JIMÉNEZ VIVAS, Javier.

“El Ministerio Público como sujeto del Proceso contencioso-administrativo.

Fundamentos, problemática y oportunidades del Ministerio Público en materia
procesal administrativa”. En: Revista Jurídica del Perú, Gaceta Jurídica, T. 138,
agosto 2012, pp. 93-112.

EL MINISTERIO PÚBLICO COMO SUJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
Fundamentos, problemática y oportunidades de la intervención del Ministerio Público en
materia procesal administrativa

Javier Jiménez Vivas 

SUMARIO:
I. Ideas preliminares; II. Las funciones del Ministerio Público y el Proceso
Contencioso Administrativo; III. Los problemas de la intervención del Ministerio
Público; IV. Los riesgos para la intervención del Ministerio Público;
V. Oportunidades, alternativas y nuevas razones; VII. Ideas finales.

I. IDEAS PRELIMINARES.

Todos sabemos que el Ministerio Público emite dictamen en los procesos

contencioso-administrativos, pero, ¿tenemos claro qué es el dictamen?, ¿sabemos para
qué sirve? Para algunas de las personas que empiezan a leer éste trabajo, tales
interrogantes quizá merezcan respuestas tan obvias como que “es un proyecto de
sentencia”, el cual “sirve para ilustrar al Juez o a la Sala”. Respuestas como estas,
tradicionalmente asumidas, parten de dos premisas erradas: la primera, es insistir en ver al
proceso contencioso-administrativo como una especie de proceso civil; la segunda, es
atribuir al Ministerio Público un rol pasivo al interior de los procesos contencioso-
administrativos. Tales premisas, ignoran los fundamentos del dictamen fiscal en materia
procesal administrativa, no relevan la importancia de dicha intervención procesal, y


El autor es Abogado y Magíster en Derecho Civil, Título y Grado conferidos por la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Es profesor del curso de Derecho Procesal Administrativo en la Unidad de Postgrado de
la misma Universidad. Es autor de los libros “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”
(Ediciones Legales, 2010), “Jurisprudencia Contencioso-Administrativa Comentada” (Jurista Editores, 2011) y
de varios artículos sobre Derecho Procesal Administrativo y Derecho Administrativo, publicados en la Revista
Jurídica del Perú, Revista Peruana de Derecho Procesal, Actualidad Jurídica, Gaceta Constitucional, entre
otras.
N. del A. En otra oportunidad (“Significado y el empleo de la expresión contencioso-administrativo”. En:
Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 137, Lima, abril 2005, pp. 195-198), hemos expuesto las
razones por las cuales discrepamos con el uso de la referida expresión. En el presente trabajo, sin embargo, la
empleamos, en estricto respeto a la normatividad vigente.

1
obviamente, pasan por alto los problemas existentes alrededor de dicha función. Pero
sigamos.
Un análisis más interesado en el tema propuesto –pero no por ello menos
tradicional-, podría llevarnos a afirmar que, la referida intervención del Ministerio Público,
es la expresión de su rol dictaminador, uno de los tres que le reserva el Código Procesal
Civil (en adelante CPC). Podríamos decir también, que se trata de una competencia que
cumple tal organización a través de órganos pertenecientes a sus tres niveles jerárquicos
(Fiscalías Provinciales, Superiores y Supremas), en una materia con cada vez más carga
procesal. Pensamos, sin embargo, que ha llegado la hora de hablar del tema en una forma
distinta.
En primer lugar, desde el 15 de abril del año 2001, el otrora proceso de
“impugnación de acto o resolución administrativa”, y el modelo de nulidad o de “proceso al
acto” que representaba, regulados entre los artículos 540 y 545 del CPC, fueron
reemplazados por la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo (en
adelante LPCA), que formuló el modelo de “plena jurisdicción”, y constituyó a dicho
proceso como el objeto de una especial forma de jurisdicción ordinaria: la Jurisdicción
Administrativa. Surge así en el Perú una nueva disciplina procesal: el Derecho Procesal
Administrativo, la cual compromete una renovación de todas las conceptualizaciones a ésta
vinculadas –sean de origen sustancial o procesal-, invita a un desarrollo teórico de la
misma, e impone una nueva práctica; todo ello a partir de conceptos de Derecho
Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho Procesal.
En segundo lugar, bajo el cobijo del nuevo instrumento procesal, las necesidades
de justicia fueron manifestándose a través de nuevas formas de demandar tutela judicial
contra la Administración, apareciendo nuevos tipos de cuestionamientos contra ésta, y
dentro de cada uno, un creciente número de demandas.1 Así, la aplicación de las normas
reguladoras de las diversas entidades administrativas, ha obligado a clasificar y sub-
clasificar las materias administrativas objeto de estudio en los procesos contencioso-
administrativos, y ha generado el surgimiento de sub-especializaciones temáticas a su
interior. No sólo la carga procesal es creciente, sino también la diversidad de materias
administrativas por resolver: la dificultad que ofrece la materia, resulta extraña frente a lo
antes visto en nuestro ordenamiento jurídico.
En tercer lugar, el llamado “modelo de plena jurisdicción” que recoge la nueva
legislación, implica el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado respecto de todas las
formas de actividad administrativa existentes, y el pronunciamiento sobre los diversos
derechos e intereses que puedan existir en relación a tal variada actividad. Nos referimos a
un verdadero mar de nociones y categorías de Derecho Administrativo, llamado a
complicarse con la carga procesal y la variedad temática antes anunciada.
Si además de los tres puntos indicados, consideramos que el Ministerio Público
dispone de un plazo de sólo 15 días para emitir su dictamen, podemos afirmar que, su rol
de sujeto procesal al interior del Proceso contencioso-Administrativo, constituye un tema de
importancia institucional, que compromete el presente y el futuro de uno de los segmentos
de tal organización; cuyo éxito o fracaso redundará en un gran impacto sobre las otras
áreas de la institución, el cual, pareciera, nadie se anima a apreciar.
Para presentar, explicar y estudiar los temas propuestos, empezaremos
refiriéndonos a las funciones del Ministerio Público y a los fundamentos de su intervención
en materia procesal administrativa; continuaremos, ingresando en la problemática

1
Debe tenerse presente que, en la actualidad, la pretensión de nulidad de actos administrativos -tradicional en
materia procesal administrativa-, es la que aún reúne la gran mayoría de demandas. La renovación conceptual y
la variedad temática asociadas al nuevo modelo de plena jurisdicción -las cuales desarrollamos en el presente
trabajo-, comprometen algún tiempo para su difusión, y por ahora, están evitando la proliferación de carga
procesal respecto a las otras pretensiones.
2
suscitada en torno a dicha participación procesal, para luego analizar los riesgos que éstos
problemas implican; seguidamente, presentaremos las oportunidades, alternativas y
nuevas razones que asisten a la intervención del Ministerio Público; y terminaremos
ofreciendo las conclusiones de nuestro trabajo.

II LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Y EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

1. El Ministerio Público peruano como contralor jurídico.

Entre los procesos abreviados del CPC, existía uno denominado como proceso de
“Impugnación de acto o resolución administrativa”. Una de sus reglas, contenida en el
artículo 544, señalaba que, en tales casos, el Ministerio Público emitía dictamen. La LPCA,
que derogó dicho proceso y lo reemplazó por el mucho más amplio “Proceso contencioso-
administrativo”, conservó la intervención dictaminadora del Ministerio Público en su artículo
14, recogida luego en el artículo 16 del Texto Único Ordenado de la LPCA (en adelante
TUO LPCA).
Normativamente hablando, sin embargo, el sustento de la participación del
Ministerio Público no surge de la citada ley especial, sino de la Constitución Política de
1993, cuyo artículo 159 contempla lo siguiente:

“Artículo 159.- Corresponde al Ministerio Público:

1. Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la
legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho.
2. Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta
administración de justicia.
(…).
6. Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley
contempla.
(…)”.

La norma constitucional transcrita, enumera las competencias del Ministerio Público.

Tradicionalmente, se ha interpretado y resumido las mismas, señalando que el Ministerio
Público interviene en “defensa de la legalidad”. En un Estado constitucional de derecho,
corresponde hablar de defensa del ordenamiento jurídico en su totalidad (partiendo desde
la propia Constitución). Dicha función, se cumple dentro de un escenario en particular: la
actividad jurisdiccional; puntualmente, dentro del ejercicio por el Poder Judicial de la
función jurisdiccional. Es en dicho ámbito que, el Ministerio Público, vela por el respeto al
ordenamiento jurídico, defiende los intereses públicos y vigila la independencia de los
jueces; encargos estos en su totalidad relacionados a otras normas y valores de rango
constitucional.
Todo lo dicho hasta aquí, aparece desarrollado en la Ley Orgánica del Ministerio
Público, aprobada por Decreto Legislativo N° 052,2 cuyo artículo 1 nos dice que:

“Artículo 1.- El Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene
como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y
los intereses públicos; (…). También velará (…) por la independencia de los
órganos judiciales y la recta administración de justicia y las demás que le señalan la
Constitución Política del Perú y el ordenamiento jurídico de la Nación”.

