El trabajo final consiste en la realización de una monografía en la que el alumno selecciona uno

de los temas del curso y su marco analítico para el análisis de un caso específico. La monografía
podrá tener una extensión máxima de 5.000 palabras.

Introducción

Desde mediados del siglo XX, los países de América Latina y el Caribe se han
caracterizado por la implementación de políticas públicas que han intentado promover
el fortalecimiento de las capacidades de producción domésticas. En sus inicios, dichas
medidas tuvieron una naturaleza reactiva, en virtud de la disrupción del comercio
internacional producto de la crisis del treinta y de la segunda guerra mundial, y se han
enmarcado dentro del amplio proceso denominado Industrialización por Sustitución de
Importaciones. Bajo este manto, los gobiernos de la región se abocaron a producir
localmente las manufacturas antes importadas. La batería de políticas implementadas,
que incluía subsidios directos, cuotas y aranceles de importación, se fundamentaba
principalmente por el argumento teórico elaborado por Raúl Prebisch (1950), que
basándose en información sobre el comercio exterior latinoamericano, sostenía que la
“tendencia al deterioro en la relación de precios del intercambio [de los bienes primarios
vis a vis los industriales]” era clara expresión de una posición desventajosa para los
países en desarrollo. Prebisch (1950) resaltó la relevancia del “cambio técnico y su
impacto diferencial respecto de los bienes industriales y los primarios”. Por ello mismo,
se concluía que la fortaleza de una economía se debía a su sector manufacturero y,
asimismo, que el desarrollo del mismo no sería producido por el mercado en los países
en desarrollo (Celo y Rodríguez-Clare, 2006:6).

Más allá de conseguir ciertos resultados, las políticas industriales aplicadas desde la
década del cincuenta hasta mediados del setenta no produjeron los resultados esperados
en la región, que no logró aumentar significativamente su productividad y reducir la
brecha con los países desarrollados, se mostraron incapaces de aumentar la capacidad
exportadora y sufrieron de un importante déficit de control de resultados y
accountability (Celo y Rodríguez-Clare, 2006:6). Más aún, con la crisis del estado y de
la deuda de la década del ochenta y la subsiguiente prevalencia de un paradigma
centrado en las bondades del libre mercado, este tipo de iniciativas fueron
descontinuadas y deslegitimadas. Sin embargo, las políticas de ajuste estructural
tampoco generaron los dividendos esperados en relación a la reducción de los gaps de
productividad, lo que ha generado una oportunidad para el retorno de las previas
políticas de forma revisitada, ya no como política industrial, sino bajo el nuevo enfoque
de las denominadas políticas de desarrollo productivo (PDP) (Cornick et. al., 2018).
Esta perspectiva asume la liberalización del comercio exterior e intenta modificar la
distribución presente de las ventajas comparativas locales, de forma de fomentar la
exportación de productos manufacturados, bienes con alto contenido tecnológico y
servicios (Celo y Rodríguez-Clare, 2006:13).

Para poder promover buenas PDP se requieren instituciones capaces y un marco

institucional que las posibilite (Cornick et. al., 2018). Ante este desafío, se han
identificado diversas características clave de este tipo de políticas y de las agencias que
buscan promoverlas que es importante tener en cuenta, tanto en términos de las
dificultades a tener en cuenta al diseñarlas como las dimensiones las cuales es necesario
considerar para su éxito relativo y las condiciones y buenas prácticas que posibilitan su
implementación y la efectiva construcción de capacidades (Cornick et. al., 2018).

Dentro del presente trabajo, se analizarán las dos fases del programa de creación de
capacidades exportadoras que se encuentra implementando la Agencia Brasileña de
Promoción de las Exportaciones y las Inversiones (APEX) a través de la lente teórica de
la literatura específica sobre las PDP explicitada en el marco teórico. Para la tarea de
analizar las dos fases del Proyecto de Extensión Industrial Exportadora (PEIEX), se
utilizará la descripción análisis del mismo realizado por el Programa de Investigadores
de la Secretaría del Comercio del Ministerio de Producción de la República Argentina
(Obaya, M. & Schwertz-Weirich, 2018). Dicha agencia es “una entidad privada, sin
fines de lucro, que tiene como objetivo desarrollar la competitividad de las empresas
nacionales, promover la exportación de productos y servicios brasileños al exterior y
atraer inversiones al país.” (Obaya, M. & Schwertz-Weirich, 2018: 6)

