JEAN-BAPTISTE H A R G U IN D É G U Y

ANÁLISIS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

SEGUNDA EDICIÓN

tethos
 D iseño de cubierta:
J. M . D om ínguez y J. Sánchez C uenca

1.a edición, 2013

2.a edición, 2015

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© J e a n - B a p t is t e H a r g u i n d e g u y , 2015
© E D IT O R IA L T E C N O S (G R U P O A N A Y A , S.A.), 2015
Juan Ignacio L uca de Tena, 15 - 28027 M adrid
ISBN: 978-84-309-6627-1
D eposito Legal: M-23909-2015

P rin te d in Spain
 ÍNDICE

IN T R O D U C C IÓ N .......................................................................................................................... 15
¿ Otro libro sobre el análisis de políticas públicas?............................................................. 15
Uso f á c i l .................................................................................................................................. 15
Saber transversal ...................................................................................................................... 16
Conocimientos com p leto s........................................................................................................ 17
Ayuda a la docencia ................................................................................................................. 17
Ciudadanía movilizada ............................................................................................................ 18
¿Objetivo conseguido? .............................................................................................................. 18

PARTE PR IM E R A

LAS D IF E R E N T E S FASES D E L C IC L O D E P O L ÍT IC A S PÚ B L IC A S

C a pít u l o 1. ¿QUÉ ES E L A N Á L ISIS D E LA S P O L ÍT IC A S PÚ B L IC A S? ............. 23

I n t r o d u c c ió n ................................................................................................................................. 23
I. D e f in ir las p o l ít ic a s pú b l ic a s .................................................................................. 24
A) L a a u to ridad pública ......................................................................................................... 24
B) L a intervención pública .................................................................................................... 25
C) E l concepto de «políticas» .............................................................................................. 27
D) Clasificar las p olíticas p ú b lic a s ..................................................................................... 28
II. E l a n á l i s i s d e p o l í t i c a s p ú b li c a s ............................................................................. 30
A) L a aparición del análisis de p o lític a s p úblicas ..................................................... 30
B) A nálisis «de» y «para» las p o lític a s .......................................................................... 34
C) E l estudio científico de las p o lítica s p ú b lica s ........................................................ 35
D ) Marcos, teorías y m o d e lo s ............................................................................................... 36

C a p í t u l o 2. LA D E F IN IC IÓ N D E LOS P R O B L E M A S C O M O R A ÍZ D E LAS
PO L ÍT IC A S PÚ BLICA S ..................................................................................................... 39
I n t r o d u c c i ó n .......................................................................................................................... 39
I. L a CONSTRUCCIÓN DE LOS p r o b l e m a s .............................................................................. 41
A) Del asunto al problema político ......................................................................... 41
B) Construir los problemas p o lític o s....................................................................... 42
C) La retórica de las políticas públicas .................................................................. 42
D) El peso de los marcos interpretativos ............................................................... 44
II. L a s e s t r a t e g ia s d is c u r s iv a s ............................................................................................... 45
A) Contar buenas h isto ria s........................................................................................ 46
B) Uso y abuso del saber experto ............................................................................ 48
C) La activación estratégica desímbolos ............................................................... 49
C a p í t u l o 3. L A P U E S T A EN L A A G E N D A , UN P R O C E S O C O M P L E J O 51
I n t r o d u c c i ó n ........................................................................................................... j-............................. 51
I. L a INSCRIPCIÓN EN LA AGENDA ............................................................. í ............................. 51
A ) La atención del p ú b lic o ............................................................. 1....................... 52
B) V a ria s a g e n d a s p a r a le la s .................................................................!............................. 54
II. L a AGENDA POLÍTICA COMO OBJETO DE LUCHA ...............................¡............................. 55
A ) L a s f a c e t a s d e la a g e n d a p o lític a .................................................¡............................. 55
B) La agenda política y sus actores ..................................................................... 56
III. L a d i n á m i c a d e l a a g e n d a p o l ít ic a ................................................•............................. 58
A ) El modelo de las corrientes múltiples ................................... i ........................ 58
B) L os escenarios de e ntrada......................................................... j....................... 60

C a p í t u l o 4. L A T O M A D E D E C I S I Ó N , O L A E S E N C I A D E L A P O L Í T I C A .... 63
I n t r o d u c c i ó n .............................................................................................................. 63
I. LA RACIONALIDAD ABSOLUTA .................................................................. 64
A ) L a elección ra cio n a l.................................................................. !........................ 64
B) E l óptimo de Pareto ........................................................................................... 65
C) L a función de bienestar so c ia l.......................................................................... 66
D) E l teorema de imposibilidad ............................................................................ 68
E) La teoría de juegos ............................................................................................. 69
IT. E l m o d e l o d e c i s i o n a l e x t r a r r a c i o n a l .................................................................... 70
A) L a psicología como modelo decisional ........................................................... 71
Bj La psicología en políticas públicas ..................................... 71
III. L a r a c i o n a l i d a d l im it a d a ................................................................. 73
A ) Los estudios pioneros ............................................................ 74
B) Salir del paso .......................................................................... 75
C) Sesgos cognitivos y políticas púb lica s................................ 77

C a p ít u l o 5. L A I M P L E M E N T A C I Ó N C O M O F A S E P O L É M I C A .1
........................ 81
I n t r o d u c c i ó n ................... 81
I. L o s a n á l is is d e s c e n d e n t e s .................................................................................................. 83
A) L a f a lt a de co o rd in a ció n ...................................................................... 83
B) L a construcción de s i s t e m a .......................................................................................... 85
C) L o s ju e g o s p o lí ti c o s ......................................................................................................... 85
D) E l diseño institucional .................................................................................................... 87
E) R ecom endaciones para el m undo r e a l ...................................................................... 91
II. L o s ANÁLISIS A SC E N D EN TE S ..................................................................................................... 91
A) L o s burócratas de c a m p o ............................................................................................... 92
B) L a negociación del orden social ................................................................................. 92
C) L a s redes de actores ........................................................................................................ 93
D) E l p o d er de los ciudadanos .................................................................. 94

C a p í t u l o 6 . L A E V A L U A C IÓ N -, ¿ U N A P R Á C T I C A O B J E T I V A ? ................................ 97
I n t r o d u c c i ó n ........................................................................................................................................... 97
I. L a e v a l u a c ió n e x a n t e ............................................................................................................ 99
A) L a cuestión de la evaluabilidad .................................................................................... 99
B) E l análisis e s tra té g ic o ...................................................................................................... 101
C) D elp h i y la inteligencia c o le c tiv a ......................................................... 102
II. La e v a l u a c i ó n i n it iñ e r e 103
A) L a gestión por objetivos .... 103
B) L a cuasi-experimentación 105
III. La e v a l u a c i ó n e x p o s t ............. 106
A) L o s criterios clásicos ..................................................................... j................... 107
B) M ás criterios de evaluación .............................................................................. 108
 PARTE SEGUNDA

C a p ít u l o 7. ¿Q U IÉ N E S SO N LOS A C T O R E S D E LAS PO L ÍT IC A S PÚ BLICA S? 115

I n t r o d u c c ió n ................................................................................................................................ 115
1. L os ENFOQUES CLÁSICOS D E LOS ACTORES .......................................................................... 115
A ) L a respuesta del elitismo ................................................................................... 116
B) L a respuesta pluralista ......................................... 117
C) L a respuesta tecnocrática................................................................................. 118
D ) L a respuesta neocorporat¡vista ........................................................................ 121
E) La respuesta m a r x is ta ........................................................................................ 122
II. L a s REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................... 123
A) M ás allá del gobierno f o r m a l ........................................................................... 124
B) Clasificar las redes ............................................................................................. 126
C) Hacia la cuantijicación...................................................................................... 128

