Capítulo primero

Principales modelos de seguridad

social y protección social

El derecho de la seguridad social, al igual que el derecho del tra-

bajo, es un derecho moderno. La regulación del trabajo y de la
seguridad social aparece con el desarrollo del trabajo en las fá-
bricas. El trabajo y la seguridad social han interactuado desde la
Revolución Industrial. La introducción del maquinismo modificó
drásticamente las relaciones de trabajo. En un principio se negó
la relación entre los riesgos de trabajo y la seguridad social,1 pero
para la segunda parte del siglo XIX se reconocerían los derechos
de los trabajadores derivados de una relación de trabajo, y hace
menos de cien años, a principios del siglo XX, se reconocerían, en
algunos países europeos, los derechos de los trabajadores relativos
a la seguridad social.2 Destacan particularmente el modelo desa-
rrollado en Alemania por Bismarck y el implementado en el Reino
Unido a partir de las ideas de Beveridge.
Actualmente se han desarrollado varios modelos de seguri-
dad social. No obstante, si se revisan los diferentes modelos crea-
dos, la mayoría, si no es que todos, encuentran su base u orígenes
en los modelos diseñados por Bismarck (A) y Beveridge (B).3 De

1
Sánchez-Castañeda, Alfredo, “Derecho a la seguridad social”, Enciclope-
dia Jurídica Mexicana, 2a. ed., México, UNAM-Porrúa, 2004, t. III, pp. 191-194.
2 Sánchez-Castañeda, Alfredo, Las transformaciones del derecho del trabajo,
México, UNAM, 2006.
3 Por ejemplo, el modelo de financiamiento de la seguridad social en pilares
no es otra cosa que la combinación de los modelos ideados en la Alemania de
Bismarck y por Beveridge.
5
6 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

ahí que resulte fundamental tenerlos presentes, ya que de alguna

manera el futuro de la seguridad social y de la protección social
sigue transitando por sus ideas.

I. El modelo alemán: la aparición

de los seguros sociales

En Alemania, Bismarck instituyó en 1883 un sistema de se-

guros sociales ante el éxito de la izquierda, y particularmente
de la socialdemocracia.4 Bismarck sostiene que “es necesario un
poco de socialismo para evitar tener socialistas”. Agrega, ade-
más, que el Estado debe reconocer su misión de promover po-
sitivamente el bienestar de todos los miembros de la sociedad, y
particularmente de los más débiles y necesitados, utilizando los
medios con los que dispone la colectividad. A partir de su céle-
bre discurso en el Reichstag, del 17 de noviembre de 1881, entre
1883 y 1889 se adoptaron una serie de leyes sobre los seguros
contra enfermedades, accidentes de trabajo, invalidez y vejez.
La Ley sobre el Seguro de Enfermedad (Krankenversicherungs-
gesetz) del 15 de junio de 1883, ha sido fundamental, ya que por
primera vez los principios básicos del seguro de enfermedades se
codificaron en una sola ley. Sus características esenciales se con-
servan y se reconocen en la legislación alemana de hoy en día.
El punto nodal de la ley es la relación que establece entre la obli-
gación de afiliación al seguro de enfermedad de acuerdo con un
trabajo remunerado. La contribución se repartía entre 2/3 para
los obreros y 1/3 para los empresarios. Los beneficios dependían

4 No debe dejar de remarcarse que la legislación social alemana fue una res-
puesta al avance del socialismo y de alguna manera un combate hacia el mismo
socialismo, ya que la ley de 1878 prohibió la formación o continuación de todas
las organizaciones que trataran de subvertir al Estado o el orden social. Se trató
de una legislación tendiente a desaparecer las organizaciones socialistas, so-
cialdemócratas o comunistas. Las leyes antisocialistas dejaron de regir en 1890.
Cfr. Cole, G. D. H., Historia del pensamiento socialista, t. II Marxismo y anarquismo
1850-1890, México, FCE, 1980, p. 224.
 Principales modelos de seguridad social 7