Marco Teórico

Para el análisis del caso, se definirá a las PDP como bajo la definición de Melo y
Rodríguez-Clare (2006: 5), que consideran a las mismas como “políticas que
promueven el desarrollo de la estructura productiva de una economía nacional (…) con
el objetivo de aumentar el crecimiento y mejorar la competitividad de la economía
mientras mejoran asimismo los niveles de vida de la población”. Asimismo, dentro de
este tipo de políticas, los autores diferencian dos enfoques: el demand-driven approach
y el strategy driven approach. Mientras que el primero se concentra en fortalecer las
capacidades en virtud de las necesidades de los sectores presentes dentro de la economía
nacional, el segundo se enfoca en mejorar las capacidades de sectores identificados
estratégicos en el mediano y largo plazo a través de políticas selectivas (Melo y
Rodríguez-Clare, 2006:13-14). Por último, las PDP se pueden diferenciar por el tipo de
instrumento utilizado para su implementación. En este sentido, es necesario diferenciar
las intervenciones de mercado –“que alteran los precios y por lo tanto la rentabilidad
relativa de industrias, actividades o mercados de destino”- de la provisión de bienes
públicos. De igual manera, es posible que una PDP se dirija a la economía en su
conjunto (horizontales) u orientar la misma hacia sectores específicos (verticales)
(Cornick, 2016:36).

Mientras tanto, en relación a la conceptualización de las PDP y de los requisitos para

una efectiva implementación de las mismas bajo las agencias nacionales, se utilizará el
desarrollo conceptual elaborado por Cornick, Fernández-Arias, y Stein (2018) realizado
a través un análisis en el campo de cinco equipos de trabajo en Argentina, Brasil, Costa
Rica y Uruguay y uno externo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Si bien
dicho trabajo se encuentra enfocado en la identificación de la manera a través de la cual
se realiza la construcción de capacidades de las agencias promotoras de PDP, a través
de su desarrollo, se identifican cuestiones relevantes a tener en cuenta para analizar el
accionar de la Agencia Brasileña de Promoción de las Exportaciones y las Inversiones y
las dos fases de su programa de creación de capacidades exportadoras.

La hipótesis que subyace al marco teórico es que para la implementación exitosa de

PDP se necesitan agencias fuertes y altamente capaces (Cornick et. al., 2018: 7-13). Los
autores identifican diversas características clave, tal como la necesidad de: implementar
un proceso de innovación durante la aplicación de las políticas; identificar y diseñar
políticas contando con personal especializado y con conocimientos específicos del
sector; contar con un horizonte de largo plazo que cuente con una revisión de resultados
durante el proceso de aplicación de las políticas; promover la cooperación y
coordinación de diversas agencias del sector público; promover incentivos, realizar
acciones de persuasión y colaborar con el sector privado al que se encuentra dirigida la
PDP; y evitar el riesgo de la captura de los beneficios de la política por el sector
privado.

Por otra parte, se considera que las instituciones promotoras de las PDP necesitarán
tanto desarrollar sus capacidades políticas, organizacionales y técnicas para poder
implementar eficazmente sus políticas (Cornick et. al., 2018: 13). Asimismo, los autores
conceptualizan condiciones habilitadoras del diseño institucional que contribuyen al
diseño de PDP efectivas. Estas son disponer de capacidad para la experimentación y la
adaptación del plan mediante la evaluación recurrente de los resultados obtenidos –lo
que posibilita aumentar su efectividad-; la flexibilidad institucional –sobre todo en
términos operativos-; la estabilidad e independencia de presiones políticas inmediatas;
la competencia, credibilidad y habilidad de llevar a cabo los planes delineados; y la
presencia de recursos humanos calificados (Cornick et. al., 2018: 15-19).

El programa de creación de capacidades exportadoras de la APEX se enmarca dentro de

la nueva agenda de políticas por parte de las agencias promotoras de exportaciones. En
efecto, estas se señalan la necesidad de corregir inconvenientes relacionados con la falta
de información o la falta de un desarrollo interno de la empresa consecuente con un
modelo exportador, es decir, proveer servicios que por su alto costo y carácter de bien
público dificultan la inserción internacional de las firmas (Obaya, M. & Schwertz-
Weirich, 2018: 3). En sí, estas políticas buscan resolver fallas de mercado. A través de
ello intentan “promover la productividad de las firmas en su proceso de
internacionalización” (Obaya, M. & Schwertz-Weirich, 2018: 6), con lo cual de acuerdo
a nuestro marco teórico es consistente considerar a las políticas aplicadas por la APEX
como PDP.