C a p ít u l o 8. ¿CÓM O LA S IN S T IT U C IO N E S IN F L U Y E N SO B R E LA A CCIÓ N
PÚ B LIC A ? ............................................................................................................................... 131
I n t r o d u c c i ó n ...................................................................................................................................................... 131
I. E n TO RN O AL CONCEPTO DE IN STITU CIÓN ........................................................................... 132
A) ¿Qué es una institución? ................................................................................... 132
B) El proceso de institucionalización .................................................................. 133
C) Instituciones e individuos................................................................................... 134
II. E l im p a c t o d e l a s in s t it u c io n e s s o b r e LAS POLÍTICAS P Ú B L IC A S ................... 136
A) El neoinstitucionalismo de ¡a elección racional............................................ 136
B) E l neoinstitucionalismo histórico .................................................................... 139
C) E l neoinstitucionalismo sociológico ............................................................... 140

C a p í t u l o 9. ¿CU Á N TO PE S A N LAS ID E A S SO B R E LA A C C IÓ N PÚ BLICA ? . 143

I n t r o d u c c i ó n ................................................................................................................................ 143
I. L a s IDEAS e n p o l í t i c a ...................................................................................................................... 144
A) E l sentido de las ideas ..................................................................................................... 144
B) E l origen de las id e a s .................................................................. ....................................... 146
C) L a difusión de las ideas ................................................................................................... 147
D) L a recepción de las ideas ................................................................................................ 149
II. L a i n f l u e n c i a d e l a s i d e a s s o b r e l a a c c i ó n p ú b l i c a .................................. 151
A) L o s para d ig m a s de acción p ú b lic a ................................................................... 151
B) L a s coaliciones p ro m o to ra s .......................................................................................... 154

C a p í t u l o 10. ¿CÓMO LA P O L IT IC S INFLUENCIA LA P O L I C Y l ....................... 159

I n t r o d u c c i ó n ...................................................................................................................................................... 159
I. L a b u r o c r a c i a c o m o a c t o r p o l í t i c o ................................................................................. 160
A) Dentro de la burocracia...................................................................................... 160
B) L a m axim ización presupuestaria .................................................................... 161
C) L a redefinición burocrática ............................................................................... 163
II. L a IN FLUENCIA D E LOS PARTIDOS ................................................................................................ 164
A) E l elector mediano .............................................................................................. 164
B) Los ciclos partidarios ......................................................................................... 166
C) El ciclo electoral .................................................................................................. 168
III. Los ACTORES NO CONVENCIONALES Y LA ACCIÓN PÚBLICA ....................................... 169
A) L a teoría de g r u p o s ............................................................................................. 169
 B) L o s recursos de poder ......................................................................................................... 171
C) C ontención y m ovim ientos sociales ........................................................ ,................... 172
D ) Opinión pública y acción pública .................................................................................. 174

C a p ít u l o 11. ¿ S E P U E D E N C O M P A R A R L A S P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S ? .............. 177

I n t r o d u c c i ó n ......................................................................................................................... 177
I. L a c o m p a r a c ió n c o m o m é t o d o d e a n á l is is d e p o l ít ic a s ............................... 178
A ) L a c o m p a r a b ilid a d .............................................................................................................. 178
B ) ¿C om parar p o r casos o p o r variables? ....................................................................... 180
C ) L a dim ensión te m p o r a l ...................................................................................................... 181
D ) E ntender la c a u s a lid a d ....................................................................................................... 182
II. L o s SESGOS DEL MÉTODO c o m p a r a t iv o ........................................................................ 184
A ) Peras, m anzanas, g atos y p e r r o s .................................................................................... 184
B ) E l problem a de G a lto n .......................................................................... ............................ 185
C ) M a n te n e r los prejuicios a d is ta n c ia .............................................................................. 185
D ) E l problem a del « b ig -V , s m a l l - N » ................................................................................ 186

C a p ít u l o 12. ¿ C Ó M O G E S T I O N A R L O S B I E N E S C O M U N E S ? .................................... 187

I n t r o d u c c i ó n ............................................................................................................................................ 187
I. ¿ Q u é e s u n b ie n c o m ú n ? ........................................................................................................ 188
A ) L o s bienes com unes com o categoría aparte ............................................................. 188
B ) L a s diferentes fo r m a s de gestionar los recursos .................................i................. 189
II. L a g e s t ió n d e l o s b ie n e s c o m u n e s y s u s s e s g o s .................................................... 190
A ) L a tragedia de los bienes com unes ............................................................. .................. 191
B ) E l síndrom e N I M B Y ........................................................................................................... 192
C ) E l im pacto ecológico tra n s fro n te r izo ........................................................................... 194
I I I . E L MARCO DE DESARROLLO Y ANÁLISIS INSTITUCIONAL ............................................ 194
A ) M a tiz a r la racionalidad in s tr u m e n ta l ......................................................... 195
B ) E l diseño de las reglas ......................................................................................................... 195

C a p ít u l o 13. ¿ C Ó M O C A M B I A N L A S P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S ? .................................. 199

I n t r o d u c c i ó n ............................................................................................................................................ 199
I. A n a t o m í a d e l c a m b i o .............................................................................................................. 200
A ) E l cam bio y la herencia p o lítica ..................................................................................... 2 00
B ) E l cam bio com o revelador ................................................................................................ 201
C ) L o s tipos de c a m b io ............................................................................................................... 203
II . E f e c t o s y c a u s a s d e l c a m b i o .............................................................................................. 205
A ) L a naturaleza del cambio .................................................................................................. 205
B ) L o s m otores d el c a m b io ...................................................................................................... 206
C ) E l cam bio y sus consecuencias ........................................................................................ 207
I I I . E L MODELO DE EQUILIBRIO PUNTUAL .................................................................... 208
A ) Un m odelo basado en la psicología c o g n itiv a ............................................................ 20 8
B ) Un único m arco para explicar el cam bio .................................................................... 2 09

C a p ít u l o 14. ¿ I N F L U Y E N L O S I N S T R U M E N T O S D E L A S P O L Í T I C A S P Ú ­
B L IC A S ? ....................................................................................................................................................... 211
I n t r o d u c c i ó n ............................................................................................................................................ 211
I. L o s INSTRUMENTOS COMO OBJETO POLÍTICO .................................................................... 212
A ) D efinir los instrum entos ..................................................................................................... 2 12
B ) L o s diferentes tipos de instrum entos ............................................................................ 213
II. L o s INSTRUMENTOS A DEBATE ................................................................................................. 215
A ) L a elección de los instrum entos ...................................................................................... 215
 B) Una cuestión de e stilo .......................................................................................... 218
III. La d if u s ió nd e l o s i n s t r u m e n t o s ........................................................................ 219
A) L a difusión por aprendizaje .............................................................................. 220
B) La difusión por com petencia............................................................................. 220
C) La difusión a través de la emulación ............................................................... 221
D) La difusión por la coerción ................................................................................ 221

C a p ít u l o 15. ¿LAS PO LÍT IC A S PÚ B L IC A S SO N C O M PA T IB L ES C O N LA

G L O B A L IZ A C IÓ N ?.............................................................................................................. 223
I n t r o d u c c i ó n .......................................................................................................................... 223
I. E l c a m b i o d e e s c a l a d e l a a c c i ó n p ú b l i c a ...................................................... 224
A) Un mundo regionalizado..................................................................................... 224
B) E l mandato de las instancias internacionales................................................. 225
C) Un mundo sin E sta d o s ......................................................................................... 227
II. L a s n u e v a s m o d a l i d a d e s d e l a a c c i ó n p ú b l i c a ............................................. 228
A) La gobemanza ...................................................................................................... 229
B) Un problema de legitim idad............................................................................... 230

