Sección Quinta

FORMAS DE ESTADO
19. Estado unitario.
20. El Estado federal.
21. Uniones de Estados.
22. La Confederación.
23. El Estado y la comunidad internacional.

Una vez configurado el Estado como mente se clasifican en simples y compuestas,

forma de organización política con todos
sus elementos inherentes, éste puede es-
tructurarse de diversas maneras y presentar
distintas formas. Según el criterio adoptado,
son múltiples las clasificaciones de Estado
formuladas por los estudiosos. Sin embargo,
antes de señalar el criterio a que adhieren
los autores de esta obra, es preciso advertir
lo que se entiende por “forma de Estado”
para no incurrir en el clásico error de con-
fundirla con las “formas de gobierno”.
La forma de Estado atiende fundamen-
talmente a la estructura del poder, del cual
el Estado es el titular; considera la distribu-
ción espacial de la actividad del Estado. La
forma de gobierno, en cambió, concierne
al ejercicio del poder; considera la distri-
bución orgánica de la actividad del Estado.
Atiende a la forma como se ejerce el poder
y como son designados los gobernantes. Así,
solamente, puede explicarse que Estados
de estructura semejante estén regidos por
formas de gobierno diferentes. Así, EE.UU. y
Alemania son Estados federales, con gobier-
no presidencial el primero y parlamentario
el segundo. Y, a la inversa, dos formas de
gobierno semejantes pueden darse en for-
mas de Estado diferentes: México y Chile se
gobiernan según el régimen presidencial,
siendo el primero de estructura federal y
unitario el segundo.
Para clasificar los Estados adoptaremos
el punto de vista jurídico. Jurídicamente,
la forma de Estado deriva de la estructura
interna del poder estatal. En efecto, según
que el aludido poder tenga un titular único
o que él se impute a centros múltiples de
potestad, estaremos en presencia de dos
formas de Estados diversas que tradicional-
pero que aquí designaremos directamente
como Estado unitario y Estado federal.
De este modo, si el poder estatal se dis-
tribuye en varios territorios que lo ejercen
en forma autónoma, estaremos frente a una
estructura federal. Si, por el contrario, el
poder estatal emana de un centro único,
el orden será unitario.
Contra la opinión generalizada, y con
el afán de rectificar errores metodológicos,
no consideraremos dentro de las formas de
Estado la Confederación ni las Uniones de
Estados. Estimamos que tales formaciones
no constituyen, en general, forma de Estado
porque no son Estados. En primer lugar, la
Confederación carece de una Constitución
Política común, no tiene autonomía cons-
titucional. Carece de un centro de poder
soberano con autoridad sobre los ciudadanos
de cada Estado confederado. Carece de un
grupo humano unificado, lo mismo que de
un territorio común. En suma, la Confede-
ración de Estados no reúne las condiciones
de existencia o elementos que cualifican a
un Estado como tal y mal podría, entonces,
ser considerado como una de sus formas.
En consecuencia, dicha formación será es-
tudiada, junto con las Uniones de Estados,
a continuación del Estado federal.1
19. ESTADO UNITARIO
Estado unitario es aquel que no posee
más que un solo centro de impulsión po-
1
Véase GALAZ ULLOA, SERGIO, Derecho Constitucional
e Instituciones Políticas, Universidad de Concepción,
1960.

87
 Manual de Derecho Político
lítica y gubernamental. Es servido por un
titular único, que es el Estado.
La estructura de poder, la organización
política es única, en tanto que un solo aparato
gubernamental cumple todas las funciones
estatales. Los individuos obedecen a una
sola y misma autoridad, viven bajo un solo
régimen constitucional y son regidos por
una legislación común.
El poder estatal se ejerce sobre todo el
grupo humano que habita el Estado, se
dirige a una colectividad unificada. Las de-
cisiones políticas obligan por igual a todos
los gobernados.
Además, el Estado unitario se caracteriza
porque la organización política abarca todo
el territorio estatal y rige para todo su ám-
bito sin entrar a considerar las diferencias
locales o regionales que pudieren existir. El
Estado unitario, por tanto, es aquel en que
el poder conserva una unidad en cuanto
a su estructura, al elemento humano y al
territorio sobre el cual recae.2
Sin embargo, no debe asimilarse esta
idea a la de Estado monocrático o totali-
tario. La unidad monocrática exige una
concentración orgánica del poder en las
manos de uno solo o de algunos. El Estado
unitario, en cambio, es compatible con un
régimen político de división de poderes o
distribución de funciones. Es decir, varios
órganos pueden concurrir al ejercicio del
poder estatal unitario. El totalitarismo, que
descarta toda limitación al poder del Esta-
do, no depende de una estructura estatal
simple o compuesta, pero sí de la extensión
dada a su actividad sobre los individuos y
la colectividad.
El Estado unitario constituye una forma
de Estado que se caracteriza por la centra-
lización política, o sea, que la competencia
legislativa está reservada a los órganos cen-
trales, de tal modo que si existen autoridades
locales la descentralización consiguiente
sólo alcanza a la ejecución de la actividad
estatal. Este tipo de Estado es la forma en
que se realiza del modo más perfecto la
2
Ver PRELOT, MARCEL, Institutions Politiques et
Droit Constitutionnel, 3ème. édition, Dalloz, París,
1963, pp. 222-226.
88
idea del Estado, porque en él un pueblo
es organizado sobre un único territorio y
bajo un solo poder.3
El Estado constituye una organización
y un orden para el ser humano que tiende
por sí mismo hacia la unidad. El proceso
de centralización es un fenómeno natural
inherente al Estado, que se manifiesta desde
que nace como forma política típica de los
tiempos modernos. El poder central surge
como un centro de atracción que tiende
a absorber a los poderes locales para for-
mar una sola unidad de la cual emanen
las decisiones políticas. La formación del
Estado y la centralización son dos fenóme-
nos correlativos.
Hoy día, sin embargo, frente a la com-
plejidad de la vida contemporánea, el Es-
tado, para proveer mejor a la satisfacción
eficiente de los múltiples intereses colectivos,
tiende a la descentralización y a traspasar
facultades a diversos organismos. El Estado
unitario ha ido incorporando los Sistemas
de administración local que pueden ir desde
una mera desconcentración de funciones
hasta una descentralización administrativa
o, más aún, de carácter político.
La actividad del Estado, entonces, puede
organizarse en forma centralizada o en for-
ma descentralizada, según que ésta emane
o no de un centro único de decisión.
Centralización y descentralización son
dos diferentes manifestaciones de la orga-
nización del Estado atendiendo a la forma
como éste desarrolla su actividad, y no de-
ben entenderse como dos categorías rigu-
rosamente limitadas, sino más bien como
una serie continua de diferentes grados y
opuestos que nunca se dan enteramente
puros en la realidad.
19.1. La centralización
“La centralización se produce cuando
el poder público se convierte en el centro
unificador de todas las funciones y las ejerce
en una congestión de la autoridad pública.
3
LÓPEZ, ob. cit., p. 242.
 Sección Quinta: Formas de Estado
El poder político está centralizado cuando
la autoridad que rige el Estado monopoliza,
junto con el cuidado del bien público en
todos los lugares, de todas las materias y en
todos los aspectos, el poder de mando y el
ejercicio de las funciones que caracterizan
a la potestad pública.4
Se configura una sola estructura admi-
nistrativa donde los jefes de las divisiones
y subdivisiones son agentes que ejecutan y
transmiten las decisiones del poder central,
tanto las instrucciones generales como las
órdenes particulares.
El Estado unitario centralizado constituye
una organización piramidal. Las órdenes
descienden desde la cúspide (la capital del
Estado) a la base (los últimos villorrios).
Del mismo modo los recursos humanos,
económicos y naturales de los niveles lo-
cales y provinciales se remontan desde la
base hasta la cúspide. Las colectividades
inferiores no poseen órganos propios ni
poder de decisión.
Evidentemente, tal grado de centraliza-
ción no existe en el mundo contemporáneo,
donde las dimensiones del Estado, con sus
millones de habitantes y sus múltiples nece-
sidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus
funciones y su capacidad de decisión. Frente
a las inoperancias de la centralización han
surgido dos correctivos: la desconcentración
y la descentralización.5
19.2. La desconcentración
La desconcentración se caracteriza por-
que los agentes del poder central no sólo se
limitan a ejecutar las decisiones, sino que
disponen de competencia en determinadas
materias, quedando, respecto de éstas, al
margen de la jerarquía central.
El centro no toma más que una parte
de las decisiones. Los agentes locales del
poder central tienen competencia para
adoptar ciertas decisiones sobre deter-
minados asuntos respecto de los cuales
4
BIDART CAMPOS, Derecho Político, Buenos Aires,
p. 397.
5 6
PRELOT, ob. cit., p. 225.
89
no están sometidos al poder central, en-
tendiéndose sí que en cuanto órganos
como tal permanecen jerárquicamente
subordinados.
En suma, un órgano transfiere faculta-
des y atribuciones a otro órgano, pero éste
queda sujeto a la dependencia jerárquica de
aquél. La desconcentración no crea agentes
independientes, sólo desplaza el centro de
poder de decisión. Es el traspaso de compe-
tencia de un órgano de la administración
a otra inferior.
El órgano desconcentrado carece de
personalidad jurídica, no actúa por sí mis-
mo, sino con la personalidad jurídica del
órgano central. Por ejemplo, en Chile, las
oficinas del Servicio de Impuestos Internos
en las regiones.
Para muchos autores, especialmente
franceses, la desconcentración es una va-
riante de la centralización, una especie de
centralización imperfecta.
19.3. La descentralización
Descentralizar en su acepción más lata
implica una separación. “Descentralizar
quiere decir separar del centro, conside-
rándose como la antítesis de centralizar, o
unir en el centro”.6
Existe descentralización cuando, en
distinta medida, se admite que el poder
público y/o las funciones públicas estén
distribuidos y sean ejercidos con mayor o
menor independencia por ciertos grupos
estructurados en el seno del Estado (co-
munas, provincias), o por órganos creados
específicamente para tales propósitos.
“La descentralización implica siempre
una distribución de la actividad del Estado
que se manifiesta sea como distribución del
poder –o dicho de otro modo, como diver-
sidad de fuentes originarias del derecho
positivo– o como distribución de funciones
derivadas a través de órganos subordinados.
Por lo común se da a la primera el nombre
BIDART, ob. cit., p. 397.
 Manual de Derecho Político
de descentralización política y a la segunda el
de descentralización administrativa.7
19.3.1. Descentralización administrativa. Con el
fin de aumentar la eficiencia de los servicios
públicos, incorporar al progreso los recursos
locales y ejercer mejor el mando, el Estado
distribuye sus funciones y crea órganos para
cumplir cometidos específicos. El Estado
descentraliza la ejecución de la norma, es
decir, realiza una administración “indirecta”
de los asuntos, ya que no administra un
órgano central sino una persona jurídica
creada por él.
Los organismos descentralizados se ca-
racterizan porque no están subordinados
jerárquicamente a ningún otro órgano admi-
nistrativo sino que reciben sus atribuciones
directamente de la ley que los crea. Además,
están dotados de personalidad jurídica y
patrimonio propio en virtud de la ley y son
responsables ante el Poder Central. Ejercen
funciones del Estado y funciones propias
y específicas. Pero, evidentemente, están
sujetos al control del poder central, control
que se ejerce sobre los órganos y sus actos
y que recibe el nombre de “tutela”. Esta se
diferencia de la dependencia jerárquica
–forma de control propia de los órganos
desconcentrados–, porque se ejerce a tra-
vés de un órgano contralor. Además, los
órganos desconcentrados carecen de per-
sonalidad jurídica y de patrimonio propio;
consiste, como ya dijimos, en la traslación
de funciones de un órgano administrativo
a otro. La descentralización, en cambio,
origina una persona jurídica dirigida por
sus propias autoridades.
La descentralización administrativa pue-
de o no tener asiento territorial. Ejemplo
de descentralización administrativa con
diferenciación territorial lo constituye la
actividad que corresponde a una munici-
palidad, que en el ordenamiento constitu-
cional chileno es definida por el artículo
118 inciso 4 de la Constitución Política. Y
ejemplo de descentralización administrativa
o de servicios sin base territorial lo cons-
7 9
LÓPEZ, ob. cit., p. 230.
