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Titulo original: The PrinciplesofRepresentative Gouerument
Primera edici6n: 1998
Primera reimpresi6n: 2006
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BIBLIOTECA . FLACSO .. EC
fecha: I q. 'VI-1 c'\)
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de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacion.
Syndicate of the Pres of the University of Cambridge, England, 1997
Ed. cast.: Alianza Editorial. S. A., 1998, 2006
Calle Juan Ignacio Luca de lena, 15;
28027 Madrid; relef, 91 393 88 88
www.alianzaedirorial.es
ISBN: 84-206-2904-9
Deposito legal: M. 15.778-2006
Cornpuesro e irnpreso en Fernandez Ciudad, S. L.
Primed in Spain
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fNDICE
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AGRADECIMIENTOS ..
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INTRODUCCION .
I. DEMOCRACIA DlRECTA Y REPRESENTACION: LA SELEC- tJ
CION DE CARGOS PUBLlCOS EN ATENAS .
i)
2. ELTRlUNFO DE LAELECCION ..

Sorteo )' decci6n en la tradici6n republicana: las lecciones de la

hisroria ..
La teorfa polirica de la elecci6n yel sorteo en los siglos XVII y XVIII .
,)
EI triunfo de la eleccion: consentir cl poder en lugar de ocupar
,)
cargos ..
3. EI PRINCIPIO DE DISTINCION .. ,, .)
Inglaterra ..
,)
Francia .
Esrados Unidos . )
4. UNA ARlSTOCRACIA DEMOcRATICA ..
i)
EI caracter aristocrarico de las elecciones: una tcorla pura ..
,)
La, dos caras de la eleccion: los beneficios de la ambigiiedad ..
La eleccion y los principios del dcrecho natural moderno .
5. ELVEREDICTO DELPUEBLO .
La independencia parcial de los represenrantes .
.!.

Liberrad de opinion publica ..
El caracter periodico de las elecciones .
:it

Juicio mediante la discusi6n .

7

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BERNARD MANIN

pueden servir de criterios selectivos. La historia muestra que efec
tivarnente en los dos ulrirnos siglos ha habido cambios. Diferentes
tipos de elites se han sucedido en el poder 19. Ala luz de las exigen
cias del derecho natural la apertura a los cambios es uno de los
meritos de la eleccion. Es condicion necesaria para que los ciuda
danos sean capaces de elegir librernente el tipo de superioridad
que quieren seleccionar. No obstante, la apertura a los cambios no
es en este caso suficiente para asegurar la libertad de eleccion, Las
variaciones, como hemos visto en los tipos de elites seleccionadas
durante los doscientos ultimos afios, parecen ser sobre rodo el
resultado de los avances sociales, econornicos y recnologicos, Sin
embargo, la libertad de eleccion no esta asegurada si el contenido
especlfico de la superioridad esta iinicamente determinado por
factores y circunstancias externos. Los rasgos distintivos de quie
nes son elegidos deben ser el resultado, en la medida de 10 posible,
de una opcion consciente y deliberada del electorado.
Hay que indicar, no obstante, que aun efectuandose esos cam
bios, el procedirnienro electivo descartarla algo: a saber, que los
representantes sean similares a sus electorados. Los representames
electos han de rerier necesariamente una caracterlstica valorada
positivamente y que les disringa de quienes les eligen y que les
haga superiores a ellos. La idea democratica de sirnilitud entre
gobernantes y gobernados ha dernostrado tan poderoso atractivo
desde finales del siglo XVIII, que puede no carecer de irnportancia
demostrar que es incompatible en principio con el procedimienro
elective, aunque se transforme de la forma que sea.
En un sistema elective, la unica cuestion posible concierne al
tipo de superioridad que ha de regir, pero si se pregunta:
son los aristoique deben gobernar?, el dernocrara se dirige al pue
blo y que este decida.
19 Volveremos a este punto en eICapitulo 6.
198
CAPfTULO 5
EL VEREDICTO DEL PUEBLO
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I,,)',",.. t'"
Una serie de autores del siglo xx han presentado teorlas sabre la
democracia que han sido clasificadas (generalmente por sus criri
cos) como elitistas I. La primera y la mas influyente de estas [ue la
expuesta por Joseph Schumpeter. Tales reorias emplean el termino
democracia para calificar sistemas politicos del tipo de los cxisten
res en Gran Bretafia, los Estados Unidos 0 Francia, es decir, gobier
nos a los que aqui nos referimos como representatives.
Estas teorfas han sido calificadas de elitistas no pOl'que recal
quen la superioridad cualitativa de los representantes sobre los
representados (en el sentido definido en el capitulo anterior), sino
porque subrayan otra diferencia, expuesta como esencial, entre el
gobierno representative y el gobierno del pueblo. Se ha sefialado,
no sin fundamenro, que el epiteto elirista no es adecuado para
I Vease, por ejernplo, P. Bachrach 097.1): The TheoryofDemocraticElitism: A Criti
que. Boston, Lirrle Brown, 1967 led. casr.: Buenos Aires, Arnorrorru, 1973]. Bachrach
reiine bajo el titulo Elitisrno democratico las reorlas sobre la democracia propllcsr;"
por Joseph Schumperer en Capitalism, Socialism. and Democracy (1942), rercera cdi
ci6n, Nueva York, Harper & Row, 1957 red. casr.: Capitalismo, socialismo y democracut,
Barcelona, Ediciones Folio, 1984]; Robert Dahl (956), en A Preftzce to Democratic
Theory. Chicago, University of Chicago Press, 0 Giovanni Sartori 0"962), en Drmocra
tic Theory, Detroit. Wayne State University Pressjed, casr.: Teorin de ln deniocracia,
Madrid, Alianza Editorial, 1994].
199
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BERNARD MANIN
reorias asi, que las relaciona erronearncnre can concepciones expli
cirarnenre elitistas como las de, por ejemplo, Gaetano Mosca 0
Vii Freda Pareto, y, finalmente, que el terrnino ticne mas que ver
con polernicas politicas que con anal isis inrelectuales 2. Es cierro
(por hablar del precursor de esras teorias) que Schumpeter no
crnplea el concepto de elites. No esta interesado en las caracterlsti
cas de los representantes y no hace referencia a Mosca 0 a Pareto.
Aun asi, es comprensible que muchos aurores hayan clasificado
como elitista la definicion de Schumpeter.
Schumpeter resalta que, en contra de 10 supuesto por la concep
cion clasica de democracia, la realidad empirica de las democracias
represenrarivas es que el elecrorado no torna decisiones sobre asuntos
publicos. Las elecciones, sostiene Schumpeter, no expresan voluntad
popular alguna sobre la polfrica. En las democracias representativas,
afirma, el pueblo no gobierna indirectamente al elegir individuos
que se vayan a reunir para convertir su voluntad en acciones3. EI
pueblo hace una mera seleccion entre una serie de competidores de
los que van a tamar las decisiones politicas. Por 10 tanto y en 10 que
es una formulaci6n muy cicada, Schumpeter propone definir la
democracia (el gobierno representative) como ese arreglo institu
cional para llegar a decisiones pollticas en el que los individuos
adquieren el poder de decidir mediante una lucha competitiva por el
voro del pueblo 4. En esa concepci6n, los representantes no son
agentes encargados de llevar a cabo la voluurad popular expresada en
las elecciones. La definicion de Schumpeter convierte la democracia
representariva en alga diferente del gobierno indirecro del pueblo.
Par ese motive ha sido calificado de elitisra, en Sll sentido opuesto a
dernocrarico. Los partidarios del gobierno del pueblo consideran
que una concepci6n que reduce la democracia representativa a la
competicion par conseguir votos no es dernocratica.
, Fsto es 10 que ad lice en particular Giovanni Sartori en SIl obrn m,b recicnre The
Theory of Democracy Revisited, 2 vols., Chatham, Charham House Publishers, 1987,
volumen I, p. 157.
, ]. Schurnperer, Capitalism, Socialism, and Democracy, P: 2S0.
" [bid, p. 269.
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Los D!,!: REPRESEl'l1:AI1:'-o,
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Dejando de lado las cuestiones terrninologicas, el debate entre
,)
Schumpeter y sus detractores dirige la atencion sabre un problema
)
real: las instiruciones representativas algun tipo de vin
culo entre las decisiones de quicnes gobiernan y las preferencias
l
politicas de los rcpresentados? Hemos visto que los fundadores del

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)
gobierno representarivo no rrataron de crear un sistema en el que
gobernase la voluntad popular. pero no deseaban tarnpoco que las
decisiones de los represenrantes no tuviesen relacion can 10 que
descan los votanres. Madison, como hemos vista, describe el
)
gobierno representative como un sistema que depura y amplia las
t
opiniones del pueblo pasandolas por el filrro de un organa electo
de ciudadanos ("EI Federalista 10). Se proponfa 0 presuponia,
)
par tanto, algun tipo de relacion entre las preferencias del pueblo y
)
las decisiones de sus representantes. Pero los terrninos empleados
)
par Madison son solo metaforas. Par muy sugestivas que sean esas
)
imageries, su significado preciso sigue sin estar claro.
Asi que hernos de estudiar los arreglos institucionales que en )
los gobiernos representatives dererrninan como se adoptan las
,)
decisiones publicas y como se vinculan esras a la voluntad del elec
)
torado.
)
)
La iudependencia parcial de los representantes
)
Es un hecho que los mecanismos institucionales del gobierno )
representative permiten a los representantes cierta independencia
)
)
respecto de las prcferencias de su electorado. Los sistemas repre
)
senrativos 1\0 autorizan (de hecho 10 prohfben expresarnente) dos
pracricas que privarian a los representantes de toda independencia:
)
el mandata imperative y la revocabilidad discrecional de los repre
J
senrantes (revocacion). Ninguno de los gobiernos represenracivos
I ,
establecidos desdc finales del siglo XVIII ha aurorizado los manda
[
tos irnperarivos 0 ha dorado de cualidad legalmente vinculante a
las instrucciones dadas por el electorado. Ninguno ha aplicado de
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forma duradera la revocabilidad perrnanente de los representantes.
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201
200


