Momentos metodológicos de la planificación

Los momentos
metodológicos
de la
planificación
La formulación de un plan de desarrollo o programa de mediano plazo (PMP),
implica todo el proceso durante el cual el equipo de gestión identifica, y delimita el
problema sobre el cual quiere intervenir, determina los factores específicos que
generan el problema y plantea una propuesta de acciones que enfrente dichos
factores.

En esa perspectiva la metodología de Gestión Integral, en la formulación de un plan

o programa de mediano plazo, propone los siguientes momentos metodológicos:

Momento metodológico 1: Descripción del problema

Una vez que se ha identificado el problema que se quiere transformar con el plan o
programa, es preciso investigar. Aclaramos que el concepto de problema implica una
situación que se desea transformar para mejorar, para lograr resultados más
satisfactorios, y que esto abarca lo relativo a todas las actividades que corresponden a los
ámbitos públicos en lo económico, social y administrativo.

Los momentos metodológicos 1 y 2, es decir, la descripción y la explicación del problema

social, permiten llevar a cabo la investigación del mismo.

La descripción comprende dos aspectos fundamentales: -definición y -delimitación del

problema

Pregunta clave
¿Cuáles son las manifestaciones del problema que da origen al programa social?

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Procedimiento metodológico para la descripción del problema

1. Identificar fuentes de información previa que den datos del problema y que permitan
delimitarlo.

En este punto, es importante reunir toda la información que brindan algunas instituciones
nacionales y locales. De la misma manera, son importantes la propia experiencia y
conocimiento previo del equipo de gestión, las investigaciones y los estudios nacionales c
internacionales relacionados con el tema general y con el problema identificado.

2. Analizar la información recolectada para conocer con precisión que población está
afectada, dónde se encuentra esa población y que características tiene.

3. Identificar criterios de selección de la población objetivo. Los criterios pueden ser, entre
otros, edad, sexo, ingreso familiar, situación de pobreza o de vulnerabilidad, situación
nutricional, etcétera.
Ejemplo: Se atenderá prioritariamente a poblaciones con las siguientes características
generales, cuya definición se irá realizando: que sean pobres, que tengan bajo nivel
educativo, que demanden trabajo.

4. Delimitar la población objetivo del programa.

Ejemplo: personas en situación de pobreza, que no trabajan, que buscan trabajo
activamente y que tienen bajo nivel educativo.

5. Precisar el problema.
Ejemplo: alto número de población pobre, con bajo nivel educativo, desocupada, en la
Región sur de Sonora.

6. Identificar o elaborar los indicadores del problema, es decir las manifestaciones que
permiten afirmar que el problema existe y que tiene ciertas características.

En el proceso de planificación de la política programa que se trate, deben identificarse

algunas señales del problema, que nos permitan recolectar la información necesaria para
conocer cuáles son las características de ese problema y como se comporta.

Estas señales se denominan indicadores, los cuales permitirá posteriormente, evaluar los
resultados e impactos alcanzados por la política del plan o del programa que se trate.

Los indicadores sirven para observar, medir y verificar los cambios (mayores o menores) y
cualitativos (positivos/negativos, ámbito, nivel, dimensión o aspecto) que presenta, en
determinado momento, de cierta variable.

Para la construcción de los indicadores es necesario definir el significado de las palabras

clave que constituyen la descripción del problema, como lo vimos en una sesión de clase.

Momento metodológico 2: La explicación del problema

En este momento metodológico se identifican las causas o factores que producen

el problema en cuestión y se distingue si estos factores inciden en el problema de un
modo director indirecto o estructural.

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De esta manera, se define la estructura explicativa del problema que da origen al

programa. Para ello, se propone como instrumentos metodológico la construcción de una
red causal explicativa del problema, en la que se grafican los factores directos, indirectos
y estructurales como así también las relaciones que existen entre estos factores.

Pregunta clave
¿Cuáles son los factores que producen el problema social que origina el programa?

Procedimiento metodológico para la explicación del problema

1. Identificar los factores o causas que explican el problema ubicándolos en diferentes

planos de explicación: factores directos, indirectos y estructurales.

Factores directos: son aquellos que producen en forma inmediata y sin ninguna mediación
los indicadores del problema- en general los factores directos son hechos o flujos sociales
que se generan en forma continua.