90
tituye la actividad que corresponde a un
ente encargado de cumplir determinado
servicio público, sea en un Estado federal
o unitario, como es el caso de la Empresa
Nacional de Minería, en nuestro país, que
se relaciona con el Gobierno a través del
Ministerio de Minería.
Ahora bien, estos organismos descentrali-
zados actúan a través del poder del Estado, no
se autogobiernan, “no tienen competencia
para dictar las normas que rigen su activi-
dad”,8 se administran por normas particu-
lares, simples medidas de aplicación, pero
no por disposiciones normativas originarias.
En suma, la descentralización administrativa
no afecta la unidad política del Estado sino
que se circunscribe a la organización de la
administración.
La descentralización administrativa
comporta una pluralidad de instituciones
secundarias que nacen y dependen de la
institución central. Siguiendo a M. Prélot
diremos que “la descentralización es pro-
piamente un régimen de co-administración,
en el cual resulta difícil determinar lo que
corresponde a las administraciones descen-
tralizadas y centralizadas. La trabazón de
los órganos, de los recursos y de las respon-
sabilidades es tal que en la mayoría de los
casos es difícil reconocer al que dirige. En
síntesis, la descentralización, creadora de
instituciones, es igualmente limitadora de
sus libertades. El poder central se desprende
de ciertas funciones y atribuciones, pero
puede retomarlas en cualquier momento.
Es un régimen más bien complementario
que antagónico de la centralización. Le
importa la unidad del Estado en sí mismo,
a pesar de implicar una atenuación de ella
en muchos casos”.9
19.3.2. Descentralización política. Se manifiesta
como una distribución del poder público,
reconociendo diversas fuentes originarias de
derecho positivo. Por lo general, requiere
base territorial, es decir, un ámbito espacial
propio del ente u órganos, donde ejercerá
el poder que le corresponde.
8
LÓPEZ, M. J., ob. cit., tomo II, p. 222.
PRÉLOT, ob. cit., p. 230.
 Sección Quinta: Formas de Estado
El ente se halla investido de poder, de
facultad para generar las normas que han
de regir su actividad. El goce de descen-
tralización política no es el resultado de
una concesión o delegación de poder por
parte del Estado, sino que tiene su origen
en título propio. El poder emana de los
órganos propios del ente.
Además, junto con ser capaz de regirse a
sí mismo en forma autónoma, debe revestir
carácter público, es decir, estar encargado
de gestionar una porción o un aspecto de la
cosa pública. La descentralización política
surge cuando las instituciones ejercen algu-
nas funciones del poder público, estando
facultadas para dar órdenes obligatorias
como las del Estado, dotadas del mismo valor
imperativo y operantes en una jurisdicción
territorial delimitada. Ejemplo típico es el
caso de la actividad que corresponde a un
Estado miembro de un Estado federal.
La descentralización política es un pro-
blema que atañe a la unidad política del
Estado. El poder político se distribuye en
varios territorios que lo ejercen en forma
autónoma. Esta forma de descentralización
es característica, de los Estados federales.
En el Estado unitario, en cambio, el
poder político reconoce una sola fuente
originaria, emana de un centro único. “La
concentración del poder significa, a la vez,
el monopolio reservado a los gobernantes
en la emisión de reglas jurídicas (poder
normativo) y la centralización en su pro-
vecho de medios materiales para asegurar
la ejecución (fuerza pública)”.10 Lo que sí
puede distribuirse en un Estado unitario
es la ejecución de la actividad estatal, a
través de las formas –ya explicadas– de
desconcentración y descentralización ad-
ministrativa. Eventualmente, la descen-
tralización política puede presentarse en
ciertos Estados unitarios, como en los casos
de Italia, España y Bélgica que, atendiendo
a ciertos factores locales, han establecido
“regiones autónomas” dentro de su terri-
torio. Parte de la doctrina los denomina
“Estados Regionales”.
10
LÓPEZ, ob. cit., p. 243.
91
La Constitución italiana contempla,
junto a los entes territoriales propios de
un Estado unitario, es decir, las provincias
y los municipios, a las regiones que son
unidades territoriales con autonomía ga-
rantizada constitucionalmente, que gozan
de facultades legislativas sobre las materias
que la Constitución determina. Del mismo
modo, en España existen ciertas regiones,
como Cataluña y Vasconia, que se caracte-
rizan por detentar facultades legislativas
y poseer órganos legislativos propios. Asi-
mismo, Bélgica presenta fuertes contrastes
entre las zonas de Valonia y Flandes, que se
diferencian por factores étnicos, lingüísticos
y religiosos, de modo tal que puede pre-
verse que Bélgica podría derivar de Estado
unitario a federal.
19.4. La regionalización
Jurídicamente, la regionalización se
considera como una forma de descentra-
lización con asiento territorial, que puede
ser indistintamente de carácter político o
administrativo.
En las últimas décadas el regionalismo
ha cobrado especial importancia y se ha
convertido en uno de los tópicos actuales
de la literatura política. Una serie de fac-
tores evidencian que este hecho obedece
a la necesidad de crear nuevas estructuras
territoriales. Fenómenos tales como la rápida
urbanización, los cambios de los medios
de comunicación, de transporte y de edu-
cación han tornado obsoletos los antiguos
límites territoriales de los municipios y de
las provincias y propugnado un cambio en
las formas territoriales. En ese proceso, la
palabra región ha servido como denomi-
nación común de estas nuevas estructuras
territoriales, sea en el orden supramuni-
cipal, supraprovincial o supranacional.
Son ejemplos del primer orden las “áreas
metropolitanas” con propia organización;
del segundo, las comúnmente llamadas “re-
giones”, y del tercero, las zonas abarcadas
por ciertas organizaciones supraestatales,
tales como la Unión Europea.
Son variadísimos los significados de la
 Manual de Derecho Político
palabra región. Puede entenderse como
una unidad geográfica, obra exclusiva de la
naturaleza, como también se puede pensar
en una unidad socioeconómica caracte-
rizada por ciertas actividades e intereses.
Pero, además, puede existir como ente ju-
rídico-político planificado por el hombre
que ha tomado en consideración elemen-
tos geográficos, económicos y culturales.
En todo caso la regionalización no puede
ser producto del arbitrio, es creación de la
voluntad humana, pero considerando un
complejo de elementos proporcionados
por la naturaleza.
Desde el punto de vista jurídico, la re-
gión ha sido definida como el “ente público
territorial dotado de autonomía legislativa”,
y también como la “entidad pública terri-
torial dotada de personalidad jurídica no
originaria ni soberana; pero esas definicio-
nes, si bien son válidas para determinadas
Constituciones que han contemplado expre-
samente la región, tales como la española
de 1931, la de 1978 y la italiana de 1947, no
contemplan otros supuestos. Por eso, dada
la multiplicidad de posibles manifestacio-
nes, parece preferible no ensayar ninguna
definición de carácter jurídico y limitarse
a tener presente que, en definitiva, en el
indicado sentido, la región no es otra cosa
que el ente territorial estructurado sobre
la base y concordancia con la región geo-
gráfica y socioeconómica y cuyo grado de
competencia estatal depende de muchas
variables.
Por las razones expuestas, no es posible
establecer en forma universal la naturaleza
jurídica de la región. Si nos atenemos a la
institucionalización de ellas a través de la
Constitución española y la italiana, cabría
sostener que gozan de autonomía y que la
potestad legislativa de que son titulares es
del mismo carácter que la estatal, siempre,
claro está, dentro del marco constitucional
nacional.
En Chile se inició en 1974 un proceso
de regionalización administrativa con el fin
de aprovechar mejor los recursos naturales,
la distribución geográfica de la población
y la utilización del territorio nacional. Los
D.L. Nos 573 y 575 de julio de 1974 modifi-
92
caron la estructura político-administrativa
del país, dividiendo el territorio nacional
en 13 regiones –incluida un Área Metro-
politana–, éstas en provincias, y éstas, por
último, en comunas.
Entre los fundamentos de la regionaliza-
ción cabe destacar que principalmente se
perseguía: a) “un equilibrio entre el apro-
vechamiento de los recursos naturales, la
distribución geográfica de la población y
la seguridad nacional, de manera que se
establecieran las bases para una ocupación
más efectiva y racional del territorio na-
cional”; b) “una participación real de la
población en la definición de su propio
destino”; c) “una mejor utilización del te-
rritorio y de sus recursos”.
La normativa referente a la regiona-
lización fue recogida por el Acta Consti-
tucional Nº 2, de 1976, y posteriormente
incorporada a la Constitución Política de
1980. Las normas atinentes a esta materia
se encuentran establecidas en el artículo
3º de la Constitución y en el Capítulo XIV
titulado “Gobierno y Administración In-
terior del Estado”. Esta normativa ha sido
objeto de varias reformas constitucionales
dictadas con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Carta de 1980.
Actualmente el artículo 3º, modificado
por la reforma constitucional de 2005, es-
tablece: “El Estado de Chile es unitario. La
administración del Estado será funcional y
territorialmente descentralizada, o descon-
centrada en su caso, de conformidad a la
ley. Los órganos del Estado promoverán el
fortalecimiento de la regionalización del
país y el desarrollo equitativo y solidario
entre las regiones, provincias y comunas
del territorio nacional”.
Por su parte, el artículo 110 inciso primero
del Capítulo XIV dispone: “Para el gobierno
y administración interior del Estado, el terri-
torio de la República se divide en regiones
y éstas en provincias. Para los efectos de la
administración local, las provincias se di-
vidirán en comunas”. El gobierno de cada
región reside en un intendente (art. 111
inciso 1), y en un Consejo Regional (art.
111 inciso 3). La administración local de
cada comuna reside en una municipalidad,
 Sección Quinta: Formas de Estado
constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad y por el Concejo (art. 118).
Cabe señalar que del análisis de nuestro
ordenamiento constitucional se concluye
que el Gobierno Regional (constituido
por el Intendente y el Consejo Regional)
y la Municipalidad se ajustan a las carac-
terísticas propias de la descentralización
administrativa, ya que tienen un ámbito
propio de competencia según la ley orgá-
nica constitucional respectiva y gozan de
personalidad jurídica y patrimonio propios,
debiendo observar “como principio bási-
co la búsqueda de un desarrollo territo-
rial armónico y equitativo” (art. 115). En
la actualidad, la mayoría de los Estados
son unitarios. Lo son Inglaterra, Francia,
Suecia, Noruega, Portugal, Italia, Bélgica,
España, entre otros. Los tres últimos ofre-
cen, como señalamos precedentemente, la
peculiaridad de presentar formas de des-
centralización política, lo que los ubica en
una situación intermedia, ya que avanzan
hacia formas de federalismo. También son
unitarios China, Japón, Indonesia, Polonia,
Rumania, Bulgaria, Hungría, Albania, así
como la mayoría de los Estados de África
y Asia y los países latinoamericanos, con
excepción de México, Venezuela, Brasil
y Argentina.
20. EL ESTADO FEDERAL
20.1. Antecedentes
Diversas razones pueden inducir a una
colectividad a adoptar la estructura federal.
Considerando ciertos factores geográficos,
como su extensión territorial, por ejemplo,
un Estado unitario puede decidir federarse,
como en el caso de Brasil y México; o bien
el orden federal puede ser el resultado de
una vinculación jurídico-política de Estados
hasta entonces independientes, como es el
caso de los Estados Unidos y Suiza. Aparte de
razones geopolíticas, existen otras de gran
importancia que inducen naturalmente a
la unión de ciertas regiones, como es, por
ejemplo, la existencia de intereses econó-
micos, políticos o estratégico-militares, una
93
tradición, ascendencia y lengua comunes.
De todas maneras, la razón principal para
optar a la organización federal es la con-
vicción de que, a pesar de la reconocida
necesidad de unidad nacional, las tradicio-
nes regionales operan contra la fusión de
Estados individuales en una organización
estatal unitaria, siendo necesario que las
diferencias culturales de las diversas en-
tidades se mantengan por medio de un
orden federal.