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__________ MANIN
En la lnglaterra del siglo XVIII, gano aceptacion la idea de que
los miembros del parlamento representaban a la nacion en su con
junto en vez de a sus circunscripciones particulares. Asl que no se
autorizo que los votantes de cada distrito electoralles diesen ins
trucciones 5. A comienzos del XIX, los radicales trataron de intro
ducir una practica analoga a dichas instrucciones exigiendo que
los candidatos se sujetaran a "promesas (pledges); y en efecto, tras
la Primera Ley de Reforma (1832), reivindicaron que se requiriese
legalmente de los diputados el respeto de las pro mesas. El objetivo
principal de los radicales era, sin embargo, acortar los mandates
legislativos (que la Ley Septenial de 1716 habfa establecido en
siete afios). Parece que las promesas eran a sus ojos un mero arre
glo provisional y un expediente a falta de un mandato legislativo
mas corte". Hay tarnbien que tener en cuenta que Bentham recha
zaba expresamente la practica de las instrucciones: a los votantes
solo se les permite influir sobre sus representantes a traves del
derecho a no reelegirlos 7. En cualquier caso, en Inglaterra nunca
se hicieron legalmente vinculantes las promesas electorales.
En Norteamerica, las instrucciones tuvieron una practica
extensa durante el perlodo colonial y la primera decada tras la
independencia 8. Algunos estados, especial mente los de Nueva
lnglaterra, incluyeron incluso el derecho de dar instrucciones en
sus constituciones. Cuando en el Primer Congreso (elegido segun
la Constitucion de 1787) se discutieron las enmiendas constitu
cionales que se convertirfan en la Declaracion de Derechos (Bill of
5 Vease ]. R. Pole (1983): The Cift of Gouernrnenr. Political Respvmibi/ity from the
English Restauration to the American Independence, Athens, Universiry of Georgia Press,
p.I03.
6 ..Las pro mesas son un arreglo provisional en ausencia de legislaturas mas corras,
escribi6 el panflerisra radical D. Wakefield, "Pledges defended: a letter to the Lamberh
electors" (e.o.1832), citado en N. Gash (e.o. 1953): Politics in the Age of Peel; Nueva
York, Norron Library, 1971, p. 30.
7 ]. Bentham (e.o, 1822): Constitutional Code, edici6n de E Rosen y J. H. Burns, volu
men I. Oxford, Clarendon Press, 1983, p. 26.
B Vease], P. Reid (1989): The Concept ofRepresentation in the Age v/the American Revo
lution, Chicago, University of Chicago Press. pp. 100-2.
202
T
Los PRiNeIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
---------------------_._---------.
Rights), algunos miembros propusieron que la Primera Enmienda
(que garantiza la libertad de credo y de expresion) incluyese tam
I
bien el derecho a dar instrucciones a los representantes. La pro
I
puesta fue discurida durante cierto tiernpo, pero finalmente recha
I
zada9. Los votantes estadounidenses seguidan siendo libres de dar
instrucciones, pero estas no tendrlan ninguna fuerza legalmenrc
vinculante.
En Francia los dipurados de los estados generales, incluyendo a
los que se reunieron en 1789, eran portadores de cuadernos de
instrucciones (cahiers de doleancesi, Una de las primeras decisiones
de los revolucionarios franceses (julio de 1789) fue la de prohibir
los mandatos imperatives. La decision nunca fue recurrida duran
te ni despues de la Revolucion, En 1793-4, una parte del movi
miento de los sans-culotte presiono para que los funcionarios elcc
tos fuesen revocables en cualquier momento de su mandate pOl'
parte de las asambleas electorales locales. La constitucion votada
por la Asamblea en 1793 contenia una disposicion en ese sentido,
pero la constitucion no llego a entrar en vigor.
Casi un siglo despues, la Comuna de Pads (1871) esrablecio lin
sistema de revocabilidad permanente de los miembros del Couse
jo. De hecho, Marx considero esta practica como una de las invcn
ciones pollticas mas importantes y prometedoras de la Cornuna.
Tras indicar que los miembros del Consejo de la Cornuna, elegi
dos por sufragio universal, eran responsables y revocables en cu.il
quier memento (verantwortlich und jederzeit absetzbar) 10, Marx.
en un pasaje que recuerda al famoso capitulo de Rousseau sobre la
representacion, alaba el sistema: En vez de decidir una vet. eada
tres 0 seis afios que miembros de la clase dorninante deben "rcprc
9 Vease "Debate in House of Representatives" (15 de agosro de 1789), en AI/Wi/., or
Congress. The Debates and Proceedings in the Congress 0/the United States, volurncu I,
reproducido en P. B. Kurland y R. Lerner (1987): The Founders' Constitnrion. 'i vok.
Chicago, Universiry of Chicago Press, volumen I, pp. 413-18.
10 Marx (e.o. 1871): Del' BUl'gerkl'ieg in Frankreicb, en Karl Marx y Friedrich Fllbl'k
W'erke, 36 volumenes, Berlin, Dietz Verlag, 1957-67. volumen XVII. p. 3.1'1 [cd, CI'I.:
La guerm civil en Francia, Madrid, Ricardo Aguilera, I976].
203
I
I