Factores indirectos: inciden a través de los directos. Incluyen a los actores sociales
y los recursos con los que se cuenta -o no- en la producción del problema.

Factores estructurales: son las características del modelo o del sistema económico,
social, político y cultural del país o de la región en la cual se produce el problema.

2. Mediante un gráfico, establecer las relaciones que existen entre todos los factores
explicativos y entre los factores explicativos y los indicadores del problema.

Para realizar este paso se puede utilizar el siguiente instrumento:

Factores Factores Factores Indicadores Línea base

estructurales indirectos directos

3. Delimitar el ámbito de acción del programa, identificando los factores explicativos sobre
los cuales puede intervenir directamente el equipo de gestión o la institución que lo
ejecuta. Para ello es preciso considerar:

o los recursos humanos, logísticos, materiales, tecnológicos, etcétera, con los que
cuenta la institución que ejecuta el programa social,
o los recursos económico-financieros, es decir, el monto de presupuesto del que
o dispone la institución para intervenir sobre los factores explicativos del problema; y
o el poder político, es decir, el grado de poder que tienen el equipo de gestión y la
institución para transformar los factores explicativos del problema.

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4. Dentro del ámbito de acción del plan (una política del plan o de su conjunto global) o
programa, seleccionar los factores críticos del problema, es decir los factores que tienen
mayor peso en su producción.

Para identificar los factores críticos del problema, es necesario analizar cuál es el nivel de
incidencia que cada uno de los factores explicativos tiene con respecto a los otros. Se
utiliza para ello la denominada Matriz de identificación de factores críticos del problema.

Factores Factor 1 F2 F3 F4
explicativos
del
problema
Factor 1 •
F2 •
F3 •
F4 •

Este es un instrumento que permite analizar el nivel de incidencia de los factores

explicativos del problema y, a partir de ese análisis, identificar los factores críticos del
mismo. Se utiliza del siguiente modo:

a. Listar, tanto en las columnas como en las filas, todos los factores explicativos que
quedaron en el ámbito de acción del programa.
b. Analizar el nivel de incidencia que cada factor tiene sobre los otros. La pregunta clave
es: Si se modifica el factor 1, ¿en qué medida se modificarán el factor 2, el factor 3, el
factor n?
c. Establecer valores en el nivel de incidencia, en forma consensuada con todo el equipo
de trabajo, considerando los mismos criterios enunciados en la matriz de priorización y
selección de problemas.
Los valores del nivel de incidencia pueden ser:
Alto: 3, Mediano: 2, Bajo: 1, Nulo: 0.
d. Identificar los factores críticos, es decir los que tienen mayor nivel de incidencia sobre
los otros. Se seleccionarán tantos factores críticos como sea necesario para transformar
todos los factores explicativos que se encuentran en el ámbito de acción del programa.
También se pueden considerar como factores críticos aquellos que en las columnas sean
identificados como factores que no son incididos por ningún otro dentro de la red causal
explicativa.

Momento metodológico 3: Construcción de la visión del plan o programa

La visión es la imagen o el escenario futuro de la realidad social que el equipo de gestión

o la institución ejecutora quiere construir a través del programa, al transformar el problema
que lo ha originado. Para la construcción de la visión es preciso considerar el tiempo
previsto para la ejecución del programa, la intencionalidad que tienen las autoridades
políticas de cambiar el problema que le dio origen, así como la capacidad de la institución
ejecutora o del equipo de gestión para transformar los factores críticos identificados.

La visión del programa se expresa en un gráfico que indica en que forma y que en medida
cambiarán los indicadores y los factores críticos del problema social.

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Pregunta clave
¿Cómo y en que - medida cambiarán los indicadores y los factores explicativos
del problema, una vez que se haya ejecutado el programa social?

Procedimiento metodológico para la construcción de la visión del programa:

1. Identificar cómo y en que grado cambiarán los indicadores y los factores críticos
identificados una vez que se ejecute el programa.
En este momento se expresarán en positivo los factores explicativos.
Ejemplo:
"Falta de crédito para microempresas y PYMES" pasará a formularse: "Se otorgarán
créditos a microempresas y PYMEs".

