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RECURSOS NATURALES,
DESARROLLO Y DEMOCRACIA
Joseph Stiglitz
Roberto Abusada
Javier Iguíñiz
Xi diálogo democRático
RecuRsos natuRales,
desaRRollo y democRacia
Joseph Stiglitz
Roberto Abusada
Javier Iguíñiz
Primera edición Lima, Perú. Enero del 2008
Tiraje: 5.000 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2008-02702
Cuidado de edición: Carolina Teillier
Coordinación: Carola Tello
Colaboraron: Epifanio Baca, David Montoya y Nilton Quiñónez
Diseño: Sonimágenes del Perú S.C.R.L.
Imprenta: IMSERGRAF E.I.R.L.
Índice
Presentación........................................................................................ 7
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RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia
Joseph Stiglitz se hizo acreedor al Premio Nóbel gracias a sus análisis sobre
la información asimétrica en los mercados económicos y financieros. Sus
estudios se enfocaron en demostrar que entender las asimetrías de informa-
ción es crucial para la comprensión de numerosos fenómenos del mercado.
Como señala el propio Stiglitz: “Cuando las dos partes de una transacción
(ofertantes y demandantes o vendedores y compradores) poseen diferente
información […] decimos que hay una asimetría de información […] Cuando
hay asimetrías de información y problemas para hacer respetar contratos,
puede no haber mercados”.1
1 Joseph Stiglitz, La economía del sector público. Barcelona, Antoni Boch editor, 2002, p. 98.
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Joseph stiglitz
pResentación
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recursos naturales, desarrollo
y democracia
JosePh stiglitz
Todo esto está dando lugar a una pregunta intelectual, académica: ¿por
qué países que deberían ser afortunados terminan siendo desafortu-
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RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia
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Joseph stiglitz
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Así pues, uno de los aspectos en los que voy a incidir es que la transparen-
cia es importante, pero no es suficiente. Todos sabemos que las empresas
mineras están robando dinero del pueblo norteamericano, pero eso no ha
sido suficiente para cambiar lo que está pasando.
El problema es que la única fuerza activa en el debate político son las em-
presas mineras. No existe aún en Estados Unidos el tipo de participación
ciudadana que hay en el Perú y en muchos otros países en desarrollo. Es
imperativo que haya esta participación ciudadana; de lo contrario, se trata
de un debate unilateral, ya que las empresas mineras saben lo que está
pasando y atienden sus intereses, pero la voz de la ciudadanía no está
siendo escuchada.
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Joseph stiglitz
Lo que hicieron fue lo que llamamos fire SALE (venta de incendio): coloca-
ron rápidamente en el mercado un elevado número de arrendamientos, y
como se ofrecían tantos campos petrolíferos en toda la costa y a lo largo
de todo el país, las empresas petroleras sólo podían participar en un nú-
mero limitado. Para la mayoría sólo había uno o dos postores, de manera
tal que no existía competencia; y sin competencia, los precios cayeron.
Las empresas petroleras sabían que no habría competencia; es decir, que
no les sería necesario presentar ofertas muy altas. Ésta es una modalidad.
Hace algunos años realizamos un estudio y demostramos cuánto menos
obtuvo el gobierno como resultado de la manera en que se entregaron las
concesiones. Esto es lo que llamo una fire SALE.
Otro ejemplo, bastante más complejo, es el que se conoce como bonus bidding
y que se da en casi todos los países, tanto en el sector petrolero como en
otros. El gobierno solicita a distintos postores presentar una oferta sobre
el monto de dinero que están dispuestos a pagar por adelantado, y luego
se fija la tasa de las regalías (la tasa de la regalía petrolera generalmente se
fija en 16, o 20, o 50 por ciento), pero las ofertas son sobre el monto a ser
pagado por adelantado.