r

BERNARD MANIN
scnrar" y pisotear al pueblo [IJe/"- lind zertreten soli" en el parla
1l1CnW, cl sufragio universal deberfa servir al pueblo organizado en
comunas, como el sufragio universal sirve a los patronos que bus
can obreros y administradores para sus negocios. Y es un hecho
bien sabido que 10 misrno las cornparilas que los particulares,
cuando se trata de negocios verdaderos, saben habitualrnenre colo
l'ar a cada hombre en el puesto que Ie corresponde, y, si alguna vez
sc equivocan, reparan su error con presteza II. No obstante, la
pr.icrica tan encomiada por Marx tuvo tan corta vida como la pro
pia Comuna.
Adernas de los efectos aristocraticos de la eleccion, aparece, por
tanto, otra diferencia entre el gobierno representativo y la demo
cracia cntendida como el gobierno del pueblo por el pueblo. Esa
difcrencia fue tarnbicn clararnente percibida a finales del XVIII por
quienes, como Rousseau, rechazaban la represenracion. La del ega
cion de las funciones del gobierno, necesaria por el tarnafio de los
estados modernos, puede haber resultado compatible con eI prin
cipio del gobierno por el pueblo. Se podia haber conseguido esta
bleciendo la obligacion legal de que los representantes cumplan las
instruccioncs de su electorado, En sus Consideraciones sobre el
gobierno de Polonia, Rousseau acepto una forma de rcpresentacion
par motivos practices. Exrrayendo las consecuencias logicas de sus
principios, recomienda luego la pnictica de mandates irnperari
vos 12. No es s610 la delegacion del gobierno en un niimero limira
do de ciudadanos 10 que diferencia la represenracion del gobierno
del pueblo, ni siquiera la superioridad cualitativa de los represen
rantes sobre los represenrados, la diferencia entre ambos sistemas
results tam bien de la independencia parcial de los representantes.
Ha habido, por 10 tanto, propuesras, yen ocasiones se han esta
blecido instituciones 0 practicas, que dan al pueblo un control
cornplero sobre los reprcsentanres. AI igual que ocurre con el uso
II i\larx, Der Bilgcl'krieg in Frankl'eich, p. 340.
" J.-.1. Rousseau (e.o. 1772): C011sidlrt/fiom Sill' Ie GOllvemement de Pologne, en
J.-J. Rousseau, Oml'res Complhes, volumen III, Paris, Gallimard, 1964, p, 980 led.
l.lS[.: COII..-idemeiones sobre Polonia, Madrid. Tecnos, 1989].
204
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1
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- - - ~
Los PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
del sorteo, tales instituciones no son estricrarnente impractica
bles n. Se puede, por supucsto, argumcntar, que el gobierno cuya
esfera de actividad vaya mas alia de las leyes generales y estables
necesarias para la vida colectiva, yen eI que las autoridades publi
cas necesiten adoptar una scrie de decisiones concretas para adap
tarse a las circunstancias carnbiantes, un sistema de mandates
irnperativos es impracticable. Las instrucciones presuponen que el
elecrorado conoce de anternano las cuestiones que debera abordar
el gobierno 14. Sin embargo, eI razonamiento no es aplicable ala
revocabilidad permanente de los representanres. Ser objeto de
revocacion deja a los representantes libertad de accion para enfren
tarse a situaciones irnpredecibles, pero, a la vez, la revocabilidad
permanente garantiza una congruencia entre las preferencias del
electorado y las decisiones de los que estrin en el poder, ya que los
votantes pueden castigar y hacer dimitir a los representantes con
cuyas decisiones no esten de acuerdo. Aun siendo un sistema prac
ticable, la revocabilidad nunca fue establecida de modo duradero,
presumiblemente por cuesriones de principio mas que por razones
practicas. Adernas, independienrernente de las razones del rechazo
de los mandaros imperatives y de la revocabilidad permanente, la
decision inicial, que nunca fue recurrida can exito posteriorrnente,
apunta a una diferencia fundamental entre el gobierno represema
tivo y un sistema que garantiza la congruencia complera entre las
preferencias de los gobernados y las decisiones de los e1egidos.
Se pueden presemar promesas y programas, pero los represen
tantes han mantenido, sin excepciones, la libertad de decidir si
cumplirlos 0 no. Indudablemcnte, los representantes tienen un
13 Convicne mencionar que Weber cnurnera como caracterfsricas de Ia democracia
direcra las siguicnres practicas e insriruciones: revocabilidad perrnanenre de las aurori
dades publicas, roracion en los cargos, sclecciou por sorreo de los funeionarios publico,
y mandates imperativos. Veasc Max Wd)e! (c.o, 1921): Economy and Society, edici6n
de G. ROlli )' C Winich, 2 vols., Berkeley, University of Cali fomi a Press. 1978, vol. I,
pane 1, capitulo 3 19, p. 289 [ed. caSI.: Economiay sociedad, Mexico, Fondo de Cul
lUra Econ6mica. 1993].
J4 [sle razonamienlO rue presenraJo por Max Weber en panicular. Vease Economy
tlnd Society, volumen II. cal'ilulo 14, secciones 2, 5, p. 1128.
205
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BERNARD MAN1N
incentivo para cumplir sus promesas. Cumplir las promesas es una
norma social profundamente enraizada y romperlas arrastra un
estigma que puede acarrear dificultades cuando llegue la hora de la
reeleccion. Los represenranres, sin embargo, siguen siendo libres
para sacrificar la perspectiva de su reeleccion si, por circunstancias
excepcionales, otras consideraciones les parecen mas importantes
que su propia carrera. Y 10 que todavla es mas importante, pueden
confiar en que, cuando se presenten a la reeleccion, podran con
veneer a los votantes de que tenian buenos motivos para sus accio
nes, aunque hayan traicionado sus promesas. Como el vinculo
entre la voluntad del elecrorado y el comportamiento de los repre
sentanres elecros no esta garantizado rigurosamenre, estes siempre
retierien cierto grado de discrecion. Los que insisren en que en una
democracia representativa el pueblo gobierna a traves de sus repre
sentantes han de reconocer al menos que eso no significa que los
representantes tengan que llevar a cabo los deseos del electorado,
Libertad de opinion publica
Desde finales del siglo XVIII, la representacion se ha visto acompafia
da de la liberrad de los gobernados en todo rnornento para confor
mar y expresar opiniones politicas fuera del control del gobierno. EI
vinculo entre el gobierno represenrativo y la libertad de opinion
polltica fue establecido directamenre en los Esrados Unidos, gra
dualmente en Inglaterra y, tras un complicado proceso, en Francia.
La opinion politica publica libre requiere dos elementos. AI
objeto de que los gobernados puedan formarse sus propias opinio
nes sobre cuestiones politicas, es necesario que tengan acceso a
informaciones politicas, 10 que exige que las decisiones guberna
mentales se hagan publicas, Si los que estan en eI gobierno taman
sus decisiones en secreta, los gobernados solo tienen medios ina
decuados para formarse opiniones sobre cuesriones polfticas, Solo
a finales de siglo XVIII se ernpezo a aceptar en Gran Brerafia que los
debates parlamentarios fuesen del conocirnienro publico (con
206
I
__________ PRINCIPIOS DEL _
anrerioridad, el secretismo de los debates se consideraba una pre
rrogativa del parlarnento esencial para protegerse de las interferen
cias reales) 15. En Estados Unidos, las deliberaciones del Congreso
Continental y de la Convencion de Filadelfia fueron mantenidas
en secreto. EI primer Senado e1egido segun la Constitucion dcci
dio inicialrnente que sus discusiones fuesen secretas, pero la pracri
ca fue descartada cuatro afios despues 16. En Francia, los estados
generales de 1789 optaron desde el comienzo por el principia de
apertura publica y desde entonces todos los debates de las asarn
bleas revolucionarias tuvieron lugar en presencia de publico. Las
presiones (por no decir amenazas) procedentes de las tribunas de
los espectadores influyeron, como es conocido, en los debates de
las sucesivas asambleas revolucionarias. Los ejemplos frances y
estadounidense sugieren que, aunque se requiere cierta apertura ;l
actos politicos para rnanrener informados a los ciudadanos, no
precisa en cada una de las fases del proceso de coma de decisiones.
Es razonable pensar que el publico esradounidense tuvo en su con
junto mejor oportunidad para formarse opiniones acerca de su
Consritucion (entre eI final de la Convencion de Filadelfia y los
debates de ratificacion) que la que pudiera tener el publico frances
respecta a las diversas constituciones revolucionarias.
EI segundo requisito de la libertad de opinion publica es el de
la liberrad de expresar opiniones pollticas en todo mornento, no
solo cuando se vora en elecciones. No obstante, la relaci6n entre b
libertad de opinion y el caracter representativo del gobicrno no es
obvia. Parece que los gobiernos representatives establecieron la
libertad de opini6n porque sus fundadores se adhirieron al princi
pia liberal de que una parte de las vidas de las personas debe csr.u
libre de la influencia de las decisiones tomadas colectivamcnrc,
incluso las adoptadas por representantes electos. Se puede desd.
luego arguir, siguiendo la distincion popularizada por Isaiah Ber
lin, que la libertad de opini6n pertenece a la categoria de libcrradcs
'5 Vease Pole. The Gift ofGovernment. pp. 87-116.
,6 Ihid., pp. 117-40.
207
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-------------------------
- -- - -
BERNARD MANIN
nvgativas que protegen al individuo de las intrusiones del gobier
no. Enrendido asi, la libertad de opinion no tiene una conexion
intrlnseca con el caricter representative del gobiemo, ya que la
represenracion se ocupa de dar a los ciudadanos el control sobre eI
gobierno y, por 10 tanto, deasegurar una liberrad posiriva. Segun
csta interpretacion, enronces, el gobierno represenrarivo solo de
.fretose ha asociado con la libertad de expresion, unicarnente por
que los parridarios de la represenracion resulraron ser a la vez par
tidarios de la liberrad de conciencia.
No hay duda de que la libertad de opinion fue esrablecida tras
la libenad religiosa, que protege la esfera de las creencias intimas
[rente a la intervencion estatal. Hay, sin embargo, rarnbien una
importanre conexion inrrlnseca entre libertad de opinion y el
papel politico del ciudadano en eI gobierno representarivo.
Esro es parricularrnente evidenre en la Primera Enmienda a la
Constirucion estadounidense y en los debates sobre su adopcion.
La Primera Enmienda estipula: "EI Congreso no podra aprobar
ninguna ley conducenre al esrablecimiento de religion alguna, ni a
prohibir el libre ejercicio de ninguna de elias. Tampoco aprobari
ley alguna que coarte la libertad de palabra y de imprenra, 0 eI
derecho del pueblo a reunirse paclficarnenre y a solicitar al gobier
no reparaci6n de cualquier agravio. Por 10 tanto, la libertad de
credo y la liberrad de expresion polftica estan estrechamente rela
cionadas. Se debe rarnbien rnencionar que esta forrnulacion vincu
la las expresiones individuales y colecrivas de opiniones: la libertad
de creencia, que puede aplicarse a individuos, se une a los derechos
de asarnblea y presenracion de demandas, que son expresiones
coleerivas. EI caracter colectivo de una expresion alecta a su peso
politico: las autoridades pueden, sin asumir grandes riesgos, igno
rar las expresiones dispersas de las opiniones individuales, pero no
puedcn desconsiderar con facilidad a las masas en la calle, por muy
pacificas que sean, 0 las peticiones con miles de firmas. Par (dtimo,
<11 combinar en la misma cLiusula b libertad de reuni6n y la liber
rad de solicirar al gobierno la reparaci6n de malquier agravio, la
Primera Enmienda revel a claramenre su dimension politica; atane
_ .....
----------1
_
no solo a la proreccion de las expresiones colecrivas de opinion en
general, sino rarnbien a las dirigidas espedficamenre a las autorida
des con la intencion de obtener algo de elias. Como la Primera
Enmienda garanriza la libertad de ejercer el derecho de pericion al
gobierno a la vez que garanriza la liberrad de creencias, no esrablece
una mera liberrad negativa del individuo, sino tarnbien una via
para que los individuos actuen afirrnativarnenre sobre el gobierno.
EI debate que condujo a la adopcion de la Primera Enmienda
muestra, adernas, que sus consecuencias polfricas esraban clara
mente en la mente de sus aurores. EI mero hecho de que la cues
rion de las instrucciones y de los mandates imperativos fuese dis
cutida en csa ocasion evidencia que los parricipanres percibian una
relacion entre la liberrad de expresion y la represenracion. Incluso
diversos discursos, los de Madison en particular, muesrran aun
mas claramenre la irnporrancia politica de la Primera Enmienda.
Quienes habian propuesto y respaldado la adicion del derecho
a dar insrrucciones, afirrnaron que en un gobierno republicano el
pueblo debe rener derecho a hacer prevalecer su volunrad, Madi
son se declare en contra de la inclusion del derecho a dar instruc
ciones en la enrnienda, replicando que este principio era cierro en
unos aspectos, pero no en orros:
El senrido en el que es verdadero, hernos afirrnado el derecho suficien
temente can 10 que hemos heche [forrnular las enrniendas como fuc
ron propucstas y como fueron adoptadas]; si no queremos dccir nada
mas que eso, que eI pueblo tienc derecho a expresar y cornunicar sus
scnrirnienros y deseos, ya 10 hernos estipulado, EI derecho de libertad
)
de expresion esta asegurado; la libertad de prensa esta declarada fuera
l
de la accion de este gobierno; el pueblo puede posreriorrnenre dirigir
I
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se a sus representantes, puede asesorarlos en privado 0 declarar sus
sentirnientos a traves de peticion a todo eI organo; de todos estos
modos pueden comunicar sus descos . 17
I
17 Madi,'on. ;\Jdress to the Chamber of Representatives" (J 5 de agosro de 1789), en
i
,
Ann,lIs of COl/gress. The and ill Ibe COT/gress of the United States,
I
volumen l. citado en Kurland y Lerncr (cds.), The Founders' Constitution, p. 415,
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BERNARD MANIN
Los PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
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1
La libertad de opinion, entendida en su dimension polirica, apare
unicos que piensan de tal modo y, por 10 tanto, se tornan mas
ce, por tanto, como una contrapartida a la ausencia del derecho a
dar instrucciones. La libertad de opinion publica es una caracterls
tica dernocratica de los sistemas representatives, ya que proporcio
na medios para que la voz del pueblo pueda llegar a quienes
gobiernan, mientras que la independencia de los representantes es
claramente una caracterlstica no dernocratica de los sistemas
representativos. No se requiere de los representantes que ac
nien segun los deseos del pueblo, pero tampoco pueden ignorarlos:
la libertad de opinion publica asegura que esos deseos puedan ser
expresados y llevados a la atencion de los que gobiernan. Son los
representantes quienes roman la decision final, pero se crea un
marco en el que la voluntad del pueblo es una de las consideracio
nes en su proceso de toma de decisiones.
La expresion publica de opiniones es el elemento clave en esro.
No solo tiene el efecto de llevar las opiniones populares a la aten
cion de los que gobiernan, sino tarnbien el de conectar a los gober
nados entre sf. En realidad, esra dimension horizontal de la comu
nicacion afecta a la relacion vertical entre los gobernantes y los
gobernados; cuantas mas personas esten al tanto de las opiniones
de los dernas, mayor sera el incentivo para que los que gobiernen
tomen en cuenta esas opiniones. Cuando un numero de personas
coincide en expresar opiniones similares, todos son conscientes de
que no estan manteniendo una opinion particular. La gente que
expresa la misma opinion se da cuenta de la sirnilitud de sus visio
nes, 10 que les da una capacidad de accion que no tendrian de
haberse reservado sus opiniones. A medida que disminuye la sen
sacion de aislamiento de las personas, mas conscientes son de su
fuerza potencial, y seran mas capaces de organizarse y de ejercer
presion sobre el gobierno. La conciencia de una sirnilirud de opi
niones no siempre se traduce en organizacion y accion, pero es
habitualmente una de sus condiciones necesarias. Adernas, la
expresion publica de una opinion le da irnperu. Las personas que
albergan en silencio una opinion que es manifestada en alto por
otros cobran autoconfianza cuando descubren que no son los
210
inclinados a expresar esa opinion.
En realidad, una de las mas antiguas rnaximas del despotismo
es evitar que los subditos se comuniquen entre sf. Aunque con frc
cuencia los dictadores tratan de conocer por separado las opinio
nes de todos sus subditos y de formarse un cuadro global, tiencn
gran cuidado en guardarse esa informacion 18. En cambio, una de
las caracterfsticas distintivas de los gobiernos representatives es la
posibilidad de los gobernados de conocer en todo momento las
opiniones de los demas con independencia de la autoridad.
La expresion de una opinion polirica compartida raramentc
reune a todos los gobernados, ni siquiera a una mayorfa de ellos.
Es infrecuente que el electorado se exprese en su conjunto, salvo
en las elecciones, aunque puede suceder, La mayor parte del tiern
po, por 10 tanto, la expresion de opiniones publicas sigue siendo
parcial en el sentido de que es solo el punto de vista de un grupo
en particular, por muy extenso que sea. Los sondeos de opinion,
que en las ultimas decadas se han sumado a las formas mas anti
guas de expresion de la opinion publica, no son una excepcion a la
regia. Tarnbien los sondeos siguen siendo expresiones parciales de
la volunrad popular. Y no se debe solo a que se entreviste iinica
mente a un reducido ruimero de ciudadanos (las muestras reprc
sentativas, utilizadas como es debido, aseguran que la distribucion
de opiniones sea aproximadamente igual en la rnuestra que en cl
conjunto de la poblacion), sino rarnbien porque las preguntas las
elabora alguien en particular, 0 sea, las empresas de sondeos y sus
clientes, La poblacion entera expresa opiniones, pero solo sobre las
cuestiones elegidas por un grupo concreto de la sociedad. Adem-is,
los encuestados no pueden expresar cualquier opinion que deseen,
sino que han de elegir entre una serie predeterminada de alternati
vas. Es cierto que en las elecciones los ciudadanos tambien han de
optar entre una serie de alternativas (los candidaros) que no han
18 Sabemos, por ejernplo, que algunos gobiernos de los antiguos palscs cornunisrns llc
vaban a cabo ocasionales sondeos de opinion, asesorados incluso por expcnos occidcn
tales en la materia. Por supuesto. los resultados de los sondeos nunca se publicabau.
211
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I
BERNARD MANIN
__ . - _--0_
.lcrcrminado ellos mismos. Pero en las elecciones los terminos de
la opci6n que se ofrecen en definitiva a los votantes son un proce
so abierro a rodos (0 a rodos los que deseen ser candidates), mien
tras que en los sondeos las alternarivas entre las que han de elegir
los cncuestados siguen bajo el control exclusivo de las empresas de
sondeos y sus clientes.
De modo similar, las expresiones de opiniones politicas com
parridas raramenre proceden de la iniciativa esponranea de todos
los que las expresan (aunque rarnbien puede suceder). Habitual
mente, la iniciativa procede de un grupo aun mas reducido de ciu
dadanos que solicita la expresi6n de la misma opinion por parte de
un grupo mas grande. Par ejemplo, un pequefio grupo de rnilitan
res organiza una manifesracion e invira a otros a participar, 0 una
serie de personalidades desracadas inicia una pericion y solicira fir
mas. Aun aSI, una cierra medida de volunrariedad subsiste en la
expresion de quienes aceptan hacerse eco de la opinion en cues
ti6n. Pueden quedar al margen de la manifestacion 0 negarse a fir
mar la pericion; no hay castigo para tales negativas. Mas imporran
re es que la expresi6n de la opinion no fue obligada ni solicirada
por el gobierno. De nuevo, aqui los sondeos no se apartan de la
regia. En efecto, las empresas de sondeos y sus clientes no invitan a
sus encuestados a expresar una opini6n mas que otra, pero roman
la iniciativa al hacer algunas preguntas en vez de otras y al formular
las pregllntas del modo en que consideran mas apropiado. Los son
deos de opinion, por 10 tanto, no proporcionan opiniones mas
espontaneas de las que nos encontramos en las manifesraciones 0
periciones de firmas.
Un resurgimiento del ideal (0 de la ideologia) de la democracia
directa acorupafio al auge y proliferaci6n de los sondeos de opi
nion. Con los sondeos, se decia, al menos sera posible averiguar 10
que eI pueblo cree 0 desea verdadera y esponranearncnte, sin medi
clones que lo adulreren 19. Los derracrores respondfan que los
'" Un ejernplo notable de ran rudirnenraria opinion se puedc hallar en George Gallup
:. S,llIl F. Rae (1940): The PIILse OfDemocracy. Nueva York, Simon & Schuster,
.