Uniones de Estados de tipo federal han
existido desde hace siglos. Por ejemplo,
en la antigua Grecia funcionaron las ligas
bélicas, anfictiónica, helénica y aquea. En
Suiza se habla de la “alianza eterna” de sus
cantones desde el siglo XIV y XV. En los
Países Bajos se formó en 1569 la Unión de
Utrecht entre sus siete provincias norteñas.
Pero ninguna de estas formaciones consti-
tuyó un auténtico Estado federal, en parte
por la ausencia de órganos comunes con
jurisdicción directa sobre los ciudadanos
de los Estados Asociados y en parte por la
preponderancia de uno de los miembros.
Otras asociaciones estatales, como el Sacro
Imperio Romano Germánico, fueron, o
bien asociaciones basadas en relaciones de
vasallaje o feudales, o bien, en el mejor de
los casos, de naturaleza semiconfederal.11
El Estado federal nace con la Constitución
norteamericana de 1787, que transformó a
los trece estados independientes que com-
ponían la Confederación, en trece estados
miembros de un Estado federal. Este hecho
fue producto de las circunstancias y de la
necesidad práctica de conciliar la existencia
de una autoridad central con la de varios
estados individuales.12
Sin embargo, la denominación de Estado
federal comienza a sonar por primera vez
en los tiempos de la Confederación Renana
y ya en Zacharia von Berg, Kluber, etc., se
encuentra usada como término contrapuesto
a confederación. Sin embargo, la denomi-
nación no penetra en el derecho positivo,
donde continúan usándose los términos
11
LOEWENSTEIN, K., Teoría de la Constitución, Edi-
torial Ariel, 1970, España, p. 355.
12
Ver texto complementario, atinente a párrafo
20.1 de p. 102.
 Manual de Derecho Político
federación o confederación como equi-
valente al Estado federal. Así acaece, por
ejemplo, en el Tratado de París de 1814, en
las Constituciones Suizas de 1848 y 1874.
Es, pues, en la Literatura alemana donde
surge la denominación Estado federal con
un contenido preciso y como contraste entre
las Confederaciones y las nuevas formas de
organización representadas, primero, por
los Estados Unidos; más tarde, por Suiza
(1846); después por Alemania del Norte y
el Reich (1867 y 1871). Pues, como quiera
que se estimaba, en general, que en estas
organizaciones existía un nuevo sujeto jurí-
dico-político independiente de los Estados
componentes, se afirmó la idea de que en
ambas situaciones tenían que corresponder
términos diferentes, y de aquí que se con-
trapusiese Staatenbund (Confederación,
literalmente: Federación de Estados) a
Bundestaat (Estado federal).13
20.2. Concepto de Estado federal
Lo que califica al Estado federal es que
su actividad es objeto no sólo de descen-
tralización administrativa, sino que además
–y esto es lo que lo diferencia del Estado
unitario descentralizado– de descentraliza-
ción política. En consecuencia, el Estado
federal reconoce varias fuentes originarias
de poder político. Una, que corresponde
al gobierno central, y otras que son propias
de los gobiernos regionales. Cada una actúa
dentro de su esfera, de modo coordinado
pero independiente. La estructura federal
tiene el mérito y tal vez el arte de conciliar
la pluralidad con la unidad, de lograr la
integración de unidades autónomas en una
unidad superior.
Los enfoques conceptuales del Estado
federal son múltiples y cada autor los for-
mula según el o los factores que considere
esenciales en su estructura.
Atendiendo a la soberanía, Antonio Carro
observa que los Estados miembros pierden
13
GARCÍA-PELAYO, MANUEL, Derecho Constitucio-
nal Comparado, Revista de Occidente, Madrid, 1964,
p. 216.
94
sus soberanías peculiares, con lo que dejan
de ser verdaderos Estados para convertirse
en territorios o provincias del nuevo Estado
federal, que pasa a ser el único soberano.
Consecuentemente define el Estado federal
como “la unión de Estados en torno a una
soberanía común a todos ellos”.14
Por su parte, Marcel Prélot, consideran-
do que todo Estado nace formalmente de
una Constitución, define el Estado federal
como aquel donde existe una pluralidad
de ordenamientos constitucionales, entre
los cuales destaca uno como el principal y
al cual están subordinados los demás, sin
perjuicio de que se le reconozcan formas
de participación a los ordenamientos cons-
titucionales menores.15
El Estado federal responde a necesidades
prácticas de diversa índole –económica,
geográfica, cultural, política– que lo im-
pelen a distribuir el poder a través de su
territorio. Atendiendo a esta necesidad de
descentralización política, García-Pelayo
considera que “el Estado federal significa
una forma de división del poder político no
sólo desde el punto de vista funcional, sino
sobre todo desde el punto de vista territorial,
y con arreglo a la cual hay un único poder
para ciertas materias y una pluralidad de
poderes (regionales) para otras”.16
El Estado federal se caracteriza por
una específica estructura, en que no sólo
se trata de equilibrar el poder central con
los poderes regionales, sino de lograr una
síntesis dialéctica entre ambos. Se trata de
un Estado que debe integrar la unidad con
la pluralidad, la centralización y la descen-
tralización.
Por una parte, está el deseo de los Esta-
dos miembros de usufructuar de las venta-
jas de la federación, de ahí su tendencia a
mantenerse en ella; por otra, está el deseo
de mantener su autonomía como unidad
particular.
De este modo, la existencia del Estado federal
está determinada por dos momentos contradic-
14
CARRÓ MARTÍNEZ, ANTONIO, Derecho Político,
Editorial Universidad de Madrid, 1959, p. 237.
15
PRÉLOT, ob. cit., p. 233.
16
CARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 217.
 Sección Quinta: Formas de Estado
torios: la cohesión y el particularismo, los
cuales dependen de una serie de factores
extraconstitucionales de índole natural,
económica, social, etc.
En primer término están los factores geo-
gráficos, tales como la contigüidad espacial,
la cual crea un sentido de copertenencia
que puede incluso acentuarse por el progre-
so de las comunicaciones. Desde el punto
de vista político tiene una importancia de
primer orden –al menos en la etapa inicial
del Estado federal–, la inseguridad militar y,
por consiguiente, la necesidad de defensa
común frente a extraños, porque no sólo
hace surgir la necesidad de la unión, sino
que crea un supuesto de conciencia colec-
tiva, ya que el peligro exterior hace superar
o relativizar los antagonismos internos. Y
este principio no rige solamente para los
Estados federales que han surgido mediante
la unión de Estados independientes, sino
también para aquellos que se han formado
mediante un proceso desintegrador de un
Estado unitario que, si no llega a sus últimas
consecuencias, se debe quizá a supuestos
de índole militar, que contribuyen a man-
tener todavía una conciencia común por
debajo de los antagonismos. Otro factor
cohesivo de primer orden está represen-
tado por elementos de índole económica,
es decir, por un lado por las ventajas eco-
nómicas que para los participantes pueden
desprenderse de la unión; por otro, por las
posibilidades de acoplamiento recíproco de
la estructura económica de cada uno de los
Estados particulares. Una gran importan-
cia cobra también la homogeneidad de la
estructura social y de sus modos y formas
de vida, ya que sobre la unidad o similitud
de esta estructura se basan contenidos co-
munes de conciencia colectiva. No se trata
de algo absolutamente necesario para la
existencia del Estado federal, pero sí de
algo que pueda ponerla en peligro, y de lo
que es buena prueba la Guerra de Secesión
norteamericana. Y, en fin, es fundamental
la similitud de instituciones políticas, no
sólo porque de otro modo se producirían
fricciones entre los regímenes opuestos de
los diversos Estados, intervenciones más o
menos abiertas de los unos en los asuntos de
95
los otros, sino también, y ante todo, porque
el Estado federal afecta a la existencia po-
lítica total del pueblo y su funcionamiento
práctico no sería posible sin una homoge-
neidad político-institucional que rebasara
las particularidades de cada uno de los
miembros. De aquí que las constituciones
federales se ocupen no sólo de fijar esta ho-
mogeneidad, sino también de garantizarla,
estableciendo que los Estados miembros han
de tener determinada forma de gobierno,
de cuya existencia, en caso necesario, se
hace responsable la Federación. Una de
las razones del fracaso de la Constitución
Federal de la India de 1935 fue, sin duda,
la heterogeneidad de las instituciones po-
líticas albergadas en su seno.
Mas junto a estos factores cohesivos han
de operar los factores particularizadores.
Como principales y generales podemos enu-
merar los siguientes: en primer término, la
existencia previa de las partes como unida-
des políticas, sea como Estados, sea como
colonias. Esta previa existencia puede ser
inmediata a la formación del Estado federal
cuando éste ha surgido de una unidad de
Estados hasta entonces independientes, o
puede ser un recuerdo histórico cuando el
Estado federal se ha formado por desinte-
gración de un Estado unitario. En ciertos
casos, es de gran importancia que las partes
constituyan naciones en sentido cultural o
simplemente comarcas diferenciadas por
notas de índole cultural, como la lengua,
las costumbres, el Derecho, etc. Motivo fre-
cuente de particularismo es la divergencia
de intereses económicos frente al resto; la
capacidad financiera para hacer frente a sus
propias necesidades y la diversa estructura
económica de las partes integrantes.
Por consiguiente, el Estado federal reposa
sobre una armonización de la tendencia a
la unidad y a la diversidad, de modo que
la acentuación de los poderes de la Fede-
ración sobre los Estados o de éstos a costa
de aquélla es función de la relación entre
ambas tendencias.17
17
GARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 218.
 Manual de Derecho Político
20.3. Caracteres fundamentales del orden
federal
Cada orden federal puede presentar
ciertos rasgos típicos de su evolución his-
tórica; sin embargo, la gran mayoría de-
tenta inexorablemente ciertos caracteres
fundamentales que lo distinguen de otras
formas de Estado.18
20.3.1. Poder central y poderes locales. Es precisa
la existencia de un poder central con órga-
nos propios y, frente a este poder central, la
existencia de una serie de poderes locales
que actúan en esferas territoriales que sue-
len conservar el nombre de Estado, pero
que frente al Estado federal se denominan
“Estados miembros”. En algunos países es-
tos miembros se llaman provincias, como
es el caso de Argentina; cantones como
en Suiza o territorios (Länder) como en
Alemania.
20.3.2. Constitución federal. La federación se
organiza sobre la base de una Constitución
que es ley suprema, y que juega el papel de
norma central, válida para todo el territorio.
El acto constituyente del Estado federal es
un acto político que integra una unidad
conjunta con colectividades particulares;
un Estado federal se define, según Kelsen,
como un Estado soberano compuesto de
varios Estados. No hay tratado ni pacto que
dé origen contractual a esa unidad de par-
tes, sino una Constitución que se erige en
norma primera de validez para fundar la
validez de los ordenamientos locales.
La primacía de la Constitución federal no
significa negar la atribución de los Estados
particulares para darse su propia organiza-
ción constitucional y legal, sino solamente
subordina estas organizaciones locales a las
pautas de la federación. La Constitución
federal suele ser de tipo rígido, a fin de
evitar modificaciones en perjuicio de los
Estados miembros. O también para evitar
perjuicios a los Estados que constituyen mi-
18
En la síntesis ofrecida a continuación hemos
seguido de cerca las ideas de K. Loewenstein, Bidart
y A. Carró.
96
noría. En todo caso, cada Estado miembro
tiene también su Constitución, que no puede
oponerse en manera alguna a los principios
constitucionales del Estado federal.
20.3.3. Distribución de competencias. Poderes
implícitos. La Constitución federal debe fijar
taxativamente las atribuciones de la Federa-
ción y de los Estados miembros, procurando
buscar una coordinación de intereses. Hay
una superposición de gobiernos sobre la mis-
ma población y el mismo territorio, aunque
quepa distinguir las materias específicas de
cada uno –salvo las llamadas concurrentes
o comunes– y la limitación del poder de los
Estados locales al ámbito de su jurisdicción
territorial y de sus habitantes.