Sin embargo, es posible demostrar que ésta es una manera bastante mala de
organizar una licitación. Es mejor emplear el mecanismo del rOYALTY bidding,
que consiste en fijar el monto de dinero que será pagado por adelantado y
dejar que las empresas presenten sus ofertas sobre el porcentaje del valor
que entregarán al gobierno. A esto se le llama rOYALTY bidding, licitación de
regalías, a diferencia del bonus bidding. La razón estriba en que el bonus bidding
significa que las únicas empresas que pueden competir son las que cuentan
con mucha liquidez, las que disponen de mucho dinero para realizar pagos
de inmediato, de modo que sólo las grandes empresas petroleras están en
capacidad de competir. Las empresas más pequeñas no pueden competir,
con lo que se restringe el margen de competencia.
En segundo lugar, significa que existe mucho riesgo. Si hay poco petróleo,
pierde la empresa petrolera. Si existe una gran cantidad de petróleo, la
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Por otro lado, mediante la modalidad del bonus bidding existe un ingreso
inmediato de fondos. Con la modalidad del rOYALTY bidding, en cambio, se
distribuye el dinero a lo largo del tiempo. En el primer caso, es como si la
empresa petrolera estuviera prestando dinero al gobierno, y a los gobiernos
esto les agrada porque así tendrán mucho dinero para gastar —y a todo el
mundo le encanta esto—; sin embargo, también implica que tendrá mucho
dinero que puede derrochar.
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Joseph stiglitz
De modo que las fuerzas del mercado están ahí; y éstas son maximizar los
ingresos para los accionistas y minimizar los pagos al gobierno. En el caso
comentado hubo un contrato mal diseñado, porque dejó en manos de las
empresas petroleras la revelación de la información —había una asimetría
en materia de información— y el Estado no sabía cuál era el precio real. Era
un contrato mal diseñado y lo pudimos revisar.
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rar, si el precio del petróleo va a estar alto o bajo, y las empresas petroleras
son muy rápidas en deducir qué les conviene e introducir una cláusula de
contingencia.
Durante la crisis del Este de Asia, en 1998 o 1997, en Indonesia se firmó con
Suharto un contrato casi con seguridad corrupto. Indonesia lo rescindió,
luego de que fuera aconsejada por personas externas al país (incluyéndome).
La empresa norteamericana presentó una demanda, pero no solamente
por la inversión perdida en términos de lo que habían invertido —esto era
comprensible— sino también por las ganancias que dejarían de percibir.
Su lógica fue la siguiente: “Porque sobornamos a Suharto, conseguimos un
contrato que nos reporta enormes ganancias. ¿Y ahora ustedes nos están
diciendo que no podemos disfrutar de esa ganancia? ¡Pero si fue parte de
nuestra inversión!”. No lo dijeron exactamente de esa forma; sin embargo,
lo cierto es que un panel de arbitraje comercial, antidemocrático y poco
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Joseph stiglitz
Es decir, si un país suscribe un mal contrato, los términos serán muy difí-
ciles de cambiar. Mejor dicho: si son lo suficientemente tontos como para
firmar uno de esos tratados de inversión, deben ser muy cuidadosos antes
de suscribir el contrato.
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las empresas mineras. Es decir, que es ilegal demandar a las empresas mi-
neras no solamente dentro del país sino también en el extranjero. Incluso
países como Estados Unidos —que tiene la Ley de Errores Cometidos por un
Extranjero (Alien Torts Act), mediante la cual uno puede intentar entablar una
demanda en el extranjero— han dictaminado que es ilegal que a nuestros
ciudadanos les entablen una demanda.
Esto da lugar a otro grupo de temas relacionados con el diseño de los marcos
jurídicos para exigir cuentas a las empresas mineras por las consecuencias
de sus operaciones.
La conclusión general que se extrae de todo es que hay una serie de difi-
cultades que enfrentan los países en desarrollo para obtener los máximos
beneficios netos por sus recursos cuando se los ceden al sector privado.
Pero también es difícil obtener un beneficio del sector público. Éste es el
dilema que enfrentan la mayor parte de los países.
Es verdad que algunos pocos países, los más exitosos en obtener el valor
total por sus recursos naturales, tienen empresas estatales. Petronas en
Malasia, así como Scott Oil en Noruega, han sido extraordinariamente efi-
cientes y han tenido éxito al obtener para sus ciudadanos un valor más alto
que en casi ninguna otra parte del mundo. Aunque también es cierto que las
empresas petroleras estatales de otros países no lo han conseguido.
