LA INDUSTRIA AZUCARERA PERUANA EN EL

CONTEXTO INTERNACIONAL Y LA POSIBLE FIRMA

DEL TLC CON LOS ESTADOS UNIDOS

Elaborado para el

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

Preparado por

Eduardo Zegarra Méndez

Investigador Principal

Rodrigo Salcedo
Asistente de Investigación

Octubre 2004
 Indice de Contenido
Resumen Ejecutivo ...............................................................................................................3

Introducción ..........................................................................................................................8

I. Evolución y situación actual de la industria azucarera nacional......................................10

1.1. Antecedentes: la evolución de la industria en las últimas tres décadas ...................10
1.2. El viraje de política en los 1990s y la entrada de capitales privados........................12
1.3. Algunos elementos del nuevo escenario de producción de azúcar..........................14
1.4. La política de protección al azúcar peruano .............................................................16
3.4. La competitividad de la industria azucarera nacional y el TLC con Estados Unidos 19

II. Las políticas de azúcar en los Estados Unidos...............................................................20

2.1. El Programa Azucarero en los Estados Unidos........................................................20
2.2. Evolución del sector azucarero y de endulzantes en los Estados Unidos ................22
2.3. El azúcar y tratados de libre comercio de los Estados Unidos con México y Centro
América ...........................................................................................................................24

III. El TLC y las políticas de azúcar de Estados Unidos y Perú: un acercamiento a los
escenarios posibles ............................................................................................................28

IV. Evaluación de los resultados de modelos de comercio en el sector azucarero peruano

............................................................................................................................................30
4.1. El Modelo CARD de comercio mundial y azúcar......................................................30
4.2. El modelo tipo GTAP de MINCETUR .......................................................................33
4.3. El modelo VORSIM de equilibrio parcial de comercio neto y el sector azúcar del
Perú.................................................................................................................................37

V. Retos para la competitividad de la industria azucarera nacional ....................................43

5.1. El panorama general ................................................................................................43
5.2. El proceso de re-estructuración empresarial ............................................................44
5.3. Las posibilidades de generar un mercado de etanol ................................................46
5.4. Estancamiento tecnológico en campo......................................................................47
5.5. Otros problemas.......................................................................................................47
5.6. Algunas recomendaciones de política ......................................................................48

VI. Conclusiones .................................................................................................................50

Referencias.........................................................................................................................52

2
Resumen Ejecutivo

1. La evolución de la industria azucarera nacional en las últimas tres décadas muestra a un

sector que de ser exportador neto de más de la mitad de su producción hasta los 1970s
pasó a ser importador neto y estar crecientemente orientado al mercado interno en las
últimas dos décadas. Las empresas azucareras fueron cooperativizadas por el gobierno de
Velasco, y enfrentaron crecientes problemas externos (control de precios y menos crédito)
así como internos (problemas de gestión), con lo cual este sector se fue descapitalizando y
perdiendo presencia en los mercados mundiales.

2. La crisis azucarera se profundizó en la década de los 1980s ante la caída de los precios
mundiales y los crecientes problemas para abastecer al inestable mercado interno. Durante
la primera mitad de la década de los 1990s el Perú se convirtió en un país importador neto
de azúcar. Esto llevó a iniciar un cambio de política desde 1996 con la finalidad de atraer
inversionistas privados para el reflotamiento de este sector.

3. Este proceso de re-estructuración empresarial ha tenido a la fecha resultados positivos pero

parciales. En los últimos cinco años el Perú ha incrementado su producción hasta
prácticamente cubrir el mercado interno tanto de consumo final como consumo industrial.

4. Esta expansión productiva ha sido diferenciada, identificándose tres sectores distintos. Un

primer grupo está compuesto por las empresas que lograron atraer socios comerciales que
han reorientado completamente las prácticas empresariales e invertido en mejoras
significativas en campo, ingenios y sistemas de mercadeo. Este sector viene liderando el
crecimiento. Un segundo grupo, más pequeño, tiene empresas que no han atraído un socio
comercial aún, pero que han conseguido adaptarse a las nuevas condiciones del mercado y
vienen generando resultados positivos. El tercer grupo está compuesto por empresas en
una crisis muy seria y que no han logrado atraer inversión privada. Este grupo es de
particular importancia dado su peso específico en la producción.

5. Esta evolución ha venido acompañada de un aumento significativo en el nivel de protección

a este producto vía la franja de precios, que ha colocado la diferencia entre precio
internacional y precio de internamiento en un 120%. Bajo este escenario el precio
doméstico de azúcar se ha incrementado significativamente hacia fines del año 2003,
generando durante el presente año algunos conflictos con los sectores de consumidores y
utilizadores industriales.

6. Es en este contexto que se viene negociando un tratado de libre comercio (TLC) con los
Estados Unidos, dentro de una política comercial más amplia del Gobierno Peruano.

7. La política azucarera del gobierno de los Estados Unidos se concentra en el llamado

“programa azucarero”, con dos instrumentos básicos: el sistema de cuotas a la importación;
y un sistema de precios mínimos de soporte a los productores.

3
8. Este sistema ha conseguido que, desde los 1980s cuando se inició, Estados Unidos pase
de importar el 45% a sólo el 15% del consumo doméstico de azúcar y endulzantes. Dentro
de este periodo, el sector que más ha crecido ha sido el de endulzantes de maíz (fructuosa)
que ha sustituido al azúcar en el consumo industrial. Igualmente, el sector azucarero
consiguió estabilizar su oferta interna, y durante los 1990s ha tenido algunos años con
sobre-oferta y caídas de precios en torno a un promedio muy estable.

9. En la firma de tratados de libre comercio anteriores de los Estados Unidos en donde el

tema azucarero ha sido importante destacan el NAFTA (en especial la negociación con
México) y el recientemente firmado CAFTA con los países de Centro América.

10. En el caso de la negociación con México, el acuerdo original contemplaba un sistema de

libre comercio en el sector azucarero luego de 15 años (en el año 2008), y un sistema de
liberalización parcial en donde era posible exportar azúcar al país vecino si es que alguno
de los países alcanza a generar superávit comercial en azúcar. Sin embargo, a pedido del
Congreso de los Estados Unidos se firmó con el Gobierno de México una carta paralela al
tratado en la cual se definió el superávit como incluyendo en la parte del consumo al jarabe
de maíz o fructuosa, con lo cual ninguno de los dos países puede fácilmente alcanzar el
superávit necesario para poder exportar.

11. Esta definición del superávit afectó en mayor medida a la industria azucarera mexicana, ya
que México es un importador neto de jarabe de maíz de los Estados Unidos. Este tema ha
venido generando controversias entre ambos países y aún se espera un arreglo con
participación de los actores privados.

12. Al margen de esta controversia, para el años 2008 el comercio de azúcar entre México y los
Estados Unidos se liberalizaría completamente, con potenciales impactos en el sistema de
cuotas y precios de refugio del programa azucarero estadounidense.

13. En el caso del CAFTA, los países centroamericanos han logrado un aumento moderado en
la cuota a las importaciones a los Estados Unidos. Esta medida ha sido cuestionada por la
industria azucarera estadounidense en el sentido que podría tener efectos adversos en el
sistema de cuotas de azúcar. La posición general del sector azucarero estadounidense es
que para este producto no se debería negociar en tratados bilaterales sino exclusivamente
en el ámbito de la OMC, dados los altos niveles de distorsión mundiales. Un ejemplo
reciente de la fuerza de esta posición fue que el azúcar haya sido eximido del TLC firmado
entre Estados Unidos y Australia.

14. De la revisión de las negociaciones previas de los Estados Unidos con México y los países
centroamericanos se desprende que existen dos escenarios con cierta probabilidad de
ocurrir. El primero es un esquema de liberalización completa del sector azucarero en un
plazo determinado, similar al arreglo con México. La segunda opción es que se le aumente
al Perú su cuota exportadora a los Estados Unidos. Además, no se puede descartar una
tercera opción en que el azúcar sea exonerado totalmente del acuerdo.

4
15. Para evaluar la situación competitiva del sector azucarero peruano en el contexto
internacional y específico de un posible TLC con Estados Unidos, se evaluaron tres
modelos de comercio. El primer modelo es un modelo de equilibrio parcial orientado a
evaluar los impactos de la liberalización del comercio mundial de azúcar así como la posible
eliminación de los subsidios y ayudas internas a este sector en todos los países/regiones
del mundo.

16. Los resultados de este modelo son interesantes para el Perú. En un contexto en donde
solamente se desmontan los sistemas de protección comercial (aranceles o barreras no
arancelarias), el Perú profundiza una tendencia de importador neto de azúcar, ya que el
precio internacional de equilibrio cae por debajo de los costos internos de producir azúcar.
Sin embargo, en un escenario de liberalización completa, donde los países desarrollados
desmontan sus subsidios y ayudas internas, el Perú si podría convertirse en exportador
neto de azúcar aunque a una escala moderada. En este caso, el precio internacional de
equilibrio es un 50% superior al precio sin liberalización, convirtiéndose en un precio al cual
la industria azucarera peruana podría competir de acuerdo a su comportamiento previo.

17. El segundo modelo que se evaluó fue el de equilibrio general tipo GTAP el MINCETUR, que
se utiliza para proyectar impactos directos e indirectos del TLC en la economía peruana.
En este modelo, el impacto agregado del TLC en la economía peruana es de
aproximadamente 1% de crecimiento desde la situación actual (con ventajas ya obtenidas
por el ATPDEA), y de 2% comparando con una situación sin ATPDEA. Estos son efectos
positivos importantes que pueden hacer la diferencia en la trayectoria de crecimiento de la
economía peruana en los próximos 20 años.

18. En el caso del sector azúcar, el modelo de MINCETUR no prevé grandes impactos debido a
que asume que se mantiene el sistema de cuotas. En gran medida, en la versión evaluada
de este modelo el azúcar aparece como un producto sobre el cual no hay cambios en las
reglas de juego luego de firmado el TLC con Estados Unidos.

19. El tercer modelo evaluado es el llamado PERL-VORSIM, y desarrollado para los fines de
este estudio. Es un modelo de equilibrio parcial de flujos netos de comercio, donde sólo en
el caso de Perú se modela un sector interno productor y consumidor de azúcar blanca y
rubia. En este caso, y tomando en cuenta la realidad del sector, se han considerado tres
grupos productores de azúcar, con distinta capacidad de reacción frente a cambios en
precios.

20. El modelo PERL-VORSIM señala que los cambios en el sector azúcar frente a un posible
TLC con Estados Unidos no son drásticos. En base a la situación inicial del año 2002, se
predice que con un TLC el Perú exportaría un 30% más de azúcar rubia a Estados Unidos,
pero recibiría más importaciones de azúcar blanca de ese país. En el segundo escenario
de aumento de la cuota de importación en un 300%, las exportaciones de azúcar rubia se
incrementaría significativamente, pero se tendría mayor importación de azúcar blanca
desde los Estados Unidos. En ambos casos el Perú sería un exportador neto de azúcar,
aunque en el último escenario este perfil estaría más claro.

5
21. Las simulaciones demuestran que hay diferencias en la capacidad de respuesta de los tres
grupos productores, en la medida que tienen elasticidades de oferta diferenciadas. Estos
efectos diferenciados, sin embargo, son limitados en la medida que este tipo de modelo no
permite una reasignación de recursos al interior de los grupos productivos como podría
esperarse en la situación real.

22. De la evaluación de los distintos modelos de comercio se desprende que el Perú puede
tener un perfil de país exportador de azúcar en los próximos años aún considerando
solamente su comportamiento previo. Para esto requiere un aumento en precios del
mercado mundial de hasta un 50%. Sin embargo, este comportamiento pasivo está sujeto
a políticas y estrategias empresariales que pueden mejorar la situación competitiva del Perú
en el sector azúcar.

23. Esta orientación aparece como la más aconsejable en vista de las siguientes
consideraciones: (i) existe ya una saturación del mercado doméstico de azúcar que tenderá
a deprimir los precios; (ii) existe una tendencia mundial a liberalizar el comercio de azúcar
aunque en plazos bastante largos; (iii) existe un compromiso en la CAN de eliminar
aranceles a este producto a partir del año 2006; (iv) existen ya presiones de los
consumidores e industrias utilizadoras para bajar los precios domésticos de azúcar,
especialmente en vista de la alta protección existente y la creciente competencia de
productos elaborados en el área andina.

24. Para lograr aumentar significativamente la competitividad de la industria azucarera nacional

se requiere el diseño e implementación de una política azucarera nacional. Al respecto, se
plantean algunos elementos a considerar en esta política:

• Es preciso definir un perfil de sector exportador de azúcar en función de las ventajas

comparativas que poseen los valles costeños peruanos y en un contexto de
creciente liberalización mundial de este mercado;

• Es crucial continuar y profundizar el proceso de re-estructuración empresarial de las

empresas azucareras en crisis para atraer la inversión privada requerida que oscila
entre US$ 80 y 100 millones en un horizonte de 5 años. Se debe buscar una
solución definitiva para las empresas que no han conseguido a la fecha atraer
socios inversionistas, en coordinación con los Gobiernos Regionales.

• Es necesario establecer como política estatal la necesidad de desarrollar un

mercado interno por etanol, el cual puede permitir ampliar la demanda interna y
sostener una escala mayor de producción y mayor competitividad internacional.
Esto requiere aprobar las normas necesarias y encarar la posible competencia de
Brasil.

• Se recomienda invertir de manera prioritaria en un programa de innovación

tecnológica orientado a generar variedades de menor periodo de maduración, en
una línea similar a la desarrollada en Colombia,

6
• Es necesario resolver los problemas sanitarios y de incentivos para el acceso al
agua; esto pasa por desarrollar un programa de control sanitario especial, así como
por una nueva ley de aguas que mejore los incentivos para invertir en tecnologías
ahorradoras de agua y el mayor uso del agua subterránea;

• El Estado debe enfrentar de manera frontal el problema de la alta informalidad en el

sector azucarero; esto viene generando serias distorsiones en el sistema de
comercialización, con acumulación de poder de mercado de algunos pocos
comerciantes mayoristas. Se deben implementar medidas para eliminar la
informalidad y ampliar la competencia al interior del sector comercial azucarero.