En la distribución de las competencias
yace la clave de la estructura del poder fede-
ral. Existe un mínimo irreductible de com-
petencias federales que son indispensables
para un auténtico orden federal. Afectan a
los siguientes campos: los asuntos exteriores,
la defensa nacional, el sistema monetario,
pesos y medidas, la nacionalidad, comercio y
comunicaciones entre los Estados miembros
y los medios financieros para llevar a cabo
las tareas federales. Este catálogo mínimo
de competencias del Estado central, clásico
en todas las organizaciones federales anti-
guas, ha experimentado –tras experiencias
recientes– una ampliación a causa de las
tareas estatales exigidas por el Estado en
materia de bienestar y otorgamiento de
servicios. Ellas no pueden ser realizadas
si existen desigualdades territoriales en el
ámbito de la organización federal.
En efecto, la Constitución Política de
los EE.UU. de Norteamérica señala expre-
samente un conjunto de competencias que
pertenecen a la Federación de manera ex-
clusiva o concurrente (Art. 1º, sección VIII),
indicando que los poderes que no se hayan
delegado a la Federación corresponden
a los respectivos Estados (Enmienda X).
Es claro, entonces, que la Federación no
puede ejercer otros poderes que aquellos
expresamente enumerados por la Constitu-
ción. “Sin embargo, el desarrollo constitu-
cional de los Estados Unidos no ha seguido
una línea tan rígida de interpretación, y
 Sección Quinta: Formas de Estado
las competencias y poderes de la Federa-
ción se han extendido más allá de lo que
indica una rígida interpretación del texto
constitucional. Ello ha sido posible gracias
a la adopción del principio de los poderes
implícitos y resultantes”.19
Así se ha estimado que, ante la imposi-
bilidad de establecer una lista exhaustiva
de todos los poderes que corresponden a
la Federación, el constituyente se limitó
a enumerar los objetivos fundamentales,
debiendo entenderse que, además, están
dentro de la esfera de competencia del
Congreso Federal todos los medios que
sean apropiados al objeto, que se adapten
a él y sean acordes con la letra y el espíritu
de la Constitución. Tal es el criterio para
determinar si una medida federal cae dentro
de los poderes implícitos. “Además, para
que una medida tenga tal carácter, no es
necesario que derive de manera precisa
de un poder delegado concreto, sino que
puede tener lugar como resultante de varios
poderes o de toda la masa de ellos”.
La doctrina de los poderes implícitos
encuentra su origen en la misma Constitu-
ción Política norteamericana que, además
de señalar expresamente las atribuciones
del Congreso Federal, establece que éste
podrá “hacer todas las leyes necesarias y
convenientes para el uso de estos pode-
res y para el de todos aquellos de que, en
virtud de esta Constitución, puedan estar
investidos el gobierno de los Estados Uni-
dos o cualquiera de sus dependencias y
empleados” (1, VIII).
Evidentemente, en virtud de la teoría de
los poderes implícitos, adoptada también en
Argentina, las atribuciones del poder central
se han ampliado en enormes dimensiones,
no previsibles al momento de la creación
de la Constitución y que han permitido al
Estado norteamericano enfrentar problemas
económicos, sociales y políticos, incluyendo
dos guerras mundiales.
20.3.4. La soberanía es indivisible. La Cons-
titución no distribuye la soberanía entre
19
Véase GARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 361.
97
el Estado federal y los Estados miembros;
no lo hace porque la soberanía es indivi-
sible. Todas las atribuciones de soberanía
corresponden al Estado federal. De ahí se
deduce el principio general que el Derecho
de los Estados miembros en ningún caso
puede infringir el Derecho de la federación
o Estado federal.
El principio de la distribución del poder
es entendido frecuentemente en la teoría
constitucional como la existencia de una
doble soberanía,20 atribuyendo el poder
estatal originario y supremo, esto es, la so-
beranía, tanto al Estado central como a los
Estados miembros en sus respectivos campos
de competencias. Esta concepción es falsa
y hasta peligrosa, como quedó mostrado
en la crisis constitucional más grave de los
Estados Unidos, la Guerra de Secesión, hecha
por los rebeldes sudistas bajo la bandera
de la soberanía estatal. En realidad, en los
Estados federales existe tan sólo la sobera-
nía indivisible del Estado central que, en
el marco de los límites constitucionales,
ha absorbido la soberanía originaria de
los Estados miembros. La distribución del
poder estatal en una organización federal
no puede ser equiparada con un sistema de
doble soberanía. Desde el punto de vista de
la distribución del poder, la organización
federal se propone y consigue proteger los
derechos de los Estados miembros –y de una
manera tan eficaz como sea compatible con
la soberanía del Estado central– contra una
usurpación y absorción anticonstitucional
por parte del Estado central. Se propone
asimismo la protección del Estado central
frente a las intromisiones anticonstitucionales
de los Estados miembros en los dominios
asignados a su exclusiva competencia.
20
Tal es la teoría de la cosoberanía o de la doble
soberanía (descrita por García-Pelayo, ob. cit., p. 220),
que surge en Norteamérica con las discusiones en torno
a la Constitución de 1787. Sostenida por “El Federa-
lista”, fue montada con afán político por Hamilton
a fin de abrir cauce a la federación norteamericana
dentro de la opinión pública. Popularizada en Europa
por Tocqueville, construida en Alemania por Weitz
y sus discípulos, se convirtió en teoría dominante a
mediados del siglo XIX, aproximadamente.
 Manual de Derecho Político
20.3.5. Sistema bicameral. Todo estado
federal suele tener un sistema bicameral.
En general, el pueblo queda representado
bajo dos modalidades diferentes: una Cá-
mara elegida en proporción al número de
habitantes –como en los Estados unitarios– y
otra Cámara elegida en forma igualitaria
por cada uno de los Estados miembros –ex-
clusiva de los Estados federales–. Es el caso
de los Estados Unidos, con su Cámara de
Representantes –representación propor-
cional– y el Senado –representación de dos
senadores por cada Estado miembro.
20.4. Principios que rigen el Estado federal
No obstante las diferencias que puedan
existir entre los Estados miembros, el Estado
federal conforma una unidad; y, por encima de
los rasgos locales, éste se alza como un grupo
humano uniforme que habita un territorio
propio y cuyo poder es soberano hacia dentro
y hacia fuera, pues su autonomía constitucional
es incondicionada, y posee la competencia
de las competencias. Además es producto
de una Constitución, pues está basado en un
acto de soberanía de un pueblo.
El orden federal no es un orden de sim-
ple agregación y superposición de Estados.
No se trata de sobreponer varios ordena-
mientos constitucionales particulares a un
ordenamiento colectivo, sino, como ya se
expresó en páginas anteriores, de resumir
en una nueva unidad dialéctica los diversos
aspectos del Estado federal.
En la fusión y compenetración lograda
entre la unidad y la pluralidad, entran en
juego dos principios o leyes que rigen el
Estado federal: el principio de la autonomía
y el principio de la participación.
20.4.1. Principio de la autonomía. De acuerdo
a esta ley cada Estado miembro federado
conserva cierta independencia en la gestión
de sus asuntos. Esta autonomía se traduce
en la existencia de una Constitución propia
libremente establecida por cada Estado y
libremente modificable, siempre que no se
oponga a los principios establecidos por la
Constitución federal.
98
El ordenamiento constitucional del Estado
miembro configura un régimen de gobierno
completo, es decir, comporta todos los órga-
nos a través de los cuales el poder estatal se
manifiesta habitualmente. La autonomía del
Estado federal no solo implica la autonomía
administrativa, es decir, la ejecución de las
normas, sino la competencia legislativa, es
decir, la capacidad de darse a sí mismo las
normas que regulan su funcionamiento.
Además, implica la existencia de tribunales
propios para aplicar las reglas.
En consecuencia, y pese a establecerse
un orden de prioridad a favor del Estado
federal y su Constitución, existen ámbitos
locales en los cuales las Constituciones esta-
duales pueden regular ciertas materias sin
limitación. Los Estados miembros disponen
de verdadera autonomía constitucional.
Además, las autoridades que gobiernan
un Estado federado emanan de su propio
grupo humano y ejercen el poder en forma
autónoma, no son meros agentes ni están
sometidos a tutela alguna.
Por último, cabe agregar que la Consti-
tución política de un Estado miembro es,
por lo general, de tipo rígido. Contra lo
que sucede en un Estado unitario, donde
el poder central puede aumentar o reducir
el grado de descentralización territorial,
las competencias de un Estado federado
no pueden suprimirse ni restringirse sin
su consentimiento o intervención.21
20.4.2. Principio de la participación. Con arre-
glo a este principio, los Estados federados
colaboran en la formación de la decisión
que valdrá para toda la Unión. Las rela-
ciones a que éste da lugar se manifiestan
en la participación de los Estados como
personalidades autónomas en la formación
de la voluntad federal y en la reforma de
la Constitución federal.
La participación de los Estados miembros
en la formación de la voluntad federal tiene
lugar a través de una Cámara compuesta de
representantes de los Estados que recibe
diversos nombres, según los países: Senado
21
PRÉLOT, ob. cit., p. 237.
 Sección Quinta: Formas de Estado
en los Estados Unidos de Norteamérica;
Consejo de Estado en Suiza; el Consejo Fe-
deral o Bundesrat en Alemania. La elección
de sus miembros puede hacerse con arreglo
a los siguientes métodos: a) por el cuerpo
electoral de los Estados miembros; b) por
determinados órganos constitucionales de
los Estados, y c) dejando a la decisión de los
Estados miembros el método y el órgano
competente para su elección.
Además, los miembros de la Cámara
Federal pueden estar en relación de pari-
dad o hegemonía, que es la solución más
admitida, como acontece en Estados Uni-
dos, por ejemplo; o bien atendiendo a la
importancia, población, riqueza, tamaño u
otros factores, como sucede, por ejemplo,
en Alemania.
Finalmente, la participación de los Esta-
dos miembros en la reforma constitucional
hace que los Estados se integren en el orden
constitucional conjunto, interviniendo en
la actividad suprema de la vida constitu-
cional. Tal participación tiene lugar por
alguno o por ambos de estos sistemas; o
por el derecho de iniciativa de la Cámara
Federal, o por la ratificación de las refor-
mas propuestas, sea por Cámara, sea por
el pueblo de los Estados, sea por órganos
de Estados.
Ahora bien, así como los Estados miem-
bros participan de la actividad política fe-
deral recíprocamente, el Estado federal no
sólo participa sino que limita los ordena-
mientos constitucionales locales en varios
aspectos.
En primer lugar, la Constitución fede-
ral impone a los Estados ciertos principios
y formas concretas de existencia política
(inspiración democrática o comunista, com-
posición y determinación de los diferentes
órganos, etc.), que es esencial para lograr
una vida política homogénea que contribuya
a la unidad del Estado federal.
El derecho federal, como sabemos, tie-
ne primacía sobre el de los miembros; en
otras palabras, las normas jurídicas esta-
blecidas por los Estados pierden validez
si están en contradicción con las normas
jurídicas establecidas por la federación. El
Estado federal se expresa, pues, en un solo
99
orden jurídico, cuya validez descansa en la
Constitución federal.22
En caso de conflictos entre el derecho
federal y local decide un órgano federal
denominado Tribunal Federal con deter-
minadas competencias, según materias y
personas, y que decide soberana, judicial
e inapelablemente. Resuelve conflictos en-
tre los Estados miembros, entre éstos y la
Federación y en los asuntos suscitados por
la aplicación del derecho federal.
Como puede apreciarse, no obstante el
funcionamiento real de los dos principios
mencionados, es decir, la autonomía de los
Estados miembros y su participación en los
asuntos de la Federación, el poder central es
poderoso y posee varios instrumentos para
someter a los poderes locales. La tensión en-
tre la unidad y la pluralidad no se mantiene
de modo inmutable, varía constantemente,
de donde derivan las distintas estructuras
que puede asumir un Estado federal. Ac-
tualmente se observa un movimiento de
tipo centralizado, hacia la mayor unidad
y preponderancia del órgano federal, en
desmedro de la autonomía estadual.
20.5. Tipos de Estados federales y tendencia a
la centralización
Tras el desarrollo del orden federal en
los Estados Unidos de América éste se fue
implantando en diversos países del mundo.
