Gobernanza y Calidad en La Gestión Pública - Oportunidades para Mejorar El Desempeño de La Administración Pública en México PDF

Francisco Moyado Estrada
Gobernanza y
Calidad en la Gestión Pública:
Oportunidades para Mejorar el
Desempeño de la Administración
Pública en México
ISBN: 978-607-9026-47-9
Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública: Oportunidades para Mejorar el Desempeño de

la Administración Pública en México
Febrero 2014
Derechos reservados conforme a la ley

Primera edición: 2014
©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110
Delegación Cuajimalpa, México, D.F.
50 81 26 35
www.inap.org.mx
Prohibida su reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorización
escrita del autor.
CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014
José R. Castelazo
Presidente
Javier Barros Valero Diego Valadés Adriana Camacho Pimienta

Vicepresidente Vicepresidente Vicepresidenta para
para Asuntos los IAPs de los
Internacionales estados, 2013-2014
CONSEJEROS
Hilda Aburto Muñoz

Carlos Almada López
José Fernando Franco González Salas
Benjamín González Roaro
Sergio Hidalgo Monroy Portillo
Mauricio Merino Huerta
María de los Ángeles Moreno Uriegas
Arturo Núñez Jiménez
Fernando Pérez Correa
Carlos Reta Martínez
Óscar Reyes Retana
Héctor Villarreal Ordóñez
CONSEJO DE HONOR
IN MEMORIAM
Luis García Cárdenas
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga Magaña
Adolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas
José Natividad González Parás Andrés Caso Lombardo
Alejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano
FUNDADORES
Francisco Apodaca y Osuna

José Attolini Aguirre
Enrique Caamaño Muñoz
Antonio Carrillo Flores
Mario Cordera Pastor
Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaña
Jorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga Sauco
Gilberto Loyo González
Rafael Mancera Ortiz
Antonio Martínez Báez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz Mena
Manuel Palavicini Piñeiro
Álvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán
Rafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
ÍNDICE
AGRADECIMIENTOS 11
PRESENTACIÓN
José R. Castelazo 13
INTRODUCCIÓN 15
1. GLOBALIZACIÓN, ESTADO Y GOBERNANZA 21
1.1 Riesgos de la globalización 23

1.2 Las transformaciones del Estado 27
1.3 Crisis de la capacidad directiva del gobierno 30
1.4 Gobernanza y legitimidad 32
2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DE CALIDAD 37
2.1 Surgimiento de la Nueva Gestión Pública 39

2.2 La Nueva Gestión Pública a nivel internacional 43
2.3 La reforma gerencial en América Latina 45
2.4 La Gestión de Calidad 50
2.5 Convergencia de la Nueva Gestión Pública y la Gestión de Calidad 54
3. NORMALIZACIÓN, CALIDAD Y REDISEÑO DE PROCESOS 57
3.1 Aseguramiento, estandarización y normalización 59

3.2 Normas ISO 9000 61
3.3 Proceso de certificación de servicios 64
3.4 Gestión de calidad y gestión por procesos 71
3.5 Reingeniería de procesos, gestión de calidad y cambio organizativo 73
4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA 81
4.1 Relevancia de los modelos de calidad 83

4.2 Modelos de calidad como instrumento de convergencia
en la gestión pública 85
4.3 Aproximación al análisis comparativo de modelos de calidad 88
4.4 Modelo Europeo de Gestión de Calidad 90
4.5 Marco Común de Evaluación, modelo específico para
el Sector Público 92
4.6 El Modelo de la Carta Iberoamericana de Calidad en
la Gestión Pública 95
4.7 Resultados del análisis comparativo 100
5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y

CARTAS DE SERVICIOS 105
5.1 Aplicación de técnicas de mejora continua 107

5.2 El Enfoque de atención al ciudadano-cliente 109
5.3 Receptividad y Cartas de Servicios 112
6. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA MEXICANA 119
6.1 Transición política y modernización administrativa 121

6.2 Vertientes de la Nueva Gestión Pública 124
6.3 Gestión de calidad y programas institucionales 127
6.3.1 Programa de Modernización de la Administración
Pública 1995-2000 127
6.3.2 Agenda del Buen Gobierno y Modelo INTRAGOB 2000-2006 129
6.3.3 Programa de Mejora de la Gestión 2008-2012 137
6.4 Perspectivas 143
CONCLUSIONES 147
BIBLIOGRAFÍA 153
Para mis hijos:
Karen Franlet, Francisco Javier y Mariana

Monserrat
AGRADECIMIENTOS
Debo agradecer la publicación de mi libro al Instituto Nacional de

Administración Pública, institución donde colaboro desde 1992 y a la cual
llegué invitado por el Maestro Gustavo Martínez Cabañas. Asimismo,
agradezco a la Escuela de Profesionalización Gubernamental, por haberme
invitado a impartir la cátedra de calidad del servicio público, dentro de la
Maestría en Administración Pública, en la cual he tenido la oportunidad de
compartir con los alumnos muchas de las ideas contenidas en el libro.
Agradezco también a mi amigo Joaquín Ruiz López, de la Agencia Española

de Evaluación y Calidad de los Servicios Públicos, quien ha impulsado mi
interés en estos temas, invitándome a participar en importantes iniciativas de
carácter internacional como la Red Iberoamericana de Expertos en Calidad y
la Revista Digital de la propia Red. Asimismo agradezco a Bárbara Gómez y
a la Fundación CEDDET con sede en Madrid, España, el apoyo recibido para
participar en las actividades de la Red.
Le agradezco de igual forma a Miguel Gómez y a mis compañeros del

Curso Sistemas de Gestión y Certificaciones de Calidad impartido por la
Organización de Estados Americanos (OEA), con quienes compartimos la
idea de trabajar por la conformación de gobiernos de calidad y a mi entrañable
amigo Rafael Martínez Puón, que siempre apoyó mis proyectos, brindándome
la oportunidad de publicar y difundir mis ideas en las revistas que impulsó
como Prospectiva y Buen Gobierno.
Por último agradezco y dedico también el libro a mi Madre Catalina Estrada

Sánchez y a mis queridos hermanos Pablo, Marcos, Antonio, Gabriela,
Catalina y Paloma.
11
Presentación
Las publicaciones del Instituto Nacional de Administración Pública son uno de

los medios para impulsar el desarrollo de las ciencias administrativas, pues en
ellas se abordan los temas y problemas a los que se enfrentan las organizaciones
públicas, desde los diferentes enfoques de estudio, para identificar las posibles
alternativas de actuación y nuevas prácticas del quehacer publiadministrativo.
Con el libro que presentamos, Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública:

Oportunidades para Mejorar el Desempeño de la Administración Pública
en México, preparado por Francisco Moyado Estrada, el INAP pone al
alcance de todos aquellos involucrados en las tareas de la gestión pública, el
conocimiento de las herramientas y los retos a los que se enfrentan el gobierno
y la administración pública, al incorporar la calidad como principio de gestión
de los servicios públicos.
Desde hace varias décadas, la calidad se ha difundido como una herramienta

novedosa, para fortalecer los procesos administrativos y mejorar la prestación
de los servicios públicos, así como los bienes que proporcionan las instituciones
públicas. La calidad se ha convertido en una nueva materia de estudio para
los servidores públicos, los especialistas e investigadores en los procesos
públicos y los estudiantes de estos mismos procesos.
La aplicación cada vez más constante de la calidad y todos los instrumentos

que de ésta se derivan, obligan a identificar los cambios que se producen en
la relación con los ciudadanos, en la percepción sobre el desempeño de los
gobiernos, en la gestión de los procesos internos y en la propia configuración
de la imagen que proyecta el Estado hacia la sociedad.
En este sentido, es importante enfocar todos los conceptos y herramientas que

forman parte de la dinámica de transformación de la práctica gubernamental
y administrativa, como son la gobernanza, las capacidades directivas de
gobierno, los modelos de calidad, la participación y corresponsabilidad ciu-
dadana, la mejora continua y los procesos de convergencia regional en materia
de calidad de los servicios públicos.
Como se puede observar, existen ya un conjunto de nuevas herramientas que

configuran un gran cambio en el instrumental de los servidores públicos y, por
13
tanto, una serie de nuevas prácticas que están impactando desde los procesos
internos de la gestión, hasta las expectativas que tienen los ciudadanos sobre
los bienes y servicios que reciben de sus gobiernos.
Nos es grato poner a disposición de los estudiosos y servidores públicos esta

publicación, en la seguridad que estos nuevos conceptos, categorías e ins-
trumentos coadyuvarán a construir gobiernos de calidad, como respuesta a los
problemas de gestión.
José R. Castelazo
Presidente
14
INTRODUCCIÓN
Este libro se dedica al estudio de la incorporación de la calidad en las funciones

del gobierno y la gestión pública. Para ello, se analiza de manera general
la problemática que enfrentan las organizaciones públicas, en el contexto
económico, social y político actual, con el fin de explicar cómo y porqué las
instituciones de gobierno se han aproximado, cada vez con mayor frecuencia,
a los modelos de gestión de calidad y a los procesos de certificación.
Al abordar el tema de la calidad y analizar su introducción en los gobiernos

y la gestión pública, se debe partir de un conjunto de ideas básicas, que
cumplan la función de premisas. Es decir, en esta introducción, se presentarán
algunos planteamientos generales, que servirán como hilo conductor de la
investigación, para acercar, con la mayor claridad posible a los lectores, a los
conceptos, temas y principales problemas, identificados en el estudio sobre el
desarrollo de la calidad en el sector público.
Una primera idea central es que la preocupación por la tarea de gobernar, y

más concretamente por gobernar bien, se ha constituido en un verdadero reto
de nuestro tiempo. Construir un buen gobierno1, más funcional y efectivo, es
una preocupación que se plantea hoy en día con insistencia desde los diversos
sectores sociales y políticos. En este sentido, y desde un punto de vista
institucional, se trata no solamente de fortalecer la democracia, sino dotarla
de instrumentos para garantizar la atención de las necesidades y la resolución
de los conflictos propios de la convivencia social. El gobierno y la gestión
pública se convierten así, en un contexto democrático, en el vehículo principal
para enfrentar la complejidad de los asuntos públicos y la diversificación de
los actores y demandas sociales.
En consecuencia, los retos de la función de gobierno obligan a emplear

cada vez con mayor frecuencia modelos de gestión novedosos, adaptables y
1
En necesario tener presente que: “El buen gobierno está interrelacionado con la gobernabilidad
democrática porque las instituciones fuertes ayudan a legitimar y fortalecer el sistema al que sirven,
y una gobernabilidad democrática funcional propicia la transparencia y la rendición de cuentas que se
requieren para que el gobierno sea más relevante para la sociedad y esté más atento a ella. No obstante
el desafío para el buen gobierno estriba en encontrar la manera de hacer funcionar la Nueva Gestión
Pública y otros instrumentos en entornos informales o débiles desde el punto de vista institucional”
(Winthrop Carty y Gowher Rizvi, 2004).
15
atingentes, que permitan imprimir mayor racionalidad y eficacia a las políticas

públicas. Es el caso de la gestión de calidad, un modelo que se retomó del
sector privado, hace más de dos décadas y que sin embargo hasta ahora se ha
estudiado muy poco, para lograr su institucionalización y adopción plena en
las administraciones públicas.
Al respecto, habría que reconocer que en este proceso de asimilación, en

realidad ha faltado continuidad y a menudo la aplicación de la calidad en el
sector público, ha dependido del interés específico de los políticos en turno,
muchas veces inspirados en experiencias previas, dentro del sector privado,
por lo que también el tema de la calidad se ha visto como una moda.
Los gobiernos y las administraciones públicas, se enfrentan a su vez a la

necesidad imperiosa de mejorar la prestación de servicios públicos funda-
mentales para el desarrollo y funcionamiento de las sociedades, tales como
servicios tributarios, trámites diversos, seguridad pública, transporte, salud,
educación, abasto, agua potable, construcción de infraestructura. Servicios
que muestran una demanda creciente por una provisión eficiente y de calidad,
a la altura de las necesidades y expectativas de los ciudadanos usuarios.
A partir de lo anterior, es necesario insistir en que si bien el proceso de

asimilación de modelos del sector privado, hacia la gestión pública, es
inevitable; debe considerar los mecanismos más adecuados de incorporación,
para hacerlos congruentes con la cultura y los principios de la función
pública; pues si no se produce esa adaptación, el proceso se reduce a una
simple imitación de la gestión privada, justo cuando la nueva gestión pública
requiere, en este sentido, más esfuerzos de innovación.
Al respecto, en un documento difundido en España por el Ministerio de

Administraciones Públicas hace algunos años, cuando se reforzaban las
acciones para introducir la calidad en el sector público, se insistía: “Los
ciudadanos, las organizaciones y las empresas reclaman de la administración
pública que la prestación de sus servicios sea cada vez de mayor calidad.
Para ello se hace imprescindible introducir en los órganos y organismos
públicos, sistemas de calidad en la gestión, incorporar la metodología de la
mejora continua y adoptar aquellos principios que sean trasponibles a las
administraciones públicas, de acuerdo con su especificidad y de conformidad
con el ordenamiento jurídico” (MAP, 1999).
16
Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública:
Oportunidades para Mejorar el Desempeño de la Administración Pública en México
En suma, el tema de la calidad no es nuevo; como ya se decía, lleva por lo menos

dos décadas aplicándose en la gestión pública gubernamental de diferentes
países y regiones. No obstante, las experiencias registradas poco se han
estudiado y sistematizado, para desprender nuevos enfoques, conocimientos e
instrumentos, que una vez adaptados y enriquecidos, pudieran replicarse bajo
una perspectiva de gestión pública, además de servir de base para el campo
académico, enfrentado al reto constante de proponer nuevos horizontes en el
estudio de la administración pública.
En poco más de diez años, en que se ha venido investigando sobre estos

temas, a nivel iberoamericano; han aparecido solo algunos libros que, de
manera específica, abordan el tema de la calidad en la gestión pública. Se han
encontrado muchos artículos de revistas y también un buen número de po-
nencias, presentadas en diversos congresos y seminarios, que muestran una
diversidad de enfoques y puntos de vista: pero hasta ahora insuficientes para
conformar un campo de estudio, ya que no van más allá del análisis tradicional
y no abundan en temas alternos, que en conjunto permitirían construir una
teoría de la calidad desde la nueva gestión pública.2 Este sería precisamente
uno de los objetivos centrales de este libro.
Por lo tanto y haciendo uso de la perspectiva deconstructivista (Jacques