7
Introducción
El Perú viene negociando un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos el cual
plantea retos y oportunidades para el sector azucarero nacional. Dependiendo del resultado de las
negociaciones, un TLC con Estados Unidos puede cambiar las condiciones en las cuales opera la
industria azucarera nacional, y se enmarca en un proceso de creciente integración de la economía
peruana a los mercados mundiales.

En el presente trabajo evaluamos las posibles implicancias económicas de un TLC con Estados
Unidos para la industria azucarera nacional. Para este efecto, analizamos y discutimos los
resultados de diversos modelos de comercio que simulan los impactos de cambios en las reglas
del comercio en el sector azucarero peruano y mundial, de tal forma que se puedan discernir
impactos posibles.

En general, estos modelos se basan en el comportamiento pasado observado para proyectar el

comportamiento futuro de los agentes, en este caso de la industria azucarera, con respuestas
mecánicas a los cambios en precios de frontera desencadenados por cambios en las reglas de
comercio. En este sentido, la evaluación de estos modelos es sólo una primera aproximación a
impactos posibles en escenarios probables.

Sin embargo, planteamos que las respuestas a cambios en las reglas de comercio pueden ser más
amplias y están decididamente influidas por políticas internas que favorezcan la competitividad del
sector. En el caso específico de la industria azucarera peruana, ésta se encuentra en un proceso
de re-estructuración guiada por la entrada de capitales privados en una parte del sector
cooperativizado en los últimos siete años, y es crucial para entender los posibles desarrollo futuros
evaluar este proceso y relacionarlo al de los posibles escenarios del TLC con Estados Unidos.

Es por esto que este trabajo tiene dos grandes motivaciones. Por un lado, se buscará establecer
algunos resultados probables de la negociación del TLC en función de las políticas azucareras de
cada país y del comportamiento previo de los Estados Unidos en este tipo de acuerdos. En
función de estos posibles escenarios se evaluarán impactos en base a las respuestas “mecánicas”
de los modelos convencionales de comercio.

La segunda gran motivación se refiere a evaluar las políticas internas que harían más competitiva a
la industria azucarera peruana, y por ende, ampliaría las posibilidades de respuesta a los procesos
de creciente apertura e integración comercial. En este caso, se evaluarán las políticas actuales y
se plantearán reformas necesarias para promover una industria azucarera más competitiva en un
contexto crecientemente abierto al libre comercio.

8
El trabajo está organizado de la siguiente manera. En la primera sección se presenta la evolución
y situación actual de la industria azucarera peruana. Esta industria ha estado sometida a cambios
importantes de política en la última década que han generado algunos reacomodos importantes en
su capacidad competitiva y orientación empresarial. En este contexto de políticas y re-
estructuración de esta industria que se inician las negociaciones del TLC con Estados Unidos, con
posibles implicancias para su desarrollo futuro.

En la segunda sección se analiza la política azucarera de los Estados Unidos, en especial su

interacción con las políticas comerciales, ya que en gran medida éstas influirán decididamente en
los parámetros de la negociación del TLC en el tema. Además, se indaga por los efectos de estos
políticas y se analizan los tratados de libre comercio negociados entre Estados Unidos y México, y
entre Estados Unidos y los países centroamericanos en el rubro azúcar.

En la tercera sección se busca configurar los posibles escenarios de la negociación del TLC entre
Perú y Estados Unidos de acuerdo a la actual orientación de la industria azucarera peruana y
mirando el comportamiento de los Estados Unidos en el tema en recientes acuerdos bilaterales de
libre comercio.

La cuarta sección presenta resultados generales e impactos esperados para el sector azucarero
peruano de modelos de comercio alternativos, entre ellos uno específicamente encargado para el
presente informe. En este caso, es de interés identificar retos y oportunidades para la industria
azucarera peruana en cada escenario posible.

La quinta sección toma como eje central la evaluación de la competitividad de la industria

azucarera nacional en el actual contexto mundial del negocio. En esta sección se discuten los
“cuellos de botella” más importantes en la competitividad azucarera nacional. En esta sección se
plantean recomendaciones para mejorar las normas y políticas de tal forma que se promueva de
forma más decidida el aumento de la competitividad azucarera nacional en el contexto del TLC y la
creciente integración comercial del Perú.

Una sexta y última sección plantea las principales conclusiones del presente estudio.

9
I. Evolución y situación actual de la industria azucarera nacional

1.1. Antecedentes: la evolución de la industria en las últimas tres décadas

La industria azucarera peruana fue cooperativizada durante la Reforma Agraria emprendida por el
gobierno militar de Velasco Alvarado (1968-74), y pasó a ser un sector fuertemente controlado por
el Estado tanto en la gestión como en su relación con el mercado interno vía la fijación de precios.
Antes de la Reforma Agraria, la industria azucarera peruana exportaba aproximadamente 500,000
toneladas de azúcar (1968), representando un 7.2% del total de exportaciones, con una masa
laboral de unos 28,000 trabajadores, una de las más importantes de la costa norte (Mejía, 1992).

Durante los primeros años de la década de los 1970s, las ex haciendas se convirtieron en
cooperativas manejadas por los trabajadores pero con fuerte presencia del Estado a través de
comités de gestión. En estos primeros años post-reforma la industria consiguió mantener niveles
de productividad previos aunque la inversión en mantenimiento y renovación de los ingenios
empezó a declinar.

A partir de 1976 se empieza a configurar la llamada “crisis del azúcar” en el Perú, donde confluyen
factores internos de gestión y externos de mercado (Velasco, 1992). Hasta 1976, los precios
internacionales de azúcar habían mostrado un comportamiento errático pero muy por encima de
los precios domésticos (Gráfico Nº 1), con lo cual el mercado externo era más rentable que el
mercado interno. Esta situación empezaría a cambiar

Gráfico Nº 1
Precios Internos y Externos de Azúcar

0.60

0.50

USA-CT14
0.40
Perú
US$/Lb

Mundial-CT 11
0.30

0.20

0.10

0.00
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Fuente: Velasco, 1992.

10
Durante los años siguientes, la orientación exportadora de la industria azucarera peruana
empezaría a cambiar. Debido al incremento sostenido en la demanda interna de azúcar y los
declinantes precios externos, en los siguientes tres quinquenios la industria azucarera pasaría de
ser un sector netamente exportador (con un 50% de su producción exportada en 1970) a ser un
sector básicamente orientado al mercado interno (con sólo un 9% de la producción exportada en
1996). (Velasco, ídem).

En el Gráfico Nº 1 se considera también el precio doméstico del azúcar cruda de los Estados
Unidos (Contrato 14) , el cual se independiza totalmente del precio mundial (Contrato 11) a partir
de la instauración del sistema de cuotas a la importación en ese país. Durante la década de los
1980s, los precios mundiales de azúcar cayeron significativamente debido a los cambios en las
políticas azucareras de los países de desarrollados, mientras que tanto en Perú como en Estados
Unidos, los precios domésticos se mantuvieron por encima de los precios del mercado
internacional.

Así, durante los 1980s, la rentabilidad de industria azucarera peruana pasó a depender casi
exclusivamente del mercado doméstico y las políticas internas. Según Velasco (1992), la crisis de
precios del mercado mundial no se reflejó directamente en los precios domésticos de azúcar en el
Perú, en la medida que se pasó a un esquema de cobertura del mercado interno. La subsiguiente
crisis del sector azucarero tuvo más que ver con sus problemas internos de gestión y las políticas
de precios y crédito aplicados por los gobiernos de los 1980s.

Durante esta década la producción de caña de azúcar nacional cayó significativamente respecto a
la década previa (Gráfico Nº 2). Este declive se mantendría hasta casi finales de la década de los
1990s en donde se inicia un viraje en la política interna para promover la entrada de capitales
privados a las empresas cooperativizadas. Esto ha llevado a una recuperación en los niveles
agregados de producción hasta niveles alcanzados en la década de los 1970s, aunque
básicamente debido a crecimiento de áreas sembradas más que a un aumento en rendimientos.

Gráfico Nº 2
Producción de Caña de Azúcar y Rendimientos
1970-2003
t
10,000,000 200 t/ha
9,000,000 180
8,000,000 160
7,000,000 140
6,000,000 120
5,000,000 100
4,000,000 80
3,000,000 60
2,000,000 40
1,000,000 20
0 0

Producción Rendimiento

Fuente: MINAG – DGIA; Elaboración: GRADE

11
1.2. El viraje de política en los 1990s y la entrada de capitales privados

Hacia mediados de los 1990s, el gobierno de Fujimori decidió iniciar un proceso de reforma del
sector azucarero en base a la entrada de capital privado en las empresas cooperativas. Para esto,
a partir de 1996 se generaron dispositivos legales1 que permitían la conversión de estas empresas
cooperativas en sociedades anónimas (cambio de modelo empresarial), y al mismo tiempo, se
promovió un proceso de entrada de inversionistas privados a las empresas a través de la compra
de acciones.

Esta nueva orientación de política ha tenido efectos diversos en la industria, ya que no todas las
empresas azucareras han podido realizar la transición esperada. El caso más claro de
estancamiento en el proceso es el de Casagrande, la empresa más importante en extensión de
caña y capacidad instalada, que sigue deteriorándose sin lograr generar un proceso de cambio.

No obstante la heterogeneidad en los impactos de esta nueva política, ya a partir del año 1998 se
puede apreciar efectos agregados, con un incremento significativo de la producción nacional de
azúcar procesada (Gráfico Nº 3).

Gráfico Nº 3
Producción de Azúcar procesada
1995 – 2002
1,200,000

1,000,000

800,000
t

600,000

400,000

200,000

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: MINAG - OGPA

Este incremento estuvo relacionado básicamente con la entrada de capital privado a las
cooperativas azucareras, como se demuestra en el Cuadro Nº 1.

1
El dispositivo legal más importante fue el DL Nº 802, Ley de Saneamiento Económico-Financiero de las Empresas Azucareras, del 13
de marzo de 1996. Además, se creé la Comisión Multisectorial de alto nivel para impulsar el proceso de saneamiento, mediante el D.S.
031-96-PCM del 14 de julio de 1996 (Ministerio de Agricultura-PCM, 1997).

12
 Cuadro Nº 1
Comparativo de producción de azúcar según tipo de empresa
Año 2002 (miles de t)
Caña Molida 1996 2001 Variación
Sin transferencia de acciones 3,816 3,058 -20%
Con transferencia de acciones 2,312 4,328 +87%
TOTAL 6,128 7,386 +20%
Azúcar 1996 2001 Variación
Sin transferencia de acciones 350 308 -20%
Con transferencia de acciones 224 450 +101%
TOTAL 573 758 +20%
Fuente: CEPRI; Elaboración: MINAG - OGPA

Se puede observar un incremento en la producción de azúcar procesada de 101% para las

empresas con entrada de capital privado, mientras que para las empresas que no han recibido
inversión privada la producción se ha reducido en 20%.

Este crecimiento de la producción doméstica ha coincidido con el incremento en el consumo

interno, generando una mayor participación de la agroindustria en la oferta total de azúcar en el
país. Esto coincide con que desde el año 1998 se observa una reducción en las importaciones de
azúcar, cayendo desde aproximadamente 500,000 t, para luego mantenerse desde el año 2000 en
aproximadamente 200,000 t y reducirse casi hasta cero en el año 2003 (aunque en 2004 hay un
nuevo aumento en importaciones debido a la menor oferta interna por efectos de la sequía).

Gráfico Nº 4
Consumo Interno, producción nacional
e importaciones de azúcar 1986-2002

1,200,000

Consumo Interno
1,000,000

800,000
toneladas

600,000 Producción Nacional

400,000

200,000
Importaciones
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: MINAG - OGPA

13
1.3. Algunos elementos del nuevo escenario de producción de azúcar

Un elemento central del nuevo escenario de la industria azucarera nacional es su marcada

heterogeneidad. La heterogeneidad de este resultado se puede apreciar en el Cuadro Nº 2. Se
observa que las empresas azucareras donde han ingresado inversionistas privados poseen
rendimientos mayores en la producción de caña y la producción de azúcar.

Cuadro Nº 2
Indicadores de producción de las empresas azucareras
Año 2001

Área Rendimient Rendimient Rendimien

Empresa* cosechada o caña o azúcar to azúcar
(ha) (t/ha) (t/ha) (kg/ t caña)
Tuman 8,541 129.67 13.42 103.52 Empresas aún
Pomalca 6,864 93.65 8.46 90.28 no privatizadas
Casa Grande 12,968 120.31 12.72 105.71
Pucala 5,788 101.71 9.27 91.12
Cartavio 9,843 154.47 14.04 90.86
Laredo 5,628 141.68 16.19 114.28 Empresas que
San Jacinto 5,857 121.41 13.13 108.19 ya fueron
Paramonga 7,193 132.80 13.77 103.68 privatizadas
Andahuasi 4,233 143.62 16.18 112.68
Chucarapi 816 184.55 15.87 86.01
Promedio
Nacional 67,730 127.59 12.96 101.59

*No se dispone de información de Cayaltí

Fuente: Instituto del azúcar del Perú, CENICAÑA Informe Anual 2001;

Actualmente, luego de 8 años de iniciado el proceso se han conformado en realidad tres grupos de
empresas con características muy distintas.

Grupo A: Laredo (Grupo Manuelita); San Jacinto (Picasso-Candamo); Paramonga (Wong),

Cartavio (Empresarios Arequipeños), Chucarapi (Empresarios Arequipeños) y Pucalá
(ahora la posee el Banco Wiese).

Grupo B: Tumán y Andahuasi, aunque no tienen socio inversionistas vienen haciendo lo

que hace el Grupo A, son buenos seguidores y están logrando salir a flote.

