedad intelectual, en especial respecto de las
descargas ilegales y el impulso a nuevas formas de licencias como Creative
Commons (que buscan un uso menos restrictivo de los contenidos). Esto es una
actualización importante en materia normativa en Colombia, por cuanto
responde a las nuevas formas de articulación y flujo de los contenidos, que pocos
países han logrado regular (o lo han hecho generando polémica) (Zallo, 2011). Y
es que para la mayoría de las legislaciones, la regulación de contenidos resulta
delicada, ya que se ve como una amenaza al principio de neutralidad tecnológica
(Mastrini, comunicación personal, 20 de noviembre de 2015).
La política también abarca la cuestión de privacidad y protección de datos y
señala la discusión de una ley sobre esta materia. Es necesario recordar que el
TLC con los Estados Unidos dio cabida a la transmisión de datos personales fuera
de la frontera (con la salvedad de los datos públicos). Asociaciones en el país
como Karisma se han involucrado en esta discusión, que ha ganado mayor
fuerza en la era posterior a las revelaciones de Edward Snowden sobre el
espionaje informático por parte del Gobierno estadounidense.
Otras cuestiones abordadas son los delitos informáticos, la regulación de
contenidos en redes sociales y el comercio electrónico. Otras leyes relacionadas
con la industria de contenidos digitales son la Ley 98 de 1993 (Ley del Libro), la
Ley 397 de 1997 y la Ley 814 de 2003, además de la Política Nacional para la
Promoción de las Industrias Culturales en Colombia (Conpes 3658 de 2010). El
Conpes, en particular, propone trabajar en la circulación de bienes y contenidos
culturales (y digitales), así como apoyar programas de desarrollo tecnológico y
competencias digitales (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones, 2011).
Por otro lado, la Política de Promoción de la Industria de Contenidos
Digitales plantea una vinculación de universidad, empresas y Estado (donde el
Ministerio figura como facilitador), el fortalecimiento de las industrias creativas
y el talento humano con una proyección global, así como una apertura y libre
circulación de contenidos. Su objetivo explícito es triplicar la venta de
contenidos digitales. Se proponen acciones enfocadas al fortalecimiento de esta
industria y la generación de un marco legal. Algunas acciones puntuales son
estas: la creación del portal Cdigital.gov.co (para la presentación de estudios,
insumos e información); el fortalecimiento de competencias entre los jóvenes
(Programa Computadores para Educar); la promulgación de una legislación de
open data; la creación de centros de desarrollo I+D; la elaboración de planes
exportadores y ruedas de negocio y Apps.co (plataforma para formar capitales de
riesgo), entre otras. De manera general, el planteamiento de esta política resulta
una respuesta innovadora respecto del contexto actual del sector y el desarrollo
tecnológico, con una proyección en el futuro que parecería estar bien articulada.
Sin embargo, es necesaria una evaluación posterior a la ejecución de las acciones
para determinar el éxito o fracaso de esta política.

Implicaciones en la relación comunicación-cultura en Colombia

La transformación del Ministerio de Comunicaciones en el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones debería ser comprendida
como un proceso que responde a los cambios en el llamado ecosistema digital
(en los términos planteados por la misma política pública), pero también como
reacción a nuevas dinámicas mercantiles y a un marco jurídico que dispone una
apertura de mercados (y flujo de información), cuyos efectos en la nación se
convierten, cada vez más, en fuerzas moldeadoras del panorama comunicativo
colombiano. Puesto que es evidente que las condiciones de producción y
difusión de países como los Estados Unidos no son iguales a las de Colombia,
las regulaciones que buscan la equiparación de oportunidades corren el riesgo de
promover inequidades y, más aún, propender a la concentración de medios,
mercado y contenidos.
Respecto del enfoque conceptual y la orientación de esta transformación y
sus políticas, los conceptos neutralidad tecnológica y sociedad de la
información —clave para la constitución de las diferentes políticas promulgadas
por el Ministerio— fueron concebidos y aplicados dentro de un contexto
político-económico determinado y con raíces anteriores a lo que podría
sospecharse inicialmente: el proyecto de construir una Infraestructura Global de
la Información (IGI), promovido por los Estados Unidos en Buenos Aires en
marzo de 1994, durante el pleno ascenso de la corriente neoliberal, también
posicionado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
(OCDE) (Mastrini y Charras, 2005). En especial, la sociedad de la información
debe ser comprendida como un imaginario prospectivo que plantea el flujo libre
de información como una alternativa de desarrollo en el capitalismo posfordista
(Mastrini y Charras, 2005). Esto tiene implicaciones en el modelo y la aplicación
de las políticas colombianas en el sector (así como lo establecido en los TLC),
puesto que supone una visión mercantilista que guarda poco (o ninguna) relación
con la cultura.
Guillermo Mastrini advierte que estos conceptos tienen el riesgo de generar
un fetichismo por la tecnología, pero que, en términos prácticos, no han ofrecido
una alternativa real para la inclusión de “los marginados” del mercado de
producción y consumo. Es decir, esto configura una política que ve el acceso
como su piedra angular, que puede ser útil para la ampliación de las redes de
internet y las TIC, pero que se constriñe a una dimensión técnica. Mastrini afirma:
“La información y la comunicación, aun en el siglo XXI, no se reducen a
internet” (Mastrini y Charras, 2005, p. 10). Dejar a un lado sus dimensiones
culturales y una liberación del mercado sin considerar sus condiciones reales de
competencia acarrea riesgos considerables de concentración.
El esfuerzo de adaptación de esta institución al nuevo contexto es importante,
puesto que permite un marco de acción más flexible y actualizado para una
mejor respuesta a las condiciones y desarrollo de las TIC. En cuanto a la
normativa, hay avances importantes, pero es necesario reflexionar sobre el papel
de la cultura en ella; más aún al contrastarla con las políticas que tienen otras
instituciones en esta materia. Los lineamientos de Política de comunicación
digital y cultura publicados por el Ministerio de Cultura (2014) plantean ejes
similares: reducción de la brecha digital, ampliación de la cobertura e
infraestructura e innovación tecnológica como fuente de desarrollo; aunque el
mercado y el crecimiento económico propiciado por la tecnología está presente,
este énfasis está supeditado al respeto y al fomento a la diversidad cultural.
Ahora bien, la promulgación de políticas como Vive Digital representa un
avance significativo, ya que incluye principios de acceso y apropiación más allá
de la cobertura, así como una preocupación explícita por la generación y gestión
de contenidos. No obstante, aunque existe una visión más abarcadora de la
dimensión cultural del desarrollo tecnológico, prima el enfoque del mercado.
Finalmente, otro punto de interés es pensar en la articulación del Ministerio
con otras instituciones vinculadas al sector —en este caso— en particular con el
Ministerio de Cultura. Ambas entidades incluyen dentro de sus políticas el
relacionamiento interinstitucional, y esto se ha plasmado en proyectos conjuntos
como Crea Digital, una convocatoria para emprendedores que ha resultado en la
generación de 48 contenidos digitales y aplicaciones en tres años. En este
sentido, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
tiene la ventaja estratégica que representa su tamaño y la gran cantidad de
recursos que maneja, lo cual le permite establecer este tipo de relaciones
tangenciales con otras instituciones. Sin embargo, uno de sus retos más
importantes es mejorar y ampliar esas relaciones para aprovechar experiencias
previas y evitar la duplicación de esfuerzos.
 Y es que la apropiación y la reducción de la brecha digital (y cognitiva) son
temáticas de políticas públicas que sobrepasan a las institucionales, por lo que se
vuelve necesario buscar acciones conjuntas con ejes transversales, como la
creación y difusión de contenidos digitales, el fomento a los emprendedores y la
alfabetización digital. Esto ya que el aporte de una mirada cultural es la
comprensión de que internet y las TIC se han convertido en un lugar de
conversación y encuentro donde las ciudadanías se pueden informar, conectar,
comunicar y participar.

_________________________
20 Por sus siglas en inglés: Usaid (United States Agency for International Development).
Capítulo 3
Las políticas culturales desde el Ministerio de
Cultura: eje transversal de la construcción
democrática

Ley General de Cultura y creación del Ministerio de Cultura

Pensar las políticas culturales en Colombia y su relación con las políticas de
comunicación necesariamente requiere la revisión de la Ley General de Cultura
(Ley 397 de 1997) mediante la cual se crea el Ministerio de Cultura. La ley
constituye un punto de inflexión no solo en la organización de la
institucionalidad y gestión cultural del país, sino en las comprensiones sobre lo
cultural dentro del proyecto de nación a partir de la Constitución de 1991, que
reconoce a Colombia como un país plural y diverso y considera explícitamente a
la cultura como base de la identidad nacional.
La carta constitucional recoge el recorrido histórico y político y el sentir de
diversos sectores sociales que abogan por una concepción diferente de nación.
De la misma manera, la Ley de Cultura no es solo desarrollo de los artículos 70,
71 y 72 de la Constitución, sino la expresión de la necesidad de articular la
visión y gestión del Estado frente a las expresiones y realidades culturales del
país. Tal como lo señala Sanabria en su versión concordada de la Ley General de
Cultura, para llegar a la ley se realizó un amplio debate a través de foros,
artículos y documentos y se pusieron en marcha diversos movimientos
institucionales que veían la necesidad de agrupar la gestión cultural del país y
actualizar la normativa (2000, p. 20).
En el Compendio de políticas culturales, publicado por el Ministerio de
Cultura en 2010, los investigadores Germán Rey y Martha Elena Bravo
presentan en sus respectivos textos una síntesis de algunos de estos recorridos
que fueron dando forma no solo a la creación del Ministerio de Cultura, sino a la
actual arquitectura institucional y a la comprensión acerca de lo cultural y sus
políticas, en los que, en primer lugar, se destacó la conformación de instituciones
para las artes y el patrimonio; en segundo lugar —hacia mediados del siglo XX—
los diversos movimientos “revolucionarios, populistas, nacionalistas y liberales
asumieron la cultura como una dimensión básica de la construcción de la nación,
la modernidad y, sobre todo, de la participación popular” (Rey, 2010, p. 23) y en
tercer lugar, el fortalecimiento institucional y las relaciones de la cultura con
otros ámbitos, entre ellos, los medios de comunicación.
Hasta la primera mitad del siglo XX, podemos afirmar que la noción de
cultura estuvo ligada, por un lado, a los conceptos de identidad nacional y de
patrimonio asociados a la concepción de un proyecto moderno de nación; y por
otro, centrada en las artes y la ciencia, con una fuerte relación con la educación,
que igualmente podría considerarse como parte de este proyecto nacional de
modernización.
En la segunda mitad del siglo XX, se genera una serie de cambios influidos
por la modernidad, el desarrollo social, el crecimiento de las ciudades, así como
por la penetración de los medios de comunicación en la vida cotidiana de las
personas, que propiciarán el actual sistema cultural y la conformación de
políticas culturales, puesto que la cultura se transformó y ya no tenía que ver
“solamente con las artes, sino también con las fiestas, la gastronomía y las
manifestaciones populares” (Rey, 2010, p. 26).
Un momento importante en esa transformación es la creación del Instituto
Colombiano de Cultura (Colcultura), en 1968, instituto adscrito al Ministerio de
Educación Nacional que contribuyó a agrupar instituciones culturales
relacionadas con las artes y a generar acciones de política para su
fortalecimiento.
Estas transformaciones no solo se daban en el interior del país, sino también
en el escenario latinoamericano y mundial de la mano de la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), que, desde
1970, promueve conferencias mundiales para discutir sobre políticas culturales.
En 1978, se realiza en Bogotá la Conferencia Intergubernamental sobre Políticas
Culturales en América Latina y el Caribe, y en 1982, se lleva a cabo en México
la Conferencia Mundial de Políticas Culturales (Mondiacult). De acuerdo con
Bravo, “estas dos reuniones propusieron una discusión y unas líneas político-
culturales fundamentales para los planteamientos posteriores en Colombia y en
los otros países latinoamericanos” (2010, p. 53).
Antes de la Constitución de 1991, el Gobierno de Belisario Betancur, en su
plan de desarrollo de 1982, propuso un énfasis en políticas culturales para la
descentralización del país y como elementos fundamentales para el
fortalecimiento de la identidad nacional. “De allí la creación de las juntas
regionales de cultura en todas las regiones colombianas, antecedentes de los
consejos regionales de cultura, esenciales en el Sistema Nacional de Cultura hoy
existente” (Bravo, 2010, p. 54).
Con estos antecedentes, recogidos en parte por la Constitución de 1991, se
genera el escenario propicio para la formulación de la Ley General de Cultura y
la creación del Ministerio. Legislación que también fue influenciada por la
aparición de conceptos y acciones culturales en torno a la propiedad intelectual,
las industrias culturales (editoriales, cine, medios masivos de comunicación), el
reconocimiento de los derechos étnicos y las declaraciones y recomendaciones
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Unesco y la Organización
de Estados Americanos (OEA), entre otros (Sanabria, 2000).
La Ley General de Cultura21 sin duda significó un cambio en los términos de
las políticas culturales y las políticas comunicativas, ya que da un lugar a la
cultura dentro del desarrollo económico y social del país y genera un espacio
institucional desde el cual se empieza a pensar y a debatir qué es aquello que
consideramos cultural y cómo se pueden conectar las prioridades culturales
desde los territorios y las comunidades con las políticas del Estado y los
imperativos globales.
La organización de las instituciones encargadas de la cultura permite hacer
visible la complejidad del sistema y al mismo tiempo identificar interacciones
con otros sectores, como la educación, la salud y el compromiso con la
resolución del conflicto y la construcción de una sociedad en paz. En el título IV
de la ley, se da forma al sistema de gestión cultural, que incluye el Ministerio y
el Sistema Nacional de Cultura (SNCu).
El Ministerio será entonces la cabeza de un sistema complejo conformado
por los consejos municipales, distritales y departamentales de cultura, los fondos
mixtos de promoción de la cultura y las artes y, en general, por las entidades
públicas y privadas que desarrollen, financien, fomenten o ejecuten actividades
culturales (Colombia, Congreso de la República, 1997, Ley 397).
Si bien la evaluación de la constitución y evolución del Sistema Nacional de
Cultura desde su creación requeriría un análisis profundo y detallado, entender el
sector cultural como sistema implica desde el punto de vista de la formulación e
implementación de políticas públicas que estas solo son viables si surgen de la
articulación tanto en el interior (instituciones culturales) como al exterior (con
otros sectores e instituciones) y que deben responder a procesos participativos y
de concertación entre los distintos agentes con los cuales se reconoce y regula el
vínculo entre el Estado y la sociedad civil. Al respecto, el artículo 4 del Decreto
1589 de 1998, por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Cultura, señala
que para garantizar la operatividad y el funcionamiento del sistema, este

se articulará, relacionará e integrará con los diferentes actores o instancias

nacionales y territoriales involucradas en los procesos de planificación y
ejecución de actividades culturales. Igualmente se integrará y vinculará con
 otros sistemas nacionales y regionales, tales como el de planificación, salud,
recreación, juventud, así como con los que se creen con posterioridad a este
decreto.

Es decir, esta concepción de sistema implica comprender la cultura como una

red, en la cual se establecen interacciones entre actores e instituciones de distinto
orden, las cuales se tejen en ejes transversales, sectoriales y territoriales, que, por
tanto, configuran el desarrollo de las políticas, estrategias y acciones (Rey,
2010).

Referentes para pensar las políticas culturales

Desde la promulgación de la Ley de Cultura, se han desarrollado las políticas
culturales en el país, con las cuales se ha establecido el vínculo con las políticas
de comunicación, que parten desde el reconocimiento de la comunicación como
un campo de la cultura, tal es el caso de la creación de una Dirección de
Comunicaciones que tiene entre sus funciones la formulación de “políticas que
contribuyan al ejercicio cotidiano de una cultura democrática y al
reconocimiento de la multiculturalidad del país y del mundo a través de los
medios” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2003, Decreto 1746). Asimismo, en
diversos documentos de base para las políticas culturales, se establece la relación
entre la cultura y la comunicación desde el fortalecimiento de los medios, en
especial, públicos y comunitarios, el estímulo a la creación de contenidos
culturales en los medios de comunicación y otras dimensiones de relación que se
expresan en documentos, como el Plan Nacional de Cultura 2001-2010, el
Compendio de políticas culturales de 2010, el Diagnóstico cultural de
Colombia: hacia la construcción del índice de desarrollo cultural de 2013 y la
actualización de los lineamientos de políticas de comunicación y cultura de 2014
de la Dirección de Comunicaciones del Ministerio.

Plan Nacional de Cultura 2001-2010: “Hacia una ciudadanía

democrática cultural”
Después de un proceso de concertación, en el cual participaron más de 23 000
ciudadanos, se consultaron las distintas instancias del Sistema Nacional de
Cultura y se realizaron varios foros regionales y un Foro Nacional de Cultura, y
se expidió en 2001, el Plan Nacional de Cultura 2001-2010: “Hacia una
ciudadanía democrática cultural”.
 El Plan Nacional hace énfasis en el reconocimiento de la diversidad cultural,
la participación de los distintos actores dentro del Sistema y el vínculo entre lo
político y lo cultural. De esta manera, se plantea como una herramienta para
crear cultura política y una mirada ética respecto de la nación, el conflicto, el
desarrollo y la globalización (Colombia, Ministerio de Cultura, 2002, pp. 15-16).
Así, el Plan Nacional de Cultura se convierte en una apuesta estratégica y
operativa para intervenir desde procesos culturales en los procesos políticos,
sociales y económicos del país, y promover la participación activa de la
ciudadanía. Uno de los aportes del documento es el reconocimiento y la
apropiación del concepto de ciudadanía cultural, fundamental en un país en
conflicto, ya que considera “el reconocimiento de la dimensión cultural, la
participación de los agentes sociales en un proyecto colectivo de nación como
construcción permanente desde lo cultural” (Bravo, 2010, p. 64).
Esta apuesta por la construcción de ciudadanía, a partir de la dimensión
cultural, vincula otras temáticas que se veían distantes de lo cultural, tal como la
sostenibilidad ambiental, la construcción de memorias y el desarrollo
económico. Tanto la creación artística como las distintas manifestaciones
culturales, el reconocimiento del patrimonio y, de cierta manera, los procesos de
comunicación social se conciben como elementos fundamentales de un proyecto
democrático y de desarrollo que procure condiciones de equidad y
democratización. En concordancia con estos principios, el Plan Nacional definió
tres campos de acción: participación, creación y memoria y diálogo cultural. El
primero introduce la ciudadanía cultural como una forma de ejercer lo político y,
en ese sentido, espera que el plan propicie el fortalecimiento de una cultura
política. En el campo de la memoria, se da relevancia a la creación artística
como un modo de construcción de las relaciones de los sujetos con su pasado-
presente y futuro y una forma de conexión de las generaciones.
En el Plan Nacional de Cultura se reconoce la importancia de los actores y
escenarios vinculados a la comunicación, así como la necesidad de desarrollar
estrategias y de “afianzar escenarios de reconocimiento y la circulación e
intercambio de producciones y saberes culturales” (Colombia, Ministerio de
Cultura, 2002, p. 58) que contribuyan al diálogo de las culturas y al
reconocimiento de la diversidad.
Del mismo modo, este Plan Nacional de Cultura contribuyó a la puesta en
funcionamiento de las distintas instancias del Sistema Nacional de Cultura, tales
como los consejos nacionales de artes y específicamente el Consejo Nacional de
Medios de Comunicación Ciudadanos y Comunitarios (CNMCC) (Colombia,
Ministerio de Cultura, 2000, Resolución 0986 del 17 de julio de 2000). Una
instancia del Consejo y del Sistema Nacional de Cultura del que la Dirección de
Comunicaciones realiza el seguimiento y la secretaría técnica y que tiene como
fin asesorar al Ministerio de Cultura para dar recomendaciones para el
cumplimiento de los planes, las políticas y los programas en el área de
comunicación ciudadana y comunitaria. La creación de este consejo representó
el reconocimiento e institucionalización del sector de la comunicación en el
panorama cultural como espacio de diálogo entre los agentes de la comunicación
de las regiones y el Ministerio.
En 2004, se establecieron las Mesas Regionales de Área con el objetivo
principal de actualizar el sector y fortalecerlo y girar su enfoque conceptual
hacia la comunicación, la ciudadanía y lo comunitario. La realización de las
Mesas Regionales de Área fortaleció e impulsó el sector, redefiniendo sus
funciones, como entidad asesora del Ministerio de Cultura para la formulación y
el desarrollo de las políticas. En 2006, se llevó a cabo el Encuentro Nacional de
Medios Comunitarios en cuyos objetivos se distingue “recoger las experiencias
del proceso de construcción del Área de Medios Ciudadanos y Comunitarios, y
proyectarlas en políticas públicas para fortalecer los procesos sociales, políticos
y culturales” (Dirección de Comunicaciones-Ministerio de Cultura, 2006, p. 3).