Derrida, 1998), en este libro, sé intenta deconstruir la añeja visión de la
administración pública y sus conceptos, para construir un enfoque que permi-
ta identificar el lugar que ocuparían nuevos conceptos como la calidad, en
una nueva visión sobre el Estado, la gobernanza y la nueva gestión pública.
A manera de premisa fundamental se plantea que, si estos mismos conceptos
han dejado de ser una moda y se han colocado como estrategias permanentes
en los gobiernos y las administraciones públicas de la actualidad, entonces re-
sulta urgente construir propuestas de enfoque y análisis, desde las ciencias
sociales y administrativas, para entender su utilidad y sistematizar su estudio,
como un aporte al servicio público, al mundo académico y en general, al
público interesado en estos temas.
2
Al respecto resulta muy importante la publicación del libro de Luis Aguilar Villanueva, Gobernanza y
gestión pública (Fondo de Cultura Económica) cuya primera edición es de 2006. La obra descubre el
concepto de gobernanza como el nuevo marco para fortalecer las capacidades directivas del gobierno
y por primera vez vincula el estudio de la calidad como una materia relacionada con la gestión pública
y la propia gobernanza.
17
Debe destacarse que al abordar el estudio de la calidad en la gestión pública,

es inevitable referirse a los retos que hoy están enfrentando el Estado y el
gobierno, instituciones que emplean la gestión pública como instrumento en la
interrelación con los ciudadanos, es decir como instrumento de gobernanza3.
En esta perspectiva, la visión y el análisis de estos modelos, tradicionalmente
visualizados desde la gestión privada, adquieren una dimensión pública y a
partir de ahí tienen que vincularse a nuevos conceptos y categorías, pasando
a formar parte de una disciplina en plena construcción, como es la nueva
gestión pública.
En este marco se debe ubicar nuestra investigación, que si bien se enfoca

a analizar la aplicación de los modelos de calidad en la gestión pública, no
esquiva la necesidad de proponer un marco general de interpretación, en el
que tampoco se elude un posicionamiento sobre las transformaciones del
Estado, el gobierno y la gobernanza, que se producen en los últimos tiempos,
junto a algunas de sus principales causas.
En suma, el propósito fundamental del libro, es explorar la relación entre

gobierno, nueva gestión pública y calidad, para presentar una serie de pro-
puestas que permitan influir en el rediseño institucional, adoptando la calidad
de los servicios públicos como otro eje de la gobernanza, como instrumento
para fortalecer la legitimidad de gobierno y, al mismo tiempo, como área de
oportunidad para mejorar el desempeño del sector público.
En este sentido, se debe insistir en que si bien la agenda de reformas ins-

titucionales de varios países, tanto desarrollados, como los llamados emer-
gentes; ha planteado la necesidad de incorporar instrumentos de innovación,
para fortalecer la capacidad directiva y contar con un sector público eficiente y
competitivo; la necesidad de fortalecer la democracia y el buen gobierno, han
obligado a buscar nuevos modelos de gestión para recuperar la legitimidad
de lo público. Estos nuevos modelos se basan en la rendición de cuentas, la
ética, la transparencia, la mejora regulatoria, la calidad de los servicios y la
atención al cliente; ofreciendo la posibilidad de mejorar el desempeño de las
3
De acuerdo con Luis Aguilar Villanueva, “Por gobernación/gobernanza se entiende hoy, espontánea-
mente, el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad.
Pero, examinando a fondo, la dirección de la sociedad supone e implica definición de objetivos co-
munes, la aceptación social suficiente de los mismos, la participación directa o indirecta de la colectivi-
dad en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones de los
actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).
18
instituciones, a partir de la integración adecuada de nuevas tecnologías de

gobierno y gestión administrativa.
Alcanzar entonces un gobierno de calidad, requiere analizar cómo es que

desde diferentes ámbitos, y producto de las transformaciones recientes del
Estado y el gobierno, se han venido desarrollando principios y tendencias que
promueven una nueva gobernanza y la introducción de un enfoque empren-
dedor en la administración pública; y cómo esta serie de nuevas tecnologías
se han adaptado a la dinámica propia de las instituciones del sector público,
generando un ambiente de mayor racionalidad y horizontalidad entre las
organizaciones públicas, factores esenciales para un proceso de transformación
postburocrático.
Así, el libro se integra por seis capítulos. En el primero se analiza la relación

entre globalización, Estado y gobernanza. El segundo capítulo presenta la
vinculación entre la nueva gestión pública y la gestión de calidad. El tercer
capítulo se dedica al análisis de la gestión de calidad a partir de las Normas
ISO 9000 y la función del rediseño de procesos. El cuarto capítulo presenta
un análisis comparativo de los diferentes modelos de gestión de calidad. El
quinto capítulo aborda algunos de los temas que se mantienen en discusión en
el proceso de adaptación de la calidad en el sector público. Por último, en el
sexto capítulo, se aborda la experiencia de la administración pública mexicana,
a partir del análisis de las políticas y programas de calidad, implementados
por el gobierno federal, entre 1995 y 2012, destacando los principios básicos
y visión general en que se inspiraron, así como sus alcances y perspectivas.
Finalmente se incluye un apartado de conclusiones.
19
1. GLOBALIZACIÓN,
ESTADO Y gobernanza
21
1. GLOBALIZACIÓN, ESTADO Y gobernanza
Para mostrar la importancia de este primer capítulo, lo primero es proponer una

idea general que vincule los tres conceptos enunciados en el título. Por tanto,
desde una perspectiva institucional, es importante partir de una idea básica:
la globalización4 ha impuesto la necesidad de reorganizar y reestructurar
los gobiernos y las administraciones públicas, para permitir un mayor, y
más ágil, flujo de capitales, mercancías y personas, entre las diversas regiones
del mundo. En este sentido, desde los primeros años, los imperativos de la
globalización, “imperativos cosmopolitas” (Edgar Grande, 2011), obligaron
a muchos Estados a modificar legislaciones, transformar sus instituciones y
ajustar las burocracias, enfrentando con ello nuevos retos para la gobernanza
de sus sociedades.
Aunque más adelante se analizará el concepto de gobernanza, como principio

explicativo de un “nuevo patrón de gobierno”; es conveniente apuntar aquí,
que se debe tener muy presente la definición propuesta en la introducción de
este libro, donde se hace énfasis en las capacidades que debe desarrollar un
gobierno, para dirigir o conducir adecuadamente a la sociedad.
En este sentido, no hay duda de que la globalización trajo consigo nuevos retos
para la gobernanza y procesamiento de las demandas sociales, cuestiones que
hoy están en curso y que ocupan una parte importante en la agenda de los
gobiernos, que los están afrontando no con pocas dificultades, debido a que
el marco institucional y la capacidad de los funcionarios públicos, suele verse
rebasada por la novedad de los problemas y los actores que las expresan, sin
descartar que a menudo “la novedad ha tomado la figura de la indeterminación”
(Christophe Bouton, 2011).
1.1 Riesgos de la globalización
En términos generales, la globalización ha provocado una serie de cambios

de carácter social, económico, político e incluso territorial, que influyen en la
propia estructura y configuración de los Estados nacionales y su interrelación.
4
Para Gurutz Jáuregui (2011): “La globalización se sitúa en un espacio que va más allá de la geometría
y en el que la distancia se cubre de forma efectiva en tiempo real. El tiempo y el espacio aparecen así
intrínsecamente unidos, ya que el destino de las generaciones futuras está entrelazado con los espacios
de la globalización”.
23
Los cambios a que se hace referencia, se han caracterizado de diversas

maneras. Por un lado se habla de transformaciones globales, en un sentido
positivo, y por otra parte, se habla cada vez más de los efectos negativos de
la globalización, caracterizándolos como nuevos riesgos globales o nuevos
miedos globales (Zygmun Bauman, 2007).
Para explicar los efectos de estos nuevos miedos globales, Daniel Innerarity
(2010), sostiene: “El actual incremento del miedo no se debe solo a que
hayan aumentado ciertos riesgos que amenazan a la sociedad, sino a que han
aumentado las condiciones de incertidumbre en las que discurre la vida de las
personas”. Para este autor, el miedo en las circunstancias actuales se traduce
en parálisis e incapacidad de los Estados de reaccionar en forma productiva
y racional, para edificar un marco institucional que afronte las consecuencias
más negativas de la globalidad.
Lo anterior concuerda con lo sostenido por Elena Pulcini (2011): “el temor
parece haber perdido su función productiva, es decir, la función activa y
movilizadora perteneciente a su configuración moderna y hobbesiana, y se ha
convertido en un temor improductivo, es decir carente de efectos positivos,
implosivo y paralizante”.
De ahí que, ante el contexto de incertidumbre que prevalece, resulta fun-

damental atender también el siguiente planteamiento: “Al mismo tiempo,
sucede que los dos principales dispositivos para liberar al hombre del miedo
–la técnica y la política– han perdido buena parte de su eficacia. La técnica se
ha convertido en una multiplicadora del riesgo y la incertidumbre, mientras
que la política, en su clásica forma estatal, es incapaz de hacer frente a los
desafíos de la globalización” (Daniel Innerarity, 2010).
Es importante, visualizar los impactos señalados, para entender cómo estos

procesos impactan al sector público y su estructura institucional. Lo an-
terior porque si bien en sus primeros años, la globalización fue vista como
un acontecimiento positivo, que prefiguraba una nueva etapa de apertura,
competencia y crecimiento económico; recientemente muchos sectores5 han
considerado que existe también una globalización negativa que es “altamente
5
Fundamentalmente a raíz de la crisis financiera internacional, que se detonó en septiembre de 2008,
muchos analistas entre los que se cuentan los premios Nobel de Economía Joseph Stiglitz y Paul
Krugman, pronosticaron el fin de la etapa de la globalización y la recuperación de las capacidades
regulativas de los Estados y sus gobiernos.
24
selectiva del comercio y el capital, la vigilancia y la información, la coacción

y el armamento, la delincuencia y el terrorismo, todos ellos elementos que
rechazan de plano el principio de soberanía territorial y no respetan ninguna
frontera estatal” (Zygmunt Bauman, 2007).
En suma, para dimensionar las consecuencias de la globalización y relacio-

narlas con las transformaciones que sufre el Estado6, se debe subrayar que
hemos pasado en poco tiempo, de un conjunto de ideas hipotéticas, a claras
expresiones del curso que han tomado esas transformaciones; las cuales
muestran hoy Estados mucho más compactos, en términos institucionales;
con mayor porosidad en términos territoriales; una mayor tendencia a la
redistribución de facultades y funciones entre figuras supranacionales, gobier-
nos regionales y locales; e incluso, producto de la expansión del espacio
público, una redistribución de atribuciones con el sector social y privado;
donde también intervienen las llamadas empresas globales y las organizacio-
nes civiles de carácter global.
La globalización, ha generado una ampliación del alcance de los problemas

públicos, que no respetan fronteras ni límites institucionales y, a su vez, ha
provocado la diversificación de los actores económicos y sociales, que habrán
de reclamar respuestas más expeditas a Estados cada vez más debilitados
institucionalmente. “La globalización está provocando la emergencia de otros
muchos entes u organizaciones que ejercen un protagonismo cada vez más
intenso” (Gurutz Jáuregui, 2011).
Los Estados, se han visto envueltos en un proceso de transformación, que

ha limitado sus alcances y sus capacidades, fundamentalmente porque como
sostiene David Held, “La globalización ha creado enormes oportunidades e
impulsado grandes avances. Pero frente a los grandes desafíos transnacionales
que ésta también acarrea se yerguen las mismas maquinarias estatales.
Estructuras que sustancialmente siguen respondiendo al diseño constitucional
de los siglos xvi y xvii y que ya no son adecuadas al tiempo moderno. Esta
6
El Estado es la categoría fundamental de la ciencia política, que designa la forma de organización
política, jurídica, administrativa y territorial de las sociedades a lo largo de la historia. Representa la
formalización de una autoridad permanente y pública, que se erige como tal por el interés general,
dentro de un espacio territorial delimitado. “El Estado es, al mismo tiempo, una comunidad política es-
table que agrupa una población en interacción social; e institución jerárquica fundada sobre impuestos
y leyes que regulan a ese grupo humano” (Ignacio Molina y Santiago Delgado, 1998).
25
brecha entre problemas globales y medios que han permanecido locales se

amplía a ritmo de vértigo y es potencialmente peligrosa” (David Held, 2010).7
A las limitaciones estructurales y reducción de capacidades institucionales

del Estado, hay que sumar las grandes transformaciones propias de nuestro
tiempo y que Zygmunt Bauman (2007) describe en varios niveles:
i. Un primer nivel que incluye la transición de una etapa sólida de