PARTE TERCERA

E L AN ÁLISIS D E PO L ÍT IC A S P Ú B L IC A S E N L A P R Á C T IC A

P r á c t ic a 1. LOS MAPAS C O N C E P T U A L E S .................................................................. 237

P r á c t ic a 2. LAS L ÍN E A S D E T I E M P O ............................................................................ 241
P r á c t ic a 3. LA D IN Á M IC A D E LAS A G E N D A S ....................................................... 249
P r á c t ic a 4. LOS IN S T R U M E N T O S D E M E D I C I Ó N ................................................. 251
PRÁCTICA 5. EL AN Á LISIS D E R IE S G O .......................................................................... 255
P r á c t ic a 6. EL A N Á L ISIS D E L P H I ................................................................................. 257
P r á c t ic a 7. EL AN Á LISIS D A F O ...................................................................................... 259
P r á c t ic a 8. LA G E O L O C A L IZ A C IÓ N ............................................................................. 261
P r á c t ic a 9. EL A N Á LISIS C U A L IT A T IV O .................................................................... 263
P r á c t ic a 10. PR E SEN T A R LOS DATOS ............................................................................ 265

B IB L IO G R A FÍA ............................................................................................................................ 267

G L O S A R IO ..................................................................................................................................... 295
 C A PÍT U L O 5

LA IMPLEMENTACIÓN COMO FASE POLÉMICA

IN T R O D U C C IÓ N

La im plem entación (tam bién llam ada «ejecución» o «puesta en obra») puede
ser definida com o el proceso que consiste en p oner en práctica las decisiones p o ­
líticas. Se tra ta de u n a fase fundam ental en cualquier análisis de política pública
porque es el m om ento en que se plasm an las ideas en hechos reales.
Sin embargo, se tra ta de un objeto científico reciente. Al contrario de la tom a
de decisión, que siem pre h a preocupado a los politólogos, la im plem entación sólo
empezó a constituir u n cam po de estudio au tó n o m o a p artir de los años setenta
(Hill y Hupe, 2002). La razón de este desinterés es m uy simple. H asta esa fecha no
se percibía esta fase com o un problem a relevante porque la visión dom inante era
la del institucionalism o clásico, que consideraba la política y la adm inistración
como dos entidades claram ente separadas y conectadas por una relación je rá r­
quica perfectam ente fluida (W ilson, 1887, 197-222). L a segunda aplicaba lo que
la prim era le ordenaba. Precisam ente, la im plem entación es la fase del ciclo de las
políticas públicas donde acaba la política y em pieza la adm inistración. A l pensar
que la adm inistración m oderna era (y tenía que ser) u n a organización racional
basada en reglas fijas e im personales (Weber, 1925), era lógico que la actividad
adm inistrativa no atrajese la atención de los investigadores. Se trataba, pues, del
«eslabón perdido» entre la política y la adm inistración (Hargrove, 1975)1.
Pero esta visión idílica de la adm inistración — o «noble m entira», com o la de­
fine Elm ore (1980, 601-616)— em pezó a quebrantarse a p artir de los años setenta
con la publicación de varios estudios sobre las disfunciones burocráticas de la ad ­
m inistración m o d ern a (E tzioni, 1961; Crozier, 1964)2. En particular, el libro

1 Es lo que Rein y Rabinovitz (1977) llam an el «imperativo legal» y supone una cierta con­
gruencia entre la ley y su aplicación.
2 Para ser exacto, cabe señalar que no era la prim era vez que se ponía de manifiesto la diferencia
entre los objetivos de una política pública y los resultados en el terreno. Al final de los años cuarenta,
Philip Selzniclc (1949) lideró un estudio sobre la Tennessee Valley Authority (TVA, una empresa pública
creada en 1933 por el gobierno federal estadounidense para fomentar el desarrollo económico en Ten­
nessee, Georgia, Virginia, Carolina del Norte, Alabam a y Kentucky construyendo centrales hidroeléc­
tricas, plantas de extracción de gas y petróleo y fom entando la agricultura extensiva). Dicha organiza­
ción era supuestamente el estandarte de la política de modernización impuesta por el New Deal del
presidente Roosevelt. H asta aquel momento la política agrícola estadounidense dependía del D eparta­
mento de Agricultura en Washington; el objetivo de la TVA era precisamente romper con esta dinámi­
ca centralista y poner en marcha una serie de medidas de dcsconcentración, en cooperación con las
asociaciones locales de agricultores, para ser más eficaz. Sin embargo, la lógica de cooptación de dichos
Im plem entation de los investigadores de la U niversidad de Berkeley Jeffrey
Pressm an y A aron Wildavsky (1973) — a m enudo considerados com o los «padres
fundadores» de los estudios sobre im plem entación— puso de relieve la serie de
fallos que solían aparecer en u n program a gubernam ental entre el m om ento en
que era creado p o r los políticos y el m om ento en que la adm inistración empezaba
a aplicarlo. A p artir de entonces se desarrolló una serie de estudios sobre las dife­
rentes facetas de la im plem entación y los sesgos que la m oldean. El final de los
años ochenta puso fin a la «edad de oro» de los estudios sobre im plem entación
(Sabatier, 2005, 17-34). L a crisis del E stado de bienestar y la reducción de la in­
versión en políticas públicas reorientaron la atención de los investigadores hacía
nuevos objetos, com o el rendim iento de la adm inistración, la calidad de los servi­
cios públicos o los efectos de las privatizaciones.
Los estudios sobre im plem entación se encuentran a caballo entre la necesi­
dad de analizar em píricam ente el desarrollo de los program as gubernam entales
y la obligación norm ativa de d a r consejos p ara m ejorarlos. P or ello los análisis
sobre im plem entación se basan en tres vertientes de la literatu ra politológica
(O ’Toole, 1989, 181-210): las teorías de las organizaciones, las teorías de la de­
m ocracia y los estudios de la adm inistración pública. Todos estos estudios inten­
tan explicar (y m ejorar) el efecto de unas variables independientes sobre u n a va­
riable dependiente.
El problem a es que el núm ero de variables independientes h a tendido a a u ­
m entar exponencialm ente con el paso del tiem po, m ientras que no siem pre se
ha prestad o suficiente atención a las variables dependientes. La identificación
de las variables dependientes es fu ndam ental si uno quiere hab lar del «éxito» o
el «fracaso» de u n a política, aunque no siem pre sea tan fácil de determ inar en
la realidad. Así pues, es m uy im p o rtan te que u n o sepa lo que está buscando (la
tasa de contratos en el sector siderúrgico antes y después de un program a de in­
tervención, la buena coordinación entre servicios de ayuda a la infancia o el
tiem po m edio de respuesta de la ad m inistración a la queja de un ciudadano)
p ara p o d er evaluar el «déficit de im plem entación», es decir, la distancia que se­
p ara estos resultados reales de los objetivos perseguidos (D unsire, 1978). La ca­
racterística principal de los estudios sobre im plem entación es que suelen b a sa r­
se en program as que no funcionan a pleno rendim iento o cuyo diseño es tan
com plejo que están abocados al fracaso. Es lo que R othstein (1998) llam a de
form a sarcástica «la investigación de la m iseria». Se suelen clasificar los enfo­
ques de la im plem entación en, al menos, dos categorías: los enfoques descen­
dentes (arriba-abajo) y los enfoques ascendentes (abajo-arriba) (Sabatier, 1993,
266-296; 1986, 21-48)3.