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Joseph stiglitz
Uno puede estimar la riqueza de un país una vez incluidos los recursos que
yacen debajo del suelo. Si el país extrae dichos recursos y los consume,
la riqueza del país disminuye. El PBI no toma en cuenta la merma de los
recursos, o si dichos recursos han sido convertidos de un activo enterrado
bajo el suelo a un activo que ahora está encima del suelo. Cualquier com-
pañía, si uno revisa sus libros contables, tomaría en cuenta la depreciación
en todos los casos. Las empresas petroleras toman en cuenta la merma, es
decir el agotamiento de las reservas. Por alguna extraña razón, los gobiernos
no lo hacen.
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Hubo un famoso caso en Papúa Nueva Guinea. Una empresa minera aus-
traliana entró y declaró que no habría un impacto ambiental, pero resultó
produciendo un impacto desastroso en el medio ambiente. La población
empezó a inquietarse porque los ríos estaban siendo contaminados. La
empresa realizó un estudio y dijo: “¿Saben? No vamos a poder limpiarlo
con los ingresos que estamos percibiendo”. ¿Qué hicieron? Simplemente se
marcharon, dejando en manos del país la limpieza del desastre que habían
creado. El país perdió. A pesar de que el PBI había crecido, la situación del
país había empeorado.
Uno de los problemas es, entonces, que en algunos casos el PBI no ofrece
una descripción acertada del impacto de una mina sobre el bienestar. Así
que, cuando se hacen afirmaciones tales como “la minería aporta en este
momento el 10, el 20 por ciento del PBI”, no significa nada. Podría ser algo
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La nueva pregunta es, entonces, cuándo se debe tomar este activo ente-
rrado y convertirlo en un activo visible. La respuesta es: cuando se esté
seguro de obtener una rentabilidad más alta, es decir, cuando permita
invertir en capital humano e infraestructura. De lo contrario, quizás la
rentabilidad más alta estribe en dejar el activo donde está. Hay que
preguntarse cuál es la rentabilidad de aplazar la extracción. Quienes
estuvieron extrayendo petróleo hace diez años, hoy lo están lamentan-
do. Si hubieran esperado hasta después de que Bush iniciara su guerra
en Irak, el precio se habría cuadruplicado y habrían incrementado con
creces su riqueza.
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Joseph stiglitz
de los peores gobiernos del mundo: una dictadura militar, muy represiva. La
pregunta era si el Banco Mundial debía apoyar este proyecto. Un argumento
en contra, bastante contundente, era: “Si esperamos, el petróleo seguirá
estando allí. Si incentivamos a este gobierno a extraerlo y lo extrae, el dinero
lo utilizará para comprar más armas, reprimir al pueblo y mantenerse en el
poder”. Este tipo de análisis ayuda a explicar por qué un número tan gran-
de de países ricos en petróleo tienen regímenes dictatoriales. El petróleo
les reporta los recursos para mantenerse en el poder y les permite usar su
dinero para comprar armas, lo cual, desde luego, no incrementa el bienestar
de los ciudadanos.
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organizar la sociedad Para
tener más ciudadanos
intervención de roberto abusada salah
Gran parte de la exposición del profesor Stiglitz nos indica una lección:
“Cuando negocien, háganlo bien; aprendan de los demás. Hasta, si quieren,
contrátenme, que puedo decirles algunas cosas que he aprendido en mi
vasta experiencia académica y en la política”.
Negociar bien es algo que todo gobierno debería hacer. Sin embargo, me
preocupa el salto de ahí a traer caso tras caso de desastrosos contratos,
con los cuales los países resultan expoliados. Son recomendaciones subli-
minales respecto, por ejemplo, a tener más Estado, más gasto público, más
inversión, en tareas tan riesgosas como la exploración petrolera, y en países
que necesitan recursos con terrible urgencia para paliar graves problemas
de pobreza.