Grupo C: Pomalca, Tumán, Casagrande y Cayaltí: con grandes problemas económicos y

sociales, no han conseguido atraer inversión privada.

La distinta evolución de estos tres grupos entre 1996 y 2003 se puede apreciar en los siguientes
gráficos.

14
 Gráfico Nº 5
Producción de Azúcar Rubia
350000

A B C

300000

250000

200000
Tm

150000

100000

50000

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: MINAG – DGIA; Elaboración: GRADE

Gráfico Nº 6
Producción de Azúcar Blanca
350,000

300,000

A B C
250,000

200,000
Tm

150,000

100,000

50,000

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: MINAG – DGIA; Elaboración: GRADE

Se puede observar claramente que hay una recomposición de la producción entre azúcar rubia y
blanca donde el Grupo A ha venido orientando su producción hacia el azúcar blanca o refinada de
mayor valor (tanto para consumo como para uso industrial), especialmente a partir del año 2002.
Esta fuerte re-orientación ha llevado a que este grupo reduzca su producción de azúcar rubia a
favor de los Grupos B y C. En el caso del Grupo C, éste ha dejado de producir completamente
azúcar refinada, mientras que el Grupo B mantiene un cierto nivel de producción de refinada a
niveles históricos.

La entrada de capitales privados a algunas de las empresas azucareras peruanas ha venido

teniendo efectos positivos en los niveles productivos agregados, notándose una mayor orientación
hacia el segmento más rentable del azúcar refinada por parte de las empresas con capital privado.

Un tema a plantear inicialmente es que el crecimiento en la producción de azúcar nacional ha

estado concentrado en la expansión de la superficie de caña de azúcar más que en un aumento en

15
la productividad como ya se señaló (ver Gráfico Nº 4). Esta expansión “extensiva” de la
producción de caña se puede también observar en la evolución de la superficie cosechada, en la
que se ha generado un incremento del 34% entre los años 1999 y 2003, explicado principalmente
por el incremento en la superficie en los departamentos de La Libertad y Lima (donde se
concentran las empresas con capital privado), mientras que la del departamento de Lambayeque
permaneció invariable, creciendo sólo un 13% entre los años 1999 y 2003

Gráfico Nº 7
Superficie cosechada de Caña de Azúcar
1970-2003
ha
90,000

80,000

70,000

60,000
Otro s
50,000 Lima
A ncash
40,000 La Libertad
Lambayeque
30,000

20,000

10,000

Fuente: MINAG – DGIA; Elaboración: GRADE

1.4. La política de protección al azúcar peruano

Un elemento central de la política azucarera peruana se refiere al tratamiento arancelario de este

producto. El sector azucarero nacional tiene básicamente protección arancelaria basada en el
sistema de franja de precios. Al arancel permanente de 20% se le suma un Derecho Específico
Variable (DEV) el cual se establece en función de un sistema de franja de precios. Esta franja
establece un precio piso y un precio techo para el precio internacional de referencia dentro de los
cuales no opera el derecho específico. Si el precio internacional de referencia cae por debajo del
precio piso, se calcula un diferencial que los importadores deben pagar. Si el precio internacional
se ubica por encima del precio techo, teóricamente los importadores podrían recibir un subsidio a
la importación.

Si bien el sistema de franja de precios tiene una conceptualización económica en la cual se busca
sobre todo lograr la estabilidad en los precios, es decir, eliminar la volatilidad de los mercados
internacionales; en la práctica funciona también como un sistema de protección de la producción
nacional al establecer precios piso bastante elevados y que alejan sensiblemente los precios
domésticos de los precios promedio del mercado internacional.

Esto ocurre debido a dos factores. En primer lugar, la metodología se basa en tomar los precios
promedio de un periodo determinado y establecer el precio piso y techo con las desviaciones
estándar de dicho precio. Como los precios mundiales de azúcar han venido cayendo

16
sistemáticamente en los últimos veinte años, el tomar una serie de tiempo muy larga genera
necesariamente un precio piso alto. Cuando más larga es la serie, más alto será el precio piso y
menos tenderá a reflejar la situación actual.

El segundo factor es más importante, y se refiere a la propia manipulación del sistema de cálculo
para elevar el precio piso. Esto se hizo por ejemplo con el último cambio del cálculo en el año
2002, donde simplemente se multiplicó toda la franja por un factor fijo, obteniéndose un precio piso
mucho más alto y un nivel de protección al azúcar doméstico bastante considerable. Esto ha
llevado a que el Perú tenga en la actualidad la mayor protección arancelaria para el azúcar en el
área andina.

En gran medida, esta política de protección vía la franja de precios ha llevado a aislar al mercado
doméstico de la sistemática caída de los precios internacionales que en los últimos 5 años ha
mostrado una caída de 45% en el precio del Contrato Nº 11 de Nueva York (Gráfico Nº 8).

Gráfico Nº 8
Precio internacional del azúcar – Bolsa de Nueva York
Enero 1995 – Mayo 2004

US$ /t
350

300

250

200

150

100

50

Fuente: BCR;Elaboración: GRADE

El sistema de ajustó fuertemente en setiembre del 2002 y el nivel de protección se elevó

drásticamente como se puede apreciar en el gráfico.

17
 Gráfico Nº 9
Derecho específico e importaciones
2002-2004

30,000 120%

25,000 100%

20,000 80%
m iles de t

% de fob
15,000 60%
10,000 40%

5,000 20%

0 0%
2002 2003 2004

Importaciones Derecho específico

Fuente: ADEX, MINAG – OGPA; Elaboración: GRADE

Esto ha llevado a que en el año 2003 el Perú prácticamente no importe azúcar debido a los altos
costos de internamiento, en donde el derecho específico ha alcanzado niveles de hasta casi 120%,
el cual, si se suma el impuesto ad-valorem, alcanzaría niveles de hasta 145% sobre el precio FOB.
Y si bien este alto nivel de protección hubiera podido significar un ajuste de precios interno de
manera inmediata, este ajuste se produciría recién hacia fines del año 2003, donde los precios
domésticos de azúcar rubia y blanca se incrementaron sustancialmente. La evolución del precio
de azúcar rubia se presenta en el Gráfico Nº 10.

Gráfico Nº 10
Precio doméstico de azúcar rubia en Perú y EEUU
(US$/TM)

700

600

500

400
US$

300

200

100

0
Mayo

Mayo
Marzo

Noviembre

Marzo

Noviembre

Marzo
Abril

Abril

Abril
Junio
Julio
Agosto

Junio
Julio
Agosto
Enero
Febrero

Septiembre
Octubre

Diciembre
Enero
Febrero

Septiembre
Octubre

Diciembre
Enero
Febrero

2002 2003 2004

Precio Santa Anita Precio al consumidor Perú Contrato 14

Fuente: Ministerio de Agricultura, y USDA (2003).

18
En el gráfico también se ha colocado el precio doméstico al por mayor de azúcar cruda de los
Estados Unidos (Contrato 14) y como se puede ver, el precio doméstico del Perú se incrementó
hasta un nivel muy parecido al vigente en el mercado estadounidense. Esto llevó también a un
incremento sustancial el precio al consumidor (minorista) en el mercado peruano.

Estos incrementos de precio en el mercado nacional de azúcar vienen generando conflictos con los
sectores consumidores y utilizadores durante el presente año. En el caso de los consumidores,
existe un proceso abierto en INDECOPI para indagar si hubo un esquema de concertación de
precios en el periodo de fuerte alza del precio de diciembre. En el caso de la industria utilizadora
(básicamente bebidas gaseosas y golosinas), durante meses de julio a octubre del año 2004 ha
venido señalando que el precio del insumo no le permite competir con las importaciones libre de
aranceles de estos bienes de otros países de la región andina en donde no se tienen aranceles tan
altos.

El tema de los precios domésticos de azúcar rubia y las importaciones también se ha vuelto
particularmente crítico en este año 2004 porque se estima que la producción nacional de azúcar
caería en un 18% debido al impacto de la sequía en el departamento de Lambayeque. Así, se ha
venido especulando que el precio de este producto (que va exclusivamente a los consumidores)
podría sufrir aumentos adicionales en estos últimos meses del año. En el caso del azúcar blanca y
refinada de uso industrial, la sequía no ha tenido efectos importantes ya que esta se concentra
más en los departamentos de Lima, Ancash y La Libertad, menos afectados por la sequía.

3.4. La competitividad de la industria azucarera nacional y el TLC con

Estados Unidos

El escenario descrito en la sub-sección previa indica que la industria azucarera nacional viene
mostrando algunos avances en los ámbitos productivos y de mercado, pero que estos están—al
menos parcialmente--relacionados con altos niveles de protección del mercado doméstico.
Igualmente se observa que la expansión de la producción se sustenta más en un crecimiento de la
superficie de caña más que aumentos de productividad en campo. Y viene siendo evidente que
esta estrategia tiene límites concretos que ya se han empezado a sentir.

En primer lugar, el mercado doméstico peruano parece ya estar prácticamente cubierto por la
oferta interna y es probable que en los próximos años se generen problemas de sobre-producción
debido a que se ha seguido aumentando la superficie con nueva caña de azúcar en el grupo de
empresas con capital privado (grupo A). Que esto ocurra es altamente probable si se persiste con
los altos niveles de protección. Igualmente, se viene observando el creciente interés de
inversionistas en entrar al negocio del azúcar a través de ingenios de menor envergadura, con lo
cual se espera que la producción doméstica siga aumentando con precios internos probablemente
declinantes en los próximos años.

Es en este contexto que se debe ubicar el proceso de negociación y posible firma de un TLC con
los Estados Unidos.

19
II. Las políticas de azúcar en los Estados Unidos
Es ampliamente reconocido que el mercado mundial de azúcar es uno de los más distorsionados
por las políticas de protección y ayudas internas de la mayor parte de los países productores,
especialmente la Unión Europea, Japón y los Estados Unidos. Estas distorsiones e intervenciones
en los mercados de azúcar son de diverso tipo, desde manejo de precios, manejo de cantidades o
manejo de ambos a la vez, y se practican ampliamente no sólo en los países desarrollados sino
también en los países en desarrollo. En el caso de los Estados Unidos, el sistema de protección
es complejo y consta de instrumentos de manejo de precios y cantidades.

2.1. El Programa Azucarero en los Estados Unidos

Los Estados Unidos iniciaron una política de alta protección al sector azucarero a inicios de la
década de los 1980s cuando se instauró el sistema de cuotas a la importación. Históricamente, los
Estados Unidos producía un 55% del azúcar que consumía e importaba un significativo 45%, con
amplio impacto en el comercio internacional (Groombridge, 2001). Esta situación cambió
drásticamente con la implantación del sistema de cuotas desde 1981, y el promedio de los últimos
20 años cambió a producir internamente un 88% e importar el 12% restante.

Estados Unidos es actualmente el cuarto productor mundial de azúcar con un esquema de relativa
autosuficiencia pero a precios altos y una floreciente industria de sustitución de endulzantes en
base al maíz. La producción de azúcar para consumo humano se divide casi en dos mitades entre
la derivada de caña y la de remolacha, con presencia en varios estados del territorio y una industria
altamente influyente en las decisiones comerciales y de política agraria internas.

El programa de azúcar norteamericano aplicado durante las últimas dos décadas tiene dos ejes
fundamentales: (i) el sistema de cuotas a la importación de azúcar; (ii) el sistema de crédito para
financiar precios mínimos. El primer sistema establece la cantidad de importación de azúcar de un
conjunto pre-establecido de 40 países (entre ellos el Perú) con un reparto de esta cuota entre estos
países de acuerdo a una estructura de exportación histórica. El segundo sistema establece un
precio mínimo de garantía para la producción doméstica. Ambos sistemas de complementan y
generan una situación en la cual los precios domésticos de azúcar son marcadamente superiores
al precio internacional.

En el Diagrama Nº 1, tomado de Beghin et al (2001) se presenta la lógica económica de ambos

sistemas. El panel (A) presenta la situación del mercado doméstico de azúcar en los Estados
Unidos con la demanda interna (D) y la oferta interna de azúcar (S);, y el panel (B) la interacción de
los Estados Unidos con el mercado mundial bajo el sistema de cuota, con una función de exceso
de demanda (ED) y una de exceso de oferta (ES) en este mercado de importaciones de azúcar.

Nótese que la función de Exceso de Oferta (ES) en este último mercado tiene la forma de una S en
la cantidad de cuota (Qm) establecida con una porción de la función que no cambia ante cambios
en precios cuando la cuota está en operación. La pendiente moderadamente positiva en precios

20
de esta función ante cambios en el exceso de demanda refleja el impacto que tiene la demanda de
los Estados Unidos en los precios del mercado mundial.

De otro lado, existe un precio piso o mínimo para el mercado doméstico establecido en Prf. Si el
precio del mercado cae por debajo de este precio, los productores pueden venderle azúcar al
gobierno de los Estados Unidos al precios Prf.

Diagrama Nº 1

Fuente: Beghin et al (2001)

S
ES2

ED ES1

P1

Prf

P2

Pw

Q00 Q0 Q1 Q2 Qm Qm* Qm**

(A) Mercado Doméstico (B) Mercado Mundial

En este contexto, el precio de equilibrio del mercado de azúcar se fija de la siguiente manera. El
gobierno de los Estados Unidos, a través del USDA, establece dos parámetros básicos cada año
fiscal: el monto de la cuota de importación (Qm) y el precio piso (Prf). En este contexto, los
productores de azúcar producirán por encima de Qo, que es el precio piso a lo largo de la función
de oferta. Si la demanda interna (D) es mayor que esta cantidad, el precio doméstico será mayor a
Prf, por ejemplo se puede establecer en P1 en el diagrama. A este precio, los productores
domésticos producen Q1, y existe una brecha para importación de (Q2-Q1) que es compatible con
el Exceso de Demanda ED2 en el segundo panel y la cuota Qm=Q2-Q1. En este caso, el precio
de equilibrio del sistema es P1, con importaciones Qm y el gobierno no tiene que efectuar gastos
para financiar el precio mínimo.