ag ric u lto re s (e n su m a y o ría g ra n d e s p ro p ie ta rio s te rra te n ie n te s) in tr o d u jo u n sesgo im p o rta n te . C o m o

re s u lta d o la TV A fu e p ro g re s iv a m e n te d e sv ia d a d e su o b je tiv o d e m o d e rn iz a c ió n y se c o n v irtió e n u n a
o rg a n iz a c ió n c o n s e rv a d o ra p a r a p ro te g e r lo s in tereses la tifu n d is ta s e n c o n tr a d el in te ré s c o m ú n : a b a n ­
d o n ó la p o lític a d e fe rtiliz a c ió n , las a y u d a s a lo s a g ric u lto re s n e g ro s y el p ro c e so d e m e c a n iz a c ió n c o ­
lectivo.
1 E x iste u n a te rc e ra g e n e ra c ió n d e a u to re s q u e m e z c la n a m b a s p e rs p e c tiv a s (I n g ra m y M a n n ,
1980; B ov en s y ’t H a r t, 1996).
I. LOS A N Á LISIS D E SC E N D E N T E S

Los autores que defienden una visión «descendente» de la im plementación

son los que estim an que hace falta seguir la cadena de m ando burocrática e iden­
tificar los fallos que aparecen. Estos estudios se basan en el concepto de «autori­
dad» p a ra explicar lo que falla y cóm o rem ediarlo. D e esta m anera, si una política
pública no genera los efectos esperados es p o r u n fallo de transm isión de autori­
dad entre los actores centrales y los actores locales. L a principal lim itación de este
enfoque es la capacidad de los gobernantes p a ra hacer respetar el organigram a
jerárquico cuando se enfrentan al entram ado institucional que representa la ad­
m inistración (Hjern y Porter, 1981, 211-227).

A) L a f a l t a d e c o o rd in a c ió n

L os g randes pioneros de este tip o de estu d io s — P ressm an y W ildavsky

(1973)— centraron su atención en un p rogram a de ayuda a la ciudad de O akland,
en C alifornia, lanzado en abril de 1966 (Tabla 1). El program a estaba gestionado
p o r la Economic Development Administration (ED A ), u n a agencia federal creada
en 1965 p o r el-D epartam ento de Com ercio de E stados U nidos, p a ra fom entar el
desarrollo económ ico en zonas deprim idas. El objetivo p a ra O akland era crear
tres mil em pleos entre la población afroam ericana de la ciudad. P a ra llevar este
proyecto a cabo, la ED A — en colaboración con el ayuntam iento y el puerto au ­
tónom o— recibió veinticuatro millones de dólares de la época p a ra realizar va­
rios proyectos: u n a nave p a ra alm acenar aviones de línea, u n a term inal p o rtu a ­
ria p a ra mercancías, varias carreteras, u n a m acrozona industrial, así com o un
program a de form ación profesional. Adem ás, 1,6 m illones de dólares extras fue­
ron desbloqueados p a ra o torgar préstam os a las em presas locales que co n trata­
sen a la «población-objetivo». Sin em bargo, en 1970 sólo cuatro m illones de dó­
lares h abían sido gastados p a ra generar sesenta y ocho empleos. ¿Cóm o explicar
tal retraso?

T a b la 1

Aaron W ildavsky

A aron Wildavsky (1930-1993) es uno de los autores más importantes dentro del
campo de las políticas públicas. Nacido en Brooklyn en el seno de una familia judía
de inmigrantes ucranianos, fue uno de los fundadores de la Graduate School o f Public
Policy en Berkeley. Siendo profesor en la Universidad de California, ha publicado nu­
merosas ediciones de su libro Implementation. Fue presidente de la Asociación Ame­
ricana de Ciencia Política. Se le considera uno de los mejores especialistas de todos
los tiempos en materia de implementación, presupuesto gubernamental y gestión de
riesgos.
 El título com pleto del estudio4 refleja bien la perplejidad de los ciudadanos
frente a la falta de eficacia de las políticas lanzadas bajo Kennedy ( War on Pover-
ty) y Johnson ( The Great Society). M uchos millones de dólares habían sido gasta­
dos p ara conseguir unos efectos muy limitados. El papel regulador del Estado
em pezaba a ser cuestionado.
Si el objetivo de este program a estaba claro desde el principio (crear empleo),
no lo fue ta n to la fo rm a de conseguirlo (financiar obras públicas y, al mismo
tiem po, incitar a las empresas p ara contratar empleados negros previam ente for­
m ados). El problem a era que la am bigüedad general m ultiplicaba el núm ero de
actores involucrados (D epartam ento de Comercio de Estados U nidos, D ep arta ­
m ento del Trabajo de E stados Unidos, D epartam ento del Trabajo de California,
Federación de las Pequeñas Em presas N orteam ericanas, asociaciones de ciuda­
danos negros, A yuntam iento de O akland y proveedores). Todos estos actores per­
seguían objetivos diferentes y no coordinaban sus agendas. Además, algunos ele­
m entos externos intervinieron. Por ejemplo, la M arina criticó el diseño del puerto
m ientras se estaba construyendo, lo que obligó a m odificar el proyecto inicial.
Este caos organizativo generó m ucho retraso.
P ara Pressm an y Wildavsky, la im plem entación reposa sobre una hipótesis de
cam bio según la cual u n a causa voluntaria generará efectos controlados en el fu­
turo. Sin em bargo, pocas veces la realidad se adecúa a la teoría. En general, cuan­
to m ás larga es la cadena de m ando, más eslabones pueden fallar y m ás alto es el
«déficit de im plem entación». En otras palabras, cuantos más actores estén invo­
lucrados en u n a política pública, más se corre el riesgo de conseguir efectos aleja­
dos de los objetivos esperados. Las luchas entre actores, la distorsión de la infor­
m ación, la inercia burocrática, los ritm os propios de cada colectivo hacen que sea
realm ente difícil respetar el organigram a inicial.
D esde u n a perspectiva m ás norm ativa, Pressm an y Wildavsky propusieron
los cuatro p u n to s siguientes p ara rem ediar estos límites. El prim ero consiste en
reducir el núm ero de «puntos de inflexión», es decir, el núm ero de decisiones crí­
ticas que pueden cam biar el curso de un program a gubernam ental, p a ra conse­
guir el objetivo m arcado. C uantos menos movimientos estratégicos se den, m e­
nos posibilidades de fallo aparecen. Segundo, el hecho de deducir el núm ero y la
variedad de los particip an tes en cada pun to de inflexión perm itiría supuesta­
m ente lim itar los fallos potenciales. C uanta m ás centralizada sea la decisión, m e­
jor. En tercer lugar, hay que tener en cuenta las preferencias de cad a p articip an ­
te. Es m ejor lim itarse al núcleo duro de los participantes y no involucrar a los
actores periféricos poco interesados en el program a. P or últim o, es fundam ental
considerar la intensidad de las preferencias de cada participante. Los actores
poco m otiv ad o s pueden frenar un proceso de im plem entación. H ay que tener
cuidado con ellos.