de la cuantía de la cotización y de la entidad aseguradora, pero

comprendía prestaciones médica y farmacéutica durante trece
semanas, y prestaciones económicas por un valor de la mitad del
salario del asegurado.5
La ley de 1884 sobre Accidentes de Trabajo (Unfallversiche-
rrungsgesetz-UVG) estableció que los patronos debían cotizar obli-
gatoriamente a las cajas para cubrir la invalidez permanente pro-
vocada por los accidentes de trabajo. En caso de incapacidad total,
el trabajador percibiría una renta equivalente al 66% de su salario,
y en el supuesto de que falleciera, la viuda cobraría un 20% más
el 15% por cada hijo menor de quince años. Las cotizaciones esta-
ban a cargo del empleador, el seguro funcionaba según el principio
de repartición, de conformidad con la propuesta de Bismarck, que
se oponía a un sistema fundado en la capitalización. Las prestacio-
nes incluían el otorgamiento de una renta de acuerdo con la in-
capacidad del trabajo. La ley preveía inspecciones en las fábricas,
con el fin de prevenir los accidentes que pudieran resultar por los
peligros inherentes al lugar de trabajo. Los costos de este seguro
eran sufragados totalmente por el empresario.
La ley de 1889 (Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversi-
cherung- IAVG) instituyó un primer sistema obligatorio de jubila-
ción. La obligatoriedad del seguro se estableció para los obreros
cuyo salario no superara los 2,000 marcos anuales. La pensión
se concedía a los setenta años, y su cuantía era proporcional al
número de cotizaciones del asegurado. Una reforma de 1899 ex-
tendió el campo de aplicación personal de la ley a un círculo más
amplio, particularmente a los trabajadores independientes.
Estas tres leyes establecieron en Alemania, por primera vez,
un sistema de protección obligatoria. Además, al paso de los años
el campo de aplicación de la ley de seguro de enfermedad y de
accidentes de trabajo fueron ampliando su cobertura a fin de cu-
brir cada vez a un número mayor de trabajadores.
5 Para un estudio de la legislación alemana véase Berra, Jacques, La structure
des systèmes de sécurite social. Étude de droit comparé, Lousanne, Institut de Recherches
sur le Droit de la Responsabilité Civile et des Assurances, 2000, pp. 132 y ss.
8 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

Por otro lado, a partir de 1891 se aprobaron normas que es-

tablecían la jornada laboral máxima de once y diez horas para
las mujeres y niños, respectivamente, así como la prohibición del
trabajo nocturno para ambos grupos; y descanso dominical obli-
gatorio. Además, se creó el primer impuesto progresivo sobre la
renta de carácter moderno.
El sistema concebido por Bismarck constituye uno de los
grandes modelos de la seguridad social, en la medida en que se
basa en una relación bilateral: a cambio de una contribución ver-
sada por el asegurado, le es acordada una indemnización en caso
de sufrir alguno de los riesgos cubiertos. Además, el empleador
debe aportar una contribución proporcional a la del asegurado, y
los seguros acordados no son facultativos, sino obligatorios. Asi-
mismo, existe una proporcionalidad entre el monto de las cotiza-
ciones versadas y las prestaciones recibidas.
Del modelo de seguros sociales implementado por Bismarck
se debe destacar la obligación impuesta a los empleadores y a los
trabajadores para hacerlos corresponsables del financiamiento de
la seguridad social. Resalta aún más la obligación que se impone
a los empleadores para responder a los riesgos sociales que pue-
dan sufrir los trabajadores.

II. El modelo inglés: la construcción

de un sistema nacional de salud

En Inglaterra, desde finales del siglo XIX se legisló en mate-

ria de seguridad social. En 1897 contaba con una Ley de Indem-
nización de Trabajadores, ley que en principio se aplicaba a un
número limitado de trabajadores, pero en 1906 se generalizó su
aplicación. En 1912 comenzó el seguro sanitario obligatorio y se
inició el seguro de desocupación para algunas industrias, pero
se generalizó en 1920. La primera ley que acordó pensiones no
contribuyentes sujetas a investigación de recursos para personas
de setenta años apareció en 1908. En 1925 nace la ley que inició
las pensiones contribuyentes para ancianos, viudas y huérfanos.
 Principales modelos de seguridad social 9

El seguro de desocupación aparece con la Ley de Desocupación

de 1934, que también contempló un Servicio Nacional de Ayuda
a la Desocupación.6
El 10 de junio de 1941, el gobierno inglés creó una Comisión
Interdepartamental para la Seguridad Social y Servicios Afines,
a cargo de sir William Beveridge.7 La primera tarea del Comité
fue realizar un estudio comprensivo de todos los aspectos del se-
guro social y servicios afines, incluidas las indemnizaciones de los
trabajadores, y proponer soluciones. El ministro Arthur Green-
wood, que había anunciado la creación del Comité Interdeparta-
mental, anunció en la Cámara de los Comunes, el 27 de enero de
1942, que “entre los poderes del Comité estaría el de considerar
el desarrollo de los sistemas de Seguro Nacional, con inclusión
de beneficios en caso de muerte y otros riesgos no contemplados
actualmente por dichos sistemas”.8
El informe elaborado por la Comisión señaló que

El cuadro ofrecido es doblemente impresionante: 1o. Porque de-

muestra que en la mayoría de las muchas variedades de “necesi-
dad”, por interrupción de salarios y otras causas, que pueden sur-
gir en las modernas comunidades industriales, ya se han adoptado
medidas, en gran Bretaña, en escala no superada y difícilmente
igualada, en ningún otro país del mundo. Solamente un aspecto
de la mayor importancia, la limitación del servicio médico, tanto
en lo que se refiere a la calidad del tratamiento que es acordado,
de derecho, como en lo tocante a las clases de personas a quienes
es acordado, lo conseguido en Inglaterra es inferior a lo que se
ha logrado en otras partes; esa inferioridad alcanza también a las
prestaciones de beneficios en efectivo, en caso de maternidad y

