20 Estrategias y marco de las políticas agrícolas

infraestructura pueden determinar que el acceso de los agricultores a los mercados sea
incierto y caro; y los bancos pueden no poseer adecuada experiencia para la evaluación
de proyectos agrícolas o conocimiento de sus clientes. Estos son sólo dos de los
ejemplos que muestran que el contexto empresarial es más débil en el campo que en las
ciudades.

En algunos casos, el entorno económico rural podría estar condicionado en parte

por el legado histórico de una época económica diferente, como en los casos de la
propiedad estatal de las tierras agrícolas o de los sistemas anticuados de registro de
tierras. En contraste, la propiedad privada de la tierra o los contratos de arrendamiento
a largo plazo son prácticamente universales en el medio urbano. Cualquiera que sean
las razones de las diferencias entre el entorno económico rural y el urbano,
indudablemente estas existen. Reformar las instituciones económicas rurales para que
favorezcan a la actividad empresarial y al mismo tiempo faciliten la reducción de la
pobreza, normalmente representa un empeño de largo plazo pero no por ello es menos
esencial.

En consecuencia, existen muchas razones convincentes para otorgar elevada

prioridad al desarrollo de políticas agrícolas apropiadas. Las políticas agrícolas son
fuertemente interdependientes entre sí. Por ejemplo, las políticas tendientes a mejorar la
comercialización están normalmente vinculadas a las relativas al comercio
internacional, a las políticas para fomentar la competencia en las agroindustrias y a la
política de financiación. El fortalecimiento de las instituciones dedicadas al crédito
agrícola, a su vez, depende en parte del aumento de la seguridad en la tenencia de la
tierra, y así sucesivamente. Por lo tanto, los programas para reformar la política
agrícola a menudo deben ser bastante comprensivos y cubrir diversas áreas importantes.
Esto subraya la utilidad de formular una estrategia sectorial.

2.2 CARACTERÍSTICAS DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA

AGRÍCOLA
2.2.1 Tipos de políticas agrícolas

Después del por qué de la política agrícola, la siguiente pregunta principal es

¿en qué consiste? El contenido de la política macroeconómica es inequívoco: el déficit
fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus
niveles meta, entre otros, el gasto público y la recaudación fiscal, la emisión de bonos,
las metas monetarias, las tasas de interés, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y,
en muchos países, la tasa de cambio. A pesar de la gran antigüedad de la agricultura y
de las intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido
acerca de la sustancia de la política agrícola.

La concepción de la política agrícola está experimentando cambios en todo el

mundo. Históricamente, uno de los principales instrumentos de la política agrícola ha
sido el gasto público. En todos los países se han efectuado erogaciones fiscales para
una variedad de propósitos en el sector. Algunas de las formas más prominentes de
gasto han sido las inversiones en infraestructura para propósitos tales como riego,
almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisión directa de crédito a los
productores y subsidios al crédito privado; la financiación de la investigación, la
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extensión, y la producción de semillas; financiación de los déficit incurridos por los

programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los
consumidores a precios más bajos; y los pagos directos en programas ligados al no
cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda.

La segunda clase principal de medidas de política ha consistido frecuentemente

en controles, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre el
acceso a tierras y agua de riego, y también sobre los propios niveles de la producción.
El uso de precios de sostén y precios administrados, tanto para consumidores como para
productores, ha sido una costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero
mientras continúa siendo una práctica común en Europa y en Asia oriental y meridional,
está siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de América Latina y África, y
reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de instrumentos de políticas en
muchos países ha sido la gestión directa de la producción y el mercadeo a través de
empresas de propiedad del Estado, que han actuado en un amplio abanico, desde la
producción colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y
las empresas de comercialización. La tendencia en la mayor parte de los países es a
reducir la propiedad pública de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios varía
de región a región.

Con el creciente consenso internacional sobre la reducción de la intervención

pública directa en la economía, lo mismo que del gasto fiscal, la pregunta de qué es la
política agrícola (y cuál es la función de los ministerios de agricultura) puede ser
enfocada con mayor nitidez. Su importancia aumenta por el hecho de que los niveles de
los precios y los volúmenes del comercio responden esencialmente a las políticas
macroeconómicas y a las condiciones de los mercados internacionales. ¿Qué resta al
Ministro de Agricultura excepto quizás manejar el programa de investigación y
extensión y administrar los controles fitosanitarios? Más precisamente, cómo se puede
definir la constelación de políticas agrícolas que permita aumentar la tasa de
crecimiento del sector o elevar los ingresos de los pobres rurales? Entre la política
macroeconómica y los programas de campo ¿existen grados de libertad útiles
remanentes para la política sectorial? En una economía liberal, la política agrícola es
una frase contradictoria?