2
Publicado el 18 de marzo de 1981.
3
 El quehacer judicial, sin embargo, no es abstracto, sino concreto, es decir, se
desarrolla caso por caso. Así, para cumplir sus funciones, el Ministerio Público debe
intervenir en cada proceso. Volviendo a lo nuestro, tenemos entonces que, la “acción
judicial en defensa de la legalidad” que prescribe la Constitución, en realidad, consiste en
la intervención del Ministerio Público en los distintos procesos en los cuales se deba
garantizar tanto el cumplimiento del ordenamiento jurídico (en línea a lo dispuesto en el
artículo 38 de nuestra actual Constitución Política), como el ejercicio de la función
jurisdiccional respetando los derechos fundamentales y los principios y disposiciones que
la regulan.
Contrariamente a lo que a veces se piensa, la intervención del Ministerio Público no
se circunscribe a la materia penal. Desde sus orígenes, su Ley Orgánica, aprobada
mediante Decreto Legislativo N° 052, contempló dicha intervención en varias áreas de la
actividad jurisdiccional y no jurisdiccional. Entre las primeras, el Ministerio Público tenía
participación en los procesos penales, constitucionales, y civiles (entre los cuales, se
encontraban los procesos de familia –luego individualizados-, y los procesos de
“Impugnación de acto o resolución administrativa”, hoy procesos contencioso-
administrativos). Sobre la actividad no jurisdiccional, dicha entidad fue diseñada como la
gran fiscalizadora de la actividad administrativa, cumpliendo funciones semejantes a
aquellas confiadas hoy a la Defensoría del Pueblo.
Tenemos entonces que, la Constitución Política de 1993, así como su Ley Orgánica,
presentaron al Ministerio Público, en el Perú, como un órgano encargado del control
jurídico tanto de la Administración como del Poder Judicial; control que debía cumplirse de
manera concurrente a la actividad objeto de su observación, reservándole para ello una
intervención en cada caso. Lamentablemente, dicho modelo de control democrático nunca
fue comprendido en teoría, fallando al momento de ser llevado a la práctica. Ello, sumado a
la presencia de un liderazgo de tipo tradicional y reactivo, llevó a que los órganos internos
encargados de cumplir tales variadas tareas, nunca tuvieran totalmente cuenta del gran
ámbito de acción confiado a la institución, y mucho menos identificaron las variadas
herramientas de acción con las que contaban.
Tales factores, aunados a la carencia de un plan estratégico institucional, a la falta
de integración entre las áreas de la organización, a antiguos patrones de gestión de las
personas, y a una predominante carga procesal penal, llevaron a considerar a ésta materia
jurídica, como aquella que constituía la razón de ser del Ministerio Público en el Perú. Ello,
no corresponde a la visión de contralor jurídico confiada a dicha institución.

2. El Ministerio Público y el Proceso contencioso-administrativo.

Según la propia Constitución, una de las formas de intervención del Ministerio

Público es el dictamen, trascendental como veremos; modalidad que cobra especial
importancia en el Proceso contencioso-administrativo.
Hemos señalado que la LPCA planteó como principal novedad la introducción del
modelo procesal de “plena jurisdicción”, el mismo que empieza señalando dos fines para
dicho proceso. El primero de ellos es el control jurídico de las actuaciones de la
Administración pública sujetas al Derecho Administrativo, es decir, el control de la sujeción
de la Administración al ordenamiento jurídico administrativo.
Al respecto, podemos decir, siguiendo autorizada doctrina, que la presencia del
Ministerio Público en dicho proceso, es necesaria para garantizar plenamente la sumisión
de la Administración al Derecho, permitiendo superar algunas dificultades que él mismo

4
ofrece como consecuencia de la desigualdad real o de hecho entre las partes, que
precisamente las leyes del Proceso contencioso administrativo buscan superar.3
La segunda finalidad del proceso, es la efectiva tutela de los derechos e intereses
de los ciudadanos; la cual se cumplirá ingresando en los ordenamientos administrativos
sectoriales, y recurriendo a los principios y normas de diversa jerarquía que resulten
aplicables a su interior.
Como será fácil apreciar, ambas finalidades se inscriben entre los valores que
emanan de la Constitución, entre otros, de lo dispuesto en sus artículos 1 (dignidad de la
persona), 38 (respeto del ordenamiento jurídico) y 139 inciso 3 (tutela judicial efectiva).
Por otro lado, la intervención del Ministerio Público, planteada sin discusiones en el
derogado proceso de “Impugnación de acto o resolución administrativa” que sólo permitía
una clase de pretensión (nulidad de actos administrativos), se hace más necesaria e
importante en el mucho más amplio modelo de plena jurisdicción, el cual permite la
presentación de hasta cinco tipos de pretensiones diferentes (sumando las de
reconocimiento o restablecimiento de derechos e intereses legítimos, contra vías de hecho,
contra omisiones materiales, y de responsabilidad patrimonial de la Administración o
resarcitorias), cada una de las cuales compromete una diversidad de instituciones del
Derecho Administrativo.
Con una mayor profundidad, vemos que la tarea que cumple el Ministerio Público
dentro del Proceso contencioso administrativo, es la de un control interrórganos sobre el
Poder Judicial.4 Expliquemos esto.
La competencia del Poder Judicial para controlar la juridicidad de las actuaciones de
la Administración, y para eventualmente dejar sin efectos a estas, implica un importante
poder capaz de someter a una función del Estado (la función administrativa, o función
soporte de las funciones legislativa, jurisdiccional, y otras menores que cumple éste); poder
cuyo ejercicio -al igual que el de cualquier otro poder dentro de un estado constitucional de
derecho-, debe quedar sujeto a controles. Dicho control concurrente del Ministerio Público,
consiste en su intervención en cada proceso para emitir opinión respecto a su aspecto
procesal (conformación de la relación jurídico procesal, vicios de nulidad, cumplimiento de
los requisitos de procedencia, correcta actuación probatoria, etc.) y/o sobre su aspecto
sustancial (proponiendo un sentido resolutivo y exponiendo la motivación suficiente para
que el órgano jurisdiccional pueda asumir el mismo).
Tanto la opinión sobre el ámbito procesal como de aquel sustancial del proceso son
importantes. En cuanto al tema procesal, son muchos los casos en los cuales el Ministerio
Público identifica a un sujeto no incorporado al proceso, la necesidad de requerir un
informe a determinada entidad administrativa, la importancia de actuar un puntual medio
probatorio, la falta de notificación de alguna resolución, etc. En cualquiera de los casos, el
hallazgo permite al Ministerio Público solicitar al órgano jurisdiccional la subsanación del
error advertido, haciendo así efectivos tanto su labor contralora de la función jurisdiccional
como los derechos de los sujetos administrados, entre ellos: a la tutela judicial, a la
defensa, a la igualdad, a la actuación probatoria, entre otros. El dictamen mediante el cual
se realiza sólo un control procesal, recibe coloquialmente el nombre de “dictamen previo”,
en la medida que, debiendo subsanarse alguna omisión o vicio procesal, el trámite
continuará hasta la emisión de un nuevo fallo sobre el fondo de la controversia.

3
Cfr. GONZALES PÉREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas Ediciones S.L., 3 ed.,
Madrid, 2001, pp. 155-156.
4
Nuestra Constitución política recoge varios de estos mecanismos de control interrórganos. Más allá de sus
particulares fundamentos y funciones, son formas de dicho control la actividad de la Contraloría General de la
República, el Proceso de Inconstitucionalidad, la Interpelación Parlamentaria, el Proceso Contencioso
Administrativo, entre otros.
5
 El mencionado control procesal, representa una justificación práctica de la
intervención fiscal en el Proceso contencioso-administrativo. Si vemos que las 14 Fiscalías
Provinciales Civiles de Lima emitieron durante el año 2011 un total aproximado de 15,358
dictámenes, y que en la misma unidad de tiempo, se expidieron dictámenes previos en
alrededor 1,582 casos, tenemos entonces que, las observaciones procesales efectuadas
por el Ministerio Público -a consecuencia de algún vicio procesal o alguna infracción contra
los derechos de las partes del proceso-, alcanzaron al 10.30% de todos los expedientes.
Hablamos aquí de 1,582 justiciables durante el año 2011, cuyas garantías procesales
estaban siendo recortadas en sede judicial, pero que fueron respetadas gracias a la
intervención del Ministerio Público. 5 Ello, sin considerar a las 09 Fiscalías Superiores.
En cuanto al ámbito sustancial, el Ministerio Público emite un proyecto de sentencia
profesional, objetivo e imparcial a servicio del Poder Judicial. Encontramos en este
extremo, junto a la función contralora, una de tipo colaboracional con las funciones de
dicho poder del Estado.
Sobre el carácter no vinculante del dictamen fiscal, cabe señalar, que se trata de
una característica inmersa en ambas funciones. En relación a la función contralora, la
razón de que el dictamen no sea vinculante, radica en no extender irracionalmente los
controles interróganos aplicables: si mediante el Proceso contencioso-administrativo se
realiza un control al ejercicio de la función administrativa, el órgano estatal que desarrolla
dicho proceso y cumple dicho control (Poder Judicial), es a su vez controlado por otro ente
estatal (Ministerio Público), debiéndose limitar los alcances de dicha última intervención
contralora, para hacer innecesaria la intervención de un tercer órgano contralor. Respecto
a la función colaboradora, el carácter no vinculante del dictamen que contiene el proyecto
de sentencia, se entiende como una manera de respetar la garantía constitucional de
independencia que posee el Poder Judicial para emitir sus fallos.