6 Beveridge, William, Seguridad social y servicios afines. Informe presentado al Par-

lamento de Gran Bretaña el 22 de noviembre de 1942 (versión castellana de José Arce),
Buenos Aires, Losada, 1943, pp. 13 y 14.
7 Un interesante estudio del Plan Beveridge y el Proyecto de ley de seguro
social presentado al Parlamento en 1944 se puede encontrar en Mingarro y San
Martin, José, La seguridad social en el Plan Beveridge, México, Polis, 1946, 272 pp.
8 Beveridge, William, Seguridad social y servicios afines..., cit., p. 11.
10 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

fallecimiento, y a los defectos del sistema de indemnización a los

trabajadores. En todos los demás aspectos, la previsión británica,
en materia de Seguridad, puede ser ventajosamente comparada,
tanto en cantidad, como en extensión, con cualquier otro país;
pocos países sostendrán la comparación Gran Bretaña. 2o. por-
que el Seguro Social y los Servicios Afines, tal cual existen ac-
tualmente, son manejados por medio de un complejo de órganos
administrativos, desconectados entre sí, que actúan según princi-
pios diferentes y rinden servicios inestimables, pero a un costo,en
dinero, en molestias, y en la manera anómala de tratar problemas
idénticos, que no tiene justificación. En un sistema de seguridad
social que, en su conjunto, es mejor que el de cualquier otro país,
tan serias deficiencias, reclaman enmienda.9

Entre las deficiencias encontradas por el estudio realizado

por la Comisión Beveridge se encuentran:10
1. La limitación del seguro obligatorio a las personas que tra-
bajan de acuerdo con un contrato de servicios y por de-
bajo de una cierta remuneración, cuando se trata de un
trabajo no manual, es una seria falla.
2. Muchas personas que trabajan por su cuenta son más po-
bres y tienen más necesidad del seguro de Estado, que los
empleados.
3. El límite de remuneración para los empleados no manua-
les es arbitrario y no toma en cuenta las obligaciones de
familia.
4. No existe diferencia alguna entre las necesidades económi-
cas de los enfermos y de los desempleados. No obstante,
reciben beneficios de grado diferente, que importan diver-
sas condiciones contribuyentes y ofrecen distinciones, sin
sentido, entre personas de edades diferentes.
5. Había una falta de coordinación administrativa entre los
servicios existentes.

9
Ibidem, pp. 14 y 15.
10
Ibidem, p. 15.
 Principales modelos de seguridad social 11

El Plan de Seguridad Social emplea el término “seguridad

social” para

significar la consecución de un ingreso destinado a reemplazar las

entradas, cuando éstas dejan de percibirse, sea por desocupación,
por enfermedad o por accidente; a prevenir el retiro por edad y la
pérdida del sustento, causada por muerte de otras personas; y a
(sic) hacer frente a gastos extraordinarios, como los relacionados
con nacimientos, muerte, o casamiento. Originalmente “seguri-
dad social” significa seguridad de ingresos hasta un mínimo, pero
la previsión de ingresos debiera estar asociada con medidas des-
tinadas a terminar, a la brevedad posible, con la interrupción de
entradas.11

El Plan se integra de seis principios fundamentales:12

1. Tasa fija de beneficio de subsistencia. Previsión de una tasa fija

de beneficio de seguro, sin tener en cuenta el total de los ingresos,
interrumpidos por la desocupación o la incapacidad, o termina-
dos por el retiro. La única excepción consiste en la incapacidad
prolongada como consecuencia de una enfermedad o accidente
industrial. La tasa fija es igual para las principales maneras de
cesación de ingresos: desocupación, incapacidad, retiro, para ma-
ternidad y viudez hay un beneficio provisorio de tasa más elevada.
2. Tasa fija de contribución. La contribución obligatoria re-
querida de cada asegurado o de su empleador, es una tasa fija,
sin tener en cuenta sus recursos. Se paga la misma contribución
por la misma seguridad. Los que disponen de mayores recursos
pagarán más a la Tesorería Nacional, y en ese sentido por su con-
ducto, a la cuota estatal del fondo de Seguridad Social. La única
excepción consiste en el costo especial de los beneficios y de las
pensiones por incapacidad industrial, en las ocupaciones de alto
riesgo, mediante un tributo que pagarán los empleadores en pro-
porción al riesgo y a la lista de paga.

