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Es altamente acordado que la política doméstica e internacional están enraizadas en varios tipos de órdenes diferentes.
Pero ¿son estas dos esferas realmente tan disímiles? Tanto el orden doméstico como el internacional pueden tomar
diferentes formas. En algunos países, la política puede ser extremadamente despiadada y coercitiva, mientras que
algunas áreas de la política internacional son admirablemente consensuadas y institucionalizadas. Ambas esferas de la
política enfrentan problemas similares en la creación y el mantenimiento del orden, y las soluciones que emergen son
frecuentemente diferentes, pero a veces similares.
A lo largo de las coyunturas históricas, los Estados líderes han adoptado diferentes estrategias para lidiar con el poder
posguerra y han construido diferentes tipos de ordenes posguerra.
Es posible obtener inferencias acerca de las estrategias de los Estados líderes por el tipo de orden que emerge luego de
una guerra. Si los Estados líderes y secundarios aceptan y pueden construir el orden alrededor de instituciones, el
orden tomará características constitucionales. ¿Cómo difiere el orden constitucional de los tradicionales órdenes de
balance de poder y hegemonía?
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por la preponderancia de poder del Estado líder, y cuando este poder declina o pasa hacia otro Estado, el orden
colapsará.
Los órdenes de balance de poder y hegemónicos son ambos criaturas de la distribución internacional de poder. El
orden de balance refleja respuestas predecibles y diseñadas a la prevaleciente distribución de poder; son manejadas
por el interés fundamental que los Estados tengan en mantener su posición y en no ser dominados por un Estado
hegemónico. Como la distribución de poder cambie, cambian las coaliciones balanceantes. Los órdenes hegemónicos
son establecidos y mantenidos por la concentración de poder, aunque el grado de coerción directa y de manipulación
de Estados débiles y secundarios puede variar. El atractivo ideológico y el prestigio de los Estados hegemónicos son
también relevantes en su habilidad para formar un orden estable. Pero mientras que el balance de poder está basado en
el “chequeo” de la concentración de poder, un orden hegemónico se basa esencialmente en un poder “no chequeado”.
Ambos tipos de orden pueden ser contrastados con el orden constitucional, donde los “chequeos” de poder están
mucho mas fijados y desarrollados, enraizados en marcos institucionales relativamente inextricables.
ORDEN CONSTITUCIONAL
Los órdenes constitucionales están organizados alrededor de instituciones legales y políticas consensuadas que operan
para asignar derechos y limitar el ejercicio de poder. El poder es “domado” al reducirse sus consecuencias, con la
creación de procesos de participación institucionales y toma de decisiones que especifican reglas, derechos y limites a
los detentadores del poder.
La condición estructural subyacente sigue siendo anárquica. Pero donde pueden establecerse instituciones que puedan
proveer alguna medida de constreñimiento vinculante a los Estados, y donde las políticas domesticas permitan el
cumplimiento de compromisos internacionales, las condiciones están dadas para un orden político internacional que
opere en alguna medida constitucionalmente.
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Un orden internacional con fuertes características constitucionales es uno en el que las capacidades de poder de los
Estados relevantes están altamente constreñidas por instituciones que interactúan y por arreglos vinculantes.
Técnica Lógica
El refuerzo de la autonomía estatal La fragmentación de unidades políticas minimiza grupos religiosos o
imperiales
Distribución de poder/territorio Dispersar las capacidades de poder en múltiples unidades. Restringir
agrandamientos de poder
Alianzas balanceantes Chequear el agrandamiento de poder a través de bloqueadoras coaliciones
de Estados
Instituciones vinculantes Atar a los Estados potencialmente amenazadores en alianzas e
instituciones mutuamente constriñentes
Integración supranacional Compartir la soberanía con instituciones/autoridades políticas
generales/centrales
1. La estrategia más básica es reforzar la soberanía estatal. El poder es controlado a través de la fragmentación de
las unidades políticas en Estados soberanos. Este fue el objetivo más importante de la paz de Westfalia, conferir
autonomía soberana a los Estados territoriales, que eran subordinados a ningún otro tipo de autoridad como una
monarquía universal. Una noción legal compartida yacía detrás de la norma: que la autonomía de los Estados era un
asunto de derecho o de doctrina legal, y como tal tenía una posición que la fuerza militar por sí sola no podía
amenazar. Esta visión de la paz de Westfalia enfatiza los esfuerzos de los Estados victoriosos – particularmente
Francia y Suecia – de minar o erosionar el universalismo religioso y el control jerárquico del Sacro Imperio Romano.