De otro lado, si la cuota se ampliara a tal punto que el precio de importación cayera, por ejemplo
de P1 a P2 con importaciones Qm*, el gobierno debe financiar el diferencial respecto al precio piso
(Prf-P2) y comprar una cantidad de azúcar que puede vender al precio P2 o retirar del mercado.
Aquí se observa claramente la relación entre el manejo de la cuota y el sistema de precios mínimos
internos, y el hecho de que decisiones en un ámbito tienen implicancias en el otro. Incluso, si se
eliminará el sistema de cuotas a la importación de azúcar, el precio doméstico caería a Pw, es

21
decir el precio mundial, las importaciones de azúcar subirían a Qm**, y el gasto para financiar el
sistema de precios mínimos aumentaría considerablemente.

Este es un esquema mixto en el cual la autoridad maneja al mismo tiempo cantidades (el sistema
de cuotas de importación) y precios (el sistema de precios mínimos). Cuando el precio de
equilibrio se establece por encima del precio mínimo (Prf), el sistema es completamente financiado
por los consumidores. Cuando, el precio de equilibrio cae por debajo del precio de refugio, hay un
financiamiento vía el presupuesto público, básicamente a través de gasto fiscal.

El resultado final de este esquema es un precio doméstico superior al del mercado internacional, y
un nivel de importaciones inferior al que ocurriría sin el sistema de cuotas. Igualmente, en algunos
casos es posible que el precio doméstico caiga por debajo del precio de refugio y el gobierno deba
financiar la compra de azúcar. Esto puede suceder, sobre todo, si es que la oferta interna aumenta
más allá de lo previsto para una cuota de importación establecida o la demanda cae de manera
imprevista.

En la práctica, la cuota de importación es fijada en el mínimo del compromiso de los Estados

Unidos con la OMC, y el resultado final de los precios domésticos depende solo del
comportamiento de la oferta y demanda internas. Es por esto que antes de 1996 existía también
un sistema de administración de la oferta para evitar la sobreproducción en el mercado interno y la
consiguiente caída en precios y necesidad de financiamiento público. Este instrumento, sin
embargo, fue eliminado en el Farm Bill de 1996 y generó problemas de este tipo. Es por esto que
en el último Farm Bill del año 2002 se volvió al sistema anterior, con una administración de la oferta
por parte del gobierno federal y la prohibición de generar gastos para financiar los precios mínimos
(Roney, 2003).

Este sistema de protección ha tenido una serie de efectos en los patrones productivos y de
consumo de los Estados Unidos. En primer lugar, está la ya señalada sustitución de importaciones
donde un grupo de 40 países puede exportar a los Estados Unidos dentro del sistema de cuota y
sin aranceles, obteniendo una renta azucarera significativa. De otro lado, se han generado
procesos internos de sustitución del azúcar para la industria alimentaria por derivados del maíz

2.2. Evolución del sector azucarero y de endulzantes en los Estados Unidos

La política implementación del sistema de cuotas a la importación en los Estados Unidos permitió
“desenganchar” al precio doméstico del precio internacional a partir de 1981, como se puede
apreciar en el gráfico. Este desenganche coincide con (y en parte explica) la fuerte y sistemática
caída en los precios mundiales del azúcar durante casi la primera mitad de la década de los 1980s.

22
 Gráfico Nº 11
Evolución del Precio de Azúcar Cruda
35.00
Mundial Inicio de sistem a de
cuotas a la im portación
EEUU
30.00

25.00
US$ cents/lb

20.00

15.00

10.00

5.00

0.00
60

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20
Fuente: USDA (2003).

También se puede observar en el gráfico que los precios domésticos de azúcar de los Estados
Unidos no sólo adquirieron una gran estabilidad, sino también que se situaron muy por encima de
los precios internacionales en proporciones de dos o tres veces este precio.

La evolución del sistema de cuotas se presenta en el siguiente gráfico tomado directamente de la

página web del USDA.

Gráfico Nº 12

Como se puede ver, la cuota empezó a un nivel de unas 5.0 millones de TM en 1981 y se redujo
sensiblemente hasta llegar a un mínimo de 1.0 millones de TM hacia finales de los 1980s. Luego
de esto, las cuotas de importación han oscilado en los 1990s entre 1.5 y 2.5 millones de TM, y
desde 1998 se han estabilizado casi completamente en 1.5 millones de TM, que es el compromiso
asumido por Estados Unidos con la OMC más las obligaciones con México y Canadá bajo el
NAFTA.

23
Uno de los resultados más importantes de esta política de protección al mercado azucarero
norteamericano en las últimas dos décadas ha sido el crecimiento del sector de endulzantes
derivados del maíz (donde el producto más importante es conocido como High Fructuose Corn
Syrup, HFCS) , el cual básicamente cubre la demanda del sector industrial alimentario de gran
expansión en estas últimas dos décadas. Esta evolución se puede observa en siguiente gráfico.

Gráfico Nº 13
Estados Unidos: Producción doméstica de azúcar
y endulzantes de maíz
14,000

Sistema de cuotas a
12,000 la importación de
azúcar

10,000
Miles de Tm secas

8,000

6,000

4,000
Azucar

2,000 Endul. Maíz

0
66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20
Fuente: USDA (2003).

El fuerte crecimiento del sector de endulzantes derivados del maíz sustituyó en gran parte a las
importaciones previas de azúcar en la década de los 1980s, ya que la producción doméstica de
azúcar continuó cayendo aún luego de instaurado el sistema de cuotas de importación. Es recién
en la década de los 1990s que el sector productor de azúcar (de caña y remolacha, en el caso
estadounidense) retoma una senda de crecimiento productivo sostenido, el cual se mantiene
durante toda la década. En este caso también se observa un crecimiento menor del sector de
endulzantes derivados del maíz respecto a la década anterior.

2.3. El azúcar y tratados de libre comercio de los Estados Unidos con México
y Centro América

En la última década, los Estados Unidos ha venido implementando una política de acuerdos
comerciales bilaterales con una serie de países de la región, en algunos casos productores y
exportadores de azúcar. El primer caso importante fue, en 1994, el TLC con México, dentro de un
acuerdo con Canadá (NAFTA). México tiene una importante industria azucarera basada en la caña
de azúcar. Igualmente, recientemente se ha firmado un tratado similar con los países de Centro
América (El Salvador, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Guatemala), el cual se extendió a
República Dominicana, que son un grupo de países exportadores de azúcar. Este acuerdo aún
está pendiente de aprobación por parte del Congreso Norteamericano.

24
La experiencia de estas dos negociaciones son particularmente importantes para el Perú, en la
medida que sientan precedentes respecto a cómo se manejó el tema azucarero.

El acuerdo EEUU-México

En el caso de México, el NAFTA estableció un esquema de liberalización paulatina del comercio de

azúcar entre ambos países en el plazo de 15 años que rige para una buena parte de los productos
agrícolas sensibles entre ambos países. El tema, sin embargo, ha sido fuente de diversas
controversias comerciales entre ambos países las cuales aún no se resuelven plenamente hasta el
día de hoy.

Al momento de firmarse el acuerdo, México era un importador neto de azúcar, y tradicionalmente

no exportaba mucha azúcar a los Estados Unidos. La cuota mexicana de azúcar previa al NAFTA
era muy pequeña, de apenas 8,000 toneladas de azúcar cruda. La producción interna de México
antes del acuerdo era de unos 3.2 millones de toneladas, que no era suficiente para cubrir la
creciente demanda interna, con lo cual México importaba azúcar de forma sistemática.

En el marco del acuerdo original del NAFTA se establecieron los siguientes puntos específicos
para el azúcar (Polopolus et al, s/f; USDA, 2004):

• Se permite incrementar las exportaciones mexicanas de azúcar a los Estados Unidos bajo
el sistema de cuota libre de aranceles hasta un máximo de 25,000 toneladas al año. Este
incremento estaba sujeto a que México generara un superávit de azúcar (producción
interna mayor que su demanda). Si los Estados Unidos también genera un superávit de
azúcar, éste puede ser exportado a México bajo las mismas condiciones.

• A partir del séptimo año (2001), el ingreso libre de aranceles máximo de México se
incrementa a 150,000 toneladas bajo el mismo requisito de generar superávits de azúcar.
Cada año este límite se incrementará en 10%. El mismo tratamiento tendría Estados
Unidos si generara superávits de azúcar.

• Estos límites máximos podrían ser superados si México o Estados Unidos consiguen
generar un superávit de azúcar (producción interna menos consumo interno) por dos años
consecutivos.

• Se estableció una reducción paulatina del arancel “extra-cuota” que pagarían las
exportaciones mexicanas de azúcar cruda y refinada (las que se hagan por encima de los
límites establecidos) hasta llegar a cero en el año 2008. En los primeros seis años la
reducción arancelaria total sería de solamente 15%, pero a partir del año siete se reduciría
de manera más acelerada hasta llegar a cero en el año 2008.

• A partir del año siete (2001) México establece un sistema de cuotas similar al
estadounidense para sus importaciones de azúcar de otros países, y las reducciones
arancelarias previstas serían similares en ambos países hasta llegar al libre comercio
azucarero en el 2008.

25
 • El arancel mexicano al jarabe de maíz (fructuosa) de los Estados Unidos era de 15% al
momento de firmarse el acuerdo y se iría reduciendo paulatinamente hasta llegar a cero en
10 años. Lo mismo ocurriría para las barreras no arancelarias a la importación mexicana de
productos que contienen azúcar de los Estados Unidos, que sería arancelizadas y
reducidas a cero en los 10 años.

La preocupación central de la industria azucarera estadounidense frente a estos términos fue

respecto a la definición del superávit en la producción de azúcar mexicana. Si luego del acuerdo
México iniciaba un proceso rápido de importaciones (o producción interna) de jarabe de maíz o
fructuosa para cubrir la demanda de la industria alimentaria, se podría generar un potencial
superávit de azúcar mexicano el cual podría ser crecientemente exportado a los Estados Unidos
afectando al programa azucarero descrito anteriormente.

Frente a esta preocupación, a instancias del Congreso el Gobierno de los Estados planteó la firma
de una carta paralela al acuerdo en el tema azucarero que aclararía la definición del superávit de
producción, incorporando en el cálculo de la demanda o consumo también al jarabe de maíz o
fructuosa (HFCS) aplicable a ambos países. Con esta redefinición era más difícil que México
lograra generar un superávit en la producción de azúcar (que debe superar no sólo el consumo de
azúcar sino también el de jarabe de maíz HFCS), y por ende pueda ampliar su exportación de
azúcar al mercado estadounidense. La carta fue firmada por el Gobierno de México pero éste en
los años posteriores presentó un caso ante la OMC cuestionando la validez de esta carta versus el
texto original del tratado.

En los años siguientes al acuerdo, efectivamente aumentó significativamente el uso interno e

importaciones de jarabe de maíz de los Estados Unidos por parte de la industria mexicana ante su
menor costo relativo (Gráfico Nº 14) y no fue posible en ningún caso que México pudiera ampliar
su cuota de exportación azucarera a los Estados Unidos más allá de las 25,000 toneladas. La
industria azucarera mexicana vio mermado su mercado interno por el mayor uso de jarabe de maíz
importado y no tuvo una ampliación del mercado estadounidense para colocar sus excedentes de
azúcar. Esto generó una crisis importante de la industria azucarera mexicana que llevó a la
quiebra de una tercera parte de los ingenios (Aroche, 2004).

Gráfico Nº 14
M é x ic o : im p o rta c io n e s d e e n d u lz a n te s d e m a íz d e
E s ta d o s U n id o s
2 5 0 ,0 0 0 50

C a n tid a d 45

2 0 0 ,0 0 0 P re cio 40

35
Toneladas equivalentes

US$ centavos por Libra

1 5 0 ,0 0 0 30

25

1 0 0 ,0 0 0 20

15

5 0 ,0 0 0 10

0 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: USDA (2003).

26
Ante este problema, el gobierno mexicano instauró un sistema de cuotas compensatorias para la
importación de jarabe de maíz en 1997, logrando reducir la importación de este producto de los
Estados Unidos (Gráfico Nº 14). Sin embargo, rápidamente se instalaron plantas de producción
de fructuosa en México que lograron cubrir la menor cantidad importada. Este tema fue
presentado a la OMC como caso de trabas al comercio por los Estados Unidos a la OMC que
finalmente falló en contra de México.

De otro lado, recientemente el Congreso de México aprobó la creación de un impuesto de 20% a

las bebidas que no utilicen azúcar de caña, impuesto que sin embargo fue eximido por el
Presidente Vicente Fox porque afectar las relaciones comerciales con los Estados Unidos. El tema
ha seguido generando fricciones en las relaciones comerciales entre ambos países y actualmente
se busca lograr un acuerdo entre los sectores privados de ambos países (Aroche, ídem).

La reciente firma del CAFTA

Otro caso importante de negociación de los Estados Unidos en donde el tema azucarero ha
ocupado un lugar destacado es el de CAFTA con países centroamericanos. Centro América es
una de las principales regiones exportadoras de azúcar a nivel mundial.

Dado el estatus de los países centroamericanos como exportadores netos de azúcar, CAFTA ha
girado en torno a una ampliación del acceso centroamericano en el sistema de cuotas de los
Estados Unidos. La ampliación acordada fue de 99,000 toneladas en el primer año (un aumento
de un 80% respecto al promedio de 126,000 toneladas por año que es la cuota de los países
centroamericanos), y un aumento paulatino anual muy pequeño hasta llegar a un tope global de
140,130 toneladas en el año 15 luego de iniciado el acuerdo.

En este caso no se incluyeron disposiciones sobre reducción de aranceles en el tramo extra-cuota,

y básicamente se trataría de una ampliación paulatina de la cuota hasta una duplicación
aproximadamente.