Así, en América son Estados federales Cana-
dá, México, Brasil, Venezuela y Argentina;
en Europa, Alemania, Suiza, Austria; en Asia
y Oceanía, India, Pakistán y Australia, entre
otros. Es interesante recordar que en Chile
se aprobó en 1826 una ley que implantaba
el régimen federal, experiencia que terminó
en un completo fracaso.23
No todos los Estados federales se atienen
estrictamente a los caracteres clásicos, y los
principios de la autonomía y la participación
no juegan de la misma manera. Algunos
Estados colocan el centro de gravedad en
22
GARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 238.
23
Ver texto complementario, atinente a párrafo
20.5 de p. 107.
 Manual de Derecho Político
los Estados miembros y confían a éstos la
mayor parte de las tareas públicas; otros
en cambio robustecen las competencias
de la federación y se caracterizan por una
orientación centralizadora.
Es posible observar esta última tenden-
cia por diversas razones, cuales son ciertas
emergencias como la guerra y las depresiones
económicas que obligan a la concentración
de esfuerzos y a la actuación unitaria para
afrontar los problemas; el intervencionismo
estatal en determinados servicios que sólo
pueden ser prestados eficazmente si se esta-
blecen a nivel nacional; la ayuda financiera
que en algunas ocasiones presta el Estado
a los miembros a través de subvenciones
para cumplir ciertos cometidos; los adelan-
tos técnicos que, sobre todo en materia de
comunicaciones, superan el aislamiento y
facilitan la unión del poder Central en las
comunidades locales. Además, las cadenas
de periódicos y otros medios de comuni-
cación masiva permiten la formación de
una opinión pública federal; por último,
la recaudación de impuestos en favor de
la federación es un instrumento que le da
enorme poder al órgano federal, favore-
ciendo la tendencia centralizadora.
21. UNIONES DE ESTADOS
Comúnmente los Estados se relacionan
entre sí y, a través del tiempo, algunos han
formado ciertas uniones que sin llegar a
constituir un nuevo Estado, conforman
un agregado político distinto dentro de
la comunidad internacional. Justamente,
por no ser realmente Estados, no han sido
consideradas como formas de Estado junto
al Estado Unitario y Federal.
Hoy día ninguna de estas uniones subsiste;
los Estados han buscado otras vías de orga-
nización internacional,24 pero por su valor
histórico interesa considerar la Unión Perso-
nal, la Unión Real, y la Confederación.25
24
Ver texto complementario, atinente a párra-
fo 23.1 de p. 108.
25
En este punto hemos seguido de cerca a GAR-
CÍA-PELAYO, ob. cit., p. 205.
100
21.1. La Unión Personal
Existe la Unión Personal cuando dos
Estados independientes y separados se en-
cuentran unidos por la circunstancia de
tener en común un mismo Jefe de Esta-
do, generalmente un monarca. Es decir,
las Coronas de dos Reinos coinciden en
la persona de un mismo titular, pero con-
servándose ambas comunidades estatales
independientes y distintas. Normalmente
la Unión Personal se produce de manera
casual, es decir, por aplicación automática
de leyes sucesorias de coronas distintas, y
no por un acto internacional.
Lo que caracteriza a la Unión Personal
es que a pesar de la comunidad del titular
las dos Coronas son instituciones distintas,
pertenecientes a dos órdenes jurídico-reales
completamente independientes. El rey, si
bien es la misma persona física, tiene, sin
embargo, dos personalidades como soberano;
no hay actos jurídicamente comunes.
Tales fueron los casos de Jorge I de Ingla-
terra, que siguió siendo príncipe territorial
de Hannover; Carlos I de España fue V de
Alemania; Felipe II y Felipe III, que a la vez que
Reyes de España lo fueron de Portugal.
21.2. La Unión Real
Tal como la Unión Personal, la Unión
Real consiste en una comunidad de monarca
para dos Coronas que permanecen distintas
e independientes. Pero se diferencian en
que esta última no corresponde a un hecho
casual, sino que descansa sobre un funda-
mento jurídico que es el pacto o tratado
de índole internacional. Además, por lo
general tiene órganos de gestión comunes
(Ministros de Asuntos Exteriores, Ejército y
Hacienda, normalmente), destinados a hacer
efectiva una política exterior común.
La soberanía de cada uno de los Estados
no resulta afectada; cada uno mantiene su
independencia.
Ejemplos de unión real fueron los de
Austria-Hungría que se constituyó en 1865
y desapareció después de la Primera Guerra
Mundial; Suecia y Noruega, de 1814 a 1905;
Dinamarca e Irlanda, hasta 1940.
 Sección Quinta: Formas de Estado
22. L A CONFEDERACIÓN
22.1. Concepto
La Confederación es una vinculación
entre Estados, creada por un pacto interna-
cional, con intención de perpetuidad, que
da lugar a un poder que se ejerce sobre los
Estados miembros y no, de modo inmedia-
to, sobre los individuos. La existencia de
la Confederación está determinada por la
consecución de unos fines comunes y, como
éstos están concebidos con carácter perma-
nente, requiere órganos también permanen-
tes. Objetivo común a toda Confederación
ha sido la seguridad exterior e interior, al
que se añaden otras finalidades, variables
según los casos.
El órgano fundamental de la Confedera-
ción es un Congreso o Dieta compuesto de
mandatarios designados por los órganos com-
petentes de cada Estado participante.
Estos enviados están sujetos a mandato
imperativo, es decir, a instrucciones reci-
bidas de sus Gobiernos, quienes pueden
destituirlos de su investidura. De este modo,
el órgano central viene a ser –y así lo de-
finía la Confederación Germánica– un
Congreso Permanente de Embajadores.
Las competencias del Congreso o Dieta
son las necesarias para el desarrollo de los
fines confederales, pero rigurosamente
enumeradas, pudiendo ser modificadas
tan sólo por vía de tratado y requirien-
do, por consiguiente, la unanimidad. Del
mismo modo, las decisiones confederales
han de ser tomadas por unanimidad o, al
menos, por el asentimiento de dos tercios
o tres cuartos de los miembros. No hay
normalmente atribución de funciones
a determinados órganos, sino que todas
pertenecen a la Dieta. Las decisiones de la
Confederación no obligan directamente a
los individuos sino a los Estados, de manera
que para convertirse en derecho válido
para los ciudadanos es indispensable su
transformación en normas jurídicas par-
ticulares de cada Estado miembro.
La Confederación no forma un Esta-
do nuevo distinto de los miembros que la
componen.
101
Esto explica que la Confederación sea
esencialmente transitoria, desapareciendo
una vez alcanzado el objetivo que confe-
deró a los Estados; o cuando se deciden a
integrarse en una forma más coherente y
estable, en un verdadero Estado como es
el Estado federal.
Históricamente la Confederación ha mar-
cado una etapa en la formación del Estado
federal, constituyendo su antesala.
Hoy esta forma de asociación no tiene
sino un mero valor histórico. Podemos citar,
por vía de ejemplos, las siguientes confe-
deraciones:
La Confederación del Rhin. Formada
en 1806 con los restos del Sacro Imperio
Romano Germánico, que había fundado
Otón el Grande en el año 962 y que des-
truyó Napoleón en 1805, dejó de existir
en 1813.
La Confederación Germánica. Estable-
cida por el Congreso de Viena en 1815 y
que integraron 39 Estados independientes.
La autoridad central radicaba en la Die-
ta o Asamblea Diplomática que se reunía
en Francfort. Terminó en 1866 después
de la guerra de los Estados confederados:
Prusia y Austria, siendo reemplazada por
la Confederación de Alemania del Norte,
para dar nacimiento, en 1871, al Estado
federal alemán.
La Confederación Helvética, constituida
por 13 cantones. En 1513 fue reconocida
como independiente por el Tratado de
Westfalia (1648). Bajo la presión del Direc-
torio francés en 1798, se intentó transformar
esta Confederación bajo la forma unitaria.
Finalmente se transforma en Estado federal
después de las revisiones constitucionales
de 1848 y 1874.
La Confederación de los Estados de Nor-
teamérica, que condujo con éxito la guerra
de la independencia, y que se transformó
en Estado federal con la promulgación de
la Carta de Filadelfia en 1787.
La Confederación Perú-Boliviana, orga-
nizada en 1836 por Andrés de Santa Cruz,
con miras a reconstruir el antiguo Virrei-
nato del Perú. Terminó con el triunfo de
las armas chilenas en 1839.
 Manual de Derecho Político
22.2. El Estado federal y la Confederación
Entre el Estado federal y la Confedera-
ción hay diferencias notorias que pueden
sintetizarse así:
– La Confederación se basa en un tra-
tado internacional, mientras que el Estado
federal se funda en una Constitución, en el
sentido jurídico-político de la palabra. De
aquí puede concluirse que la Confederación
es una entidad jurídica internacional, en
tanto que el Estado federal constituye una
entidad jurídico-política.
– En la Confederación, cada Estado, como
consecuencia de permanecer independiente,
forma parte de la comunidad internacional,
mientras que el Estado federal forma un
solo Estado, y sólo la Federación es sujeto
de derecho internacional.
– Esta misma circunstancia determina
que la Confederación carezca de imperio
sobre sus miembros, puesto que, como se ha
visto, los Estados que la integran conservan
en plenitud su soberanía. No acontece así
en la Federación, en la cual, por el hecho
de formarse un solo Estado, es la Federa-
ción la soberana, quedando, por lo tanto,
los Estados que la integran sometidos a su
potestad. Por esto, las decisiones de la Fe-
deración obligan a todos los ciudadanos,
mientras que las de la Confederación, para
ser obligatorias, deben ser ratificadas por
los órganos competentes de los Estados
que forman la Confederación.
– Por último, los Estados miembros de
una Confederación tienen el derecho de
anular las decisiones de la Confederación
en caso de disconformidad, y el derecho
de secesión. Ambos derechos no existen
respecto de los miembros de un Estado
federal (García-Pelayo).
23. EL ESTADO Y LA COMUNIDAD
INTERNACIONAL
El Estado es la forma política que inició
su desarrollo durante el Renacimiento, con
motivo de las grandes unificaciones nacio-
nales, principalmente de Francia, España e
Inglaterra, y es la forma política que, desde
102
entonces, agrupa al hombre contemporá-
neo. El Estado es hoy la “sociedad perfecta”
a la que se refería Aristóteles, por cuanto
da satisfacción a todas las necesidades del
hombre.
Sin embargo, los Estados no han perma-
necido aislados unos de otros. Sino que se
han relacionado permanentemente a través
de interacciones pacíficas –y también vio-
lentas, como la guerra– concretándose éstas
en convenciones y tratados. La comunidad
internacional se presenta como un hecho
natural e indiscutible. “Desde fines del siglo
XVIII los tratados internacionales y, sobre
todo, ciertas convenciones que han creado
alianzas o uniones administrativas para sa-
tisfacer intereses comunes de los Estados,
han ido diseñando uniones de Estados en
sentido lato, de tal modo que puede decirse
–como lo ha hecho Jellinek– que “todos
los Estados, unidos por la comunidad del
Derecho Internacional, forman una gran
comunidad de intercambio”.26
Durante el presente siglo, como conse-
cuencia del enorme desarrollo tecnológico
de los medios de comunicación de masas,
los Estados se han acercado aún más estable-
ciendo múltiples relaciones internacionales,
de modo tal que se ha ido produciendo
una interdependencia recíproca en el logro
del bien público de cada Estado. Proble-
mas derivados de las comunicaciones, de
la contaminación, energéticos sólo pueden
tener solución dentro de un marco de co-
operación entre los países.
Hoy el Estado aislado difícilmente se basta
a sí mismo, ya que en forma inevitable está
inmerso en un orden internacional donde no
sólo existen otros Estados sino otros sujetos
de Derecho Internacional, como son las or-
ganizaciones internacionales. La comunidad
internacional se ha organizado.
23.1. Las organizaciones internacionales
Hasta la guerra que comenzó en 1914 la
comunidad internacional existía sin orga-
26
Véase M. JUSTO LÓPEZ, ob. cit., pp. 362 y ss.
