TEMA 1 CONCEPTO Y FUENTES DEL DERECHO ADUANERO

1.1. Concepto de Derecho Aduanero

Una primera aproximación al estudio del Derecho Aduanero exige comenzar con una
definición que establezca de manera precisa los límites de la materia que
comenzamos a estudiar. Así planteado, podemos referirnos al Derecho Aduanero
como el conjunto de normas que regulan la entrada y salida de mercancías del
territorio nacional, y de los medios en que se transportan y conducen, así como los
actos y formalidades del Despacho Aduanero y los hechos o actos que deriven de éste
y las sanciones que, en su caso, se impongan por la comisión de Delitos Aduaneros;
además de los procedimientos especiales establecidos por la Ley General de Aduanas
Nº 1990 en el Título Décimo primero, artículos 188 y siguientes; Título al presente
derogado por la Disposición Final Décimo Primera de la Ley 2492 (Código Tributario
Boliviano) y cuyo contenido se encuentra ahora regulado por los artículos 182 al 188
de la Ley 2492; 190, 191 y 192 del mismo cuerpo legal.

Otra definición, expuesta por Carlos Asuaje Sequera, afirma que: “El derecho
Aduanero es el conjunto de normas de orden público relativas a la organización y
funcionamiento del servicio aduanero y a las obligaciones y derechos derivados del
tráfico de mercancías a través de las fronteras, aguas territoriales y espacio aéreo de
la república”.

De la misma manera, Lalamme Fernández establece que se puede definir al Derecho

Aduanero como “el conjunto de normas legales y reglamentarias que determinan el
régimen fiscal al cual deben someterse los importadores, exportadores, despachantes
de aduanas, y en general, quienes realicen operaciones con mercaderías a través de
las fronteras de un país por cualquier vía”.

Es pertinente al tema en estudio lo establecido por el Artículo 3 de la Ley General de

Aduanas, que señala:

“La Aduana Nacional es la institución encargada de vigilar y fiscalizar el paso de

mercancías por las fronteras, puertos y aeropuertos del país, intervenir en el tráfico
internacional de mercancías para los efectos de la recaudación de los tributos que
gravan la misma y de generar las estadísticas de ese movimiento sin perjuicio de
otras atribuciones o funciones que le fijen las leyes”.

A la luz de los criterios expuestos, debemos destacar el hecho de que la Aduana

Nacional no es una institución o ente facilitador en el tránsito de las mercancías, sino
más bien constituye un estorbo, dificultad u obstáculo a la libertad de movilización de
las mercancías entre los territorios de los diferentes estados. Los servicios aduaneros,
como instituciones eminentemente fiscalizadoras y controladoras, en el ejercicio de
sus funciones traban la libre circulación en procura del bien común.

1.2. Fuentes del Derecho Aduanero

En término generales, según Demófilo de Buen, fuente del Derecho es el medio de

expresión de las normas jurídicas; las fuentes del derecho están constituidas por el
conjunto de signos exteriores capaces de ser interpretados por el hombre, donde se
revelan y manifiestan las reglas del Derecho.

1.2.1. El Proceso Legislativo

Es la fuente del Derecho Por excelencia, es el procedimiento del que emanan
inmediata, principal y directamente el derecho, principalmente en los países
sometidos al régimen del Derecho Escrito Románico como el caso de toda
Latinoamérica.

1.2.2. Proceso Consuetudinario

Ruggerio entiende por costumbre “la observancia constante y uniforme de una regla
de conducta llevada a cabo por los miembros de una comunidad social con la
convicción de que responde a una necesidad jurídica”.

Costumbre será entonces, el resultado de un procedimiento jurídico de creación en el

que un conjunto de actos considerados como repetidos por un órgano aplicador se
encuentra formando una disposición o pauta de conducta, en virtud de la decisión,
más o menos consistente de dicho órgano de incorporar un caso específico dentro de
ésta repetición de actos convirtiéndolos así en el derecho aplicable. Es decir que este
elemento entraña la repetición constante de un acto por los individuos y su
adecuación a una conducta determinada, a un caso concreto.