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lOS.!'RINCIPIOS DEL GOBI!,RN9_ _. __ . _
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sondeos de opini6n no son mas que un modo de rnanipulacion de
t
la opinion, precisarnenre porque imponen preguntas que pueden
t
esrar bastanre alejadas de las preocupaciones populates y que son
it
respondidas por las personas con el fin de agradar al encuestador 0
por evitar aparecer como ignorante
20
Uno estd tentado de decir
t
qlle dicha practica no rnerece ni tanto crediro ni tanta culpa. Los
-)
sondeos de opinion, como las manifestaciones y las peticiones, no
..
proporcionan la opinion pura, sin disrorsiones del publico, Aun
que el medio de expresion, as! como la idenridad social de los
medidores y de los que expresan opiniones, varian entre sondeos

)
de opinion, manifestaciones y peticiones, en todos los casos las
)
opiniones responden a solicitudes mas que a la esponraneidad. A la
inversa, una vet. disipada la ilusion de que los sondeos revelan
)
espontaneamente 10 que piensa 0 preocupa al pueblo, no hay
)
motives para considerar que los sondeos sean mas manipuladores
)
que las convocarorias de manifestacioncs 0 las periciones de firmas.
As! que, rome la forma de manitesraciones, peticiones 0 son
)
deos, la expresion de la opinion publica habirualrnenre es parcial y
)
es emprendida par grupos reducidos, No obstante, desde el punto
)
de vista de quienes estan en el poder, merece la pena considerar en
el proceso de toma de decision incluso tan lirnitadas expresiones:
)
una opini6n manifestada en un momento por un grupo en parti
)
cular puede llegar a difundirse, el grupo puede estar suficienre
)
mente organizado y sus opiniones ser 10 bastanre influyentes como
)
para que sea dificil ignorarle, 0 una serie de sondeos puede llegar a
,
presagiar el resulrado de unas elecciones pr6ximas. Los que estan )
en el gobicrno deben estimar estes diversas probabilidades y deci
)
, ,
dir en consecuencia que irnporrancia desean otorgar a tal 0 cual
..t
opinion. .
Aparte de las situacioues en las que el pueblo
J
el orden publico y compelen a quienes estan en el gobierno mediante

2\' Vcase, por ejemplo, Pierre Bourdieu (e.o. 1972): L'opinion publique n'exisre pas,
)
('11 su QuestiolH de SocioloK/e, Paris, Editions de Minuit, 1980. pp. 222-34; Pierre Bour
dieu, Questions de poliiique.., en Acus de la Recherche en Sciences Sociales, 17 de sep
riembre de 1977.
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212 213

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BERNARD MANIN
un completo pulso de fuerza, la unica voluntad vinculante de los
ciudadanos es la expresada en las votaciones. Con independencia de
las votaciones, sin embargo, los gobernados siempre tienen la posibi
lidad de manifestar una opini6n colectiva que difiere de la de los
representantes. Generalmente se denomina opini6n publica a esa
voz colecriva del pueblo que, aun sin poder vinculante, siempre
puede llegar mas alia del control de los que estan en el gobierno 21
La liberrad de opinion publica distingue a los gobiernos repre
sentativos de 10 que se ha denominado representacion absolura,
cuya mas notable formulaci6n se puede encontrar en Hobbes.
Para esre auror, un grupo de individuos constituye una entidad
polltica unicarnenre cuando ha autorizado a un representante 0 a
una asamblea a acruar en su nombre y se someten a el. Antes de la
designaci6n del representante y con independencia de su persona,
el pueblo carece de unidad; son una multitudo dissoluta, una rnul
titud desbandada. EI pueblo s610 adquiere acci6n polfrica y capa
cidad para expresarse a traves de la persona del representante. Una
vez aurorizado, sin embargo, el representante reemplaza cornpleta
mente a los representados. No tienen mas voz que la suya 22. Esta
21 EI terrnino es convencional. La serie de discusiones provocadas por la nocion de opi
nion publica en estos ulrirnos afios no resultaron ser mas que disputas terminologicas, si
bien los detalles de los razonamientos presentados tuvieron a menudo un verdadero
interes. EI estudio historico de los diversos significados dados al terrnino desde su inven
cion en el siglo XVlll (desde Rousseau, los fisiocratas a Necker, pasando por Bentham,
Tocqueville, Mill y Tarde, hasta Schmitt, Habermas y Noelle-Neumann) es una em pre
sa que esta cornpleramente justificada, pero lIenatia todo un volumen. Habiendo reali
zado algunas investigaciones sobre la materia, considero que la definicion que adopto es
consecuente con el elemento cornpartido por los diversos significados que (sirnultanea 0
sucesivarnente) se han atribuido al terrnino opinion publica , No obstante, en el con
texto del razonamiento que aqul se desarrolla, esta definicion puede considerarse estipu
lativa en exceso. EI razonamiento atafie a la existencia y a la influencia sobrc los gobier
nos representativos de las opiniones que los gobernados pueden expresar en cualquier
momento fuera del control del gobierno. EI termino ernpleado para denotar el fenorne
no constituido por esas opiniones, hablando en sentido estricto, no tiene consecuencias.
22 Vease Hobbes (e.o, 1651): Leuiatdn, edicion de C. B. Macpherson, Harmonds
worth, Penguin, 1968, P: 220 (capitulo 16), y el capitulo 18 [ed. cast.: Madrid, Alianza
Editorial, 1989]. La naturaleza absoluta de la represenracion en Hobbes es analizada de
un modo perspicaz en H. Pitkin (1967): The ConceptofRepresentation. Berkeley, Uni
versity of California Press, PI'. 15-27.
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2U I
Los PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
--------_._._---- ---_.----_._------ ------
sustitucion total es precisamente 10 que imposibilita la liberrad de
opini6n publica. EI pueblo siempre puede manifestarse como una
entidad politica que goza de una unidad (habitual mente incorn
plera) independiente del representanre. Cuando un grupo de per
sonas dan instrucciones a sus represenranres, cuando las rnasas sc
reunen en las calles, cuando se presentan periciones 0 cuando 10.,
sondeos sefialan una tendencia clara, el pueblo se manifiesta corm I
una entidad polirica dotada de voz distinra de la que les gobiel"ll;l.
La libertad de opini6n publica mantiene abierta la posibilidad de
que los representados puedan hacer oir su voz en todo memento.
EI gobierno representativo es, por 10 tanto, un sistema en cI quc
los represenrantes nunca pueden afirrnar con completa confianza y
certeza nosotros el pueblo.
EI autogobierno popular y la represenracion absoluta conduc-u
ala abolicion de la diferencia entre los que gobiernan y los que SOil
gobernados, el primero por convertir a los gobernados en goher
nantes, la segunda porque sustituye a los representanres por los
que son representados. EI gobierno represenrativo, por otro lado,
mantiene esta diferencia.
El cardcterperiodic de las elecciones
La caracterlstica mas importante de los sistemas representarivov,
que permite a los vorantes influir en las decisiones de sus reprcscll'
tantes, es el caracrer peri6dico de las elecciones. En efecro, las cle<
ciones peri6dicas proporcionan uno de los incentivos clavcs a I(i-:
que gobiernan para que tengan en cuenta a la opinion publica, i ,t lS
representantes sin duda tienen muchas razones para haccrlo a,i,
pero la mas poderosa es que los carnbios de la opinion Pl'lhlicl
pueden prefigurar los resultados de las e1ecciones siguientes.
EI gobierno representative no se basa s610 en la elcccion de 1m
que gobiernan, sino rarnbien en que son elegidos a inrervalos n:gu
lares. A menudo se pasa por alto esta segunda caracreristica 0 v'
tiende a dar por supuesta. Son sorprendentes las escasas mcncio
215
r------.............
1
--
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BERNARD MANIN
lies de [a naturaleza peri6dica de las elecciones en la tcorfa de la
dcmocracia de Schumpeter, Aunque, como hemos visro, Schum
peter presenta su definicion de democracia como mas cercaria a
una realidad observable que la concepcion clasica, no incluye eI
hccho empirico de que la competencia electoral es periodica. Una
vel, formulada su concepcion, Schumpeter afiade, es cierro que
irnplicitamente reconoce el poder del pueblo para despachar
gobernantes
2J
No obstante, eI principio de que el electorado e1ige
a sus gobernantes mediante un proceso electoral cornpetitivo para
nuda implica logicamcnte que eI e1ectorado pueda desalojar tam
bien regularmente al gobierno del poder. Aunque hay que recono
ccr que desde finales del siglo XVIII ambos principios siempre se
han asociado en la pracrica, eso no justifica la afirmacion de que eI
segundo este de algun modo contenido en el prirnero.
En realidad, es basrante posibte concebir una situacion en la
que la posicion de gobernanre pueda ser canferida por la voluntad
de los gobernados tras un proceso comperitivo, pero de un modo
definirivo, eligiendolo, por ejernplo, de por vida. Tal sistema no es
solo una posibilidad logica: ha sido propuesto en la realidad. En la
Convencion de Filadelfia, Hamilton propuso que eI cargo de pre
siderite fuese vitalicio". Cabe concluir de ello que eI principio de
la eleccion viralicia fue rechazado deliberadamente y por razones
concretas pOl' los fundadores del gobierno represcnrativo, Ade
111,1S, es inmediatamente aparente que un sistema de elecciones
vitalicias posee una importance propiedad: deja a los votantes sin
medics efectivos para influir sobre las acciones de los gobernan
res una vez elegidos. Los cardenales e1igen al papa, pero eso no Ie
hace menos independiente de ellos en sus acciones. En cambio, si
los gobiernos son sometidos regularmente a eleccion, pueden ser
cambiados si su actuacion no ha resultado satistactoria para los
voranres. Y como es razonable suponer que el prestigio y los
'i Schumperer, Clpitaliml. Socialism, and Democracy, p. 269.
" Hamilton, discurso del 18 de junio de 1787, en M. Farrand (ed.) (966): The
!<'cords of d,c hdmd COII/lel/rion oJl :'87. 4 vols., New Haven, Yale University Press,
volumen l, pp. 289-92.
216
I
I

Los PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
- _. -
beneficios que campona la posicion de gobernante les suele susci

tar habitualmenre el deseo a ser reelegidos, parece que tienen

morivos para rerier en cuenta los deseos del electorado cuando
toman decisiones.
1 principio del consenrimiento popular renovado regularmen
te distinguc a los gobiernos represenrativos de formas de gobierno
'''"J

'"
juzgadas como legitimas por Grocio, Hobbes 0 Pufendorf. Para
estes, el consentirniento popular, una vcz ororgado, es causa sufi
ciente para el establecirnienro de un gobierno legitimo, ya sea en eI
..,.

caso de un soberano que tenga derecho a designar a un sucesor, 0 ')
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I
I
I
en el de una dinastia. Segun estos autores, el pueblo puede de una
uez y por todas transferir a alguna enridad su derecho a gobernarse
y tal transferencia es Fuente valida y suficiente de legitimidad
mienrras se consienta librernente ". Entre los teoricos del derecho
natural moderno, s610 Locke menciona la necesidad de renovar eI
consentimienro mediante la eleccion regular del parlarnenro. No
se puede entender el gobierno representativo sin mencionar eI
papel del tiempo.
Las preferencias de los vorantes sobre las politicas futuras solo
pueden ejercer una inAuencia lirnitada en las deeisiones publicas,
ya que, como se ha sefialado con anterioridad, cuando los voranres
e1igen a un candidato con la pretension de ver realizado su progra
rna, no tienen garantias de que eI candidate no romped. su prome
sa electoral. Por otro lado, al requerir que los e1egidos respondan
sobre una base regular ante quienes les eligen, eI sistema repre

..