La paz reflejó un esfuerzo de contrarrestar dominación religiosa/imperial de toda Europa, fortaleciendo la autonomía
legal y política de los líderes territoriales.
2. Una segunda técnica del control del poder incluye la separación de las unidades territoriales para dispersar
capacidades de poder. El objetivo es asegurarse de que ningún Estado posea suficientes “activos” para dominar a los
otros Estados del orden. Los Estados derrotados tienen pocas opciones para resistir este ejercicio, y el colapso de
Estados hegemónicos fallidos, como Francia después de 1713 y 1815 y Alemania luego de las guerras mundiales, abre
un vasto territorio para la negociación.
3. La tercer estrategia del control de poder es la más familiar: el balance de poder. Aquí los Estados desarrollan
arreglos que les permiten agregar su poder a alianzas temporales para contrabalancear las amenazas del sistema
internacional, y este comportamiento balanceante conduce a la estabilidad internacional. Los mecanismos y procesos
específicos del balance de poder pueden variar en gran medida, pero la lógica esencial es la misma: el agrandamiento
de poder es “chequeado” por poderes contrapuestos. Ej.: el tratado de Viena.
4. La cuarta estrategia es instituciones vinculantes. Aquí los Estados responden a potenciales amenazas y rivales
estratégicos vinculándolos a instituciones mutuamente constriñentes. Las instituciones pueden tener este impacto por
su potencial de vinculación y “lock in”. Los Estados pueden ordinariamente buscar preservar sus opciones, cooperar
con otros Estados pero dejar una puerta abierta. A través de instituciones vinculantes, hacen exactamente lo opuesto:
construyen compromisos a largo plazo en materia de seguridad, política y economía que son difíciles de abandonar.
Ejemplos son los tratados, organizaciones, responsabilidades conjuntas, estándares y principios consensuados, y más.
Estos mecanismos elevan el “costo de salida” y crean “oportunidades de voz”, y de esa manera proveen mecanismos
que mitigan o resuelven los conflictos. La vinculación institucional puede por sí misma variar en términos de su
extensión. Las alianzas de seguridad son la forma más importante y potencialmente extensiva de vinculación. Paul
Schroeder argumenta que la alianza que formó el Concierto de Europa fue una manifestación temprana de su lógica
vinculante. En este y en otros casos subsecuentes, las alianzas fueron creadas como “pacta de controhendo” – pacto
de restricción. Sirvieron de mecanismos para los Estados para manejar y restringir a sus socios dentro de las alianzas.
Pero las alianzas pueden también variar en el grado que introducen relaciones vinculantes. La practica de la
vinculación institucional (binding) sólo tiene sentido si las instituciones o regímenes internacionales pueden tener un
impacto independiente en las acciones de los Estados. Cuando los Estados emplean la vinculación institucional como
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estrategia, están esencialmente acordando constreñirse mutuamente. En efecto, las instituciones especifican lo que se
espera que hagan los Estados, y hacen difícil y costoso el no cumplimiento de estas especificaciones.
5. La estrategia final es la integración supranacional formal, donde las obligaciones formales e institucionales
entre Estados dentro de la unión son esencialmente indistinguibles de las instituciones políticas y legales internas. La
estrategia es similar a la vinculación institucional, pero va más allá del inter-gubernamentalismo para incluir fusiones
más formales o el compartir una autoridad soberana formal. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)
es uno de los primeros ejemplos de esta estrategia. Muchos observadores argumentan que la Unión Europea está
tomando la forma de un orden político supranacional.