III. LOS PROBLEMAS DE LA INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

1. Las personas del Ministerio Público como primer problema.

Quienes trabajan en el área de la organización dedicada a intervenir en los

procesos contencioso-administrativos, saben que la tarea de emitir dictámenes fiscales, se
cumple dentro de una variada gama de problemas, algunos de los cuales son advertidos, e
incluso mencionados con cierta frecuencia. Sin embargo, ¿alguna vez se ha intentado
identificarlos con minuciosidad? La respuesta es negativa, y dicha conducta suele
justificarse, en la necesidad de seguir produciendo dictámenes, lo cual -se asume
pacíficamente-, impediría cualquier reflexión sobre el tema. Y los días transcurren, como
las semanas y los meses, sin que la problemática sea abordada.
Antes que en las leyes (que no las produce el Ministerio Público), o en la creciente
variedad de materias administrativas objeto de los procesos judiciales, pensamos que, el
primer problema, lo encontramos en relación a las personas. Sí, la problemática del
Ministerio Público como sujeto del Proceso contencioso-administrativo, empieza desde las
personas que desarrollan su intervención en el mismo.
En el área competente laboran mujeres y varones, de distintas edades, diferentes
procedencias académicas, diversos grados de conocimiento del Derecho Administrativo, y

5
La estadística mostrada, surge de un muestreo de la información de 3 Fiscalías Provinciales Civiles de Lima,
las cuales, durante el año 2011, emitieron 1198, 1013 y 1198 dictámenes, así como 80, 148 y 112 dictámenes
previos en el mismo periodo, respectivamente. Siendo 14 los Despachos Civiles en mención, la muestra
utilizada es alta y confiable, alcanzando el 21.43% de la producción total de dictámenes en las Fiscalías
Provinciales Civiles durante el año 2011. El autor agradece a los Sres. Fiscales Provinciales de los Despachos
intervinientes por las facilidades brindadas.
6
disímil preferencia por dicha materia sustancial. Todo ello, genera diferentes niveles de
atención, compromiso y alcance de dichas personas en el cumplimiento de sus tareas;
variables que intervienen diariamente en los quehaceres de los grupos de trabajo, y que no
han merecido algún tipo de medición.
Un segundo problema relacionado a las personas, es cierto aspecto del estilo
gerencial de nuestra organización. Dicho estilo, de tipo tradicional en las entidades
estatales, tiene virtudes y defectos; sin embargo, uno de éstos últimos se encuentra
comprometido con la intervención del Ministerio Público en materia procesal administrativa.
Veamos.
El año 1998, con la puesta en vigencia en España de la Ley 29/1998 de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fue implantado en dicho país el
modelo de plena jurisdicción, habiendo sido uno de sus principales efectos el inmenso
incremento de la carga procesal. Ya en nuestro país, desde el día 05 de julio de 2001 en el
cual se publicó el Proyecto de la Ley reguladora del Proceso contencioso-administrativo, su
Exposición de Motivos y sus primeros artículos daban noticia de que dicho modelo sería
implantado en el Perú, y que además del único tipo de pretensiones regulado en el CPC
(contra actos administrativos), la nueva norma introduciría cuatro clases de pretensiones
más (a favor del reconocimiento y restablecimiento de derechos e intereses, contra vías de
hechos, contra omisiones de la Administración, y de responsabilidad patrimonial de la
Administración).
Pese a la publicidad de dicho proyecto legislativo, en el Ministerio Público estos
hechos no fueron advertidos, ni se les otorgó la debida importancia, guardando silencio la
sección institucional encargada de la capacitación de sus miembros. Faltó una visión a
futuro, una conducta previsora, así como la prudencia de identificar potenciales riesgos.
Otra actitud, habría permitido preparar el futuro. La postura descrita, persiste hoy. ¿Podrá
ser reemplazada por otra distinta?, confiamos en que sí.

2. La amplitud y la profundidad del modelo procesal “de plena jurisdicción”

como segundo problema.

Un problema intrínseco al Derecho Administrativo, en el cual encuentran

fundamento las distintas pretensiones contenidas en las demandas, está representado por
la inmensa variedad de categorías administrativas vinculadas a los procesos en los cuales
el Ministerio Público debe dictaminar. Dichas categorías, son la respuesta teórica a la
inmensa variedad de situaciones y relaciones jurídico-administrativas que se presentan en
cada uno de los sectores organizacionales de la Administración Pública, regulados por
normas constitucionales, muchas de rango legal, y un sin número de carácter
reglamentario.
Así por ejemplo, hablar de “acto administrativo”, compromete temas como sus
requisitos de validez (competencia, contenido, finalidad pública, motivación y procedimiento
regular), cada uno de los cuales a su vez involucra un número indeterminado de tópicos;
también la noción de ineficacia, los tipos de notificación, conservación del acto, entre otros.
Y todo eso, sólo para la primera de las cinco nuevas pretensiones. Dichas pretensiones,
que dan identidad al modelo procesal de plena jurisdicción, aparecen incluidas en la LPCA
y en el TUO LPCA. Cada una de estas, a su turno, arrastran distintos temas, con la única
diferencia que conocemos su conceptualización sólo de manera parcial. ¿Estaremos
preparados para dar una idónea respuesta práctica?
En éste punto, cabe señalar que, el Perú, ha adolecido de un desarrollo doctrinario
y académico que, sin perder profundidad y acuciosidad teórica, se comprometa en su
avance con las manifestaciones prácticas del Derecho Administrativo. El mencionado
desarrollo ha existido, pero aislado del indicado compromiso: la doctrina peruana ha

7
trabajado sin atender a la información generada por la intervención del Poder Judicial y del
Ministerio Público en materia procesal administrativa. De esa manera, la doctrina no ha
logrado retroinformar a tales sujetos procesales acerca de sus aciertos y errores. Dicho de
otra forma, no existen escritos que -con rigor científico e independencia-, expliquen,
orienten, critiquen y corrijan la intervención judicial o fiscal.

3. El plazo de 15 días para dictaminar como tercer problema.

Una problemática especial, es aquella que plantea la regulación de un plazo de 15

días para emitir dictamen. Dicho plazo, introducido por el Decreto Legislativo N° 1067, a
diario cuestiona el conocimiento, la experiencia, la rapidez y la redacción de muchos de los
miembros del área organizacional comprometida con el Proceso contencioso-
administrativo. En el corto plazo, el plazo siembra el stress en nuestras oficinas, corta la
comunicación entre sus miembros, y sabotea cualquier intención individual o grupal por
organizar el trabajo; en el mediano plazo, complica cuantitativa y cualitativamente toda la
intervención del Ministerio Público en dicha especialidad procesal; en el largo plazo, pese a
su carácter de mero indicador cuantitativo, sirve para cuestionar la participación del
Ministerio Público en materia procesal administrativa.
Dicho cuestionamiento, se formula aún pese a que el Ministerio Público ha logrado
dar cumplimiento al plazo, emitiendo sus dictámenes dentro del mismo. Sin embargo, ante
los ojos de la opinión pública, la falta de difusión de dicho logro, equivale a su no
obtención.

IV. LOS RIESGOS PARA LA INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La variada problemática antes presentada, impone una agenda acerca del tema. En
primer lugar, obliga a someter a una reflexión la tarea de dictaminar, aquella que se cumple
diariamente de manera casi mecánica en cada proceso contencioso-administrativo que
llega a los Despachos Fiscales; ello, en búsqueda de su sentido y de su importancia para
los sujetos administrados y para el Ministerio Público. En segundo orden, nos lleva a
pensar acerca de lo bien o mal que se está cumpliendo con dicha misión institucional. En
tercer lugar, impone la necesidad de observar de manera dinámica tales problemas,
apreciando en ellos verdaderos riesgos para la imagen del Ministerio Público, para el
efectivo cumplimiento de sus fines, para su integridad institucional, y para la defensa de
sus competencias. Cabe entonces preguntarnos, ¿cuáles son los temas, áreas o sectores
que implican riesgos en la intervención procesal administrativa del Ministerio Público?