El acuerdo no ha sido todavía aprobado por el Congreso de los Estados Unidos, y en las
provisiones de azúcar ha encontrado oposición por parte de la industria azucarera estadounidense.
El argumento central es que este aumento de la cuota centroamericana reduciría márgenes de
acción en el manejo interno del sistema de cuotas, el cual ya estaría siendo afectado por las
disposiciones previas del NAFTA con México.

27
III. El TLC y las políticas de azúcar de Estados Unidos y Perú: un
acercamiento a los escenarios posibles
De las secciones anteriores se desprende que en el caso del azúcar estamos ante un producto
altamente protegido tanto en los Estados Unidos como en el Perú. El sistema de protección de los
Estados Unidos es más complejo con un manejo simultáneo de cantidades y de precios; y tiene
consecuencias para los mercados mundiales debido al tamaño del mercado estadounidense. La
protección del mercado azucarero peruano es exclusivamente arancelaria (vía aranceles y franja
de precios), y no tiene mayores consecuencias en los mercados mundiales ante su tamaño
relativamente pequeño.

Adicionalmente, Perú es uno de los países que actualmente se beneficia de la cuota de los
Estados Unidos, en la cual tiene una participación de unas 45,000 toneladas, es decir un 3.9% de
la cuota total del año fiscal 2002/2003. En este caso, el Perú puede exportar esta cuota de azúcar
rubia al precio interno de los Estados Unidos y sin pagar aranceles.

Entonces cabe preguntarse por los posibles escenarios de negociación en el tema azúcar entre
ambos países.

De la experiencia con los tratados de libre comercio bilaterales negociados previamente por los
Estados Unidos (NAFTA y CAFTA), es claro que la industria azucarera de ese país se opone a
cualquier negociación bilateral que altere las condiciones del programa azucarero interno. Un
ejemplo adicional de esta tendencia es la reciente negociación de un TLC entre Estados Unidos y
Australia, en donde el tema azucarero fue el que casi lleva al fracaso de las negociaciones por la
oposición de la industria estadounidense, y tuvo que ser exonerado completamente del acuerdo.

En general, el argumento central de la industria azucarera de los Estados Unidos es que no es

deseable liberalizar el mercado doméstico de azúcar si es que no se produce una liberalización
multilateral a nivel mundial (OMC) en la cual la Unión Europea y Japón también desmonten sus
protecciones y se establezca un libre mercado mundial (Roney, 2003). Mientras tanto, se
considera que actualmente el mercado mundial de azúcar funciona como un mercado de
excedentes cuyos precios no reflejan los verdaderos costos de producción de los actores, y por
ende los acuerdos bilaterales con países exportadores de azúcar tienden a afectar de manera
unilateral a la industria estadounidense.

En el caso peruano, la industria azucarera nacional aún viene dando señales ambiguas sobre su
posición frente al tratado de libre comercio con Estados Unidos. Por un lado, existe interés en
poder ampliar las exportaciones peruanas al mercado de los Estados Unidos, pero no a costa de
eliminar la franja de precios, por ejemplo. En parte, la industria azucarera peruana tiene rasgos
que implican un comportamiento de sector exportador neto, pero por otro tiene también
planteamientos que reflejan un comportamiento de importador neto y dedicación exclusiva al
mercado interno.

28
Es por esto que en algunos casos la industria peruana plantea que sería deseable un escenario en
donde se liberalice el comercio de azúcar entre ambos países (similar al acuerdo del NAFTA con
México a partir del año 2008), pero en otros se estima que una apertura del mercado doméstico a
las exportaciones de los Estados Unidos puede convertir al mercado peruano en un mercado de
excedentes para el azúcar que se retire del mercado norteamericano. En esta misma línea, la
industria peruana viene expresando preocupación por la potencial entrada de endulzantes
derivados del maíz que se producen en los Estados Unidos en el contexto de la alta protección de
los sectores azucareros de ambos países. Al igual que en México, se plantea como un peligro
para la industria azucarera nacional que la industria alimentaria (especialmente la de bebidas)
pueda optar por reconvertirse e importar este tipo de insumos si es que se eliminan sus aranceles,
desplazando a la producción nacional orientada a la industria (un 15% del destino).

Así, en general, la industria azucarera peruana está en una situación de ambivalencia respecto al
TLC, situación que refleja también un proceso de re-estructuración que aún es parcial y sobre el
cual existen aún indefiniciones de política y de estrategias empresariales. Es por esto que la
propuesta de negociación que parece tener la mayor acogida en la industria azucarera nacional es
la de buscar una ampliación de la cuota de los Estados Unidos a cambio de eliminar la franja de
precios o implementar un sistema de cuotas equivalente para las importaciones de azúcar y
endulzantes de los Estados Unidos.

Sea cual fuere el resultado final de la negociación, esta discusión plantea algunos de los posibles
escenarios en la negociación en juego. En primer lugar, es necesario evaluar qué sucedería en un
escenario de liberalización del comercio de azúcar entre ambos países, que se supone es el
escenario típico de un tratado de libre comercio. En segundo lugar, se puede evaluar lo que
ocurriría en caso la cuota de importaciones sea aumentada al Perú y se elimine la franja de
precios. Ambos escenarios deben ser contrastados contra un tercer escenario, que es no cambiar
reglas el tema azucarero, es decir, sacar al azúcar del acuerdo tal y como ha sucedido con
Australia recientemente. Estos posibles escenarios y sus impactos en la industria azucarera
nacional son considerados en la sección siguiente sobre modelos de comercio.

29
IV. Evaluación de los resultados de modelos de comercio en el
sector azucarero peruano
En esta sección se analizan resultados de diversos modelos de comercio aplicados
específicamente a predecir lo que ocurriría con los mercados mundiales de azúcar en distintos
escenarios de liberalización general y parcial. Dentro de los modelos para analizar procesos de
liberalización parcial nos concentraremos en el posible impacto de la firma de un TLC entre Perú y
los Estados Unidos.

4.1. El Modelo CARD de comercio mundial y azúcar

Este modelo ha sido desarrollado por el Center for Agricultural and Rural Development (CARD) de
la Universidad de Iowa, y es aplicado explícitamente al azúcar (Elobeid y Beghin, 2004). Es un
modelo de equilibrio parcial donde se toman en cuenta las distintas políticas azucareras de 29
países/regiones, entre ellos explícitamente el Perú.

Este tipo de modelos se centran en los flujos netos de comercio entre todos los países y regiones
del mundo y en ecuaciones que reflejan la capacidad de respuesta de estos flujos ante cambios en
los precios de intercambio, cambios que son producidos por acuerdos comerciales u otro tipo de
medidas de política en precios o cantidades (por ejemplo, cuotas, subsidios). En este caso, no se
establecen restricciones en el uso de factores de producción al interior de los países ni
interacciones entre mercados internos, y el mecanismo de equilibrio es de manera predominante el
mercado internacional de cada producto así como las balanzas comerciales.

La dimensión de estos modelos es mucho menor que la de los modelos de equilibrio general ya
que no es necesario modelar flujos bilaterales ni interacción de mercados domésticos, y por ende
son mucho más manejables para simular diversos escenarios posibles. Además, este tipo de
modelos permite una mayor desagregación de los productos e introducir políticas específicas
respectivas. En general, los modelos de equilibrio parcial son útiles para evaluar impactos en
sectores que no tienen un gran peso en las economías respectivas, y en los que los efectos
agregados no son prioritarios para el analista.

Cabe señalar que este tipo de modelos no permite predecir cambios específicos en los patrones de
comercio bilateral luego de un acuerdo de libre comercio en la medida que los flujos bilaterales no
son modelados. Sólo se puede establecer los efectos agregados en los flujos comerciales de un
país o región de interés, sin conocer explícitamente con precisión hacia qué países se exporta más
o menos o desde cuáles se importa más o menos2.

El modelo CARD solo considera azúcar cruda, y el azúcar refinada es convertida a azúcar cruda.
Cada país tiene ecuaciones para el área cosechada, rendimientos, producción de azúcar de caña y

2
En algunos casos es posible predecir este tipo de flujos cuando el comercio del país en cuestión está concentrado con
un grupo muy pequeño de países o incluso cuando el flujo comercial para el producto específico estaba dirigido
solamente a los países del acuerdo de libre comercio.

30
remolacha en la oferta y consumo per cápita y stocks finales en la demanda. El modelo se
equilibra vía la igualdad entre oferta y demanda de azúcar en el mercado internacional y los
mercados domésticos. Los precios domésticos están relacionados al precio internacional vía
ecuaciones de transmisión que incluyen las políticas arancelarias y no arancelarias. En adición,
políticas explícitas que alteran precios domésticos (subsidios, precios piso, etc.) se incluyen en las
ecuaciones específicas de los países que las aplican.

Un elemento interesante de este modelo es que se permite la sustitución de azúcar por otros
cultivos al nivel de la oferta debido a cambios relativos. Esto, junto con establecer mecanismos de
transmisión entre el mercado mundial y los mercados domésticos introduce elementos de equilibrio
general en los impactos esperados.

Los parámetros para el año base (2001/02) se calculan usando métodos econométricos en función
a información tipo series de datos sobre el comportamiento de la producción, comercio y consumo
de cada país. Con estos parámetros se proyecta el comportamiento de todo el sistema para un
periodo de 10 años, y esta serie anual se convierte en el escenario base con el cual se comparan
diversos escenarios.

Dos escenarios son de importancia para el sector azucarero peruano. En primer lugar, se simula lo
que ocurriría en un escenario de liberalización estrictamente comercial, es decir, que todos los
países eliminen sus mecanismos de protección “de frontera”, que limitan el comercio, tipo
aranceles y cuotas a la importación. En este caso no se considera la eliminación de subsidios
internos a la producción utilizados por muchos de los países desarrollados. El segundo escenario
importante es el de la completa liberalización comercial más la eliminación de los subsidios
internos a la producción de azúcar en todo el mundo. Este segundo escenario correspondería a
una liberalización total del comercio y la producción de azúcar en el mundo.

En el Gráfico Nº 15 se presenta el impacto en el precio internacional del azúcar (FOB de azúcar

cruda en mercados del Caribe) de los dos tipos de liberalización. En ambos casos el precio
internacional del azúcar se incrementa sustancialmente, con un aumento más pronunciado en el
primer año de la simulación y una estabilización a un nivel mayor al del precio base en años
subsecuentes.

Como se puede observar en el Gráfico Nº 15, en el primer escenario, el precio internacional de

azúcar aumenta en 26.4% respecto al del escenario base, mientras que en el segundo escenario
de liberalización total el precio aumenta en 47.7% respecto al escenario base. Estos resultados
dan una idea del grado de distorsión en los mercados mundiales de azúcar debido a las diversas
políticas proteccionistas de los países. Cabe señalar, como indican los autores, que los impactos
estimados de modelos de equilibrio parcial tienden a ser superiores a los que se estiman con
modelos de equilibrio general. Sin embargo, los resultados son bastante compatibles con otros
estudios similares (Wohlgenant, 1999).

31
 Gráfico Nº 15
Proyección de Precio Mundial de Azúcar con
Liberalización Comercial y Total
450

400

353
350

302
300
US$/Tm

250 239

200

190 Base

150 Liberalización comercial

Liberalización total

100
01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12

Fuente: en base a Elobeid y Beghin (2004)

Estos resultados son importantes para evaluar la capacidad de la industria azucarera peruana para
competir de manera efectiva en un escenario de creciente liberalización del comercio mundial. Un
indicador clave de esta capacidad es el de comercio neto de azúcar. Aquellos países que logran
permanecer o convertirse en exportadores netos de azúcar son más competitivos versus los países
que se mantienen o convierten en importadores netos. Al respecto, el Gráfico Nº 16 presente lo
que ocurriría con el Perú en ambos escenarios versus el año base.

Gráfico Nº 16
Perú: Balanza Comercial Azucarera Proyectada
(Exportaciones menos Importaciones)
60

40

20

0
Miles de Toneladas

01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12

-20

Base
-40 Liberalización comercial

Liberalización total

-60

-80

-100

Fuente: en base a Elobeid y Beghin (2004)

Como se puede ver, en el escenario base el Perú mantiene un perfil de importador neto en los
primeros cinco años y luego un ligero superávit comercial en los años siguientes. En el escenario

32
de liberalización sólo comercial, el Perú seguiría siendo un importador neto de azúcar e incluso
esta tendencia se agudizaría en el periodo en cuestión. Es decir, en un esquema de liberalización
sólo comercial a nivel mundial, el precio internacional de equilibrio es inferior al precio doméstico
en autarquía y Perú importaría azúcar. En el tercer escenario de liberalización total, Perú se
convertiría en un exportador neto de azúcar, con un superávit que llega a un máximo de unas 50
mil toneladas en el quinto año y una reducción paulatina de este excedente en los años siguientes.

Lo que indican estos resultados es que bajo el comportamiento que ha tenido el sector azucarero
peruano en los últimos años, tiene ciertas posibilidades de convertirse en un sector exportador en
un contexto de libre comercio y eliminación de subsidios y ayudas internas. Esto estaría asociado
a ventajas comparativas en la producción de caña de azúcar, las cuales se manifiestan sólo de
manera parcial en modelos de este tipo que proyectan el comportamiento pasado hacia el futuro.

4.2. El modelo tipo GTAP de MINCETUR

Este modelo se define como de equilibrio general computable, en el cual se simulan patrones de
producción, consumo y relaciones comerciales entre países y regiones. Dentro de cada país o
región se modela la existencia de cuatro unidades básicas: consumidores, productores, gobierno y
resto del mundo. Los consumidores tienen una función de demanda para cada bien de acuerdo a
un sistema de preferencias, los productores una función de producción en base a factores de
producción (trabajo, capital, tierra), mientras que el gobierno y el resto del mundo son unidades
institucionales que recaudan tributos y generan intercambios comerciales con el país/región en
cuestión, respectivamente.