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senrativo da a los votantes la capacidad efectiva de despachar a
los gobernantes cuyas politicas no encuentren su aprobacion. Los
ciudadanos no emplean necesariamerite su voto para expresar
2' Grocio, Hobbes y Pufendorf rcsnlran que con el conseutirnienro para que se esra
blczca UII gobic:rno, el pueblo transfiere a perperuidad Sll derecho a gobernarse, 1 esra
blccimieruo de un gobierno cs, por 10 tanto, similar a la alienacion de la propiedad; una
person,1 aliena una propiedad CU;\I1JO fa vende, perdiendo con clio para siempre rodo
derecho sobre ella. En carnbio, en un sistema de eleccioncs regulares, eI pueblo s610
rransticre rernporalmenre e1 derecho d gobernar. En ese senridn, las elecciones a imerva
los regulares deben ser consideradas como la marca de la naruraleza inalienable de la
soberanl;1 del pueblo.
217
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BERNARD MANIN
preferencias en cuanto a polfricas publicas, pueden tarnbien elegir
(0 no degir) sobre la base del caracter de los candidatos ". Pero
son capaces al menos, de asf quererlo, de usar su voto para expresar
preferencias sobre las politicas seguidas 0 que sean propuestas,
En una situacion en la que los representantes estan sujetos a
reelecci6n, cada nueva elecci6n perrnite a los votantes expresar dos
tipos de preferencias respecto a la polltica publica. EI pueblo
puede emplear su voto para expresar rechazo y hacer que los titula
res de los cargos abandonen la pollrica del mornento, 0 pueden
usar su voto para conseguir que se aplique la polirica propuesta,
Obviarnente, esos dos tipos de preferencias se pueden combinar
en proporciones variables. No obstante, ante la ausencia de man
datos imperativos, ambos tipos de preferencias no tienen la misma
eficacia. AI no reelegir a los titulares de cargos, los votantes evitan
efectivamente que prosigan con una politica rechazada, pero al
elegir a un candidato por proponer una politica particular no
estan necesariamente consiguiendo la adopci6n de dicha politica.
En el gobierno representative la negaci6n es mas poderosa que la
afirmaci6n: la primera constrifie a los que estan en el poder, mien
tras que la segunda sigue siendo una aspiraci6n.
Cabe, sin embargo, planrearse que grado de control puede real
mente ejercer el electorado a traves de su capacidad para despachar
a los gobernanres. Como los ciudadanos son incapaces de imponer
a los gobernantes la persecuci6n de una politica particular, al des
tronar a representantes cuyas pollticas en dererrninadas rnaterias
sean rechazadas, no pueden asegurar que la acci6n del nuevo
representante vaya a ser diferente a la de su predecesor. Imagine
mos una situaci6n en la que un gobierno (0 administraci6n) es
destituido porque durante su mandate se incremento el paro y la
oposicion gana las elecciones con la promesa de restaurar el plene
empleo. Una vez en el poder, sin embargo, decide no rnantener su
promesa, bien porque en realidad no era sino ret6rica electoral, 0
porque aillegar al cargo descubre nuevos datos que Ie convence de
26 Sobre este punto, veanse los razonamienros expuestos en el Capitulo 4.
218
Los PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
--_._.._.. _-------_._----------------------_.-, _._-,------
que una polfrica de pleno empleo es impracticable. Los miembros
del nuevo gobierno, sabiendo que el desernpleo condujo a la
derrota de sus predecesores, tienen razones para creer que tarnbicn
puede conducir a su propia derrota en las siguientes elecciones.
No obstante, para obviar esa eventualidad, pueden decidir dar
motivos de satisfacci6n a los votanres en otros campos, por ejcm
plo cornbariendo la delincuencia con mayor vigor que antes. Se
sacaria, entonces, la conclusi6n de que la capacidad para destiruir
a gobiernos cuya polftica es rechazada no perrnite realrnente a los
votantes orientar el rumbo de la pollrica publica.
Se siente intuitivamente que las elecciones peri6dicas dan a los
gobernados cierto control sobre la conducci6n de los asunros
publicos, pero no esta claro por que esto haya de ser asf, dada la
ausencia de mandates imperativos y de promesas electorales vin
culantes. Los teoricos de la democracia, como Robert Dahl, quc
resalta la importancia de las elecciones peri6dicas y razona que esre
caracter recurrente hace a los gobiernos responsables 0 centro
lables ante los votanres, no logran mostrar el mecanismo preciso
por el que las repetidas expresiones de los votantes afecran a las
decisiones publicas.
EI mecanismo central por el que los votantes influyen en ]a.,
decisiones gubernamentales resulta de los incenrivos que los siste
mas representatives crean para los que ocupan cargos: los repn-,
sentantes que son objeto de reelecci6n rienen un incentive en
anticipar el juicio futuro del electorado de las politicas que pcrsi
guen. La perspectiva de un posible cese ejerce un efecro sabre las
acciones del gobierno en todo mornento de su mandaro, l.o
representantes que persiguen el objerivo de la reelecci6n ticncn cl
incentivo de asegurar que sus decisiones acruales no provoquen 1I1l
rechazo futuro por parte del electorado, Por consiguiente, han lIL
tratar de predecir las reacciones que generaran esas decisiones lO
incluir esa predicci6n en sus deliberaciones. Por decirlo de orro
modo, en todo mornento esra en el interes de gobierno tcner en
cuenta en sus decisiones presentes el juicio que los votantes har.in
de ellas. Ese es el canal por el que la voluntad de los gobernados
219

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BERNARD MANIN
,'Ill ra ell los calculos de los que esran en el poder. En el ejernplo
ames citado de un nuevo gobierno combatiendo la delineueneia
L'I1 lugar de rrarar, como habia prornerido, de reducir el nivel de
desempleo, la consideracion de la voluntad popular rendra un
11apel en los calculos. La que de verdad sucede es que los que esran
en cl podcr parten del supuesto de que, llegadas las elecciones
siguicnres, los vorantes cambiarin su orden de preferencias y daran
l11;lS peso que antes a las consideraciones sobre la ley y el orden.
Como los que acceden al poder saben que su posibilidad de reelec
l i('ll1 depcnde de que su prevision haya sido correcta, rienen un
poderoso motivo para no realizarla a la ligera.
Schumpeter no logro captar la importancia central de la antici
pacion en la toma de decisiones de los representantes por creer
erroncarnente que la demoeraeia represenrariva podia redueirse a
la seleccion competitiva de los que taman decisiones, y que podia
dcspachar como mito la idea de los votantes influyendo sobre e1
contenido de las decisiones publicas,
Sin embargo, si el meeanismo central por el que los vorantes
pucden influir en la politiea publica reside en la eapaeidad de anti
cipacion de los gobernanres, esramos ante una irnplicacion clave.
l.o que han de anricipar los que estan en el gobierno para evirar ser
despedidos de los cargos por las urnas es un juicio de sus politicas
'jUl', en el memento en el que se exprese, se relacionara con el
pasado. Asi, los votanres influyen en las decisiones publicas a tra
yes del juicio rctrospectiuo que sus representantcs anticipan que
haran los votantes, Esto no sllpone afirrnar, por ejernplo, que los
votantes basen general mente sus decisiones electorales en conside
raciones retrospectivas, aunque algunos estudios empiricos si sefia
tall la importancia de la dimension retrospectiva en el actual com
portamiento electorai
ll
. EI razonamiellto es mas bien qlie, en vista
de la estrucrura institucional y de los incentivos que crea a los
n:prescntantes, es votando de un modo retrospectivo como mas
E1 eswdio empirico c1:\sico de la l'Q[aci6n reuospec[iva es cI de 1\1. Fiorina (1981):
!I"/I'oJ/,,'crit'e in Amerimn National Electiom, New Haven, YaleUniversity Press.
220
1
I

Los PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIYO
- - - --, - --------
probablernenre van a influir los votanres sobre las deeisiones de los
que gobiernan. Puede que los vorantes no se cornporten asi, por
supucsto, pero en tal caso, estan concediendo mayor libertad de
accion a sus representantes. En otras palabras, en un sistema repre J
sentarivo, si los ciudadanos desean influir sobre el rumbo de las
)
decisiones publicas, deben votar sobre la base de consideraciones
)
rerrospectivas 28.
Se suscita la cuestion de si cs plausible que el pueblo vote sobrc
)
la base de consideraciones retrospectivas cuando la elecei6n de
)
representantes es, por definicion, un acto de consecuencias futu

ras, Por que ha de compOrtase el elecrorado como un dios, repar

tiendo recompemas y castigos? Cuando los ciudadanos voran, tie
)
nen puestos sus ojos invariablcmente en el futuro. No obstante,
)
rienen efectivamente buenas razones para ernplear el historial de
)
los candidates como criteria de decision en un acto que se pagari
en el futuro. Saben (0 al menos serla razonable para ellos que 10
)
supieran) que las promesas electorales no son vinculantes y que es

frecuente que los que sean elegidos no las mantengan. Asi pues,
desde su PUnto de vista, sera razonable que no presren arencion a
los programas de' los candidatos en la creencia que sus hisroriales

ofrecen rnejor modo de prcdecir su conducta futura que sus pa

)
labras. Ademas, incluso asumiendo que los votantes opten por
)

28 S" ha mosrrado, mediante un modclo formal, que la votacion retrospectiva no
capacita de hecho a los ciudadanos para conrrolar a sus representantes; veasc ]. Fere
)
john, "Incumbent performance and electoral control, en Public Choice, volumen
50, 1986, 1'1'. 5-25. En d modele de Fercjohn, eI control de los voranres mediante
voracion rerrospecriva presupone dos condiciones: I) el elecrorado ha de votar exclu

sivarnenre sobre la base de consider.iciones rerrospecrivas: y 2) al evaluar una actua )

cion de los reprcsenranres. los vorantes han de rener en cuenta dares sociales y econo
micos aJladiJ'h (por e;emplo, cl incremento (O[al del desempleo durante el mandaro
)
de lo.s rel'reselH3lHes) mas que su Sint3cion personal (pnr "jemplo, el hecho de que
perdie[an su empleo durante ese periodo). l'e[ejohn resume 1a segunda pr(condici6n

afirmando que, I'"ra ej"rcer Lomml eK'nivo sobre sus representantes, los votantes
t
hall de ser mas sociouopicos que I'ur.lmellle individualis[as. Ha de seflalarse [am
bien que en es[c modelo, s610 hay un representanre (0 partido) al que los votantes

J
)
han de reelegir 0 no. Aparentemen[l:, la aproximacion m:uema[ica :t una simacion en
la que los que es[an en los cargos compi[en con ouos candidaws compona mayo res
ditlcuhades.
,
,t
221
,;

..
BERNARD MANIN

l
prestar alguna atencion a las promesas de los candidatos, saben, 0
deben saber, que la credibilidad de tales promesas es una cuestion
abierta. No es razonable por su parte suponer que los candidatos
vayan a cumplir necesariamente sus compromisos, pero uno de los
pocos medios disponibles para evaluar cuanta confianza se puede
depositar en los compromisos de los candidates es el modo en el
que se comportaron en el pasado. En ambos casos, por 10 tanto,
puede ser razonable que los votantes empleen el cornportamiento
pasado de los candidatos como criterio para las futuras decisiones.
Por supuesto, la capacidad de los votautes para formarse un jui
cio retrospective y la eficacia de tal juicio presuponen condiciones
,
institucionales que no siempre se obtienen en los gobiernos repre

j
sentativos existentes 0 que se adquieren solo en grados variables.
Tres condiciones son de particular importancia. Primera, los
votantes deben ser claramente capaces de asignar responsabilida
des. AI respecto, los gobiernos de coalicion 0 los arreg/os institu
cionales que favorecen la creacion de gobiernos de coalicion (la
representacion proporcional, por ejernplo) perjudican los juicios
retrospectivos. Con gobiernos de coalicion, cuando el electorado
desaprueba una polfrica particular, los miembros de la coalicion
pueden acusarse mutuamente de la responsabilidad por las deci
siones impopulares. Si una politica es el resultado de intrincadas
negociaciones entre una serie de socios, es extremadamente diflcil
para los votantes asignar las culpas si la polirica provoca su recha
zoo Segunda, los votantes han de poder destituir del poder a los
que consideren responsables de la politica que rechazan. Tambien
aqul la representacion proporcional se pone en medio de las san
ciones retrospecrivas ". Finalrnente, si quienes ocupan los cargos
tienen acceso a recursos de los que no disponen sus oponentes
29 Sobre estos puntos, vease G, Bingham Powell (I 989}: Constitutional design and
citizen electoral control, en Journal of Theoretical Politics, volurnen I, pp. 107-30;
G. Bingham Powell, Holding governments accountable: how constitutional arrange
ments and party systems affect clarity of responsibility for policy in contemporary
democracies .., documento presentado en la reunion de 1990 de la American Political
Science Association (rnanuscriro).