11
Ibidem, p. 69.
12
Ibidem, pp. 71 y ss.
12 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

3. Unificación de la responsabilidad administrativa. Unifi-

cación de la responsabilidad administrativa en interés de la efi-
ciencia y economía, para cada persona una única contribución
semanal vinculada a los beneficios. Una Oficina de Seguridad en
cada localidad para atender toda clase de reclamaciones. Todas
las contribuciones se depositan en un único Fondo de Seguro So-
cial. Todos los beneficios y pagos de seguro son atendidos con
dicho fondo.
4. Adecuación de beneficios en cantidad y en tiempo. Se parte
del principio que la tasa fija de beneficio propuesta es suficien-
te, sin acudir a otros recursos, para promover el ingreso mínimo
necesario para la subsistencia, en todos los casos normales. Los
beneficios son adecuados en tiempo, salvo contingencias tempo-
rales, continuarán indefinidamente, sin investigación de recursos,
en tanto subsista la necesidad.
5. Extensión o alcance del Seguro. Amplitud del ámbito de
aplicación tanto con respecto a las personas cubiertas como a los
riesgos que debían protegerse (cobertura vertical y horizontal).
6. Clasificación de las personas. La seguridad social debía apli-
carse teniendo en cuenta los diferentes modos de vida de los ase-
gurados.

Como se puede apreciar, Beveridge pugnaba por que las pres-

taciones se obtuvieran a cambio de contribuciones únicas y uni-
formes, independientemente del nivel de renta del asegurado. El
fondo para las principales prestaciones (desempleo, incapacidad
y jubilación) estaría constituido por contribuciones de los asegu-
rados, de los patrones y del Estado. Con el modelo diseñado por
Beveridge se inició el principio contributivo de la seguridad so-
cial, ya que su financiamiento se basa en impuestos y cotizaciones
(carácter contributivo).
El plan de William Beveridge (Social Insurance and Allied Servi-
ce, 1942) ha constituido, junto con el modelo de seguros sociales
de Bismarck, uno de los grandes modelos de cobertura y finan-
ciamiento de la seguridad social. Destaca el financiamiento por
impuestos, situación que implica una solidaridad en el plano na-
cional.
 Principales modelos de seguridad social 13

Sir William Beveridge, en una plática ofrecida el 2 de diciem-

bre de 1942, cuando su Plan de Seguridad Social no había sido
aún estudiado por el gobierno y el Parlamento, señalaba que este
comprendía tres partes: un programa completo de seguros so-
ciales en prestaciones en dinero; un sistema general de subsidios
infantiles, tanto cuando el padre gane dinero como cuando no lo
gane, y un plan general de cuidados médicos de todas clases para
todo el mundo. Para Beveridge, la característica principal de su
plan es un proyecto completo de seguros que abarca a todos los
ciudadanos, y no solo a quienes trabajan para patrones. El plan
no se aplica de la misma manera a todos, pero todos están ase-
gurados con una pensión de vejez, gastos de entierro y cuidados
médicos. Además de la desocupación y la incapacidad, el proyec-
to provee beneficios para hacer frente a otras necesidades, entre
ellas, los gastos de entierro y el aprendizaje de nuevas ocupacio-
nes. Toda persona tendrá asegurados esos beneficios para ella y
su familia, por medio de una contribución única semanal pagada
mediante un timbre de seguros.13
El modelo diseñado por Beveridge en el Reino Unido no fue
un nuevo modelo revolucionario. Su idea innovadora consistió
en coordinar la aplicación de métodos ya conocidos, pero que
habían sido utilizados de manera separada. Beveridge propuso
un modelo integrado en un tríptico: un servicio nacional de salud
para el conjunto de la población, la garantía de un ingreso para
determinados sectores de la sociedad en función de ciertas even-
tualidades y un servicio de empleo en caso de desempleo.14
Contrariamente al modelo de seguros sociales creado en Ale-
mania, Beveridge contempla para ciertas prestaciones, un cam-
po de aplicación personal de naturaleza universal; es decir, para
toda la población. Desde el punto de vista de Dupeyroux, “este

13
Beveridge, William, Las bases de la seguridad social (The Pillar of Security and
War-Time Essays and Addresses) (versión española de Teodoro Ortiz), México,
FCE, 1944, pp. 66-69.
14
Greber, Pierre-Yves, “Les príncipes fondamentaux du droit international
et du droit suisse de la sécurité sociale”, Réalités sociales, Lausanne, 1984, p. 55.
14 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