2. Precisar cada uno de los aspectos de la visión considerando:

o el tiempo que se prevé que durará el programa;
o la capacidad del equipo de gestión (los recursos humanos, institucionales,
financieros, técnicos y otros, con los que cuenta).

Ejemplo: Se redujo en menos de tres años, de 2000 a 500 el número de personas del
municipio de……, que tienen necesidades básicas insatisfechas y que no trabajan y
buscan activamente trabajar.

3. Graficar la visión, para lo que se puede utilizar el instrumento gráfico de la visión del
programa.

Este instrumento permite graficar la visión del plan o programa. Apunta con claridad
las estimaciones acerca de los cambios esperados en los indicadores y factores
críticos del problema tras la ejecución respectiva.

Cambios de los factores críticos Indicadores Impacto estimado

 Se crean fuentes de trabajo Número de personas del municipio….que
tienen necesidades básicas insatisfechas
y que no trabajan. De 2,000 a 500

……….
 Se otorgarán créditos a
microempresas y PYMEs

……..
 Se elevará el nivel de ingreso

Momento metodológico 4: identificación de los componentes del plan o

programa

Para que un plan o programa pueda ser ejecutado es necesario que se desagregue y
organice en grandes grupos o conjuntos de actividades que se dirijan a transformar un
factor critico del problema que le da origen. Estos grandes grupos de actividades se
denominan componentes.

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Pregunta clave
¿Dónde hay que actuar, específicamente, para alcanzar la visión del programa?

Procedimiento metodológico para la identificación de componentes del plan o

programa:

1. Diseñar los componentes del programa social, a partir de los factores críticos ya
identificados del problema.

Los componentes son enunciados que expresan cómo se transformarán los factores
críticos.

De estos componentes se derivan los objetivos específicos y las actividades del

programa
Ejemplo:
Veamos cómo los factores críticos de un problema dan lugar a la formulación de
componentes:

Factores o causas críticas del problema Componentes

Falta de creación de puestos de trabajo Creación de empleos
Ausencia o bajo nivel de ingreso familiar Elevación del ingreso familiar
Falta de crédito para microempresas Crédito para micro empresas

2. Identificar las fortalezas con las que cuenta la institución ejecutora para el logro de
cada uno de los componentes.

Las fortalezas son recursos, aspectos o situaciones positivas presentes en la

actualidad, que están directamente bajo control de la institución o de los actores que
planifican y que, al ser potenciadas, permiten el alcance de la visión. Las fortalezas
pueden ser:
o Recursos con los que cuentan las distintas instancias de las instituciones
ejecutoras y otros actores que participan directamente en el desarrollo del
programa;
o Actividades que están desarrollando las distintas instancias de las instituciones de
ejecución/es ejecutora /s y que son pertinentes, necesarias y suficientes para
complementar algún componente del programa

Ejemplo:
Las actividades del componente "Creación de empleos" pueden ser:
* Diseño y puesta en marcha de un sistema de información de ONGs y otros
organismos que ejecutan micro proyectos productivos;
* Conformación de instancias de organización comunitaria para el desarrollo de
proyectos productivos.
Los recursos pueden ser de las mismas ONG y de instituciones públicas federales.

3. Identificar las oportunidades

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Las oportunidades son recursos, aspectos y situaciones positivas, las presentes en la

actualidad sobre las cuales no tiene control directo la institución que planifica y que, al
ser aprovechadas, potencian el alcance de la visión. Las oportunidades pueden ser:

o actividades que desarrollan otras instituciones a través de otros programas y

que contribuyen al logro de algún componente del programa. Seguidamente,
se propone un instrumento para la identificación de otros organismos y de las
actividades que realizan por cada componente.

o situaciones o condiciones sociales, económicas, tecnológicas, etc. presentes a

nivel nacional o local que pueden aprovecharse.

Matriz de identificación de otros organismos y de las actividades que realizan por

cada componente:

Organismos Componente 1 C2 C3 C4
O1 Actividad 1 Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3

O2 Actividad 1 Actividad 1 Actividad 1

O3 Actividad 1 Actividad 1
Actividad 2 Actividad 2
Actividad 3

Este instrumento registra cuáles son los organismos que actualmente están
desarrollando actividades relacionadas con cada componente del programa. De esta
manera, permite conocer:

o las actividades que se están ejecutando desde otros organismos,

o los vacíos de actividad (aquellos componentes que no tienen ninguna acción en
desarrollo);
o la duplicidad o superposición de actividades, es decir, las mismas acciones para el
mismo componente,
o la ausencia de organismos que deberían estar actuando.