La vinculación institucional y el supranacionalismo comparten características como mecanismos de restricción de
poder. Las instituciones vinculantes, como NATO y OMC están establecidas por tratados multilaterales que
especifican compromisos y obligaciones. El Tratado de Roma, que estableció la Comunidad Europea, también estaba
asegurado por un tratado multilateral tradicional. Como tal, las instituciones resultantes no son, estrictamente
hablando, acuerdos constitucionales. Los tratados que establecen las organizaciones internacionales no disfrutan
típicamente del mismo status de “ley suprema” del derecho interno. Los compromisos vinculantes legales e
institucionales no reconocen la supremacía legal de una autoridad judicial superior. El Tratado de Roma tampoco fue
una constitución, ya que no salvaguardaba los derechos fundamentales de los individuos como ciudadanos Europeos;
los Estados miembros retenían el derecho de conferir ciudadanía. Sin embargo, en las décadas recientes, se dieron
pasos en la “constitucionalización” del Tratado mediante la expansión de la autoridad y del alcance de la Corte
Europea de Justicia y el incipiente establecimiento de derechos de la ciudadanía europea. El más amplio continuum de
restricciones de poder está definido por el grado de cooperación institucionalizada y de autoridad legal-formal que
forma y limita el ejercicio de poder. En un sentido, las estrategias son todas técnicas que buscan balancear el poder.
Incluso en el caso de la Unión Europea, el movimiento hacia una mayor integración y hacia instituciones compartidas
es al menos en parte, llevado por la lógica balanceante, sobretodo ante el ascenso de una Alemania unificada y
económicamente dominante. Sin embargo, cuando el orden es construido alrededor de prácticas de vinculación
institucional y de supranacionalismo, lo es substituyendo restricciones institucionales a controles de balance de poder
como el “chequeo” básico a la concentración de poder. La lógica del balance de poder es “chequear” poder a través
del establecimiento de un proceso político institucional supervisado por una autoridad legal-formal.
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ascenso eventualmente desafiarán a éste, resultando en rivalidades estratégicas entre grandes potencias, y en guerra
hegemónica. La teoría de la estabilidad hegemónica asume que el ascenso o descenso en el largo plazo de los Estados
poderosos es la fuente principal de la inestabilidad en el orden hegemónico. Pero deja abierta la posibilidad de que los
Estados en ascenso puedan ser acomodados en el orden hegemónico existente, al menos hasta que los beneficios de
desafiar al líder sobrepasen a los costos.
En ordenes constitucionales, las fuentes de estabilidad son la durabilidad de las instituciones políticas,
particularmente las instituciones constitucionales que definen las reglas básicas de la política. La estabilidad del orden
depende de la habilidad de estos arreglos constitucionales para limitar lo que los detentadores del poder pueden hacer
con él. La estabilidad requiere que las instituciones funcionen relativamente autónomamente y operen para asegurar
que no haya perdedores permanentes. En el nivel internacional, la estabilidad de un orden constitucional también
depende en la habilidad de las instituciones de limitar efectivamente los límites al “retorno al poder”. Por supuesto, los
órdenes constitucionales formales no existen entre Estados. Pero los órdenes internacionales igualmente varían en el
grado en que las instituciones han sido establecidas para formar y limitar el ejercicio del poder estatal. La estabilidad
de estos órdenes pende de la fortaleza de las instituciones intergubernamentales frente a relaciones de poder
asimétricas y cambiantes.
(ver conclusión)
LA LÓGICA CONSTITUCIONAL
Un Estado que gana una guerra tiene incentivos para construir un orden de posguerra que sea legítimo y durable. La
guerra ha dejado al Estado en una posición de comando pero este dominio no es totalmente realizado o estable si el
orden de posguerra en el que el Estado opera no es legítimo. Un orden político legítimo es aquel en el que sus
miembros participan de buena gana y de acuerdo con la orientación general del sistema. Sin embargo, para obtener
esta cooperación institucionalizada y de buena gana el Estado debe sobrepasar los miedos de dominación y abandono
que tienen los Estados secundarios y débiles. Es decir, necesita hacer que su posición de comando sea más predecible
y restringida.
La “ganga” Constitucional
¿Por qué los Estados débiles aceptarían este trato? ¿Porqué no resistir un asentamiento institucional después de la
guerra y esperar a que se fortalezcan y puedan negociar un trato más beneficioso? Diversos factores pueden hacer de
esta una opción menos atractiva.