En este tipo de modelos se asume que cada país/región produce el conjunto de bienes
(agregados) tanto para el mercado interno como para los mercados externos (otros
países/regiones). Igualmente, se modelan los flujos comerciales bilaterales entre países/regiones,
es decir, se tiene una ecuación para cada bien exportado/importado de un país/región a cada
país/región que lo importa/exporta. Es decir, si se tienen N países/regiones y M bienes
intercambiados, se tendrán N*M ecuaciones que reflejan todos los posibles flujos bilaterales.

A su vez, cada país/región tiene una estructura arancelaria que afecta sus precios de
importación/exportación y por ende los flujos comerciales con todos sus socios comerciales. El
objetivo central de este tipo de modelos es simular impactos en los patrones de comercio y
producción de todos los países/regiones ante cambios en la estructura arancelaria de ciertos
países que participan en algún tipo de acuerdo comercial específico. En este caso, se pueden
generar cambios en la asignación de factores al interior de los países, con lo cual se tiene un
modelo en donde son posibles cambios en las estructuras productivas internas.

El modelo de MINCETUR es estático, es decir, permite comparar dos equilibrios en el tiempo pero
no se puede determinar la trayectoria entre ambos equilibrios. Esto implica que para el análisis de
impactos de cambios en políticas comerciales (reducción de aranceles) básicamente se compara el
resultado de equilibrio del modelo en un año base con el resultado de equilibrio luego de realizado
el acuerdo comercial.

33
El modelo asume rendimientos constantes a escala en la producción y competencia perfecta en
consumidores y productores. Estos supuestos permiten encontrar soluciones únicas de equilibrio
ante cambios en los precios relacionados con cambios en aranceles. Esto también implica que el
mercado laboral siempre está en equilibrio de pleno empleo a un salario real específico.

En el caso del modelo del MINCETUR se hicieron algunas adaptaciones al modelo básico GTAP.
Por ejemplo, se fijó el salario real para la mano de obra no calificada para los países en desarrollo
(como el Perú) de tal forma que se puede tener desempleo al salario real vigente. Un trato similar
se dio a la acumulación de capital en donde se fijó la tasa de retorno al capital y se permiten
ajustes en el stock de capital al interior de los países o regiones.

El modelo GTAP utiliza como año base 1997, que es el año en donde se cuenta con la información
consistente de flujos comerciales y niveles de tarifas para todos los países incluidos. Sin embargo,
MINCETUR realizó algunos ajustes y actualizaciones que permiten acercar el año base a la
situación actual en la medida que han ocurrido cambios y acuerdos del Perú con socios
comerciales entre 1997 y 2004. Luego de estos cambios se simuló un nuevo “año base” que
refleja mejor la situación actual y que es el punto de partida para evaluar cambios en políticas
comerciales.

Los modelos de equilibrio general son especialmente útiles para considerar no sólo los efectos
directos, sino también los efectos indirectos y que se transmiten por la interconexión de todos los
mercados de productos y factores al interior de los países/regiones (Westhoff et.al., 2004). Este
tipo de modelos permite un acercamiento más certero a los principales impactos agregados de los
acuerdos comerciales en variables claves como el empleo, la estructura productiva y de consumo y
los patrones de intercambio con diversos socios comerciales.

Este modelo ha sido diseñado para evaluar potenciales impactos de un tratado de libre comercio
(TLC) entre Perú y los Estados Unidos. Cabe recordar, sin embargo, que el Perú ya viene
gozando de preferencias arancelarias a partir del ATPDEA, el cual tuvo vigencia entre 1992 y el
año 2001 y que fue finalmente extendido desde fines del año 2002 hasta el año 2006 incluyéndose
en esta nueva versión algunos productos adicionales importantes, especialmente en el sector textil.
Esta situación afecta la naturaleza del “año base” y la forma en que se evalúan los posibles
impactos del TLC. En el Gráfico Nº 17, basado en la presentación del modelo GTAP del
MINCETUR, se presenta las situaciones descritas.

34
 Gráfico Nº 17
(c)

Pre-ATPDEA TLC

(a)
(b)

ATPDEA

Basado en PPT de GTAP.MINCETUR

La situación actual corresponde a la situación ATPDEA, donde ya se ha producido un efecto en la

economía del Perú que en el gráfico se indica como (a). Luego son posibles dos escenarios. En el
primero se firma el TLC y el Perú recibe el impacto adicional de (b) en el gráfico, mientras en el
segundo no se firma el TLC y Perú vuelve a la situación pre-ATPDEA. Entonces, el TLC puede
evaluarse de dos maneras. Primero, estimando solamente el impacto adicional (b) si se firma; o
evaluando el impacto total (c) si se firma y por ende no se pierden los beneficios ATPDEA. Otra
manera de plantear el efecto (c) es como las pérdidas de no firmar el TLC antes del año 2006.

En teoría, un TLC entre ambos países supone una completa liberalización del comercio bilateral,
que es el escenario donde se producirían las mayores ganancias agregadas. Sin embargo, como
exploramos en la sección anterior, es poco probable que el resultado final de la negociación sea el
de la total liberalización del comercio en algunos productos “sensibles” como el azúcar, con lo cual
se abren otros potenciales escenarios de liberalización parcial o condicionada que es necesario
tomar en cuenta. Así, en general se tiene un escenario de completa liberalización del comercio
entre Perú y Estados Unidos donde se desmontan todos los esquemas de protección, y una serie
de escenarios de liberalización parcial o condicionada para algunos productos específicos, como
en este caso el azúcar.

La simulación del impacto del TLC con los Estados Unidos usando el modelo tipo GTAP del
MINCETUR arrojó un crecimiento adicional de 0.98% del PBI real por la firma del tratado, y una
pérdida de 1.08% del PBI si es que no se firma el tratado y se pierden las preferencias del
ATPDEA. En base a esto, el efecto agregado de firmar el TLC para el Perú es un crecimiento
adicional de 2.18%, el efecto (c) en el Gráfico Nº 17, que también puede ser interpretado como lo
que dejaría de crecer el Perú si es que no se firma el tratado.

Como se puede ver, este es un efecto significativo sobre la economía peruana. Esta podría crecer
un poco más de 2 puntos porcentuales adicionales en los próximos años si firma el TLC.

35
Es importante mencionar algunos efectos agregados del acuerdo comercial. Para esto nos
centraremos en los efectos adicionales, tipo (b) en Gráfico Nº 17, en la medida que representan lo
que sucedería respecto a la situación actual. El modelo estima un aumento de 0.75% en el
bienestar agregado de la sociedad así como un aumento de 0.84% en el ingreso disponible per
cápita. Las exportaciones aumentarían en 2.46% mientras que las importaciones en 2.16%.
Habría un efecto negativo en la recaudación tributaria de -0.26% del PBI debido a la reducción
arancelaria. El empleo agregado aumentaría en 0.94%, cifra muy cercana al aumento del
producto.

En cuanto a la estructura productiva, los impactos a raíz del TLC se presentan en el Gráfico Nº 18.

Gráfico Nº 18
Impacto % de TLC con USA
en la Producción Sectorial del Perú
(Modelo tipo GTPA-MINCETUR)
3.5

2.41
2.5
2.08

1.49
1.5
1.15 1.13 1.08
1.01 0.96
0.88 0.86
0.74 0.72 0.68
0.61 0.58
0.51 0.48
0.5 0.34
0.16 0.16
Bebidas y tabaco

Lana, seda y algodón

Petróleo, carbón y derivados

Ganadería y carnes

Leche entera y lácteos

Azúcar

Maq. Y equipos, vehículos

Servicios

Forestería y madera

Químicos, plásticos y caucho

Otros cultivos
Produccion de papel

Semillas y aceites
Minería

Producción de cuero

Pesca

Cereales
Textiles

Confecciones

Otros minerales y metales

Vegetales, frutas, nueces

Otros alimentos

Otras manufacturas

-0.1 -0.16
-0.5

-1.5

-2.5 -2.27

Fuente: MINCETUR. Presentación de resultados preliminares

Como se puede observar, los sectores que tendrían el mayor impacto positivo serían los de
textiles, minería, confecciones, servicios y otros alimentos. De otro lado, los sectores que tendrían
caídas de producción son el de cereales, lana, seda y algodón y maquinaria y equipo. En el caso
del azúcar, el modelo proyecta un aumento moderado de 0.48% de crecimiento del producto
sectorial por efecto del TLC.

Este gráfico nos ofrece ciertas pistas sobre la competitividad relativa de los diversos sectores
productivos de la economía peruana con respecto a una liberalización del comercio con los
Estados Unidos. Se puede observar que el Perú tiene claras ventajas en el sector textil y minero,
así como en ciertos productos agropecuarios de exportación. De otro lado, tiene desventajas en la
producción de cereales, algodón y maquinaria y equipos. La industria azucarera su ubicaría como
un sector dentro del rango de los menos competitivos.
7

36
Sin embargo, el sector de azúcar tuvo un tratamiento especial en el modelo GTAP del MINCETUR,
ya que se asumió que el Perú mantendría su cuota de acceso al mercado estadounidense luego de
firmado el TLC y por ende no se produciría realmente una liberalización del comercio azucarero
con los Estados Unidos. Este sería un escenario de liberalización parcial para este sector.

Pero en este caso sí se asumió que el Perú eliminaría sus aranceles a la importación de azúcar
desde los Estados Unidos. Esto lleva a un aumento en las importaciones de azúcar desde este
país en el orden del 72% aunque con una base muy baja de importaciones inicial, sustituyendo las
importaciones de azúcar de otros países/regiones como Mercosur (-5.4%), Unión Europea (-
5.56%) y otros regiones del mundo (-4.7%). En total, las importaciones de azúcar del Perú
aumentan en 1.95%, mientras que las exportaciones caen en 1.10% debido básicamente a una
caída de precios ya que el volumen exportado sigue siendo el de la cuota.

Con esto se puede afirmar que el mantenimiento de la cuota de azúcar para el Perú a cambio de la
reducción de aranceles a la importación lleva básicamente a un desvío de comercio a favor de los
Estados Unidos. El moderado crecimiento de la industria azucarera nacional (0.48%) se
sustentaría básicamente en el mercado interno ya que las exportaciones seguirían fijadas en la
cuota estadounidense. Ya que los aranceles de azúcar del Perú se eliminan solamente para los
Estados Unidos, habría cambios muy pequeños en los patrones de comercio de azúcar y una
desviación de comercio generada por el TLC.

A este nivel preliminar de trabajo con el modelo GTAP del MINCETUR no se puede profundizar en
otros tipos de escenarios específicos para el azúcar. Bajo los supuestos con que fue simulado el
TLC en este modelo para el caso del azúcar no se tienen impactos significativos en este sector,
observándose que una reducción unilateral de aranceles por parte del Perú (a cambio de mantener
su cuota) lleva básicamente a una desviación de comercio y probablemente una pérdida neta de
bienestar debido a esto (menos recaudación sin necesariamente menores precios para los
consumidores).

Para poder profundizar en la situación específica del azúcar se incluyó como insumo para este
estudio la simulación por parte de un consultor de un modelo de equilibrio parcial de flujos netos de
comercio (Olingen, 2004). En lo que sigue se describe con cierto detalle los supuestos y lógica de
este modelo y se presentan sus principales resultados para el sector azucarero peruano.

4.3. El modelo PERL-VORSIM de equilibrio parcial de comercio neto y el

sector azúcar del Perú

El modelo VORSIM (Olingen, 2004) es también de equilibrio parcial y modela efectos para azúcar
rubia y blanca. A diferencia de los modelos de equilibrio general o del modelo CARD descrito
anteriormente, en este caso no se establecen ecuaciones de oferta y demanda de azúcar para
cada país/región sino ecuaciones de flujos netos de comercio para cada uno de ellos. Sin
embargo, este modelo sí considera un sector interno de oferta y demanda de azúcar cruda y
refinada sólo para el Perú.

37
Otra diferencia con el modelo CARD es que en este caso el modelo considera todos los 60
productos/sectores agregados para cada país/región. Esto lleva a que el principal mecanismo de
equilibrio en este modelo sean las balanzas de pagos totales de los países y sus tipos de cambio.
En este sentido, este modelo recoge algunos elementos importantes de efectos indirectos
agregados de los modelos de equilibrio general.

De otro lado, en este modelo no se utilizan estimaciones econométricas para proyectar el

comportamiento de los productos/sectores por país/región sino que se calibra un año base en el
cual se tiene información sobre flujos de comercio y niveles de protección arancelaria y no
arancelaria para todos los productos/sectores y países/regiones considerados. En este caso se
utilizó el año 2002 como año base, sobre el cual se calibraron las ecuaciones de comercio neto y
balanzas de pago, con precios fijados como numerarios.

Este tipo de modelos permite establecer básicamente los potenciales impactos de cambios en
políticas de comercio de los países, entre ellas acuerdos comerciales específicos. A diferencia de
CARD, no se puede estimar un escenario en donde se eliminen subsidios y cambien políticas
internas de ayuda, pero si escenarios de liberalización comercial donde se erradican
completamente las barreras arancelarias y no arancelarias (arancelizables) al comercio. En
adición, este tipo de modelo permite evaluar los impactos en flujos netos de comercio de acuerdos
de libre comercio entre países específicos como Perú y los Estados Unidos.

Una especificación que se planteó a este modelo para el caso particular del sector azucarero
peruano fue el de descomponer la oferta en tres grupos identificados previamente como los Grupos
A, B y C en la Sección I. Estos distintos grupos de productores tienen distintas capacidad de
respuesta frente a los posibles cambios desencadenados por el TLC con Estados Unidos o la
posible liberalización del comercio mundial. Es por esto de interés evaluar impactos diferenciados
en estos grupos de productores.

En cuanto a los posibles resultados de la negociación en el caso específico del azúcar, se

plantearon dos posibilidades: (i) una liberalización bilateral del comercio de azúcar entre ambos
países, similar a lo que lograría México en el año 2008; (ii) un aumento en la cuota peruana de
acceso al mercado azucarero estadounidense similar al que estarían logrando los países
centroamericanos de aprobarse el CAFTA tal y como está redactado actualmente. En ambos
casos el Perú elimina sus aranceles para las importaciones de azúcar de los Estados Unidos.