la modernidad a una fase líquida, es decir una etapa en la que las
estructuras sociales y políticas se ven obligadas a transformarse de
manera continua, sin poder solidificarse plenamente y con periodos de
vida más breves;
ii. El segundo nivel refiere una gradual separación entre poder y política,
cuya principal consecuencia, según Bauman, es la transferencia y
abandono de muchas funciones que desarrollaba el Estado y que hoy
quedan sujetas a las fuerzas del mercado, de la iniciativa privada o de
los individuos, y
iii. El tercer nivel muestra el resquebrajamiento de los sistemas de bienestar
y el fin de la solidaridad social, ello provoca que hoy la sociedad se vea
como una red, y no como una estructura sólida.
iv. Finalmente, el cuarto nivel, refiere el fin de la planificación, es decir el
tránsito hacia una modernidad líquida, impide generar estrategias de
largo alcance, obligando a accionar con una lógica inmediatista8 sin
darle importancia al aprendizaje previo.
En conclusión, la globalización trajo consigo nuevas realidades y retos, en los

diferentes planos del desarrollo; para los cuales los Estados y sus gobier-
nos no estaban preparados. Ello mostró cómo las empresas y grandes emporios
económicos, rápidamente se fortalecieron, adquiriendo paulatinamente un cre-
ciente poderío y una mayor autonomía del alcance regulativo público, en
grado tal que sería imposible anticipar algunos de los efectos más nocivos en
7
Citado en el reportaje: “El Estado impotente”, de Andrea Rizzi, publicado en El País, 5 de julio
de 2010. El reportaje abre con una afirmación tajante: “La crisis financiera evidencia la creciente
inadecuación de los poderes nacionales para gestionar los problemas globales”.
8
Habermas ha retomado este problema en un artículo reciente sobre la crisis en Europa, atribuyendo a los
gobiernos en occidente una lógica cortoplacista, sin estrategias o visión de largo plazo, y como muestra
refiriéndose al caso alemán ha señalado: “Gobierna una generación normativamente desarmada que
permite que una sociedad cada vez más compleja le imponga un trato cortoplacista con los problemas
del día a día” (Jürgen Habermas, 2010).
26
el sector financiero y cuando los Estados reaccionaron, para imponer un nuevo

marco de orden y coordinación, el contexto era ya ampliamente desfavorable
a la intervención estatal.
Pero habría que insistir, en que la globalización, siendo un proceso económico,

ha desplegado otra serie de retos vinculados a la seguridad y estabilidad de
las sociedades. Por ello el contexto de la globalización obliga al Estado a
reaccionar con nuevos instrumentos y enfoques.
1.2 Las transformaciones del Estado
De esta forma, un primer aspecto a destacar, es la capacidad del Estado

para sobreponerse a un contexto de adelgazamiento paulatino, que le ha
venido alejando de sus funciones y tareas esenciales. Sin embargo, hay que
reconocer que la recuperación del Estado se dará en un contexto mucho más
complejo, donde se van a requerir nuevas capacidades para la interlocución y
coordinación de nuevos actores; el enfrentamiento y procesamiento de nuevos
intereses y la conformación de estrategias y políticas a través de redes inter e
intraorganizativas, para sobreponerse a una larga etapa de ensimismamiento
e inacción.
Si bien el contexto, económico y político, no favorece una intervención más

vigorosa por parte del Estado, hay una creciente preocupación por recuperar
algunas capacidades que, en medio de este proceso, se fueron diluyendo y
que hoy se muestran como una necesidad para ordenar el funcionamiento
económico, procesar mejor las demandas sociales y fortalecer la cohesión
social.
No obstante, hay que reconocer que, mientras en otras etapas históricas la

intervención estatal fue parte del consenso, para superar procesos de crisis; en
la actualidad ese consenso no acaba de permear en todo los sectores sociales
y políticos.
Como señala Thwaites: “El Estado democráticamente conducido tiene que

cumplir funciones rectoras en la vida económica y social. Sobre todo en
países como el nuestro, donde en la última década ha quedado palmariamente
expuesta la incapacidad del mercado para producir no solo los bienes sino el
dinamismo social necesarios para garantizar el bienestar colectivo. Pero el
27
Estado que tiene que asumir esas tareas debe ser profundamente reformado.
Para ello, debe partirse de un compromiso político serio sometido al control
de la sociedad” (Mabel Thwaites Rey, 2002).
Por otra parte, un rasgo evidente es que el Estado, como forma de organización
política y territorial de las sociedades, ha mostrado cambios constantes a lo
largo de la historia y que en los últimos años, a consecuencia de la globali-
zación, esos cambios han impactado como nunca antes sus funciones políticas,
económicas e institucionales, al experimentar un largo proceso de redi-
mensionamiento, privatización y apertura (Francisco Moyado Estrada, 2003).
Por ello se ha sostenido: “Apenas hoy, 45 años después de la Segunda Guerra

Mundial, algunos analistas sociales han empezado a tomar nuevamente en
serio la creciente incapacidad del Estado-nación para satisfacer las necesidades
de la sociedad civil en gran parte del mundo” (Ashis Nandy, 2011). Es decir,
parece que la dinámica de vaciamiento del Estado, ha llamado la atención
sobre las consecuencias sociales y políticas que implican.
En esta tesitura, los gobiernos y las administraciones públicas sufren tam-

bién diferentes transformaciones, como consecuencia de un conjunto de
reformas que sin duda siguen en curso y que fundamentalmente “han abierto
un camino que hay que seguir explorando” (Blanca Olías de Lima, 2001).
Principalmente, para identificar los aspectos que se deben apuntalar para
reformar los Estados y sus instituciones, permitiendo que se adapten mejor a
los retos de la modernidad global, misma que ha trastocado algunos principios
esenciales que le definían anteriormente.
Hobsbawm, ha identificado muy bien los efectos de este conjunto de transfor-

maciones, al sostener recientemente que “durante los pasados 20 años,
sin embargo, el Estado territorial ha perdido –por diferentes razones– su
tradicional monopolio de fuerza armada, mucha de su anterior estabilidad y
poder, y cada vez más el fundamental sentido de legitimidad, o por lo menos
de permanencia aceptada, que permita a los gobiernos imponerle a ciudadanos
dispuestos, cargas tributarias y conscripción” (Eric Hobsbawm, 2002). Más
recientemente, el historiador ha confirmado este análisis, al destacar entre los
cinco cambios que identifica en la historia mundial contemporánea, la erosión
y el debilitamiento sistemático de la autoridad de los Estados y afirmar que
28
“hay prácticas y entidades transnacionales que están en curso de vaciar el

Estado quizá hasta el punto de que colapse” (Eric Hobsbawm, 2010).
Las ideas de Hobsbawm, nos remiten al concepto de vaciamiento del Estado,

propuesto por diversos autores, para mostrar las transformaciones descritas
y sus repercusiones, que van más allá de los sistemas de gestión: En este
libro, le damos a este concepto un significado de transformación turbulenta:
“Hay un concepto irritante que describe el debilitamiento estatal en curso
y que seguramente nos disgusta porque violenta nuestros hábitos de pensar
y expectativas. Es el concepto de vaciamiento del Estado que pretende
registrar el hecho de que el Estado-nación ha comenzado a vaciarse, a perder
capacidades directivas, territorios de acción y sobre todo, la confianza social
(Luis Aguilar Villanueva, 2004).
Tal como se puede apreciar, la capacidad de los Estados para ofrecer respuestas
efectivas a los problemas sociales, se ha visto afectada por un conjunto de
transformaciones de diversa índole (Blanco y Gomá, 2003). Por tanto, es
necesario recalcar que no se trata de un simple cambio en la dimensión opera-
tiva del Estado, sino que estamos ante una transformación que afecta al núcleo
de las relaciones entre la política, la economía, el gobierno y la sociedad. Pero
en atención al tema que nos ocupa, es importante dimensionar cómo es que
todos estos cambios turbulentos impactan también los procesos de gobierno.
La siguiente cita sirve, precisamente, para ilustrar el alcance de ese conjunto

de cambios, en el terreno de las capacidades del gobierno: “Todos estos
procesos de liberalización política, financiera y administrativa del Estado,
que han ocurrido vertiginosamente en estas últimas décadas tuvieron como
efecto despojar al gobierno de sus capacidades directivas directas, limitar los
alcances de su intervención y privarlo de los instrumentos que hacían posible su
estilo de mando imperativo directo sobre el grueso de los actores económicos
y sociales, forzándolos a alinearse a las decisiones gubernamentales” (Luis
Aguilar Villanueva, 2009).
El planteamiento de Aguilar Villanueva, se puede corroborar con el diagnóstico

de otros analistas de este tipo de procesos, que demostraron recientemente cómo
el gobierno democrático encuentra dificultades crecientes para reaccionar de
manera eficaz y eficiente ante un entorno cada vez más complejo, incierto
y dinámico; y cómo la legitimidad democrática de las instituciones se va
29
deteriorando ante una ciudadanía cada vez más demandante. Esos mismos
autores, señalan que en consecuencia, las políticas públicas provocan una
serie de reacciones imprevistas que ponen en cuestión la visión de la acción
de gobierno para solucionar problemas concretos. De manera que el Estado
deja de ser un actor omnipotente, dotado de una legitimidad indiscutible, y
pasa a depender de otros actores para conferir a las decisiones públicas una
legitimidad suficiente e implementar de una manera más eficiente las políticas
que genera (Blanco y Gomá, 2003).
La reconfiguración de los Estados, definida como un proceso de adelgazamiento

y vaciamiento, ha tenido consecuencias directas en el proceso de gobierno
y, más específicamente, en el proceso de dirección de las sociedades, un
aspecto que, sin duda, debe analizarse más a fondo con el fin de identificar los
elementos que permitirían recuperar algunas de esas capacidades.
1.3 Crisis de la capacidad directiva del gobierno
Las estructuras organizativas del gobierno9 y la administración pública,

también han experimentado diversas transformaciones, producto de la diná-
mica económica internacional y la agenda político-institucional de cada país.
La variedad y amplitud de los aspectos que comprende este proceso de trans-
formación, hacen cada vez más necesario el análisis del impacto que tienen en
la modernización de la gestión pública. De ahí que, en los estudios recientes,
se confronten los cambios a nivel del Estado y las instituciones del gobierno,
con el avance a nivel del contexto social.
La nueva complejidad, que enfrentan los Estados, se traduce en dos problemas

concretos, desde la óptica de la gobernación; uno se refiere a la capacidad
directiva de los gobiernos, para dirigir a sus sociedades, impulsar acciones y
traducirlas en resultados; y la otra se refiere a la legitimidad política, que se ha
visto erosionada como consecuencia de los problemas para ofrecer respuestas
oportunas y atingentes a las necesidades y demandas de los ciudadanos.
De manera específica, Aguilar Villanueva enmarca esta complejidad, como

un problema de validez directiva del gobierno (y no de validez institucional
9
Se entiende por gobierno la estructura institucional que hace posible la aplicación de mecanismos
para la dirección pública de la sociedad. El concepto gobierno se utiliza para designar el conjunto de
poderes públicos existentes, como Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como para designar la forma
de organización del régimen político.
30
o legal), que se relaciona con su capacidad de previsión y sus competencias

técnicas, gerenciales y políticas. Para el autor, la problemática que enfrentan
los aparatos públicos en la actualidad, demuestra que la complejidad se ha
trasladado del sujeto/institución gobierno, a la acción del gobierno, es decir,
al proceso de gobernación o gobernanza (Luis F. Aguilar, 2010). Siendo ahí
precisamente, donde se manifiestan nuevos retos, para un proceso de gobierno
exitoso, pues como hemos visto, asistimos a la emergencia de nuevos y
múltiples actores, que plantean demandas y asuntos, poniendo a prueba la
capacidad directiva y de coordinación gubernamental.
Para ilustrar, sobre cómo ha evolucionado la crisis de las capacidades de

gobierno, el mismo autor cita el libro-diagnóstico The Crisis of Democracy,
preparado por la Comisión Trilateral en 1975, donde por primera vez se
muestra, como un problema crítico, el “patrón de gobernar”, de los gobiernos
democráticos en sistemas de bienestar. Advirtiendo que la sobrecarga de
demandas sociales, provocaría una crisis fiscal y conduciría a la ingober-
nabilidad de las democracias. Desde ese punto de vista, en el documento citado,
el problema de la ingobernabilidad no se ubicó en el diseño institucional o en
la estructura económica, sino en el proceso de gobierno, de manera concreta
en la gobernanza de los estados sociales (Luis F. Aguilar, 2010).
En la misma tesitura, otro libro importante fue Interorganizational Policy