celebre estudio cimienta el principio de una extensión de la segu-

ridad social a la totalidad de la población: aparece la idea de un
derecho de cada individuo a la seguridad social, derecho que será
consagrado en diversas declaraciones internacionales”.15
La repercusión internacional y en diferentes legislaciones na-
cionales del sistema propuesto por Beveridge se debe a la intro-
ducción de aspectos novedosos que le daban nuevas característi-
cas a la seguridad social y a la protección social:
1. Se otorga el principio de solidaridad, ciertas prestaciones
se otorgan sin mediar una cotización.
2. El principio de universalidad se aplica para ciertas even-
tualidades, procurando así una protección social para el
conjunto de la población.
3. El seguro social y la asistencia son utilizados simultánea-
mente y de manera coordinada.
4. Existe una sola entidad administrativa.
5. La existencia de un solo ente administrativo contribuye a
la simplificación de la administración y a la disminución
de costos en el manejo de la misma.
El plan de William Beveridge (tendencia hacia la universaliza-
ción, unificación de los riesgos, protección derivada de la situación
genérica de necesidad, financiamiento que depende del presupues-
to público, gestión administrativa unificada y pública, así como ad-
ministración diferenciada de cada riesgo, lo mismo que de los co-
lectivos asegurados) ha constituido, junto con el modelo de seguros
sociales de Bismarck (la cobertura depende de la condición labo-
ral del individuo, régimen de seguros múltiples, el financiamiento
depende de las contribuciones del asegurado, el empleador y en
ocasiones del Estado) uno de los grandes modelos de cobertura y
financiamiento de la seguridad social.

15
Dupeyroux, Jean-Jaques, Droit de la sécurité sociale, París, Dalloz, 1993, p. 52.
 Principales modelos de seguridad social 15

Diferencias entre el modelo de Bismarck

el modelo de Beveridge

Modelo de Bismarck Modelo Beveridge

1. La cobertura depende de la
condición laboral del individuo.
2. Se caracteriza por un régimen
de seguros múltiples.
3. La financiación depende de
las contribuciones del asegura-
do, del empleador y en ocasiones
del Estado.
4. Hay una administración dife-
renciada de cada riesgo, e inclu-
so de los colectivos asegurados.
1. Tendencia hacia la universali-
zación.
2. Se basaba en la unificación de
los riesgos, la protección deriva
de la situación genérica de nece-
sidad.
3. La financiación depende en su
mayoría del presupuesto del Es-
tado.
4. Se busca una gestión adminis-
trativa unificada y pública.

III. El alcance de la noción de seguridad social:

universalidad cantonada a los seguros sociales

No hay una noción de la seguridad social que cuente con

la unanimidad de los tratadistas,16 que quizá se debe a que no
16 José Pérez Leñero la considera como “parte de la ciencia política que,
mediante adecuadas instituciones técnicas de ayuda, previsión y asistencia
tienen por fin defender, propulsar la paz y la prosperidad general de la sociedad
a través del bienestar individual”. Pérez Leñero, José, Fundamentos de la seguridad
social, Madrid, Aguilar, 1956, p. 35. Briseño Ruiz entiende a la seguridad social
como el “conjunto de instituciones, principios, normas y disposiciones que pro-
tege a todas las personas contra cualquier contingencia que pudieran sufrir y
las previene, a fin de permitir su bienestar mediante la superación de aspectos
psicofísicos, moral, económico, social y cultural”. Briseño Ruiz, Alfredo, Derecho
de la seguridad social, México, Oxford, 2010, p. 14. Báez Martínez entiende al
derecho de la seguridad social como el “el conjunto de normas, instrucciones,
principios y disposiciones que tienen por finalidad garantizar el derecho hu-
mano, la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia,
y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo”. Báez
Martínez, Roberto, Lecciones de seguridad social, México, Pac, 1994, p. 2. Ruiz
Moreno entiende al derecho de la seguridad social como “el conjunto de nor-
mas jurídicas vigentes que deben ser observadas por el Estado, patronos y oper-
16 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

existe un modelo único de seguridad social. La seguridad social

está constituida por normas, cuyo contenido ha estado sujeto a la
coyuntura económica. Los derechos reconocidos presentan una
mejoría y una extensión cuando el estado general de la economía
es saludable, y conocen una regresión cuando el estado de la eco-
nomía se deteriora. Aunque si bien es cierto que la evolución de
la seguridad social sigue el movimiento de la coyuntura económi-
ca, también es cierto que la propia seguridad social no ha dejado
de influenciar a la economía, debido a las perspectivas de media-
no y largo plazo que se plantea la seguridad social, así como de
una serie de principios generales y operativos de ella, que están
por encima o que deberían estar por encima de las oscilaciones
económicas. 17
Simón Bolívar utilizó el término de seguridad social en un
párrafo del proyecto de Constitución para Venezuela, presentado
el 15 de febrero de 1819: “El sistema de gobierno más perfecto
es aquel que produce mayor suma de felicidad posible, mayor
suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política”.18
En el mundo contemporáneo, la expresión fue usada en Estados
Unidos en la Ley de Seguridad Social (Social Security Act), del 14 de
agosto de 1935, promulgada con la finalidad de hacer frente a la
crisis económica que asolaba el país; erradicar la miseria y evitar
las convulsiones sociales.19 La noción también aparece en la Ley