El Compendio de políticas culturales

En 2010, el Ministerio de Cultura publicó el Compendio de políticas culturales,
documento en el que se recogen las políticas formuladas por el Ministerio en
distintas áreas, y que es, por tanto, un referente obligado para comprender la
trayectoria de las políticas públicas culturales y su relación con las políticas de
comunicación. La publicación se presenta no solo como un documento de
consulta, sino también de discusión y en construcción que permite conocer las
apuestas del Ministerio como institución que coordina la formulación de las
políticas y, a la vez, propone lineamientos para el futuro. Da cuenta de los
procesos que se han emprendido desde el Ministerio de Cultura, pero también
entrega un panorama de las diferentes dimensiones desde donde se concreta lo
cultural y cómo ha sido pensado desde la institucionalidad. En este Compendio
de políticas culturales se proponen ejes transversales para el análisis y la
discusión. Por un lado, diversidad, inclusión social y memoria se configuran
como pilares de la cultura democrática y, por otro lado, encontramos los ejes de
industrias culturales, emprendimiento y gestión. En él se expresa cómo, de
acuerdo con el Ministerio de Cultura, las políticas culturales hasta 2010 se
orientaban a “internacionalizar la cultura colombiana, y también a que la
economía de la cultura crezca, genere industria y financie el surgimiento de
nuevas prácticas artísticas” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2010, p. 10).
El Compendio de políticas culturales incluye el capítulo de
comunicación/cultura que reconoce la comunicación como un proceso de
“producción, circulación y puesta en juego de sentidos”, que involucra la noción
de diversidad en la medida en que esta se garantiza también desde la expresión
de múltiples actores, así como desde la producción y circulación de diversas
voces sociales en los medios de comunicación como actores sociales a los que se
les asigna el papel de “constructores de sentido” y como “gestores culturales que
proponen a los ciudadanos maneras de percibirse, relacionarse y actuar en el
mundo” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2010, p. 10).

Dimensiones culturales en las políticas de comunicación y cultura

En 2013, el Ministerio de Cultura publicó el Diagnóstico cultural de Colombia:
hacia la construcción del índice de desarrollo cultural,22 como esfuerzo de
sistematizar y consolidar una línea de base sobre la información cultural del país,
con el fin de generar un índice de desarrollo cultural. Además de los resultados
cuantitativos y los análisis cualitativos que entrega el Diagnóstico cultural de
Colombia, es interesante observar las comprensiones sobre la cultura que
emergen de este estudio y que la reconocen como un elemento clave para el
desarrollo sostenible que contribuye “al bienestar de la sociedad y a la cohesión
social” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2013, p. 11). También presenta la
importancia de fortalecer las dinámicas culturales en los territorios y evidencia
las tensiones con lo nacional y las debilidades y problemas que se presentan en
este ámbito para evaluar la gestión cultural tanto pública como privada.
Como tercer elemento, el texto expone la necesidad de pensar los vínculos
entre las artes, el patrimonio, la comunicación cultural con otros sectores, como
la educación, el medio ambiente, el turismo y la economía como factor de
inclusión social. Partiendo de esta idea, en el documento se define la vida
cultural plena como “aquella en la cual los individuos pueden participar
libremente de las manifestaciones artísticas y culturales comunitarias; tener
acceso a una oferta cultural próxima a sus intereses y valores y desarrollar
plenamente su pensamiento creativo” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2013, p.
12).
En este contexto, el diagnóstico propone seis dimensiones con categorías y
variables para analizar la vida cultural, en cinco de las cuales se observa una
relación directa con los ejes de discusión de las políticas de comunicación y
cultura.
 La noción de diversidad cultural entendida como “multiplicidad de formas
en [las] que se expresan las identidades, la memoria y las prácticas de los
ciudadanos, los grupos sociales y agentes culturales en los territorios”.23
Los accesos culturales comprendidos como el conjunto de infraestructuras,
plataformas tecnológicas y medios de comunicación que acercan y facilitan el
contacto, aprovechamiento e intercambio, por parte de la ciudadanía de los
bienes, con los servicios, productos, manifestaciones y expresiones culturales.24
Este texto involucra una noción del acceso más allá de goce o disfrute de las
experiencias estéticas, que propende a brindar la oportunidad de acceder a los
medios de producción, circulación, apropiación y consumo de los bienes
simbólicos, en condiciones de equidad y de forma participativa. Una concepción
que se ve explícita en las políticas de fomento y estímulo desde la
institucionalidad cultural que pasan por la comunicación.
La dimensión económica que da una mirada a la cultura desde las industrias
culturales, el consumo y su aporte al desarrollo económico y la inversión tanto
pública como privada, con lo cual se pone de presente el vínculo entre la cultura
y el desarrollo. Involucra el concepto de economía creativa como “todo tipo de
actividades creativas de la sociedad: desde la producción de bienes con
contenidos simbólicos (libros, pinturas, música, coreografías, producción
cinematográfica, etc.), hasta la puesta en escena de festividades, rituales y
prácticas cotidianas propias de la vida comunitaria” (Colombia, Ministerio de
Cultura, 2013, p. 18).
La gobernanza cultural como los procesos de planificación con instrumentos
normativos y de información que facilitan la participación ciudadana y el
diálogo en los territorios.
El capital social que involucra experiencias de cooperación, solidaridad,
asociatividad y uso comunitario de recursos, que producen efectos positivos en
el tejido de redes de confianza y en la solución de problemáticas colectivas. Y
que comprende la cultura como motor del capital social y la vincula con los
aspectos del desarrollo humano y social, que posibiliten caminos de resolución
de conflicto, inclusión social y crecimiento en los territorios.

La Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura y su

papel en la formulación de políticas culturales de comunicación
La Ley 397 de 1997 incluyó dentro de la estructura del Ministerio a la Dirección
de Comunicaciones que tiene, entre sus funciones, la formulación de políticas
que contribuyan al ejercicio cotidiano de una cultura democrática y al
reconocimiento de la multiculturalidad del país y del mundo a través de los
medios, la promoción y circulación de contenidos culturales en televisiones y
radios de carácter público y cultural, el diseño de estrategias de estímulo a la
programación, emisión y circulación de proyectos audiovisuales, el
fortalecimiento de las televisiones y radios locales y comunitarias y el desarrollo
de acciones para la conservación del patrimonio sonoro y audiovisual
(Colombia, Ministerio de Cultura, 2003, Decreto 1746).
Con dichas funciones, es posible entender un giro en la comprensión de la
comunicación que va más allá de su función divulgativa o instrumental para
plantearse como un elemento constitutivo de la cultura, donde se reconozca a los
medios masivos (en especial de carácter público, locales y ciudadanos) como
agentes culturales, con una incidencia real en la construcción democrática, la
participación ciudadana y la convivencia pacífica. Aunque esto constituye una
novedad en las relaciones comunicación-cultura, no ha sido un camino exento de
obstáculos, en especial teniendo en cuenta que en el país el desarrollo de los
medios de comunicación ha estado marcado fuertemente por su carácter
comercial y asociado con el desarrollo empresarial. De tal manera, proponer que
los medios de comunicación son constructores de cultura y garantes del
fortalecimiento de la diversidad implica no solo el desarrollo y la
implementación de políticas integrales que articulen las distintas áreas de la
cultura y el ejercicio de los medios, sino de estrategias y programas con el
debido soporte presupuestal, legislativo e institucional.
La mirada desde la Dirección de Comunicaciones propone pensar que la
cultura y el patrimonio pasan necesariamente por fortalecer los distintos medios
y escenarios de comunicación y que, asimismo, no es posible el reconocimiento
de la diversidad, sin la garantía del acceso y la participación de diversos actores
sociales en la producción y en la circulación de contenidos de acuerdo con sus
expresiones propias.
Dentro del anterior contexto, la Dirección de Comunicaciones ha
desarrollado acciones de comunicación y cultura entre las que se encuentran: 1)
el fortalecimiento de las radios y televisiones públicas y comunitarias con
estímulos a la producción y circulación de contenidos culturales en dichos
medios y la generación de alianzas para la coproducción nacional e internacional
entre canales; 2) proyectos de comunicación en los territorios, el desarrollo de
convenios y alianzas interinstitucionales para estímulos a la creación de
contenidos culturales en medios tradicionales y en las TIC; 3) la creación de
modelos y referentes en torno a la generación de relatos que expresen las
diversidades culturales y que contribuyan a generar franjas de contenidos
culturales en medios, espacios y tecnologías de comunicación (Proyecto
Comunicación y Niñez, Comunicación Étnica, Comunicación y Fronteras), y 4)
promoción de espacios de reflexión sobre políticas de comunicación y cultura en
diversas regiones del país.
Desde este punto de vista, el Ministerio expresa en su política la necesidad de
fortalecer no solo los medios como emisores, sino de reconocer las
organizaciones sociales de comunicación en los territorios, los diversos
productores de contenidos y de estimular en sus políticas la producción y
generación de contenidos que expresen la diversidad regional y cultural del país.
Por otra parte, la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura,
entre 2013 y 2014, emprendió un proceso de actualización de la política de
comunicación y cultura, con el fin de generar lineamientos que respondieran a
los nuevos retos de posicionamiento de las relaciones entre
comunicación/cultura determinados por la reforma del sector de
telecomunicaciones emprendida en 2009. Los lineamientos de 2014, construidos
con la revisión y participación de alrededor de 200 representantes del sector de
la comunicación y la cultura en el país, plantean cuatro ejes de acción en torno a
la diversidad y los territorios, la comunicación, la educación y la cultura, la
producción y la incidencia en políticas.
La diversidad es considerada como prioritaria para la inclusión y
directamente proporcional a la expresión de las múltiples identidades que
habitan los territorios del país. Débora Pérez manifiesta que la inclusión “solo se
puede garantizar si se da un reconocimiento de la diversidad en las narraciones,
en el respeto de las expresiones y de los lenguajes, en la valoración de los
saberes locales, en la expresión de la riqueza y diversidad del país” (Pérez,
2014).
La misma autora también propone la comunicación como un eje relacional de
la cultura y la educación:

Ha faltado el reconocimiento de estas dimensiones relacionales que se viven

en las instituciones educativas, tales como la cultura de la vida diaria del
país, la cultura de la convivencia, la democracia y la expresión de las
prácticas, costumbres, tradiciones y de las artes, elementos, todos estos, que
en su conjunto representan las múltiples identidades que habitan el país en
sus diversos territorios (Pérez, 2014).

En cuanto a la producción, en los lineamientos de la Dirección de

Comunicaciones se expresa la prioridad por el estímulo a la creación, producción
y circulación de contenidos culturales en medios públicos y comunitarios y en
diversos escenarios comunicativos y en un contexto de convergencia digital.
 Por su parte, en el eje de incidencia, la Dirección de Comunicaciones plantea
la necesidad del Ministerio de participar en escenarios que contribuyan en
diálogo con otras entidades del Estado al establecimiento de “parámetros que
respeten la libre expresión y el libre mercado, así como garanticen la diversidad
de contenidos y actores en los escenarios de comunicación que hay en
Colombia” (Pérez, 2014).
De esta forma, el Ministerio de Cultura, desde la Dirección de
Comunicaciones, se anticipa a evidenciar la importancia de contar con
mecanismos de articulación de las entidades y de poner en escena las
regulaciones que podrían afectar la libre circulación y promoción de los bienes
simbólicos.
El Ministerio en esta política expresa asimismo el reto por asumir más
liderazgos en las formulación de políticas de comunicación y cultura y de servir
como facilitador de acuerdos y criterios articuladores (Pérez, 2014).

Las ciudadanías participativas como factor de incidencia

La trayectoria de la institucionalidad cultural muestra, desde sus inicios, una
vocación por fomentar y responder en sus políticas a procesos de participación.
Esto se expresa en documentos como el Plan Decenal de Cultura, la institución
de los consejos de área del Sistema Nacional de Cultura y el desarrollo de
diversos espacios de participación que plantean como eje de discusión la
comunicación y los medios.
En 2014 y 2015, el Ministerio de Cultura, a través de la Dirección de
Comunicaciones, realizó varios foros en los ámbitos regional y nacional, entre
ellos, el VI Foro Internacional de Medios Públicos en América Latina, con los
cuales se convocó a gestores culturales y diversos medios de comunicación, para
profundizar en la reflexión sobre dichas relaciones comunicación-cultura.
Asimismo, llevó a cabo tres foros regionales realizados en 2105 (en Manizales,
Cartagena y Bogotá), convocados alrededor de la temática “Comunicación-
cultura e innovación en el posconflicto”, con el fin de hacer un llamado de
atención sobre los retos que un escenario de reconciliación y fin del conflicto
plantea a las comunidades, los colectivos y los gestores culturales y de
comunicación.
En los foros sobre comunicación, cultura e innovación en el posconflicto, se
presentaron más de quince experiencias de comunicación que expresan su
apuesta por la construcción de cultura de paz, la participación democrática y la
convivencia, y evidencian el vínculo entre la cultura y la comunicación como
posibilidad de cambiar la dinámica de la violencia y construir escenarios de paz.
 Por su parte, los participantes de estos foros interpelan el papel de los medios
de comunicación, el mercado, los periodistas y productores de contenidos, la
academia, el Estado, los agentes culturales, las ciudadanías y las audiencias
como actores fundamentales para la formulación de políticas y acciones de
comunicación y cultura, en las que se faciliten las condiciones para el diálogo, el
acceso a los medios y tecnologías, la producción y circulación de contenidos, la
diversidad de narrativas y contenidos que describan los territorios y las
diferencias de un país que busca la paz.
En estos espacios de diálogo, las ciudadanías reclaman la necesidad de
políticas y programas desde enfoques coherentes y articuladores que promuevan
el aprovechamiento de los medios y las tecnologías en los territorios para la
generación de mecanismos de participación, que incluyan la dimensión territorial
y la mirada de las poblaciones que han sido excluidas o fuertemente afectadas
por el conflicto.

La evolución de los conceptos de políticas desde la dimensión

cultural
Las políticas culturales en Colombia han sido influidas por los cambios de
tendencias y concepciones sobre lo cultural. A finales del siglo XIX y comienzos
del siglo XX se ven tres cambios de paradigma: 1) el concepto de alta cultura o
bellas artes, desde las cuales el acceso a la cultura era comprendido como el
disfrute de estas expresiones, 2) el patrimonio como aquello necesario de
preservar para las futuras generaciones y que constituye una base de la identidad
y de la historia nacional y 3) las expresiones populares y autóctonas, enmarcadas
dentro de lo folclórico y también lo exótico.
En el siglo XX emerge la noción de cultura de masas, que pone en tensión lo
popular con lo masivo para generar nuevas expresiones de la tradición y el
folclor, y las expresiones artísticas tradicionales y la noción de alta cultura se
ven mediadas por las nuevas tecnologías y el mercado que expulsan el arte de los
museos y lo insertan en la vida cotidiana. El concepto de patrimonio también se
amplía y se conjuga con la memoria y las prácticas cotidianas y tradicionales
para darle una dimensión viva al pasado que lo conecta con los sueños de futuro.
Por otra parte, en el contexto de la sociedad de la información y el
conocimiento, se hace evidente que los modelos económicos y de desarrollo
están cada vez más sustentados en las prácticas, manifestaciones y experiencias
culturales. No solo porque la cultura se entiende desde el punto de vista de los
“productos” culturales, sino porque los modelos mismos de sostenibilidad
económica, política, e inclusive ambiental, se basan en la producción, la
circulación y el intercambio de bienes altamente simbólicos. De esta manera, la
cultura ha pasado de ser un agregado de la sociedad y un elemento presente, pero
secundario, a un eje transversal en la vida social, pero sobre todo del crecimiento
económico.
Los derechos culturales, considerados dentro de los derechos de segunda
generación, se han convertido en fundamento para la garantía de los derechos
políticos y civiles y, en últimas, en garantía de los procesos democráticos. Los
debates y acuerdos a los que se han llegado en instancias multilaterales, tales
como la Unesco, han permeado de manera profunda la forma como en los países
se ha comprendido la cultura y se trazan las políticas públicas al respecto.
Colombia hace parte de este acuerdo, hasta tal punto que en la Ley 397 adopta la
definición de la Unesco (Colombia, Congreso de la República, 1997, Ley 397,
art. 1).
Ya no se habla de la “cultura” como única, homogénea o permanente, sino
desde las nociones de pluralidad y diversidad. Así es como la “cultura
colombiana” solo es posible de comprender a partir de la multiplicidad de voces,
expresiones, formas de ser, sentir y pensar.
El concepto de diversidad también ha ido cambiando y ha pasado de la
necesidad de visibilizar lo exótico y variado de las culturas, bajo la idea del
proyecto unificador de nación, a la comprensión de la diversidad como
posibilidad de que existan escenarios de encuentro de expresiones divergentes,
que entren en diálogo. Así, la diversidad tiene que ver también con la capacidad
creativa y sus múltiples modos de emergencia y podríamos pensar, que más allá
de pensarnos como diferentes, asumir la diversidad tendrá que ver más bien con
los modos de estar juntos.
Llama la atención la definición de las variables en cuanto a la diversidad
cultural en el Diagnóstico cultural de Colombia de 2013, en el cual se incluyen
no solo las manifestaciones de los distintos grupos étnicos y sociales (respecto
del género, la generación, la orientación y la discapacidad), sino también el
patrimonio material e inmaterial, así como sus archivos. Así, comprender la
diversidad implica valorar la riqueza cultural de un país desde el punto de vista
de su variedad y multiplicidad de manifestaciones.
La Ley General de Cultura y la creación del Ministerio de Cultura marcaron
un punto coyuntural en la definición de las políticas culturales en el país, sin
embargo, vemos que este ha sido un proceso dinámico, en escenarios
cambiantes, en el que, por un lado, los territorios y los contextos particulares
reclaman su reconocimiento y, por el otro, las demandas globales imponen
visiones y lineamientos, que vinculan la cultura con el bienestar y el desarrollo.
La visión de la relación entre cultura y desarrollo está sin duda presente en la
Ley 397 y, por consiguiente, en la estructuración general del Ministerio, por lo
menos en su momento inicial. Sin embargo, la noción de desarrollo también ha
cambiado a la par de las transformaciones, necesidades y novedades en las
estructuras sociales, económicas y políticas, que ponen en relación y tensión lo
local con lo global y lo nacional con lo mundial.
En necesario continuar preguntándose qué es una vida cultural plena y cómo
se imbrica esta visión con la del país diverso y pluricultural, donde las diversas
voces, territorios y actores buscan espacios de representación y reconocimiento.
De igual manera, habrá que seguir insistiendo en que la comunicación y la
cultura no se materializan solo en la cantidad de medios y las posibilidades
tecnológicas de acceso, sino en las posibilidades reales que los territorios y las
poblaciones den acceso a estos para su desarrollo creativo y para la circulación
de sus expresiones propias y de sus modos de narrar, pero también de sus modos
de sentir, pensar y soñar.
Queda también abierta la reflexión acerca de cómo es posible pensar la
cultura no como un agregado del desarrollo, el bienestar o el crecimiento
económico, sino como un eje central y transversal de estos. Y finalmente,
comprender que la construcción de una cultura de paz no puede sino pasar por
un pacto cultural nacional que proponga nuevos modos de estar juntos.
Si bien la Ley 397 de 1997 y sus posteriores desarrollos han constituido un
marco de acción para pensar las trayectorias y las transformaciones en la
institucionalidad y la gestión cultural, esta última constantemente se ve
interpelada por las realidades, experiencias y manifestaciones culturales y por el
diseño institucional que se ve obligado a tejer un entramado de relaciones con
otras instituciones y sectores sociales.
Puesto que la cultura se manifiesta en la vida cotidiana permeando los
sistemas políticos, sociales y económicos, de manera dinámica y decisiva, lo
cultural no se puede acotar a una institución y requiere un reto mayor para las
políticas de comunicación y cultura que deben evidenciar estos cruces y
garantizar mecanismos de articulación de diversos sectores involucrados. Y
aunque se esbozan intentos de articulación en legislaciones como la Comisión
Intersectorial para la Programación Educativa y Cultural en los Medios Masivos
de Comunicación, creada a través del Decreto 2063 de 2003 del Ministerio de
Comunicaciones con la participación de los ministerios de Cultura,
Comunicación y Educación para diseñar las políticas y estrategias para la
programación educativa y cultural, que incidan sobre la programación de Señal
Colombia, estas intenciones de interconexión se ven limitadas a las nuevas
conformaciones del mercado, del sector de las telecomunicaciones y de las
voluntades institucionales, por lo que se hace necesario un enfoque estructural
que dimensione la complejidad y los cruces de la comunicación y la cultura.
La evolución de la trayectoria de políticas desde la institucionalidad cultural
evidencia desarrollos conceptuales interesantes que reconocen el derecho
internacional humanitario, la participación ciudadana y los nuevos desafíos, pero
que parecieran aisladas ante los recientes ordenamientos del sector de los medios
y las tecnologías que recogen tangencialmente su ímpetu.