1.2.3. Jurisprudencia

La jurisprudencia es también una fuente eficaz del Derecho Aduanero. Realiza una
función interpretativa de un valor indiscutible si se tiene en cuenta la complejidad y
multiplicidad de la legislación aplicada al ámbito aduanero en nuestro país.

La jurisprudencia judicial está representada por las decisiones reiteradas en

determinado sentido o posición, emanada de los tribunales superiores de justicia.

La jurisprudencia administrativa la conforman todas aquellas decisiones

concordantes y reiteradas que emanan de los organismos aduaneros; por ejemplo en
materia de tributación aduanera la Autoridad General de Impugnación Tributaria.

1.2.4. Doctrina

Sol los estudios de carácter científico jurídico realizados por los estudiosos de ésta
ciencia para sistematizar el derecho. Algunos autores la consideran como una fuente
supletoria del derecho, ya que las opiniones de los tratadistas tienen validez en las
resoluciones de las controversias jurídicas.

Hay que dejar expresamente sentado que en materia de Derecho Aduanero, la

doctrina es sumamente escaza y carece de autores cuyas opiniones contengan el peso
necesario para trascender como fuente del Derecho.

1.2.5. La Constitución

Los principios generales de la legislación aduanera, se consignan en toda

constitución, o se desprenden de ella puesto que las disposiciones constitucionales
organizan el régimen financiero del estado y la formación y funcionamiento de la
hacienda pública, a través del Ministerio del ramo.

Constituyéndose las sanciones aduaneras en verdaderas penas, deben ser

establecidas en las leyes con arreglo a los preceptos constitucionales que consagran
las garantías básicas para la defensa de los derechos de los usuarios, contribuyentes y
particulares.
1.2.6. La Ley

Es un precepto obligatorio que manda, prohíbe o permite, debe ajustarse siempre a

los principios constitucionales y como fuente del Derecho Aduanero, delimita las
pretensiones de la administración aduanera, reglamenta el cobro de los tributos
aduaneros y señala las obligaciones del usuario y/o contribuyente.

La ley es un acto emanado por el órgano legislativo y que crea situaciones jurídicas
generales y como fuente del Derecho Aduanero consagra el Principio de “Nulum
tributum sine lege”. (Ningún tributo puede existir sin ley que le dé fundamento).

1.2.7. Los Tratados Internacionales

Los tratados como fuente del Derecho Aduanero, llegan a adquirir dicha cualidad, sólo
en la medida en que cumplidas las formalidades constitucionales, son elevados al
rango de ley. Se debe tener en cuenta que existen diferencias entre las leyes
estrictamente nacionales y los tratados internacionales ratificados por Ley.

Entre tanto las leyes nacionales pueden ser modificadas por la Asamblea Legislativa
Plurinacional, los tratados internacionales, después de su ratificación, no pueden ser
modificados unilateralmente, en virtud de que constituyen una ley internacional,
producto de un acuerdo de voluntades soberanas que debe ser respetado.

Entre los tratados y convenios internacionales más importantes en materia aduanera

de los que Bolivia es parte podemos citar a los siguientes:

- Organización Mundial de Comercio

- Organización Mundial de Aduanas
- Convenio Multilateral de Aduanas de América Latina, España y Portugal
- Acuerdo de Complementación económica Nº 36 Bolivia – MERCOSUR
- Acuerdo de Preferencia Arancelaria Regional Nº 4
1.3. Pilares fundamentales del Derecho Aduanero

Existen tres pilares fundamentales en el ejercicio de las funciones aduanera y que

pasamos a detallar a continuación:

1. Control.- Es la función administrativa que consiste en medir y corregir el

desempeño individual y organizacional para asegurar que los hechos se
ajusten a los planes y objetivos. El control se ejerce continuamente
generalmente a través de informes periódicos e informes; vigila las actividades
corrientes y se asegura del cumplimiento de las políticas y los procedimientos.
Uno de los aspectos importantes del control que a menudo se pasa por alto, es
su relación con el momento de la acción. El control no puede ser a posteriori;
por ejemplo, un desembolso ya efectuado o una ineficiencia ya cometida no
puede deshacerse. Por lo tanto, debe aplicarse un control eficaz en el momento
de la acción.
2. Fiscalización.- Fiscalizar hace referencia al control y la crítica de las
acciones u obras de alguien a efecto de comprobar el cumplimiento de la
normativa vigente. Es un conjunto de medidas adoptadas por la
Administración Aduanera con el objeto de asegurar el cumplimiento de la
legislación aduanera, o de cualquier otra disposición cuya aplicación o
ejecución es de competencia o responsabilidad de ésta.
 3. Recaudación.- Se conoce con éste término el proceso de obtener o recibir
dinero o recursos. El término también se emplea para nombrar al monto que
se recauda.
La recaudación aduanera, usualmente se encuentra representada por el
conjunto de gravámenes, impuestos y tasas que las diferentes personas deben
pagar y cuyo carácter es variable de acuerdo a las prerrogativas legales.

Debemos señalar que el indicador de una administración aduanera eficiente y eficaz,

está en su capacidad de ejercer el mayor control posible con la menor molestia al
usuario; revisar lo más tardando lo menos y percibiendo los derecho que se deriven
de la correcta aplicación de las leyes y los justos criterios administrativos.

1.4. Desarrollo histórico y surgimiento de las Aduanas

Desde la época de los fenicios, quienes dominaron el comercio en el mar

mediterráneo, los pueblos griegos tuvieron que imponer los primeros controles a la
actividad comercial y cobrar impuestos cuyos fines eran meramente fiscales; no
existiendo una finalidad proteccionista.

Ya en la antigua Grecia, Aristóteles, estipulaba que era necesario conocer el valor de

las importaciones y exportaciones para que los países puedan decidir sobre los
aspectos que más les convienen. Podría decirse que es el primer asomo de una idea
financiera, en lugar de una idea fiscalista que tradicionalmente se le reconoce a la
institución aduanera.

En base a lo expuesto, los derechos para el comercio y los impuestos propios de la

época, se trasladó su eficacia y aplicación a la economía romana, la cual por razones
de compensación a los gastos de guerra, creó y perfeccionó el llamado “portorium”;
institución que representaba:

a) Un Derecho de Aduanas cobrado a las mercancías por traspasar las fronteras.

b) Los Arbitrios que correspondían a un impuesto territorial por ingresar a una
ciudad.
c) Los cobros de peajes por el uso de caminos o puentes.

Estos aspectos originaron la creación de aduanas interiores para responder a las

necesidades de cada ciudad – estado y para responder a las necesidades de las
circunscripciones creadas por el imperio romano. Esto, por supuesto, hizo que las
mercancías subieran exageradamente de precio al no condicionarse su pago al
consumo, sino al hecho físico de ingresar a un territorio.

Sin embargo en las colonias como la Península Ibérica (España), no tenían aduanas
interiores para el cobro entre lugares; pero si las tenían en aquellas zonas donde
podían ingresar mercancías de otras colonias.

Dentro de ésta evolución y con el predominio de la cultura española, las aduanas

fueron llamadas derechos de puertos y portazgo.

En la época colonial, las aduanas constituyeron las primeras manifestaciones de la

administración pública que por supuesto, inicialmente estaba bajo las órdenes y la
protección directa de la corona, a través de la Real Hacienda.
Su desarrollo fue lento y con la independencia de las colonias, la situación se mantuvo
hasta que empezaron a formarse vínculos comerciales con otros países y estados.
Surgieron algunos cambios con la llamada Misión Kemmerer, donde aparecieron
conceptos más definidos que influyeron sobre casi todas las aduanas del continente
americano entre 1929 y 1931.