A manera de resumen, la respuesta es que la política agrícola tiene un amplio

espacio en todos los países, pero en la mayoría requiere enfoques diferentes a los del
pasado. Una tarea principal de la política agrícola es mejorar el funcionamiento de los
mercados de productos y factores en el medio rural, con atención especial al acceso y a
las condiciones de la participación de las familias pobres en dichos mercados. En
algunos casos, esto requiere inversión en infraestructura, pero casi siempre también
requiere buenas políticas. Los mercados de factores incluyen los de tierras, capital
financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales.
La participación de las familias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede
mejorar mediante programas de capacitación y de extensión agrícola.

Hoy más que nunca, la política agrícola debe ser coordinada con otras políticas y
con los organismos a cargo de éstas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio
de Finanzas en el caso de las políticas financieras rurales, con el Ministerio de
Economía o de Comercio para las políticas de comercio exterior agrícola, con el
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Ministerio de Finanzas respecto a los programas de riego e investigación, y con el

Ministerio del Medio Ambiente o Recursos Naturales para las políticas de riego. En la
esfera del gobierno, la política de desarrollo agrícola concierne cada vez más a muchos
ministerios y entidades.

De igual manera, el buen diseño y aplicación de la política agrícola requieren la

participación de gobiernos locales, asociaciones de productores, asociaciones de
usuarios del agua, ONG, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras
organizaciones descentralizadas. El papel de coordinación de políticas del Ministerio
de Agricultura ocupa de manera creciente el escenario central.

Una tarea principal de toda política agrícola moderna es promover el desarrollo

de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economía rural en
expansión, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y financiación de la
producción. Aún cuando muchas de estas actividades puedan ser privatizadas en el
largo plazo, el sector público tiene una responsabilidad grande en fomentar el desarrollo
de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante
el período inicial. Por ejemplo, en países en los cuales el gobierno se ha encargado de
la comercialización de los alimentos, a menudo el sector privado no está adecuadamente
preparado para asumir esa responsabilidad en el corto plazo. Puede carecer de
capacidad financiera y de experiencia técnica comercial, o puede dudar en entrar en ese
campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez.

El aumento de la capacidad institucional requiere desarrollar y refinar las

reglas del juego para la economía de mercado, y fomentar el respeto de dichas reglas.
Esta tarea esencial puede resultar muy difícil en sociedades en las cuales el respeto de la
ley en zonas rurales es limitado o el sistema judicial es débil y no hay suficientes
medios para respaldar la obligatoriedad de los contratos. Puede ser un empeño de
muchos años si no de décadas, lo cual representa una razón adicional para subrayar su
importancia.

Otra tarea general de la política es asegurar que el marco legal sea apropiado
para el desarrollo agrícola, que estimule la actividad económica en vez de obstaculizarla
y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de protección a los intereses de
los productores, los consumidores y el medio ambiente. Esta tarea puede involucrar una
extensa revisión de la legislación, desde el código de trabajo, el código de comercio y
las leyes de protección al consumidor, hasta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de
los recursos naturales y muchas otras normas jurídicas.

Algunos ejemplos concretos de instrumentos de política agrícola en economías

de mercado son los aranceles a la importación, reintegro de aranceles cobrados a
insumos de las industrias de exportación, precios de garantía al nivel de las fincas,
certificados de depósito para financiar el almacenamiento de granos por parte de
pequeños productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos, reglamentos que
obligan a la subasta pública de las concesiones forestales, licencias de pesca, estatutos
para fondos de tierras, reglamentos del sistema de registro de tierras, legislación de
tenencia de la tierra, políticas sobre la estructura y el funcionamiento de los servicios de
extensión agrícola, políticas de devolución de la propiedad y la administración de los
sistemas de riego a las asociaciones de usuarios, políticas de privatización de otros
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bienes del Estado, leyes de protección del medio ambiente rural, políticas de asistencia
alimentaria a los pobres y legislación de los sistemas de financiación. La lista puede
extenderse mucho y varía necesariamente según los países, ya que en definitiva la
política agrícola debe ser consistente con la historia, las tradiciones y la política
económica global de cada país.

2.2.2 Una taxonomía de las políticas agrícolas

Dada la diversidad de las políticas agrícolas, resulta útil analizarlas desde el

punto de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar
provechosamente, los productores necesitan tres cosas básicas: incentivos adecuados
para producir, una base de recursos segura (tierra agrícola, agua) y acceso a los
mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnología. En consecuencia, la
política agrícola consta de tres grandes componentes:

Política de precios, que en la economía de mercado está determinada en su mayor

parte, pero no totalmente, por las políticas macroeconómicas.
Políticas de recursos; incluyendo la política de tenencia de tierras y las políticas de
manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesquerías).
Políticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrícolas, mercados de productos
y tecnología. La política financiera rural es una parte importante de la política de
acceso, ya que la financiación es en muchos casos un prerrequisito para obtener
insumos y comercializar los productos.