_________________________
21 La Ley 397 de 1997 crea con el artículo 66 el Ministerio de Cultura “como organismo rector de la
cultura, encargado de formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política del Estado en la materia, en
concordancia con los planes y programas de desarrollo, según los principios de participación contemplados
en esta ley”. El artículo 57 establece, por su parte, las funciones del Sistema Nacional de Cultura que “será
coordinado por el Ministerio de Cultura, para lo cual fijará políticas generales, dictará normas técnicas y
administrativas a las que deberán sujetarse las entidades de dicho sistema” y define este sistema como el
“conjunto de instancias y procesos de desarrollo institucional, planificación e información articulados entre
sí, que posibilitan el desarrollo cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales según
los principios de descentralización, participación y autonomía”.
22 El diagnóstico se realizó con una encuesta en los 1101 municipios del país, así como la consulta a
expertos y la recopilación y el análisis de información secundaria de carácter estadístico. El índice se
construyó a partir de procesos participativos y de consulta a diversos agentes del Sistema Nacional de
Cultura, a partir del cual se establecieron seis dimensiones, dentro de las cuales se desarrollaron 27
categorías y 86 variables.
23 Dentro de esta dimensión se tienen en cuenta los distintos grupos étnicos y sociales (por género,
generación, discapacidad, orientación), así como distintos aspectos del patrimonio inmaterial, como
diversidad de lenguas, organización social, medicina tradicional, técnicas, etc. También se incluye el
patrimonio material y, finalmente, la memoria cultural.
24 Involucra museos, bibliotecas y distintos escenarios y espacios, medios de comunicación,
específicamente aquellos de carácter comunitario o alternativos y la existencia de colectivos o redes de
comunicación, cobertura y usos de las TIC.
Capítulo 4
Las transformaciones de la televisión

Para caracterizar la historia reciente de la televisión en Colombia vamos a partir

de la expedición de la Constitución de 1991con el fin de establecer los
momentos clave cuando se han debatido y aprobado reformas legales o
constitucionales y, en ese sentido, recorreremos más de dos décadas
caracterizadas por transformaciones estructurales. Se trata de la reconstrucción
de un escenario gracias al cual es posible detectar actores provenientes del sector
público y privado, intereses que ponen en juego generadores de tensiones y
conflictos que han sido determinantes en la configuración de este medio masivo.
En esencia, con este capítulo se pretende revisar el camino transcurrido en
una apuesta de democratización con la creación de los entes reguladores, sus
orígenes, la configuración y el papel que desempeñan en la formulación de
políticas.
Sin embargo, en la realización de este recorrido, es necesario partir de una
década anterior cuando se expide la Ley 42 de 1985, así como de la Ley 14 de
1991, las cuales van a ser retomadas en la Constitución de 1991. La primera
supone un nuevo diseño en la arquitectura institucional de este medio que trae
como resultado la creación del Consejo Nacional de Televisión, considerado
como el primer ente regulador en la historia de nuestra televisión, y la segunda
sirve con elemento articulador de los trabajos desarrollados por la Asamblea
Nacional Constituyente (ANC) que tuvo a su cargo el diseño de esta nueva carta
de navegación para el país.
Resultado de la Constitución de 1991 se expide la Ley 182 de 1995 que da
vida a la creación de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) y que se
constituye en un segundo momento en la configuración de los entes reguladores.
Después de quince años de permanencia de la CNTV, y de la controversia
generada alrededor de su desempeño, se cierra esta etapa para iniciar un tercer
momento en la trayectoria de estos entes. Es de esta manera como, mediante la
Ley 1507 de 2012, cobra vida la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), en la
actualidad responsable de su manejo. Realizado el balance de este itinerario, el
capítulo finaliza con una mirada a los proyectos de reforma a la televisión han
transitado de modo reciente en el Congreso.
Antecedentes de la televisión en la Constitución de 1991
En 1982, asume la presidencia Belisario Betancur (1982-1985), quien durante su
administración inicia un proceso de apertura y democratización del país que
consecuentemente repercute en la televisión. En su mandato, se expide la Ley 42
de 1985 que aparece como el primer peldaño en la renovación de la estructura
política institucional de este medio masivo. Esta ley conocida como el Estatuto
de la Televisión contiene dos aspectos fundamentales relacionados con su
democratización y descentralización.
Por una parte, se busca romper con la estructura del sistema mixto donde el
Estado adjudica a los particulares, mediante un proceso licitatorio, los espacios
televisivos para su programación y administración, a fin de proponer un nuevo
esquema de administración institucional en busca de democratizar el proceso de
formulación de políticas frente al manejo del medio. Para ello propone la
presencia de la sociedad civil como un nuevo actor visible a través de la creación
del llamado Consejo Nacional de Televisión, organismo autónomo que
reemplaza en sus tareas al Instituto Nacional de Radio y Televisión (Inravisión)
donde hasta ese momento se toman las decisiones relacionadas con este medio.
Desde otro ángulo, impulsa la aparición y legalización de nuevos sistemas de
comunicación, como las antenas parabólicas, la televisión por cable y, de modo
particular, los canales regionales. Con esta decisión, se logra la anhelada
descentralización que algunas regiones habían solicitado años atrás y que le
correspondió a este Gobierno poner en marcha.
El Consejo Nacional de Televisión tendrá bajo su responsabilidad la
formulación de políticas para su manejo del medio y está conformado por once
miembros, tres de los cuales provendrían de la órbita directa del Ejecutivo.

Ellos son: el Ministro de Comunicaciones o su delegado, el Director del

Instituto Colombiano de Cultura (Colcultura) o su suplente, y un
representante directo del Presidente de la República o su suplente. Los demás
pertenecen a la comunidad propiamente dicha expresada así: dos miembros
del Congreso (representante del Senado o su suplente), representante de la
Cámara o su suplente), un periodista, un representante de las Academias de la
Lengua y de Historia, un representante de los ex directores de Inravisión y
dos representantes del Comité para la Vigilancia de la Televisión (Colombia,
Congreso de la República, 1985, Ley 42, art. 9).

Por su parte, la Comisión para la Vigilancia, entidad que crea igualmente la

Ley 42 de 1985, será la encargada, como su nombre lo indica, del control y la
vigilancia de los servicios de televisión, en lo que se refiere a su calidad y a la
defensa de los derechos comunes de la teleaudiencia en general. Se trata de una
instancia veedora conformada por representantes de la comunidad.

Esta a su vez estará conformada por “un representante de la Confederación

Nacional de Padres de Familia, un representante de los consumidores, un
representante de las juntas de acción comunal, un representante de la
Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), un representante de los
artistas vinculados al medio, un representante de los consumidores, un
representante de las Juntas de Acción Comunal, un representante de los
campesinos, un representante del sector sindical, un representante de los
críticos de televisión o de periodistas especializados y finalmente un
representante de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (Colombia,
Congreso de la República, 1985, Ley 42, art. 44).

Al hacer un balance de la realidad de lo que fue el desarrollo del Estatuto de

Televisión, vamos a destacar dos aspectos: 1) la intención de aplicación de una
política estatal como la que se pretendió realizar y 2) su ejecución con la
composición y puesta en marcha tanto del Consejo Nacional de Televisión como
de la Comisión para la Vigilancia. En el primer caso, Buenaventura (1988)
destaca cómo esta apuesta de formulación de una política estatal supone una
reforma al régimen político que, en el caso de la Administración Betancur,
supone importantes transformaciones al Frente Nacional como parte de un
proyecto político respaldado por sectores reformistas del bipartidismo.
En este sentido, al hacer un balance de este proceso, Buenaventura (1988)
afirma:

La Ley 42 puede entenderse como un proceso de reestructuración de los

mecanismos político-institucionales de administración del sistema nacional
de televisión en Colombia. Esta “reestructuración” se enmarca dentro de un
proyecto de modernización del Estado capitalista colombiano a través de la
reforma del régimen político de democracia restringida del Frente Nacional.
En este orden de ideas, la expedición de la Ley 42 responde a la confluencia
de diversas fuerzas con disímiles proyectos sociales y se gesta en una lucha
política particular: la lucha por la hegemonía de la sociedad colombiana de
los próximos años (p. 49).

Si uno de los principios de la democracia tiene que ver con la participación

de los ciudadanos, esta debe ser una realidad en lo relacionado con las políticas
culturales, las cuales están referidas a los modos de representación y
significación del entorno social y en este aspecto los medios de comunicación, y
de modo particular la televisión, a causa de su cobertura, ha de ser definitiva.
Con estas reformas, se busca introducir este principio en concordancia con este
“aire de cambio” que se vivía en el país en tal coyuntura.
Frente a este punto Téllez (2000), al reflexionar sobre el trabajo realizado por
el Consejo Nacional de Televisión y la Comisión de Vigilancia, señala cómo, a
pesar de los problemas generados por la falta de representatividad y de idoneidad
de sus integrantes, existen aspectos que se deben destacar, como el inicio de una
búsqueda por una real apertura de nuestra televisión materializada con la
presencia de la comunidad, a la vez que se intentó lograr un cierto margen de
maniobrabilidad frente a los Gobiernos de turno.
En el caso de la Comisión para la Vigilancia sucedió algo semejante: como
limitantes, se señala el excesivo número de representantes (un comité
conformado por once miembros), así como el desconocimiento y la poca
preparación de sus integrantes, situación que dificultó la toma de decisiones. En
este balance, es importante señalar la puerta que se abre a la presencia de otras
formas de prestación del servicio de televisión, como la televisión por cable y la
televisión comunitaria, cuyo desarrollo ha sido desigual en la historia de nuestra
televisión.
Mientras que la primera permitió el desarrollo de una industria que
posteriormente se consolidara con la presencia de la televisión internacional, la
segunda ha experimentado a lo largo de su historia serios tropiezos. A pesar del
interés de participación social y de la necesidad de expresión de sectores sociales
excluidos, de la riqueza y diversidad de estas experiencias, así como del esfuerzo
y la tenacidad de los responsables de estos proyectos, el balance no es positivo.
Sin desconocer igualmente los errores cometidos en la puesta en marcha de estas
experiencias, hoy experimentan serios problemas de sostenibilidad económica,
política, social y cultural que se reflejan en la desaparición de la mayoría de
ellos. Quienes han sobrevivido se ven abocados a una situación de crisis
generada, entre otros aspectos, por la falta de voluntad política de las distintas
administraciones del medio y la dificultad para establecer procesos de
interlocución.
Y siguiendo con esta cronología, en 1990, asume la presidencia César
Gaviria Trujillo (1991-1994), en cuya Administración se expide la Ley 14 de
1991 con la que se pretende hacerle frente a la crisis que, una vez más, se vivía
en el servicio de televisión relacionada con las dificultades para la puesta en
marcha de la legislación anterior. Esta ley, a la vez que deroga parcialmente la
anterior, introduce una serie de elementos relacionados con la modernización y
el despegue de la industria acorde con la apuesta de transformación del país que
se pretende en esa Administración.
A medio camino entre el sistema mixto y la privatización, esta ley aparece
como el hecho más importante en esta coyuntura. Entre sus aspectos positivos,
Téllez (1991) señala los siguientes: 1) ampliación de la prórroga de la licitación
de cuatro a seis años prorrogables para buscar así la consolidación de una
industria televisiva, 2) equidad en la asignación de horarios entre empresas
licitatorias reflejada en la adjudicación por cadenas donde se enfrentaron
programadoras grandes, medianas y pequeñas y 3) una mayor libertad de
programación. Y es en la Administración Gaviria cuando se expide la
Constitución de 1991, cuya importancia requiere una mención especial en esta
cronología de los entes reguladores.

La Constitución de 1991 y el rediseño de un nuevo escenario para

la televisión
Sin duda alguna, la Constitución de 1991 puede considerarse como un hecho que
establece un antes y un después en la historia de nuestro país. Resultado de una
asamblea constituyente, esta nueva carta de navegación aparece como una forma
de hacerle frente a la grave crisis que se vivía en este momento caracterizada por
una fuerte recesión económica, la falta de legitimidad y representatividad de los
partidos políticos, una espiral de violencia desatada en la década anterior con el
narcotráfico y el paramilitarismo como actores protagónicos, buscó un
reordenamiento constitucional que posibilitara con este nuevo marco jurídico
enfrentar los retos de esta difícil coyuntura.
A diferencia de la Constitución de 1886 en la que la alusión al tema de la
comunicación y de los medios se reduce a la libertad de expresión, en esta nueva
carta constitucional encontramos un mayor desarrollo. Al respecto, Rey (1998)
destaca lo siguiente:

Con relación a los medios de comunicación el trabajo de los constituyentes se

centró en la no censura, en la importancia del derecho a la información que
empieza a verse como de doble vía (de informantes e informados) dejando
atrás la unilateralidad de un derecho de prensa que insistía más en la libertad
de los comunicadores que en los derechos de las audiencias. Mostró como
complementarios a la libertad la responsabilidad social, determinó la
naturaleza pública del espectro electromagnético y generó un mecanismo —
la tutela— que si bien se extiende a la protección ágil y rápida de todos los
 derechos fundamentales ha tenido una importante repercusión en materia de
libertades informativas (p. 97).

Con la expedición de este articulado y los trabajos desarrollados en la

Comisión Primera, nos encontramos con una transformación estructural de la
relación entre los poderes. El aspecto más destacable tiene que ver con una
visión tripartita de separación de estos, los cuales van a tener autonomía bajo un
principio de colaboración y diseño de un nuevo modelo de intervención del
Estado a través de un organismo de rango constitucional autónomo, apuesta
esencial que se materializa en la composición de la junta administrativa. Garzón
(2015) establece cómo se trata de un modelo de intervención estatal, en el que el
Congreso va a desarrollar el mandato constitucional sobre el derecho a la
información. Por su parte, el Estado aparece como operador y regulador del
servicio de telecomunicaciones y de televisión.

La Ley 182 de 1995: nueva etapa en el rediseño del medio

Sancionada en la Administración de Ernesto Samper (1995-1999), entre sus
aspectos fundamentales, Benedetti Jimeno (1995), ministro de Comunicaciones
de este Gobierno, y a quien le correspondió su diseño y puesta en marcha, señala
como aspectos fundamentales la consideración de este medio como un servicio
público a cargo del Estado, el fortalecimiento de la televisión pública, la garantía
del derecho a la libre competencia, la lucha contra las prácticas monopolísticas,
la promoción de la industria nacional de la televisión y, en especial, la puesta en
marcha de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), en la medida en que da
respuesta al mandato constitucional relacionado con la presencia de un ente
rector responsable de este medio.
Como tareas prioritarias, la CNTV tuvo a su cargo la gestión de este servicio,
el fortalecimiento de su condición de servicio público, la promoción de formas
directas de participación de los ciudadanos y la promoción de la televisión
privada. El despegue no fue una tarea fácil, ya que, como lo señala en entrevista
Eduardo Osorio,25 exdirector de Audiovisuales de la Radio Televisión Nacional
de Colombia (RTVC) y miembro de la primera junta del ente autónomo, no había
ninguna reglamentación que fuera considerada como precedente en la medida en
que la Ley 42 de 1985 se refería más al diseño de la arquitectura institucional.
Con esta legislación, se contempla la creación de las distintas modalidades
desarrolladas con la clasificación del servicio, tema considerado prioritario en la
agenda con la que despegó el trabajo de esta entidad. Para ello, se estableció el
registro de proponentes, y previa evaluación de su experiencia, se procedió a su
otorgamiento desarrollado según los acuerdos expedidos para cada una de ellas.
Quince años después el balance del trabajo desarrollado por este ente
autónomo, no fue del todo satisfactorio. Infortunadamente, los desaciertos
cometidos por esta entidad fueron mayores que sus logros y estos se
desdibujaron por causa de los primeros. La clientelización en la elección de
comisionados, los altos costos de funcionamiento asociados a la pérdida de
credibilidad frente a decisiones tomadas de modo arbitrario, la exclusión y la
discriminación de otras modalidades televisivas, como la televisión comunitaria,
son ejemplos que sirven como referente para entender la desaparición de esta
entidad. Veamos con detenimiento solo una de las situaciones descritas, en
concreto, la elección de comisionados.
Recordemos cómo en el artículo 6 de la Ley 182 de 1995 en el capítulo II,
relacionado con la organización y estructura de la CNTV, se establece su
composición. Al respecto, Téllez (2000) señala cómo, desde el momento mismo
de la posesión de la primera junta directiva, los cuestionamientos provenientes
de distintos sectores de la opinión pública se dieron alrededor de dos aspectos.
Por una parte, su peligrosa politización debido a que en su composición se
privilegiaba la presencia del Gobierno, y por otra parte, el poder omnímodo en la
medida en que como máxima autoridad de la televisión le correspondió el
manejo de importantes recursos financieros provenientes de tasas, derechos y
tarifas exigidas a los operadores de este servicio. A lo anterior se suma el
otorgamiento de la prórroga a la concesión de los servicios, así como la
celebración de los contratos de concesión de las distintas modalidades televisivas
(privada, local, comunitaria, por suscripción).
Podría decirse que en este tiempo de existencia de la CNTV no se dio un solo
proceso de elección de comisionados que no estuviera salpicado por escándalos
de distinta naturaleza. La presión de los Gobiernos de turno para imponer a sus
miembros la creación de ligas de televidentes “fantasma” creadas para inscribir a
sus miembros y el poco interés de las facultades de Comunicación y Educación
en este proceso de selección llevaron a la junta directiva, con honrosas
excepciones, a personas que no presentaban las calidades profesionales,
personales e intelectuales para manejar los destinos de la televisión en Colombia.
Otra de las responsabilidades importantes por la que no respondió la CNTV
tiene que ver con la formulación de políticas para este medio. Al respecto, Rey
(2011) comenta lo siguiente:

Las principales tareas de la CNTV se quedaron a medias e inclusive en el

tintero. Una primera, su papel de determinador de políticas públicas de
 televisión. No se hizo la plana de las definiciones que se necesitaban cuando
cambió radicalmente el contexto de los medios y en concreto de la televisión.
La CNTV siempre operó como una regadera, pero casi nunca como un órgano
serio de estudio, de análisis, ejecución y evaluación de las políticas. Las
reglas cambiaban, los propósitos se desvanecían, lo avalado se olvidaba.

Hoy se necesitan políticas que hablen de la convergencia tecnológica, que

imaginen de otro modo las televisiones locales, regionales y públicas, que
estén dispuestas a permitir el acceso de otros sectores (no únicamente los
grandes grupos), que estimulen el desarrollo de las industrias creativas tan
importantes mundialmente, que orienten flexiblemente los cambios en estos
tiempos digitales, que encuentren conexiones con la sociedad que finalmente
es la que paga por ver (Rey, 2011).

Y así es como resultado del Acto Legislativo 2 de 2012, con el cual se

elimina el rango constitucional que tenía la CNTV, se puso fin a la existencia de
este polémico ente regulador. Con su desaparición, el Ejecutivo procedió a la
formalización del proyecto que le daría vida a la Ley 1507 de 2012 que crea la
Autoridad Nacional de Televisión (ANTV). Sin embargo, con esta decisión, la
televisión colombiana perdía su carácter autónomo, una batalla que se ganó con
la expedición de la Constitución de 1991 y que fue respaldada por la asamblea
constituyente. Al respecto, Garzón (2015) menciona cómo, a pesar de la
pertinencia de la reforma constitucional, no era necesario desconstitucionalizar
el ente autónomo para el manejo de la televisión en la medida en que los
argumentos jurídico-políticos que fundamentan esta decisión obedecen más a un
sistema de frenos y contrapesos a los poderes del Estado.
De hecho, esta pérdida de autonomía aparece como una de las mayores
amenazas en la puesta en marcha de esta entidad. Si bien es cierto fue
fundamento de la creación de la CNTV en los años de existencia, se evidenció
justo lo contrario, pues en ella se hizo presente el asedio del clientelismo, y la
presión de intereses del sector público y privado la convirtieron en un “rey de
burlas” permanente. En ese sentido, la ANTV despega con un mal precedente
hasta tal punto que algunos analistas del medio señalan cómo la actual
legislación se expide para “cerrar” la CNTV y sin pensar en la reforma que la
televisión estaba necesitando en la actual coyuntura.