1 Probablem ente uno de los más largos de la historia: Implementation: How Great Expectations
in Washington are Dashed in Oakland: Or, Why it's Amazing that Federal Programs Work at All, This
Being a Saga o f the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers
Who Seek to Build Morals on a Foundation o f Ruined Hopes.
B) La c o n s t r u c c i ó n d e s is t e m a

Los análisis de Van M eter y Van H o rn (1975, 445-488) suelen ser considera­
dos com o la prolongación de los de Pressm an y Wildavsky. La única diferencia es
que tan to Van M eter com o Van H o rn realizan un esfuerzo extra de teorización en
to m o al concepto de «construcción de sistema». Según ellos, el proceso de imple-
m entación tiene m ás probabilidad de ser exitoso si el sistem a de implementación
es integrado. Por ello tiene que cum plir con dos condiciones: p o r una parte, un
alto nivel de consenso entre los actores involucrados en to m o a los objetivos de la
política y, p o r otra, pocos cam bios que realizar y que sean marginales.
P ara conseguir estas condiciones de éxito, hay que p restar especial atención a
las seis dim ensiones siguientes. Prim ero, los objetivos tienen que ser precisos y
concretos. Por ejemplo, «bajar las cifras del paro juvenil» o «acabar con la violen­
cia en los estadios de fútbol». Segundo, los recursos e incentivos tienen que estar
disponibles cuando se les necesita. Se tra ta del dinero invertido, de los agentes
m ovilizados y de las prerrogativas de estos agentes. Tercer p u nto clave: las rela­
ciones intergubernam entales. D ichas relaciones tienen que ser fluidas. Ya se trate
de un sistem a federal o no, tiene que haber u n a cierta coordinación entre los dife­
rentes escalones político-adm inistrativos (ayuntam ientos/provincias/regiones/go­
bierno central). En cuarto lugar, los órganos de im plem entación tienen que ejer­
cer un cierto control sobre la p o lítica y estar en co n tacto constante con los
decisores políticos. El contexto político, social y económ ico constituye la quinta
dim ensión y tiene que ser propicio. N o se puede pedir el m ism o rendim iento a los
agentes que im plem entan u n a política en tiem pos de b o n an za económ ica que en
tiem pos de crisis. P or últim o, Van M eter y Van H o m hacen especial hincapié en la
disposición de los im plem entadores p a ra optim izar el uso de los recursos. Según
ellos, tan to la com prensión (cóm o se entiende el objetivo) com o la respuesta (coo­
peración, neutralidad, rechazo) y la intensidad (alta, m ediana, baja) de los acto­
res de cam po influyen en el resultado final. P or ejemplo, está claro que el personal
de un hospital estará m enos dispuesto a realizar horas extras no remuneradas
después de un recorte salarial.
Tal y com o se puede observar, la im plem entación es a la vez un proceso muy
sencillo de explicar y, sin em bargo, terriblem ente com plicado en la realidad. N u ­
merosos ejemplos dem uestran que sólo en m uy pocas ocasiones un program a pú ­
blico consigue realizarse según el p lan trazad o p o r sus líderes. Se podría incluso
llegar a decir que lo norm al es que no se consigan los objetivos fijados.

C) Los JUEGOS POLÍTICOS

L a com plejidad es ju stam ente el objeto del fam oso libro de Eugene Bardach
(1977) The Implementation Game. What Happens after a Bill Becomes a Law?,
donde describe la fase de im plem entación usando la m etáfora del juego. Sin em­
bargo, no se trata de un juego cualquiera, ya que involucra a jugadores reales, que
desarrollan estrategias en función de un conjunto de reglas, para conseguir sus
objetivos en un contexto de incertidum bre. C om o m uchos autores de su época,
Bardach inten ta dem ostrar que el resultado de los program as gubernam entales
no se puede entender sin ir m ás allá de la observación de las instituciones form a­
les. Lo interesante sucede inform alm ente detrás del escenario, en los pasillos y ca­
m erinos del poder.
El estudio de caso en el que Bardach se centra es la ejecución de la ley Lanter-
m an-Petris-Short sobre la salud m ental, ad o p tad a en 1967 en California. Tal y
como lo dem uestra en su seguimiento de la aplicación de esta legislación, hay m u­
cha «política» dentro de la adm inistración. L a prueba de ello son los dieciséis jue­
gos nocivos que B ardach identifica en este proceso y que sesgan la im plem enta-
ción de cuatro form as diferentes.
El prim er juego es el que llam a la «desviación de recursos». Este juego tiene
cuatro variantes. L a prim era es el juego del «dinero fácil», que ocurre cuando al­
gunos burócratas em piezan a gastar el dinero de un program a público de form a
irresponsable; p o r ejemplo, financiando estudios de gabinetes privados a un pre­
cio desorbitado. Este juego lleva a la segunda variante, la del juego del «presu­
puesto», que consiste en inflar artificialm ente el presupuesto de una dirección a d ­
m inistrativa p a ra poder recibir más fondos públicos durante el año siguiente. En
este caso, el presupuesto no tiene n ad a que ver con las necesidades o los logros de
un servicio. Sólo se trata de conseguir más en el futuro, ya que todo lo que no se
consum e desaparecerá. El juego de la «vida relajada» y la falta deliberada de con­
trol de algunos adm inistradores sobre el funcionam iento presupuestario de su di­
rección es o tra variante de la desviación de recursos. Finalm ente, el juego del «co­
m edero de cerdos» es probablem ente uno de los m ás conocidos p o r el gran
público. Se b asa en u n a expresión despectiva estadounidense que se refiere al
com portam iento que consiste en repartir los recursos de form a clientelista como
si el «com edero» no tuviera fondo.
El segundo gran juego al que se dedica la adm inistración, según B ardach, es
el de la «m odificación de objetivos». Este juego tam bién se subdivide en varian­
tes, com o el juego del «apilam iento», que consiste en am pliar el ám bito de una
política y dejar voluntariam ente que se acum ule el trabajo en un servicio adm inis­
trativo h asta que, pasado un período prudencial, sea hum anam ente imposible re­
solver todas las tareas retrasadas. M uy cercano a la filosofía del apilam iento se
encuentra el juego de la «disponibilidad», que sucede cuando se desencadena una
lucha p a ra definir (o redefinir) los objetivos de u n a política. Los adm inistradores
están dispuestos a vender un program a con objetivos difusos «al m ejor postor»,
lo que es u n a fuente de clientelismo potencial. Finalm ente, el juego del «m anteni­
m iento de la paz» p o d ría ser descrito com o la actitud de algunos agentes públicos
que no quieren to m ar ninguna iniciativa que pudiese desequilibrar el juego. Suele
acabar en parálisis absoluta.
M ás allá de los juegos dedicados a la captación de dinero o a tra tar expedien­
tes, algunos m iem bros de la adm inistración se han convertido en auténticos m aes­
tros en m ateria de «resistencia a los controles». L a resistencia a los controles con­
lleva u n a serie de prácticas com o el juego de la «palabrería». Se tra ta de política
simbólica. Los adm inistradores hablan m ucho pero no realizan ninguna tarea
concreta. E n el mism o plano está tam bién el juego de la «resistencia masiva», que
sucede cuando una política es bloqueada p o r un colectivo de agentes públicos
que consideran que va en con tra de sus intereses propios. N o hay que olvidar el
juego de la «entropía social», generado p o r la incom petencia profesional de algu­
nos agentes en todos los niveles de la im plem entación, ni tam poco el juego de la
«gestión», que ocurre cuando aparece u n a fuerte com petencia entre adm inistra­
dores p ara conseguir una m ayor visibilidad y «lucirse».
L a últim a familia de juegos adm inistrativos que describe B ardach se basa en
el hecho de «m algastar energías». L a form a m ás fácil p ara conseguir este objetivo
es la práctica asidua del juego de la «tenacidad», que se refiere a la actitud testa­
ruda de algunos adm inistradores que no quieren m odificar su com portam iento
bajo ningún concepto, aunque ello perjudique al resto del program a. O tra form a
muy eficaz p a ra ello es el juego del «territorio», que ocurre cuando varios servi­
cios tienen que colaborar pero ninguno de ellos está dispuesto a ceder terreno.
Suele degenerar en lucha corporativa p ara proteger y am pliar su propia jurisdic­
ción. A contrario, el juego del «no es problem a nuestro» empieza cuando algunos
adm inistradores no quieren involucrarse en u n pro g ram a porque consideran que
no form a p arte de sus atribuciones. En la m ism a línea, el juego del «intruso» des­
cribe la postura de algunos agentes que rechazan a cualquier individuo con ideas
novedosas — p o r muy brillantes que sean— que pudiese m odificar las rutinas de
funcionam iento a las que están acostum brados. P or últim o, el juego de la «fama»
se pone en m archa cuando algunos actores — a m enudo los actores políticos—
consideran su reputación personal com o un elem ento m ás im portante que la con­
secución de objetivos colectivos.
En consecuencia, el consejo que da B ardach a cualquiera que quiera lanzar
un program a es doble. Primero, redactar u n «guión claro» para que cada ju g ad o r
sepa lo que tiene que hacer y pueda ju g a r lim pio. Segundo, arreglar constante­
mente el juego. Observando la labor desarrollada p o r el político F ran k Lanter-
m an en el caso de la ley L anterm an-P etris-S hort, B ardach recom ienda que un
jugador se convierta en «m ediador» a tiem po com pleto y se dedique a seguir todo
el desarrollo de la política im plem entada p a ra resolver los juegos nocivos que
puedan aparecer. Es lo que en la realidad se suele llam ar «jefe de proyecto».