Las divisiones entre estos tres grandes grupos de políticas no son rígidas. Por
ejemplo, las medidas de política diseñadas para mejorar los canales del mercadeo
(mejorar el acceso) probablemente también elevan los precios en las fincas y, por tanto,
forman parte de la política de precios. Una concepción amplia de la política de recursos
incluye al capital humano, un recurso básico para el cual son esenciales la educación
rural y los programas de capacitación. El papel de la política de tenencia de tierras es
proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como
el acceso físico a la tierra.

La mayoría de las políticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y
generalmente no son específicas para cultivos determinados. En este sentido, no hay
una política para la yuca o una política para el maíz, ni una política para el trigo o para
el plátano. Las buenas políticas facilitan el trabajo del agricultor, una parte del cual
consiste en seleccionar la combinación de cultivos y productos ganaderos. La
diferenciación de políticas según productos corre el riesgo de crear mayores incentivos
para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores
criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas más favorables. El mercado y
el criterio de los agricultores pueden realizar esa elección con mayor confiabilidad.

Sin embargo, es práctica común establecer programas públicos para productos

importantes: programas para la renovación de los cafetales o el desarrollo lechero o el
mejoramiento del arroz. Dichos programas representan uno de los medios para la
implementación de las políticas.
24 Estrategias y marco de las políticas agrícolas

2.2.3 Políticas, programas y proyectos

Los programas son limitados en tiempo y recursos. Requieren la participación

activa del gobierno (aún cuando su ejecución sea contratada con el sector privado), y
terminan cuando se acaba la financiación. En cambio, las políticas son permanentes,
por lo menos hasta que se diseñe y ponga en práctica un nuevo sistema de políticas. No
siempre requieren gastos del gobierno. Por ejemplo, una ley que elimina las
restricciones a la importación no requiere gastos o personal para implementarla, y es
permanente a menos que en el futuro se dicten nuevas limitaciones al libre comercio. Si
bien las políticas no siempre representan un costo para el gobierno, frecuentemente
implican un costo para los usuarios de servicios públicos, los productores en general, los
agentes del mercadeo, los consumidores y otros grupos de la economía. Parte del arte
de formular y ejecutar políticas es balancear estos costos con los beneficios de las
nuevas políticas.

Los programas consisten en actividades directamente administradas (usualmente

con personal cuantioso), que requieren una interacción directa con agricultores,
instituciones financieras y otros agentes privados de la economía. Muchas políticas, al
contrario, ejercen su influencia indirectamente y consisten en la definición de las reglas
del juego económico a través de leyes, decretos y reglamentos; en principio muchas de
ellas pueden aplicarse con ayuda de un pequeño grupo de especialistas de un
ministerio3.

Los proyectos, al igual que los programas, están limitados en el tiempo y son
intensivos en el uso de personal. Usualmente involucran un componente significativo
de inversión. Dependen de la cuenta de capital del presupuesto público, mientras que
los programas utilizan la cuenta corriente. Sin embargo, algunos programas también
incluyen gastos de inversión, de modo que la distinción entre programas y proyectos no
siempre es precisa. Esto es particularmente cierto en materia de capacitación
(formación de capital humano), donde se utilizan gastos corrientes para crear capital.

Frecuentemente se necesitan tanto programas como proyectos para implementar

las políticas de una estrategia. Si no derivan directamente de la estrategia sectorial o
subsectorial, deben ser formulados para que sean coherentes con ésta. En la jerarquía de
decisiones gubernamentales, los programas y los proyectos normalmente están
subordinados y derivan de las políticas, las cuales, a su vez, se formulan a menudo en el
marco de la estrategia. En el mundo real de la adopción de decisiones, con intereses y
actores múltiples y contrapuestos, las cosas no funcionan tan claramente; pero el intento
de coordinar las políticas, los programas y los proyectos puede aumentar la eficacia de
todos ellos. Una inversión en riego es más productiva si está acompañada de una ley
que facilite la creación y el funcionamiento de asociaciones de usuarios del agua
(Capítulo 6). Una inversión en ganadería brinda mayores retornos a los ganaderos si el
sistema financiero se fortalece y permite financiar el manejo adecuado de los hatos
(Capítulo 7). Un programa de desarrollo comunitario puede ser más eficaz si se ha
tomado la decisión política de descentralizar y hacer más participativas la investigación
y la extensión (Capítulo 8).

3
En algunas ocasiones la palabra programa se utiliza en otro sentido, el de programa de políticas o
conjunto de políticas interrelacionadas.