Making, de Hanf y Scharpf, publicado en 1978, cuyo mérito fue identificar
los riesgos de ingobernabilidad en la capacidad de gestión interorganizativa
y la forma en que el gobierno enfrenta los problemas sociales. Los retos de
un proceso interorganizativo, evidenciaban las limitaciones de un gobierno
tradicional, basado en la jerarquía y el control, y vislumbraban un nuevo
estilo de gobierno descentralizado e interdependiente, que debía fortalecer
sus capacidades de organización y dirección (Luis F. Aguilar, 2010).
Frente a este panorama: “Fue entonces lógico y justificado preguntarse acerca

de cuáles son las condiciones que hacen posible que el gobernar del gobierno
sea una actividad directiva eficaz y, más a fondo, preguntarse si las condicio-
nes de capacidad directiva se encuentran sólo al interior del gobierno, en sus
poderes, recursos y personal, o si se requiere además el aporte de las capa-
cidades y recursos de la sociedad económica y civil, con lo que otro proceso de
gobernar comienza a tomar forma, centrado en el principio de la cooperación
y la coordinación” (Luis F. Aguilar, 2010).
31
Es importante destacar que la cooperación y coordinación que los gobiernos

deben lograr, no son acciones desprovistas de reconocimiento y confianza,
más bien sus alcances se nutren hoy de una legitimidad fortalecida que es lo
que realmente deberá enfocarse. “La gobernanza es, en definitiva, la capa-
cidad de gobernar. Una capacidad para mantener en su lugar los diversos
grupos u organizaciones y para satisfacer mínimamente los intereses de los
ciudadanos” (Gurutz Jáuregui, 2011).
1.4 Gobernanza y legitimidad
En suma, Aguilar Villanueva (2010) identifica algunas transformaciones

consideradas como estructurales y que confirman, como señalamos en la
primera parte de este capítulo, que estamos ante un cambio de las relaciones
entre gobierno y sociedad, perfilando una forma de gobierno más horizontal,
interactiva e interdependiente, es decir que conducen hacia un modelo de
nueva gobernanza.10
i. Una primera trasformación, que influyó en la debilidad de la capacidad

directiva de los gobiernos, fue la globalización de las actividades econó-
micas, financieras, productivas, comerciales y de servicios, misma que
determinó la emergencia de nuevos polos de poder económico, limi-
tando el instrumental de regulación y la rectoría económica pública, y
ii. Otra de las transformaciones, que debilitan la capacidad directiva de los
gobiernos, se refiere a la creciente independencia de las personas y las
organizaciones sociales, políticas o económicas, que reclaman mayor
autonomía para resolver problemas y apuntalar sus propios intereses,
con lo que deviene el ensanchamiento y complejidad del espacio público,
cubierto por un gran número de grupos sociales que interactúan con el
gobierno y con otros organismos locales o internacionales, reforzando
el contexto de interlocución del gobierno y ampliando el espectro que
demanda eficacia, transparencia, rendición de cuentas, mejora de las
regulaciones y calidad en los servicios y políticas que implementa el
gobierno.
10
“El concepto de nueva gobernanza consiste entonces en que el proceso social de decidir los
objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de
interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones
privadas y sociales” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).
32
El contexto económico, institucional y social, que se redimensionó a conse-

cuencia de las transformaciones provocadas por la globalización, los procesos
de modernización y el ensanchamiento del espacio público; demandaría
también el desarrollo de un conjunto de capacidades de gestión, por parte de
los gobiernos, para enfrentar con éxito los retos de ese nuevo contexto. Como
sostiene Marquina Sánchez (2012): “la gobernanza se construye en el flujo
de las interacciones y mecanismos de cooperación que establecen los actores
estatales con los no estatales”.
De esta forma los gobiernos se enfrentan al reto de atender una mayor

diversidad de grupos y problemas, utilizando nuevos enfoques de dirección
y gestión basados, en la gobernanza que constituye “la cualidad propia de
una comunidad política según la cual las instituciones de gobierno actúan
eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo para la
ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política mediante
la obediencia cívica del pueblo” (Gurutz Jáuregui, 2011).
La gobernanza, obliga a enfocar con mayor efectividad las tareas de gobierno,

por ello la calidad emerge también como un principio y valor público, en tanto
el contexto demanda una regulación pública de calidad, para dar cauce a la
diversidad de polos de poder económico; un marco institucional de calidad,
para mejorar la percepción social sobre la gestión y los servicios públicos que
se brindan, así como una participación ciudadana de calidad, para fortalecer la
transparencia, la rendición de cuentas y la misma democracia.
En cuanto a los problemas de legitimidad, es evidente que la complejidad

creciente que enfrentan los gobiernos, ha llevado a una situación de dificultad,
para conservar el reconocimiento y la confianza de los ciudadanos, respecto
de las políticas y programas que se implementan. Las respuestas de gobierno,
frecuentemente se ven cuestionadas por los diferentes sectores sociales,
poniendo en problemas la realización de los propios actos de autoridad, como
lo ha señalado Hobsbawm.
Por otra parte, el ensanchamiento del espacio público, ha significado también

una diversificación de los polos de poder. La pulverización y atomización
que esto implica, enfrenta a los Estados a una complejidad mayor, por lo que
hay, por una parte, un importante contingente de organizaciones y grupos
sociales dispuestos a utilizar esta nueva autonomía a favor del orden general,
33
pero es también evidente que dentro de ese complejo universo, surgen otros
organismos y grupos sociales, dispuestos a revelarse contra la autoridad esta-
tal, poniendo en duda su legitimidad11.
El Estado, se ve entonces obligado a fortalecer su legitimidad en dos vectores.

El primero, ligado a una condición de interlocución y negociación con los
actores que reclaman participación e inclusión, y el segundo, ligado a la
coacción y seguridad, porque se dirige a los grupos e intereses que cada vez
más desafían la autoridad y representatividad estatal.
Se observa entonces, que el tema de la legitimidad vuelve a ocupar un lugar

preponderante en el proceso de redimensionamiento-vaciamiento estatal. Por
tanto este análisis, junto a los cuatro planos de las transformaciones del Estado
que se han descrito al inicio de este capítulo, explican, como sostiene Bauman,
porqué actualmente “se busca con urgencia una legitimación alternativa”, que
supone el traslado de los fundamentos de la legitimidad tradicional, hacia
nuevas fuentes desligadas del bienestar y en principio más vinculadas al tema
de la seguridad y el combate a la criminalidad.
“Lo que aún queda del poder y de la política del pasado en manos del Estado y
de sus órganos ha ido menguando gradualmente hasta alcanzar una dimensión
que encaja en el recinto de una gran comisaría de policía. Este Estado
reducido apenas se las puede arreglar para ser otra cosa que un Estado de la
seguridad personal” (Zygmun Bauman, 2007). Esta cita de Bauman, muestra
que el Estado no puede limitarse a una perspectiva de seguridad, que vaya en
detrimento de la expectativa social. Por el contrario, debe enfocar en principio
la demanda social, para conservar un nivel de legitimidad que mitigue los
riesgos de la seguridad global.
En esta perspectiva, ya no hay duda de que el Estado ha experimentado una

pérdida de su protagonismo y centralidad, por tanto ha visto reducida su
capacidad como eje de la cohesión y articulación social; enfrentando problemas
de coordinación interorganizativa e intergubernamental a consecuencia de la
internacionalización y descentralización crecientes; hechos que reflejan una
incapacidad crónica para hacer frente a lo que se conoce como “presunción de
11
Se entiende por legitimidad el principio político que determina la capacidad de un poder para obtener
obediencia y aceptación sin recurrir a la coacción o al uso de la fuerza. En este sentido, “Un Estado
es legítimo cuando existe un consenso entre los miembros de la comunidad política para aceptar la
autoridad vigente” (Ignacio Molina y Santiago Delgado, 1998).
34
ineficiencia” del sector público. (Blanca Olía de Lima, 2001). Percepción que
impacta negativamente la legitimidad de cualquier sistema estatal.
Para hacer frente a estos desafíos, el Estado busca a través de instituciones

como el gobierno y la administración pública, aplicar nuevos modelos,
dispositivos y tecnologías de gestión, que sirvan para dinamizar su pesada y
lerda maquinaria, adaptándose así de mejor forma a un mundo globalizado y
dinámico, y enfocarse en la recuperación de la confianza, la credibilidad y la
misma legitimidad.
Muchos países han diseñado diferentes estrategias que pretenden fortalecer

las capacidades del Estado y responder mejor a las demandas ciudadanas,
además de enfrentar la creciente complejidad y adaptarse mejor a las con-
diciones que impone el proceso de globalización a nivel internacional. Las
diferentes estrategias de respuesta que se están impulsando se pueden ubicar
en tres tendencias globales (Guido Bertucci, 2003):
La primera es la que se conoce como Modernización del Estado, que busca

la adaptación y mejora de las instituciones, las estructuras administrativas,
las capacidades gerenciales de los funcionarios, fortalecimiento financiero
y adaptación tecnológica. Esta vía constituye esencialmente un reajuste de
las instituciones del Estado y la gestión pública, para mejorar la eficiencia,
calidad, simplicidad y mayor participación social en el gobierno.
La segunda tendencia se denomina Reconfiguración del Estado y responde a

las transformaciones que la globalización y los cambios internacionales han
demandado. Así, frente a un nuevo rol del Estado, se buscan nuevas formas
de participación social y la construcción de redes, para la atención de la
problemática social. Esta tendencia incorpora prácticas como la reingeniería
de procesos, la capacitación, digitalización y evaluación del desempeño,
planeación estratégica, descentralización, desregulación y procesos de
desburocratización.
La tercera tendencia se refiere a la Revitalización de la Democracia y básica-

mente se orienta a la transformación de las instituciones para fortalecer la
participación pública, renovar los procesos de gobierno y mejorar la calidad
de los servicios que presta. Es decir ante la insatisfacción que prevalece en
las sociedades que han transitado a la democracia, se busca que la reforma
35
del gobierno se traduzca en una democracia de calidad y por tanto en mejor

calidad de vida para los ciudadanos.
En conclusión, el Estado y junto a éste las administraciones públicas, han

experimentado en las últimas dos décadas importantes transformaciones
con efectos trascendentales en el tratamiento de los asuntos públicos y en
las relaciones con la sociedad. Casi todos los cambios emprendidos en el
marco institucional de los Estados han impactado, a través de la aplicación de
nuevas tecnologías, los modelos de gestión e implementación de las políticas
públicas.
Los cambios, que ha impuesto la dinámica económica e institucional a nivel

internacional, se han traducido en diversas iniciativas y programas de moder-
nización gubernamental; sin embargo, resulta de fundamental importancia,
reconocer los retos esenciales que el Estado y el gobierno están enfrentando
en el momento actual. Ello porque las respuestas que se logre implementar
con éxito, habrán de definir el curso a seguir en este nuevo siglo.
36
2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y
GESTIÓN DE CALIDAD
37

2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DE CALIDAD
En este capítulo, se analiza el surgimiento de la Nueva Gestión Pública como

herramienta para mejorar el desempeño económico del sector público y como
sistema administrativo, que permite establecer un puente, para enfrentar, por
una parte, los retos de la efectividad del gobierno, ante un entorno cada vez
más complejo, y por otra, para asimilar los principios de la calidad en los
servicios y adaptarlo a las necesidades de las organizaciones públicas.
2.1 Surgimiento de la Nueva Gestión Pública
El primer planteamiento, en este sentido, es que la mayor complejidad

económica, social y política, ha obligado a los gobiernos de diferente signo, a
buscar nuevas herramientas, para conseguir sus objetivos y realizar eficazmente
sus tareas. Por ello, han implantado tecnologías y sistemas de operación, para
reactivar una maquinaria estatal aletargada, que requiere ofrecer respuestas
innovadoras, ante una ciudadanía cada vez más demandante, de servicios con
calidad y eficiencia. Es así como se ha venido articulando un nuevo modelo
que se ha dado en llamar Nueva Gestión Pública, cuya implementación exige
asumir una serie de principios que implican una forma diferente de visualizar
la gestión gubernamental.
En 1997, una excelente compilación de textos anglosajones, realizada por

Brugué y Subirats, presentaba a la Nueva Gestión Pública como un enfoque de
transición de la vieja administración pública, hacia un modelo que centra más
la importancia en los resultados y en la responsabilidad; en organizaciones,
recursos y condiciones contractuales más flexibles y en técnicas de evaluación
del rendimiento de los recursos humanos (Quim Brugué y Joan Subirats,
1997).12
12
La obra se centra en una perspectiva de transformación del sector público, junto a una visión de la
transformación de las relaciones entre el gobierno y la sociedad. La Nueva Gestión Pública constituye
entonces una fusión de la orientación normativa de la administración pública tradicional y de la
orientación instrumental de la gestión (management) en un sentido genérico. Por vía normativa, la
gestión pública incorpora una mayor preocupación por temas como la democracia y la responsabilidad
pública, así como por valores como la equidad, la consistencia y la igualdad. Por vía instrumental, la
gestión pública reconoce la necesidad de la eficiencia a través de una visión estratégica, estructuras
adecuadas, personal profesionalizado y técnicas gerenciales (Quim Brugué y Joan Subirats, 1997).
39
En efecto, la Nueva Gestión Pública representó un cambio trascendental de

la perspectiva tradicional de la administración pública13, hacia un modelo
que pone énfasis en los resultados y que reclama mayor responsabilidad y
flexibilidad institucional; este cambio, si bien –hasta ahora– no ha estado
exento de controversias, obliga a asumir una posición en torno al futuro del
sector público y al respecto, como sostiene Hughes, no cabe duda que éste
será inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la práctica (Owen
E. Hughes, 1994).
En este orden de ideas, de acuerdo con Christopher Hood (1996), el

concepto de Nueva Gestión Pública surgió para describir los cambios que
experimentaban las políticas de gestión dentro del sector público en países
como Inglaterra, Nueva Zelanda, Australia, Canadá y Estados Unidos. Fue
así como el concepto “se abrió paso y se generalizó para describir; valorar o
criticar los cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de
los años ochenta sucedían en el sector público de muchos países y cuyo punto
de partida y referente mundial fueron las reformas administrativas de la Gran
Bretaña, impulsadas inicialmente por la primera ministra Margaret Thatcher
y continuadas después por el primer ministro John Major…” (Luis Aguilar
Villanueva, 2009).
Al respecto señala Lynn; “Un rasgo notable de las reformas administrativas