Los resultados para el primer escenario de TLC con eliminación completa de aranceles de azúcar
para ambos países se presentan en el Cuadro Nº 3.

38
 Cuadro Nº 3: Escenario TLC Perú-EEUU con eliminación de aranceles
(Miles de US$ de año base)
AÑO BASE TLC Cambios %
Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado
Doméstico Exportación Doméstico Exportación Doméstico Exportación
Rubia
A 107,490 8,177 107,063 10,437 -0.40 27.64
B 42,436 3,228 42,061 4,107 -0.88 27.23
C 89,491 6,808 88,126 8,614 -1.53 26.53
Blanca
A 87,393 86,167 -1.40
B 40,434 39,821 -1.52
C 489 474 -3.07
Total
A 194,883 8,177 193,230 10,437 -0.85 27.64
B 82,870 3,228 81,882 4,107 -1.19 27.23
C 89,980 6,808 88,600 8,614 -1.53 26.53
TOTAL 367,733 18,213 363,712 23,158 -1.09 27.15
Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

En un contexto de liberalización del comercio de azúcar entre ambos países se observan impactos
bastante reducidos para el Perú. Las exportaciones totales de azúcar (en valor) aumentan en
27.15%, mientras que el valor de la producción nacional orientada al mercado interno se reduce en
-1.09%. El valor de la producción nacional de azúcar se mantiene prácticamente sin alteraciones.

Por sectores productores de azúcar se observa que los Grupos A y B tienen un mejor desempeño
que el Grupo C con mayor expansión de las exportaciones y menores caídas en el abastecimiento
del mercado interno.

De otro lado, las importaciones--especialmente de azúcar blanca--aumentan, ver Cuadro Nº 4, y la

balanza comercial azucarera cae de US$ 15.3 millones a sólo US$ 3.2 millones. Presumiblemente
esta mayor importación de azúcar blanca provendría de los Estados Unidos, que podría ingresar al
mercado peruano sin pagar aranceles mientras el resto del mundo debe hacerlo. Así la reducción
en la balanza comercial azucarera del Perú se genera pese a que hay un aumento en la balanza
comercial del azúcar rubia, debido al crecimiento de las importaciones de azúcar blanca
potencialmente desde los Estados Unidos.

Cuadro Nº 4: Escenario TLL

Consumo y Balanza Azucarera
(Miles de US$ de Año Base)
AÑO BASE TLC
Doméstico Importaciones Doméstico Importaciones
Rubia 239,417 5 237,250 36
Blanca 128,316 2,866 126,462 19,867
Export Netas Export Netas
Rubia 18,208 23,122
Blanca -2,866 -19,867
TOTAL 15,342 3,255
Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

39
La lógica del resultado es la siguiente. Un acuerdo que liberalice el comercio de azúcar entre
ambos países equivale a que el Perú pueda exportar azúcar rubia a los Estados Unidos al precio
doméstico de ese país y viceversa (cabe señalar que en este modelo Perú no puede exportar
azúcar blanca a Estados Unidos porque no lo hizo en el año base, pero Estados Unidos sí exportó
una cantidad pequeña al Perú). Como ambos países mantienen su nivel de protección con el resto
del mundo, habrá un aumento en las exportaciones del país más competitivo en azúcar de acuerdo
al diferencial entre el precio de importación para el resto del mundo y el precio interno del país más
competitivo (export premium). En este caso, este diferencial es muy pequeño a favor del Perú para
el azúcar rubia y lo contrario para el azúcar blanca de los Estados Unidos y por ende se producen
aumentos moderados en las exportaciones de azúcar rubia de Perú a los Estados Unidos y de
exportaciones de azúcar blanca desde los Estados Unidos al Perú.

Los impactos en el excedente al productor se presentan en el Cuadro Nº 5.

Cuadro Nº 5: Impactos del TLC en el excedente al productor

(Miles de US$ de Año Base)
Mercado Mercado
Doméstico Exportación TOTAL Cambio %
Rubia
A 364 2693 3057 2.6%
B -35 1050 1015 2.2%
C -573 2167 1594 1.7%
Blanca 0
A -976 -976 -1.1%
B -492 -492 -1.2%
C -13 -13 -2.7%
TOTAL
A -612 2693 2081 0.5%
B -527 1050 523 0.3%
C -586 2167 1581 0.9%
TOTAL -1725 5910 4185 1.1%
Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

El impacto agregado en los excedentes de los productores es de 1.1%. En este caso, el Grupo C
que tiene menor impacto en el excedente al productor en azúcar rubia, pero tiene el mayor impacto
relativo agregado por el hecho de producir muy poca azúcar blanca, que es la que más se reduce
en valor en el mercado doméstico.

En cuando al excedente al consumidor en el Perú, el TLC generaría un aumento en el excedente al

consumidor estimado en US$ 5.8 millones, debido básicamente el menor precio del azúcar blanca
importada desde los Estados Unidos. Sin embargo, esta ganancia en el excedente el consumidor
se genera por una desviación de comercio en el azúcar blanca en donde Estados Unidos puede
exportar este tipo de azúcar desplazando a otros países. Esto genera una pérdida en la
recaudación aduanera del Perú que necesariamente reducirá los impactos agregados en el
excedente al consumidor si se asume que estos recursos se convierten en servicios públicos para
los consumidores.

40
Con respecto al segundo escenario en el cual Estados Unidos triplica la cuota de acceso del Perú
a su mercado y el Perú elimina sus aranceles para las importaciones de azúcar de los Estados
Unidos, los resultados en términos de producción y exportaciones se presentan en el Cuadro Nº 6.

Cuadro Nº 6: Escenario TLC con Triplicación de cuota

(Miles de US$ del Año Base)
AÑO BASE Triple Cuota Cambios %
Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado
Doméstico Exportación Doméstico Exportación Doméstico Exportación
Rubia
A 107,490 8,177 101,382 24,141 -5.68 195.23
B 42,436 3,228 38,670 9,311 -8.87 188.44
C 89,491 6,808 77,911 18,850 -12.94 176.88
Blanca
A 87,393 82,623 -5.46
B 40,434 37,366 -7.59
C 489 407 -16.77
Total
A 194,883 8,177 184,005 24,141 -5.58 195.23
B 82,870 3,228 76,036 9,311 -8.25 188.44
C 89,980 6,808 78,318 18,850 -12.96 176.88
TOTAL 367,733 18,213 338,359 52,302 -7.99 187.17
Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

Como es de esperar las exportaciones de azúcar del Perú casi se triplican, con una caída
equivalente en la producción para el mercado doméstico. Otra vez su puede observar que el
comportamiento en azúcar rubia de los Grupos A y B es superior al del Grupo C al ganar más
espacio en las exportaciones y perder menos terreno en el mercado doméstico.

En cuanto al consumo y la balanza azucarera, los resultados se presentan a continuación.

Cuadro Nº 7: Escenario TLC con triple cuota

Consumo y Balanza Azucarera
(Miles de US$ de Año Base)

AÑO BASE Triple Cuota

Doméstico Importaciones Doméstico Importaciones
Rubia 239,417 5 217,963 44
Blanca 128,316 2,866 120,396 22,225
Export Netas Export Netas
Rubia 18,208 52,258
Blanca -2,866 -22,225
TOTAL 15,342 30,033
Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

Se observa que las exportaciones netas de azúcar del Perú se duplican, ya que aunque aumentan
las exportaciones de azúcar rubia a los Estados Unidos, también aumentan las importaciones de
azúcar blanca desde los Estados Unidos al Perú.

La lógica de estos resultados es similar a la del escenario de liberalización bilateral del comercio
azucarero entre ambos países. Perú exportará más azúcar rubia a los Estados Unidos en la cual

41
tiene ventaja competitiva y posibilidad de aprovechar el diferencial de precios (export premium),
pero por otro lado importará más azúcar blanca debido a su menor competitividad relativa.

Con respecto al excedente al productor, en este caso el impacto es mucho mayor que en el
escenario anterior (7.7% de aumento, ver Cuadro Nº 8). En este caso el Grupo B tiene el menor
cambio relativo en excedente al productor debido a que produce menos azúcar blanca por las
mayores importaciones.

Cuadro Nº 8: Impactos de TLC con triple cuota

en el excedente al productor
(Miles de US$ de Año Base)
Mercado Mercado
Doméstico Exportación TOTAL Cambio %
Rubia
A 2163 16298 18461 16.0%
B -410 6217 5807 12.7%
C -4259 12330 8071 8.4%
Blanca
A -1107 -1107 -1.3%
B -1302 -1302 -3.2%
C -57 -57 -11.7%
TOTAL
A 1056 16298 17354 4.5%
B -1712 6217 4505 2.7%
C -4316 12330 8014 4.5%
TOTAL -4972 34845 29873 7.7%
Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

Finalmente, el excedente al consumidor también aumenta en este escenario en US$ 4.7 millones
(1.3%), aunque como se señaló anteriormente gran parte de estas ganancias se pierden por el
lado de la menor recaudación aduanera.

42
V. Retos para la competitividad de la industria azucarera nacional

5.1. El panorama general

Como se ha podido establecer en la sección anterior, la industria azucarera peruana mantiene

actualmente un estatus ambivalente respecto a su vocación exportadora o dedicación exclusiva al
mercado doméstico. En las distintas simulaciones evaluadas se ha podido observar que se
requeriría un incremento sustancial en los precios de exportación (ya sea de libre comercio o por
acuerdos comerciales como el TLC con Estados Unidos) para que la industria nacional se
convierta en exportadora neta de azúcar. Esto refleja básicamente el comportamiento que se ha
venido observando en los últimos años, donde prácticamente todo el crecimiento productivo ha
estado concentrado en el mercado interno y se ha prestado escasa atención al mercado externo.

Sin embargo, cabe preguntarse por la sostenibilidad de una estrategia orientada básicamente al
mercado interno en un contexto donde vienen ocurriendo los siguientes fenómenos:

• En los últimos años la industria nacional parece haber cubierto ya plenamente el mercado
doméstico y se espera que en los siguientes años la oferta interna siga aumentando más
allá de la demanda por decisiones ya tomadas de siembras por parte de algunas de las
empresas (especialmente del Grupo A3). Esto tenderá a ejercer presión a la baja en los
precios domésticos.

• Aunque los mercados internacionales de azúcar mantengan un alto nivel de distorsión en

los próximos años la tendencia es hacia una mayor liberalización, especialmente vía la
reducción arancelaria y por diversos acuerdos comerciales y cumplimiento de compromisos
previos de los países importadores (NAFTA, compromisos de la Unión Europea). Este
contexto permite prever que la industria azucarera nacional difícilmente podrá exportar
azúcar por fuera del sistema de cuotas estadounidense que le impone un límite muy preciso
(actualmente 45,000 toneladas, un 5% de la producción interna).

• En el año 2006 se deben eliminar los aranceles al azúcar entre todos los países de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN). En este contexto, la industria peruana se puede
ver seriamente afectada por la mayor competitividad de la industria azucarera colombiana.

• Es probable que en los próximos años aumente la presión de la industria nacional

consumidora de azúcar y endulzantes (bebidas, golosinas) hacia sustituir el azúcar por
endulzantes de maíz importados. Esta opción se hace más probable cuando otros países
andinos entran al mercado peruano con productos de estas industrias libre de aranceles
pero niveles menores de protección a su azúcar interna.

Como se vio, los escenarios posibles de la negociación del TLC con los Estados Unidos no
cambiaría sustancialmente estos procesos aunque dependiendo de los resultados de la

3
Actualmente hay una expansión estimada de 20 a 30 mil has en las empresas del Grupo A.

43
negociación sí se pueden acelerar o frenar moderadamente. Lo cierto es que en los próximos
años la industria azucarera y las políticas internas deberán definir un objetivo más claro respecto a
su orientación respecto a los mercados mundiales.

Las consideraciones expuestas indican que la orientación actual es limitada y es necesario

plantearse como un objetivo básico el poder convertir a la industria azucarera nacional en
exportadora neta de azúcar por lo menos a los precios de exportación que ocurrirían en un
escenario de libre comercio y eliminación de distorsiones en los mercados mundiales. Como se
pudo comprobar en el modelo CARD evaluado en la Sección IV, un tope de aumento de este
precio es de aproximadamente 50% respecto al precio internacional. Si consideramos que el nivel
de protección actual del azúcar peruano es cercano al 120% respecto al precio internacional al
incluirse la franja de precios, se puede establecer que existe una brecha significativa que cubrir con
aumentos competitivos de productividad.

Al respecto, cabe señalar que Perú es un país con claras ventajas comparativas en la producción
de caña de azúcar debido a factores climáticos. En la costa peruana es posible producir caña de
azúcar durante los 12 meses del año, situación que incrementa sustancialmente los rendimientos
anuales de la caña de azúcar en comparación con otros países (Gráfico Nº 19)

Gráfico Nº 19
Rendimientos mundiales de caña de azúcar
Año 2003

t / ha
140

120

100

80

60

40

20

Fuente: BCR; Elaboración: GRADE

En los que sigue de esta sección discutimos algunos temas relevantes para lograr aumentos
sostenibles en la competitividad de la industria azucarera nacional de tal forma que pueda asumir
el reto del complejo contexto internacional.

5.2. El proceso de re-estructuración empresarial

Quizás el elemento más importante para mejorar las posibilidades de competitividad de la industria
azucarera nacional es el de la re-estructuración empresarial de las empresas en crisis. Este

44
problema afecta de manera particular al Grupo C4 de empresas, que habiendo cambiado su
modelo empresarial no ha logrado hasta la fecha atraer inversionistas privados por diversos
problemas internos y externos. En las simulaciones del modelo VORSIM se pudo observar que el
Grupo C tiene mayores problemas para generar una oferta exportable en los diversos escenarios.
Dada la importancia productiva de este Grupo, lo que ocurra con él es crucial para el desarrollo
futuro de la industria.