1. Los riegos en materia de gestión de personas.

Como organización, el Ministerio Público es una entelequia, de la cual hablan la

Constitución Política, el Decreto Legislativo N° 052 y una diversidad de normas. Su
corporalidad, sin embargo, no es otra que la correspondiente a las personas que la
integran. Es entonces por dichas personas por las cuales debemos empezar. Estas
constituyen un primer ámbito institucional sujeto a riesgos.
Hemos señalado que, en el área competente para emitir dictámenes en los
procesos contencioso-administrativos, trabajan personas de distintas edades, diferentes
procedencias académicas, diversos grados de conocimiento del Derecho Administrativo, y
disímil preferencia por dicha materia sustancial, todo lo cual provoca diferentes niveles de
atención, compromiso y alcance de los integrantes del área en el cumplimiento de sus
tareas. En efecto, se trata de aspectos de fondo que no han sido objeto de alguna

8
medición, y que sin embargo, es necesario conocer antes de implementar cualquier plan de
capacitación.
La capacitación, como uno de los procesos de la política de gestión del potencial
humano al interior de una organización, no se limita a la elaboración ordenada y cíclica de
cursos, conferencias o charlas al personal de la institución, acerca de temas vinculados a
su diario quehacer laboral. La capacitación, es un proceso permanente, que empieza
investigando cuáles son las necesidades de capacitación del personal, a partir de variables
como el interés de los trabajadores, los fines de la organización, la especialización de su
área, los recursos materiales, los ambientes de trabajo, etc.; y que busca identificar todo
aquello que dificulte y/o permita un mejor desempeño laboral del personal. Sólo después
de identificar dichos elementos, se elabora un plan de capacitación, cuyo éxito, no es
evaluado académicamente al terminar la actividad, sino operativamente en periodos
determinados por los analistas encargados del proceso de capacitación.
Sobre el tema de la capacitación, con fecha 12 de agosto de 2010, los Fiscales
entonces integrantes de la Primera Fiscalía Provincial Civil de Lima, presentaron ante la
Sección institucional competente, el documento denominado “Aportes para una
Capacitación al Personal del Área de las Fiscalías Civiles”. En dicho documento, entre
otras cosas, se resaltó la necesidad de levantar información acerca de las necesidades de
capacitación del área interviniente en materia procesal administrativa, de manera previa a
la realización de cualquier intervención capacitadora. Además, se precisó la diferencia
entre “Plan de capacitación” y “Programa de entrenamiento”, así como la conveniencia de
implementar éste último, dado su carácter teórico/práctico, su compromiso directo con las
labores del área, su evaluación operacional, y su probabilidad de mayor retorno
organizacional; aspectos no apreciados aún por los analistas de dicha Sección, ni por
aquellos de gestión del potencial humano.6
También en relación al mismo tema, cabe señalar un trabajo de campo que
realizamos en agosto del año 2010, con interesantes conclusiones. Se trató de una
encuesta dirigida a medir el impacto de la Primera Disposición Modificatoria de la Ley N°
29364 en el área de las Fiscalías Provinciales Civiles de Lima.7 De los 14 Despachos
existentes, tomamos como muestra a 7 de ellos, y en cada uno, encuestamos a 2
personas: al Fiscal Provincial y al servidor administrativo con mayor tiempo en la oficina.
Antes que a una persona por Despacho, nos interesó encuestar a personal tanto Fiscal
como administrativo.8
La encuesta tuvo un total de 13 preguntas (7 cerradas y 6 abiertas), de las cuales 3
preguntas apuntaron al tema de la capacitación del personal del área. Estas fueron las
preguntas número 7, 8 (cerradas) y 9 (abierta). Las preguntas fueron:
Pregunta 7: ¿Considera que han habido iniciativas a nivel del área de su Fiscalías Civiles
frente a la modificatoria legal? (SI/NO)
Pregunta 8: ¿Se ha tomado alguna medida en su Despacho? (SI/NO)
Pregunta 9: En caso Ud. identifique alguna iniciativa, indíquela: (…….)

6
El mencionado documento, de tres páginas y fechado el día 10 de agosto de 2010, fue presentado ante la
Escuela del Ministerio Público mediante Oficio N° 67-2010-1°FPCL-MP-FN del día 12 de agosto de 2010.
7
Ley publicada el 28 de mayo de 2009. La Disposición citada, modificó el artículo 11 del Texto Único
Ordenado de la Ley del Proceso contencioso-administrativo, señalando a los Juzgados como órganos de
primera instancia para todos los procesos de la especialidad, y a las Salas Superiores cómo órganos de segunda
instancia. Ello, reservó a la Corte Suprema un rol casatorio; lo cual aparece así regulado en la Segunda
Disposición Modificatoria.
8
El autor expresa su agradecimiento a Kely Córdova Moncada, Licenciada en Psicología por la Universidad
Peruana Cayetano Heredia, especialista en Psicología Organizacional, por su colaboración en la elaboración del
instrumento de medición aplicado. El autor, también agradece a los 7 señores Fiscales y a los 7 señores
trabajadores administrativos que, con gentileza, participaron en la encuesta.
9
 Obteniendo los resultados que presentamos y analizamos a continuación:

PERSONAL ADMINISTRATIVO
N° Pregunta Opciones Resultado
7. SI 3
NO 4
8. SI 4
NO 3
9. Capacitación (genéricamente) 4
Capacitación (específicamente) 1
Ninguna iniciativa 2
TOTAL: 7 personas.

Cómo podemos ver, la existencia de iniciativas en el área civil (pregunta 7) y en

cada oficina (pregunta 8), es aceptada y negada por el personal administrativo de manera
casi pareja (3 a 4 en el primer caso, y 4 a 3 en el segundo). Sin embargo, cuando se trata
de identificar una iniciativa, esta no es precisada o bien es negada en su mayoría (4 + 2 =
6, frente a 1 que refiere una específica actividad de capacitación). Así, casi todo el personal
administrativo encuestado, no identificó puntuales acciones de capacitación.

PERSONAL FISCAL
N° Pregunta Opciones Resultado
7. SI 6
NO 1
8. SI 7
NO 0
9. Capacitación (genéricamente) 6
Capacitación (específicamente) 1
Ninguna iniciativa 0
TOTAL: 7 personas.

Con el personal fiscal ocurre algo distinto. La existencia de iniciativas en el área civil
(pregunta 7) y en cada oficina (pregunta 8), es aceptada casi unánimemente (6 a 1 en el
primer caso, y 7 a 0 en el segundo). Sin embargo, por oposición, cuando se trata de
identificar una iniciativa, casi todos los fiscales encuestados refieren la existencia de
iniciativas de capacitación de manera genérica, es decir, sin precisar una puntual actividad
(6, contra sólo 1 que señala una específica actividad de capacitación). Vemos claramente
que, los Señores Fiscales, señalan que sí hay iniciativas capacitadoras, pero no precisan
cuáles son éstas.
La encuesta practicada, no busca arrojar información concluyente; sí se propone, en
cambio, compartir datos obtenidos de fuente directa, que permiten advertir la existencia de
toda una problemática en cuanto a la gestión de las personas dentro del área que
interviene en materia procesal administrativa, y determinar la necesidad de mayores
estudios sobre el mismo.
Otro problema en la gestión de las personas en el área, se presenta en el tema
motivacional. Sin duda, una de las principales motivaciones está representada por una
mejor compensación económica (ingreso) que espera el personal administrativo. Siendo
10
éste un tema que requiere más información para una evaluación de fondo, lo abordaremos
aquí sólo en una de sus aristas, también vinculada a la gestión de las personas.
Salvo el caso de las organizaciones estructuradas de manera matricial, por equipos
de proyectos o en red virtual;9 las demás organizaciones, más antiguas o tradicionales
(entre las cuales, en mayor o menor medida, se sitúan las entidades estatales), guardan en
su interior la noción de “carrera” como criterio para asignar las diferentes compensaciones
económicas entre los trabajadores de distintos rangos.
En el Ministerio Público, existe una carrera fiscal, pero no una carrera del personal
administrativo, cuyos integrantes tampoco tienen un acceso estructural a la carrera fiscal,
debiendo concursar junto a cualquier otra persona en caso quisieran acceder a ésta. Sin
embargo, desde los inicios del Ministerio Público, se acostumbra promover a dicho
personal para cubrir plazas fiscales provisionales. Tal posibilidad, se convirtió en la
principal motivación económica y profesional del personal administrativo durante años;
pero internamente era incompleta, dada la necesidad de renunciar a la plaza administrativa
que se tenía, con lo que la permanencia en una posición fiscal provisional, de culminar,
dejaba al trabajador en el desempleo. Esta situación, felizmente, ha sido ya atendida en
parte por el Despacho de la Fiscalía de la Nación, como veremos más adelante.
La posibilidad de una promoción provisional como instrumento motivador del
personal, en el área procesal administrativa (todavía denominada “civil”), en ciertas
ocasiones, se ha visto afectada con la llegada de personal no identificado con la institución,
a veces desinteresado por coadyuvar con un clima laboral positivo, o que no responde con
el conocimiento jurídico que su procedencia laboral podría anunciar. Sin duda, la tolerancia
a la carga procesal es necesaria, como inconveniente el personal que solamente aporta
cantidad. El personal fiscal y administrativo, pasa la mayor parte del día en la institución, y
los factores antes mencionados atentan contra su calidad de vida; tema éste que una
moderna gerencia –necesaria para enfrentar los problemas descritos-, no puede soslayar
al momento de ejecutar los procesos de reclutamiento, selección y evaluación del
desempeño, o de medir el clima laboral.