que ocurrieron en todo el mundo en los últimos quince años fue que los
proyectos nacionales y subnacionales de los distintos gobiernos tuvieron
motivaciones políticas comunes y presentaron varias semejanzas, no solo en
aspectos superficiales. Debido a esto, los analistas más populares de estos
hechos infirieron que estaba surgiendo una nueva gerencia pública” (Lawrence
E. Lynn, Jr., 2004).
Tal como hemos visto, la nueva Gestión Pública pone en cuestión los
fundamentos de la Administración Pública Tradicional y plantea que los
métodos de funcionamiento del sector público deben transformarse para pasar
del énfasis en la reglamentación al acento en los resultados. Para Osborne y
Gaebler (1996) el enfoque de la Nueva Gestión Pública representa un “nuevo
paradigma global” y precisamente la transición hacia este nuevo paradigma
13
La administración pública consiste en la estructura del Poder Ejecutivo, subordinada al gobierno, que
tiene la misión de coordinar e implementar las políticas públicas (Ignacio Molina y Santiago Delgado,
1998).
40
es, para estos dos autores, inevitable. En este marco incluso Hood se ha
preguntado “¿deberíamos concluir entonces que la emergencia de la NGP
supone un golpe mortal a las visiones weberianas convencionales sobre el
camino de la “modernización administrativa”?
El hecho de que la difusión del paradigma gerencial, obligue a todos estos

autores a cuestionar la vigencia del modelo burocrático weberiano, se debe a
los cuatro planos en que se han manifestado las transformaciones del Estado
que se han venido analizando: a) en un primer plano atendiendo a los cambios
del entorno económico, caracterizado por la globalización, el proceso de
reducción del tamaño del Estado y el acercamiento entre las técnicas de gestión
del sector privado y el sector público; b) en segundo término, atendiendo al
contexto político-institucional, que supone el tránsito de un modelo legal-
funcional a un estilo de gestión que pone énfasis en los resultados; c) en tercer
lugar, atendiendo al entorno social, caracterizado por la crisis de legitimidad
de lo público, una mayor presión de la ciudadanía y su participación creciente
en diversos niveles de la gestión pública, y d) atendiendo al entorno cultural,
que demanda mayor preocupación por la responsabilidad, eficiencia y calidad
de los servicios públicos.
Esta serie de cambios, muestran que la Nueva Gestión Pública constituye un

sistema de operación que se ha integrado con tecnologías del sector privado,
adaptándolas a las nuevas condiciones del sector público, para responder a
un nuevo contexto económico y de gobiernos abiertos, más descentralizados,
con mayor horizontalidad y con menor control jerárquico, y que requieren
mecanismos de gestión más eficaces, instrumentos innovadores de participa-
ción social, mejora regulatoria, receptividad, transparencia y mayor proclividad
para la rendición de cuentas.
Por tanto, lo que todo esto demuestra, es que hablar de cultura gerencial en
el gobierno y la administración pública, no significa referirse solamente a la
incorporación de técnicas y principios del sector privado aplicados a priori
en el sector público. Como se ha demostrado, desde hace por lo menos dos
décadas los gobiernos y las administraciones públicas de muchos países han
incorporado este tipo de sistemas para mejorar el desempeño económico del
sector público, imprimir mayor eficiencia en la gestión de los asuntos públicos
y transformar gradualmente las culturas burocráticas para una gestión más
horizontal y productiva.
41
Cada una de las premisas, sobre las que se sustenta la Nueva Gestión Pública
produce diversas transformaciones al interior de las administraciones públicas,
que se vinculan con nuevos procesos, nuevos principios y nuevas pautas
de desempeño del sector público. También, obligan a generar una nueva
cultura de gestión, que empieza por abandonar inercias, costumbres y reglas
no escritas; que han prevalecido y que sin duda constituyen los principales
obstáculos para el cambio y el establecimiento de planes y programas de
innovación, que a menudo fracasan precisamente porque el peso de aquellos
factores, resulta una gran carga simbólica que determina el comportamiento
de los funcionarios en las instituciones públicas.
El Cuadro 1, adaptado de las ideas de Hood, muestra los principios funda-

mentales a través de los cuales la Nueva Gestión Pública está cambiando
los procesos internos de los gobiernos que han impulsado estrategias de
innovación, ligados a este sistema de gestión institucional y al hacerlo sus
organismos experimentan vientos de renovación que influyen en una nueva
legitimidad de lo público y en el fortalecimiento de la calidad de los servicios
que ofrece la gestión pública.
Cuadro 1
COMPONENTES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Principios del Relación con la Impacto
Ideas que Sustituyen
Servicio Público Eficiencia Organizativo
Unidades organizadas Crear unidades “ges- Creer que el servicio Erosión del uso de
por servicio o producto. tionables”; centrar la público debe ser uni- una única función
responsabilidad crear forme para ser con- pública, presupues-
lobbyies de eficiencia trolable. tos descentralizados.
y racionalidad.
Provisión competitiva La rivalidad reducirá Flexibilidad indepen- Distinción de la
basada en contratos, costes y mejorará los dencia y transacciones fuerza de trabajo de
con mercados internos. estándares. de bajo coste requieren los servicios públi-
contratos de personal cos en los roles de
poco especificados. comprador y vende-
dor.
Énfasis en los estilos de Necesidad de apli- Énfasis en “ética” Alejamiento de un
gestión y prácticas del car en el sector públi- del sector público, desequilibrio doble
sector privado. co herramientas de estructura de recursos de pago, carrera de
gestión ya “probadas” humanos fija, puestos servicio, recompen-
en el sector privado. de trabajo de por vida. sas no monetarias,
derechos del em-
pleado por servicios
debidos.
42
Más énfasis en una El control requiere Énfasis enorme en las Más “libertad para
gestión directa y visi- asignaciones claras de habilidades para las gestionar” con poder
ble. responsabilidad y no políticas y las reglas, y discrecional.
una difusión de poder. no en la gestión activa.
Explicitar los estánda- Control significativo, Normas y estándares Erosión de la auto-
res y las medidas de objetivos claramente cualitativos e implíci- gestión por profe-
control de manera for- establecidos, la efi- tos. sionales.
mal y medible. ciencia requiere una
observancia estricta de
los objetivos.
Más énfasis en el con- Necesidad de un ma- Énfasis en el proce- Recursos y pagos
trol de los ouputs. yor énfasis en los re- dimiento y el control. basados en los resul-
sultados. tados.
Fuente: Hood, 1996.
2.2 La Nueva Gestión Pública a nivel internacional
En el plano institucional, los países desarrollados se encuentran inmersos,

desde hace por los menos 20 años, en un proceso de transformación de las
organizaciones del sector público siguiendo diversas líneas de orientación
que surgen desde la Nueva Gestión Pública14 y que se pueden resumir de la
siguiente forma:
a) Rediseño de estructuras organizativas, que implica diversificación en

las formas de organización y en el suministro de los servicios públicos;
reestructuración y revisión de sistemas de control para delimitar,
ampliar y mejorar la responsabilidad de los directivos y desregulación
y simplificación de trámites y procesos institucionales;
b) Transformación de culturas burocráticas a través de la introducción de
criterios de rendimiento y evaluación del desempeño, responsabilidad
y gestión; que permitan un mayor compromiso de la administración
pública con los ciudadanos; reducción de los controles burocráticos y
ampliación de los controles por parte de los usuarios;
14
La Nueva Gestión Pública es una herramienta que permite mejorar el desempeño económico del sector
público; recién llegada a los procesos de modernización del Estado y el gobierno paulatinamente se
va institucionalizando, contra la visión que la ha considerado como una moda de la cual se puede
prescindir. En términos prácticos enfrenta el dilema de consolidarse como paradigma de gestión y
al mismo tiempo abrirse espacio entre las ciencias sociales y concluir la construcción de un marco
teórico-metodológico con un conjunto de categorías y conceptos para su proceso de argumentación
(Michael Barzelay, 2001).
43
c) Racionalización y flexibilización de los sistemas de función pública,

a través de la transformación de las políticas de recursos humanos,
que dan mayor peso a la formación y la experiencia; transferencia de
responsabilidades a niveles directivos y rompimiento de la uniformidad
de los estatutos de función pública;
d) Flexibilización de las formas de gestión, por medio de la creación de
agencias autónomas y semiautónomas; contratación externa de servicios
públicos y otros mecanismos de gestión que permitan ir configurando
una gestión pública dinámica y competitiva, basada en la coordinación
de redes y niveles organizativos, y
e) Receptividad y apertura, a través de la orientación de los servicios
públicos hacia el ciudadano-cliente, con la introducción de tecnologías
como la e-administración, la planeación estratégica, el marketing
público y la calidad total, así como el fomento de la participación de los
usuarios en el diseño de las políticas de servicios.
En un esfuerzo de sistematización de los países que han incorporado los

principios del modelo, de Nueva Gestión Pública, el grupo más avanzado
dentro de la OCDE, estaría integrado por Suecia, Canadá, Nueva Zelanda,
Australia y el Reino Unido. Un segundo grupo con algunos avances signifi-
cativos se integraría por Francia, Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en tercer
lugar el grupo con menos avances se integra por Alemania, Grecia, España,
Suiza, Japón y Turquía (Christopher Hood, 1996).
En términos prácticos, el proceso de implementación de la Nueva Gestión

Pública, muestra un cierto grado de diferenciación que puede atribuirse al
peso e importancia que el sector público ha alcanzado en las economías de
estos países, y por supuesto al rol que el Estado ha cumplido como motor del
desarrollo social y político de sus sociedades.
El estudio de este proceso ha permitido a los especialistas hacer las siguientes

consideraciones: “las reformas de los años ochenta y principios de los noventa
vuelven a poner el acento en las instituciones administrativas, especialmente
en los países más desarrollados... Los nuevos reformadores se han concentrado
en cambiar las instituciones a través de las que el Estado descarga sus
responsabilidades, reestructurando su tejido institucional. La organización,
los mecanismos de asignación de recursos, la gestión del empleo público, las
44
relaciones con el mercado, han sido ámbitos institucionales prioritarios de

estas reformas” (Koldo Echebarria, 2001).
Todo lo anterior, muestra como en los países más avanzados, la reforma

institucional ha sido una constante, para tratar de colocar a las organizaciones
públicas, en la dirección de los cambios económicos y sociales más recientes,
es decir en la perspectiva de la gobernanza, veremos ahora que ha pasado en
los países con menor desarrollo.
2.3 La reforma gerencial en América Latina
Ahora bien, en América Latina, el arranque de todo el proceso de transición

hacia la Nueva Gestión Pública, debemos ubicarlo con el inicio de la ola de
reformas económicas que buscaban transformar las relaciones entre el Estado,
la economía y la sociedad, además de incorporar a la región a los mercados
internacionales. Tanto en Brasil, Argentina, Chile, México, Colombia y
Venezuela, entre otros, a lo largo de los años ochenta, del siglo xx, se impulsaron
programas de ajuste estructural (reformas de primera generación), a los que
siguieron, posteriormente, otra serie de reformas institucionales enfocadas
a la modernización de las administraciones públicas (reformas de segunda
generación) (Francisco Moyado Estrada, 2006).
La primera ola de reformas, redefinió el núcleo de funciones estratégicas del

Estado y sentó las bases para nuevas reformas incrementales en los sistemas
de gestión pública; se desarrollaron procesos de ajuste para redefinir el papel
del Estado, se realizaron reformas económicas para reestructurar las finanzas
públicas, reducir el déficit fiscal y reorientar el gasto público. Paralelamente,
se impulsaron programas de privatización de empresas públicas y se estable-
cieron las bases para la apertura e integración comercial.
La racionalidad organizativa y funcional de las administraciones públicas,

se abordó en la segunda ola de reformas, donde se buscaba desincorporar
segmentos institucionales amplios y donde la reforma del Estado, entendida
como proceso de delimitación del tamaño, redefinición de su papel regulador,
recuperación de la capacidad administrativa, y financiera y el fortalecimiento
de la capacidad de intermediación de intereses (gobernabilidad y legitimidad);
adquirió mayor forma (Darmohraj, 2003).
45
El Cuadro 2, ilustra los alcances, entre los países de América Latina, de cada
uno de los procesos de reforma, que hemos comentado, a grandes rasgos.
Tal como se muestra en el cuadro, desde principios de los años ochenta, del
siglo xx, se impulsaron en América Latina diferentes estrategias de reforma
del Estado, que le han dado un nuevo perfil, para enfrentar el entorno de
globalización, integración regional y de alguna forma, afrontar los temas de
la agenda institucional como son el impulso del crecimiento, el combate a la
desigualdad y la pobreza, además de otros asuntos como la seguridad y los
nuevos riesgos que plantea el contexto social y político.
Cuadro 2
ALCANCES DEL PROCESO DE REFORMAS
Etapa I Etapa II
DISEÑO DE REFORMAS REFORMAS
AGENDA MACROECONÓMICAS INSTITUCIONALES
“PRIMERA GENERACIÓN” “SEGUNDA GENERACIÓN”
− Mejorar las condiciones sociales.
− Reducir la inflación. − Aumentar la competitividad in-
PRIORIDADES
− Restablecer el crecimiento. ternacional y mantener la estabi-
lidad macro.
− Crear y rehabilitar las institu-
− Cambiar las reglas macro- ciones.
económicas. − Aumentar la competitividad del
ESTRATEGIA DE − Reducir el tamaño del go- sector privado.
REFORMA bierno. − Reformar las finanzas y la oferta
− Desarticular instituciones pro- de servicios públicos.
teccionistas y estatistas. − Crear las “Instituciones econó-
micas del capitalismo.
− Reforma laboral.
− Reforma del servicio civil y re-
estructuración del gobierno.
− Cortes presupuestarios drásti-
− Revisión de la administración de
cos y reforma tributaria.
justicia.
− Liberalización de precios.
− Mejora de capacidad regulatoria
− Liberalización del comercio y
(para los servicios públicos pri-
INSTRUMENTOS la inversión extranjera.
vatizados y otros monopolios).
TÍPICOS − Desregulación del sector pri-
− Mejorar la capacidad de recau-
(Objetivos de la vado.
dación de impuestos.
reforma) − Creación de “fondos de emer-
− Conversión y reestructuración
gencia” sociales.
sectorial.
− Privatizaciones “fáciles (hote-
− Privatizaciones “complejas” (in-
les, aerolíneas, algunas manu-
fraestructura, minería).
facturas).
− Reestructuración de las relaciones
entre los gobiernos centrales y re-
gionales.
46
− Presidencia. − Presidencia y gabinete.