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Hay países con igual dotación de recursos naturales a los que les ha ido
de manera muy distinta. Se me ocurren países como Australia y Argentina:
el primero ha hecho enormes progresos en beneficio de su población; el
segundo, parece una vez más destinado al fracaso.
Una economía con un déficit de 8 por ciento de cuenta corriente del pro-
ducto bruto, como la que hemos tenido a mediados de la década de 1990,
comparada con una economía que tiene un superávit de 2 por ciento de
cuenta corriente, es mucho más capaz de resistir cualquier presión, más
aun de una institución en crisis como el Fondo Monetario Internacional.
Argumentará seguramente el profesor Stiglitz que aunque no tengamos que
pedirle dinero al Fondo, éste siempre puede decir, en sus consultas, “Estás
gastando demasiado, estás haciendo política macroeconómica contracíclica,
es decir, gastando lo que antes ahorraste”. Uno puede mandar al diablo al
Fondo y ya, pero también puede existir el argumento de que, como existen
agencias calificadoras de riesgo, es importante considerar “qué van a pen-
sar si no le haces caso al Fondo Monetario”, pues esta calificación puede
sufrir. Considero que las agencias y los mercados son menos tontos de lo
que parecería.
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RobeRto abusada
Una última reflexión respecto a dejar los recursos bajo tierra. He visto de
cerca la experiencia de algunas empresas mineras en el Perú, país líder en
minería subterránea. Si bien vemos grandes explotaciones de minería de tajo
abierto, el Perú tiene una amplia experiencia positiva en minería subterránea,
y empresas peruanas explotan, hoy en día, yacimientos de Argentina, México
y Estados Unidos. He visto la tecnología, que no está por desarrollarse sino
que ya existe. He visto la completa restitución de los relaves, por ejemplo
—es decir, de los residuos de la operación minera—, a los mismos túneles
y socavones de donde se extrajo el mineral, y esto se está haciendo en el
Perú con tecnologías conocidas.
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RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia
Hace unos treinta años, un amigo economista muy hábil, el profesor Edmar
Bacha, describió lo que él llamaba “un modelo económico para Belindia”, un
Brasil que él asemejaba a una Bélgica dentro de una India. Mostraba cómo la
concentración del poder y la falta de distribución adecuada de los ingresos
podían generar justamente la exclusión de la mayoría de los pobladores de
un país tan grande como Brasil. En esto, los recursos naturales tenían muy
poco que ver.
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urge negociar más
decorosamente
intervención de Javier m. iguÍñiz echeverrÍa
El tema propuesto en este Diálogo —la relación entre recursos naturales, de-
sarrollo y democracia— es pertinente para el país, pues tenemos un Estado
que no está suficientemente organizado o interesado y es necesario suplir
ciertas funciones con grupos de personas que vigilen permanentemente los
intereses del colectivo.
Gran parte de lo que el profesor Stiglitz nos recuerda tiene que ver con
cómo revertir “la maldición de los recursos naturales”. Es un tema que en
el Perú, analizado con más detalle, sería de gran beneficio. Considero que
el punto medular de lo sostenido por el profesor Stiglitz no es que haya
que dejar de explotarlos, aunque existan argumentos que señalan cuándo
conviene hacerlo. Sin embargo, me parece importante traer al recuerdo esta
aproximación al tema para señalar que, por lo menos a mi juicio, el punto
no es dejar de usar los recursos, sino valorarlos en la mayor medida posible
en beneficio del país. En eso consiste el trabajo de un economista.
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RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia
El punto que se plantea sobre los fondos es muy importante. Está bien cuidar
fondos y aumentar reservas, pero ¿y si en el momento del apuro no se usan?
Lo consigno porque hay muchos argumentos en el debate internacional que
instan a no usarlos: vulnerabilidad futura, compromisos internacionales, et-
cétera. Cuando se usan, sin embargo, como se ha escrito infinidad de veces
en la literatura sobre las crisis, se beneficia a Wall Street; no se usan para
atenuar los efectos en las condiciones de vida y de salud de las sociedades
donde esos fondos se acumularon. Por ello, es importante saber para qué se
acumulan estos fondos; asimismo, no ser insensato al punto de no acumular,
ni tampoco usarlos todos sin ningún criterio. En muchos asuntos estamos
llenos de extremismos, como por ejemplo en éste de la utilización de los
fondos de reserva en beneficio de la propia población.