arios, dada su obligatoriedad manifiesta al ser derecho positivo vigente”. Ruiz

Moreno, Ángel Guillermo, Nuevo derecho de la seguridad social, 14a. ed., México,
Porrúa, 2009, p. 46. Para De Buen Lozano, los fines de la seguridad social son
“la preservación de la salud de los asegurados y sus beneficiarios; el manteni-
miento ante un acontecimiento adverso, de un nivel económico razonable; la
plena reinserción de los sujetos acreedores por la realización de un riesgo en
la vida normal mediante rehabilitaciones, prótesis y ortopedia; la educación
y la capacitación; el desarrollo de la cultura, del arte y del deporte e, inclusive,
facilitar el descanso físico y mental”. Buen Lozano, Néstor de, Manual de derecho
de la seguridad social, México, UNAM-Porrúa, 2006, p. 183.
17 Sánchez-Castañeda, Alfredo, “Derecho de la seguridad social”, Enciclope-
dia jurídica mexicana, 2a. ed., México, UNAM-Porrúa, 2004, t. III, pp. 263-267.
18 Cueva, Mario de la, op. cit., p. 37.
19 OIT, Seguridad social. Guía de educación obrera, Ginebra, 1995, p. 6.
 Principales modelos de seguridad social 17

de Seguridad Social (Social Security) de Nueva Zelanda, del 14 de

septiembre de 1938.
Igualmente, el vocablo fue acogido en la Carta del Atlántico
de 1941 y en la Declaración de Washington de 1942, que san-
cionaron con alcance mundial su contenido, al proclamar que
“Todas las naciones tienen el deber de colaborar en el campo
económico-social, a fin de garantizar a sus ciudadanos las mejo-
res condiciones de trabajo, de progreso económico y seguridad
social”; también, la expresión fue incluida en la resolución de la
Conferencia Internacional del Trabajo de 1941. A partir de en-
tonces, se aprobaron una serie de convenios y recomendaciones
basados en el concepto de “seguridad social”, y se establecieron
algunos de sus principios.20
La Declaración de Filadelfia de la OIT de 1944 elevó la se-
guridad social a instrumento internacional y proclamó la necesi-
dad de extender su cobertura. La Declaración de Filadelfia, re-
lativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional de
Trabajo, que en 1946 fue formalmente anexada a su Constitu-
ción, señala que todos los seres humanos, sin distinción de raza,
credo o sexo, tienen derecho a lograr su bienestar material y su
desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de se-
guridad económica y en igualdad de oportunidades, por lo que el
propósito central de la política nacional e internacional debe ser
el logro de las condiciones que permitan llegar a estos resultados.
Para la OIT, la seguridad social es

La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, me-

diante una serie de medidas públicas, contra las privaciones eco-
nómicas y sociales que de otra manera derivarían de la desapari-
ción o de una fuerte reducción de sus ingresos, como consecuencia
de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad

20 Se conjuntaron varios instrumentos previos y se establecieron requisitos

básicos en cada contingencia social sobre cobertura, prestaciones y condiciones
de acceso. A esta etapa se le conoce como la “segunda generación” de instru-
mentos normativos de la OIT, en donde el más importante fue el Convenio 102,
que estableció la llamada “norma mínima” de seguridad social.
18 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

profesional; desempeño, invalidez, vejez y muerte, y también la

protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias
con hijos.21

De acuerdo con esta definición, la seguridad social com-

prende el seguro social (los regímenes contributivos), la asisten-
cia social (prestaciones financiadas con ingresos fiscales, que se
facilitan exclusivamente a quienes tienen ingresos modestos) y las
prestaciones universales (las que no exigen un examen previo de
los ingresos o de los medios económicos).22
Asimismo, la Declaración de Filadelfia y el Convenio 102,
“Norma mínima” de la OIT, han delimitado el alcance de la se-
guridad social: atención médica, prestaciones monetarias de en-
fermedad, maternidad, accidentes de trabajo, vejez, invalidez,
sobrevivientes, desempleo y asignaciones familiares. Este conve-
nio no solo constituyó una evolución respecto de las normas de
la “primera generación” (que consideraban al seguro social), al
incluir una serie de medidas sociales, sino también al determinar
las metas a ser alcanzadas.
La Declaración Universal de los Derechos del Hombre de
1948 de la ONU establece en su artículo 22 que toda persona, en
tanto miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social.
Por su parte, los artículos 23 y 25 de la Declaración precisan el
derecho a la asistencia médica, en caso de enfermedad, de mater-
nidad, de invalidez, de deceso y de vejez. Por su parte, el Pacto
Internacional relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Cul-
turales de 1966 establece en su artículo 9o. el derecho que tiene
toda persona a la seguridad social, incluidos los seguros sociales.23
21 Las eventualidades que considera esta definición concuerdan con las enu-
meradas en la norma mínima sobre la materia el Convenio 102 de la OIT,
que es el más importante de la treintena de convenios adoptados por esa orga-
nización sobre el particular en los últimos ochenta años. Estos sucesos tienen
efectos individuales. En razón de ello, los sistemas de seguridad social solo se
ocupan de los riesgos colectivos y los cubren indirectamente por medio de la
asistencia social.
22 OIT, Informe sobre el trabajo en el mundo 2000, Ginebra, 2000, p. 10.
23 Entró en vigor el 3 de enero de 1976.
 Principales modelos de seguridad social 19