La ANTV como apuesta por una nueva era para la televisión

Con este antecedente, el 9 de abril de 2013 inició labores la ANTV. Definida
como la agencia estatal responsable de la ejecución de planes y programas de la
prestación del servicio, con ella se pretende dar un nuevo aire al manejo del
medio y buscar así superar los problemas de la entidad relacionados con temas
presupuestales, personal y funciones que presentara la CNTV como entidad que la
antecede en el manejo de la televisión.
En su fase de despegue, la ANTV estableció una serie de metas relacionadas
con la continuidad a los procesos que quedaron pendientes como resultado de la
desaparición de la CNTV y relacionados con sus estatutos y direccionamiento
estratégico. Frente a la agenda estratégica del primer año, Sabbagh (2013)
destaca de ella cuatro líneas de acción. La primera centrada en la mayor oferta de
canales, la segunda en la apertura del mercado, la tercera tiene que ver con la
interlocución con otros actores del medio y la cuarta con el desarrollo
tecnológico (Sabbagh, 2013).
Y frente a la reasignación de funciones, y como lo señala el encabezado de la
Ley 1507 de 2012 que da vida a la ANTV, se establece la distribución de
competencias entre entidades del Estado y se dictan otras disposiciones.
Resultado de lo anterior, se crea el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y
los Contenidos (FONTV), y se establecen responsabilidades a la Comisión de
Regulación de las Comunicaciones (CRC) y a la Agencia Nacional del Espectro
(ANE) (Colombia, Congreso de la República, 2012). Desde este nuevo
ordenamiento en perspectiva, la CRC va a tener presencia en la televisión como
órgano regulatorio convergente. Por su parte, le corresponderá a la ANE lo
relacionado con el soporte técnico y, en este escenario, interviene igualmente la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), cuya responsabilidad gira en
torno a los derechos de los consumidores y la libre competencia empresarial.
En este punto es importante recordar cómo la CRC nace como resultado del
rediseño del sector de las telecomunicaciones realizado en el primer Gobierno de
Álvaro Uribe, y que materializa lo indicado en la Ley 14 de 1991, que fue
derogada parcialmente por la Ley 182 de 1995, en la que se señalan como
funciones “la promoción de la competencia en el sector, evitar abusos y regular
los mercados” (Colombia, Congreso de la República, 1991). Por su parte, le
corresponden a la ANE igualmente como funciones la formulación de políticas,
planes y programas relacionados con el espectro, la vigilancia y el control, su
gestión técnica y la imposición de sanciones (Colombia, Congreso de la
República, 2009).
En este punto, es importante destacar cómo este proceso de reasignación de
funciones de la ANTV es uno de los obstáculos que experimenta la entidad en la
medida en que las decisiones que se toman, que en la mayoría de los casos
requieren una particular celeridad dadas las características del desarrollo
vertiginoso del sector, se pueden entrabar dadas las dificultades que de entrada
experimentan estos entes institucionales. A lo anterior es necesario añadir la
dificultad para asumir tareas comunes cuando todas ellas, salvo la ANTV, prestan
múltiples servicios.
Otro tema problemático tiene que ver igualmente con la relación entre
entidades, como sucede en la televisión pública y su relación con la ANTV a
través del FONTV. En este punto, es importante destacar la importancia que
reviste esta modalidad televisiva para América Latina y, de modo particular, para
nuestro país al estar relacionada con un proceso de paz y el rediseño de nuestra
democracia. En este sentido, los medios públicos tienen una gran
responsabilidad en la medida en que, a través de ellos, es posible la inclusión y
la presencia de actores hasta entonces invisibilizados. Estos medios son
particularmente lugares de expresión y generadores de procesos que benefician a
las colectividades.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados a lo largo de su historia,
frente a este tema en el país todavía falta un largo camino por recorrer. En este
sentido, nos encontramos con la RTVC como sistema de medios públicos,26 cuya
apuesta de construcción no ha sido una tarea fácil a lo largo de sus doce años de
funcionamiento debido, entre otras razones, a los problemas de sostenibilidad
económica, política y sociocultural. Como un ejemplo que sirve para ilustrar esta
situación, se menciona la existencia de doce directores desde su puesta en
marcha. Igualmente, las relaciones interinstitucionales aparecen como una
limitante. En entrevista con John Jairo Ocampo, actual director de la RTVC, este
señaló las dificultades relacionadas con la financiación de este proyecto:

En el caso de Señal Colombia a pesar de que esta entidad se lleva la mayor

parte de los ingresos del FONTV en su condición de operador nacional estos
son insuficientes dados los costos que supone la producción de televisión en
este momento. Otro problema que se presenta tiene que ver con las relaciones
interinstitucionales en la medida en que no existe un trabajo en equipo entre
la RTVC y la agencia situación que se manifiesta en el tema de los contenidos.
[…] A lo anterior ha de sumarse por una parte la presión de los canales
privados que intentan impedir que la televisión pública “asome la cabeza”, y
por otra, la actual penetración del cable, que igualmente se roba la
audiencia.27

Al revisar las labores ejecutadas en estos tres años de funcionamiento de la

ANTV, es importante destacar igualmente una serie de proyectos relacionados con
tres temas: los contenidos, la discusión sobre la labor de los entes reguladores
del sector y la reformulación de la política pública de televisión. En el primer
caso, nos referimos al Observatorio de Contenidos, con el se busca el diseño y la
implementación de una estrategia de acompañamiento de los contenidos de
televisión de cobertura nacional y cuyo desarrollo está a cargo de la Maestría en
Comunicación de la Universidad Nacional de Colombia. En este momento, este
proyecto se encuentra en la fase de entrega de resultados.
El segundo proyecto tiene que ver con la Plataforma de Reguladores del
Sector Audiovisual (PRAI) desde donde se han desarrollado eventos, como la
Cuarta Cumbre de la Plataforma Iberoamericana de Reguladores de Televisión
Colombia realizada en Bogotá los días 24 a 26 de noviembre de 2014. En ella,
contando con una importante presencia de invitados internacionales y
nacionales, se discutieron los desafíos que supone la regulación en un contexto
global y la necesidad de redefinición de los papeles de los actores que participan
en este proceso. El 8 de mayo de 2015 se realizó asimismo la Cátedra sobre la
Libertad de Expresión, Límites y Responsabilidad Social, tema considerado
esencial en la reflexión sobre el papel de la televisión en el fortalecimiento de las
democracias en el continente.
El tercero de ellos está relacionado con la reformulación de la política
pública en televisión y/o audiovisual en Colombia contemplada en la Agenda
Estratégica de la ANTV para 2015-2018. Una funcionaria de la ANTV28 indicó
cómo el nuevo entorno audiovisual y la presencia de nuevas plataformas hacen
necesario revisar la legislación existente para su actualización. Esto en la medida
en que las legislaciones que establecen el actual modelo de explotación del
servicio presentan una situación de desfase frente a la aparición de nuevos
agentes que hacen presencia a través de distintas plataformas y generan
problemas con los operadores.
Para ello, se conformó una comisión de expertos que tiene como
responsabilidad la elaboración de esta propuesta, cuyo propósito central es la
preparación de un nuevo marco de política pública para hacerles frente a los
cambios en el sector relacionados con fenómenos, como la convergencia y las
nuevas plataformas. Se espera que en este primer semestre de 2016 se cuente con
la versión definitiva.29 Este tema es, sin lugar a dudas, una de las tareas
apremiantes de la entidad dada la urgencia de preparar al medio para hacerles
frente a los desafíos relacionados con la convergencia.
En relación con la necesidad de elaboración de un nuevo marco regulatorio,
el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ha
asumido un trabajo más participativo con la realización de las Mesas de Trabajo
sobre Televisión y Contenidos Audiovisuales que se van a llevar a cabo en
distintas regiones del país, con el fin de discutir este tema con los distintos
actores del sector (representantes de la Comisión Sexta del Senado y Cámara,
agentes de la industria, gremios y representantes de las autoridades que manejan
el medio (ANTV, CRC, ANE). Esta actividad cuenta con el respaldo del
Departamento de Derecho de la Universidad Externado de Colombia.30
Y mientras tanto, desde el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones como desde la ANTV se trabaja en este tema. Se han presentado
algunas propuestas relacionadas con la reforma a la legislación, situación que
evidencia la visibilidad y el carácter coyuntural del tema. En un primer
momento, nos encontramos con el Proyecto 068 de 2015 presentado en julio
pasado por el Centro Democrático y liderado por la senadora María del Rosario
Guerra, exministra de Comunicaciones y el representante Diego Patiño.
Considerado por algunos investigadores del medio como una “colcha de
retazos”, no logra como propósito la redefinición de la política y regulación en el
sector para hacerlas compatibles con las tecnologías de la información y de la
comunicación (TIC) mediante la convergencia tecnológica, a la vez que propone
modificaciones que suponen un retroceso en la historia de este medio.
El otro proyecto es el 077 de 2015 con el cual se busca la integración los
servicios de comunicación audiovisual y la provisión de contenidos sobre redes
de telecomunicaciones dentro de las políticas públicas de las TIC. Conocidas
como Over-The-Top (OTT), con ellas se prestan contenidos que aprovechan el
uso de internet, y como referente encontramos el caso de Netflix, cuyo
crecimiento exponencial es innegable (Dinero, 2015).
Al respecto, Gómez (2015) señaló, entre las deficiencias de este proyecto, la
propuesta de desaparición de la RTVC para entregar el manejo de la televisión
pública a una empresa privada, así como el desconocimiento de aspectos
esenciales de la jurisprudencia constitucional y administrativa relacionada con
este medio masivo.
Han transcurrido sesenta y dos años desde el nacimiento de la televisión en
Colombia, un medio de comunicación que, sin lugar a dudas, forma parte de
nuestra identidad. En este tiempo transcurrido, son muchos los aciertos que se
pueden señalar relacionados con la consolidación de géneros, como las
telenovelas y los seriados, cuya proyección ha posicionado a nuestro país
nacional e internacionalmente. A lo anterior es necesario añadir las
transformaciones del medio debido a su desarrollo tecnológico, gracias a lo cual
la televisión de hoy es otra distinta a la que existía medio siglo atrás.
En ella, el panorama está caracterizado por la presencia de productores de
contenidos y por los responsables de su distribución, situación que ha
transformado de manera estructural el consumo caracterizado por la migración
de televidentes a distintas plataformas vía streaming, y todo ello gracias a sus
facilidades de acceso.
Todos estos temas no hacen parte del futuro del medio, sino de un presente
que pareciera no se ha resuelto a través de la historia de los entes reguladores y,
en este sentido, el balance que se hace de la gestión realizada a lo largo de más
de medio siglo de historia deja mucho que desear. En el caso de la ANTV, es
importante señalar que, si bien es cierto que existen interesantes proyectos en
curso frente a su desarrollo y ejecución, se replican los problemas que
caracterizaron a la CNTV. Los temas establecidos en la agenda estratégica
pareciera que no se socializan de modo suficiente en el interior de la entidad
donde se trabajan como feudos independientes así como también fuera de ella.
Los problemas de relación con interlocutores clave, como la CRC o la ANE e
inclusive con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, están a la orden del día. Se hace necesario, entonces, ampliar la
discusión de los temas de agenda con los distintos actores sociales relacionados
con este medio y así enfrentar la realidad de este medio masivo caracterizada
hoy por una situación de crisis que es necesario enfrentar de modo colectivo.
Este es un debate donde hasta el momento se han privilegiado las razones
económicas que, si bien es cierto son significativas, no pueden ser los únicos
argumentos en esta discusión.
La democracia y el posconflicto precisan de espacios para el diálogo,
entendido como acuerdos que respeten la diferencia y la diversidad cultural. Y,
en este escenario, el papel de la televisión, frente a la construcción de la cultura
política de los colombianos, aparece como una tarea fundamental. Esta meta es
difícil de lograr frente a la uniformidad de contenidos a la que les apuestan los
grupos mediáticos interesados más en un periodismo prismático que dificulta la
conexión de diferentes públicos y la generación de espacios de deliberación.
El reto es grande y, sin embargo, el momento es propicio. El desafío para los
medios en general y de modo específico para la televisión es la construcción de
oportunidades para que se dé un diálogo desde la diferencia. Este ha de ser el
compromiso de un medio que tiene una responsabilidad importante en la
reconstrucción de un país que intenta una restauración colectiva de su tejido
social.

_________________________
25 Entrevista personal, 15 de enero de 2016.
26 Conformado hoy por Señal Colombia, Canal Institucional y Canal Uno, al igual que las emisoras
públicas nacionales Radio Nacional de Colombia y Radiónica, a través de la web cuentan con dos emisoras
en línea: Señal Clásica y Señal Rock Colombia.
 27 Entrevista personal, 20 de enero de 2016.
28 Entrevista personal, 25 de enero de 2015.
29 Entrevista personal, 25 de enero de 2015.
30 Hasta el momento se ha realizado una mesa en Cartagena y otra en Cali. La información de la
propuesta está disponible en
http://micrositios.mintic.gov.co/mesas_politica_publica_tv_contenidos_audiovisuales/files/mesas_trabajo_memorias_desarro
Capítulo 5
La radio comunitaria en Colombia, ejemplo de la
relación comunicación y cultura

En el propósito de comprender la relación entre las políticas culturales y de

comunicación, se hace necesario observar cómo se insertan los procesos
comunicativos en las culturas y viceversa. Un ejemplo de esta relación es, sin
lugar a dudas, el desarrollo de la radio comunitaria en Colombia, que propone
visiones alternativas de la comunicación en relación con determinados contextos
particulares. Recorrer la trayectoria de la radio comunitaria o ciudadana desde
sus orígenes, la forma en que ha sido reglamentada y los resultados de las
distintas experiencias brinda elementos fundamentales para comprender la
relación comunicación-cultura y los retos, las tensiones y las posibilidades que
se vislumbran en el contexto actual.
En la historia de los medios de comunicación en Colombia, es reconocido el
papel que la radio ha tenido como medio de información, divulgación y
entretenimiento, pero, al mismo tiempo, como agente constructor de identidad y
de tejido social con un fuerte arraigo en los territorios y las poblaciones, incluso,
a pesar de que, desde sus inicios, ha estado al servicio de intereses comerciales y
políticos.
Para Pareja (1984), el surgimiento de la radiodifusión en Colombia, en la
década de 1930, responde a un contexto económico y político específico que
impuso en el país el modelo de los Estados Unidos, el cual privilegia el carácter
privado y comercial de la radio, donde los intereses de la industria para abrir
nuevos mercados y generar audiencias configuran el contenido de la
programación y la estructura de las nuevas empresas radiofónicas. De igual
manera, en este modelo, tanto los partidos políticos como el Estado ven la
necesidad de tener un control sobre el medio considerándolo como una
herramienta ideológica, en parte porque se comprende su gran potencial de
conectar a las regiones e integrar a las poblaciones dispersas en los proyectos
políticos o económicos.
Entre las décadas de 1940 y 1980, el modelo comercial se consolidó y se
establecieron las grandes cadenas radiofónicas, como Caracol, RCN y Todelar. Se
logra un crecimiento sostenido tanto en número de emisoras como en la
audiencia, incluso en los momentos en que se aplicó censura y control por parte
del Estado. En general, en este periodo, la programación estuvo cada vez más
determinada por una visión comercial, donde la pauta publicitaria y los intereses
políticos y económicos de los dueños de las emisoras marcaban tanto los
contenidos como la estructura de las parrillas y hasta la relación con la
audiencia.
Sin embargo, surgen también otro tipo de propuestas que se etiquetan como
emisoras culturales y educativas. La primera de ellas, la HJN, creada en 1929,
tuvo carácter estatal y pasó luego a ser la Radiodifusora Nacional y hoy Radio
Nacional de Colombia, manejada por la Radio Televisión Nacional de Colombia
(RTVC). Otras emisoras de este tipo fueron la Emisora de la Universidad de
Antioquia (1934) y la Radio Bolivariana de la Universidad Pontificia
Bolivariana (1948), así como algunas emisoras de entidades religiosas (Pérez,
1988). Estas emisoras se diferenciaban en especial por el tipo de contenidos que
ofrecían y que apelaban a la capacidad educativa del medio. Para Pareja (1984),
las experiencias más destacables son la de la HJCK y Radio Sutatenza. La
primera, dedicada principalmente a la música clásica y la alta cultura, logró un
buen posicionamiento y reconocimiento entre la audiencia, en especial de clases
altas. Por el contrario, Radio Sutatenza se dirigió a las clases populares y
constituye una experiencia sui generis no solo en el país, sino
internacionalmente, y aporta el sustento para la radio comunitaria.
En 1947, nace Radio Sutatenza, creada por el padre José Joaquín Salcedo,
desde la parroquia de Sutatenza en Boyacá, que dará paso con posterioridad a las
Escuelas Radiofónicas de la Organización Cultura Popular (ACPO). Esta era
básicamente una propuesta de educación-alfabetización dirigida a los
campesinos con el fin de mejorar su bienestar. Las lecciones que se impartían a
través de la radio eran reforzadas por tutores previamente capacitados (Pareja,
1984, p. 87). En la década de 1960, Radio Sutatenza se convirtió en el complejo
radial con mayor potencia y cobertura en el país, complementado su labor con
los institutos de formación, el periódico El Campesino y la Editorial Andes, en la
cual se publicaron la Biblioteca del Campesino y diversos materiales educativos.
Las presiones por mantener la financiación de un proyecto de tal envergadura
y la necesidad de inserción en el mercado fueron desdibujando la propuesta
inicial y su oferta de programación. Finalmente, Radio Sutatenza fue comprada
en 1989 por Caracol Radio, aunque los programas de formación para los
campesinos fueron sostenidos por la Organización Cultura Popular hasta 1994.
Radio Sutatenza y sus Escuelas Radiofónicas se han constituido en un
antecedente de la radio comunitaria por su carácter educativo, la apuesta por
llegar a su público a través de lenguajes propios y las innovaciones en la
producción de mensajes y formatos. El modelo se convirtió, además, en referente
de distintos proyectos en América Latina y fue decisivo en la conformación de la
Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica (ALER) en 1972 (Banco
de la República, Biblioteca Luis Ángel Arango, s. f.).
A pesar de su reconocimiento, su modelo está distante de las propuestas
actuales y de lo que hoy se ha ido configurando como radio comunitaria, no solo
por la forma en que surge la propuesta, sino porque los objetivos y contextos que
la inspiraban han cambiado. Al respecto, Osses (2015) señala:

Las experiencias actuales de la Radio Comunitaria no tienen mucho

conocimiento sobre lo que fue Radio Sutatenza, lo cual les ha impedido
derivar aprendizajes sobre metodologías, lenguajes radiofónicos y formas de
acercamiento a las audiencias, características que fueron pioneras en este
campo en América Latina (p. 268).

Ahora bien, sin desconocer los antecedentes mencionados, pero teniendo en

cuenta la forma en que se desarrolla el servicio de radiodifusión sonora en el
país, que, como ya se dijo, respondió principalmente a un modelo privado y
comercial, es importante preguntarse por las razones y las transformaciones
sociales que permitieron la emergencia de los medios alternativos, populares y
comunitarios.
El contexto social y político del país durante las décadas de 1960 y 1970,
marcado en especial por el desarrollo del Frente Nacional, la irrupción de grupos
subversivos y la creciente urbanización, entre otros fenómenos, genera la
aparición de nuevos sujetos y movimientos sociales que requieren espacios de
participación y expresión. Adicionalmente, nuevas miradas desde las ciencias
sociales abren caminos para dar visibilidad a dichos sujetos sociales y, a la vez,
generan un compromiso de la academia y la investigación con los contextos del
país.
En estos procesos, la comunicación empieza a salir de las corrientes
funcionalistas, centradas en los efectos de los medios masivos, para preguntarse
por aquellos fenómenos que ocurren en la recepción y los usos de los medios,
pero también por el papel de la comunicación en relación con la cultura y su
papel en las transformaciones sociales, la generación de desarrollo y equidad y la
construcción de ciudadanía. De la mano de propuestas como la Investigación-
Acción Participativa (IAP) y la Educación Popular, aparecen corrientes, como la
comunicación alternativa o la comunicación para el desarrollo, entre otras
denominaciones, las cuales tendrán su mayor desarrollo en la década de 1980.
Es en este contexto que la radio comunitaria se empieza a hacer visible y a
configurar sus particularidades desde diversas experiencias en el país. En 1983
había más de 510 emisoras en la Asociación Mundial de Radios Comunitarias
(AMARC) y en Colombia se daba el surgimiento de las emisoras locales: “No sin
poca molestia de los intereses privados de los grandes monopolios y una fuerte
persecución a los radialistas y el cierre de estaciones, decomiso de equipos, entre
otras acciones emprendidas” (Red Comunicación Comunitaria, 2010, p. 44).
El comienzo de la radio comunitaria es difuso y recoge diferentes tipos de
experiencias: producción de programas considerados comunitarios que se emiten
por emisoras comerciales, informativos transmitidos por altoparlantes, casetes
foro que circulan en eventos comunitarios o través del transporte público,
perifoneo y emisoras “pirata” que emiten sin licencia. Cercanas o motivadas por
proyectos de comunicación alternativa y popular y por procesos organizativos
comunitarios, estas radios empiezan a mostrar la creciente necesidad de las
comunidades de encontrar espacios de expresión que hablen de sus realidades y
problemáticas y que, al mismo tiempo, permitan la participación de los actores
locales, usualmente excluidos de los medios de comunicación masivos. La
Constitución de 1991, al consagrar la libertad de expresión y el derecho a fundar
medios de comunicación, dará un soporte a estas aspiraciones, que buscan el
reconocimiento y apoyo.
Gómez y Quintero (2002) identifican tres experiencias destacadas en esta
trayectoria: la conformación de la Red de Radioemisoras Comunitarias del
Litoral Pacífico (1989), la conformación de la Red de Emisoras Comunitarias de
Santander y el programa Fiesta de la palabra.
Sobre la Red del Pacífico, Gómez y Quintero (2002, pp. 16-18) señalan que
la red nació en un contexto formal, institucional y estatal que, además, contó con
el liderazgo del sector académico, con el propósito de interconectar a pequeñas
poblaciones del Pacífico colombiano y dotarlas de infraestructura para tal fin. De
esta manera, en abril de 1993, se da al servicio la Emisora de Guapí, que, aun sin
contar con licencia que la legalizara, podría considerarse la primera emisora
comunitaria propiamente dicha de Colombia.
Por otra parte, también desde finales de la década de 1980, con la
participación de entidades, como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), la
Universidad Autónoma de Bucaramanga (UAB), el Ministerio de Salud y la
Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica (ALER), se puso en
marcha el programa radial institucional La voz del barrio, que promovió la
capacitación de “reporteros populares” y la conformación de grupos y colectivos
de comunicación en distintas localidades (Gómez y Quintero, 2002, p. 18). La
experiencia de La voz del barrio permitió generar sinergias con diversos
procesos organizativos en comunicación que se desarrollaban en la región desde
hace algún tiempo, lo cual llevó a la conformación de la Red de Emisoras
Comunitarias de Santander, En Contacto. Así se genera una concepción diferente
de la radio comunitaria, que promueve visiones críticas frente a los modelos de
radio tradicionales e intenta crear nuevos espacios de participación y
comunicación con las audiencias, ligados a procesos de desarrollo y
empoderamiento de las comunidades.
Finalmente, Fiesta de la palabra es un proyecto de coordinación institucional
desarrollado en Bogotá, con el cual se adelantaron acciones de comunicación
que favorecieran el desarrollo social de siete localidades de la ciudad. Del
proyecto surgieron iniciativas de formación de emisoras comunitarias, así como
la utilización de espacios en emisoras comerciales, pero para difundir otro tipo
de contenidos. Durante más de un año, se realizó un programa semanal llamado
Fiesta de la palabra, que se transmitía a través de diversas emisoras, con
contenidos de interés para las localidades participantes (Gómez y Quintero,
2002, pp. 19-20).
Sin embargo, es durante la década de 1990 que se da el crecimiento y el
reconocimiento de las radios comunitarias en el país, de la mano del surgimiento
de diversos colectivos de comunicación y de la formación de las redes y
asociaciones, como la Asociación de Radios Comunitarias de la Costa Caribe, la
Red de Radio de Boyacá, la Red de Emisoras Comunitarias del Magdalena
Medio y la Red de Emisoras Comunitarias del Putumayo, entre otras. En 1996,
se organiza la Red Colombiana de Emisoras Comunitarias (Recorra). Cada una
de estas experiencias muestra un proceso particular de acuerdo con sus contextos
y las necesidades propias de cada región. El apoyo de diferentes ONG, así como
del Ministerio de Cultura y la concertación con el Ministerio de Comunicaciones
(hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones), ha
sido decisivo en estos procesos, que por supuesto no han estado exentos de
obstáculos.
Desde 1995 hasta 1999 se realizaron encuentros nacionales de radios
comunitarias y, posteriormente, a través del Ministerio de Cultura, se llevaron a
cabo las Mesas Regionales y Nacionales de Comunicación (2001-2002) y se
establecieron los Consejos Nacionales y Regionales de Medios. Es también en la
década de 1990 que se generan los procesos de legislación del servicio y se
empieza a desarrollar la normativa correspondiente. Actualmente, de acuerdo
con los registros del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, cuentan con licencia 624 emisoras comunitarias en todo el
país.
Normativa e institucionalidad
La preocupación por los medios de comunicación comunitarios y ciudadanos
entró en la institucionalidad del país a través del Grupo de Comunicación y
Desarrollo conformado, en la década de 1990, por varios académicos y
reconocidos profesionales de la comunicación que recogen los postulados del
Informe McBride y proponen escenarios para la apertura y democratización de
las políticas nacionales de comunicación. A partir de sus reflexiones y aportes,
en 1990, se expide el Decreto 1900, que otorga al Ministerio de Comunicaciones
la función de auspiciar la participación comunitaria y desarrollar proyectos de
comunicación social, lo cual posteriormente llevó a la creación de la Dirección
General de Comunicación Social del Ministerio, desde donde se propicia el
debate sobre los medios comunitarios (Gómez y Quintero, 2002, p. 14).
A pesar de que ya se contaba con experiencias de radio comunitaria de
diversa índole, solo después de la Constitución de 1991 se empieza a gestionar la
legislación del sector. El primer momento se da en 1993 cuando la Ley 80 o de
Contratación Administrativa establece el servicio de radiodifusión comunitaria
como sujeto de contratación.