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JavieR iguíñiz
Creo también, como el profesor Stiglitz, que hay una alarmante mezcla
entre mediocridad y corrupción. Es más: pienso que en el Perú esta com-
binación es detestable y desesperante. Uno no sabe si es de puro me-
diocre o corrupto que un funcionario hace lo que hace; entonces prefiere
considerarlo mediocre porque es algo, me parece, menos malo que ser
corrupto. Pero dejo a consideración de ustedes el enjuiciamiento de la
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RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia
Que los contratos son malos, por supuesto que son malos; y voy a dar la razón
más decente para considerarlos malos: muchos se hicieron en un momento
en que el país estaba en el fondo de un desastre tan gigantesco, que prácti-
camente hubo que regalar a la inversión extranjera muchas concesiones. La
pregunta es si seguimos en la misma situación de desastre. Es decir, si hasta
este momento el país no se ha puesto de pie, si no está un poco más inte-
ligente que en aquel pasado y si, por lo tanto, no será necesario empezar a
negociar más decorosamente, dejar atrás el pánico de que la inversión “nos
desprecie” una vez más, como no hace mucho tiempo ocurrió, lo que obli-
gó a hacer contratos muy inadecuados, y que con los precios actuales son
extraordinariamente indecentes. Entonces lo lógico es que se deban revisar,
pero sugerirlo está prohibido. Se mantiene la sensación de pánico tras la hipe-
rinflación y se aprovecha para no aceptar cuestionamientos de los contratos
con las empresas extranjeras. Todo lo que les convenga, es intocable.
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JavieR iguíñiz
Hemos oído del profesor Stiglitz que los poderosos —incluidos los mejor
intencionados— no se quieren dar cuenta de que existe el poder. En efecto,
en el Perú el poder es tan obvio y desigual que los poderosos no se imaginan
que lo están usando, porque así es de “natural”. Por lo tanto, es importante
que trabajos como los que promueve Propuesta Ciudadana recuerden que
también hay un modesto poder ciudadano representado por las organiza-
ciones no gubernamentales —tan criticadas como sabemos que lo están—,
por más que sería bueno que no tuvieran que ejercer esta representación
sino que ese poder ciudadano se pudiera valer por sí mismo. Debemos
seguir preocupados por que las relaciones con los inversionistas privados,
los mineros y con la problemática de los recursos naturales no nos lleven a
desastres como los que han ocurrido a lo largo de la historia, sino que nos
saquen adelante como país.
Muchas gracias al profesor Stiglitz por ayudarnos a tratar estos temas con
mayor amplitud que la usual en el medio peruano.
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garantizar la distribución
equitativa de los beneficios
segunda intervención de JosePh stiglitz
Empecé mi análisis señalando que entre los países más exitosos del mundo
en obtener el verdadero valor total por sus recursos naturales se encuentran
algunos como Malasia, con empresas estatales; pero también que algunos de
los desastres han sucedido en países con empresas estatales. Una reacción
natural ante esto es que los países hacen un análisis introspectivo y dicen:
“Bueno, nuestra experiencia ha sido mala. No somos Chile. No somos Malasia.
Por lo tanto, no deberíamos recurrir a una empresa pública. Mantengámonos
en la privatización”. Son dos puntos de vista que pueden ser correctos, y pienso
que solamente a través de un debate democrático interno ustedes podrán
responder a este dilema. Pero esa opción “natural” me parece excesivamente
pesimista en lo que se refiere a las capacidades de su país.
¿Hay alguna razón en particular por la cual Chile o Malasia posean una mayor
capacidad que la nación peruana? Ésta es una pregunta necesaria. ¿O es que
han creado instituciones que le han permitido a su sector público actuar
con mayor eficacia, con mayor facilidad y con menos corrupción?