La urgente necesidad de inversión para este sector es ilustrada en el Gráfico Nº 20, con cifras
tomadas de un estudio previo realizado por Grade (Grade, 1997). En este caso se considera
solamente la inversión necesaria en los campos azucareros para llegar al promedio de
rendimientos históricos de las empresas de estos sectores. Se requieren unos US$ 30 millones de
inversión en los primeros cinco años para colocar las tierras de estas empresas en situación
competitiva similar a la del Grupo A.

Gráfico Nº 20
Inversiones en campo necesarias para Grupo C
12,000 200.0

176.7
180.0

10,000
160.0

140.0

Rendimiento de Caña (Tm/ha)

8,000
Inversión
120.0
Miles de US$

Rendimientos
6,000 100.0

90.3 80.0

4,000
60.0

40.0
2,000

20.0

0 0.0
Año1 Año 2 Año3 Año4 Año5 Año6 Año7

Fuente: sobe la base de estimaciones en Grade (1997)

Esto sin contar las inversiones necesarias en equipo de molienda. En el caso de este Grupo C, se
estima que los equipos actuales deben ser totalmente renovados, con una inversión necesaria que
no bajaría de los US$ 50 millones. Así, las inversiones totales requeridas para lograr mejorar la
competitividad azucarera de este segmento son bastante significativas y debe ser encarada a la
brevedad posible.

En una proyección del posible impacto de la entrada del capital privado adicional necesario para la
hacer competitiva a la industria azucarera nacional realizada por el Ministerio de Agricultura se
tienen los resultados del Gráfico Nº 21. Como se puede ver, el Perú podría llegar a producir un
60% más de azúcar que los niveles actuales, con un potencial importante de exportación.

4
En este Grupo se encuentran Casagrande, Tumán, Cayaltí, y Pomalca, ubicadas en los departamentos de La Libertad y
Lambayeque.

45
 Gráfico Nº 21

1800 Prod. con inversión privada

1600

1400
1200

1000 Prod. sin inversión privada

800

600
400

200
2011 2013 2015
01985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

Fuente: Ministerio de Agricultura

En este tema de continuar con la re-estructuración empresarial azucarera no se han observado

avances significativos en las políticas públicas a nivel nacional y regional en el país. Las empresas
del Grupo C siguen teniendo un régimen de protección especial mediante normas del Congreso y
no se viene consiguiendo generar estabilidad y confianza para que inversionistas privados puedan
reconvertir este Grupo en la misma línea que lo ocurrió con el Grupo A en los últimos cinco años.

En adición a las normas de protección específicas, uno de los efectos perversos del actual alto
nivel de protección del mercado doméstico peruano de azúcar es que se hace más difícil esta
reconversión.

5.3. Las posibilidades de generar un mercado de etanol

Este es un tema que la industria nacional de azúcar viene planteando con mucho ímpetu. En un
documento estratégico del Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA), se señala:

“Una alternativa es la producción de etanol, que en el 2002 tuvo una demanda

(mundial) de aproximadamente 40 billones de litros, como combustible y aditivo de la
gasolina, principalmente en los Estados Unidos, los países de UE y Asia. En el
mercado interno, la reducción gradual del plomo en la gasolina se hará efectiva a
partir de julio del presente año y su eliminación total en diciembre del 2004. Por
esto, la demanda potencial de etanol a nivel nacional, tanto para su uso como
aditivo del 10% en la gasolina, se estima en 162,000 m3/año.” (pp 89)

Se considera que la caña para etanol no requiere mucha fertilización y existe un mercado de
combustible en el cual se podría cubrir hasta el 10% del mercado. La industria estima que en muy
poco plazo y con inversiones no muy costosas (ya producen alcohol etílico) pueden empezar a
producir etanol.

Sin embargo, esta opción viene enfrentando algunos problemas. En primer lugar, existe un
problema normativo con la reglamentación de la Ley de Biocombustibles que regula el uso del

46
etanol. Pese a que se creó una comisión encargada de hacer este reglamento, la industria
considera que no se ha conseguido generar una norma adecuada.

El otro problema, quizás más serio, es el tratamiento del etanol en el recientemente firmado
acuerdo con MERCOSUR en donde Brasil es un productor muy eficiente de etanol que podría
fácilmente tomar el mercado nacional. Cabe señalar que Brasil tiene ventajas tributarias y
cambiarias así como ayudas estatales para la producción de etanol.

5.4. Estancamiento tecnológico en campo

La expansión de la producción peruana de caña de azúcar en los últimos años se ha concentrado

casi exclusivamente en el incremento de las áreas cosechadas. Los rendimientos no han tenido
aumentos muy significativos (ver Gráfico Nº 2). Detrás de esto se encuentra un relativo
estancamiento tecnológico en la producción de caña de azúcar, el cual se viene observando en la
última década.

Según el documento estratégico del INIA ya citado (INIA, 2003):

Entre los principales problemas tecnológicos que limitan el nivel competitivo de la

industria azucarera nacional está el uso de variedades que datan de la década de
1930, tales como H32-8560, H37-1933 y PCG12-745, que ocupan más del 90%
del área sembrada actualmente. Asimismo, las prácticas agrícolas que se utilizan
en nuestro medio datan de la década de 1970 y son aplicadas en forma ineficiente
e inoportuna (…). Por otro lado, no se dispone de variedades adaptadas a
condiciones de selva y su respectivo manejo técnico para la producción de etanol”.
(pp 89-90)

El problema tecnológico con la caña de azúcar es complicado de enfrentar, y según la misma

fuente del INIA, se toman unos cinco a ocho años para poder generar nuevas variedades
adaptables a las condiciones específicas del suelo peruano. Esto indica que es fundamental un
programa más agresivo de investigación y adaptación sobre variedades alternativas de caña,
especialmente para lograr cañas de menor periodo de maduración para la obtención de sacarosa.

5.5. Otros problemas

El sector azucarero nacional enfrenta un conjunto de problemas comunes con el resto de sectores
productivos de la agricultura y la propia industria. En el ámbito del sector agrario, son
particularmente importantes los problemas relacionados con la sanidad y el manejo del agua. En
el primer caso, se ha detectado el ingreso de una nueva plaga (denominada vulgarmente el
carbón, es un hongo) que viene afectando la productividad de algunas zonas de la costa norte. En
este caso, se requiere coordinar urgentemente un programa de control y erradicación de este
problema con el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA).

En el caso del agua, el sector azucarero viene siendo severamente afectado por la sequía de los
últimos dos años en la costa norte, especialmente en Lambayeque. Pese a que la actual

47
legislación de aguas otorga un cierto nivel de protección al acceso de agua del sector azucarero,
en la práctica la conformación de las Juntas de Usuarios en base al criterio de “un usuario un voto”
viene afectando el acceso al agua de este sector. Igualmente, la falta de recursos y de un marco
normativo que incentivo la inversión en riego subterráneo ha llevado a que la mayor parte de las
empresas azucareras a abandonar pozos que permitirían enfrentar de manera más integral la
actual falta de agua.

Otros dos problemas que son frecuentemente mencionados por los funcionarios del sector
azucarero es el tributario y el de la comercialización. En el tema tributario, uno de los problemas
más importantes es que la falta de liquidez y serios problemas de financiamiento del Grupo C ha
venido significando que tenga que utilizar al sector informal para realizar sus operaciones,
distorsionando el mercado y generando una competencia desleal con los otros Grupos que operan
dentro de las reglas formales. Esta distorsión viene afectando al conjunto de la industria.

El problema de la informalidad y la crisis de una parte importante de las empresas también se ven
reflejados en el sistema de comercialización. El grueso del azúcar rubia de los Grupos B y C se
comercializa a través del Mercado de Santa Anita en Lima, en el cual un grupo reducido de
comerciantes han adquirido gran poder de negociación por su capacidad de compra. En este
caso, se observa que el sector comercial está en capacidad de generar márgenes extraordinarios
que terminan por aumentar los precios al consumidor y reducir la demanda interna. En este
aspecto, se requiere generar normas que aumenten la competencia en el sector comercial del
azúcar.

5.6. Algunas recomendaciones de política

La situación actual de la industria azucarera nacional requiere de la formulación de una política

específica para este importante sector. Algunos elementos a considerar en esta política:

• Es preciso definir un perfil de sector exportador de azúcar en función de las ventajas

comparativas que poseen los valles costeños peruanos y en un contexto de creciente
liberalización mundial de este mercado;

• Es crucial continuar y profundizar el proceso de re-estructuración empresarial de las

empresas azucareras en crisis para atraer la inversión privada requerida que oscila entre
US$ 80 y 100 millones en un horizonte de 5 años. Se debe buscar una solución definitiva
para las empresas que no han conseguido a la fecha atraer socios inversionistas, en
coordinación con los Gobiernos Regionales.

• Es necesario establecer como política estatal la necesidad de desarrollar un mercado

interno por etanol, el cual puede permitir ampliar la demanda interna y sostener una escala
mayor de producción y mayor competitividad internacional. Esto requiere aprobar las
normas necesarias y encarar la posible competencia de Brasil.

48
• Se recomienda invertir de manera prioritaria en un programa de innovación tecnológica
orientado a generar variedades de menor periodo de maduración, en una línea similar a la
desarrollada en Colombia,

• Es necesario resolver los problemas sanitarios y de incentivos para el acceso al agua; esto
pasa por desarrollar un programa de control sanitario especial, así como por una nueva ley
de aguas que mejore los incentivos para invertir en tecnologías ahorradoras de agua y el
mayor uso del agua subterránea;

• El Estado debe enfrentar de manera frontal el problema de la alta informalidad en el sector

azucarero; esto viene generando serias distorsiones en el sistema de comercialización, con
acumulación de poder de mercado de algunos pocos comerciantes mayoristas. Se deben
implementar medidas para eliminar la informalidad y ampliar la competencia al interior del
sector comercial azucarero.

49
VI. Conclusiones
En el presente estudio se ha evaluado la situación de la industria azucarera peruana en el contexto
de la posible firma de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos y tomando en
cuenta las tendencias en el escenario internacional.

La situación actual de la industria azucarera nacional es de una cierta ambivalencia respecto a su

vocación exportadora o de uso exclusivo del mercado interno. Esta industria ha pasado por un
proceso de re-estructuración parcial en los últimos años, con resultados heterogéneos en la
capacidad productiva y empresarial de los ingenios. En adición, un aumento importante en la
protección arancelaria vía la franja de precios ha tendido a aislar a la producción nacional de la
competencia internacional.

En el caso de los Estados Unidos, existe un programa azucarero basado en dos instrumentos
complementarios: el sistema de cuotas a la importación y el sistema de precios mínimos. Este
esquema ha permitido que en los últimos veinte años Estados Unidos pase de importar un 45% de
su consumo interno a sólo un 15%. En este lapso se ha producido un fuerte incremento de la
producción de endulzantes de maíz (fructuosa) principal insumo sustituto del azúcar en el consumo
industrial.

Así ambos países, Perú y Estados Unidos, tienen políticas de protección a sus sectores azucareros
basados en barreras arancelarias y cuotas a las importaciones. En las negociaciones previas de
los Estados Unidos del NAFTA con México y CAFTA con los países centroamericanos se ha
podido observar que no han ocurrido mayores cambios al sistema de cuotas y precios mínimos
internos en el corto plazo. Sin embargo, en el caso de NAFTA, se acordó una liberalización
bilateral completa del sector azucarero para el año 2008, mientras que en el caso de CAFTA
Estados Unidos amplió de manera muy moderada la cuota de importación de estos países sin
alterar de manera significativa su sistema de cuotas. En función de estos resultados es que se
plantean los posibles escenarios de la negociación del Perú con Estados Unidos en el tema del
azúcar.

Se procedió a evaluar tres modelos de comercio mundial y de comercio de azúcar para establecer
la situación competitiva del Perú. En el caso del modelo de equilibrio parcial CARD, se determinó
que en un escenario de eliminación total de los aranceles y protecciones comerciales de frontera,
el Perú seguiría siendo un país importador neto de azúcar de acuerdo a su comportamiento previo.
Sin embargo, si se eliminan también los subsidios y ayudas internas, el Perú se convertiría en
exportador neto de azúcar, aunque con magnitudes relativamente pequeñas. Esto estaría
indicando que el Perú tiene ciertas ventajas comparativas en la producción de azúcar, las cuales
aún no son suficientes para generar un perfil de país exportador neto.

De otro lado, en los modelos de equilibrio general y parcial orientados a evaluar específicamente el
impacto de la firma del TLC con Estados Unidos, se encontró también que el Perú tiene una
ventaja moderada para la exportación de azúcar rubia a los Estados Unidos pero potencialmente
con desventajas en el caso del azúcar blanca bajo el actual esquema de alta protección vía franja
de precios.

50
Estas simulaciones son compatibles con la actual situación ambivalente de la industria azucarera
peruana respecto a los potenciales acuerdos comerciales, donde no llega a definirse una estrategia
de país como exportador o importador neto de azúcar. Sin embargo, una serie de consideraciones
específicas aconsejan que se asuma una estrategia de país exportador neto de azúcar en vista de
que el mercado doméstico ya viene siendo cubierto y potencialmente se produciría una sobreoferta
con crecientes presiones para reducir los altos niveles de protección debido a compromisos en la
comunidad andina y la situación de la industria y los consumidores nacionales.

En vista de esto, es recomendable que se inicien políticas más agresivas para elevar la
competitividad de la industria azucarera nacional identificándose algunos frentes claves para una
política azucarera: (i) profundizar la re-estructuración empresarial azucarera para inyectar inversión
privada; (ii) desarrollar una estrategia para la creación de un mercado de etanol; (iii) revertir la
situación de estancamiento tecnológico vía políticas de innovación tecnológica hacia variedades de
caña de menor periodo de maduración; (iv) enfrentar el problemas sanitario y de incentivos para el
acceso al agua; (v) reducir la alta informalidad y ampliar la competencia al interior del sector
comercial del azúcar.

51
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