El servicio comunitario de radiodifusión sonora será considerado como

actividad de telecomunicaciones otorgado debidamente mediante licencia,
previo cumplimiento de los requisitos y condiciones jurídicas, sociales y
técnicas que disponga el gobierno nacional (Colombia, Congreso de la
República, 1993, art. 35).

Este hecho generó la movilización de las organizaciones interesadas que

mediante distintos procesos de concertación lograron la promulgación del
Decreto 1695 de 1994, que reglamentaba el servicio de radiodifusión sonora
comunitaria. El Decreto no fue aplicado y al año siguiente fue derogado y
reemplazado por los decretos 1445, 1446 y 1447 que conforman el Estatuto de
Radiodifusión Sonora. El cambio generó inconformidad entre muchas de las
organizaciones de radios comunitarias, ya que no fue resultado de la
concertación. Sin embargo, al finalizar 1997, el Ministerio de Comunicación
había asignado más de 500 licencias para radio comunitaria. Osses (2015, p.
282) afirma que, entre la promulgación del primer decreto y la adjudicación de
las licencias, se dio una desestructuración y debilitamiento del incipiente
movimiento de radios comunitarias debido a diversos factores, como la
competencia por las licencias, la exclusión de emisoras para las ciudades
capitales y la campaña de control y represión, que incluyó el decomiso de
equipos, con el fin de no permitir la existencia de emisoras ilegales.
Posteriormente, la Resolución 1981 de 2003 retoma y revisa la
reglamentación para la radio comunitaria que incluye la creación de las Juntas de
Programación. A través de estas, se busca que las emisoras garanticen la
participación real de las comunidades locales en la orientación de los contenidos.
También se establece la obligación de disponer de un Manual de estilo y de las
instancias de rendición de cuentas frente a la ciudadanía (Colombia, Ministerio
de Comunicaciones, 2007).
Una de las mayores inconformidades surgidas durante el proceso de
legalización y asignación de frecuencias fue la imposibilidad de acceder a las
emisoras en las ciudades capitales, lo cual desconocía algunas experiencias
importantes que había gestado la radio comunitaria (como era el caso de la
emisora de Usme y el programa de Fiesta de la palabra, por ejemplo). Así, en
2005, un grupo de quince organizaciones de radio comunitaria en Bogotá
encabezadas por la Red Colombiana de Radio Comunitaria y la Red Distrital de
Radio Comunitaria Antena Ciudadana instauran una acción de tutela, basada en
las peticiones que por más de diez años habían hecho al Ministerio de
Comunicaciones. Aunque la tutela fue negada en primera instancia, la Corte
Constitucional revisa el caso y falla favorablemente en 2006.
La Sentencia 460 de 2006 proferida por la Corte parte en dos la historia de la
radio comunitaria en el país. ¿Por qué razón? El fallo establece como derecho
fundamental las iniciativas de los ciudadanos a crear emisoras comunitarias, es
decir, le da estatus constitucional a este derecho y, por tanto, lo hace tutelable.
Otro aspecto fundamental de esta sentencia de la Corte Constitucional es que, si
bien es cierto que las emisoras comunitarias requieren la obtención de una
licencia para operar legalmente, debido al uso del espectro electromagnético, que
es de propiedad del Estado, las autoridades no pueden transformar el
otorgamiento de dicha licencia en una forma de control previo, ni de censura
(Red Comunicación Comunitaria, 2010).
Fruto de lo anterior, en 2007, se abre la primera convocatoria para ciudades
capitales que incluye Tunja, Rioacha, Quibdó, Mitú y Puerto Carreño; la segunda
convocatoria incluye otras quince ciudades y, finalmente, en la tercera
convocatoria se entregan licencias en Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla.
En 2008, se publica la Política de Radiodifusión Sonora Comunitaria por
parte del Ministerio de Comunicaciones, en la que se establecen como
principios: 1) el derecho a la libre expresión, la información, la comunicación y
el acceso universal a las telecomunicaciones; 2) el estímulo a la participación
democrática y a la representatividad con la promoción de la comunicación
comunitaria y ciudadana; 3) el reconocimiento a la diversidad, el estímulo a la
pluralidad y la construcción de la convivencia y la paz; 4) la responsabilidad
social, entendida como la construcción concertada de lo público, la promoción
de la equidad y la mediación en la resolución pacífica de los conflictos, y 5) la
responsabilidad ambiental, que propone un papel de las emisoras comunitarias
en la relación de las comunidades con su entorno (Colombia, Ministerio de
Comunicaciones, 2008).
En desarrollo de la política, el documento Conpes 3506 de 2008 recoge sus
lineamientos y da las pautas para su efectiva implementación, que incluye
recomendaciones que ponen de presente la necesidad de la articulación
institucional. Por otra parte, la Resolución 2235 de 2008 crea el Comité
Consultivo para la Radio Comunitaria, el cual fue reformado con la Resolución
0053 de 2015. Este Comité permite el diálogo y la reflexión permanente sobre la
situación de las emisoras comunitarias. Finalmente, es la Resolución 415 de
2010 la que en este momento establece las normas generales para la
radiodifusión sonora en el país, que incluye la radio comunitaria. En esta
Resolución, se define, a partir del carácter de la programación como radio
comunitaria,

cuando la programación está orientada a generar espacios de expresión,

información, educación, comunicación, promoción cultural, formación,
debate y concertación que conduzcan al encuentro entre las diferentes
identidades sociales y expresiones culturales de la comunidad, dentro de un
ámbito de integración y solidaridad ciudadana, en especial, a la promoción de
la democracia, la participación y los derechos fundamentales de los
colombianos que aseguren una convivencia pacífica (Colombia, Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2010, Resolución
415, art. 18, c).

Por otra parte, en el título V de la misma Resolución, se define la

radiodifusión sonora comunitaria como un servicio público participativo y
pluralista, orientado a satisfacer las necesidades de comunicación y a facilitar el
ejercicio del derecho a la información y a la participación (Colombia, Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2010, Resolución 415,
art. 77).
Este marco regulatorio ha ido dando una configuración específica al servicio
tanto desde el punto de vista tecnológico, que tiene que ver directamente con la
cobertura y calidad de la emisión, como también a sus fines y principios
vinculados a los derechos ciudadanos y a su gestión y financiación. Sin duda,
este marco brinda posibilidades para la organización y sostenibilidad del sector y
les otorga a las emisoras una responsabilidad social, cultural e inclusive
ambiental. Pero, al mismo tiempo, en muchos casos desconoce los contextos y
las condiciones locales y los obstáculos que deben superar las emisoras, en
especial para su financiación y sostenibilidad.
Del anterior recorrido, se destaca, en primer lugar, el hecho de definir la
radio comunitaria como un servicio público, lo cual implica, por tanto,
reconocerla como un derecho que debe ser garantizado para toda la sociedad y
que por sus características no se limita al mero acceso (cobertura), sino que debe
ofrecer las condiciones para el efectivo ejercicio de los derechos que se asocian
al servicio, en este caso la libertad de expresión, el derecho a la información y a
la comunicación, principalmente. Esta definición propone por parte de las
mismas emisoras comunitarias, prestadoras del servicio público, un compromiso
y responsabilidad en el ejercicio y la garantía de dichos derechos para sus
comunidades.
Una segunda definición alude al carácter participativo y pluralista, lo cual
establece una diferencia con los medios comerciales, igualmente considerados
un servicio público. Así, el concepto de diversidad se vuelve un eje central para
la radio comunitaria. Diversidad en la cual sea posible visibilizar la multiplicidad
de voces y actores que no tienen cabida en las radios de carácter comercial. La
radio comunitaria debería ser por tanto un conjunto heterogéneo de relatos y
narrativas, de actores y de formas de hacer y ejercer la comunicación. Solo desde
un ejercicio consciente y constante de la pluralidad y participación se podrá
cumplir con el papel que se les ha asignado a los medios comunitarios de ser
espacios para el fortalecimiento de la democracia, la construcción de la
ciudadanía y la generación de espacios de convivencia pacífica.

El papel del Ministerio de Cultura

Como se dijo, la radio en Colombia siempre ha estado ligada a las
manifestaciones culturales y a los procesos sociales y, por esto, desde el Estado
ha sido necesario ir más allá de su regulación como servicio de
telecomunicación, para que la radio sea considerada como parte de la riqueza, la
diversidad y, en general, la producción cultural.
Por esta razón, la producción de contenidos, así como la gestión de la radio,
no han sido ajenas a la institucionalidad cultural del país. Así, en Colcultura se
crea la Unidad de Radio, que pasará luego a la Dirección de Comunicaciones del
Ministerio de Cultura, donde se ha desarrollado una constante labor de
fortalecimiento de los medios ciudadanos y comunitarios. No obstante, la tarea
no ha sido sencilla, ya que, como lo señala El Gazi (2006, p. 13), usualmente no
se reconoce a los medios como espacio de creación y actividad cultural y, por
tanto, la producción mediática no suele ser vista como parte del sector cultural.
Así, de acuerdo con El Gazi (2006, p. 17), quien fuera la coordinadora del Grupo
de Políticas e Investigación de la Dirección de Comunicaciones, se debió
realizar, y se continúa haciendo, un trabajo tanto externo como interno que
permitiera integrar y reconocer los medios ciudadanos y comunitarios al sector
cultural, no solo por parte de otros agentes culturales, sino, incluso, por los
medios mismos. Este reconocimiento se materializa en las resoluciones 0719 y
0912 de 2000 del Ministerio de Cultura, que declaran a los medios ciudadanos y
comunitarios (radio, prensa y televisión) como una expresión cultural de la
nacionalidad colombiana.
A partir de este reconocimiento, ha sido posible proponer y generar políticas
culturales de comunicación, así como la realización de diversos programas y
proyectos, en especial por parte del Ministerio de Cultura. Un ejemplo de ello
son las Mesas Regionales de Comunicación Ciudadana y los Encuentros
Nacionales de Medios Comunitarios y Ciudadanos, que tuvieron incidencia en la
formulación del Plan Nacional de Cultura y en la construcción de las políticas
culturales de comunicación.
Según El Gazi (2006, pp. 12-13), la política del Ministerio de Cultura hasta
2006 para el fortalecimiento del sector de la radio ciudadana y comunitaria se
resume en cuatro dimensiones: 1) estímulo a la participación en la elaboración
de la política pública para el área; 2) formación de integrantes del área en temas
de comunicación y gestión de emisoras; 3) producción nacional y estímulo a la
producción local radial, y 4) gestiones de proyectos para el fortalecimiento
integral del área.
Se puede afirmar que los distintos programas y proyectos desarrollados por el
Ministerio de Cultura en efecto han respondido a esta política. Radios
ciudadanas: espacios de ciudadanía y democracia local es tal vez el programa
más destacado que tuvo su mayor desarrollo entre el 2004 y 2009 que consistió
en generar una franja de programación para emisoras comunitarias y de interés
público. De acuerdo con algunos testimonios y experiencias de los radioalistas
(Giraldo, 2010), el proyecto logra romper los esquemas de producción y
programación de las emisoras comunitarias para proponer nuevos acercamientos
a los conceptos de democracia, participación, ciudadanía y cultura y
materializarlos en relatos y formas novedosas de apropiarse del medio y de
generar interacciones con la audiencia (ciudadanos).
Actualmente, el Ministerio de Cultura ha centrado su acción en el
fortalecimiento de la producción y circulación de contenidos culturales a través
de los medios ciudadanos y comunitarios, dirigiéndose no solo a las emisoras
comunitarias con licencia, sino a las emisoras indígenas (interés público) y a la
capacitación de productores y gestores culturales, colectivos de comunicación y
centros de producción, que alimentarán la programación de los medios.
Las emisoras comunitarias, así como las redes que las agrupan, afrontan
diversos retos. En primer lugar, la sostenibilidad que no solo debe ser económica
y administrativa (que le permita llenar los requisitos para el mantenimiento de la
licencia), sino social y política para que cuente con el soporte de la comunidad y
pueda cumplir con sus objetivos. De igual manera, el desarrollo de contenidos y
la relación con sus audiencias también necesita de permanente evaluación y
fortalecimiento. En los diagnósticos realizados, se puede ver cómo debido a
dificultades de gestión o financieras, o por la precariedad en los procesos
participativos, algunos medios tienden a dedicarse a la programación musical,
sin generar una diferencia con las propuestas comerciales. La revisión de la
reglamentación, y, en especial, de las condiciones de tarifas, uso del espectro,
realización de convocatorias, entre otros, también es un tema de constante
revisión. Finalmente, no debe dejarse de lado la interacción con las tecnologías
de la comunicación, que proponen nuevas formas de pensar la radio y la
televisión, abren nuevos canales y posibilitan nuevos espacios de participación,
pero, al mismo tiempo, reproducen o acrecientan brechas, inequidades y crean
nuevos espacios de exclusión.
El anterior recorrido presenta de manera resumida un proceso diverso y rico,
que no se agota en la regulación, ni en los programas o proyectos específicos,
sino que está lleno de historias particulares en cada región, municipio y
comunidad y permite señalar algunos puntos de encuentro y reflexión sobre la
relación entre comunicación y cultura.
Un primer punto es el paso de lo comunitario a lo ciudadano. Si bien no se
pierde el concepto de comunitario al pasar a lo ciudadano, se abre el concepto al
interés público al vincular directamente lo comunitario con el ejercicio de la
democracia y la participación. De esta manera, lo comunitario es precisamente la
posibilidad de ser sujeto de derechos y deberes con equidad en una sociedad
diversa. El paso de lo comunitario a lo ciudadano amplía también el escenario de
los medios ciudadanos, entendidos como agentes activos en la construcción de la
democracia, promotores de la participación y con una incidencia real en los
procesos de convivencia y resolución de conflictos al otorgar a los medios la
capacidad de convocatoria y diálogo.
Esta vinculación de los medios con la democracia y la participación solo es
posible a partir de su reconocimiento como creadores culturales, que proponen,
reproducen o transforman prácticas, estéticas y narrativas, sin las cuales no es
posible la construcción de nuevos escenarios de convivencia y paz y, en
definitiva, del ejercicio de la ciudadanía. Por lo anterior, el fortalecimiento de los
medios ciudadanos y comunitarios trasciende, aunque no desconoce, los
requisitos legales de operación, para buscar modelos y alternativas que
garanticen su sostenibilidad legal, financiera y administrativa. Sin embargo, las
políticas culturales de comunicación se deberán ubicar en el fortalecimiento de
los medios como productores de contenidos y prácticas culturales. Finalmente, el
actual escenario político y social del país abre la discusión sobre el papel
primordial de los medios comunitarios y ciudadanos en el posconflicto. Los
medios deberán actuar decididamente en la construcción de una cultura de paz,
lo que implica, entre otras tareas, comprometerse en los procesos de
reconstrucción de memoria y generar nuevos espacios de participación política y
de convivencia social. Este es, sin duda, el reto que nos compete a todos.
Capítulo 6
Encuentros y desencuentros entre políticas de
comunicación y políticas de cultura
GERMÁN REY B.

Las políticas públicas son tan solo una de las expresiones de la vida en
sociedad. Si se requieren es porque son necesarios acuerdos, arreglos
institucionales y pactos que faciliten la vida colectiva y que definan unas reglas
de juego suficientemente estables, pero también particularmente flexibles que
garanticen la defensa de los derechos, la determinación de los procesos
confiables y el desarrollo de los diversos sujetos de una sociedad. Construir
acuerdos es una tarea difícil, sobre todo, porque esta construcción se realiza en
medio de zonas complejas de la vida social —la seguridad, la salud, la educación
o las comunicaciones— en las que suele haber disputas prácticas, así como
comprensiones y modos de interpretación no siempre coincidentes y, por el
contrario, en conflicto.
Por eso, en la historia reciente de las políticas culturales, se ha pasado de su
concepción como “ordenamientos” a su comprensión como “conversaciones”.
La primera implicaba una participación unilateral de los Estados mientras que en
la segunda hay una horizontalidad participativa de los diferentes actores de la
sociedad.31
Las políticas comunicativas en su desarrollo integrado con las políticas
culturales no son una excepción. Por fortuna, su itinerario comienza más
recientemente a partir del esfuerzo que hizo el país por dotarse de una nueva
Carta constitucional que contempló tanto la comunicación como la cultura entre
sus principios fundadores y en el cuadro de sus derechos fundamentales. Es
decir, los enunciados constitucionales sobre comunicación y cultura no se
produjeron en el vacío como simple ejercicio conceptual. Por el contrario, las
tres últimas décadas desde 1991 hacia adelante son unas de las más agitadas e
interesantes tanto en los dos campos como en las dinámicas de su interacción.
Coinciden exactamente con la transformación del modelo televisivo que, durante
décadas, estuvo marcado por el llamado sistema mixto y que entra de lleno en
los terrenos —conocidos internacionalmente y desconocidos localmente— del
funcionamiento privado. Pero hay muchos más signos de la realidad cambiante
en que se inscriben las prescripciones constitucionales. Ya para entonces las
condiciones globales de la comunicación y de la cultura, promovidas por las
tecnologías y los mercados, toman una inmensa fuerza que las convierte en
fenómenos de la mundialización, tal como lo definió el investigador brasileño
Renato Ortiz. La mundialización de la cultura, como se titula también uno de sus
libros básicos (Ortiz, 2004), es posible gracias a la transformación de las
comunicaciones generada por las telecomunicaciones y la microelectrónica
cuyos nuevos soportes y redes se convierten en circuitos por los cuales transitan
la música, los conocimientos, la televisión, el diseño y la información. La
Constitución de 1991 fue anterior a esta modificación radical, pero sus principios
sobrepasan las limitaciones que imponía una realidad que iba avanzando más
rápido que las discusiones constitucionales. Aún hoy, pasados los años, hay
temas jurídicos pendientes, algunos de los cuales son profundamente espinosos y
difíciles. Hace apenas unos días una plataforma virtual rehuía ser considerada
como una empresa de transporte que trastoca el contexto de la movilidad en la
ciudad.

Medios electrónicos e industrias culturales

La radio apareció en la década de 1930 y la televisión en la de 1950; es decir,
ambos medios surgieron en el momento en que se empezaban a estructurar las
llamadas industrias culturales.
El panorama de la economía de la cultura, como resultado de la
transformación de las industrias culturales, se volvió mucho más integral e
interconectado tanto en los procesos de producción como en los de su
apropiación y consumo. Si bien existían como sectores, con cadenas de valor
específicas, los medios de comunicación empezaron a relacionarse con la
industria editorial, la fonográfica, el cine y los nuevos medios y se generaron
vasos comunicantes entre ellos (un fenómeno que apenas unos años atrás no
existía).
Esta integración produjo un remezón de las políticas públicas, que se
refirieron en adelante a cada uno de estos medios, pero también al paisaje
generalizado de las industrias creativas. Hay políticas relacionadas con las
industrias culturales como las hay específicamente dedicadas a la televisión o a
la radio, pero aun así, cada vez más, las políticas culturales particulares no
pueden evadirse de hacer conexiones necesarias con otros campos de la
cultura.32 Entre las primeras están las políticas de estímulo, los apoyos a la
financiación y los aportes a la circulación de los productos culturales en el
escenario internacional y, entre las segundas, las políticas de privatización, la
promoción de los medios públicos, las reglas de juego para las emisoras de radio
comunitarias y la normativa de la televisión por suscripción.
Años después de haberse iniciado el registro de la Cuenta Satélite de Cultura
de Colombia, algunos autores han señalado:

Con relación a la participación de los sectores culturales en el valor agregado

de todas las actividades económicas del país, se observa que para el año 2012
los sectores con mayor peso son audiovisual, educación cultural y libros y
publicaciones con un 0,56 %, 0,42 % y 0,39 %, respectivamente.

Asimismo, se pudo observar en síntesis que, para el año 2012, el sector del
campo cultural con mayor participación en el valor agregado fue el
audiovisual con 35,8 % (Rubio et al., 2015, pp. 127-129).