222
.,
Los PRiNCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
- --------- ------------_._
(como puede ser emplear a funcionarios para que ayuden a difun
dir mensajes electorales), el mecanismo de las sanciones retrospec
tivas queda difuminado debido a que, desde el punto de vista
estructural, a los votantes les resulta mas diffcil no reelegir a un
representante que volverlo a elegir.
Queda, no obstante, el hecho de que, dada la estructura insti
tucional del gobierno representativo y el deseo de los que estan en
los cargos de retener el poder, es el juicio retrospectivo del electo
rado el que cuenta en las deliberaciones de los que tornan las deci
siones. Si los representantes asumen que los votantes aclararan sus
ideas en las proxirnas elecciones solo sobre la base de los progra
mas presentados en esa ocasion, tendran plena libertad de acci6n.
En el presente podran perseguir cualquier politica que deseen,
diciendose a si mismos que habra mucho tiempo en la proxima
carnpafia electoral para proponer un programa que sea 10 suficien
temente atractivo para el electorado como para hacerlos volver al
poder.
Se debe !lamar la atencion sobre otra propiedad clave del
mecanismo de la sancion retrospectiva. 1 arreglo deja la mayo
ria de las iniciatiuas a los que estan en el gobierno. Los represcn
tantes no son absolutarnente libres para to mar todas las decisio
nes que quieran, pues deben actuar de modo que no provoquen
el rechazo de los votantes al final de sus mandatos. Pero rienen
un margen de libertad mucho mayor que si tuvieran que !levar a
cabo las opciones prospectivas del electorado, Cabe, por ejem
plo, la posibilidad de que se embarquen en una politica apoyada
exclusivamente en su propia autoridad y hasta contraria a los
deseos del pueblo, si pudiesen anticipar que, una vez en vigor,
esa polltica no va a provocar rechazo. Es factible, por consi
guiente, revelar al electorado que una politica sobre la que los
votantes no tenlan idea 0 que no querian en el momento de su
adopcion puede ser efectivamente una que acaben encontrando
satisfactoria.
Imaginemos una crisis econornica marcada por una alta rasa de
paro y un gran deficit publico. Si los que llegan al poder dererrninan
223

BERNARD MANIN
que la crisis se debe escncialmente a pocas inversiones ernpresaria
les, pucden decidir aurnentar los impuestos (algo que presumible
mente no gustaria a los votantes) con el fin de reducir el deficit
publico y la necesidad de que el gobierno se endeude en el merca
do de capitales, Si su diagnostico es correeto, los tipos de interes
bajar.in, las empresas seran capaces de financiar mas econornica
mente sus inversiones y volveran a conrratar, Los que estan en el
gobierno pueden considerar que el elecrorado rendra en cuenta su
rcduccion del paro.
Muchas pollticas aparecen bajo otro prisma segun se conside
ren sus efeetos inrnediaros 0 a largo plaza, 0 incluso si se miran
antes 0 despues de su aplicacion ?". Como la estimacion retrospec
tiva de poliricas solo se produce durante las elecciones y no inme
diatarnente despues de cada iniciativa, la mayor parte del tiempo
los vorantes no tendran que pronunciarse sobre la iniciativa, sino
sobre la misma decision y sobre los efectos que produjo con el
tiempo. Excepto en el casu de las decisiones tornadas antes de una
eleccion, los votanres estan, consecuentemente, en condiciones de
evaluar las decisiones publicas a la luz de sus consecuencias. Si el
pueblo se gobierna a si mismo, can el fin de tornar decisiones
racionales tendria que poder anticipar sus consecuencias; en el
gobierno representative, el estuerzo de anticipaci6n requerido par
el pueblo es menor, pues las consecuencias de las decisiones publi
cas ya se habran manifestado, al menos en parte, cuando el pueblo
pronuncie su veredicto.
\lI Un ejemplo notable de la segunda categoria de pollticas que Sl:' mencionan aqui es
anulizado POt R. Fernandez y D. Rodrik (1991), en "Resistance to reform: statu quo
bias in the presence of individual specific uncertainty, en American Economic Review.
volurncn 8) , 5. diciembrc, pp. 1146-55. En d articulo se estudia una polltica que, una
vcz implanrada, producira un pequefio beneficio a un gran mirnero de individuos
mienn as i.upondra alIOS costes a OlrO muy reducido. No obsrante, lJ gellle no sabe de
,nllt'm'lno si esradn enue los beneficiados 0 los perdedores. En rales condiciones. la
utilidad esperada de la polfrica en cuesti6n es negativa para lin gran numero de perso
ILlS. As. que nunca habra una ma)"oria a fa\or de su adopci6n eX mite. No obstante. una
\'ez. aplicada la polirica. y al..abJ.da la incellidumbre sobre la idenridad de los ganadores I
y de los perdedores. rendd la aprobaci6n de la mayo ria que hayJ. salido beneficiada.
Habra. por 10ralllO, una mayo ria ex post que \a respaldarj.
224
I
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j
Los PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENlATIVO ~
- --- - ~ - ~ - ,
Por 10 tanto, la esrrucrura institucional del gobierno represenra
tivo da una forma basranre espedfica a la relaci6n entre los elegidos
y el e1ectorado, una diferente a 10 que cI senrido cormin y la ideolo
gia democratica imaginan. Confiere influencia sohre eI cursu de la
polftica publica a los ciudadanos que juzgan retrospectivamente las
accioncs de sus represenranres r las consecuencias de tales acciones,
no a los ciudadanos que expresan zv ante sus deseos sobre acciones
a ser emprendidas. En cI gobicrno representarivo, cl electorado
juzga expostfilcto las iniciativas tomadas de un modo relativamente
autonorno par los que esran siruados en el poder. A rraves de su jui
cio retrospectivo, el pueblo gOla de verdadero poder soberano. L1e
gado eI mornenro de la cleccion, cuando se ha dicho todo a favor y
en contra de las poliricas de los que estrin en los cargos, eI pueblo
presenta su veredicto. Contra este veredicto, sea correcto 0 erroneo,
no hay apelacion; ese es el aspecro dernocrdricr, de la eleccion. No
obstante, roda eleccion es rarnbien una opci6n inseparable en
cuanro al futuro, ya que se rrata de nornbrar a quienes gobernaran
manana. En csre, en eI aspecto prospecrivo, las elecciones no son
democraticas porque los gobernados son incapaces de imponer a
los gobernalltcs que lIeven a cabo la polfrica por la que les eligieron.
De nuevo, consiguicntemente, volvemos J encontrarnos, den
tro de una sola accion, la misma combinaci6n -aunque esra vez
de forma distinra y en la conduccion de poliricas publicas-i- las
dimensiones democraticas r no dernocraricas que vefarnos al
caraccerizar Ia eleccion considerando su procedimiento de selec
cion de individuos. Tenemos aquf, sin embargo, la paradojn adi
cional de que como mejor estan capacirados los voranres para
influir sobre el futuro es considerando el pasado,
fuicio mediante la discusion
Se ha vuelto un lugar comun consiuerar que al gobierno represen
tativo se Ie juzga y justific6 en lin principio como gobierno por
discusi6n. Los analisis de Carl Schmitt parecen haber renido un
225
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pape! clave en la difusi6n de esa interpretacion 31. Cabe sefialar, no
obstante, que los textos cirados por Schmitt en apoyo de su opi
ni6n proceden principalrnente de! XIX, cuando e! gobierno repre
sentativo ya no era una innovaci6n. Cita con mucha menor fre
cuencia escritos 0 discursos de los siglos XVII y XVI1I, periodo en el
que se formularon y aplicaron por primera vez los principios del
gobierno represenrativo". Las virtudes de la discusion cierrarnen
te son ensalzadas por Montesquieu, Madison, Sicyes 0 Burke, pero
es un terna al que dedican mucho menos espacio que Guizat,
Bentham 0 posreriorrnente John Stuart Mill. La discusi6n no llega
siquiera a mencionarse en e! Segundo Tratada sobre el gobierno de
Locke. Y ni los padres fundadores americanos ni los consrituyenres
franceses de 1789-91 definen e! gobierno representative como
gobierno por discusion, Adernas, la formula de gobierno por
discusion es bastanre conFusa. No indica exacrarnenre que lugar
se supone que va a ocupar la discusion en e! gobierno. ,Se piensa
que dirige todas las fases de! proceso de rorna de decisi6n 0 sola
mente algunas? ,Significa la Frase que, en cl gobierno reprcscntati
YO, como en la conversacion perpettla tan querida de los roman
ticos alemanes, todo esra sujeto a interminable discusi6n?
Aunque la discusi6n no figura tan prominenrernente en las for
mulaciones de los invenrores del gobierno representative como en
las reflexiones del XIX, no hay duda de que, desde los odgenes del
gobierno representarivo, la idea de la representacion estuvo asocia
da a la discusi6n. Hall6 expresi6n en un arrcglo, adoptado en
Gran Bretafia, en los Estados Unidos y Francia. por e! que los
representantes gozan de absoluta libertad de expresion dentro de
los muros de la asamblea. S610 mediante la introducci6n inrerrnedia
Vease. en particular, C. Schmirr (1923) (1926): JJie GeistesgescIJichtlirbe Lage deshett
tigen Parwmentarismus led. casto: 1 parlt1fllentrrrismo rrNllal, Madrid: Tecnos, 1990]; 0
C. Schmirr, (1928): Verjirssungslehre, Munich, Duncker & Humblot. 24, pp. 315-/6.
Schmitt depende sobre todo de los rex(Os recopilado.1 por Guizat en su Histoire des
origines dll gouvernement reprise11tatif (Brusclas. 1851); vease Schmirr, The Crisis of
Pariiamewrrry Democrrrcy, pp. 34-5. Sobre el papel de la discusion y la ..soberania de la
razon en Guizat. "ease Pierre Rosanvallon (1985): Ie Moment G"izot, Pads, Galli
mard, pp. 56-63,87-97. Schmill cita tambien a Burke, Belltham y James Bryce.
226
.-

de la noci6n de asamblea se puede enrender e! vinculo entre
sentaci6n y discusion. Siempre se ha concebido y jusrificado el
gobierno representarivo como un sistema politico en eI quc la
asamblea representa un papel decisive. Se puede imaginar, COIlIO
sefiala correctamente Schmitt, que la representaci6n podrln scr cl
privilegio de un unico individuo nombrado y nurorizado pOi (1
pueblo". Es, no obstante, una verdad innegable que cl gobicri \('
representativo ni fuc propuesro ni establecido como lin regi lilt '11
en el que el poder se conffa a un unico individuo elegido por (,
pueblo, sino como regimen en el que la autoridad colecriva OClIJl;1
una posicion central. Schmitt y otros autores posteriores van, si Il
embargo, mas alla de sefialar la relaci6n entre la idea represental iv.t
yel papel de la asamblea; inrerpretan ellugar preemincntc Olorg;l
do a la asarnblea como consecuencia de una previa y mas fumh
mental creencia en las virtudes del debate en el scno de [a alii ()I i
dad colectiva y en el principia del gobierno de la verdad (verilrl,
non auctoritas ftcit legem)H. Segun esta interpretacion, la cstrucui
ra de las creencias que justifican el gobierno represenrarivo, deilill
do como gobierno por asamblea, serfa como sigue: [a verdad 1);1 ,It
hacer la ley, el debate es el medio mas apropiado para dcrcrmi
nar la verdad y, por 10 tanto, la autoridad polirica central clcbcsci
eliligar de debate, 0 sea, un parlamento.
3.1 Si por rnor ivos pracricos y recnicos los represenranres del pueblo pucdrn dc, itlit ""
Ingar del rnismo. enronces cicrtamcnre un solo rcpresenranrc asignado Pll<'lk {;l"d,i,'"
decidir eu cl nombrc del pueblo. Sin dcjar de scr dcrnocratiro, Iaargurnelllaci,'", itt,'"'!'
carla un ccxarismo alltiparlamenrario (Schmitt, Tbc Crisis of I'llrlitllllf"llf'/l)' 1)('/;/1'" ,',
p.34).
',j Schmitt. 71Jc Crisis o/I\Tr!i"fllel't,'I')' Democracy PI" 35. 43. I.a idca cs ""':11'1,,11. ,i
con rodo dcrallc por Iurgen Habermas (e.o, 1962). en 7IJe Strtlt"tlll'tll hil/ifrllllidlillll "I
the Pub/it' Sphel'e, C,ll11bridge, MIT Press, 1989 red. cast.: HiJ1IJI'i'l)' (I'/Ii," tI"!11 ,,/,ill':"',
publicrr, Barcelona, GustaVO Gili. 1982]. Schmitt traza Ull par:delislllO cntrc ,1 \'..10' "',,'
gado al dcbate por los parridarios del parlal1lenrariSJl1o)' los meriros dclnll'lod" "ns,d,
dos por los liberales ... E.s exacral11enre 10 rnisl1lo: que b \'crd:ld puede In "'dl.t,h ,1 "." ,,".
de un cho'luC libre de opiniones y que la cOl1lpetcncia produce MmOn!a, ( IIJ,' (""i, "i
Parlirrmmtrrry Demo,TflCJ'. p. 35). La idea de que la vetdad cmerge de b di" 'l"i"n ,", !,.I.
ramc conllJn, )' la Illosc\fica occidental, comenzando por Pla,,'," \' ;\,i","!,,
ha dado muchas versiolles elaboradas de ella. No csd ju,stilicado cOllsidera"', Ull" 11'1 "
cia espeefflca del pellsamiento liberal tomado ell SlI sentido mas
227