Por otro lado, la Ley del Seguro Social establece en su artícu-

lo segundo que la seguridad social tiene como finalidad “garanti-
zar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los
medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el
bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una
pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos
legales, será garantizada por el Estado”.
A pesar de la falta de consenso sobre los alcances de la se-
guridad social, se puede concluir que es un conjunto de medi-
das estatales que comprenden aspectos de asistencia social y de
seguros sociales con efectos preventivos, reparadores y recupe-
radores para garantizar el bienestar de la población. A su vez,
el derecho de la seguridad social está constituido por el conjunto
de disposiciones legislativas y reglamentarias que protegen a los
trabajadores y a sus familiares o dependientes económicos contra
los riesgos susceptibles de reducir o suprimir sus ingresos, como
consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo
o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte.
Igualmente, el derecho de la seguridad social comprende la regu-
lación de los organismos encargados de la aplicación de las dispo-
siciones normativas de la seguridad social, a través de regímenes
generales, de regímenes especiales o de regímenes particulares.24
De la anterior definición se puede señalar que en los países
inspirados en el modelo jurídico continental (por su influencia
romana, germana y canónica), el proceso de unificación y siste-
matización de los seguros sociales y la influencia de los diversos
instrumentos internacionales promulgados en materia de seguros
sociales favorecieron la aparición de la seguridad social. Por lo
que históricamente la expresión seguridad social aparece como
una sistematización y racionalización de los seguros sociales exis-
tentes. Quizá esta sea la explicación de por qué el Convenio 102
de la OIT, fundamento de la seguridad social basa, en la mayoría

24 Sánchez-Castañeda, Alfredo, “Derecho de la seguridad social”, Enciclope-

dia jurídica mexicana, 2a. ed., México, UNAM-Porrúa, 2004, t. III, pp. 263-267.
20 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

de los casos, los derechos derivados de dicho convenio, a la con-

dición de ser trabajador asalariado y subordinado. Su universali-
dad partía de la condición de que todos los seres humanos en un
momento u otro serían trabajadores. No previó la aparición de
otro tipo de trabajadores no necesariamente sujetos a una rela-
ción de subordinación o a una subordinación tenue, como es el
caso de los trabajadores parasubordinados o independientes eco-
nómicamente subordinados. Para las nuevas categorías de tra-
bajadores o los nuevos sin empleo, la protección social vendría a
compensar sus necesidades.

IV. La protección social: una cobertura

para toda la población sin mediar la condición
de trabajador asalariado

La aparición de la protección social tiene un origen multifac-

torial: la pobreza, la aparición de trabajadores pobres,25 el incre-
mento de personas sin trabajo, la existencia de trabajadores sin
seguridad social, la aparición de grupos vulnerables,26 así como
por la necesidad de asegurar una protección universal a toda per-
sona, por el hecho de ser humano.
De hecho, la reformulación de algunos modelos de seguridad
social, como el inglés, el estadounidense y el neozelandés, son los
bosquejos de la protección social, en la medida en que incluyen
tanto a los trabajadores asalariados como a los no asalariados,
con empleo o sin él. Estos modelos de “seguridad social”, en rea-
lidad podrían entenderse como los primeros modelos de “protec-

25 Auvergnon, Philippe, “El fenómeno de los trabajadores pobres: revela-

dor de las funciones y tendencias del derecho social”, Revista Latinoamericana de
Derecho Social, México, UNAM, núm. 14, enero-junio de 2012.
26 González Galván, Jorge Alberto, Hernández, María del Pilar y Sánchez-
Castañeda, Alfredo, “La pluralidad de grupos vulnerables: un enfoque inter-
disciplinario”, en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo, Derechos humanos.
Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, vol. III, México, UNAM,
2001.
 Principales modelos de seguridad social 21