− Gabinete económico. − Medios de comunicación.
− Bancos centrales. − Congreso.
ACTORES − Instituciones − Gobiernos locales y regionales.
PRINCIPALES − Financieras Multilaterales. − Sector privado.
− Grupos financieros privados − Poder Judicial.
e inversionistas de cartera ex- − Gremios.
tranjeros. − Partidos políticos.
IMPACTO
− Inmediato. − Mediano y largo plazo.
PÚBLICO DE LAS
− Alta visibilidad pública. − Baja visibilidad pública.
REFORMAS
COMPLEJIDAD
TÉCNICA Y − Moderada a baja. − Muy alta.
ADMINISTRATIVA
− “Correcciones temporales” − Eliminación permanente de
NATURALEZA DEL
bien distribuidas entre la po- ventajas especiales para grupos
COSTO POLÍTICO
blación. específicos.
− Desarrollo institucional altamente
PRINCIPAL − Administración macroeconó-
dependiente de la administra-
DESAFÍO mica por élites tecnócratas
ción de mediano nivel del sector
GUBERNAMENTAL aisladas.
público.
Fuente: Adaptado de Naím Moisés, 1995.
Esta gran reforma, que se ha considerado como estructural, de redimensio-

namiento estatal e incluso como neoliberal, tuvo, según Luis Aguilar Villanueva
(2009), los siguientes efectos: a) reducir el ámbito de la intervención estatal en la
economía; b) reducir el número de organismos y programas gubernamentales;
c) reducir el número de empresas públicas; d) realizar recortes de gasto; e)
reestructurar la organización de las dependencias del gobierno, y f) inducir
y asegurar la eficiencia económica de la operación administrativa, mediante
medidas de evaluación, control y descentralización. Por lo anterior el mismo
autor concluye: “En pocos años se modificó significativamente el tamaño, la
estructura y la operación de los gobiernos con una exigente orientación hacia
la obtención de resultados”.
Ahora bien, al reconocer que esta serie de reformas fueron insuficientes para
resolver los problemas sociales de los países de la región, se propuso iniciar
una nueva generación de reformas que permitieran la reconstrucción del
Estado latinoamericano. En este marco, se impulsó un programa de reformas
gerenciales, que constituyen a su vez iniciativas de cambio institucional, para
adaptar a las administraciones públicas a ese nuevo contexto y a un Estado
47
con nuevo rostro y nuevas capacidades, en principio más reducidas debido

al adelgazamiento y reducción de su aparato, que se produjo en las últimas
décadas.
En este sentido, en 1998 los 25 países miembros del Consejo Latinoamericano

de Administración para el Desarrollo (CLAD), suscribieron el documento
Una nueva gestión pública para América Latina, en donde se definió la
agenda de la Reforma Gerencial para los países de la región, entendida
como “un componente de la reforma de las instituciones políticas y (que) es
interdependiente con la redemocratización y la consolidación de la democracia
en nuestros países” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).
En este documento se afirmaba: “América Latina pasó por una gran crisis
en la década de 1980 y está buscando la superación de la misma a lo largo
de los años 90. Ya existe una conciencia de los errores cometidos por las
reformas anteriores, y por eso es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la
cual América Latina ya está preparada, como el instrumento fundamental para
hacer al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo económico
sustentado, en la mejor distribución de la renta y en la consolidación de la
democracia” (CLAD, 1998).
La Agenda de la Reforma Gerencial en América Latina, según el mismo

documento del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD)15 sería la siguiente:
a) Profesionalización del servicio público, como punto de partida para

constituir un núcleo estatal estratégico, es decir contar con una “élite
burocrática” de policymakers, con gran capacidad técnica encargada
de la formulación y seguimiento de las políticas públicas;
b) Transparencia de la gestión pública y responsabilidad de los funcionarios
públicos ante la sociedad, combatir las politizaciones clientelares y la
corrupción;
15 “En resumen, la NGP para América Latina, enunciada en el Consenso CLAD, tiene una premisa doble:
La insuficiencia de la reforma administrativa entendida como redimensionamiento del Estado (con
liberalización paralela de los mercados) y el cuestionamiento de la forma burocrático-piramidal de la
AP tradicional. La propuesta consiste en transitar de una estructura basada en normas centralizadas
a una que se sustente en un arreglo descentralizado que acentúe la responsabilidad de los gerentes
para producir más eficientemente los resultados públicos deseados, pero con la advertencia de que
este modelo organizativo-gerencial, inspirado en el formato de la empresa privada, debe adecuarse al
contexto del sector público en el que se inserta y debe ser contrapesado por formas de control” (Luis
Aguilar Villanueva, 2009).
48
c) Descentralización de la ejecución de servicios públicos. Lo que favorece

la eficiencia y efectividad y aumenta la fiscalización y el control social
de los ciudadanos sobre las políticas públicas;
d) Desconcentración organizacional, delegando la ejecución de funciones
hacia “agencias descentralizadas”;
e) Evaluación de desempeño y control de resultados, no sólo control de
normas y procedimientos, como en el modelo burocrático weberiano, y
la integración de un sistema de evaluación del desempeño;
f) Autonomía gerencial de las entidades públicas, mediante control
de resultados, control contable de costos, control por competencias
administrativas y control social;
g) Orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano-cliente
(calidad), reestructurar los servicios públicos y enfocarlos en función de
las expectativas del cliente y consumidor y disponer una infraestructura
institucional para brindar servicios con calidad, y
h) Vinculación del papel de la burocracia con la democratización del poder
público.
Hasta ahora, los diferentes países que han incorporado le gerencialización del
sector público, lo han hecho con diferente nivel de intensidad, sin embargo
el análisis de esas experiencias refleja que este conjunto de reformas van
generando una nueva cultura administrativa, basada en la receptividad, la
transparencia, la eficacia, le ética pública y la búsqueda de calidad y excelencia
en la prestación de los servicios públicos.
Como señala Luiz Carlos Bresser Pereira (2003): “La reforma gerencial está
sólo empezando en América Latina. Una sociedad civil activa en la cual el
debate público tenga un papel principal como formador de la opinión pública,
y la reforma institucional, particularmente la reforma gerencial, son dos facto-
res estratégicos para promover el desarrollo económico de la región, esto
ocurrirá cuando la densidad del espacio público, la calidad de las instituciones
públicas gerenciales y el profesionalismo de los servidores públicos prueben
ser mejores que el simple nivel de renta per cápita nos conduciría a predecir”.
La administración pública en México, ha incorporado en los últimos dos

lustros, una gran parte de las líneas que establece la llamada Agenda de la
Reforma Gerencial. Su implementación, ha sido compleja porque justamente
ha coincidido con la última fase de liberalización del sistema político y
49
el inicio del proceso de consolidación democrática, pero de este tema nos

ocuparemos un poco más adelante.
2.4 La Gestión de Calidad
El proceso de implementación descrito, muestra como los principios que

derivan de la Nueva Gestión Pública, se han interrelacionado con otros
sistemas de operación, dentro de las organizaciones públicas; uno de éstos es
el modelo de gestión de calidad, para lo cual es necesario identificar también
su evolución dentro de las empresas y organizaciones públicas, así como sus
principales categorías, postulados y exponentes.
Respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la conceptua-

lización de los métodos y su tratamiento científico se dio con gran profusión,
inicialmente, en los Estados Unidos; serían los japoneses los primeros
en adoptarla como instrumento de competitividad de las empresas, para
la generación de productos y servicios, lo que le valió al Japón conquistar
el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad del siglo xx
(Edmundo Guajardo Garza, 1996).
El proceso de recuperación de la economía japonesa, en la fase posterior a la

Segunda Guerra Mundial, requería de un fuerte impulso a la competitividad de
las empresas, y para ello era necesario introducir la calidad, como estrategia
adicional para generar productos también competitivos y reinsertarse en los
mercados internacionales en el periodo de la posguerra.
En este sentido, hay que resaltar que el concepto de calidad se desarrolla junto
a la concepción de las organizaciones modernas, pasando por tres diferentes
etapas que van de su incorporación al proceso de producción, mediante
el control estadístico (principios del siglo xx); su integración al proceso
administrativo, bajo el modelo de aseguramiento de la calidad (hacia los años
cincuenta); hasta su concepción como un arma estratégica, para alcanzar la
competitividad entre las organizaciones empresariales (albores del siglo xxi)
(Antonio Barba Álvarez, 2004).
De esta forma, el principio de calidad se convierte en base de la actividad

empresarial y de los procesos productivos, con el compromiso y participación
de los integrantes de la organización en la mejora continua. Se desarrolla
50
así la planeación estratégica para la calidad, con el fin de que los productos
respondan a los requerimientos del cliente; es decir el concepto de calidad se
considera primordial para la competitividad de empresas y productos.
Precisamente, el desarrollo de la calidad puede apreciarse mejor, bajo la

siguiente periodización que propone Antonio Barba (2004):
a) En cuanto a la integración de la calidad al ámbito de la producción,

una primera etapa habría que ubicarla hasta principios de 1920, justo
cuando el taylorismo y el fordismo apuntalaban la administración
científica; el control de la calidad se realiza mediante inspección;
aparecen los inspectores como encargados de vigilar y medir la cadena
de producción, para contar con productos sin defectos;
b) Hacia 1930 surge el control estadístico de calidad, en la búsqueda de
soluciones a los problemas del proceso de producción cada vez más
complejos. La producción en masa dificultó la inspección de calidad y
fue necesario utilizar instrumentos matemáticos y estadísticos, dentro
del proceso de producción para detectar los defectos;
c) Por lo que se refiere a la integración de la calidad al proceso administrativo,
un primer momento hay que ubicarlo hacia 1945, cuando la calidad se
incorpora como un instrumento básico para el desarrollo de las áreas
funcionales de las empresas. Este proceso se ve enriquecido por las
contribuciones del Japón que se difunden rápidamente en Occidente. En
esta etapa surge la Asociación de Científicos e Ingenieros Japoneses, con
la tarea de perfeccionar y difundir los métodos orientados a garantizar
la calidad en las tareas de la administración. El aseguramiento de la
calidad, se vislumbra como un objetivo de la administración, con lo
que se establecen, a partir de 1962, los círculos de calidad, mediante los
cuales se pone énfasis en el trabajo de grupo y la autoorganización para
un proceso con cero defectos, y
d) La consolidación de la calidad como estrategia competitiva, se ubica a
partir de 1975, cuando los productos japoneses impactan en los mercados
internacionales; así surge un nuevo modelo de organización y nuevas
tecnologías que se emplean en la administración y la gerencia como
son: la cultura corporativa, la reingeniería de procesos, el aprendizaje
organizacional y la calidad total.
Esta serie de antecedentes, ilustra cómo la nueva ola de conocimientos sobre

la administración de la calidad, fue descubierta como el arma estratégica
51
que daría al Japón, la competitividad necesaria para conquistar los mercados

mundiales. Es así como los japoneses desarrollaron una forma organizada
de participación que llamaron “Círculos de Calidad”, consistente en que un
grupo de cinco a ocho trabajadores permanece después del horario de trabajo
para analizar los problemas de calidad y buscar su solución.
En esta tesitura, los especialistas aconsejaban orientar los esfuerzos de calidad

hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos, para dar variedad a los
productos ofrecidos, sin elevar los costos. Los japoneses, prestaron especial
atención a esta oportunidad e impulsaron investigaciones de mercado, a
través de encuestas, entrevistas y pruebas con consumidores. La información
obtenida, les permitió “diferenciar sus productos” en los mercados y entre los
consumidores. De esta forma, los estudios de mercado y la investigación de la
satisfacción del cliente, pasaron a ser parte significativa de los programas de
calidad y marcaron un cambio importante a nivel organizativo para incorporar
“el enfoque al cliente”.
Como se puede apreciar, la calidad se consolidó en las organizaciones empre-

sarias en tres perspectivas. La primera es la perspectiva interna, donde se
asume que la organización ofrece productos y servicios competitivos, que de
acuerdo con las condiciones del mercado, deben responder a criterios de bajo
costo.
La segunda es la perspectiva externa, que retoma el compromiso con el cliente

y pone énfasis en la eficacia y satisfacción de sus expectativas, para lo cual es
fundamental conocer, en todo momento, lo que el cliente espera de la empresa
y el producto (expectativas), para disponer los procesos internos hacia ese
propósito.
La tercera, es una perspectiva global, que abarca las dos anteriores, atendien-
do a las necesidades de los diversos grupos de influencia con criterios de
eficiencia, calidad y efectividad, la incorporación de la voz del cliente y las
características de los mercados, por medio de ejercicios de monitoreo (More-
no-Luzón, Peris y González, 2001).
Así se consolida la calidad, como atributo relativo que un cliente le da a

un producto ó servicio, con base en la capacidad de éste para satisfacer sus
expectativas. Lo cual es congruente, con la definición de calidad que la hace
52
portadora de: “La totalidad de propiedades y características de un producto o

servicio que lo hacen capaz de satisfacer necesidades dadas, en razón de que
cumple con las especificaciones preestablecidas” (Citada por Luis Aguilar
Villanueva, 2009).
La importancia que adquiere este concepto como principio de gestión, a

partir de los años cincuenta del siglo xx, se debe también al impulso de varios
especialistas que presentarán diversos enfoques, para incorporar la calidad en
las organizaciones como una herramienta estratégica, para la competitividad.
Sus conceptos han podido resumirse como se muestra en el Cuadro 3.
A partir de esta visión, se puede observar el potencial de un principio como la

calidad, en el proceso administrativo, pues como señala Malvicino: “Gestionar
la calidad de un servicio, el cual da razón de ser a la organización responsable
del mismo, implica adaptar los instrumentos gerenciales correspondientes,
para que de una manera organizada y planificada la organización obtenga
resultados previstos o convenidos con terceros y demuestre capacidad de
reacción frente a imponderables no previstos en sus procedimientos” (Guiller-
mo Malvicino, 2001).
Cuadro 3
ALCANCES DE LA CALIDAD SEGÚN SUS PRINCIPALES
EXPONENTES
CONCEPCIÓN RELEVANCIA RETOS DE LA