 Sección Quinta: Formas de Estado
nización: “la comunidad internacional no
se había corporizado en una organización
internacional. Lo que había habido –y ése
fue tema de la Teoría General del Estado y
del Derecho Internacional Público fueron
“Uniones de Estados”. Pero estas últimas tu-
vieron siempre carácter parcial, es decir, sólo
establecieron vínculos jurídico-políticos entre
algunos Estados, por lo común muy pocos.
La comunidad internacional comenzó
efectivamente a institucionalizarse con los
tratados de paz concertados entre los años
1919 y 1920, entre los Estados que habían
resultado vencedores y vencidos en la Pri-
mera Guerra Mundial. Entre éstos destacó
el Pacto por el que se constituyó la Sociedad
de las Naciones. Nacen así las denominadas
colectividades interestatales, que deben ser
distinguidas de las colectividades estatales
de estructura compleja (Uniones de Estados
en sentido estricto. Confederación, Esta-
do federal, formaciones sui géneris v. gr.:
Commonwealth).
La Sociedad de las Naciones fue la prime-
ra colectividad interestatal que, con el obje-
tivo de mantener la paz, procuró asociar a
los distintos Estados nacionales. Fueron sus
miembros originarios las potencias aliadas y
asociadas –vencedores– y Alemania, Austria,
Hungría y Bulgaria –vencidos– y algunos Esta-
dos neutrales. Sus órganos principales fueron
la Asamblea y el Consejo. Este primer ensayo
de colectividad interestatal a nivel mundial
no dio resultado. Desde el principio, debido
especialmente a la falta de ratificación de
los Tratados por parte de Estados Unidos de
América, demostró su inoperancia y, por fin,
no pudo evitar la Segunda Guerra Mundial,
hecho este que selló su suerte.
Tras el fracaso de la Sociedad de las Na-
ciones y la derrota de las Potencias del Eje
(Alemania, Italia, Japón y sus aliados), en la
Segunda Guerra Mundial, surgió una nueva
colectividad interestatal, con el carácter
de organización gubernamental mundial,
que se denominó Naciones Unidas y cuya
Carta de creación fue Suscrita en San Fran-
cisco el 26 de junio de 1945.27 Consta de
27
LÓPEZ, ob. cit., tomo I, p. 364.
103
seis órganos principales: 1) el Consejo de
Seguridad compuesto por miembros per-
manentes (Reino Unido, Francia, Estados
Unidos, China y Rusia) y temporales, su
funcionamiento es continuo y sus miembros
tienen el derecho de veto; 2) la Asamblea
General, constituida por todos sus miem-
bros en igualdad de condiciones, se reúne
periódicamente; 3) la Secretaría que actúa
como órgano permanente y de servicio;
4) el Consejo Económico y Social; 5) el
Consejo de Administración Fiduciaria; y
la Corte Internacional de Justicia.
Algunos organismos especializados de las
Naciones Unidas son el Fondo Monetario
Internacional (FMI), la Organización para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), la Orga-
nización Internacional del Trabajo (OIT), la
Organización Mundial de la Salud (OMS), la
Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
la Organización Internacional de la Propie-
dad Intelectual (OMPI), entre otras.
A nivel regional, existen organizaciones
regionales políticas como la Organización
de Estados Americanos (OEA) creada en
1948 por la Carta de Bogotá; la Liga Ára-
be creada en 1945; la Unión de la Europa
Occidental (UEO) constituida en 1949; la
Organización de la Unidad Africana (OUA)
creada en 1963 y que en 2002 pasó a deno-
minarse Unión Africana (UA).
Asimismo, existen organizaciones regio-
nales de defensa mutua y seguridad colectiva
como, por ejemplo, la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN) estable-
cida en 1949, integrada por Estados Unidos,
Canadá, numerosos Estados europeos y, a
contar de 2004, por varios Estados de Europa
del Este que antes formaban parte del Pacto
de Varsovia; la Organización del Tratado
del Sudeste Asiático (SEATO) constituida
en 1954, entre otras.
La Comunidad Económica Europea de
1957, creada por el Tratado de Roma, es un
caso especial de organización internacio-
nal regional de integración, con facultades
supranacionales, y que ha derivado en lo
que hoy se conoce como la Unión Europea.
(Ver Texto Complementario, atinente a
párrafo 23.1 de p. 109.)
 Manual de Derecho Político
También cumplen una importante ac-
tividad internacional algunas instituciones
que, sin ser organizaciones internacionales
distintas de las Naciones Unidas, han sido
creadas por ella para el cumplimiento de
objetivos determinados. Tal es el caso, por
ejemplo, de la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR); de la Conferencia de las Naciones
Unidas para el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD); del Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), y del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
23.2. La soberanía y el orden internacional
Hemos señalado en el párrafo pertinente
a la soberanía como característica del poder
estatal, que está presente un elemento distin-
tivo cual es su “calidad de independencia”,
en cuanto no hay otro grupo humano, fuera
del Estado, al que se le deba obediencia. Este
aspecto que se proyecta hacia el exterior
es llamado “soberanía externa”.
Los Estados si bien son soberanos en
lo interno, en la medida que se autode-
terminan sin sujeción a otro poder en lo
externo, la soberanía se manifiesta como
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a párrafo 20.1.:
El Estado federal. Antecedentes.
LESLIE LIPSON
Los grandes problemas de la política
Editorial Limusa, México, 1964, pp. 330-333
F EDERALISMO NORTEAMERICANO,
EL COMIENZO DE UNA INVENCIÓN
Mucho más descentralizado, sin embargo,
así en forma como de hecho, es el gobierno
de los Estados Unidos. A este respecto, como
cuando atendieron a Montesquieu y separaron
104
“independencia”, es decir, como el dere-
cho a determinar su política de acción sin
admitir la intervención de otros Estados.
Lo que no significa, como señala Bidart
Campos,28 que el Estado pueda hacer in-
ternacionalmente (o hacia afuera) lo que
se le antoje, sino sólo que internamente
repele todo otro poder ajeno. Internacio-
nalmente se debe decir que el Estado es
independiente, porque no está sujeto a otro
u otros estados, y porque, además, frente a
la organización internacional sólo admite
la jurisdicción internacional (concurrente
con la suya interna, y a veces exclusiva)
cuando la cuestión interesa al bien común
internacional y cae en la órbita del derecho
internacional público.
Esto nos demuestra que la independen-
cia no juega como un principio absoluto
ni ilimitado. Ser independiente no es igual
a carecer de limitaciones provenientes del
bien común internacional y del derecho
internacional. Tales limitaciones existen
y han de ser respetadas. (Ver Texto Com-
plementario, atinente a párrafo 23.2 de
p. 109.)
28
Lecciones Elementales de Política. 4ª Ed., EDIAR,
Argentina, 1984, p. 309.
las tres ramas, los forjadores de la Constitución
manifestaron su preferencia por la dispersión de
poderes. Su realización fue la nueva e ingeniosa
de una unión federal, que indudablemente ha
sido la contribución más característica, duradera
e influyente de los Estados Unidos al arte de
gobernar. ¿En qué consistió esta novedad? Antes
de 1776, las trece colonias estaban por separado,
una por una, ligadas a Inglaterra. No estaban
conectadas entre sí de ninguna manera. Pero
declarar la independencia, librar y ganar una
guerra y construir una nueva nación requirió
la unión. El primer marco destinado a este fin
y propuesto a los estados por el Congreso Con-
tinental fue experimental, y su construcción
 Sección Quinta: Formas de Estado
imperfecta. Bajo la égida de los Artículos de la
Confederación se organizó un gobierno para los
Estados Unidos. Sin embargo, cuando se enfrentó
a los urgentes problemas del desarrollo de la
postguerra, rápidamente se puso de manifiesto
su carencia de poder. El Congreso se parecía
menos a una legislatura que a una conferencia
de embajadores, que actuaban conforme a las
instrucciones de los gobiernos que representa-
ban. Sus decisiones más importantes requerían
una mayoría de por lo menos nueve estadios;
y los Artículos mismos no podían enmendarse
sin unanimidad. La autoridad central era débil
en su brazo ejecutivo y carecía totalmente de
una rama judicial. Para los ingresos y las tropas
dependía de lo que los estados quisieran aportar
de sus propios recursos.
Sólo unos cuantos años de experiencia con
tal sistema se necesitaron para demostrar sus
insuficiencias. El Congreso carecía de la autori-
dad para soldar a los estados y hacerlos formar
una unidad, para mitigar sus rivalidades co-
merciales, para establecer una moneda sólida,
para combatir las causas de los trastornos inte-
riores y para fomentar y proteger los intereses
norteamericanos en el exterior. Por tanto, los
delegados a la convención de Filadelfia de 1787
fueron enviados por los estados con el objeto
de preparar una revisión de la Confederación.
Afortunadamente, se sobrepasaron respecto de
sus instrucciones y redactaron la Constitución
de una Unión federal. Según lo entendía Ha-
milton, los Artículos no han logrado satisfacer
la necesidad de los Estados Unidos porque las
partes predominaban sobre el todo. La principal
debilidad que él diagnosticó fue la dependencia
en que estaba el gobierno del centro respecto
de los gobiernos de los estados, que actuaban
como intermediarios entre él y los individuos
ciudadanos.29 Fue precisamente este defecto el
que corrigió la Constitución, con lo cual inaugu-
ró una unión más perfecta. El nuevo gobierno
central fue dotado de un Congreso cuyos poderes
eran genuinamente legislativos; un ejecutivo,
con medios adecuados para hacer cumplir las
leyes, y un poder judicial con autoridad para
preservar un equilibrio entre el todo y las partes
y sostener la supremacía de la Constitución.
Los poderes federales comprenden el de fijar
impuestos. Sobre todo, el gobierno federal deriva
su apoyo y su mandato directamente del pueblo,
formado por votantes, y les lleva directamente
sus servicios a ellos, como individuos.
29
The Federalist, núm. XV.
105
Cuando Jorge Washington fue nombrado
Presidente de los Estados Unidos, algo más co-
menzó junto con él: el principio de un nuevo y
más fuerte tipo de unión federal, que no tenía
semejante en la historia anterior del mundo y
no lo conocía la generación que fue testigo de
su nacimiento. Las ligas no eran una novedad
ni tampoco las confederaciones. Pero todas
ellas, y los Artículos de la Confederación, se
asemejaban por el rasgo esencial de que el
poder real estaba en las partes, y en que las
instituciones del centro constituían un aparato
más para la cooperación que para el gobierno.
El rasgo que distinguía a una unión federal de
las ligas, las confederaciones y los estados uni-
tarios era el de que en la unión todo el mundo
estaba sujeto a tres niveles de gobierno y era
servido por ellos. Esto es así porque todo trozo
de tierra de los Estados Unidos continentales
queda comprendido bajo tres jurisdicciones,
la federal, la estatal y la local.30 Lo que ade-
más distingue a una unión federal de las ligas
y confederaciones es que en las primeras el
derecho y los procedimientos de la Constitución
hacen imposible que el gobierno federal anule
a los estados miembros o que éstos eliminen al
gobierno federal. La razón de esto es que los
gobiernos, en los más altos niveles, se derivan
directamente del pueblo, y que la Constitución
no sólo crea una autoridad nacional, sino que
garantiza a los estados su posición permanente
dentro de la unión federal. Así, el juez Chase, en
una opinión31 expresada después de la guerra
civil, describió al sistema norteamericano como
“una unión indestructible, compuesta de estados
indestructibles”. Con la primera parte de esta
frase quería decir que los estados no podían
romper la unión o la autoridad federal que la
encarna; con la segunda, que el gobierno federal
no puede destruir a los estados y sustituirlos por
un estado unitario.
Variaciones sobre el tema federal. Una vez que el
ejemplo de los Estados Unidos hubo demostrado
que una unión federal podía funcionar con éxito,
se estableció un precedente que podrían imitar
otros países que se encontraban en situación
semejante. Así, en 1847, la Confederación Suiza
30
Una excepción es el Distrito de Columbia,
que se encuentra exclusivamente bajo la jurisdicción
federal. A sus residentes se les niega el derecho a
votar en las elecciones federales y no controlan el
gobierno de la ciudad de Washington, del que se
encarga directamente el Congreso.