Si se comparan estos datos con los de la inversión publicitaria, se puede

constatar la relevancia de la industria audiovisual y de paso confirmar la
existencia de un conjunto de políticas relativas a su importancia dentro del
campo de las industrias culturales nacionales.
Fue al comienzo del nuevo milenio cuando se hicieron en Colombia los
primeros estudios sobre el impacto de las industrias culturales en el PIB y cuando
cobró importancia el valor económico de la cultura, con todas sus discusiones y
polémicas. Mirados hoy en día, desde una perspectiva temporal, estos estudios
muestran el interés por colocar a la cultura en la economía en un gesto
arriesgado, que Enrique Bustamante calificó acertadamente como el peligro de
“morir del éxito” (Bustamante y Rueda, 2014). Nadie duda de que las políticas
culturales de las industrias creativas produjeron un giro conceptual y político
destacado a nivel mundial. Hasta ese momento la cultura pertenecía más al
mundo de lo sublime y a la esfera en que la producción contaminaba y la
masividad hacía perder el “aura”, tal como lo refirió Walter Benjamin (2008) en
uno de sus más famosos textos. Al introducirse en este mundo, la cultura se
contrastaba con otros bienes que no tenían ni su origen ni sus repercusiones.

Un debate que se abre: las relaciones entre comunicación y

cultura en la vida de la sociedad
El debate, que abrió la Constitución de 1991 en el campo de la comunicación-
cultura, fue definitivo. Ya desde el artículo 2 habló de la participación de todos
en la vida cultural de la nación;33 en el 7 expresamente se afirma que “el Estado
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana”; en
el 8 que “es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la nación”; en el 70 que “el Estado tiene el deber de
promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad
de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza
científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de
creación de la identidad nacional”, y en el 71 “que la búsqueda del conocimiento
y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social
incluirán el fomento de las ciencias y, en general, a la cultura”. Y aunque hay
otras prescripciones constitucionales, el artículo 20 sienta las bases del cambio
jurídico de la comunicación:

Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento

y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de
fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen
responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en
condiciones de equidad. No habrá censura.

Se abre, entonces, la puerta a la competencia de los medios (que en realidad

no se ha dado por el duopolio de la televisión y los numerosos intentos fallidos
para diversificar el panorama televisivo nacional), se reafirma el alcance de las
libertades civiles relacionadas con la expresión y el pensamiento, se excluyen
taxativamente las formas de censura, se afirma el derecho a recibir información
veraz e imparcial y se vinculan libertad y responsabilidad (Rey y Restrepo,
1996; Rey, 2008b). En artículos posteriores, se determina que el espectro
electromagnético es un bien público, y se crea un organismo de derecho público
con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a
un régimen legal propio: la Comisión Nacional de Televisión (CNTV).
Uno de los elementos más interesantes, en el desarrollo de los distintos hitos
de las políticas públicas de comunicación y cultura y que tendrá una relevancia
singular, es el que permite el encuentro entre la libertad de expresión y los
derechos comunicativos y culturales. Es durante esta época cuando aumenta la
importancia de los derechos culturales y se tematiza el derecho de la
comunicación como un derecho de doble vía para sacarlo del enclaustramiento
de la doctrina de la libertad de prensa y corroborar que se trata de un derecho de
las empresas de medios y los periodistas, así como de la comunidad.
En este contexto, aparece la CNTV, uno de los hitos más importantes en las
relaciones entre comunicación y cultura. Por una parte, la CNTV es la concreción
de una figura que tenía en el mundo otros precedentes, como la Comisión
Federal de Comunicaciones en los Estados Unidos (Federal Communications
Commission, FCC) y el Consejo del Audiovisual francés (CSA). La Constitución
de 1991 abrió paso a una nueva institucionalidad cultural y produjo una nueva
forma de entender el desarrollo y la gestión de la política pública de televisión.
Al respecto, Sanabria (2015) hizo un análisis arqueológico sobre la aparición y
el desarrollo de la idea de gobernanza cultural, concepto que en Colombia estuvo
unido al diseño y la puesta en marcha del Sistema Nacional de Cultura y los
Consejos de Cultura:

La administración o la gestión pública de la cultura en el país se ha venido

transformando desde los años 90 por diferentes razones como la
implementación de la descentralización administrativa, la apertura
económica, la influencia de los organismos bilaterales y multilaterales de
cooperación y asistencia, la demanda ciudadana de mayor inclusión de
sectores de la sociedad ignorados en la historia del país, y, sin lugar a dudas,
la Constitución de 1991 que reconoció a la cultura como fundamento de la
nacionalidad además de establecer la obligación de incluirla en los planes de
desarrollo económico y social. Valga agregar no solo nacionales sino también
territoriales. Esta Constitución le dio a la cultura el estatus y el enfoque de
derecho humano que antes no aparecía en el ordenamiento jurídico
colombiano, reconociendo y obligando al Estado y a los ciudadanos a
proteger y respetar la diversidad étnica y lingüística y el patrimonio cultural,
bajo un enfoque pluralista (s.p.).

Este ejercicio de gobernanza se ve en la creación del Consejo Nacional de

Televisión durante la administración de Belisario Betancur cuando se convoca a
la comunidad a participar en el manejo del medio. Hay, sin embargo, otras
dimensiones de las relaciones entre políticas de comunicación y políticas de
cultura que están presentes en los diferentes momentos que ha vivido ese
vínculo. Es clave, por ejemplo, la relación entre diversidad cultural y
comunicación. En el escenario comunicativo, suceden muchas manifestaciones
de la cultura, desde el cine hasta el teatro, desde la danza hasta los recorridos por
los museos virtuales; también existe una opinión pública cultural en la que se
expresan movimientos, grupos de resistencia, artistas, gremios y personas en
general que van creando ámbitos de conversación sobre la cultura o que
entrelazan cultura y política y cultura y vida social en las redes sociales.
La interculturalidad como diálogo, en ocasiones conflictivo entre culturas, ha
tomado desde hace años el camino de los medios de comunicación y las redes
digitales que son, además, ámbitos de transacción entre los derechos de autor y
el derecho universal al acceso a la cultura y a los estímulos para experimentar la
posibilidad de creación y no insistir solo en el consumo (diversidad en la
creación y en las apropiaciones). Asimismo, la comunicación es probablemente
uno de los temas de la agenda mundial y nacional en el que se debaten, con
mayor fuerza, las interrelaciones —ajustes y desequilibrios— entre los sentidos
promovidos en el mercado y aquellos agenciados por lo público.

Construcción de una arquitectura institucional de la cultura y la

comunicación
La década de 1990 fue un hito de la arquitectura institucional de la televisión y
de la cultura, puesto que en esos años se crean la Comisión Nacional de
Televisión y el Ministerio de Cultura, la primera por mandato constitucional y el
segundo por ley de la República. Esta arquitectura significa un ordenamiento de
la gestión televisiva y cultural, unas formas de participación de la sociedad, una
definición de reglas de juego y la creación de formas y procedimientos de
participación de los sectores involucrados. Desde el punto de vista de las
políticas, se trata de centralizar el diseño y la puesta en marcha de las políticas
nacionales, aunque la idea de descentralización ya había empezado a tomar
fuerza con la elección popular de alcaldes, cuyo acto legislativo de creación se
produjo en 1986, y el primer proceso de elección el 13 de marzo de 1988.
De esta manera, se encontraba la creación de organismos responsables de la
definición de políticas con el movimiento de presencia de los actores locales. En
otras palabras: el movimiento descendente de las políticas con el más
participativo y ascendente. Desde entonces, las tensiones entre ambos
movimientos se hacen patentes. A los planes nacionales de cultura los
acompañan progresivamente los planes regionales y locales y a las
determinaciones de rubros para comunicación y cultura en el presupuesto
nacional, señaladas fundamentalmente por Planeación Nacional, Hacienda y, en
menor medida, por los propios ministerios las asiste la obligación constitucional
de involucrar ambos temas en las planeaciones departamentales y municipales.
En el Compendio de políticas culturales del Ministerio de Cultura (2010) y
en otros documentos se diferencia entre las políticas sectoriales, que son aquellas
que definen los lineamientos en áreas específicas de la cultura, como las artes, el
patrimonio, la comunicación o la cooperación cultural; las políticas
transversales, que son grandes definiciones culturales para la acción, pues
atraviesan las diversas políticas sectoriales y suelen formar parte de la gestión de
las diferentes áreas institucionales, como la formación, la memoria, la
organización, la creación, la investigación y la descentralización, y las políticas
territoriales, que son las que responden a realidades, procesos y requerimientos
de territorios específicos, en general de regiones culturales, y en las que se
concretan las políticas sectoriales apropiadas regionalmente.
En la construcción de las políticas culturales en las décadas pasadas, se hizo
hincapié en lo sectorial, pues permitía una gestión más formal y organizada del
campo cultural. Este “cuadro” o regulación “taxonómica” dio lugar a una
arquitectura singular de la institucionalidad cultural: una arquitectura sectorial,
es decir, una forma de comprensión y gestión de la cultura dividida por áreas
territoriales relativamente homogéneas y diferenciadas.
Lo sectorial implosionó por varias razones. En primer lugar, porque se
produjo un reordenamiento cultural profundo en nuestras sociedades. En
segundo lugar, porque la naturaleza de los sectores núcleo se modificó; por
ejemplo, las artes clásicas se ampliaron y fusionaron; los grandes salones
nacionales de arte, estables y centrales, se regionalizaron no solo geográfica sino
estéticamente, mientras que surgieron otros circuitos de circulación de las artes,
y el patrimonio, concentrado en lo material, cambió al introducirse el concepto
de apropiación o al resaltarse la importancia del patrimonio inmaterial. En tercer
lugar, los bordes de lo sectorial se ablandaron y se tornaron porosos. Y, en cuarto
lugar, se generaron intercambios con otros campos de la cultura que modificaron
las formas de gestión cultural. Fueron apareciendo otros sectores, entre ellos, el
comunicacional, las industrias culturales, las nuevas tecnologías, las artes del
espectáculo o el emprendimiento cultural, que corresponden a áreas muy
dinámicas de la cultura, más presentes en las prácticas culturales de la gente y en
sus rutinas cotidianas, con desarrollos importantes de infraestructura, con una
circulación global de productos culturales, con soportes tecnológicos que
convergen y con transformaciones de la apropiación de la cultura en la
espacialidad privada y en la pública, etc.
Estas apariciones se notan perfectamente en el consumo cultural de los
latinoamericanos y los colombianos, ya sea en la mediatización de la cultura, en
la diferenciación generacional de las prácticas culturales y en las demandas que
viven manifestaciones culturales tradicionales como la lectura, ya sea en la
comprensión de las relaciones entre la vida privada y la cultura en los jóvenes
(Rey, 2008a).
Las encuestas nacionales de consumo cultural son una invención reciente,
pero una tras otra ratifican la importancia de la televisión, que es el medio que
alcanza mayores niveles de consumo, junto con la escucha de radio y la audición
de música. A ese predominio se le ha llamado precisamente la mediatización de
la cultura, que está acompañada de índices crecientes de consumo de nuevas
tecnologías entre los jóvenes, descenso de las estadísticas de lectura de libros,
revistas y periódicos, giros hacia otras formas de lectura e incremento del
consumo de cine, sobre todo, el que pasa por los soportes digitales, y
disminución del consumo de expresiones de la llamada cultura culta.
Todo ello desacomoda tanto la arquitectura institucional cultural como las
formas habituales de su gestión. Los ámbitos de decisión se descentran pues ya
no obedecen a los órdenes del régimen anterior, ni a los niveles de decisión, los
actores y los procedimientos pautados en el pasado. Las industrias culturales, por
ejemplo, se insertan en las lógicas del mercado bajo la forma de empresas y
grupos transnacionales y la orientación de disciplinas impuestas por
organizaciones, como la Organización Mundial de Comercio (OMC), sin
abandonar la importancia de la creación individual que también cobra otro perfil.
Los museos abren sus depósitos y se convierten en centros de cruces culturales,
espacios de comunicación y lugares de convergencia de las artes y la vida en la
ciudad, con una mayor permeabilidad a las nuevas manifestaciones culturales y a
las características más inclusivas de la sociedad.
Rápidamente la gestión pública de la cultura se encuentra comprometida con
una arquitectura que no responde por completo a las demandas de la nueva
escena. Hay una asintonía entre institucionalidad, realidades culturales, políticas
y gestión. Aparecen entonces políticas culturales de nueva generación que
replantean sus lugares de origen, las relaciones con otras clases de políticas
públicas, la propia noción de campo y sus capacidades de orientación. El origen
de algunas políticas culturales ya no está tanto en los Estados nacionales como
en los organismos internacionales, las corporaciones, las empresas y los gremios.
Crece, por otra parte, la urgencia de articular las políticas culturales con otras
políticas sociales, como la protección social, la salud, la educación o las políticas
medioambientales.
El campo cultural limitado se desvanece y las capacidades de orientación de
las políticas ceden frente a los tiempos en que los Estados aún poseían una parte
de la capacidad de decisión de las sociedades. ¿Dónde se definen el cine que ven
los ciudadanos, los libros que encuentran en las librerías, las parrillas de
programación de la televisión e incluso el tiempo que se tiene para ir a los
museos o a las galerías de arte?

En esta perversa modalidad de ausencia, el Estado solo está presente como

fuente de financiamiento. Una política de cultura en lo que esta implica de
deliberaciones, selecciones y prioridades, es propiedad de las empresas y de
sus gerencias de marketing (Canelas, 2008, p. 5).
La comunicación en la agenda de la cultura / la cultura en la
escena mediática
Uno de los grandes asuntos que redefinen las relaciones entre las políticas de
comunicación y las políticas culturales comenzó a gestarse en la primera mitad
del siglo XX cuando aparecen los medios electrónicos y numerosas expresiones
culturales se insertan en las lógicas industriales y en la operación de los medios,
en especial, la radio y la televisión.
Los medios de comunicación, la secularización, los procesos de
modernización, las transformaciones de la educación y la vida urbana y cierta
movilidad social ayudaron a cambiar las comprensiones de la cultura hasta
entonces habituales. Las modificaciones de la propia cultura —y también de la
comunicación— fueron precisando la aparición de las políticas públicas en estas
áreas de la vida social y algunos intentos, primero tímidos y después más
consistentes, de alianzas y acciones conjuntas. Ya no se trataba de la cultura
clasificada tradicionalmente por sectores, sino de culturas que se entremezclaban
y diferenciaban, y ya no se asimilaba la cultura solo a las artes, sino también a
las fiestas, la gastronomía y las manifestaciones populares. La cultura
profundizaba su conversación con la economía, la tecnología y el desarrollo, y se
daban interrelaciones —como las que puso en evidencia García Canclini (2000)
— entre las diversas manifestaciones de la cultura culta, las culturas masivas y
las culturas populares. En todas estas conversaciones e interrelaciones, las
políticas culturales se fueron encontrando con las políticas comunicativas.
Se trató de una interacción progresiva en diferentes niveles y con grados
diversos de integración. Las políticas públicas de comunicación fluctuaban entre
la protección de los intereses de las empresas y las garantías del interés público,
los objetivos comerciales y el servicio público. Mucho antes que el sector
cultural, el de las comunicaciones tuvo una estructura empresarial insertada en
las lógicas de mercado y con claras pretensiones comerciales, a pesar de que el
modelo colombiano, a diferencia de muchos otros de la región, fue una mezcla
entre lo público y lo privado con una alta dosis de hegemonía del Estado, que,
además de tener el dominio del espectro electromagnético, era el encargado de
conceder licitaciones y de vigilar y hacer el seguimiento de la gestión del
espectro.
La cultura, por el contrario, siempre tuvo connotaciones públicas por su
incidencia en la identidad nacional y regional, su carácter creativo y la honda
independencia de sus manifestaciones. Pero la cultura también adoptó lógicas
industriales y generó empresas que producían libros, música y cine. En las
industrias culturales, siempre se incluyeron periódicos, revistas, radio y
televisión; años después de esta inclusión, como ya se ha visto, el sector
audiovisual sigue teniendo una preeminencia en la Cuenta Satélite de Cultura,
con lo que se da un efecto doble: por una parte, se hace hincapié en los dos
sectores, se diseña su institucionalidad y sus mecanismos de definición de
políticas y se proponen procedimientos de participación social y, por otra, se
incorpora la comunicación como una dimensión fundamental de la cultura,
aceptando que muchas de sus manifestaciones pasan por los territorios
comunicativos y que los productos comunicativos tienen una condición cultural.
Esto último genera rechazos en el contexto de los tratados bilaterales y los
tratados de comercio, que serán una de las grandes instancias del encuentro de
las políticas de comunicación y de cultura. Se debe recordar que los únicos
tratados en los que se acepta la cláusula de excepción cultural son los que
firmaron los Estados Unidos y la Unión Europea y los Estados Unidos y Canadá
y que, en todos los tratados posteriores, la cultura ha sido contemplada como
otra área más de bienes y servicios sujeta a todas las contingencias de la
negociación.
Hasta tal punto llega esta problemática relacionada con las exigencias de los
países firmantes que la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (Unesco) propuso su debate en la Convención sobre la
protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, en uno
de cuyos apartes se lee:

Los procesos de mundialización, facilitados por la evolución rápida de las

tecnologías de la información y la comunicación, pese a que crean
condiciones inéditas para que se intensifique la interacción entre las culturas,
constituyen también un desafío para la diversidad cultural, especialmente en
lo que respecta a los riesgos de desequilibrios entre países ricos y países
pobres (Unesco, 2005).

La aparición de la radio y años después, a mediados de la década de 1950, de

la televisión, empezó a socavar la visión tradicional de la cultura, ya sea porque
la denominada —muy simbólicamente, por cierto— clase baja pudo ingresar a
un nuevo mundo de referentes simbólicos, ya sea porque empezaron a circular
manifestaciones de la cultura que le eran más próximas, como la música popular,
el humor, los deportes y el melodrama. Estos cambios fueron verdaderos
cataclismos en las comprensiones públicas de la cultura.
Si los pobres tenían y creaban culturas y muchas de sus expresiones se
encontraban en los soportes y los circuitos mediáticos y a la vez demandaban
una cultura, que se transmitía a través de esos medios y no solo de los
instrumentos canónicos y oficiales, como los libros, los centros educativos, los
museos o las bibliotecas, eso significaba, por lo menos, una disyuntiva: que las
políticas culturales estaban orientándose hacia una realidad cultural parcial y que
las políticas públicas de comunicación estaban legislando para esa otra cara de la
cultura, oculta y advenediza, que circulaba y creaba a través de pantallas de
televisión, teléfonos celulares, radios, dispositivos tecnológicos e internet. Esta
disyuntiva se cerraba si se instalaban otras comprensiones sobre lo que estaba
sucediendo y se encontraban caminos de relación entre los dos campos.
Ya para entonces las diferencias entre comunicación y cultura eran grandes y
profundas. Desde el campo más ortodoxo de la cultura, se veía a los medios
como banales y frívolos, a la vez que como distorsionadores de la cultura por la
imposición de su masividad y levedad. También se criticaba su pretensión
comercial y el auge de empresas dedicadas fundamentalmente a la rentabilidad
del entretenimiento, alejadas de los conceptos de lo público y orientadas hacia la
generación y distribución de aquellos productos comunicativos que les
reportaban lucro.
Las transformaciones no solo se produjeron en el universo de lo masivo, sino
en los propios territorios de la denominada alta cultura. Las artes plásticas
asumieron iconografías populares, las músicas se mezclaron, las tecnologías
facilitaron el acceso a las distintas expresiones de la cultura y el espacio y el
espectáculo público cobraron una gran importancia cultural. Los derechos
humanos, que entraron con fuerza en el ambiente político de las democracias,
abrieron el camino para entender la cultura como un derecho fundamental sobre
el que tienen responsabilidad el Estado, la sociedad civil, las empresas privadas
y el tercer sector, mientras que las teorías y los modelos de desarrollo y la
inclusión subrayaron el papel de la cultura en ellos.
La legislación sobre las radios comunitarias, la definición de políticas de
comunicación-cultura y de cultura digital en el Ministerio de Cultura, la creación
del Ministerio de Tecnologías de la Información y la Comunicación, el
reemplazo constitucional de la CNTV por la Autoridad Nacional de Televisión y
el papel de la Comisión de Regulación de las Comunicaciones son otros
momentos en el continuo de las políticas de comunicación-cultura en Colombia.
Podría considerarse este como otro momento de inflexión marcado por varios
giros: un Ministerio de Cultura que va mucho más allá de ver la comunicación
como una oficina de difusión, imagen y relaciones públicas, es decir, que separa
el uso funcional de la comunicación para la gestión estatal de la cultura y que
asume que, por el contrario, la comunicación es una dimensión básica de ella; un
Ministerio de Cultura que toma el camino de las tecnologías y se embarca en
políticas de infraestructura, de ampliación de las coberturas y de procesos de
apropiación a través, sobre todo, de su Plan Vive Digital y que ya no entiende la
comunicación desde los procesos sino desde su expresión tecnológica; una
Comisión de Regulaciones que ve a la televisión como una parte de su territorio,
sobre todo, en tiempos en que ese medio está saltando de la transmisión abierta a
la suscripción, de lo analógico a lo digital y a la descarga en computadores,
tabletas y teléfonos celulares, y una Autoridad Nacional de Televisión despojada
en mucho de su autonomía constitucional para reducir su capacidad de actuación
e incluso la potencia de su facultad para definir las políticas del sector.
El nuevo entorno digital apresura las decisiones del Estado que se
metamorfosea para tratar de sortear un vendaval en el que cambian las reglas, los
lugares de decisión, las capacidades públicas y las repercusiones sociales de la
comunicación y la cultura. Hay una proliferación de adjetivos que califican
como digital a numerosas manifestaciones culturales. Se observan muchas
definiciones de política desde la cultura preocupadas por su adecuación al
entorno digital: lectura en soporte electrónico, artes electrónicas, cartografías
musicales digitales, políticas de cultura digital, industrias culturales y nuevos
medios, memoria y archivística digital, patrimonio digital, mapas sonoros, cine
digital, bibliotecas y digitalización, creación de contenidos digitales, etc. Se está
produciendo una especie de explosión de manifestaciones culturales en búsqueda
de su salvación digital. Son nuevamente políticas “cortas” para aspectos muy
concretos en los cuales se unen cultura y comunicación sin una gran política
marco que sea una apuesta más global e integral de los Estados y, sobre todo, de
las sociedades, y que, a su vez, interactúe con las otras dimensiones de la cultura
que no pasan necesariamente por lo digital.
A veces, se trata de una instrumentalización tecnológica de las
manifestaciones culturales, pero no de una mirada a mayor profundidad de las
implicaciones culturales y simbólicas de la irrupción tecnológica (digitalización
más que cultura digital), que se preocupe por las nuevas formas y estilos de
producción de lo cultural.
En el Informe sobre el estado de la cultura en España: la salida digital se
afirma:

Rodeados de las cenizas de la cultura analógica, y del sistema de políticas

públicas —de regulación, subvenciones, legitimaciones— que la ampararon,
seguimos siendo capaces de tantear y vislumbrar un futuro mejor, con el
ciudadano y su derecho de acceso a la cultura en el puesto dominante, con el
apoyo al creador para ello en segundo lugar, con la regeneración de la
democracia en el centro, en la que la cultura juega un papel decisivo en tanto
 redistribución social y participación axial, como plataforma vital para el
consenso por un proyecto común de presente y futuro (Bustamante y Rueda,
2014, p. 19).