1. Primero, sin un arreglo institucional, el “negociado” estará basado simplemente en capacidades de poder, y el
Estado hegemónico tendrá una clara ventaja. Las opciones de perder más ahora para ganar más después no son
atractivas para un Estado débil que está luchando para reconstruirse después de una guerra.
2. Segundo, si el Estado líder puede demostrar, con credibilidad, restricción estratégica, los demás comprarán
protección frente a amenazas de dominación o abandono.
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Acuerdos institucionales y substantivos
El primer tipo de acuerdo es un acuerdo sustantivo, con resultados que determinan la distribución de los beneficios
materiales entre los Estados. El segundo tipo es un acuerdo institucional, que especifica las reglas, principios y
parámetros con los que son conducidas las negociaciones particulares sobre resultados. Los acuerdos constitucionales
especifican las reglas de juego. Los Estados pueden tener expectativas divergentes acerca de la resolución de varios
conflictos distribucionales. Un acuerdo constitucional especifica los principios y mecanismos a través de los cuales
estos conflictos serán resueltos.
La posibilidad de un establecimiento institucional depende de la habilidad de lograr un acuerdo en los arreglos
institucionales inclusive si los intereses substantivos subyacentes permanecen divergentes y antagónicos. Las
instituciones no son neutrales con respecto a los intereses de los Estados, ellas no permiten todos los resultados de la
misma manera. El acuerdo en atacar las nuevas reglas institucionales proviene de un entendimiento de que dentro de
este marco, los arreglos les permitirán defenderse y proteger sus intereses, al menos hasta el grado de hacerlas una
opción más atractiva que la riesgosa alternativa.
Los acuerdos institucionales especifican un rango de acciones estatales aceptables, pero no determinan por sí mismas
y a priori la distribución específica de ganancias. La presencia de alguna incertidumbre o ambigüedad acerca de las
implicaciones en la distribución específica de los arreglos institucionales permite a los Estados lograr un acuerdo.
Pero demasiada incertidumbre disminuye el atractivo de estos acuerdos institucionales. El acuerdo constitucional
requiere algún grado de certidumbre de que las instituciones limitarán la habilidad de los Estados de transformar las
disparidades de poder en ventajas permanentes para un solo lado.
Luego de que el negocio institucional está pactado, la “pegajosidad” de las instituciones refuerza la estabilidad del
arreglo de posguerra. Debe ser entendido que las capacidades de poder no determinarán completamente los resultados
substantivos, y que los Estados pueden ser sujetos a orientaciones políticas relativamente estables.
El anhelo de un Estado líder de dirigirse hacia un orden institucionalizado también estará influenciado por su juicio
acerca de cuán efectivamente puede operar en tal orden. Algunos Estados líderes estarán más preparados que otros.
Esta es una variable crucial, que ha formado la voluntad de dictadores militares a dirigirse a democracias
constitucionales.
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manejar sus relaciones conjuntamente. Pero las alianzas también han sido creadas como “pacta de controhendo”, esto
es, pactos de restricción. Las alianzas crean tratados “vinculantes” que permiten a los Estados tomar parte en las
políticas de seguridad de sus compañeros. Cuando los tratados de las alianzas son pacta de controhendo los
potenciales rivales “se vinculan” entre ellos – aliviando las sospechas, reduciendo las incertidumbres, y creando
mecanismos institucionales para que cada uno influya en las políticas del otro.
- Elementos del Binding institucional:
¿Qué hace que las instituciones sean “pegajosas” (perdurables)? Se pueden identificar tres procesos de gran escala:
1. Primero, los acuerdos institucionales pueden incorporar procedimientos formales legales u organizacionales y
entendimientos que fortalezcan las expectativas acerca de la orientación del comportamiento futuro de un Estado. Se
fijan estándares y las expectativas se formalizan en acuerdos. Aunque los Estados son ciertamente capaces de romper
un acuerdo institucional, el acuerdo formal por sí mismo crea costos políticos a este rompimiento. Cuando estas reglas
y procedimientos institucionales se implementan, obtienen cierto grado de autonomía y autoridad. Además, cuando
los acuerdos institucionales se ratifican como tratados formales, esto fortalece el acuerdo como contrato legal, con
toda la autoridad y la fuerza que tales acuerdos legales tienen en cada política. Más allá de la consideración de estos
acuerdos como leyes, los tratados y otros tipos de acuerdos institucionales crean obligaciones vinculantes que forman
parte del contexto de la acción política; ellos provees presupuestos a favor de la política que esté de acuerdo con los
compromisos del tratado y crean costos políticos por actuar de otra manera.