AUTOR ESTRATEGIAS
DE CALIDAD DEL CLIENTE CALIDAD
La calidad es un Innovación, mejo- Filosofía de nego- Cambio en la
Deming arma estratégica. ra continua y en- cios basada en mentalidad admi-
foque al cliente. lealtad al cliente. nistrativa.
La calidad es una Mejora continua Identificación de Desarrollo de pro-
fase del proceso que incremente el las necesidades ductos que atiendan
administrativo que valor de la organi- del cliente las necesidades del
Juran
permite la mejora zación. cliente
de las organiza-
ciones.
Calidad significa Mejora continua Optimización de Mayor énfasis en
lo mejor para el con base a resul- los costos para dar costos de calidad.
Feigenbaun
cliente en servicio tados. al cliente un pro-
y precio. ducto de calidad.
53
La calidad es un Capacitación, pre- Prevención y co- Administración

nuevo paradigma vención y evalua- rrección del pro- por calidad reto
Crosbi de administración ción de la calidad. ceso para ofrecer para la organi-
en las empresas. mejores produc- zación.
tos al cliente.
Calidad es igual a Participación inte- Asegurar la cali- Aseguramiento
confiabilidad, ba- gral para el control dad del servi- de la calidad del
jos costos, mejores de calidad. cio después de servicio, la ad-
Ishikawa ventas y mejores la venta para la ministración, la
relaciones hu- satisfacción del organización y el
manas. cliente. ser humano.
Fuente: Elaboración propia.
2.5 Convergencia de la Nueva Gestión Pública y la Gestión de Calidad
La convergencia de los modelos de Nueva Gestión Pública y Gestión de

Calidad, se produce por medio de tres vertientes: (i) la búsqueda de una nueva
racionalidad y el mejoramiento de los procesos internos, para mejorar los
productos y servicios del sector público; (ii) el redimensionamiento de las
estructuras organizativas, para atender las expectativas del cliente, y (iii) el
involucramiento de los diferentes niveles de la organización, para hacer de la
calidad un principio de gestión y organización. Este proceso es congruente
con las ideas de Rafael Bañón (1994), quien sostiene al respecto: “La intro-
ducción de la gestión de calidad total en las administraciones públicas es una
innovación de gestión que afecta necesariamente al modo de diseño de la
organización administrativa y a la filosofía misma de la gestión pública, amén
de la cultura de cada organización”.
En esta tesitura, la intersección de la Nueva Gestión Pública y la Gestión

de Calidad genera, en principio, una orientación hacia la receptividad de
la gestión que permite enfocar las necesidades de los clientes/usuarios y
asumirlas como prioritarias, para disponer las medidas que habrán de contri-
buir a satisfacerlas, desde el interior de las organizaciones públicas (Andrés
Rodríguez Fernández, 2001). La vinculación de ambos sistemas, impactará a
las organizaciones públicas, tanto en su estructura y resultados, así como en la
generación de productos y servicios, orientados a satisfacer las expectativas
del cliente, ver Cuadro 4.
54
La combinación de ambos sistemas, en el seno de las organizaciones públicas,

genera entonces una serie de cambios internos, que van a tener una repercusión
social, en tanto la extensión de los nuevos dispositivos de calidad, impactarán
a nivel de los usuarios, consumidores, derechohabientes o clientes, según la
naturaleza del servicio de que se trate.
El problema, es que hasta ahora, no se han estudiado a fondo los efectos

de esta serie de cambios, precisamente porque la gestión de calidad ha sido
intermitente en las administraciones públicas, y la falta de continuidad ha
impedido observar la evolución de estos impactos, en términos de la cadena
de valor gestión pública-servicio-clientes.
Al respecto señala Rafael Bañón (1994): “La búsqueda de la calidad, en los

primeros momentos de su introducción, pertenece a la tradición racional
del pensamiento organizativo. Ahora bien, cuando la calidad sobrepasa la
idea del producto, en su definición estrictamente material, se pasa a aplicar
el concepto a las interacciones sociales –los servicios, la gestión– y a
complejizar su naturaleza. La gestión de la calidad y la gestión de calidad
total son pasos en la profundización del concepto de calidad aplicado a las
organizaciones”.
En congruencia con este planteamiento, autores como Hood, Aucoin y Pollit,

identifican dos fases en el desarrollo de la Nueva Gestión Pública. La primera
definida como parte de un temprano “neotaylorismo”, que busca la optimi-
zación de los recursos y la disminución de los costos y la fase posterior de la
“calidad”, que busca mejorar el desempeño de las organizaciones y frenar el
declive percibido en los servicios públicos.
En suma, mediante la combinación de ambas perspectivas, las organizaciones

públicas cuentan con nuevas bases para fortalecer la efectividad y la eficiencia
del sector público, dentro de un nuevo contexto de gestión, competitividad y
consumo; donde la calidad se convierte en factor que impacta en la dinámica
de las organizaciones públicas, en la confianza y reconocimiento social y en
conjunto, en el fortalecimiento de la legitimidad gubernamental.
55
Cuadro 4
ELEMENTOS DE CONVERGENCIA
FACTORES DE CALIDAD FACTORES DE CALIDAD POLÍTICAS DE CALIDAD

INDUSTRIAL EN EL ÁMBITO PÚBLICO EN EL SECTOR PÚBLICO
Calidad y plazo de desarrollo Capacidad de reacción a Diseño y evaluación de políti-
de nuevos productos. nuevos requerimientos de los cas públicas de calidad en el
ciudadanos-clientes. servicio.
Calidad de los proveedores. Calidad de los proveedores, Control de suministros. Exter-
centralización y homologación nalización de servicios.
de compras.
Automatización de procesos. Informatización de procesos Racionalización y rediseño de
administrativos. procesos administrativos.
Flexibilidad y plazos de fabri- Reducción de los plazos de Diseño de cartas de servicios.
cación. tramitación. Estandarización
y modularización de trámites.
Calidad del proceso de fabri- Manuales de procedimiento, Elaboración de manuales de
cación. diagramas de flujo. procedimiento: Normalización
documental.
Estrategia de distribución. Instalación y acercamiento al Programas de formación en
ciudadano de los puntos de calidad para el personal de
contacto con la administración. servicio.
Calidad de servicio a los Calidad del servicio a los ciu- Establecimiento de un sistema
clientes. dadanos. Consideración del de atención al cliente.
ciudadano como cliente.
Factor Humano. Políticas de calidad en la Sistemas de motivación e in-
gestión de recursos humanos. centivación.
Programas de formación en
calidad.
Organización y sistemas de in- Dirección por cuadros de Sistema de atención elec-
formación. mando. trónica.
Fuente: Adaptado de las ideas de Jordi Mas, 2001.
56
3. NORMALIZACIÓN, CALIDAD Y
REDISEÑO DE PROCESOS
57
3. NORMALIZACIÓN, CALIDAD Y REDISEÑO DE PROCESOS
En este capítulo, se aborda la importancia de las Normas ISO 9000 en el

proceso de consolidación de la calidad, entre las organizaciones y las em-
presas. Para ello, hay que partir de que la calidad adquirió mayor fuerza,
una vez que se difundió la aplicación de este tipo de normas, y en cuanto se
pusieron en marcha los ejercicios de certificación de procesos, relacionados
con la generación de productos y servicios.
Por tanto, aseguramiento de la calidad, normalización y certificación, se deben

analizar bajo una visión de conjunto, para entender la contribución de los
estándares ISO 9000, al avance y penetración de la calidad entre las empresas,
pero también entre las organizaciones del sector público.
Este tipo de análisis, nos permitirá determinar el potencial de la gestión de

calidad, como factor de racionalidad y productividad, entre las organizaciones;
así como su aportación a la competitividad y la eficiencia; además de ponderar
el nivel de aplicación alcanzado entre las administraciones públicas, junto a
los elementos que se pueden reforzar en el futuro, frente a los retos de mejora
de la gestión de servicios, que presenta actualmente el sector público.
3.1 Aseguramiento, estandarización y normalización
Si bien se ha demostrado, que la preocupación por la calidad y los procesos de

estandarización16 y normalización17, en el campo de la producción, ha existido
desde hace mucho tiempo; es en realidad después de la segunda mitad del
siglo xx, que se establecen mecanismos de control y aseguramiento de la
calidad, a través de estándares y normas de alcance internacional.
En un análisis retrospectivo, se puede mostrar que tanto la implantación de la

calidad, como el establecimiento y expansión de los estándares de producción,
16
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la palabra estándar se entiende cómo
tipo, modelo, norma, patrón o referencia.
17
La normalización es un proceso aplicable a situaciones repetitivas; consiste en la elaboración, difusión
y aplicación de normas que pretenden generalizar la aplicación de soluciones técnicas a procesos de
producción y transformación. La normalización ofrece importantes beneficios, como consecuencia de
adaptar los productos, procesos y servicios a los fines a los que se destinan, proteger la salud y el medio
ambiente, prevenir los obstáculos al comercio y facilitar la cooperación tecnológica.
59
permitieron difundir entre las empresas, la importancia de asegurar la calidad

de sus productos y servicios, para consolidarse en los mercados locales e
insertarse con mejores condiciones a los mercados internacionales.
Un aspecto importante a destacar, es que este proceso, que podría ubicarse

entre 1930 y 1960, constituye el antecedente del proceso de globalización,
pues la expansión del capitalismo, se sustentó en un conjunto de empresas,
que habrían desarrollado nuevas capacidades de competencia, en términos de
organización y aseguramiento de calidad de productos y servicios; lo que les
permitiría apuntalar la nueva fase de expansión de la economía y el comercio
internacional.
En este nuevo contexto, resultaba indispensable contar con un método y

un lenguaje que permitiera establecer, a nivel internacional, los requisitos
esenciales para lograr la generación de productos y servicios aceptados por los
consumidores, en términos de satisfacción de sus necesidades y expectativas;
lo cual a su vez sentaba las bases de un sistema de producción orientando a los
clientes. Un sistema de orientación “exógena”, como lo describe Luis Aguilar
Villanueva (2010).
El aseguramiento de la calidad18 entonces, es una fase superior de su proceso

de desarrollo. Representa la orientación de los sistemas de calidad, tanto
hacia los procesos internos como hacia el entorno de los consumidores. La
orientación de la organización y los procesos, hacia un producto y/o servicio,
determinado por las expectativas del cliente, obligaría a las organizaciones
a ser receptivas y atender el contexto económico y social en donde operan,
lo cual proyectaría la organización productiva hacia los siguientes factores
clave:
1. Prevención de errores, es decir implantar medidas orientadas a generar

productos sin defectos, que sean aceptados por los clientes y los
mantenga fieles a su consumo;
18
Como se ha señalado, “el aseguramiento de la calidad es un sistema que pone el énfasis en los productos,
desde su diseño hasta el momento del envío al cliente, y concentra sus esfuerzos en la definición de
procesos y actividades que permitan la obtención de productos conforme a unas especificaciones. El
objetivo que se persigue con este enfoque es doble: en primer lugar, que no puedan llegar al cliente
productos y servicios defectuosos; y en segundo lugar buscar la manera de evitar que los errores se
produzcan de forma repetitiva” (Moreno-Luzón, Peris y González, 2001).
60
2. Control total de calidad, involucrando a los diferentes niveles de la

organización, tanto a nivel de dirección, como a nivel operativo, para
dar consistencia al sistema de gestión enfocado al producto y al cliente;
3. Énfasis en el diseño de productos, orientando el sistema de calidad
hacia las especificaciones establecidas en el sistema normativo y de
regulación, que son la base del sistema de control y aseguramiento;
4. Uniformidad y conformidad de productos y procesos, una vez deter-
minadas las especificaciones del producto, la organización y secuencia
de procesos deben funcionar de forma congruente, y
5. Compromiso de los trabajadores, a través de la responsabilización con
el proceso de calidad enfocado a productos y servicios en función de las
expectativas del cliente, que es el objetivo final de la organización.
Bajo el enfoque de aseguramiento, la calidad se consolidó como el arma

estratégica para desarrollar la competitividad de las empresas, en todo el
mundo y ello obligó a diseñar una terminología común, para la implantación
de los sistemas de gestión y aseguramiento de la calidad de productos y
servicios. Fue así como llegó la etapa de normalización, donde el proceso
productivo, “concede gran importancia a las actividades de diseño del
producto, y a la participación de todas las unidades de trabajo implicadas
en el diseño, fabricación, envío, instalación y mantenimiento del producto”
(Moreno-Luzón, Peris y González, 2001).
3.2 Normas ISO 9000
En este marco, y una vez que el aseguramiento de la calidad, mostró sus

beneficios, en términos de competitividad y producción, surgió la norma ISO
9000, creada por la International Standar Organization (ISO) en 1987, como
un conjunto de normas o estándares internacionales, orientados a controlar,
asegurar y evaluar la calidad de productos y servicios, entre las organizaciones
privadas y públicas (Lourdes Munch Galindo, 1998).
“ISO es una organización internacional en la cual se encuentran representados

hoy en día alrededor de noventa países de todos los continentes a través de
organismos destacados para este objetivo. Sus normas son el resultado de
consensos logrados por todos los representantes quienes defienden los intereses
de los sectores industriales de cada uno de sus países al crear o modificar las
normas y políticas de ISO” (René Mauricio Sandoval Serrano, 2012).
61
La norma ISO, promueve estándares básicos, para asegurar la calidad de las

empresas en el ramo de las manufacturas y los servicios. Precisamente, por
esa característica, hemos señalado que constituye el sustento fundamental del
avance de la globalización, ya que supone un nuevo contexto de intercambio,
más abierto, en donde participan las organizaciones con nuevas capacidades
para la competencia, y es evidente que la calidad viene a constituir, precisa-
mente, una de esas nuevas capacidades distintivas de nuestro tiempo.
La serie ISO 9000, se refiere a un grupo de cinco estándares internacionales