31
Texas v. White, 7 Wallas 725 (1868).
 Manual de Derecho Político
se vio gravemente trastornada por el intento de
secesión de siete cantones católicos. La mayoría
protestante aplastó a los secesionistas (el Son-
derbund) en una guerra civil de corta duración.
Al año siguiente, los vencedores redactaron de
nuevo su Constitución y crearon una unión
federal inspirada de cerca en la de los Estados
Unidos. Por vez primera32 desde 1291, cuando la
Confederación se formó en virtud de un pacto
de defensa mutua entre los cantones de Uri,
Schwyz y Unterwalden, los suizos organizaron
un auténtico gobierno central, que tiene ahora
más de un siglo de duración.
Es interesante ponerse a pensar en si los
suizos habrían copiado tan fielmente el mo-
delo norteamericano si la guerra civil hubiese
estallado ya en los Estados Unidos. Pero una
indicación plausible nos la proporciona lo que
ocurrió en Canadá a mediados de la década
de 1860. Una unión federal canadiense se
forjó por la suma de tres poderosas razones.
La depresión económica había afectado a las
regiones marítimas de Nueva Escocia, Nueva
Brunswick y la isla del Príncipe Eduardo, que
buscaron su recuperación dentro de un marco
político más amplio. Se había comprobado que
era imposible formar un gobierno unitario
entre los franceses y los ingleses habitantes
de las provincias de Quebec y de Ontario. Las
relaciones muy frías con los Estados Unidos33
y una determinación de conservar el Oeste
para Canadá dieron fuerza al argumento en
favor de una autoridad nacional. La unión
federal parecía ser la solución obvia, puesto
que permitiría la incorporación de la costa del
Atlántico con la región del alto San Lorenzo y
la separación de Quebec y Ontario, así como la
inclusión de los territorios occidentales, cuando
estuvieron adecuadamente poblados. Pero la
reciente experiencia de la casi disolución de
la Unión norteamericana en la guerra civil
llevó a los estadistas ingleses y canadienses
a la conclusión de que el gobierno central
de Canadá debía poseer más poderes que los
que le pertenecían al de los Estados Unidos.
32
Una excepción parcial es el estado unitario
que Napoleón les impuso a los suizos poco después
de que los conquistó. Esto se aceptó, sin embargo,
solamente por la presión externa y resultó ser tan
impracticable que el propio Napoleón ayudó a los
suizos a restaurar su confederación.
33
Esto se debió a que el gobierno inglés no vio
con buenos ojos al norte durante la guerra civil y a las
intimidaciones de posible expansión de los Estados
Unidos por el norte y el noroeste.
106
Así, mientras que el gobierno federal de los
Estados Unidos estaba organizado conforme
al principio de que sus poderes estaban dele-
gados en él por la Constitución, en tanto que
el residuo era conservado por los estados, los
canadienses invirtieron la distribución, al de-
legar los poderes a las provincias y conservar
el resto para el Dominio. En Canadá, además,
el gobierno nacional (en efecto, el gabine-
te) posee la facultad de vetar la legislación
promulgada por una provincia, arma decisiva
destinada claramente a robustecer la suprema-
cía nacional. Con o sin este último poder, sin
embargo, el caso canadiense demostró otro
importante descubrimiento, a saber, que era
posible fusionar las estructuras instituciona-
les norteamericana e inglesa, combinando la
unión federal con el sistema de gabinete. La
concentración de los poderes o integración,
en el central, junto con la dispersión de los
poderes o descentralización, en el campo de
las relaciones dominio-provinciales, es la so-
lución conciliatoria canadiense. Proporciona
una solución a este problema, que ha sido
factible llevar a la practica también en otras
partes, en el Pacífico del Sur lo mismo que en
la América del Norte. Así, cuando los estados
australianos se federaron para formar su actual
Commonwealth en 1900, se imitó el mismo
modelo, en el sentido de que las relaciones
federal-estatales se inspiraron en las de los
Estados Unidos, en tanto que la preferencia
inglesa, por una fusión de los poderes legislativo
y ejecutivo, se conservó en el gabinete.
La importancia del federalismo como una
auténtica invención en materia de estructura
gubernamental se manifiesta de manera por
demás convincente por la imitación consciente
y adopción del mismo en otros lugares. Desde
1945, especialmente, el mundo ha sido testigo
de la independencia de antiguas colonias que
se han lanzado por el camino del autogobierno,
unas tras otras. Varias de éstas han elegido de-
liberadamente el tipo federal de constitución,
por considerarlo el más adecuado a sus necesi-
dades. Ejemplos de ello son la India y Nigeria.
De manera semejante, cuando pequeñas zonas,
anteriormente dispersas y separadas, tratan de
juntarse en una unión más amplia, sin perder
su identidad original, el federalismo es el instru-
mento perfecto pan alcanzar tal resultado. Viene
al caso el ejemplo de la nueva federación de las
Antillas inglesas. Así también es de esperarse que
otro ejemplo semejante habrá de producirse en
la costa occidental de África, acontecimiento ya
 Sección Quinta: Formas de Estado
presagiado en la unión declarada de Ghana con
Guinea y la invitación que han hecho a otros
para que se sumen.
Texto atinente a párrafo 20.5.:
Tipos de Estados federales y tendencias a la
centralización
ALCIBÍADES ROLDÁN
Elementos de Derecho Constitucional de Chile
1913, páginas 90-94
AUGE DE LAS DOCTRINAS FEDERALES
Mientras que Freire dirigía la segunda cam-
pana de Chiloé, un consejo directorial que había
quedado encargado de las funciones ejecuti-
vas, bajo la presidencia de José Miguel Infante,
impulsó el gobierno del país en ese sentido.
Fue dividido, para el efecto, el territorio de la
república en ocho provincias, a cada una de las
cuales se reconoció el derecho de elegir una
asamblea encargada de atender sus intereses
particulares. Autorizose también a aquéllas para
que nombraran sus gobernadores por elección
popular. A fin de establecer de un modo definitivo
el nuevo sistema, un congreso aprobó, en 1826,
una ley según la cual Chile se constituiría bajo
el régimen federal. Acordose, al mismo tiempo,
preparar una Constitución que se conformaría
con las bases de este régimen y, dentro de tales
ideas, se presentaron varios proyectos.
Surgieron entonces dos grandes corrientes
políticas. Una de estas corrientes perseguía la
implantación de los principios federales, ins-
pirándose en el ejemplo de Estados Unidos,
ejemplo que había sido seguido por México,
Colombia y las Provincias del Río de la Plata.
Sus partidarios creían que la autonomía de las
provincias, o sea, el derecho de éstas para orga-
nizarse y gobernarse a sí mismas, sin perjuicio de
mantenerse unidas para los intereses comunes de
la nación, constituía el complemento necesario
de la obra realizada por nuestra emancipación
política. El federalismo desarrollaría las fuerzas
vivas de cada una de ellas, a la vez que asentaría
las libertades públicas, sofocadas en el gobierno
unitario por el poder central. Pensaban, ade-
más, que la federación era el medio de poner
fin a la hegemonía que ejercía la capital sobre
el resto de la república, y que ponía en manos
de aquélla la casi totalidad de las entradas de
la nación, dejando en un abandono completo
a las provincias.
107
La otra corriente era de los unitarios o partida-
rios de mantener un solo gobierno que ejercitara
la plenitud de la soberanía. Sostenían estos últi-
mos que el federalismo no podía ser establecido
de un modo artificial, sino que es el producto
de determinados antecedentes históricos, según
había ocurrido en Estados Unidos, y que si se
procede en otra forma, sobreviene la anarquía,
como lo demostraba el espectáculo ofrecido por
las demás repúblicas latinoamericanas que lo
habían adoptado. Ni por la reducida extensión
de su territorio ni por la configuración de éste
ni por la homogeneidad de raza, de tradicio-
nes, de costumbres, Chile estaría llamado a im-
plantar con éxito aquel sistema. Manifestaban,
por fin, que algunas de las provincias creadas
recientemente iban a carecer de recursos, de
modo que les faltarían los elementos necesa-
rios para conservar su autonomía, y que, por
otra parte, a causa de la escasa preparación
política del pueblo, no todas dispondrían del
número suficiente de personas aptas para una
administración independiente.
Acaso, más que por el influjo de doctrinas
que, en general, no eran bien comprendidas,
por un sentimiento de oposición a la capital, las
provincias acogieron con júbilo el federalismo
y procedieron a gobernarse a sí mismas. Cons-
tituyeron, al efecto, sus asambleas y se prepa-
raron para nombrar sus gobernadores y hasta
sus curas, en conformidad a las leyes dictadas
por el Congreso.
El ejercicio de facultades a que los pueblos
no estaban acostumbrados, produjo una intensa
agitación política en todos ellos y trajo muy
pronto un desgobierno completo.
El general Freire, que había regresado vic-
torioso de su expedición a Chiloé, provincia
que desde entonces quedó incorporada a la
república, encontrándose en presencia de di-
ficultades que imaginó insuperables para él,
abandonó el mando supremo. Fue elegido en
su reemplazo por el Congreso el Vicealmirante
Blanco Encalada, con el título, ya no de Director,
sino de Presidente de la República. El mismo
Congreso eligió un Vicepresidente, recayendo
este cargo en Eyzaguirre (Agustín).
El presidente Blanco renunció al poder al
cabo de pocos meses, porque no participaba de
las ideas políticas de la mayoría de esa asamblea,
y se veía, por otra parte, sin los medios necesarios
para gobernar. Pasó a desempeñar la primera
magistratura el vicepresidente Eyzaguirre.
La vicepresidencia de este último no trajo
ningún alivio a la situación. Las perturbaciones
 Manual de Derecho Político
que ocasionaron en el país las trascendentales
reformas antes mencionadas, fueron agravadas
considerablemente por los atentados cometidos
en el sur de la república contra la vida y las pro-
piedades de los ciudadanos, por las partidas de
montoneros que pretendían seguir defendiendo
la causa del rey.
La debilidad del gobierno estimuló un
movimiento militar que felizmente pudo ser
dominado. Sofocado este motín, el Congreso
creyó necesario poner de nuevo el poder en
manos del general Freire, para lo cual lo eli-
gió Presidente, nombrando Vicepresidente al
general Pinto.
Las contrariedades que experimentó Freire
en el gobierno, particularmente a causa de los
embarazos que le creaba el Congreso; la anarquía
que continuaba desarrollándose por obra del
ensayo de federalismo que se llevaba a cabo, y
los apuros del erario, que eran mayores cada
día, indujeron a este general a renunciar por
segunda vez el mando supremo. Entró a ejercer
el poder el Vicepresidente Pinto.
El nuevo jefe de Estado no participaba de
las ideas federales; era un político de opiniones
moderadas y de temperamento conciliador.
Por entonces había empezado a modificarse
la opinión del país en lo relativo al importantí-
simo problema que lo traía preocupado. Esta
modificación era sin duda efecto del espectáculo
verdaderamente desconsolador que ofrecía la
república. El Congreso, que funcionaba, a la
sazón, no pudo menos que sentir la influencia
de este cambio de ideas y rechazó el pensa-
miento de aprobar una Constitución redactada
sobre la base del federalismo. No queriendo,
sin embargo, adoptar una resolución definitiva,
acordó dirigirse a los pueblos, para que, por
medio de sus asambleas, decidieran si optaban
por la forma federal o por la unitaria.
En 1828 quedó elegido un nuevo Congre-
so, que tenía el carácter de constituyente. Este
Congreso, que inició sus sesiones en febrero del
año señalado, aprobó una indicación, confor-
me a la cual el proyecto de Constitución debía
redactarse sobre la base popular, representati-
va, republicana, “dando a los pueblos aquellas
libertades que demandaba su felicidad y sean
compatibles con su actual situación, sin esperar
el voto de las asambleas que no lo hubieran
emitido”.
Como se ve, la indicación adolecía de vague-
dad, pues era cuestión de apreciación discernir
cuáles libertades demandaba la felicidad de los
pueblos. Dentro de semejante base podían caber
108
tanto la forma unitaria como la federal. Pero los
antecedentes de la discusión, así como el voto
de aquellas asambleas que lo habían emitido,
demostraban claramente que quedaba eliminada
la idea de que debía organizarse el Estado bajo
esta última forma, por lo cual, los federales
estimaron haber sufrido un serio fracaso.