2. Un incremento cuantitativo observado y un crecimiento cualitativo ignorado.

Un segundo ámbito con riesgos para el área involucrada en materia procesal

administrativa, está representado por el crecimiento de la variedad cualitativa de materias
administrativas judicializadas, y por la multiplicación cuantitativa de los procesos
contencioso-administrativos. La complicación de los conceptos y normas a considerar en
un cada vez más creciente número de procesos, representan la cara negativa del modelo
de plena jurisdicción, planteado normativamente en nuestro país sin la debida preparación
de nuestros abogados, magistrados, e instituciones.
Sobre el tema, la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución
Administrativa N° 16-2011-CED-CSJL/PJ de fecha 17 de marzo de 2011, ha declarado en
emergencia las Salas Superiores Especializadas en lo Contencioso-Administrativo, luego
de advertir que cada una de las cinco Salas Superiores (en ese momento existentes),
contaba con una carga procesal superior a los 5,000 expedientes. Dicha resolución,
contiene un fundamento especialmente relevante:

“Que, aún cuando la Corte Superior de Lima tomó las medidas en los últimos dos
años conducentes a mejorar la situación de la especialidad Contencioso-
Administrativa, tales como: el cierre de turno, el aumento de órganos
9
Formas modernas de estructurar organizaciones que relevan la especialización y polivalencia de sus
miembros, así como la necesidad de responder con agilidad a entornos cambiantes. Por las mismas razones, se
trata de esquemas organizativos -lamentablemente- por ahora lejanos a nuestras entidades estatales.
11
 jurisdiccionales y el apoyo de más juzgados transitorios para su Descarga Procesal,
éstas han devenido en insuficientes y no han ayudado a superar el problema de
fondo”.

Dicha decisión, nos evidencia algunas cosas. Primero, nos muestra la cantidad de
expedientes en trámite, que va en aumento. Segundo, nos informa sobre la emergencia
propiamente dicha que ello representa. Y, tercero, sobretodo, nos enseña cómo en materia
procesal administrativa (y seguro en cualquier otra especialidad jurídica), las decisiones
únicamente cuantitativas son insuficientes.
Si lo anterior, lo concordamos con las ideas vertidas acerca de la renovada
complejidad e inmensa variedad que encierran las pretensiones del modelo de plena
jurisdicción, vemos que, las necesarias decisiones dirigidas a enfrentar el aspecto
cuantitativo del problema, deben ir acompañadas de medidas destinadas a gerenciar el
segmento cualitativo del mismo. Pensar que el trabajo diario impide salidas creativas,
significa partir de la premisa equivocada, y equivale a una negativa resignación.

3. Los riesgos en torno al plazo para dictaminar.

El tercer aspecto que pone en riesgo al área procesal administrativa, es el plazo de

15 días dispuesto vía Decreto Legislativo para emitir dictamen en cada proceso. El plazo
en mención -introducido por el Decreto Legislativo N° 1067, supuestamente para fomentar
la celeridad procesal dentro del Ministerio Público-, guarda varias implicancias negativas.
En primer lugar, la necesidad de expedir dictámenes en una creciente cantidad de
expedientes judiciales, dentro del referido plazo, obliga a suprimir conceptualizaciones, a
sumarizar explicaciones y, en general, a abreviar el texto de cada dictamen. Ello, equivale
a sacrificar parcialmente la cognición del expediente, lo que resulta contrario a la tarea de
órgano contralor que tiene el Ministerio Público, y poco a poco, resigna la calidad de los
pronunciamientos fiscales; aspecto éste último que nunca ha sido medido.
En segundo lugar, la misma necesidad, impone mandatos diarios más simples y
estrictos, que poco a poco van socavando la mediana horizontalidad alcanzada por
algunos Despachos fiscales en el trato del personal, o impiden que otros lleguen a ésta.
Hablamos de un stress personal y grupal, con alcances difíciles de medir, que empieza
restaurando la verticalidad en la gestión del personal, de antigua data, y termina
soslayando toda posibilidad de instaurar y aprovechar la tolerancia al error.10
En tercer lugar, la obligatoriedad de cumplir con emitir un dictamen dentro del plazo,
impone contar con personal que conozca –al menos de manera básica-, las materias
administrativas y la normatividad vinculada a los procesos contencioso-administrativos. Lo
anterior, impide a nuestra área cumplir con la importante tarea de generar nuevos cuadros
para la especialidad, identificados con nuestra organización desde su formación
profesional. Este punto, es más importante de lo que pudiese parecer, por cuanto los
procesos de reclutamiento y selección de personal para el área -primeros dentro del
megaproceso organizacional de gestión de personas-, quedan sujetos a candidatos
formados en otras instituciones, quienes por una u otra razón, no desearon o no pudieron
permanecer en éstas.

10
Con la frase “tolerancia al error”, no nos referimos al simple perdón de errores dentro de los Despachos
Fiscales, que puede resultar muy negativo; sino al aprovechamiento de los errores, mediante su clara
identificación y contextualización (sobretodo), y su oportuna corrección; que convierten al error en un
instrumento de retroinformación, de mejora del clima laboral y de edificación de un verdadero equipo de
trabajo en cada oficina. Para ello, es necesaria una atenta intervención de las áreas de potencial humano y de
capacitación institucional.
12
 En cuarto lugar, y presentándose como el principal de los riesgos que representa el
plazo de 15 días, aparece la directa amenaza que dicho plazo impone al cumplimiento
mismo del rol del Ministerio Público como sujeto procesal. El tema es sencillo: los tres
puntos antes mencionados, coinciden con una creciente acumulación de expedientes y la
demora en la emisión de los dictámenes, a lo que seguirá la imposibilidad material de
cumplir dentro del plazo establecido, hasta hoy sorteada. Sabemos, que esto es esperado
por algunos sectores, para cuestionar las competencias del Ministerio Público, y oponerse
a la subsistencia misma del Proceso contencioso administrativo; cuyas críticas, son
acompañadas de un cuestionamiento directo a la intervención del Ministerio Público en los
procesos contencioso-administrativos, como ya ha ocurrido.
La intervención dictaminadora del Ministerio Público, fue formalmente cuestionada a
partir de las razones y conclusiones del Informe Defensorial N° 121, que contiene las
“Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la
perspectiva del acceso a la justicia”. 11 Dicho informe, dentro de su Parte III denominada
“Análisis del Proceso Judicial Contencioso Administrativo”, identifica cinco “Deficiencias en
el proceso contencioso administrativo”, siendo ellas: la alta dedicación de tiempo para el
estudio de demandas que no prosperan, la demora de la notificación escrita, la intervención
del Ministerio público, los efectos de la vía procedimental especial, y la limitación del
derecho a probar consagrado en la ley.
Respecto a la intervención del Ministerio Público, la crítica central que se formuló,
fue la alegada poca relevancia del dictamen fiscal frente a las resoluciones judiciales;
conclusión emitida a partir de unos cuadros estadísticos, que muestran cómo en la emisión
de tales resoluciones, la mayoría de los órganos jurisdiccionales preferiría otros
fundamentos, sobre aquellos contenidos en el dictamen fiscal. A partir de ello, se sugirió la
no intervención del Ministerio Público en el Proceso contencioso administrativo, o la
limitación de su participación; tema sobre el cual volveremos luego.
Continuando con el plazo para dictaminar, dicho documento proyectó una redacción
alternativa del entonces artículo 14 de la LPCA, según la cual:

“(…). Es atribución del Ministerio Público decidir en qué casos el dictamen debe ser
necesariamente emitido. Cuenta con un plazo de caducidad de treinta (30) días
calendarios, contados a partir de la recepción del expediente, vencido el cual
deberá devolverlo al órgano jurisdiccional remitente, con o sin dictamen, bajo
responsabilidad funcional.