2. Segundo, los acuerdos institucionales también llevan a conexiones transgubernamentales, rutinas y coaliciones,
que a su vez dan un cierto “momentum” y continuidad a ciertas políticas de Estado y compromisos. La creación de un
planeamiento intergubernamental y procesos de toma de decisiones también crean dependencias mutuas. Esto
extiende el proceso político a incluir participantes de otros Estados. Los costos de romper con estos links ascienden.
Las instituciones internacionales proveen canales para que los Estados formen parte del proceso político de otros
Estados: al crear un proceso político continuo e interestatal, las instituciones proveen “oportunidades de voz” para los
Estados, mecanismos para influir en lo que los demás Estados piensan o actúan. Los acuerdos institucionales facilitan
el crecimiento de grupos burocráticos transgubernamentales y de expertos técnicos que apoyan y refuerzan
compromisos políticos particulares.
3. Tercero, un acuerdo institucional puede volverse un vehículo organizador para una mayor serie de actividades
políticas e instituciones. El acuerdo institucional provee un marco organizacional y normativo para la activación de
grupos domésticos y transnacionales que monitoreen y hagan lobby en gobiernos de conformidad. Los acuerdos
institucionales pueden tener también impacto en la continuidad de la política estatal, siempre y cuando los acuerdos
promuevan cambios en el carácter de las instituciones domésticas que crean políticas. Más generalmente, al acordar a
un orden constitucional, los Estados están comprometiéndose a operar dentro de una serie de instituciones y reglas
dadas – están creando un proceso político que certifica que los varios Estados dentro del orden permanecerán
enlazados y comprometidos en sus relaciones.
- Dependencia y Retornos Crecientes a las Instituciones
Un medio importante con el que las instituciones toman características “vinculantes” ocurre cuando instituciones y
grupos adyacentes se conectan a una institución y dependen de ella para su propio funcionamiento. Las instituciones
se “incrustan” dentro de la política, que a su vez dificulta el cambio institucional. Los costos de cambio o disrupción
en la institución crecen con el tiempo. El sistema es cada vez más difícil de reemplazar. Una razón importante por la
cual un orden político puede tener características de dependencia, es el fenómeno de “retornos crecientes” a las
instituciones. Hay varios aspectos a este fenómeno:
1. Altos costos de iniciación tienden a existir en la creación de nuevas instituciones. Las ganancias
de las nuevas instituciones deben ser mucho mayores.
2. Tienden a existir efectos de aprendizaje conseguidos en la operación de la institución actual que le
dan ventajas sobre una nueva institución.
3. Las instituciones tienden a crear relaciones y compromisos con otros actores e instituciones que
sirven para “incrustar” a la institución y acentuar los costos del cambio.
Tomadas juntas, estas características hacen que la matriz institucional produzca crecientes retornos.
Cuando las instituciones manifiestan crecientes retornos, se vuelve muy difícil para potenciales reemplazos de
instituciones. La noción de crecientes retornos a las instituciones significa que una vez que el momento de selección
de la institución viene y se va, el costo del cambio institucional a gran escala sube dramáticamente, incluso si las
potenciales instituciones, comparadas a las existentes, son mas eficientes y deseables. En términos de asentamientos
de posguerra, esto significa que – salvo una guerra o colapso económico – es muy difícil crear el tipo de pausa
histórica necesaria para reemplazar el orden existente. La guerra ha eliminado al orden anterior, así que la oferta
institucional de posguerra no compite con un digno rival. Pero luego de que las instituciones de posguerra están en su
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lugar, esta lógica cambia. Los órdenes institucionales rivales tienen ahora que competir con un orden preexistente, con
todos los costos e intereses que este manifiesta.