Desarrollo

La agencia promotora de la PDP a analizar, la APEX, tiene la característica de ser una

institución privada. Si bien en la bibliografía usualmente se suele hablar de agencias
públicas, en términos estrictos, pueden ser caracterizadas como PDP los “programas que
intenten incrementar la productividad y el crecimiento llevadas a cabo tanto por
agencias públicas, privadas o instituciones no gubernamentales” (Melo y Rodríguez-
Clare, 2006:5).
El programa de creación de capacidades exportadoras desarrollado hasta el momento
por la APEX ha tenido dos fases. Mientras que la primera se ha implementado desde el
2011 (PEIEX-Fase I), la segunda fase (PEIEX-Fase II) estaba en la fase de planificación
al momento de realizarse el estudio por parte del Programa de Investigadores del
Ministerio de Producción (Obaya, M. & Schwertz-Weirich, 2018: 6).

En primer lugar, en relación a la caracterización de las fases según la bibliografía sobre

las PDP, se puede resaltar en primer lugar que las dos fases del programa implementado
se diferencian en relación a la aplicación de políticas horizontales y verticales. Por una
parte, el PEIEX-Fase I se enfoca en “promover las exportaciones mediante una mejora
integral, operando sobre distintas dimensiones de las firmas” (Obaya, M. & Schwertz-
Weirich, 2018: 16). Si conceptualizamos la distancia entre las políticas horizontales y
verticales como un continuum, este enfoque es más consistente con una política del
primer tipo, ya que intenta generar capacidades exportadoras a través de una mejora de
la competitividad de las empresas –muchas de las cuales no exportaban previamente-,
por lo que cuenta con “criterios más amplios de participación” (Obaya, M. & Schwertz-
Weirich, 2018: 17) Por otra parte, el PEIEX-Fase II se orientó exclusivamente a
“mejorar las capacidades en el área de comercio exterior” de empresas que previamente
hayan “mostrado cierto potencial exportador” (Obaya, M. & Schwertz-Weirich, 2018:
16-17). Esto quiere decir que la nueva fase implicó la ejecución de una política
preponderantemente orientada hacia el sector exportador de la economía, es decir, una
política de naturaleza vertical.

En consonancia con lo mencionado por Cornick (et. al., 2018), es importante destacar
que el cambio realizado en la segunda fase de la PDP se debió a la implementación de
un proceso de evaluación de los resultados de la primera fase. En efecto, dichos autores
resaltan la necesidad de que las agencias cuenten con “procesos de evaluación, feedback
y ajuste de políticas en relación a los resultados obtenidos, teniendo en cuenta los
objetivos delineados con antelación”.

Bibliografía
Cornick, J., “Políticas de desarrollo productivo en América Latina: Discusiones
recientes, creación de empleo y la OIT”, Lima: OIT, Oficina Regional para América
Latina y el Caribe, 2016. 64 p. (OIT Américas, Informes Técnicos, 2016/5).

Cornick, J., Dal Bó, E., Fernández-Arias, E., Rivas, G. & Stein, E. (Eds.)
(2018),“Building capabilities for productive development”, Capítulo 1, Inter-American
Development Bank, Washington D.C.

Melo, A. & Rodríguez-Clare, A. (2006), “Productive development policies and

supporting institutions in Latin America and the Caribbean”, Inter-American
Development Bank, Washington D.C.

Obaya, M. & Schwertz-Weirich, A. (2018), "Creación de Capacidades Exportadoras. El

caso del PEIEX de la Agencia Brasileña de Promoción de las Exportaciones y las
Inversiones", Programa de Investigadores de la Secretaría de Comercio, Documento de
trabajo Nº27.

Prebisch, R. (1950), “Crecimiento, desequilibrio y disparidades: interpretación del

proceso de desarrollo económico”, Estudio Económico de América Latina, 1949 -
E/CN.12/164/Rev.1 - 1950 - p. 3-89.