Entonces, ¿cómo se explica el plazo de 15 días fijado posteriormente en el Decreto

Legislativo N° 1067? Según su Exposición de Motivos,12 con el fin de buscar la oportuna y
efectiva tutela de los derechos de los justiciables frente a la Administración, se acordó la
necesidad de regular la participación dictaminadora del Ministerio Público, de flexibilizarla
para que sea realmente eficiente y útil para la carrera procesal. Sin embargo, nada se
indicó sobre el plazo de 15 días.
Los riesgos que acarrea el plazo de 15 días son evidentes. La creación de nuevos
órganos fiscales en el área, la mejor implementación física y de personal a los ya
existentes y a las Mesas de Partes Únicas, serán insuficientes en tanto no se reestructuren
los procesos de gestión administrativa, y mientras no se implanten procesos de gestión de
la información. Sin embargo, los demás factores de la problemática del Proceso
contencioso-administrativo continuarán avanzando, lo que tornará meramente paliativos a

11
Informe Defensorial N° 121 “Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde
la perspectiva del acceso a la justicia”. Defensoría del Pueblo, 1° edición: Lima, Perú, junio del 2007.
12
Texto no publicado en el Diario Oficial “El Peruano”, pero sí enviado por la Presidencia del Consejo de
Ministros, mediante Oficio N° 650-2008-DP/SCM de fecha 24 de noviembre de 2008.
13
tales esfuerzos. Sólo una lucha directa contra la vigencia de dicho escueto plazo eliminará
los riesgos que éste representa. En ese sentido, el plazo propuesto de 30 días, podría
servir como herramienta de gestión cuantitativa y cualitativa de toda el área laboral
involucrada.

4. El Informe Defensorial N° 121: una oportunidad de estudio perdida.

Hemos señalado anteriormente, que dicho Informe Defensorial, identificó cinco

“Deficiencias en el proceso contencioso administrativo”, siendo ellas: la alta dedicación de
tiempo para el estudio de demandas que no prosperan, la demora de la notificación escrita,
la intervención del Ministerio público, los efectos de la vía procedimental especial, y la
limitación del derecho a probar consagrado en la ley.
También se ha expresado que, sobre la intervención del Ministerio Público, la crítica
central formulada en dicho Informe, fue la supuesta poca relevancia del dictamen fiscal
frente a las resoluciones judiciales. La Defensoría del Pueblo, llegó a dicha conclusión, a
partir de la lectura de unos cuadros estadísticos del Poder Judicial, que muestran cómo en
la emisión de tales resoluciones, la mayoría de los órganos jurisdiccionales preferiría otros
fundamentos, frente a aquellos contenidos en el dictamen fiscal. Lo anterior, sirvió a dicha
entidad, para sugerir la no intervención del Ministerio Público en el Proceso contencioso-
administrativo, o la limitación de su participación.
A partir de tales conclusiones, el Informe Defensorial N° 121 -sustentado en una
muestra aleatoria simple de sólo 946 expedientes contencioso-administrativos de los
Juzgados Primero a Cuarto de la especialidad, archivados entre los años 2005 y 2006-,13
se ha convertido en el principal instrumento de crítica a la intervención del Ministerio
Público, y la falta de su lectura analítica, ha llevado a muchos a asumir pasivamente que el
dictamen fiscal no tendría sentido en los procesos contencioso-administrativos.
Dicha posición, queda claro, ignora los fundamentos y finalidades de tal intervención
dictaminadora –antes explicados-, pero sobretodo, no advierte la esencial contradicción
contenida en los fundamentos de dicho Informe. Tal contradicción, recae en los referidos
cuadros estadísticos: Las conclusiones del Informe Defensorial respecto al Ministerio
Público, se sustentan en la información proporcionada por el Poder Judicial, la cual, más
adelante, al evaluarse la participación de dicho poder del Estado en los procesos
contencioso-administrativos, es duramente cuestionada por la Defensoría del Pueblo.
Pero veamos los detalles de ésta contradicción. Entre las conclusiones del Informe
Defensorial, se lee sobre el Ministerio Público, que:

“29. En todo proceso contencioso-administrativo (primera instancia, segundo grado

y casación) está prevista la participación del Ministerio Público mediante la emisión
de un dictamen fiscal no vinculante que debería apoyar al pronunciamiento de cada
sentencia. En el trabajo de campo se pudo observar que la utilidad del dictamen
fiscal es muy reducida, salvo contadas excepciones. Solo el 18% de las sentencias
de primera instancia se basa en lo especificado en el dictamen fiscal, porcentaje
que baja a 7% en apelación y 6% en casación. Respecto al tiempo que tardan las
fiscalías en emitir el dictamen fiscal en primera instancia, éste es prolongado (79
días en promedio)”.

Tal posición crítica, toma como premisa la corrección de las resoluciones judiciales.
Ello brota del propio Informe Defensorial. Sin embargo, dicha premisa es insuficiente para

13
Tal como se indica expresamente en el punto 1 (“Fuentes de información”) de la Introducción del Informe
Defensorial N° 121, p. 15.
14
cuestionar la participación del Ministerio Público, por las razones que a continuación
exponemos:
El primer motivo es que, los Cuadros de Muestreo N° 16, 17 y 18, en los cuales se
sustenta la aludida poca utilidad del dictamen fiscal en primera y segunda instancias y en
casación, respectivamente, poseen cada uno a su pie una Nota según la cual: “En más de
una sentencia hubo más de un tipo de sustento”. Ello, equivale a decir que las sentencias
de la muestra no sólo se sustentaron en los argumentos de la parte impugnante, en las
razones de la parte no impugnante, en los motivos del dictamen emitido, en los
fundamentos de un anterior dictamen (de primera instancia, de ser el caso) o en otras
razones, sino que pudieron atender a dos o más de tales sustentos. Lo anterior, cuestiona
seriamente cualquier afirmación conclusiva -más aun porcentual- que pueda intentarse a
partir del muestreo presentado.
El segundo motivo brota de los mismos cuadros. En los tres, se examina el
sustento de las sentencias de primera y segunda instancias, y de las resoluciones en
casación. Ese es un análisis sustancial de los dictámenes, no apareciendo el haberse
realizado un examen sobre los alcances procesales de la intervención del Ministerio
Público, que como hemos visto, alcanzó hasta el 10.30% de expedientes durante el año
2011 (aproximadamente, 1,582 expedientes judiciales, sólo en primera instancia; número
que, por cierto, es muy superior al de la muestra tomada para el Informe Defensorial entre
los años 2005 y 2006).
La tercera razón que cuestiona la premisa de la crítica formulada por la Defensoría
del Pueblo, es que luego de revisar las conclusiones del Informe referidas al Poder Judicial,
vemos que se identifican en dicho poder del Estado problemas que cuestionan seriamente
la utilidad investigativa de la estadística judicial. Así, dichas conclusiones del Informe
señalan lo siguiente:

“21. El estudio de la organización y gestión del despacho judicial contencioso-

administrativo permitió identificar una serie de fallas que afectan su eficiente
funcionamiento, originadas por las deficiencias en el diseño de una política judicial.
(…).
22. Los problemas se acrecientan por la verticalidad con que los órganos de
dirección del Poder Judicial suelen imponer las medidas de cambio, las cuales son,
por lo general, poco consultadas con quienes luego las aplicarán, es decir, con los
jueces, el personal jurisdiccional y el personal auxiliar, (…). Por tal motivo, los
objetivos entre la política judicial y los del despacho judicial carecen de la
vinculación necesaria para articular una estructura sólida y homogénea en su
funcionamiento.
23. La organización y gestión del despacho judicial se ven afectadas porque los
jueces no son especialistas en gestión, planificación o administración en general. La
distribución del trabajo se enfoca en la persona y no en la funcionalidad que se
debe conferir al sistema. Además, la distribución de funciones encuentra otro punto
débil en que los secretarios judiciales, especialistas legales e incluso asistentes
realizan tareas que no les corresponden. El juez se convierte en un gran supervisor
y reduce así su tarea de producción. Por último, los sistemas estadísticos que
funcionan en cada despacho judicial no permiten identificar las tendencias de los
actos procesales ni la productividad del personal”.

Como vemos, el Informe Defensorial, concluye criticando seriamente la gestión de

los despachos judiciales, la gestión del personal asignado a éstos, los efectos de la
verticalidad de los órganos de Dirección, la falta de especialización de los Jueces y
Auxiliares, y finalmente, la propia estadística judicial.