ción social”, porque se percataron de la falacia de la universali-

dad de la seguridad social, puesto que si se piensa en el Convenio
marco de la OIT, número 102, que establece el derecho de toda
persona por el hecho de ser humano a la seguridad social, dicho
principio, no resulta universal, ya que prácticamente todos los dere-
chos o seguros que comprende se encuentran sujetos a la condi-
ción de trabajador, y no de ser humano. De ahí que sus modelos o
sistemas de “seguridad social” en realidad son el germen de la na-
ciente protección social. En realidad, la “seguridad social” nunca
se imaginó la aparición de trabajadores pobres, de trabajadores
informales, del incremento del trabajo autónomo ni de la apari-
ción de los trabajadores autónomos económicamente dependien-
tes. Ante las carencias de los alcances de la seguridad social, pero
también a partir de ella, se empezará a construir la nueva noción
de protección social, de ahí el surgimiento de algunas confusiones
o interrelaciones conceptuales.27
Las interpretaciones en cuanto a lo que en la actualidad de-
biera constituir la expresión “protección social” varía. De hecho,
la dificultad de establecer un concepto claro de ello se debe a que
poco a poco se ha ido desprendiendo de la seguridad social, con
la que si bien puede compartir los mismos objetivos y principios,
lo cierto es también que no necesariamente se dirigen al mismo
tipo de población.
El alcance contemporáneo de la noción de protección social
se puede apreciar en el Informe del Secretario General de la Or-
ganización de las Naciones Unidas (ONU) en 2001. El documen-
to entiende a la protección social como un “conjunto de políticas
y programas gubernamentales y privados con los que las socieda-
des dan respuesta a diversas contingencias a fin de compensar la
falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo,

27 Véase la interrelación de conceptos de protección social y seguridad so-

cial que se hace en Supiot, Alain, “Protection social et travail décent. Nouvelles
perspectives pour les normes internacionales du travail. Travaux conduits à
l’iniciative du Bureau International du Travail”, Semaine Social Lamy, Paris, sup-
plément N. 1272, 4 de septiembre de 2006.
22 LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO

brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer atención mé-

dica y vivienda a la población”.28
Sus políticas se ocupan tanto de la privación total y las vulne-
rabilidades de los más pobres como de las necesidades de los que
no lo son en este momento, pero necesitan sentirse seguros ante
circunstancias adversas, en determinadas etapas del ciclo de vida
y en razón de las modificaciones en la naturaleza y formas de or-
ganización del trabajo (trabajadores informales, trabajadores pa-
rasubordinados o autónomos económicamente dependientes).29
En México, el concepto de protección social se ha enfocado
primordialmente al tema de la salud, entendiéndose por tal

un mecanismo por el cual el Estado garantice el acceso efectivo,

oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilización
y sin discriminación a los servicios que satisfagan de manera inte-
gral las necesidades de salud, mediante la combinación de inter-
venciones de promoción de la salud, prevención, diagnóstico, tra-
tamiento y de rehabilitación. Como mínimo deberá contemplar
los servicios de consulta externa en el primer nivel de atención,
así como de consulta externa y hospitalización para las especiali-
dades básicas de: medicina interna, cirugía general, gineco-obs-
tetricia, pediatría y geriatría, en el segundo nivel de atención…30

Sirvan las anteriores definiciones para poder entender cómo

la seguridad social y la protección social, si bien se encuentran
destinadas a cubrir contingencias sociales, a pesar de la supues-
ta universalidad de la primera, esta se ha entendido ligada a los
trabajadores que cuentan con una relación formal de trabajo, y
en ese sentido sus contingencias sociales son atendidas a través de

28 Informe del secretario general de la ONU, “El mejoramiento de la pro-

tección social y la reducción de la vulnerabilidad en el actual proceso de mun-
dialización”, Comisión de Desarrollo Social, 39o. periodo de sesiones del 13 al
23 de febrero de 2001, p. 3.
29 Sánchez-Castañeda, Alfredo, “Trabajador parasubordinado”, Diccionario
de derecho laboral, México, Oxford, 2006.
30 Artículos 77 bis 1 y 77 bis 2 de la Ley General de Salud.
 Principales modelos de seguridad social 23

seguros sociales. Mientras que la segunda se ha enfocado más a

la atención de las contingencias sociales de la población no asala-
riada o con ciertos tipos de vulnerabilidad social.
Por otro lado, el caso de nuestro país resulta sumamente inte-
resante, y que dadas las particularidades del país, si bien es cierto
que inicialmente se desarrolló el modelo de seguros sociales, poco
a poco un modelo fundado en la protección ha ido ganando te-
rreno; tanto las ideas de Bismarck como las de Beveridge se han
plasmado a través de instituciones sociales en nuestro país, tal y
como se verá en el apartado siguiente (II).31

31
Sánchez-Castañeda, Alfredo, “El derecho de la seguridad social de 1810-
2010: origen, retos y perspectivas”, en García Ramírez, Sergio y Kurczyn, Pa-
tricia (coords.), El derecho en México: dos siglos (1810-2010). Derecho social, México,
UNAM-Porrúa, 2010, pp. 477-546.