Un ejercicio de espejo: entrecruces de las políticas de

comunicación y cultura en Colombia
Recuperar históricamente la evolución de dos dimensiones de la vida pública es
contribuir a la biografía simbólica de un país. La comunicación y la cultura se
consideran, desde una perspectiva conceptual, dos campos en interacción e
incluso un mismo campo diferenciado. Rastrear su conformación en el horizonte
temporal ayuda a construir las líneas de los cambios en múltiples aspectos, como
el de la imaginación del Estado en el plano de la comunicación y la cultura. Hay
un tipo de Estado que se construye en la figuración de la competencia entre lo
público y los mercados, en sus prescripciones sobre la concentración, el
pluralismo y los monopolios de los medios de comunicación o en los modos de
asignación de los canales de televisión o las frecuencias de radio, y otro en la
circulación de los contenidos culturales, las comprensiones de la cultura digital o
el estímulo a algunas de las industrias culturales. Sin embargo, lo interesante es
encontrar las conexiones entre los mundos que formalmente están separados,
pero que, en la realidad, están estrechamente unidos.
Vale la pena entonces tratar de hallar similitudes en las historias particulares
de las políticas públicas de comunicación y de cultura y hacer un ejercicio de
espejo, en el que desde la una se vea la otra en sus intercomunicaciones e
interdependencias.

Las similitudes en los sectores de cultura y comunicación

La arquitectura institucional es la primera de las similitudes, que han vivido los
dos campos en el periodo analizado, que se refiere a la generación de una
estructura de funcionamiento de la cultura y la comunicación dentro del Estado,
a un sistema de participación de los diferentes sectores de la sociedad en las
decisiones, a un conjunto de leyes, reglamentaciones y políticas para orientar el
funcionamiento de los grandes proyectos y programas sectoriales y a una serie
de relaciones con los otros poderes y agencias de la sociedad.
Cómo está construida, cómo ha evolucionado y cómo se gestó esta
arquitectura son algunas de sus cuestiones fundamentales, así como su
conformación progresiva, sus mecanismos de interacción con otras agencias del
Estado y los procedimientos de vigilancia legal y de accountability.
En la cultura y en la comunicación, se han dado procesos definitivos de
creación de arquitectura institucional:

1. En la cultura con la creación del Ministerio de Cultura en 1997, el

fortalecimiento del Sistema Nacional de Cultura, el desarrollo de
mecanismos de gobernanza cultural, los planes nacionales y locales de
cultura y la determinación de políticas culturales nacionales y municipales.
2. En las comunicaciones con la creación de la Comisión de Regulación de
las Comunicaciones, la Comisión Nacional de Televisión y,
posteriormente, la Autoridad Nacional de Televisión, y la aparición de
otras entidades, como la Agencia Nacional del Espectro.

Lo que se persigue con este esfuerzo de creación de instituciones es poner

sus temas al mismo nivel de las grandes decisiones del Estado, involucrar los
sectores en los procesos y planes de desarrollo nacionales, regionales y locales y
armonizar la nueva estructura con el sistema reglamentario y los procesos de
definición de políticas culturales y comunicativas.
La cultura en Colombia venía de una evolución muy semejante a la que se
vivió en otros países de la región. De su dependencia del Ministerio de
Educación Nacional, que tuvo durante décadas, pasó a una relativa autonomía
como instituto (Colcultura) y después —hace casi veinte años— a la de
ministerio. Las comunicaciones vivieron en este periodo una transformación
significativa y pasaron de ser parte de un Ministerio de Comunicaciones a otro
más reciente: el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, en el que el acento se pone precisamente en la evolución
tecnológica.
La cultura fue ganando autonomía como campo. Se complejizaron sus áreas
de acción, se transformó en un área de derechos (en efecto, dentro del desarrollo
de los derechos humanos se empezó a hablar de derechos culturales) y se
diversificaron sus actores (cineastas, gestores culturales, productores de video,
educadores artísticos, músicos y, posteriormente, creadores de videojuegos,
diseñadores de portales y otros artefactos virtuales y productores de transmedia).
La creación individual dio paso a la creación colectiva con sus formas diversas
de empresas, corporaciones, colectivos, fundaciones y ONG que ingresaron
activamente en la gestión cultural. La cultura se encontró con la economía, la
comercialización, y la masividad con una particularidad que también requería de
una institucionalidad singular.
La comunicación, que se inicia con los periódicos, la radio, el correo y los
telégrafos, se encuentra con una de las transformaciones más profundas y
extensivas que haya vivido el país y el mundo: el avance de las
telecomunicaciones, la aparición y el desarrollo de la televisión y la invención de
internet y de las variadas tecnologías de la información y de la comunicación
(TIC) que tocan no solo la vida cotidiana de todos los sectores de la sociedad,
sino todas las dimensiones operativas de la vida pública desde la educación y la
salud hasta las finanzas y la protección social.
La arquitectura institucional de la comunicación y de la cultura se orienta así
a responder a estas nuevas realidades con su sistematización jurídica (expuesta
en leyes, decretos y jurisprudencia consecuentes con las definiciones
constitucionales en estos campos que hizo la Carta de 1991), el diseño de unas
estructuras estatales con instituciones y funciones, una red de relaciones con
otros organismos del Estado, una ubicación de las decisiones del país en el
contexto internacional y una definición y puesta en marcha de políticas públicas
que se concretan en programas comunicativos y culturales.
Pero, además de las competencias y los propósitos culturales y
comunicativos del funcionamiento del Estado, la arquitectura institucional
naciente se ha preocupado por generar sistemas en que está estipulada la
participación de la sociedad, con lo que la estructura vertical de las instituciones
intenta cambiarse por una más horizontal y participativa. El sistema tiene que
ver con un conjunto de autoridades, consejos y mecanismos de vigilancia,
planeación y rendición de cuentas. Entre la representación y la participación, la
gestión estatal de la cultura y la comunicación se torna más denso y complejo el
funcionamiento del Estado.
Este ordenamiento de la participación creció de la mano de otras
comprensiones del Estado, más horizontal y participativo. Es posible que,
después de años de funcionamiento y ajustes de toda esta institucionalidad, sea
conveniente estudiar en detalle sus aciertos y dificultades y, sobre todo, su grado
de adaptabilidad e imaginación frente a los profundos cambios que han vivido y
vivirán la comunicación y la cultura.

Entre los mercados y lo público

Uno de los temas centrales que afrontan tanto la comunicación como la cultura
es el de las relaciones y las tensiones entre lo público y lo privado. En los dos
sectores, siempre ha existido esta tensión, que se propone como uno de los ejes
fundamentales de su acción. En la cultura, porque se la ha comprendido como
una dimensión central de la nación y algunos de sus temas son considerados de
soberanía nacional (por ejemplo los patrimoniales y los que se vinculan con la
identidad nacional) aunque otros estiman que la acción del Estado debe ser muy
ponderada y de ningún modo intrusiva (como la que se refiere a la libertad y
pluralidad de la creación artística). Sin embargo, el campo de la cultura se ha
ampliado y diversificado.
Y en esta ampliación y diversificación se han acentuado las tensiones entre lo
público y lo privado, sobre todo, con su ubicación en los procesos de
comercialización y en las dinámicas de los mercados, la aparición de empresas
privadas que producen bienes culturales casi siempre de consumo masivo, la
circulación de productos culturales (cine, música, libros, etc.) a través de
diversas estrategias y modos de distribución comerciales, la confrontación
ocasional de la oferta cultural privada con la pública, el crecimiento de la
infraestructura cultural privada, la modificación radical de las prácticas y los
hábitos de consumo y la apropiación de la cultura, en especial entre los niños y
los jóvenes.
El sector de la comunicación ha vivido de manera probablemente más intensa
esta interacción entre lo público y lo privado que se expresa en la asignación de
frecuencias, la reglamentación de innovaciones de enorme implicación
comercial y cultural, como internet, la telefonía móvil, la circulación de datos y
las telecomunicaciones, la concentración de la propiedad y los monopolios en el
sector, el desarrollo de la radio —en especial la comunitaria—, y las conexiones
entre las industrias comunicativas locales y sus reglamentaciones jurídicas con
las industrias y reglamentaciones internacionales.
Hoy en día, hay intereses empresariales que se preocupan por la expansión
tecnológica en los centros urbanos, mientras que el Estado debe subrayar la
importancia de llevar las tecnologías a las zonas rurales y los pequeños
municipios, en los que las ganancias empresariales no están garantizadas. Estas
nuevas relaciones replantean una nueva figuración de lo público en la cultura y
la comunicación —que es de mucha importancia— y a la vez unas conexiones
mucho más directas entre los dos campos, que hacen que una buena parte de las
decisiones públicas de la comunicación influyan de inmediato en la vida de la
cultura y que algunas políticas culturales incidan en los ámbitos específicos de la
comunicación.
Entre las primeras, se pueden mencionar las leyes de televisión o las
disposiciones sobre internet y, entre las segundas, las políticas y los programas
relacionados con el emprendimiento y las industrias culturales, la cultura digital
o la promoción de medios comunitarios y ciudadanos. Las decisiones rebasan
incluso la órbita de gestión del Estado nacional hacia el espacio de las empresas
transnacionales de la comunicación y la cultura, los organismos internacionales y
los tratados internacionales de comercio.
Las empresas se han transformado en unos actores clave por su
funcionamiento en los dos sectores, su capacidad de lobby, su influencia en la
generación de leyes y reglamentaciones y su extendida capacidad de acción
gremial.
De esta manera, la arquitectura institucional de la cultura y la comunicación
ya no es tan estable ni tan rígida como la de hace unos años y está
permanentemente atenta a los cambios que se generan en ámbitos en los que las
innovaciones están a la orden del día. La rapidez de las tecnologías sigue
sorprendiendo a los gobernantes, los legisladores y los propios ciudadanos y los
cambios institucionales, en ocasiones, aparecen desintegrados de las realidades
que intentan representar y ordenar.
Durante estos veinticinco años, se han generado leyes que trascienden la
conceptualización jurídica y responden a realidades que han cambiado
intensamente el paisaje de algunas áreas de la cultura o de la comunicación. 34
Un ejemplo claro lo constituye el cine que se ha industrializado tras la
generación de estímulos para la creación y la financiación de películas que han
redundado en el crecimiento y el reconocimiento de la industria cinematográfica.
También se pusieron en marcha los primeros canales de televisión y se
expandieron la telefonía móvil e internet.
En ambas áreas, cultura y comunicación, hay sistemas de estímulos que
buscan apoyar a los creadores, promover el desarrollo de programas y fomentar
la investigación y la innovación. Con las determinaciones sobre las regalías, los
dos sectores se han visto beneficiados al integrar la creación individual y de
grupos con el desarrollo empresarial y el estímulo de la ciencia y la innovación.
Otra de las grandes similitudes es la participación de la cultura y la
comunicación en los procesos de globalización económica y mundialización de
la cultura. Hay dos procesos vinculados con esta mundialización: la distribución
mundial de datos y la comunicación al instante entre los puntos más distantes de
la geografía, que han hecho posible la producción y circulación de bienes
simbólicos prácticamente de manera sincrónica por todo el planeta. Nos sabemos
del mundo, entre otras cosas —aunque no únicamente—, porque estamos en
contacto a través de teléfonos, vemos películas similares y escuchamos la misma
música. Sin embargo, la mundialización es más que eso, de hecho es también la
definición de políticas culturales y comunicativas en los escenarios mundiales
institucionalizados, su protagonismo en los tratados comerciales, el surgimiento
de grandes espacios corporativos de lobby internacional, la lucha por las
obligaciones y responsabilidades económicas, jurídicas y éticas de los
prestadores de estos servicios, la aparición de nuevos derechos, y la
conformación de poderosos sistemas de vigilancia que son develados por
movimientos críticos que ponen en evidencia sus extralimitaciones y abusos.
La vinculación de la creatividad local con estos flujos mundiales de manera
autónoma es uno de los temas fundamentales de una nueva generación de
políticas de comunicación-cultura. El descentramiento de las políticas culturales
se orienta, en buena medida, hacia políticas comunicativas en la televisión, que
disfruta una gran cantidad de personas, en las innovaciones tecnológicas en las
que se distribuyen, cada vez más, contenidos simbólicos o en las delimitaciones
del entorno digital en el que la gente corriente pasa buena parte de su vida.
El remezón cultural que produjeron la radio y la televisión aún se siente. A la
implosión del gusto, que significó esa “nueva educación sentimental” generada
masivamente a través de las telenovelas o de la música, se unieron el acceso a la
información que antes era un privilegio de los lectores y, por tanto, una exclusión
de los analfabetas; la conversación con regiones desconocidas que formaban
parte del mismo país; la celebración de épicas con arraigo y pasión popular, por
ejemplo, las deportivas, y las fusiones cognitivas y emocionales —entre la
música y la imagen o entre la información y las teleseries— que comenzaron a
ser habituales y que compusieron el catálogo de las comprensiones más
extendidas y habituales entre los ciudadanos de una y otra clase social.
Y no se habían terminado las “réplicas” de este cataclismo cultural, cuando la
comunicación y la cultura se vieron impactadas por la revolución digital de la
que apenas empezamos a ver los grandes cambios y transformaciones: la lectura
en .pdf o en e-books; el traslado del interés, incluso televisivo, por la
información a internet; las transposiciones del consumo hacia una suerte de
ortopedia digital por la que pasan imágenes, sonidos, datos e interacciones; los
cambios en la comunicación —en las escrituras o en la fotografía— introducidos
por el teléfono móvil; la incidencia de la tecnología en la escuela; la generación
de redes colaborativas, y la convergencia de las oportunidades digitales con las
prácticas artísticas.

Las políticas comunicativas desde la institucionalidad cultural/ las

políticas culturales desde la institucionalidad comunicativa
Las políticas públicas habitualmente están ubicadas en sus propios territorios.
Sin embargo, estas pertenencias se están descentrando por la asimilación de
campos, las influencias de las decisiones de un campo en el otro, la integración
en el mercado de comunicación y cultura y las tendencias intersectoriales de la
gestión pública.
Las políticas comunicativas desde la institucionalidad cultural
Desde hace años, la institucionalidad cultural detectó la importancia de la
comunicación. Inicialmente, el concepto predominante fue el de difusión que
entendía la comunicación como una garantía funcional para la divulgación de la
cultura. Este enfoque era consecuente con la visión de la cultura que tenían las
élites políticas del momento y en la que se consideraba que esta debía ser llevada
al pueblo, para lo cual las estrategias comunicativas resultaban eficientes y por
ello se distribuían libros y materiales educativos y se subrayaban como prácticas
artísticas por excelencia las de los escritores (los libros extendían el proyecto
ilustrado del que también formaba parte la escuela) y los pintores (la exhibición
era una forma de hacer llegar la cultura a través de la imagen con un sentido
didáctico e incluso moralizante).
La difusión buscaba ser masiva y llegar a lugares específicos, como escuelas
y bibliotecas, sin reconocer casi nunca que en los destinatarios había procesos y
prácticas culturales significativos y valiosos. Al ser durante años una parte del
Ministerio de Educación, la comunicación cultural era también una parte de la
concepción de la escuela que se tenía en esos momentos. Esta concepción
divulgativa ha continuado distribuyendo libros en los servicios de transporte,
poniendo estos a disposición de los ciudadanos en los parques o circulando
ciertos impresos como revistas y periódicos. Hoy esta divulgación es menos
instrumental, porque, en algunos casos, se integra con otras estrategias, involucra
a los destinatarios, consulta sus preferencias y analiza los hábitos de consumo de
quienes reciben los materiales.
La institucionalidad cultural ha acentuado su relación con la comunicación,
en especial después de la promulgación de la Ley General de Cultura en 1997.
La creación de una Dirección de Comunicaciones que diferencia sus objetivos y
funciones de los de la Oficina de Prensa fue una buena señal de alerta sobre la
distinción que debe existir entre la comunicación como una dimensión central de
la cultura —recuérdese la afirmación de Umberto Eco (1985) de que “no hay
comunicación sin cultura y cultura sin comunicación”— y la comunicación
como una forma de relación operativa del Ministerio de Cultura con la
ciudadanía. Desde hace unos quince años, se han definido políticas de
comunicación y cultura y se ha ido conformando un campo en que se agrupan
aquellas políticas que, en el Compendio de políticas culturales (2010), fueron
llamadas “políticas del sentido” referidas al libro y la lectura, a los archivos, al
cine, a la cultura digital, a la diversidad de las lenguas y a las industrias
culturales.
La comunicación, por su parte, se ha abierto cada vez más a la
intersectorialidad de la gestión pública, en la cual se dan encuentros con las
políticas de salud, educación, protección (por ejemplo, a través del programa De
0 a siempre35), medio ambiente y comercio. Si bien se han hecho exploraciones
en los dos primeros campos, faltan análisis mucho más pormenorizados y
detenidos sobre las otras interacciones sectoriales de la cultura.
Los objetivos de la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura
indican muy claramente el tipo de mirada sobre la comunicación que afianza
progresivamente la institucionalidad cultural.
La Dirección de Comunicaciones resalta la producción de contenidos
comunicativos culturales, la convergencia entre multiculturalidad y medios de
comunicación, los proyectos socioculturales audiovisuales y el interés especial
en las televisiones, las radios comunitarias y el patrimonio comunicacional. Son
dimensiones de la comunicación que probablemente se escapan de los intereses
inmediatos de otros ministerios y que representan esa franja comunicacional
pública que no está acogida por los medios comerciales. Las competencias del
Estado están centradas, en parte, en observar con cuidado todo aquello que
siendo importante no es atendido por otros actores privados y públicos; por
ejemplo, lo patrimonial en un país en el que ha habido un gran descuido por
conservar y difundir los contenidos audiovisuales.