j
r:= !is - *" .
-- II
BERNARD MAlVIN
En reaiidad, los razonarnienros de los invenrores y prirneros
parridarios del gobierno representative no siguen esa via. En
Locke, Montesguieu (en su analisis del sistema ingles), Burke,
Madison y Si.:yes, la naturaleza colectiva de la autoridad represen
rativa nunca se deduce de un razonamienro anterior sobre los
bcneticios del debate. En rodos estos aurores, el hecho de que la
representacion requiera una asamblea se presenta como evidente.
En realidad, Ia asociacion entre represenracion y asamblea no fue
una creacion ex nihilo del pensamiento politico moderno, sino un
legado hisrorico. Los parlamentos modernos han ido tomando
forma a traves de un proceso de transforrnacion (gradual en lngla
terra, mas bien abrupto en Francia) 0 de irniracion (en las colonias
arnericanas) de organos representarivos que nacieron en la socie
dad feudal, las asarnbleas de los esrados, Los primeros defensores
de las asambleas representarivas modernas insistieron en sus dife
rencias respecto de las instituciones anteriores, pero la misma
insistencia muesrra un conocimiento de la relacion entre 10 viejo y
10 nuevo. La naturaleza colecriva de la autoridad representativa era
uno de esos elementos de continuidad. En los escritos y discursos
de los fundadores de la represenracion moderna, la discusion apa
rece como una caracterisrica de las asambleas que es inevitable y en
cierto modo natural.
Adernas, la idea del gobierno representative esruvo ligada desde
cI principio a la accptacion de la diversidad social. La representa
cion fue propuesta en primer Iugar como tecnica gue permite eI
esrablccimiento de un gobierno ernanado del pueblo en grandes y
diversas naciones. Madison y Sieyes afirrnan repetidamenrc que la
dCl110cracia directa fue posible en las antigu3s republicas por ]a
homogelleidad y reducido tamano de! organo politico. Resaltan
que esas condiciones ya no se dan en un mUl1do modnno caraete
rizado por la division del trabajo, el progreso del wl11ercio y la
di'/ersiflcaci6n de los inrereses. (Como conrrapllnto, eI m;!s nota
ble detractor de la representacion, Rousseau, condena la sociedad
comercial" y el progreso de las artes y ciencias, para alabar las
peqllenas y homogeneas comunidades que gozall de unidad sin
228
,
J

I Los I'RINCIPIOS DEL GOBIERNO . r:\,ollo(eCa

I
I adulterar.) En cI siglo XVIII. en general se consideraba que las
t
I
asambleas representatives debian, dentro de sus limitaciones, reile
I
I
jar esa diversidad. Incluso autores como Sieyes 0 Burke, que resal
I

t
taban con mayor insisrencia que e! papel de las asambleas era el de
I
producir unidad, asurnian que los representantes, e1egidos par t
localidades y poblaciones diversas, reconocian en las asambleas
(
't
cierra heterogeoeidad j'i. Por consiguienre, siempre se considero
)
que el organo representative tenia un caracter diverso y colectivo.
Es el caracrer diverso y colectivo del organo representative y t
no ninguna creencia establecida previa e independienternenre en
J
las virtudes del debate, 10 que explica el pape! otorgado a la dis
)
cusion. En una entidad colectiva en la que cabe la posibilidad de
que sus rniernbros, elegidos por distinras poblaciones, sostengan
)
inicialrnente diversos puntoS de vista, e1 problema estriba en lle
t
gar a acuerdos, en la convergencia de volunrades. No obstante,
)
como hemos visto, los fundadores del gobierno representativo
)
situaban la igualdad de voluntades en la rafz de sus concepciones
poliricas: ninguna superioridad intrinseca otorga a determinados
)
individuos el derecho a imponer su volunrad sobre los demas.
)

)
Por 10 tanto, en una asamblea en la que se ha de lograr la conver
gencia de volunrades pese a la diversidad de posiciones de parti
da, ni los mas poderosos, ni los mas competenres, ni los mas ricos
tienen derccho a irnponer su voluntad; todos los participantes
)
)
J' Lo rn.is signilicatim de l.i obra de Burke ,I cste respecro es Sll famoso Discurso a los
elecrorcs de Bristol .., en e] qu.: declara: "Si d fuese una cucstion de voluntad
por alguna de las parr.:s, vnsotros, sin duda, debei, ser superiores, pero el gobierno yel
)
le/;isla'i"o son cuesriones de razon r jllieio. 110 de inclinacion: y ,que ripo de razon es
aquella ell la que la (ktcrmin.lei6n preled.: a b diseusi6n ) en laque un grupo de hom
)
bres yen faque los que llegan a las conclusione, estin quiza a treseienras millas
de dist,me;" d" quiellcs e,,,uchall los .ugllmenros? [... J fl parlamento no es un congmo
d.: embajadote' de dif.:rentes r hos,ile' illtereses )' .:n el qu.: cada ellal ha de sosrener su

illt.:res (OlnO ageme)' ahogado en contra de ouo, agelltes y abogados; el parlam.:nco es

)
una ,tSambl<:a tlcli!J,'JYI,lnJ:1 de una 1l,!Cion, con WI inr"res, d del eonjnllto. que no debe
gniarse ni pot lines ni p,'r prejuieios locales, sino par el bien comun resulcanre de 13
taZlll1 general Je la totalidad". E. Burke (e.o, 1774), ..Speech to rhe Electots of Bristol",
en R. J. S. Hoffmann y P Le-"dek (cds.) (1949): Burke's Politics, Selected Writings and

)
Nuev'l York, A. 1\. Knopf, p. 115. (La eursiva e.' del autor.)

".

229
I

"
"
BERNARD MANIN
- - - - _ . _ - - - - _ . _ - - ~ ~
han de tratar de ganarse el consentimiento de los dernas median
te el debate y la persuasi6n. La obviedad de esta solucion, dado el
principio de igualdad de voluntades, explica por que es rara Vel
objeto de razonamientos expllcitos entre los fundadores y por
que se presenta la discusi6n como el modo natural de proceder
de las asambleas representativas. Asimisrno, la igualdad de volun
tades, ralz del procedirniento elective para la designaci6n de
gobernantes, hace de la discusi6n Ia forma leg!tima de interac
ci6n entre ellos.
La idea de la discusi6n y de sus funciones propias que prevale
ci6 entre los primeros partidarios de la representacion quedo
expresada con especial claridad en Vues sur le moyens d'execution
dont les representants de la France pourront disposer en 1789 de
Sieyes, un panfleto que se puede considerar uno de los textos fun
dacionales del gobierno representative moderno. En eI pasaje que
Sieyes dedica al debate quedan clarificadas varias cuestiones cru
ciales, que merecen ser ciradas con cierto detenimiento. Hay que
sefialar, en primer lugar, que Sieyes introduce sus reflexiones
sobre el debate despues de haber establecido la necesidad del
gobierno representative, y 10 hace can el fin de responder a las
objeciones contra las grandes asambleas y contra la libertad de
expresion, As! asume, sin justificaci6n posterior, que la represen
racion necesita una asamblea y que el papel de una asamblea es
debatir.
Primero, se desaprueba la cornplicacion y la lentirud que en las gran
des asambleas deliberativas parecen tornar los asuntos. Esto es debido
a que en Francia se esra acostumbrado a decisiones arbitrarias torna
das en secreto y en distantes despachos ministeriales. Una cuestion
tratada en publico por un gran mimero de personas con opiniones
diferentes y en la que todos pueden ejercer cI dcrecho a la discusi6n
con mayor 0 menor prolijidad, y que se perrnitcn airear sus ideas con
un ardor y brillantez distinto al rono de la sociedad, es algo que debe
naturalrnente asustar a nuestros temerosos ciudadanos, al igual que
un concierto de ruidosos instrumentos con certeza cansada eI delica
do ofdo de los enfermos de un hospital. Es diffcil concebir que de tan
230
Los PRlNCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
----_._--------..-.--------'--------- ---_._-'--
libre y agitado debate pueda surgir una opinion razonable. Es renta
dor desear que se convocase a alguien muy superior al resto para
poner de acuerdo a codas esas personas que de otro modo perderfan d
tiempo discutiendo .: 6
Para Sieyes, entonces, la discusi6n proporciona la solucion ados
problemas interrelacionados. Inevitablernente, al inicio de 1'1
asamblea reinara el desacuerdo, pero, por otro lado, el gobierno
representative rechaza la simple y tentadora solucion que defien
den sus detractores: que la discordia ha de acabar mediante ln
intervenci6n de una voluntad superior a la de los demas, Mas ade
lante en el texto prosigue Sieyes:
En toda deliberacion, hay algo parecido a un problema a solucion.ir,
que es saber en cada caso que es 10 que prescribe eI interes general.
Cuando comienza eI debate, no se puede calcular exactamenre la
direccion que llevara para Ilegar con certeza a ese descubrimiento. Sin
duda el interes general no es nada si no es elinteres de alguien: cs el intercs
concreto comun al mayor numero de votantes. De ah! se deriua la ncresi
dad del contraste de opinionesF Lo que parece ser una mezcolanza,
una confusion capaz de oscurecer todo, es lin paso preliminar indis
pensable hacia la luz, Hay que dejar que todos esos intereses particula
res se presionen, compitan y luchen entre ellos para cap tar la cuestion
y dirigirla, cada cual segun su fortaleza, hacia eI fin que persigue, Ell
esta prueba, las ideas utiles y las negativas son separadas; estas ultim.is
sucurnben, aquellas siguen su camino hasta autoequilibrarse, modifi
cadas y purificadas por sus efectos reciprocos, para finalmenrc Iusio
narse en una unica opinion. 38
36 E. Sieyes (1789): \!TIes sur les moyens d'execution dont Ie representf/flts de II/ Fmnr I'"/{
rrontdisposer en 1789, Pads, editorial desconocida, P: 92.
37 La irnporrancia de esras frases (la cursiva es mla) no puede ser infra"d"r,"!.\.
Demuestrun que, para Sieyes, I) el debate parlamenrario no e ~ una actividad dL"silllc'rl"'
sada, orienrada solamenre por la busqueda de la verdad, sino un proceso que prct cruk
identificar el inreres corruin del mayor numero de personas, y 2) que el inreres gener,,1.
aI contrario que la volunrad general .. de Rousseau, no excedc a los interescs particul.i
res y no es de naturaleza diferenrc a esros,
38 Sieyes, \!TIes surles moyens... , Pl'. 93-4.
231
I