15
 Lo anterior, nos permite ver que las razones esbozadas en el Informe Defensorial
N° 121 parten de una premisa no objetiva, que resulta contradicha por otras conclusiones
del propio Informe, y que al final no advierten ni analizan los problemas que pueda
presentar el Ministerio Público -como cualquier otra entidad pública-, en el cumplimiento de
sus funciones.
Se ha señalado también, que los dictámenes son el instrumento mediante el cual el
Ministerio público interviene en cada proceso para cumplir su función. Al respecto, el
Informe Defensorial, luego de analizar la estadística antes referida, señala en su página
126 que:

“Al margen de la buena o mala calidad de los dictámenes fiscales, surge la duda
sobre si el Ministerio Público debe seguir interviniendo en el proceso. Al respecto,
se debe optar por su no intervención o que ésta se limite a algunos casos a pedido
de la propia institución”.

La cuarta razón la encontramos en el párrafo citado. En éste, la Defensoría del

Pueblo acepta no haber analizado la calidad de los dictámenes fiscales. Luego de lo
expuesto respecto a la contradicción de la opinión defensorial sobre la estadística judicial,
cabe preguntarse ¿cuál es entonces el criterio que sirve para sugerir la exclusión o la
limitación de la intervención del Ministerio Público? Del resto del Informe Defensorial no
asoma una respuesta.
Al respecto, en relación a la no evaluada calidad de los dictámenes fiscales, y frente
a la muestra tomada sólo de 4 Juzgados de Lima, resultan muy interesantes opiniones
como la siguiente:

“Al menos en provincias, contra lo alegado por la Defensoría, el instrumento fiscal

se convierte en la herramienta más prudente para sustentar el razonamiento lógico
jurídico del juzgador para decidir la litis. Bajo lo dicho surge una interrogante:
¿Cómo es posible que algo que es obligatorio, como el consabido dictamen de la
Fiscalía, no sea vinculante para el juez cuando se sanciona con nulidad el proceso
administrativo que no cuenta con él?”14

Hemos visto cuatro motivos por las cuales la premisa de corrección y exactitud de
las resoluciones judiciales que utiliza la Defensoría del Pueblo para criticar el dictamen
fiscal y la intervención del Ministerio Público, es una premisa débilmente sustentada y
contradicha dentro del propio Informe. Todo ello, nos permite identificar al Informe
Defensorial N° 121, como una oportunidad perdida para el estudio de los alcances y la
problemática de la intervención del Ministerio Publico en materia procesal administrativa.

A nuestro parecer, sería necesaria una nueva medición, sobre una mayor y más
variada muestra, pero que alcance a todo el marco institucional que sirve de soporte al
proceso contencioso administrativo peruano, a fin de obtener información acerca del
cumplimiento de todos los plazos procesales (no sólo del plazo para dictaminar); sobre el
tiempo que el Poder Judicial y el Ministerio Público conservan el expediente para el
cumplimiento de sus respectivas funciones; entre otros aspectos, todo ello empleando

14
BOBADILLA SÁENZ, Manuel y HUAMÁN ORDÓÑEZ, Alberto. “El derecho a la pensión como derecho
social y su expectativa de reconocimiento a través del Proceso contencioso-administrativo: Análisis, crítica y
comentarios a la Resolución Defensorial N° 024-2007/DP”. En: Revista Jurídica Online. Facultad de
Jurisprudencia y Ciencias Sociales y Políticas, Universidad Católica de Santiago de Guayaquil, p. 1063.
(http://www.revistajuridicaonline.com/images/stories/revistas/2008/23-tomo-
2/23b_el_derecho_a_la_pension.pdf )
16
información actualizada, criterios renovados, y fuentes objetivas. Lima no es todo el Perú,
no olvidemos ello.

V. OPORTUNIDADES, ALTERNATIVAS Y NUEVAS RAZONES.

Los problemas y riesgos antes advertidos, podrían invitar a calificar la presente

colaboración como pesimista. Ello no es así: junto a lo expresado, existen oportunidades
no observadas en su totalidad y posibilidades de actuación, que ofrecen alternativas
válidas, que junto a otras propuestas –con seguridad más acertadas-, sirvan para fijar una
agenda de trabajo a futuro.

1. Establecimiento de una cuasi-línea de carrera.

En líneas anteriores, hemos señalado que el Ministerio Público es una entelequia,

que cobra materialidad a través de las personas que lo integran, motivo por el cual es el
tema de las personas el que merece prioritaria atención. En ese sentido, con fecha 05 de
julio de 2011, apareció publicado en el intranet institucional un comunicado de la Gerencia
Central de Potencial Humano, el cual, sustentado en disposiciones del Señor Fiscal de la
Nación, informó que a futuro, el personal administrativo de los Decretos Legislativos N° 728
y 276 que sea nombrado Fiscal Provisional, gozará de la reserva de su plaza de origen
hasta el término o conclusión de dicho nombramiento, siendo innecesario presentar carta
de renuncia u otro documento en ese sentido.15
Lo anterior, constituye un hito en la gestión de las personas dentro del Ministerio
Público, por cuanto a partir de dicha publicación, se generan una serie de consecuencias
positivas para el personal administrativo. La primera, es la factibilidad para éste personal
de poder recibir un reconocimiento dentro de la institución, lo cual era visto como poco
probable. La segunda, es el hecho mismo de elevar sus ingresos económicos. La tercera,
es la certeza de seguir empleado, aún cuando finalice el nombramiento provisional. La
cuarta, es la real demostración de un interés desde el máximo Despacho de la institución
por la situación del personal administrativo, el cual dicho personal puede percibir. La quinta
-técnicamente la más importante-, es aproximar al grupo de personal administrativo y al
grupo de personal fiscal en una cuasi línea de carrera, sin perjuicios para el grupo fiscal.
Pero dicha medida, emanada del Despacho de la Fiscalía de la Nación, también
redunda en beneficios para la organización. Así por ejemplo, el grupo de personal
administrativo refuerza su posición como base de reclutamiento de futuros Fiscales
Provisionales. En segundo lugar –y partiendo de lo anterior-, se asegura que la selección
en cargos de magistratura provisional recaiga en personal identificado con el trabajo y la
cultura de la institución. De seguro encontraremos más ejemplos.
Como vemos, la decisión comentada incide en varios procesos y aspectos de la
gestión del potencial humano, como son los de reclutamiento, selección, motivación,
manejo de compensaciones y compromiso de la alta gestión. Ello explica su importancia.

2. La información que aguarda ser gestionada.

15
Así, las primeras Resoluciones de la Fiscalía de la Nación que nombraron personal administrativo como
Fiscales Provisionales “con reserva de su plaza de origen”, fueron la Resolución N° 1187-2011-MP/FN, N°
1201-2011-MP/FN y N° 1233-2011-MP/FN, fechadas el 01, 04 y 06 del julio de 2011, respectivamente (cabe
indicar que en los tres casos, los nombramientos no correspondieron aún al área competente en materia
procesal administrativa).
17
 Dejando el tema de las personas, cabe advertir, como segundo aspecto, una
potencialidad aún no aprovechada en nuestra organización: la oportunidad que tiene ésta
para gestionar la información que genera.
Todos somos conscientes de las diversas materias jurídicas en las cuales interviene
el Ministerio Público. Diferenciamos estas, a partir de sus distintos principios y finalidades,
mediante los instrumentos normativos aplicables a cada materia, y a través de las
secciones diferenciadas de Despachos Fiscales que se ocupan de cada una. Sin embargo,
no existe conciencia acerca de que, en realidad, aquello que hacemos es manejar
información: alguna proveniente del exterior de la institución, otra generada a su interior.
Ingresando ya en materia procesal administrativa, los expedientes que llegan al
Ministerio Público para la emisión de un dictamen, poseen información aportada por las
partes y generada por el Poder Judicial. Para cumplir con sus funciones contralora y
colaborativa, el Ministerio Público estudia el expediente y, a partir de la información
contenida en éste, genera nueva información, conformada por categorías procesales (en
caso se observe alguna cuestión de ese tipo) o sustanciales (cuando corresponda emitir
una opinión sobre el fondo del proceso judicial). Las materias administrativas
comprometidas nos permiten normalmente clasificar o sub-clasificar los expedientes, pero
¿hemos intentado llevar a cabo las mismas tareas con los dictámenes que emitimos?
Todos los dictámenes se guardan en cada Despacho a partir de un criterio
temporal (fecha de emisión) y secuencial (número de dictamen), o bien sus proyectos son
almacenados en las computadoras siguiendo similares criterios, uno de agrupamiento por
materias, siguiendo los números de los expedientes, etc. Esto último, queda librado casi
totalmente al estilo personal de cada miembro del área. ¿Se ha intentado alguna vez
compilar dicha información para su empleo por parte del área de la organización
interviniente en los procesos contencioso-administrativos?
Existen experiencias de algunos Despachos Fiscales, en los cuales se ha utilizado
una unidad de sistema compartida para almacenar y ordenar el trabajo realizado en la
oficina. Ello, sin duda es un avance, limitado por su sola gestión cuantitativa de la
información, y por no tener alcances sobre toda el área de trabajo.
Como podemos apreciar, el potencial para recoger y procesar la información que
genera nuestra propia organización existe, pero no es aprovechado. Se piensa que la
necesidad de cumplir con el trabajo diario nos aleja de dicha posibilidad. Ello, equivale a
renunciar a la gestión de la calidad en la institución, es decir, a aceptar que ésta no es
capaz de identificar lo mejor de su trabajo, a fin de fijar objetivos para el área también de
tipo cualitativo. Realizar ello, permitiría al Ministerio Público asumir con liderazgo un lugar
dentro de la comunidad jurídica nacional avocada al Proceso contencioso-administrativo.
La gestión del trabajo en equipos, es primordial en la búsqueda de tal misión.