Las políticas culturales desde la institucionalidad comunicativa

El camino inverso también es transitable. La Dirección de Comunicación Social,
que estaba en la estructura del antiguo Ministerio de Comunicaciones y que se
perdió en la nueva estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, atendía los temas sociales más directamente ligados al
desarrollo de las comunicaciones, como las radios comunitarias o la
responsabilidad social de los medios, entre otros asuntos.
Posiblemente, el área de la institucionalidad comunicativa con mayor
impacto cultural en la segunda mitad del siglo XX fue la de la televisión. Durante
cincuenta años, no hubo ningún medio de comunicación con mayor incidencia
en la vida cotidiana de los colombianos y ninguno con mayor capacidad para
crear nuevos imaginarios, representar la sociedad a través de los géneros, regular
las prácticas y rutinas diarias y generar audiencias de una fidelidad y un
entusiasmo confirmados.
Todo hacía presagiar que, por un lado, transcurriría la cultura vista desde la
institucionalidad cultural (la de los libros, las artes y lo patrimonial) y, por otro,
el caudaloso mundo de la televisión, definido por y en la institucionalidad
comunicativa. Se intentó tender puentes entre esas dos orillas con la televisión
cultural y educativa, la producción de telenovelas basadas en obras de la
literatura colombiana y latinoamericana, la participación en la televisión
comercial de creadores que habían sido formados en el teatro y el cine, las ligas
de televidentes, las experiencias de formación de televidencias y consumos
activos y críticos o la creación de los medios públicos y las televisiones
regionales.
Cada una de estas experiencias representa un intento diferente, que, a veces,
aparecía como un experimento interesante y otras como la constatación de un
fracaso. Ya que, a pesar de todos los esfuerzos, se afirmaba cada vez más la
televisión comercial y las otras experiencias parecían intentos excéntricos,
desfasados e incluso contra natura.
En los próximos años la televisión, tal como la conocimos, se replanteará
profundamente, porque su papel en la sociedad ya ha empezado a cambiar, no
solo por la aparición de las tecnologías, sino por la reconsideración del
ecosistema mediático, la transformación de los modos de vida y la conmoción
del significado de las audiencias.
El liderazgo en la televisión lo tuvo siempre el Ministerio de Comunicación,
sus políticas emanaron de él o de las distintas formas de autoridad que han
existido durante medio siglo (el Consejo Nacional de Televisión, la Comisión
Nacional de Televisión y la Autoridad Nacional de la Televisión), sus parámetros
fueron trazados por las decisiones de mercado y sus principales actores fueron
los empresarios privados. Fue la institucionalidad comunicativa la que
reglamentó su funcionamiento y aprobó sus cambios tecnológicos y la iniciativa
privada la que definió los contenidos y construyó una industria que hoy es la más
importante en el reparto de la pauta publicitaria.
Lo más cercano a la naturaleza de la antigua Dirección de Comunicación
Social es en la actualidad la Dirección de Apropiación Social del Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en la que se promueven
programas comunicativos con significados culturales, como las TIC para
comunidades étnicas; el estímulo desde las TIC de la educación con enfoque
diferencial; el cine para personas con discapacidad visual; la innovación social
digital orientada a los problemas de la pobreza y la ciudadanía digital; la
Academia Express de Redes Sociales, y el programa Redvolución.
Pero, aparte de otras iniciativas, como el interés en la lectura digital o la
promoción de la creatividad para la generación de contenidos en soportes
digitales, la acción general del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones tiene un importante contenido cultural. Así, una buena parte del
desarrollo de las políticas culturales ya está pasando y va a pasar por las
transformaciones tecno-culturales de la sociedad que se perciben claramente en
todas las encuestas de consumo cultural. En la interpretación que hice de la
primera encuesta de cultura digital de Colombia, una de mis preocupaciones fue,
precisamente, describir el desplazamiento que estaba sucediendo.36
El ciberespacio de los colombianos se ha ampliado notablemente y, dentro de
previsiones serias, se estima que su crecimiento será aún más rápido y
contundente. Este crecimiento es, a la vez, cuantitativo y cualitativo.
Cuantitativo, porque se está transformando el equipamiento tecnológico de las
personas y los hogares, no tanto por la suma de los objetos como por los índices
de acceso a internet y la relación de los ciudadanos con la industria de los
contenidos digitales. Cualitativo, porque están apareciendo nuevas prácticas
culturales mientras desaparecen otras que acompañaron a los colombianos
durante muchos años, se configuran interfaces entre artefactos y seres humanos,
se incrementa la participación social y se diversifican los usos de las tecnologías
diferenciándose por edades, ingresos, género, regiones y niveles educativos.37

Nuevos usos para una nueva cultura

Entre los usos que se le dan al computador se destaca la navegación en internet,
el trabajo escolar (que es, en especial, alto en los estratos 1 y 2), la escucha de
música, los videos, los videojuegos y las películas. El trabajo, la televisión y los
trámites de Gobierno aparecen entre las últimas opciones. Esta caracterización
de los usos es muy significativa. Por una parte, encontramos la conexión de los
computadores con un ciberespacio que se amplía y con una función
predominantemente escolar o educativa, y por otra, se establecen diferencias con
ver televisión, el trabajo y la relación de los ciudadanos con las entidades
estatales a través de las opciones virtuales.
El nuevo mapa lo que está afirmando es que no solo existe un equipamiento
nuevo, sino que lo que se está privilegiando es la articulación de buena parte de
los artefactos con la educación y el entretenimiento. Pero más allá, lo más
decisivo es la reconsideración de la relación, mucho más creativa y profunda,
entre nuevas tecnologías y educación, siguiendo los pasos a lo que los jóvenes
están haciendo y algunas escuelas y maestros están experimentando. En el
ecosistema mediático, se rompieron estas relaciones al ubicar a los medios en el
lugar de lo instrumental, lo poco serio y lo meramente ilustrativo y a la
educación en el lugar de lo serio, lo profundo y los contenidos. Los medios eran
reprimidos y expulsados del recinto de la escuela o sometidos a la condición de
simples vehículos que se exponían en la “sala de los audiovisuales”. Entretanto,
los niños llegaban a la escuela con una enciclopedia cultural masiva con la que la
escuela no conversaba ni interactuaba. La conclusión de esta esquizofrenia fue
más moralista que crítica y la negación de los medios hizo perder mucho tiempo
en el encuentro de alternativas más interrelacionadas y provechosas. En el
ecosistema digital, existen otras posibilidades para recomponer la conversación
entre educación y tecnologías en las redes, la interacción, la inteligencia
colectiva y la convergencia.38
Cuando se exploran las principales actividades que los colombianos realizan
en internet, sobresalen, en primer lugar, las sociales, seguidas por las de
entretenimiento, consulta, gobierno en línea y, finalmente, compra electrónica.
Comunicarse con amigos y familiares, enviar y recibir correos electrónicos,
compartir fotos y videos, participar en chats y buscar información en redes
sociales son las cinco primeras actividades. Después aparecen conocer nuevas
personas en las redes sociales, manejar aplicaciones y juegos y pertenecer a
grupos y causas. La primera de las actividades de entretenimiento, escuchar
música, está por debajo de las tres primeras sociales y le siguen ver videos,
visitar sitios de noticias, leer libros, ver películas y entretenerse con videojuegos.
Las industrias creativas definitivamente se están desplazando hacia otros
lugares y soportes. La música se destaca más que lo audiovisual y los sitios de
noticias empiezan a ser más leídos que los periódicos y las revistas. Resulta
interesante que la lectura de libros39 aparezca en el cuarto lugar de las opciones
de entretenimiento, con 30 % de respuesta de los entrevistados, por encima de
las películas, los videojuegos y los sitios deportivos. Hay, en suma, unas
importantes manifestaciones culturales que han encontrado su lugar en el nuevo
mundo virtual, en el que se jugará una buena parte de las relaciones entre las
políticas comunicativas y las políticas culturales.

_________________________
31 En el ensayo “Para un diccionario herético de estudios culturales” de Néstor García Canclini (2000)
aparece la primera versión que el autor cambiaría por la segunda unas décadas después.
32 Por ejemplo, las políticas de cine están conectadas con su exhibición en la televisión, con su
producción digital o con las decisiones de la industria musical.
33 Este tema ha sido llevado a un análisis cuantitativo y a la búsqueda de un índice que revele la
diversidad y riqueza de esa vida cultural y dio como resultado el Diagnóstico cultural de Colombia,
elaborado y publicado por el Ministerio de Cultura de Colombia en 2013, y sobre el cual, en 2015, se hizo
una lectura analítica bajo mi dirección académica.
34 En cultura: cine, patrimonio y espectáculos públicos y en comunicación: televisión,
telecomunicaciones, agencia nacional del espectro, tecnologías y discapacidades.
 35 Para conocer más sobre el mismo se puede consultar:
http://www.icbf.gov.co/portal/page/portal/PortalICBF/Especiales/prueba/PrimeraInfancia/DeCeroaSiempre1
36 Me refiero, en concreto, a un texto de mi autoría que interpreta la primera Encuesta de Cultura
Digital de Colombia, realizada por el Centro Nacional de Consultoría para el Ministerio de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones en 2013, con el apoyo del Trust for the Americas de la Organización
de Estados Americanos (OEA), de circulación interna y no publicado como tal al que le he realizado un
trabajo de edición. El texto original también sirvió como base de mi artículo titulado “Transformaciones de
la cultura y variaciones de la política: del ecosistema mediático al ecosistema digital en Colombia”.
37 Estas diferencias suelen aparecer en estudios colombianos sobre el consumo cultural, las prácticas
de lectura o los análisis de medios.
38 Ya en 1999, en su ensayo “La educación en el sistema comunicativo”, Jesús Martín Barbero
escribía: “Es sólo en la medida en que la escuela y el sistema educativo sean capaces de asumir que la
tecnicidad comunicativa —que es una dimensión estratégica de cualquier cultura— forma especialmente
hoy parte constitutiva de la estructura cultural de nuestra sociedad, como la escuela va a poder insertarse en
la hondura de los cambios que atraviesa nuestro mundo”. En el mismo texto trabaja el concepto de
ecosistema comunicativo.
39 En E-book reading jumps; print book reading declines, una encuesta publicada en diciembre de
2012, del Pew Internet & American Life Project, se afirma que el número de estadounidenses que tiene
dispositivos lectores de libros electrónicos pasó de 4 % en mayo de 2012 a 19 % en noviembre del mismo
año. Un aumento espectacular que contrasta con el declive la lectura de libros impresos. En 2011, se
incrementó el porcentaje de lectores de libros electrónicos que pasó de 16 a 23 %, mientras los lectores de
libros impresos, en el mismo año, bajaron de 72 a 67 %.
Capítulo 7
Retos y desafíos

Como hemos señalado, el actual panorama tecnológico de las comunicaciones y

los escenarios globales tanto económicos como sociales evidencian la estrecha
conexión entre la comunicación y la cultura y, por tanto, es cada vez más
relevante pensar, formular e implementar políticas conjuntas y complementarias
de comunicación-cultura. Los diversos documentos, eventos y debates revisados
dentro de esta investigación nos llevan a esbozar algunos temas centrales en la
discusión, identificando los retos y desafíos en un futuro cercano, no solo para el
Estado, como garante de derechos y responsable de las políticas públicas, sino
para los diversos actores del sector y para la sociedad en general.
A manera de conclusión, vemos cómo las políticas de comunicación han
tenido en la libertad de expresión y, consecuentemente, en la libertad de
información su concepto fundante. Por otra parte, las políticas culturales
recientemente se han enfocado en el reconocimiento y fortalecimiento de las
diversidades culturales. Tanto la garantía de la libertad de expresión e
información como el reconocimiento de la diversidad se materializan en la
producción de contenidos que permitan articular relato, reconocimiento y
diálogo entre los distintos actores. Dicha generación de contenidos estaría
incompleta y carecería de sentido si no es posible, de igual modo, su circulación
por los distintos medios y espacios comunicativos, así como su apropiación por
parte de las audiencias y, en un sentido más amplio, por la ciudadanía.
No obstante, ubicar la anterior discusión desde los derechos a la
comunicación y a la cultura permite visibilizar de otras maneras la libertad de
expresión y la diversidad, de modo específico, al otorgar un papel central a la
participación de la ciudadanía y al darles —tanto a la comunicación como a la
cultura— un lugar transversal en los procesos políticos y sociales, en especial en
la construcción de las sociedades democráticas y la generación de procesos de
reconciliación, que tanto nos comprometen.
A partir de este contexto, destacamos tres aspectos fundamentales, que se
convierten en pilares de las políticas de comunicación y cultura, tal como las
hemos enunciado, y donde se ubican los principales campos de acción. Dichos
conceptos son el acceso, la diversidad y la participación.
El acceso a los medios de comunicación como base del pluralismo,
la diversidad y la libertad de información
El acceso a la comunicación y la cultura va más allá de garantizar su cobertura
geográfica o tecnológica o de tener una amplia oferta de servicios. Implica
también revisar las condiciones de producción de contenidos, así como las
dinámicas de la circulación y apropiación. De la misma manera, garantizar el
real acceso requiere una comprensión de los ecosistemas actuales de los medios,
donde se visibilice la multiplicidad de propuestas, lenguajes, narrativas y
estéticas. La primera entrada al concepto de acceso es desde la cobertura que
hace posible conectarse; por ejemplo, garantizar la existencia de redes y
transmisores suficientes, así como brindar mecanismos para acceder a los
distintos dispositivos y equipamientos tecnológicos. Esto es, sin duda, crucial y
ha sido una tarea asumida en el país, principalmente por el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Programas como el Plan Vive Digital 2010-2014 apuntaron en esta dirección
con resultados importantes que actualmente avanzan, con Vive Digital 2014-
2018, hacia la apropiación entendida, desde el desarrollo de competencias
técnicas y comunicativas, como una apuesta necesaria para que el acceso sea
efectivo no solo desde el punto de vista de la cobertura, sino de la utilización real
de la tecnología. Sin embargo, es necesario pensar la cobertura y la apropiación
de manera más amplia, de modo que involucre los usos, contextos y sentidos que
se producen a partir de la mediación tecnológica.
Además de la cobertura, el acceso nos ubica, en primer lugar, en el debate
sobre la situación y la participación de los distintos medios y sus modalidades de
servicio. ¿Cómo actúan los medios públicos, gubernamentales, comerciales,
ciudadanos o comunitarios dentro del ecosistema mediático? ¿Cómo se van
configurando cada una de estas modalidades desde las políticas y la legislación?
El segundo debate que se mantiene vigente es, sin duda, la concentración en
la propiedad de los medios. Este tema ha estado presente como uno de los ejes
centrales en los movimientos de reforma al sector de las telecomunicaciones en
América Latina. Aun cuando no se han logrado los resultados esperados por
quienes abanderaron estos procesos, se señalan decisiones importantes tomadas
por los entes reguladores y relacionadas con la transformación de su estructura
empresarial, que llevó a la declaratoria de algunos grupos económicos como
preponderantes y al establecimiento de reglas de juego que equilibren y faciliten
el acceso de nuevos actores en busca también de un ordenamiento en el uso del
espectro.
 Aunque la concentración es un eje de debate central, no se han realizado
recientemente cambios en la legislación que busquen mayor equilibrio en las
condiciones de propiedad y competencia de los medios.40 Situación que
repercute sobre el pluralismo, la libertad de información y la diversidad cultural
y, asimismo, pone en franca desventaja a los medios ciudadanos.
Si bien por parte de entidades, como el Ministerio Cultura a través de la
Dirección de Comunicaciones, la Autoridad Nacional de Televisión y el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, se han
desarrollado políticas y programas orientados a la inclusión y el fortalecimiento
de los medios de comunicación ciudadanos y comunitarios, desde el punto de
vista regulatorio es necesario revisar y actualizar las reglas de juego para
fomentar la participación y el acceso de diversos actores, que promuevan la
sostenibilidad económica, política y cultural de estos medios en ámbitos
regionales y comunitarios, en el contexto del desarrollo tecnológico.41

Diversidad cultural y diversidades narrativas

Frente a la diversidad es necesario preguntarse si la trayectoria de las políticas en
Colombia y su panorama actual garantizan el pluralismo y la diversidad de
medios, contenidos, expresiones y actores. Un aspecto fundamental de esta
inquietud se relaciona con las políticas de fortalecimiento a la producción.
Existen programas y acciones orientados al estímulo a la producción a través de
distintas instancias, como el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los
Contenidos (FONTV), el Fondo de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (FonTIC) y la convocatoria de estímulos del Ministerio de
Cultura, entre otros. Aunque pertinentes, estos recursos resultan limitados para
responder a las demandas y necesidades de los distintos actores del país, pues los
programas de fomento sufren constantes recortes presupuestales y esta situación
dificulta el crecimiento del sector.
De igual manera, es necesario buscar nuevas estrategias para fortalecer los
medios públicos, sobre los que recae en gran parte la responsabilidad de la
creación de contenidos culturales. Lo anterior evidencia la necesidad de políticas
de producción de contenidos que propendan por la articulación de entidades en
los niveles nacionales y locales y garanticen la sostenibilidad e inclusión.
En cuanto a la promoción de competencias comunicativas, entidades como
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio
de Cultura y la Autoridad Nacional de Televisión apoyan programas de
formación que se evidencian como aislados y tangenciales. De igual manera, los
programas para la formación de audiencias críticas o participativas, así como la
presencia de observatorios y veedurías ciudadanas, son proyectos cuyos
resultados no han tenido la suficiente divulgación. Finalmente, el desarrollo de
competencias comunicativas ciudadanas no puede estar desligado de los
proyectos educativos del país y no existe una política clara al respecto, tal como
se expresó en los resultados de las Mesas de Discusión sobre Comunicación y
Cultura realizadas por la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de
Cultura.
De acuerdo con lo anterior, la diversidad desde la comunicación solo puede
ser entendida desde la multiplicidad de narraciones y de estéticas, es decir, de
modos de contarse. En este aspecto, el reto para las políticas de comunicación y
cultura es brindar los espacios y estrategias que garanticen una narrativa diversa
de país y el pluralismo informativo, en especial ante los procesos de paz y
reconciliación actualmente en curso.

Políticas desde y para la participación

Finalmente, los términos acceso y diversidad ponen de relieve el concepto de
participación ciudadana. Pero, ¿qué concepto de ciudadanía está presente en las
actuales políticas? Algunas de las líneas de políticas, como el Plan Vive Digital,
comprenden al ciudadano más como usuario o cliente de los medios. ¿Cómo
darle a ese usuario su dimensión como ciudadano interlocutor en una sociedad
democrática? Aún se evidencian debilidades en los mecanismos de participación
tanto en la formulación y desarrollo de políticas públicas como en el diseño de
las estructuras de propiedad y el funcionamiento de los ecosistemas mediáticos
y, finalmente, en la producción y circulación de contenidos.
Es necesario fortalecer los procesos de participación ciudadana a través del
apoyo a las organizaciones sociales y a los gestores culturales y colectivos de
comunicación, entre otras instancias. Es necesario proponer espacios de
participación que pasen por el fortalecimiento de las competencias
comunicativas, y que estén abiertos a generar debates sobre los modelos en la
propiedad de los medios y la garantía de la expresión de las diversidades
comunicativas a través de los contenidos mediáticos.
Dar voz a los ciudadanos será posible en la medida en que los usuarios y las
audiencias de los medios sean comprendidos como actores activos dentro la
sociedad con un papel fundamental en la construcción de paz desde sus relatos,
sus expresiones y, por supuesto, desde sus prácticas cotidianas que atraviesan los
procesos comunicativos y culturales. El reto es recuperar y fortalecer
experiencias como las Mesas de Medios y Mesas Sectoriales de Cultura,
actualizar el Plan Nacional de Cultura, dar herramientas de participación a las
regiones y a las poblaciones en la formulación de políticas públicas y favorecer
los movimientos sociales.

Cambios a la arquitectura institucional

A modo de cierre, es importante hacer énfasis en la necesidad de revisar el tema
de la arquitectura institucional, para buscar una mayor integración entre
entidades y permitir precisamente la propuesta de proyectos transversales,
articulación de recursos y herramientas conjuntas. Un ejemplo de esto es la
diversidad de iniciativas de participación que surgen desde las entidades y que
no están articuladas en mecanismos organizados o son manejadas como feudos
infranqueables.
En esta coyuntura mediática, estamos hablando de contenidos
multiplataforma y convergentes y no de medios de comunicación por separado,
sin embargo, la arquitectura institucional muestra cómo las políticas y los
programas se siguen formulado de forma fragmentada; por ejemplo, el Fondo de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o el Fondo para el
Desarrollo de la Televisión y los Contenidos desde la Autoridad Nacional de
Televisión trabajan para respaldar proyectos en medios audiovisuales a través de
estímulos que muchas veces se cruzan con respecto a los grupos de interés a los
cuales se dirigen.
El momento que hoy vive el país relacionado con la búsqueda de la paz y la
reconstrucción del tejido social es particularmente propicio para este tipo de
reflexiones. El desafío de la comunicación y de la cultura como lugar de
encuentro y de reafirmación de identidades, que posibilite la búsqueda de
oportunidades para la convivencia, es una tarea pendiente y se espera que este
libro arroje luces sobre la manera de transitar por este sendero que ofrece
múltiples posibilidades.

_________________________
40 “El panorama mediático en Colombia está compuesto por un sistema en forma de duopolio en el
que prevalecen: dos cadenas de televisión privada abierta, dos periódicos de circulación nacional y dos
cadenas radiales que se llevan la mayoría de la audiencia” (http://www.monitoreodemedios.co/contexto-
general/).
 41 “En Colombia hay más de 650 radios comunitarias […] es un país pionero en Latinoamérica en
activismo y regulación de medios comunitarios. Sin embargo estos medios no son fuentes principales de
noticias” (http://www.monitoreodemedios.co/contexto-general/).
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 Los autores

Germán Rey B.
Psicólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido integrante del
Consejo de Ciencias Sociales del Sistema Nacional de Ciencia de Colombia,
asesor en políticas culturales del Ministerio de Cultura de Colombia, director
del Centro ÁTICO de la Pontificia Universidad Javeriana y miembro de la
Junta Directiva de la Fundación Gabriel García Márquez de Nuevo
Periodismo Iberoamericano (FNPI), entre otros cargos. En la actualidad es
docente y asesor de la Facultad de Comunicación y Lenguaje de la Pontificia
Universidad Javeriana de Bogotá.

María Patricia Téllez G.

Comunicadora Social de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá con
maestría en Comunicación de la Universidad Iberoamericana (UIA) de
México y doctorado en Comunicación e Información de la Universidad
Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS) de Brasil. Es docente e investigadora
en aéreas relacionadas con medios comunitarios, ciudadanía y televisión y
profesora asociada de la Facultad de Comunicación de la Pontificia
Universidad Javeriana de Bogotá.

Débora Margarita Pérez S.

Comunicadora Social, énfasis en Comunicación Educativa y Televisión, de la
Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá con maestría en Antropología de
la Universidad de los Andes. Ha sido asesora e investigadora en políticas y
estrategias de comunicación en entidades como la Secretaría de Gobierno y
la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte de Bogotá, USAID,
Colciencias, la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura y el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
Laura Cecilia Cala M.
Comunicadora Social de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá con
especialización en Televisión de la misma universidad y estudios de maestría
en Investigación en Problemas Sociales Contemporáneas de la Universidad
Central. Es docente e investigadora de la Facultad de Comunicación y
Lenguaje de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá y de la Escuela de
 Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario.

Néstor David Polo R.

Comunicador Social de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador con
estudios de maestría en Comunicación de la Pontificia Universidad Javeriana
de Bogotá. Ha trabajado en formulación y ejecución de proyectos en
investigación social, planificación estratégica en comunicación, edición de
medios impresos y periodismo.