Según se deja comprender por los documen-
tos de la época, la opinión dominante era que
el país debía volver al sistema unitario; pero que
convenía arbitrar, al mismo tiempo, una forma
unitaria que dejase a los pueblos cierto número de
atribuciones calculadas para que pudieran velar
por sus intereses propios e intervenir en el nom-
bramiento de sus funcionarios particulares.
Texto atinente a párrafo 23.1.:
Las organizaciones internacionales
EDMUNDO VARGAS CARREÑO
Tratado de Derecho Internacional
Editorial Jurídica de Chile, 1ª edición 2007,
páginas 309 y 310
L AS ORGANIZACIONES EUROPEAS DE
INTEGRACIÓN : L A UNIÓN EUROPEA
El proceso de integración europea comien-
za con la creación de la Comunidad Europea
del Carbón y Acero (CECA) en 1951, conocida
también como el Plan Schuman, por el estadista
francés que la impulsó, y de la que formaron
parte Francia, Italia, la República Federal de
Alemania y los tres Estados del Benelux –Bél-
gica, los Países Bajos y Luxemburgo–, que con
anterioridad formaban una organización con ese
nombre. Esos seis Estados por medio del Tratado
de Roma de 1957 establecieron la Comunidad
Económica Europea (CEE) y la Comunidad Eu-
ropea de Energía Atómica (EURATOM).
Paralelamente a esta Europa de los seis, que
llegó a establecer un mercado común entre sus
miembros, se sumó la Europa de los Siete –Austria,
Dinamarca, Noruega, Portugal, Reino Unido,
Suecia y Suiza–, la que mediante el Tratado de
Estocolmo de 1960 formó la Asociación Europea de
Libre Comercio (EFTA) con el objeto de eliminar
entre sí los aranceles aduaneros. Sin embargo,
Noruega nunca llegó a ratificar ese tratado y
Dinamarca y el Reino Unido en 1973 optaron
por ingresar a la CEE, originando un proceso de
absorción de la EFTA por parte de la CEE.
En años posteriores Irlanda, Grecia, España,
Portugal, Austria, Finlandia y Suecia ingresaran a
 Sección Quinta: Formas de Estado
la CEE estableciéndose así la Europa de los quin-
ce, que pasó a ser la experiencia integracionista
más avanzada hasta aquel entonces.
En 1993, como resultado del tratado de Maas-
tricht suscrito el año anterior, la CEE se transforma
en la Unión Europea (UE), ampliándose sus po-
deres hasta el punto de llegar a tener una política
exterior y defensa común e impulsar una activa
cooperación en materia de justicia. A partir de
1999 la mayoría de los países europeos adoptan
una moneda común, el euro.
A través de sus órganos principales –el Par-
lamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el
Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas–,
la Unión Europea ejerce funciones políticas y
económicas, algunas de las cuales anteriormente
habían sido más propias de un Estado que de
una organización internacional.34
La UE es actualmente uno de los actores más
importantes de las relaciones internacionales. En
mayo de 2004 la UE es la Europa de los Veinticinco,
al haber ingresado a ella en esta oportunidad
Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría,
Letonia, Lituania, Malta, República Checa y
Polonia. En 2007 se incorporan a ella Bulgaria
y Rumania con lo cual es ahora la Europa de los
Veintisiete. Se está considerando actualmente la
incorporación de otros Estados, como Turquía
y los que formaban parte de Yugoslavia.
Los veinticinco Estados de la Unión Europea
adoptaron en Roma el 29 de octubre de 2004
una Constitución, la que entrará en vigor una vez
que sea ratificada por todos esos Estados, para
lo cual se contempló que durante el curso de
2005 y los primeros diez meses de 2006 la Cons-
titución Europea sería sometida a referéndum
o aprobación parlamentaria en cada uno de sus
Estados miembros. Aunque en buena parte de
los Estados se aprobó la Constitución, el hecho
de que en los referéndums efectuados en 2005
en Francia y en Holanda esta fuese rechazada
significó un serio tropiezo que obligó a la pos-
tergación de este asunto. Sin embargo, en el
34
Sin embargo, no siempre en asuntos funda-
mentales de política exterior ha habido una coinci-
dencia, como quedó en evidencia cuando se utilizó
la fuerza armada en Irak en 2003 sin la autorización
del Consejo de Seguridad, habiéndose producido
una división entre los cuatro Estados europeos que
entonces formaban parte del Consejo de Seguridad.
Mientras el Reino Unido y España (que más tarde,
con nuevo gobierno cambió de posición ) se unieron
a Estados Unidos enviando tropas a Irak, Alemania
y Francia se opusieron a esa acción militar no auto-
rizada por el Consejo de Seguridad.
109
curso de 2007 se reiniciaron las negociaciones
para solucionar esa crisis, habiéndose acordado
que, en vez de una Constitución, se adoptaría
un nuevo tratado que enmendaría a los dos
tratados constitutivos –el de Roma de 1957 y el
de Maastricht de 1992, con sus modificaciones
posteriores-, en el cual se dotaría a la Unión
Europea “de fundamentos comunes renova-
dos”. Este nuevo tratado debería adoptarse en
2009, aunque en lo que concierne al sistema de
rotación convenido (55% de los Estados Uni-
dos que sumen al menos 65% de la población
para ciertas materias calificadas), tal sistema
entraría en vigor solo en 2014, con posibilidad
de que pueda prorrogarse a 2017.
Texto atinente a párrafo 23.2.:
La soberanía y el orden internacional
MARIO RAMÍREZ NECOCHEA
La soberanía en el mundo actual
páginas 23 y ss.
L A SOBERANÍA EXTERNA
En el plano externo la soberanía, como poder
absoluto e ilimitado, no corresponde tampoco
a la realidad.
Desde luego, es incompatible con la coexis-
tencia de los distintos Estados y es contraria
al Derecho Internacional, por cuanto este se
preocupa, precisamente, de fijar los límites del
poder de cada uno de ellos.
Hans Kelsen expresa así esta idea:
“Cada Estado puede reclamar como su territorio
solo una parte del espacio, y como su pueblo, solo
una parte de la Humanidad... Un examen más
cuidadoso mostraría que la existencia del Estado
en el tiempo y las materias que han de ser regla-
das por su derecho, están también determinadas
por un orden normativo... Esta delimitación es
la función específica del Derecho Internacional.
En efecto, por el Derecho Internacional se deter-
minan las esferas de validez territorial y personal,
así como la temporal y la material, de los órdenes
jurídicos nacionales. Las normas que rigen estas
materias son esencial y necesariamente normas
de Derecho Internacional”.35
La soberanía exterior del Estado no significa
entonces que este sea omnipotente, ni que pueda
actuar a su arbitrio en el plano internacional.
35
HANS KELSEN, Principios de Derecho Internacional.
El Ateneo, Buenos Aires, 1965, págs. 178-179.
 Manual de Derecho Político
Solo significa que por el hecho de serlo,
posee ciertos atributos esenciales como son la
independencia, la igualdad soberana y la invio-
labilidad territorial.
Estos atributos están plenamente reconocidos
en la Carta de las Naciones Unidas, especialmente
en sus arts. 1 Nº 2, y 2 Nº 4, que expresan:
“Art. 1.- Los propósitos de las Naciones Uni-
das son:
… Constitucional del Sistema Internacional, el
2.- Fomentar entre las naciones relaciones
de amistad basadas en el respeto al principio
de la igualdad y al de la libre determinación de
los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas
para fortalecer la paz universal.
Art. 2.- Para la realización de los propósitos
consignados en el art. 1, la Organización y sus
Miembros procederán de acuerdo con los si-
guientes Principios:
… impermeabilidad del Estado como entidad; el
4.- Los miembros de la Organización, en
sus relaciones internacionales, se abstendrán
de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza
contra la integridad territorial o la independen-
cia política de cualquier Estado, o en cualquier
otra forma incompatible con los Propósitos de
las Naciones Unidas”.
La independencia se refiere a que el Estado no
esté sometido a ninguna otra autoridad externa,
sino solamente al Derecho Internacional.
De acuerdo con el enunciado clásico de An-
zilotti, las limitaciones que derivan del derecho
internacional común, o de los compromisos que
contraiga, no afectan la independencia del Es-
tado. Mientras estas limitaciones no produzcan
el efecto de colocar al Estado bajo la autoridad
legal de otro, continúa siendo independiente,
aunque sus obligaciones sean muy amplias o
importantes.36
La igualdad significa que los Estados go-
zan del mismo estatus jurídico, aunque sean
muy distintos en cuanto a su riqueza, poderío
y desarrollo.
Pero el mismo estatus jurídico supondría la
misma capacidad que tendrían todos los Estados
para influir, de igual manera, en la política mun-
dial, lo que realmente constituye una fantasía.
La soberanía territorial es la completa autori-
dad que tiene el Estado sobre las personas y cosas
que se encuentren dentro de sus fronteras.
El atributo de independencia que hemos
visto, llevaría a la conclusión que el Estado se
36
SANTIAGO BENADAVA: Derecho Internacional Pú-
blico. Editorial Jurídica. Conosur, Santiago, 1997,
cita en pág. 94.
110
obliga solo por aquellas normas que ha aceptado
como tales. De aquí deriva el principio clásico
del consentimiento, que se considera como un
axioma del sistema político internacional.
Este principio opera en los tratados interna-
cionales; pero no se ve tan claro respecto de las
diversas categorías del Derecho no Convencional
que reconoce el Derecho Internacional moder-
no, entre las cuales se encuentran el Derecho
Derecho Básico, la Costumbre Internacional
propiamente tal, el Jus Cogens y los Principios
Generales del Derecho.
El Derecho Constitucional incluye “los con-
ceptos de Estado y gobierno, territorio, pobla-
ción; la igualdad de los Estados; la autonomía
de los Estados y sus implicancias, notablemente
el consentimiento del Estado para obligarse;
la integridad e inviolabilidad territorial, y la
principio pacta sunt servanda; el concepto de
nacionalidad.
Este Derecho Constitucional del sistema in-
ternacional no fue determinado por ningún
tratado; mucho de él antecede al concepto de
tratado y a cualquier tratado conocido. Es anti-
guo, no escrito, establecido, aceptado, aunque
haya tenido miles de articulaciones escritas.
El moderno sistema interestatal heredó estos
principios al nacer. El Derecho Constitucional
del sistema estaba allí simultáneamente con
cualquier práctica, si no antes”. 37
De acuerdo con lo expuesto por Henkin, el
Derecho Constitucional del sistema internacional
no está basado ni en la costumbre ni en las con-
venciones, sino que fue heredado por los Estados
al momento de constituirse como tales.
El Derecho Básico emana de la Ciencia del
derecho y contiene reglas que son también
anteriores a los Estados. En esta categoría se
encuentran los conceptos de persona, de pro-
piedad, de contrato, de responsabilidad por los
daños causados, de prescripción, etc.
La costumbre propiamente tal requiere de
una práctica generalmente aceptada como De-
recho. No es necesario que todos los Estados
la hayan seguido; basta la aceptación general,
especialmente de los Estados que tengan interés
en el asunto de que se trate.
El jus cogens está constituido por las normas
imperativas del Derecho Internacional.
De acuerdo con el art. 53 de la Convención
de Viena sobre Derecho de los Tratados:
37
LOUIS HENKIN, ob. cit., págs. 31-32.
 Sección Quinta: Formas de Estado
“Es nulo todo tratado que, en el momento
de su celebración, esté en oposición con una
norma imperativa de derecho internacional
general”.
Por su parte, el art. 64 de la Convención
agrega:
“Si surge una nueva norma imperativa de
Derecho Internacional general, todo tratado
111
existente que esté en oposición con esa norma,
se convertirá en nulo y terminará”.
En consecuencia, el principio del consenti-
miento, como expresión de la independencia
de los Estados, tiene claras limitaciones en el
Derecho Internacional moderno, lo que desvirtúa
aún más el concepto absoluto de la soberanía
exterior.