Desde entonces, la influencia y el deseo de homologar y modernizar las aduanas ha

estado impulsado por los estudios y convenios internacionales tales como:

- Convenio de Kyoto
- Nomenclatura del Consejo de Corporación Aduanera
- Definiciones aportadas por la Organización Mundial de Aduanas
- MERCOSUR
1.5. Historia de la Aduana Boliviana

El nacimiento, florecimiento y desarrollo de las aduanas en Bolivia, se encuentra

estrechamente vinculado con las políticas económicas que a lo largo del devenir
histórico ha tenido el país, así como las necesidades de control de flujo de las
mercancías que entran y salen del territorio nacional. Ya desde la época prehispánica
existía una intensa actividad comercial entre los pueblos andinos que tenían, además
del trueque, sistemas de valor y medida que se empleaban para el intercambio de
mercancías. Las culturas más fuertes como la Inca exigían a los pueblos sojuzgados el
pago de tributos e imponían una organización de comercio a grandes distancias.

El control de mercancías a través de pasos aduaneros tiene orígenes coloniales. Entre

1535 y 1776, la corona impuso medidas de mercado, entre ellas, la delimitación
concreta de los territorios de Charcas, dependientes del Virreinato del Perú, para
imponer una serie de medidas económicas en beneficio del crecimiento de la
recaudación fiscal asentada, sobre todo, en la explotación de la plata potosina y el
pago de impuesos denominados alcabalas. La exportación de plata y otros enseres
menores hasta España, era efectuada a través de la ruta Potosí – Callao (Lima)-
Sevilla. Es recién desde mediados del siglo XVIII que, a razón de la conquista de
territorios argentinos, el comercio regional se produce a través del puerto de Buenos
Aires, rediseñando la estructura territorial por la que Charcas pasa a depender del
Virreinato de Buenos Aires.

Entre 1800 y 1825, debido a las guerras de independencia, tanto el control territorial
como el comercio se caracterizan por un alto grado de inestabilidad. A lo largo del
período colonial, existió un comercio regional que abastecía los centros financieros
como Potosí, por lo que los productos importados de otros reinos como el inglés, sólo
pudieron introducirse al mercado recién desde la segunda mitad del Siglo XVIII por
los puertos de contrabando de Valparaíso y Buenos Aires. Las mercancías importadas
y exportadas eran transportadas por grandes recuas de mulas de las que eran dueñas
familias criollas e indígenas, fenómeno vigente hasta la aparición del ferrocarril.

Con el nacimiento de la República de Bolivia la configuración administrativa del

control de las exportaciones está en función de la presencia estatal en el territorio.
Hasta 1929 se consideraba la existencia de tres aduanas: las del norte (La Paz, Oruro,
Cosapa o Tambo Quemado, Puerto Perez, Guaqui); las del sur (Tupiza y Tarija) y las
de oriente (Guayaramerín, Villa Bella y Puerto Suarez). Las primeras aduanas con las
que nace la República son las de Guayaramerín, Potosí, La Paz y Puerto La Mar o
Cobija, como dependientes del Ministerio de Hacienda. Tal fue el efecto del
establecimiento de los puntos de control que solo durante los primeros dos años de
vida independiente, el fisco recaudaba más de 4 millones de dólares por la
importación de diferentes productos como manufacturas de algodón, lana, seda,
cuchillería, vidrios, vinos y hierro entre otros. Sin embargo, se consideraba que un
poco menos de la mitad se la llevaba el contrabando.