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RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia
Creo que uno debe, nuevamente, abordar esta situación desde un enfoque
“de cartera”, un enfoque multiestratégico. Sí, se necesita invertir una parte
del dinero en los pobres, pero es necesario dirigir otra parte a inversiones
de alta rentabilidad, entre éstas la educación —especialmente la de los
pobres—, la irrigación, entre otros; y si hay más dinero, el país debería
considerar invertir en fondos de estabilización, es decir, en recursos que se
apartan para cuando el país haya desarrollado su capacidad de inversión,
a fin de tener el dinero necesario para hacerlo.
En otros países podemos ver lo que se conoce como upper CAPITAL RATIO, que
es el producto marginal de lo que invirtieron en una etapa en la que carecían
de capacidad de inversión, que tiene una rentabilidad extraordinariamente
baja. Éste es uno de los problemas que jugó contra Venezuela durante an-
teriores períodos de auge del petróleo.
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Joseph stiglitz
El tema no pasa por si el país desea utilizar los recursos; casi con seguridad,
todos desearán utilizar los recursos. Se trata de saber cuál es el momento
oportuno para hacerlo. Ésta es una vieja pregunta que los economistas se
plantean, y en general no suele ser cierto que conviene extraerlos lo más
rápidamente posible. La demora es en algunos casos deseable, especialmen-
te cuando hay innovaciones que permitirían la extracción de los recursos
reduciendo significativamente el impacto ambiental. A menudo es muy caro
revertir estos impactos, o son irreversibles. Así pues, éste es por lo menos
uno de los factores que es preciso tomar en cuenta.
El último aspecto tiene que ver con la interacción entre la democracia y los
problemas relacionados con la extracción de los recursos. Una forma de
pensar en esto, o de resaltar la relación, es observar cómo una estructura
jurídica ligeramente diferente habría dado como resultado un proceso de-
mocrático diferente, un conjunto de formas de participación distintas.
Creo que es preciso debatir sobre esto; no se puede decir a ciencia cierta
que tal o cual sistema sea el mejor. Es un asunto que el país tendrá que de-
batir. Sin embargo, si el Perú continúa con su mismo sistema de propiedad,
es importante idear formas de asegurar que aquéllos cuya voz ni siquiera se
oye, sean escuchados con claridad. Es decir, es necesario que encuentren
una opción sustituta, pensar en cómo su voz habría sido escuchada con un
sistema legal alternativo, y decir: tenemos la responsabilidad de idear una
forma que garantice que se los escuche casi tan bien —pero tan bien— como
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RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia
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nota sobre los autores
JosePh stiglitz
Economista y escritor, obtuvo el Premio Nobel de Economía en el año
2001, junto con otros destacados científicos, por sus investigaciones
sobre el análisis de los mercados con información asimétrica. Obtuvo su
doctorado en el MIT (Instituto Tecnológico de Massachusetts), donde más
tarde fue docente. Ha sido profesor en prestigiosas universidades como
Yale, Princeton, Stanford y Oxford, y enseña en la Escuela de Graduados en
Negocios de la Universidad de Columbia. Durante la gestión del presidente
Bill Clinton se desempeñó como presidente del Consejo de Asesores Eco-
nómicos (1995-1997), y en el Banco Mundial sirvió como vicepresidente y
jefe (1997-2000). De su abundante bibliografía cabe citar El mAlestAr en lA
globAlizACión (2000), que resultó un best seller, y Cómo hACer que lA globAlizACión
funcione (2006). Más recientemente ha publicado EscApAndo de lA mAldición
de los recursos nAturAles (2007).
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Muchos países en desarrollo han sido lo suficientemente
afortunados como para estar dotados de grandes cantidades de
recursos naturales. Pero hasta la fecha la mayoría no han sido
capaces de obtener el valor total por sus recursos ni de
utilizarlos para impulsar un desarrollo sostenible, equitativo y
democrático. Dichos países, bendecidos con recursos, no han
tenido crecimiento, no han tenido equidad, no han tenido
democracia.
Joseph Stiglitz
XI Diálogo Democrático
“Recursos naturales, desarrollo y democracia”
Internacional