D) El d is e ñ o in s titu c io n a l

L a gran fuerza del m odelo de im plem entación de D aniel M azm anian y Paul
Sabatier (1981, 1989) es que sintetiza buen a p arte de los trabajos precedentes e
intenta introducir un poco de orden en las num erosas variables identificadas por
sus colegas. A nte todo, M azm anian y Sabatier separan las «variables indepen­
dientes» que influyen sobre la im plem entación de u n a política en tres categorías
(Tabla 2).
Las prim eras son las variables estructurales. Son las que determ inan el alcan­
ce de la respuesta al problem a. U n problem a puede ser m uy reducido (por ejem­
plo, la falta de infraestructuras deportivas en un m unicipio uruguayo) o muy
grande (com o la b ancarrota de las cajas de ah o rro españolas). Se puede calcular
la m agnitud de un problem a en función de cuatro determ inantes. El prim er de­
term inante es la disponibilidad de la tecnología necesaria. Las políticas públicas
no pueden resolver to d o s los problemas. Todavía no es posible im pedir que esta­
lle un volcán. E n cam bio, se puede intentar prever cuándo estallará y evacuar a
la población lo m ás rápidam ente posible. El segundo determ inante es la diversi­
dad en el co m p o rtam ien to de la población-objetivo. U na diversidad alta supone
un increm ento del coste de la solución. P or ejemplo, no todos los ciudadanos
reciclan; algunos se siguen equivocando entre los contenedores de plástico y de
papel. Pero cuan to s m ás num erosos sean los «recicladores», m ás eficiente será la
recogida de basura. El tercer determ inante es el peso relativo de la población-
objetivo respecto al con ju n to de la población global. U n a población-objetivo re­
ducida supone un gasto menor. Así pues, es m ucho m ás fácil com batir el alcoho­
lismo con u n a pob lació n de alcohólicos lim itada. C u an to m ás num erosa sea la
población alcohólica, m ás dinero tendrá que gastar la com unidad. El cuarto y
últim o d eterm in an te es el alcance del cam bio com portam ental necesario. C u an ­
to m ayor sea el cam bio necesario, más alto será el coste de la política. Se puede
concienciar a los alum nos pequeños sobre los efectos nefastos del m achism o; sin
em bargo, si en su casa reciben un discurso contrario, entonces la lucha p o r los
valores será m ás larga.
L a segunda clase de variables independientes identificadas p o r Sabatier y
M azm anian es la de las variables institucionales. Son las que inciden en la capaci­
dad de la ley y de sus reglam entos p ara ajustarse al problem a. M uchos.program as
fallan p o rq u e su «diseño institucional» no está correctam ente planteado. Esta
m acrovariable se desglosa en ocho subvariables. La claridad y coherencia de los
objetivos es la p rim era de ellas. Los objetivos tienen que ser realistas, no c o n tra­
dictorios y claram ente jerarquizados. M uy a menudo es preferible centrarse en un
problem a de envergadura lim itada (como la m ejora de la provisión de agua p o ta ­
ble en pueblos del Á frica subsahariana) antes que en uno inalcanzable (como re­
solver el problem a del ham bre en Africa en general). L a segunda es la presencia
de una teoría causal. M uchas políticas no la tienen y se rem iten a la casualidad
para conseguir sus objetivos. El líder político responsable ha de tener u n a idea de
lo que quiere conseguir y de cómo lo quiere conseguir. Por ejemplo, para reacti­
var el em pleo se puede ab aratar el despido o abaratar la contratación, todo de­
pende del p u n to de vista. L a tercera es la financiación. Es prim ordial para que no
se pare el p rogram a antes de tiempo. La cu arta es la existencia de norm as de je ­
rarq u ía en y entre las diferentes instituciones participantes. Es im portante saber
quiénes son los actores y cuáles son sus prerrogativas p a ra que el program a fun­
cione correctam ente. L a quinta son las reglas de tom a de decisión: decisión a la
mayoría, a la m ayoría absoluta, proporcional, veto suspensivo, todos estos d eta­
lles son im po rtan tes p a ra evitar bloqueos innecesarios en las instancias deciso­
rias. Ei reclutam iento de los agentes públicos del program a constituye la sexta
subvariable descrita p o r Sabatier y M azm anian. Se puede crear una agencia de
regulación ad hoc (com o la Agencia N acional de Evaluación y de la C alidad U n i­
versitaria española p a ra evaluar al profesorado), o «reciclando» u n a institución
que ya existe, atribuyéndole nuevos objetivos (como el Banco C entral Europeo
para refiotar la econom ía europea). La séptim a subvariable es la regulación del
acceso de los actores externos ál proceso de im plementación. E n térm inos de legi­
tim idad y de eficiencia, puede ser bueno que los ciudadanos a los que vaya dirigi­
da una nueva ley tengan acceso al program a p ara, si es preciso, modificar el dise­
ño de la reglam entación.
Ú ltim o grupo de variables independientes, las variables no-institucionales son
iguales de im portantes que las dem ás p o rq u e p ueden afectar tan to positiva como
negativam ente al rendim iento de u n program a. E ntre estas variables cabe desta­
car los tipos siguientes. Prim ero, las condiciones sociales del entorno que son fun­
dam entales p ara entender el éxito o fracaso de u n proceso de implementación. Se
pueden im plem entar num erosas políticas de discrim inación positiva a favor de las
m inorías p a ra que tengan acceso a la educación superior; pero tam bién está claro
que el desarrollo económ ico de dichas m inorías es la m ejor palanca para fomen­
tar este acceso. Segundo, el interés de los ciud ad an o s es fundam ental. U na políti­
ca puede ser llevada a cabo en silencio p o r la adm inistración, pero en general la
atención del público representa un p u n to a su favor. Los cam bios en la norm ativa
sobre protección m edioam biental a p a rtir de los años setenta son un buen ejem­
plo de cóm o las expectativas del público pueden influenciar la im plementación de
una política pública. Tercero, la actitu d de los grupos organizados puede ayudar
al buen desarrollo del proceso de im plem entación. M ás allá de la ciudadanía en
general, existen colectivos organizados y dispuestos a apoyar o frenar la imple-
m entación de determ inadas políticas. Por ejem plo, es el caso de los grupos reli­
giosos fundam entalistas próvida, que hacen to d o lo posible p ara entorpecer la
im plem entación de la reglam entación sobre el aborto y el estudio sobre células
madre. C uarto, el com prom iso de los agentes públicos externos al program a es
muy im portante. Los conflictos entre organizaciones públicas son frecuentes (por
ejemplo, en E stados U nidos u n conflicto de com petencia entre la Agencia Central
de Inteligencia y la Oficina Federal de Investigación); razón p o r la que es esencial
conseguir el beneplácito de los agentes públicos externos negociando con sus su­
periores. Finalm ente, el com prom iso de los agentes involucrados en el program a
es la piedra angular de cualquier proceso de im plem entación. U n liderazgo pro­
activo que vaya orientado hacia la consecución de los objetivos fijados es la mejor
garantía de éxito.
Por otro lado, Sabatier y M azm anian (1986, 445-488) identifican tam bién la
«variable dependiente» de cualquier política pública. Según ellos, dicha variable
se puede desglosar en al m enos dos categorías. Por un lado se ubicarían los resul­
tados concretos, es decir, los que generan efectos objetivos. El prim ero son las de­
cisiones de las agencias encargadas de la im plem entación a través de nuevas leyes
y nuevos reglamentos. E l segundo es la aceptación de estas m edidas por parte de
los grupos-objetivo. Se supone que tienen que obedecer y hacer uso de los nuevos
servicios y/o bienes creados a su favor, aunque no siempre es así. Por ejemplo, si
se establece u n a serie de «puntos-verde» p a ra recolectar y reciclar basura, y nadie
separa el vidrio del plástico, entonces hay que to m ar m edidas suplementarias. La
tercera clase de variable dependiente concreta es la que engloba los efectos globa­
les de la política en cuestión. U n a política genera resultados directos e indirectos
así com o resultados deseados y no deseados. Lo im portante es que concuerden
con los objetivos norm ativos fijados previam ente. Por ejemplo, una subida de las
tasas sobre el carburante puede lim itar los desplazam ientos, frenar la contam ina­
ción atm osférica y el calentam iento global, prom over el uso de los transportes
públicos, pero tam bién echar a la calle a los transportistas y a los profesionales
del sector automovilístico.
L a segunda categoría de variable dependiente es la de los resultados perci­
bidos, que son los que prod u cen consecuencias subjetivas. L a concordancia de
los resu ltad o s con los valores de las elites políticas es u n a de ellas. U n a nueva
política siem pre genera apoyo y rechazo. El ejem plo de la expansión de los de­
rechos civiles en los años sesenta en E stad o s U nidos creó anim osidad entre los
políticos sureños. Al observar que los negros estaban consiguiendo los m ism os
derechos que los blancos, las elites del Sur em pezaron a discutir la legalidad de
estas m edidas. El o tro gran tipo de variable dependiente subjetiva es la m agni­
tud de la retroalim en tació n . A quí el térm ino «retroalim entación» se refiere a
los retoques que sufre u n a ley d u ra n te los seis o siete años que siguen a su p ro ­
m ulgación. Las críticas y los decretos que la com plem entan en tran en este ám ­
bito.