Momento metodológico 5: Definición de las líneas de acción y de los

organismos responsables

Desde la perspectiva del problema, las líneas de acción del plan o programa son los
medios que se dirigen a modificar un factor crítico de ese problema.

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Por esa razón las líneas de acción se agrupan en componentes.

Metodológicamente, una “línea de acción” es un conjunto de actividades que se deben

realizar en relación con cada componente del plan o programa.

Preguntas clave

¿Qué líneas de acción deben ejecutarse para cada componente del programa?

¿Cuáles son las instancias que deberían ejecutarlas?

Procedimiento para el diseño de las líneas de acción e identificación de responsables

1. Determinar las actividades necesarias y suficientes para dar cumplimiento a cada

componente identificado en el momento anterior. Esto es en agrupamientos que
conforman “líneas de acción” y que luego podrán constituirse en programas o
subprogramas de trabajo, según sean las categorías programáticas aplicables. Asimismo,
desagregar las líneas de acción, en actividades o tareas.

2. Definir a cuáles instancias corresponde la responsabilidad de ejecución. Esto es

considerando responsabilidad global y por cada aspecto específico. Incluyendo instancias
públicas y de los grupos sociales y particulares, según sea el caso.

Momento metodológico 6: Determinación de objetivos, metas y recursos

necesarios

Al nivel de cada Línea de Acción deben especificarse objetivos, metas y recursos

necesarios. Cuando se trata de un Plan de Desarrollo, las definiciones de metas y
recursos pueden definirse en términos generales que posteriormente (en el PMP o
en cada POA) habrán de detallarse de manera más concreta y específica.
Veamos un ejemplo hipotético:

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Para la Línea de acción 0103:

>Objetivo
Proporcionar servicios de educación secundaria a personas que……
>Metas
Certificar a 10,000 personas en…
…
>Recursos necesarios
-Personal para….
-Centros para atención a personas en rezago educativo…
-Convenios con gobiernos municipales…
-Acuerdos con empresas y sindicatos…

Nota muy importante:

Al definir Metas, es necesario que estas sean en relación a los indicadores que se
tengan considerados. (Considere tipos de indicadores, como los de Producto, de
Resultado y de Impacto).

Integración del Plan o Programa

Este es el momento culminante de la formulación del plan o programa, puesto que en

él se sistematiza todo el trabajo que se ha venido realizando en los momentos
anteriores.

Equivale a la integración documental del plan o programa y para ello las

recomendaciones apuntan a:

o Asegurar que sea de fácil comprensión para quienes está dirigido el plan o
programa y en esto se consideran primordialmente las instancias que tienen
alguna responsabilidad ejecutora del mismo.

o Posibilitar el seguimiento sistemático, así como las labores de evaluación. (Por

ejemplo: estableciendo una codificación adecuada <numeración> para las diversas
partes que conforman el plan o programa)

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Plan de Desarrollo
ó PMP

Finalmente, es conveniente que esta metodología se aplique también en la

elaboración de los Programas Operativos Anuales (POA) y sus equivalentes como
son los Programas Anuales de Trabajo (PAT), Programas Integrales de
Fortalecimiento Institucional (PIFI) y otros similares.

Más aún, es recomendable que en todo momento del proceso de planificación y

presupuestación, ejecución, control y evaluación, participen efectivamente todas las
instancias y organismos de los sectores público,privado y social, en los ámbitos que
les correspondan.

Contar con asesoría y facilitación externa es de mucha ayuda para lograr que la
planificación se lleve a cabo exitosamente.

Fuente básica:

Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) y Organización de las

Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Gestión integral de programas
sociales orientada a resultados. Manual metodológico para la planificación y evaluación de programas
sociales, México, Fondo de Cultura Económica, 1999.

Alberto Haaz Díaz

Consultor y facilitador
calidad@ahaazd.com

http://haaz-calidad.blogspot.com

Hermosillo, Sonora, México

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