: i
j


I
,
BERNARD MANIN
Para los fundadores del gobicrno representative, por tanto, el
debate clesernpefia la labor especffica de producir acuerdo y con
scnrimienro: no consrituye por si mismo un principio de torna de
decisiones. 1.0 que convierre a una proposicion en una decision
publica no es la discusion, sino el consenrimienro. Se debe afiadir
que este consentirnicnto es el consentirnicnto de una mayoria, no
un consenrirnienro universal, y rodavia rnenos la expresion de una
dererminada verdad 39. Como ya habia observado Locke, la fun
cion esencial del principio del gobierno rnayorirario es hacer que
Ia decisiones sean posibles. Locke escribio:
Porque 10que hace actuar a una comunidad es unicarnenrc cl consen
timienro de los individuos que hay en ella, y es necesario que rodo
cuerpn sc rnueva en una sola direccion, rcsulra irnpcrarivo que el cuer
po se mueva hacia donde 10 lIeve fa fuerza mayor, es decir, eI consenti
mienro de la mayorla. De no ser asi, resultaria imposiblc que actuara 0
que conrinuase siendo un cuerpo, una comunidad .",0
Mcrece la pena sefialar que en este texto clave de Locke no se fun
damenta el principio del gobierno rnayoritario en las cualidades 0
virtudes de la rnayorfa (por ejemplo, su aptitud para expresar 10
que es verdad y [usro), sino en el puro hecho de que hay que
tomar decisiones. EI debate, par otro lado, no puede satisracer esa
,:, L1 atiunacion (en cI t,xto rccicn cirado) de que, al final dcl d-ban- la, opinioues se
fl:sillnan finalrnente para forrnar una opinion unica, puede sugerir que Siey'" hace de
la unanimidad el principio de la torna de decisiones, No es asf, como 10 muesrran pasa
jcs anreriore del mismo "Sin n qucrir '1uc b volunrad coruun sea
sicmpre l.i suma precisa de rodas las volunrades equivaldria .t rcnuuci,u a I.l pmibilidad
de formar un" voluJ1t:1d comlln, y se disolvcria bunion sllcial. Es, pllr tanto, ahsoluta
mente necesario para 'u soJuci6n, reconoccr todos los caraetere, de la volnmad cOlluin
en una pluralidad acep",d"" (Sicyes, Vues stir les /IIOj'CIIJ... , p. I :-l). En sus rclle1l.iones
sllbrc eJ debate, su prop6sito principal es dif"renre, de ahi que no se rome la molestja de
repetir el razonamiento.
:1> ]. Lucke, Srrolld 7i"MtiseofGol'.:mment, CJpiwlo 7, en]. Locke, [iuo Treatises
'1" GOI't'mment, P. bslett (ed.) Cambridge, Cambridge Uniwrsily Press,
PI' 3.\ l-2. Obviamenre, 10, r"wnamienros de }' Sic)'es sobre esta cucstj6n son
IllU}' part'cidos. L.l formulJci6n de Locke es '1ui2.1 lin poco mas incisiva y par eso sc
cita Jqui.
232
,
Los I'RINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
)
necesidad, no proporciona un principia de toma de decisiones,
Sobre una determinada materia, las discusiones cesan cuando se
ha llegado a acuerdo entre rodos los parricipanres y ya nadie tiene
t
objeciones, pero par si misrna la discusion no contiene un princi
pio limitado. El consentimienro de la mayoria, en cambio, pro
)
porciona lin principio de toma de decisiones, ya que es compati
)
ble con las limitaciones rernporales a las que estrin sornetidas todas
)
las acciones, y en particular las acciones pollricas. En cualquier
momenro se pueden conrar cabezas y determinar que propuesta l
ha obtcnido el consenso mas amplio. Los debates inrelectuales
)
pueden regirse exclusivamente por el principio de discusion, por
)
que, al conrrario que los debates politicos, no esran sometidos a
ninguna lirniracion temporal. Desde luego, los fundadores del
)
gobierno representative no confundian un parlamento con una
sociedad insrruida.
)
EI principio del gobierno represenrarivo debe formularse, por
)
10 tanto, como sigue: ninguna propuesta puede adquirir fuerza de
decision publica hasra que haya obrenido el consentirniento de la
)
mayoria tras huber sido sometida al juicio mediante la discusion.
)
Es el conseurirniento de la mayorfa, no el debate, 10 que hace la
ley. EI principio tiene una caracreristica notable: en modo alguno

regula el origen de las propuestas 0 proyectos a discutir. EI princi

pio no contiene nada que prevenga a un miembro de la autoridad
)
que debate a concebir y formular una propuesta legislativa fuera
)
de la asamblea y del contexte de la discusion. Tampoco hay nada
I
en el principio que implique que 5610 los miembros de la asam

blea tengan derecho a formular propuestas, Consecuenternenre,
i

el principio del gobierno representative no dcterrnina el origen de

i
)
las propucstas a debatir en la as<lmblca; puede proceder de cual
quier lugar. Carcce de importancia que el proyecto de ley se origi t )
ne en b asamhlea, 10 conciba un individuo en la soledad de su ,
f
estudio 0 haya sido elaborado por personas de fuera de la asam
i ,)
blea. Asi que, solo se pucde afirmar que, en la medida en gue los
I
proponenres de tales proyectos de ley saben anticipadamente gue I
)
sus propucstas seran debatidas, tienen un incentivo para anticipar
I
,

233
,
'.

i

I
.{
. DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
BERNARD MANIN
-------_.- --- - -------
los diversos argumentos que pueda provocar su propuesta y tener
los en cuenta cuando la conciban y formulen. Algunos miembros
de la asamblea pueden dar forma a sus propuestas durante el
curso del debate, ya que los razonamientos les dan nuevas ideas,
pero no es consecuencia necesaria del principia. Tambien se
puede enmendar una propuesta durante la discusiou, en cuyo
casa, la decision final incorporar.i elementos originados en el
debate. No obstante, esto tampoco es consecuencia directa del
principio del debate: puede que una propuesta logre eventual
mente el consentimienro de la mayoria y convertirse asf en una
decision con la misma forma en la que se presento originariamen
te ante la asamblea.
EI hecho de que la decision sea tomada por un organo colec
tivo al final de un debate solo garantiza una cosa: que todas las
propuestas legislarivas han de someterse al proceso de la discu
sion. EI debate actua como pantalla 0 filtro, independientemen
te del origen de los proyecros de ley. Basta, sin embargo, con esto
para asegurar un efecro esencial de la torna de decisiones: no se
puede adoptar ninguna medida hasta que una mayoria la consi
dere justificada rras el escrutinio argumentativo. EI gobierno
representative no es un sistema en el que todo se tenga que ori
ginar en el debate, sino aquel en el que to do ha de justificarse en
debate.
Tan ferviente panidario de la discusion como John Stuart Mill
consideraba que, en cuestiones legislativas (por no mencionar las
administrativas), el parlamento no era lugar indicado para la con
cepcion y forrnulacion de propucstas. Sugirio que las propuestas
de ley fuesen redactadas por una cornision de expenos nornbra
dos por la corona y luego presentadas ante el parlamenro solo
para su discusi6n y aprobacion. Llego incluso tan lejos como para
negar al parlarnento el derecho a enmendar las propuestas de la
comisi6n durante la discusion, Escribe Mill: Una vez elaborado
[el proyecto de ley], el Parlamento carecera de poderes para alterar
la medida, sino solo para aprobarlo 0 rechazarlo; 0, en caso de
desaprobaci6n parcial, rernirirlo a la cornision para su reconside
234
,
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I
I
racion 41. Segun Mill, la principal funci6n del organo que debate
debe ser otorgar 0 negar el sello final del consenrimienro nacio
nab> tras un intercambio publico de argumentaciones, no para
concebir y forrnular medidas legislativas V. Como resalta Mill, no
se viola e! principio del gobierno representarivo si efectivarncnte
los proyectos de ley son elaborados, con 0 sin discusion, por per
sonas ajenas a la asamblea e incluso no elegidas pOl' esta, Esro
explica que el gobierno representative se haya mostrado compati
ble con el desarrollo y creciente pape! de la burocracia. Carecc de
importancia que las leyes propuestas sean mayoritariarnente ohra
de bur6cratas 0 de expenos no elegidos, con tal de que ninguna
de las propuestas llegue a ser ley sin ser debarida por la autoridad
colectiva elecra,
Por 10 tanto, definir el gobierno represenrativo sirnplemenre
como el gobierno de la discusion es insuficiente, Oscurecc cl
hecho de que la funcion de la discusi6n persuasiva no es la de
tomar decisiones ni que sea necesaria para generar propuestas para
ser decididas, sino solo para producir consenrirniento en una
situacion en la que ningun individuo tiene derecho a imponerse a
los dernas. Volvernos aver el pape! critico de! sometimiento a jui
cio: las propuestas no son iniciadas necesariarnente por el 6rgano
que debate, pero ninguna propuesta es aprobada hasta haber sido
sometida a su juicio.
Tenemos enronces que e! analisis de! sistema de toma de deci
siones muestra que, en contra de 10 que dice el sentido cormin y h
ideologia dernocrarica, la democracia representativa no cs una
forma indirecta del gobierno del pueblo. Sin embargo, el an.ilisis
tarnbien evidencia una caracteristica positiva de la dernocracia
representativa, a saber, el protagonismo que se ororga al juicio de la
comunidad. EI electorado en su conjunto es hecho juez de las poli
ticas ejecutadas por sus representantes: la valoracion retrospectiva
11 J. S. Mill (e.o. 186 I): Considerations on Representative Government, capitulo Y, ell
J. S. Mill, Utilitarianism. On Liberty, and Consideration on Rrpresentatiue GOI''I"I/II//'IIt.
H. B. Acron (ed.), 1972, Londres, Oenr & Sons, p. 237.
42 Mill, Considerations on Representative Government, p. 240.
235
I
u. ...4. _
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I
I
BERNARD MANIN
por eI elecrorado de iniciarivas relativarnente independientes de
los que esran en el gobierno inflllye sobre la conducci6n de los
aSlIIHOS publicos. EI papel del organo que debate equivale tambien
esencialrnente 31 de juez, ell el sentido de que todas las propuestas
han de ser sornetidas a su aprobacion, aun no habiendose origina
do en su seno. Por 10 tanto, por diversas razones en cada caso, el
concepto de someter a juicio es 10 que mejor describe el papel asig
nado a la comunidad, ya sea por el propio pueblo 0 por sus repre
sentanres. EI gobierno representative no es un sistema en el que la
comunidad se aurogobierna, sino un sistema en el que las politicas
y las decisiones publicas son sometidas al veredicto del pueblo.
236
\
CAP{TULO 6
:1
METAMORFOSIS DEL GOBIERNO
t
REPRESENTATIVO
t
)
)
t
)
)
)
)
En ocasiones se afirma que en los paises occidentales la represenra
)
cion pollrica esta experirnentando una crisis. Durante muehos
alios, la representacion pareda basada en una poderosa y estable
)
relacion de confianza entre votantes y partidos politicos, con una
)
vasta mayoria de votanres identificados y fieles a alguno de los par
)
rides. Acrualmenre, sin embargo, es cad a vez mayor el numero de
personas que cambian su vow de unas eleceiones a otras y las )
encuestas de opinion muestran un nurnero creciente de personas
)
que se niega a identificarse con ningun partido existente, Otrora,
)
las diferencias entre partidos paredan reflejo de las divisiones
sociales. En nuestros dfas, en carnbio, da fa irnpresion de que son )
los partidos los que irnponcn divisiones a la sociedad, divisiones
)
que los observadores consideran lamentablemente artificiales.
)
Cada partido solia proponer al elecrorado un derallado programa
de medidas que promena llevar a cabo si regresaba al poder.

Ahora, las estrategias de candidates y partidos se basan en cambio

en la elaboracion de irnprccisas imagencs COil las que, sobre rodo,
presentan la personalidad de sus dirigentes, EI escenario publico

esta cada dla mas dominado por especialisras en medios, expertos
i

en opinion publica y periodistas en los que cuesta ver el reflejo
I
I

dpieo de la soeiedad. En general, los politicos alcanzan el poder

237
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