T a b la 2
Esquema de implement ación

F u e n t e : Sabatier y M azm anian (1981, 3-35).

E) R e c o m e n d a c io n e s p a r a e l m u n d o r e a l

Tal y com o se indicaba al principio de este capítulo, los estudios sobre imple-
m entación se ubican entre el m undo del análisis teórico-sociológico y la necesi­
dad práctica de ayudar a m ejorar los p rogram as gubernam entales. Los autores
que han ido m ás lejos en este sentido son probablem ente B rian H ogw ood y Lewis
G unn (1984) en Policy A nalysisfor the R eal World, donde — un poco a la m anera
de M aquiavelo— dan una serie de consejos a los decisores.
Los «diez m andam ientos» de H ogw ood y G u n n son los siguientes:

1) E vitar que las circunstancias externas no constriñan dem asiado el p ro ­

ceso de im plem entación (por ejemplo, u n a crisis económ ica puede m erm ar las
cuentas públicas y frenar un program a redistributivo).
2) Prever suficiente tiem po y recursos p a ra el program a en cuestión. Ello
implica que el político deba resistir a las presiones a corto plazo im puestas p o r el
ciclo electoral.
3) Facilitar la com binación de recursos (financieros, técnicos y hum anos)
necesaria en todas las fases de la im plem entación.
4) E star seguro de que la teoría causal em pleada es válida (por ejemplo, ya
se sabe que la inyección masiva de dinero en u n a econom ía abierta no siempre be­
neficia a las empresas nacionales).
5) Identificar los posibles sesgos entre las causas y los resultados esperados
de una política (como huelgas o confusión jerárq u ica en la adm inistración).
6) Tener cuidado con las relaciones entre las organizaciones involucradas.
Hay que estar seguro de que el rendim iento de u n a organización no depende ex­
clusivamente de otra p ara que el program a siga funcionando.
7) Verificar que todos los agentes participantes h an entendido y aceptado
el objeto de la política im plem entada.
8) Tener cuidado con la función de cad a agente. C ada uno ha de saber muy
bien cuáles van a ser sus competencias.
9) C uidar la comunicación y la coordinación entre los varios agentes del
program a.
10) Asegurarse de que todos los escalones subalternos obedecerán a sus su­
periores jerárquicos.

II. LOS A N Á LISIS A SC E N D E N T E S

Los autores que proporcionan u n a lectura «ascendente» del proceso de im ­

plem entación son los que exam inan esta fase desde sus últim as consecuencias y
«rem ontan» la cadena de m ando h asta los actores que tom aron la decisión de
dicha im plem entación. E stos análisis suelen cen trarse en la noción de «intercam ­
bio» entre actores para entender p o r qué u n pro g ram a funciona o no. Así pues,
si un program a no funciona, exam inan con detenim iento si hay problem as de
coordinación entre los agentes que tratan con el público. Obviam ente, este enfo­
que plantea u n a pregunta im portante: ¿realm ente los burócratas de base tienen
tan to p o d er com o p a ra reorientar una política pública? (Linder y Peters, 1987,
463-465).

A) L O S BURÓCRATAS D E CAM PO

A principios de los ochenta, Michael Lipsky (1980) publicó un análisis funda­

m ental p a ra el futuro de los estudios sobre im plem enlación5. En su libro Street-
level Bureaucracy. D ilem m as o f the Individual in Public Services, dem ostró que el
proceso de im plem entación no acababa en los despachos de la adm inistración,
sino que continuaba en la propia calle a través de los agentes que se enfrentaban
en perso n a a los problem as. Estos «burócratas de campo» tam bién tienen que ser
considerados m iem bros de la «com unidad de los creadores de políticas públicas».
Los «agentes en prim era línea» (policías, trabajadores sociales, profesores, aboga­
dos o bom beros) son proveedores directos de servicios públicos a los ciudadanos
y, com o tales, tam bién coautores de las políticas que aplican.
Estos agentes públicos se enfrentan a un dilema: p o r una parte, cubrir las ne­
cesidades de los usuarios y, por otra, asegurarse de que las políticas se implemen-
ten correctam ente. A unque no lo parezca, se trata de dos dim ensiones a veces
contradictorias. P or ejemplo, un trabajador social no puede prom eter ayudas que
no existen a u n a p erso n a que las necesita. L a disponibilidad de los recursos con­
diciona la relación de oferta y dem anda de un servicio público. P ara conseguir
am bos objetivos, los agentes públicos utilizan dos herram ientas: p o r un lado, se
basan en su «poder discrecional como profesionales», puesto que tienen un m ar­
gen de decisión estrecho pero real p ara actuar; por otro lado, utilizan su «habili­
dad interpretativa» y, cuando los docum entos oficiales no son suficientemente
específicos, tienen que decidir para que no se bloquee el servicio.
Estas herram ientas les perm iten desarrollar «estrategias adaptativas» sin las
cuales les seria im posible desem peñar su misión. Por ejemplo, usar u n a estrategia
de «rutinización» en el tratam iento de los usuarios es m uy frecuente. Resultaría
im posible tra ta r cada caso de form a particular; p o r ello, el agente público de cam ­
po crea él m ism o sus propias categorías de usuarios, cada una con un protocolo
de actuación propio. D e esta form a tienen prioridad los que — desde su punto de
vista— m ás ayuda necesitan. Por ejemplo, un profesor que trabaja en un colegio
de barrio conflictivo puede expulsar a todos los alum nos que no atienden su clase
una vez en el aula. Sin em bargo, es m uy probable que esta regla general necesite
adaptaciones en la práctica, ya que la expulsión puede ser positiva p a ra modificar
el co m portam iento de algunos alum nos y negativa en otros casos.