3. Reconquista de la gestión de la sucesión.

Una tercera oportunidad de la institución en el área procesal administrativa, ligada a

la gestión de personas y al renovado manejo de la información –antes explicados-, tiene
que ver con recuperar una capacidad perdida por el área. Hablamos de recuperar para el
área, la capacidad de formar y entrenar personas en las temáticas jurídicas involucradas
con el Proceso contencioso-administrativo.
Es usual en el área, contar con personas que se encuentran cumpliendo el Servicio
Civil de Graduandos (SECIGRA), que cumplen su periodo, aprenden las actividades del
área procesal administrativa y, luego se van, sin que el Ministerio Público reciba un
“retorno” del tiempo, espacio y orientaciones invertidas en tal personal. Tampoco existen
incentivos para que tales personas consideren permanecer en la institución. Sin embargo,
existen en la legislación formas de captar dicha colaboración así como la posibilidad de

18
celebrar convenios; modalidades estas no explotadas, las cuales, imaginativamente
empleadas, pueden permitir a la institución formar personas que, identificadas con ésta,
aprendan el trabajo y se comprometan con la institución. Lo anterior, puede servir, además,
para captar a determinados estudiantes de los últimos años de las Facultades de Derecho,
o a profesionales provenientes de específicas dependencias del Estado.
Los conceptos vertidos en éste acápite, pueden permitir al Ministerio Público, contar
con personal cuya presencia o disponibilidad, generaría ahorros de recursos, tiempo e
inducción en materia de reclutamiento y ante la eventualidad de una selección de personal.

4. Manejo de intangibles: la experiencia.

Un cuarto elemento, ligado a los tres anteriores –y tampoco estimado en su real

valía-, es la experiencia. Si bien se trata de un intangible, esta habita en cada uno de los
miembros del área, y permite a estos salir adelante ante las dificultades habituales del
trabajo, frente a la creciente carga procesal, y cumplir con el trabajo dentro del comentado
plazo de 15 días. Sin embargo, su empleo se realiza de manera individual y aislada, sin
que haya existido la intención de medirla, comprenderla, gestionarla, compartirla y
aplicarla. Pero ¿ello será posible?, ¿no dijimos que se trata de un intangible?
Señalamos líneas arriba que, al trabajar con una materia jurídica, estamos
manejando información. Pues bien, esta a su vez, está conformada por conocimiento sobre
una serie de objetos vinculados a nuestro trabajo. Dicho conocimiento, sin embargo, no se
limita al manejo de categorías procesales y/o sustanciales, sino que también alcanza a las
relaciones de tales labores con la realidad, en la cual habitan los problemas y riesgos antes
descritos.
De esa manera, no sólo se maneja y genera información jurídica, sino también
“metajurídica”: el área procesal administrativa de la institución produce información y
experiencia, y sólo un sólido programa de motivaciones permite a ésta dejar de ser una
herramienta de subsistencia, para convertirse en un instrumento de efectivo cumplimiento
de las tareas del área y, simultáneamente, de bienestar personal del trabajador. La
decisión de la Fiscalía de la Nación publicada el 05 de julio de 2011 inicia un largo camino,
apuntando en esa dirección.

VI. IDEAS FINALES.

Toda organización tiene una misión, o razón que explica su presencia y

permanencia en el ámbito dentro del cual actúa. También posee una visión, que expresa
aquello que desea para su futuro, los objetivos que se propone cumplir, y el rol que
aguarda desempeñar. Tanto la misión como la visión, atraviesan a toda la organización, es
decir, comprometen a cada una de sus secciones; ello es así, porque ambas nociones,
precisamente, surgen de tales dependencias u oficinas. Se trata del presente y del futuro
de una institución, de lo que ésta es y de lo que espera ser.
Hasta la actualidad, el trabajo realizado por las Fiscalías competentes para
intervenir en los procesos contencioso-administrativos, ha sido efectuado de manera
tradicional, bajo los problemas y riesgos antes presentados, pero sin tener en claro la
razón, el sustento de dicha intervención, así como tampoco sin imaginarnos la manera en
que el área fiscal involucrado cumplirá sus funciones y enfrentará los retos que el Derecho
Procesal Administrativo y la realidad presenten más adelante. Tales Fiscalías, trabajan sin
llegar a conformar una verdadera área de trabajo: se trata de un grupo de unidades de
trabajo con relaciones de coordinación menores a aquellas que podrían desarrollar, y que
deberían cumplir.

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 La prolongación del estado de cosas antes descrito, ha permitido que desde fuera
de la institución, se amenace y reste competencias al Ministerio Público; y que dentro de
éste, venzan el desánimo, la rutina y los esquemas, dejando olvidadas la autocrítica y la
innovación, así como la promoción de equipos de trabajo.
Hemos presentado los fundamentos de la intervención del Ministerio Público en los
procesos contencioso-administrativos, los problemas que enfrenta el cumplimiento de dicha
tarea, los riesgos que la amenazan, y las oportunidades aun no aprovechadas. Un claro
conocimiento de tal problemática, y un imaginativo y valiente aprovechamiento de tales
oportunidades en todos los grados de dicha organización, pondrían al área procesal
administrativa del Ministerio Público en un momento diferente, que tendría como actores a
grupos de trabajo motivados, capaces de llevar adelante sus tareas, de generar
información positiva, de gestionar ésta, y de aportar valor añadido a la materia jurídica
tratada. El manejo de compensaciones económicas es sólo un instrumento, entre varios
otros.
Lo anterior, sería un sueño si no habría sido realizado en otras organizaciones.
Todo, empieza por implantar una renovada minuciosidad en las decisiones de los procesos
de gestión del potencial humano involucrados, en la asunción de buenas prácticas de
gestión de dicho potencial, en el desarrollo de la gestión de la información y de la calidad,
en la convicción de las funciones que cumple y debe cumplir el Ministerio Público en cada
proceso contencioso-administrativo; y sobre todo, en la conformación de un plan
estratégico a futuro para el área. Pero, si hay un requisito esencial, imprescindible, éste es
el compromiso y la voluntad de todos los actores intervinientes, empezando por la alta
gestión institucional.
Sin duda, el escenario descrito por una institución constitucionalmente autónoma
perdiendo sus competencias luego de no observar tales políticas, es uno de los más
inconvenientes dentro de un estado constitucional de derecho, es contrario a la
Constitución y a los fines públicos a cargo de dicha entidad, y nos muestra a un Estado
regresionando a etapas anteriores, de menor control del poder y mayor secretismo.
Organizacionalmente hablando, dicho escenario, además de provocar un grave impacto
intrainstitucional en casi todas las áreas de la entidad (especialidad del personal, jerarquía
de los órganos, asignación de personal, logística, presupuesto, línea de carrera, etc.),
representa también un gran desequilibrio interinstitucional (capaz de alcanza a cualquier
otra entidad con la cual divida tareas o comparta información).
Como vemos, el rol del Ministerio Público en el Proceso contencioso-administrativo
peruano, tiene fundamentos constitucionales, legales y finalistas no comprendidos, implica
problemas organizacionales no atendidos, sufre de una crítica difundida pero débilmente
sustentada, y ofrece oportunidades aún no exploradas. Sólo un estudio serio, objetivo,
basado en diversas fuentes, y que alcance a todas las entidades involucradas con el
Derecho Procesal Administrativo, podrá ayudar a entender y abordar la temática propuesta.
Hacia esa intención apunta el presente trabajo.

JIMÉNEZ VIVAS, Javier.

“El Ministerio Público como sujeto del Proceso contencioso-administrativo.
Fundamentos, problemática y oportunidades del Ministerio Público en materia
procesal administrativa”. En: Revista Jurídica del Perú, Gaceta Jurídica, T. 138,
agosto 2012, pp. 93-112.

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