En 1829 se fijan las primeras atribuciones específicas aduaneras en un intento de

lograr la demarcación descentralizada. La primera Ley de Aduanas de la que se tiene
referencia es la discutida en la cámara de representantes de 1838. En 1878 se pone
en vigencia el primer Reglamento de aduanas que tardo tres años en redactarse y que
fue modificado en 1888. A los largo del siglo XIX, la creación, desarrollo y cierre de
diversas aduanas está en función a dos causas principales: la primera está marcada
por las inestabilidades políticas características del siglo XIX. Por ejemplo durante el
gobierno de la Confederación Perú – Boliviana de Andrés de Santa Cruz (1836 - 1839)
se establece la aduana común de Cobija entre 1827 y 1839, cuyo carácter desapareció
junto con la caída del gobierno crucista.

La causa más importante es sin duda la económica. Los principales productos

explotados como la plata, eran exportados por la región occidental a través de la
Aduana de puerto La Mar, incluso después de la Guerra del Pacífico a razón de que los
empresarios mineros del sur se apoyaban en capitales ingleses y chilenos. Sin
embargo la recaudación fiscal de este mineral, sumado a otras mercancías,
constituían, para el gobierno boliviano, el tercer ingreso más importante después del
tributo indígena abolido en 1880 y la venta de minerales. La región oriental toma una
marcada importancia con la explotación y consecuente exportación de la goma o
caucho a partir de 1870 a través de la aduana de Villa Bella a los puertos amazónicos
brasileros y a la casa de Otto Richter a través de la ruta ferrocarrilera Puno – Puerto
de Mollendo (Peru).

El hecho más importante que ha marcado el redireccionamiento de las exportaciones

es la Guerra del Pacífico; las importaciones llegaban solo a través de numerosos
buques que venían del Perú por el lago Titicaca.

Junto con la modernidad, vino la construcción del ferrocarril de Antofagasta a Oruro

construido por el gobierno chileno. Este periodo se caracteriza por ampliar los
centros aduaneros, pero sobre todo, por establecer las aduanas exactamente en los
pasos de fronteras de los otros países. Así mismo se crean las aduanas de Tambo
Quemado y Yacuiba.

Durante la primera mitad del siglo XX, el producto de mayor exportación y que tuvo
importancia mundial fue el Estaño en las minas de los tres barones: Patiño, Hoschild y
Aramayo. El modelo monoexportador captó un amplio capital de importaciones que
beneficiaron al Tesoro Nacional. Entre 1900 y 1950, los impuestos sobre el comercio
exterior y sobre la producción mineral exportada, representaba el principal ingreso
de las arcas nacionales. Para 1900 significaba el 87 % del total.

Hasta 1998, la denominación “Dirección General de Aduanas” estuvo vigente hasta

que en julio de 1990 se promulga la ley 1990, Ley General de Aduanas, modificándose
la estructura de la institución y pasando a renombrarse la misma como “Servicio
Nacional de Aduanas” y finalmente “Aduana Nacional de Bolivia”.
Durante la última década, la Aduana Nacional de Bolivia, se ha caracterizado por la
apertura a la información digital y por el trabajo interinstitucional que lleva a cabo
con la Policía Boliviana y el ejército para realizar estrictos controles de mercancía.

1.6. Clasificación y fines del Derecho Aduanero

El Derecho Aduanero pertenece al Derecho Público y es una rama del denominado

Derecho Tributario o Fiscal, que a su vez pertenece al Derecho Financiero. Se encarga
de regular el tráfico de mercancías.

Existen autores que defienden la independencia del Derecho Aduanero con relación al
Derecho Tributario bajo la premisa de que: “El derecho Aduanero posee premisas que
no pertenecen al Derecho Tributario Común, ni al Derecho Administrativo o al
Derecho Penal Habitual y como aspecto que reafirma esta posición, está el hecho de
que las instituciones jurídicas aduaneras han sufrido una gran transformación con el
desarrollo de los ejes económicos, los tratados y demás normas integracionistas que
se han ido asentando en diversos países y regiones del mundo entero”.

El Derecho Aduanero tiene una gran trascendencia para la política comercial y fiscal
de un país puesto que a través de él se regulan las posibles medidas proteccionistas a
favor del mercado interno de la competencia de los productos extranjeros.