B) La n e g o c ia c ió n d e l o rd e n s o c ia l

P ara B arrett y F ud g e (1981), el hecho de que los agentes locales realicen las
tareas asignadas p o r sus superiores de la m anera prevista p o r éstos no es fruto de

5 Este enfoque ha sido usado en numerosas ocasiones. Léase, por ejemplo, M aynard-M oody y
M usheno (2003).
la obediencia sino de la negociación. La adecuación entre las decisiones de los
políticos y las acciones de los agentes adm inistrativos encargados de aplicar un
program a no debe n ad a al a.zat. Todo este proceso es dinám ico y político. Todo
depende de las relaciones de pod er recíprocas entre estos dos m undos ya que cada
uno de ellos tiene sus propios valores y preferencias.
Aunque B arrett y Fudge afirm en que un proceso de im plem entación se basa
en un organigram a «descendente», aseguran, sin em bargo, que su cumplimiento
depende de la capacidad de los agentes superiores p a ra ganarse la benevolencia
de los subalternos negociando, im ponerse a los subalternos por la fuerza y/o m a­
nipular a los subalternos p o r el chantaje.
Todo ello hace que no haya ninguna lógica serial en el proceso de implcmenta-
ción y que a veces las decisiones de base se p u ed an to m ar hacia el final de un
program a. P ara cualificar esta situación, B arrett y F udge hablan de «orden so­
cial negociado». Estos autores británicos a d o p ta n u n a «perspectiva centrada
exclusivam ente en las acciones de los agentes» y no ta n to en los discursos. Im-
plem entar es «conseguir que se haga algo», lo que no significa necesariam ente
que este «algo» ten g a que ver con los objetivos fijados previam ente. D e esta for­
ma, lo que se suele llam ar resu ltad o de la im plem entación es en realidad «cual­
quier resultado obtenido» y no necesariam ente «un resultado conform e a los
objetivos fijados».

C) L as re d e s d e a c to re s

Sin que se pueda hablar realm ente de escuela de pensam iento, el grupo de au­
tores norteam ericanos y holandeses que constituyen K enneth Hanf, Benny Hjern,
C hristopher H uil y David P orter defiende u n enfoque muy peculiar. Se trata de
una microsociología especialm ente ad ap tad a a los program as localizados por las
razones siguientes (Berm an, 1978, 157-184).
En prim er lugar, se trata de una m etodología muy inductiva. Tratan de identi­
ficar a los diferentes miem bros clave que participan en un proceso de im plementa­
ción. Les preguntan quién — según ellos— debería ser la siguiente persona que
entrevistar. Este m étodo les perm ite seguir el rastro del poder dentro de lo que lla­
m an la «estructura de im plem entación»6. D e paso, analizan las representaciones
de los actores sobre lo que les parece im portante y lo que no, sin limitarse a los ob­
jetivos norm ativos oficiales (H jern y Porter, 1981, 211-227; H jern y Hull, 1987).
E n segundo lugar, esta m etodología utiliza u n a novedosa variable indepen­
diente. El concepto de «estructura de im plem entación» se inspira directam ente en
la noción de «redes» desarrollada p o r el alem án Fritz Scharpf (con H anf, 1978,

6 Una metodología desarrollada en paralelo con Elmore (1985, 33-70). Es lo que Richard Elmo-
re (1980. 601-616) llama la «cartografía invernada»: el investigador observa los resultados y va «su­
biendo» a lo largo de la cadena de m ando hacia los individuos que tomaron la decisión. Su conclu­
sión es que cuanto más rígido sea el diseño de una política, m ás ajustes marginales van a tener que
realizar los agentes de campo..
345-370)7. Según Scharpf, es falso afirm ar que en un proceso colectivo como un
program a gubernam ental todos los actores tienen el m ism o objetivo y actúan
como si fueran u n único actor. En realidad, algunos individuos se alian tem poral­
m ente en to rn o a unos intereses com unes antes de distanciarse progresivamente
p ara centrarse en otros tipos de objetivos. L a gran ventaja del análisis en térm i­
nos de «redes de actores de políticas públicas» es que perm ite ir m ás allá del enfo­
que centrado en las instituciones oficiales que im plem entan un program a concre­
to. D e esta form a, el grupo de H anf, H jem y P orter (1978, 303-344) reintroduce la
actuación de la sociedad civil en la política. Por ejemplo, el estudio llevado a cabo
por H a n f (1982, 159-172) sobre el control de la contam inación am biental en los
Países Bajos dem ostró que las tensiones en el m ercado de la energía tenían más
efectos sobre el com portam iento de las em presas que la propia política del go­
bierno.
Obviamente, el concepto de «estructura de im plem entación» no es u n a teoría
en sí, sino u n a simple herram ienta de análisis. N o obstante, perm ite realizar un
estudio fino y fluido de las relaciones interpersonales e interinstitucionales en el
m arco de u n program a gubernam ental tal y com o se explicará en el capítulo 7.

D) El p o d e r d e l o s c iu d a d a n o s

H ace unos años que la pareja constituida p o r L inda y Peter Dele o n (2002,
467-492) m antiene el interés p o r los estudios sobre im plem entación y dem ocra­
cia. Su perspectiva se inspira en la o b ra de autores com o H aberm as (1987) o Ya-
now (1996), que observan que el m undo político sufre u n a «distorsión com unica­
tiva sistem ática» provocada p o r la presencia de un único partido o de u n a única
coalición en el poder. D icho de o tra form a, el propio sistem a representativo im pi­
de que haya consenso y que los actores pacten u n a solución entre ellos a través del
discurso h asta llegar a un punto de acuerdo, es decir, una solución basada en el
concepto de «racionalidad com unicativa»8.
L inda y Peter D eleon abogan p o r u n a visión am plia de los estudios ascenden­
tes sobre im plem entación y abogan p o r incluir a los ciudadanos de a pie en dicho
proceso (M ischen y Sinclair, 2009, 145-164). Según los Deleon, la acción pública
se tiene que co-construir ju n to con la población a la que va dirigida. Es por ello
por lo que u n program a gubernam ental tiene que nacer a p artir de un proceso de
dem ocracia participativa que perm ita incluir las quejas y las dem andas locales (a
través de referendum s, ju rad o s populares, peticiones, asambleas, línea telefónica
gratuita o e-adm inistración). D e esta form a, el proceso de im plem entación puede
ganar eficacia (se gastaría m enos dinero, de form a m ás específica, y m ás respon­

7 Scharpf no fue el primero en usar la expresión «redes de actores»; sin embargo, su trabajo fue
decisivo en el ám bito de los estudios sobre implementación de políticas públicas. Para más inform a­
ción, léase el capítulo 7.
8 Según Jürgen Habermas. la racionalidad comunicativa se genera cuando varios actores inter­
cam bian ideas sin tener que defender intereses previamente constituidos. Co-construyen una solu­
ción estando abiertos al razonam iento de los demás.
sable) y legitim idad (al perm itir que participe cualquiera se lim itan las posibilida­
des de quejas posteriores) (Deleon, 1997).
A unque esta visión de las políticas públicas suene a m ero sueño idealista, cabe
destacar que numerosos program as están siendo im plem entados de esta forma.
Es el caso de infraestructuras colectivas com o las autopistas o los ecoparques,
que en algunos casos se redefinen en función de los intereses locales p a ra evitar su
rechazo frontal por parte de la ciudadanía (Prem at, 2006, 137-142). Incluso en
E spaña existen m ecanism os de consulta p o p u la r en el ám bito m unicipal con efec­
tos vinculantes (Ibáñez M aclas, 2005).