El servicio aduanero, al ejercer ciertas restricciones, en lo que a ingreso, permanencia,

movilización y salida de mercancías se refiere, persigue fines concretos de bien
común entre los que se destacan los referentes a:

- La seguridad del Estado y la Paz.

- Protección de la moral.
- Protección industrial.
- Resguardo de la salud.
- Política Internacional.
- Los intereses fiscales.

Para Rafael Bielsa, en su obra “Derecho Administrativo”, la aduana es el órgano de la

Administración pública que tiene por principal objeto, percibir los derechos fiscales
de importación y exportación; y hacer cumplir las disposiciones prohibitivas y de
reglamentación del comercio internacional. En otros términos el papel general de la
Aduana consiste en vigilar el cumplimiento de las prohibiciones legales referentes al
tránsito en las fronteras. Esas prohibiciones se fundan en diversas razones:

a) De carácter Fiscal (percibir contribuciones)

b) De carácter económico (proteger o estimular la industria)
c) De carácter social (impedir la acumulación y la exportación de determinados
productos que deriven en el desabastecimiento interno)
d) De higiene pública (impedir la admisión de ciertos productos)

Así pues, al observar la multiplicidad de objetivos que tiene señalado la

Administración Aduanera, podemos percibir su importancia y vislumbrar la amplia y
estrecha relación que tiene con casi todos los organismos del Sector Público y con los
más variados sectores de la vida nacional. Es evidente que las aduanas restringen la
libertad individual, pero es innegable que los derechos y las libertades individuales de
una persona deben coexistir con las necesidades y derecho básicos de todos los
demás. Esta coexistencia hace necesaria una restricción en las libertades individuales,
pero solo en la medida precisa para que las otras personas disfruten de iguales
libertades y derechos. Dicho de otra manera, las libertades deben ser ejercidas hasta
el punto que no interfiera con el justo ejercicio de las libertades del ser humano; así
por ejemplo la libre expresión de la opinión queda limitada por el respeto a la honra y
la reputación y por tanto está restringida por la prohibición de calumnias e injurias.

1.7. Relación del Derecho Aduanero con otras ramas del Derecho

El Derecho Aduanero, como disciplina que integra una multiplicidad de

actividades, innegablemente, se relaciona también con varias otras ramas de la
ciencia del Derecho; a saber:

1.7.1. Con ramas del Derecho Público

1.7.1.1. Con el Derecho Constitucional

El derecho Constitucional, aporta normas que regulan la libertad de

comercio, otorga a la Asamblea Legislativa Plurinacional y a otros
órganos del Estado la facultad de legislar en materia impositiva y
regular las instituciones públicas.

1.7.1.2. Con el Derecho Administrativo

El derecho aduanero recurre al Derecho Administrativo para conocer

las atribuciones que le competen, regula además los procedimientos de
los recursos a plantearse ante sede administrativa sin importar la
denominación de la institución.

1.7.1.3. Con el Derecho Tributario

Establece normas que fijan las contribuciones, impuestos y/o aranceles

que gravan el tránsito de mercancías en el país.

1.7.1.4. Con el Derecho Penal

Tipifica y sanciona los Delitos Aduaneros.

1.7.1.5. Con el Derecho Internacional.

Regula las zonas comerciales internacionales de las que el país sea

parte en virtud de los convenios internacionales.

1.7.1.6. Con el Derecho Procesal

Provee los procedimientos administrativos y judiciales a seguir en

materia aduanera.

1.7.2. Con Ramas del Derecho Privado

1.7.2.1. Con el Derecho Civil

Regula todo lo relacionado con el patrimonio, propiedad, acuerdos,

contratos y el surgimiento, transmisión y cumplimiento de las
obligaciones.

1.7.2.2. Con el Derecho Mercantil y Comercial

Regula los actos de comercio, constituciones de sociedades,
documentos de pago y de cobro, títulos valores, transporte y compra –
venta internacional.