(9000 a 9004), diseñados para la evaluación de sistemas de administración de
calidad. Los estándares, no se refieren específicamente a un tipo determinado
de “producto”, ni se dirigen a un tipo de industria en particular, sino que se
han diseñado en forma genérica para aplicarse en cualquier caso. La norma
ISO, “Más que a la calidad intrínseca de los productos se refiere a la capacidad
del fabricante para producir en forma ordenada y confiable de acuerdo con las
necesidades y especificaciones del comprador, es decir en el tiempo pactado y
con las características prometidas” (Lourdes Munch Galindo, 1998).
De los cinco estándares, el ISO 9000 y el ISO 9004 son básicamente de soporte,
esto es, ayudan a preparar los sistemas internos de calidad y a seleccionar el
modelo específico, mientras que los ISO 9001, 9002 y 9003 son estándares
de aseguramiento de la calidad de diferentes niveles de exigencia usados en
situaciones contractuales. Y sobre los cuales, se ha puesto mayor énfasis a
partir de la versión 2000 de este conjunto de normas, por ello son las que se
presentan en el resumen del Cuadro 5.
La norma ISO 9000, describe los fundamentos de los sistemas de gestión de

calidad y define la terminología para los mismos. En esencia, constituye una
Guía de selección y uso de normas de aseguramiento de la calidad.
La norma ISO 9001, establece los requisitos para los sistemas de gestión de
calidad, que son aplicables a todo tipo de organización, que necesite demostrar
su capacidad, para generar productos que atiendan los requerimientos del
cliente. Define, esencialmente, los criterios aplicables cuando el contrato
acordado entre compañías (cliente-proveedor), requiere la demostración del
proveedor, de su capacidad para diseñar, instalar y dar servicio a un producto.
62
La norma ISO 9002, constituye un Modelo para el aseguramiento de la

calidad en producción e instalación. Define los criterios de aseguramiento de
la calidad, cuando se produce e instala.
La norma ISO 9003, es un modelo para el aseguramiento de la calidad en

cuanto a inspección y pruebas finales. Define los criterios de aseguramiento
de la calidad para inspección y pruebas finales.
La norma ISO 9004, define las directrices para mejorar la eficacia y eficiencia
del sistema de gestión de calidad. Se aboca a la mejora del desempeño de
la organización, para la satisfacción de cliente. El ISO 9004, define los
lineamientos para la administración por calidad, y los elementos del sistema
de calidad, que deberá usar cualquier productor, al desarrollar e instrumentar
su sistema de calidad.
El Cuadro 5, resume el contenido de las normas ISO 9000, según la última

versión que data del año 2000, en donde se enmarcaron los requisitos
esenciales de tres normas.
Cuadro 5
REQUISITOS QUE INTEGRAN LAS NORMAS ISO 9000
APARTADO ISO 9001 ISO 9002 ISO 9003
Responsabilidad de la dirección. X X X
Sistema de calidad. X X X
Revisión de contrato. X X X
Control de diseño. X
Control de documentación y datos. X X X
Compras. X X
Control de productos suministrados al cliente. X X X
Identificación de y trazabilidad de los productos. X X X
Control de los procesos. X X
Inspección y ensayo. X X X
Control de los equipos de inspección, medición X X X
y ensayo.
Estado de inspección y ensayo. X X X
Control de los productos no conformes. X X X
Acciones correctoras y preventivas. X X X
Manipulación, almacenamiento, conservación y X X X
entrega.
63
Control de los registros de calidad. X X X

Auditorías internas de calidad. X X X
Formación. X X X
Servicios posventa. X X
Técnicas estadísticas. X X X
Fuente: Moreno-Luzón, Peris y González, 2000.
Las modificaciones que se realizaron a las normas ISO 9000-2000, represen-

taron también un avance en relación a la versión de las mismas de 1994. Y ello
sirvió para ampliar el espectro de aplicación de las normas, a los procesos de
gestión de las organizaciones, al enfocar la cadena proveedor-organización-
cliente, con base en el producto y/o servicio; esto a su vez significó un
avance notable, que sirvió para consolidar la aplicación de los procesos de
certificación, bajo las normas ISO 9000, en las organizaciones públicas.
En suma, las etapas de aseguramiento y normalización de la calidad, representan

un avance importante, en relación a la gestión de las organizaciones. Las
normas ISO 9000, se diseñaron para estandarizar los procesos organizativos,
con el fin de lograr la calidad de los productos y satisfacer las expectativas
del cliente, pero, al mismo tiempo, su aplicación impactó los sistemas de
gestión de manera que se abrió una nueva etapa de búsqueda de la calidad,
que involucró a los diferentes niveles de las organizaciones, desde el nivel
directivo, hasta los niveles operativos y técnicos, pasando por las áreas de
producción, hasta llegar al cliente.
Este proceso, ilustra la importancia de incorporar la calidad a la gestión

pública ya sea en un esquema de aseguramiento o de normalización. En
ambos casos, se considera determinante la implicación de todos los niveles
organizativos, otorgando la capacidad y reconociendo la responsabilidad de
los niveles operativos, para incidir en la gestión y producción de servicios y
en las decisiones y soluciones de calidad que se requieren implementar dentro
de su proceso.
3.3 Proceso de certificación de servicios
Un aspecto que llama la atención, y sobre el que habría que profundizar, es que
los procesos de certificación en las administraciones públicas se impulsaron
una vez que los hombres de empresa llegaron a algún cargo público, ya sea
64
a través de una elección o bien al involucrase en los niveles directivos de

los distintos gobiernos. Conocedores de la contribución de la calidad a la
competencia y productividad, impulsaron la certificación de áreas y servicios
públicos. El tiempo demostraría, sin embargo, que sería necesario adaptar el
enfoque de calidad, hasta contar con un modelo acorde a los fines del sector
público.
Los procesos de certificación, sirven para acreditar la capacidad de un orga-

nismo o empresa, para ofrecer un servicio, producto o sistema, en función de
los requisitos y estándares comprometidos en las normas. Para ello, se recurre
a un ente certificador, mismo que constata que efectivamente un producto,
proceso o servicio, cumple con los requisitos especificados en un índice de
referencia. La certificación se basa en los procesos que generan un producto o
servicio y no en el producto/servicio en sí mismo.
Los propósitos de la certificación, dentro de cualquier organización, pueden

plantearse de la forma siguiente:
En primer lugar, se busca desarrollar un conjunto de elementos que aseguren

la calidad de productos o servicios y permitan mantenerla a través del tiempo,
por medio de la aplicación de normas que se enfocan a las expectativas del
cliente.
En segundo término, se busca establecer directrices que permitan a la organi-

zación funcionar en forma sistemática atendiendo a las normas internacionales.
En tercer lugar, se busca que la dirección asegure el logro de la calidad en los

tiempos, y de acuerdo a las especificaciones que fijan las normas.
En cuarto lugar, se pretende ofrecer a los clientes y usuarios, la seguridad de

que los productos y servicios se ajustan a estándares de calidad definidos por
las normas ISO 9000. El proceso de certificación se desarrolla de acuerdo a la
siguiente secuencia:
1. Definición de un plan estratégico, que considere las áreas de oportunidad

y los compromisos específicos de la calidad, en una perspectiva de
corto y mediano plazo, definiendo adecuadamente la misión y visión de
la organización;
65
2. Integración del consejo de calidad, con representación de los niveles

estratégicos, para permitir que se involucren las áreas directamente
interesadas, que son las que conocen de forma más clara las necesidades
del cliente;
3. Nombramiento de un grupo de facilitadores, que contribuyan a difun-
dir permanentemente y con oportunidad, las políticas, objetivos y
compromisos adquiridos por las diferentes áreas de la organización, en
relación a la calidad de productos y servicios;
4. Formulación y análisis del manual de calidad, este documento resulta
crucial, pues el proceso de certificación considera su aplicación como
paso fundamental, en la medida que permite asentar en un documento
institucional, el conjunto de actividades necesarias para garantizar
el cumplimiento de los compromisos de calidad, de acuerdo con las
normas oficiales;
5. Análisis de procedimientos y documentación del sistema de calidad,
estas actividades forman parte propiamente del proceso de certificación,
de tal forma que la empresa seleccionada para certificar, deberá cotejar
el cumplimiento de las etapas anteriormente descritas, y a su vez,
clasificar la documentación necesaria para estar en posibilidad de
proceder a la certificación bajo las normas ISO 9000;
6. Implementación de acciones preventivas y correctivas, al identificarse
problemas o limitaciones importantes que pudieran impedir el
cumplimiento de la norma, se procederá a diseñar mecanismos de
prevención y corrección para garantizar que el proceso de calidad
perdure y considere ese tipo de obstáculos, y
7. Certificación, la certificación es válida por un periodo de tres años y
se puede renovar con base en una auditoría de calidad19 realizada por
el ente certificador. Muchas organizaciones realizan con anterioridad
una auditoría de prueba, para asegurarse de que las medidas que se han
adoptado concuerdan con el índice de referencia de la ISO que se trate.
En general, la certificación, fija requerimientos a los sistemas de calidad de

las organizaciones y obliga a supervisar sistemáticamente el cumplimiento
19
“En la auditoría de certificación los auditores emplean el Manual de Calidad y el de Procedimientos
como guías del funcionamiento de la empresa. El objetivo es comprobar que la empresa está haciendo
lo que sus manuales dicen. Si se detectan no conformidades, la actuación que se lleve a cabo estará en
función de la gravedad de las mismas. Si son importantes se suspende el proceso hasta que se corrijan
las inconsistencias. Si son leves se extiende un certificado provisional y se da un plazo a la empresa
para que se realicen las rectificaciones pertinentes” (Moreno-Luzón, Peris y González, 2001).
66
de dichos requerimientos, dando mayor credibilidad a las organizaciones y

mejorando la colocación de sus productos y servicios. Por tanto, se debe tener
presente que toda certificación es un contrato bilateral, entre la organización y
la empresa certificadora. Ambas tienen derechos y obligaciones que cumplir,
en función del sistema de calidad; la certificadora se obliga a auditar y
mantener la vigencia del certificado en la medida que la empresa cumpla con
los requisitos normativos y comerciales. Por su parte la organización se obliga
a cumplir con los requisitos normativos y a no transgredir la reglamentación
respectiva.
El proceso de certificación, aunque es externo, tiene una serie de efectos

positivos en la gestión de calidad, puesto que conforma el ciclo del proceso
productivo donde: “Los proveedores pueden usar las ISO 9000 cuando
implementan sus propios sistemas de calidad; los clientes pueden especificar
que la calidad de los bienes y servicios que están adquiriendo debe ser contro-
lada por un sistema de gestión que cumpla con los ISO 9000, y los compradores
o terceras partes pueden usarlos como base para asegurar el sistema de gestión
de la calidad de un proveedor y, por lo tanto, su habilidad para producir bienes
y servicios satisfactorios (Ricardo Campos y Luis M. Martínez, 2002).
En cuanto al sector público, las transformaciones recientes a nivel del Estado, el

gobierno y las administraciones públicas, requieren de servicios marcados por
el signo de la calidad, lo que implica sistemas de gestión eficaces, orientados
a las necesidades de los ciudadanos. La certificación de servicios públicos,
genera confianza y reconocimiento hacia las organizaciones públicas, pero
habrá que tener en cuenta como señalan Carty y Rizvi que: “Una cultura
de confianza también se inculca aplicando las normas gubernamentales,
ofreciendo productos de calidad, cumpliendo los contratos y frenando la
corrupción entre otras medidas. En este sentido sostenemos que el gobierno
sigue jugando un papel central en la creación de una cultura de confianza”
(Winthrop Carty y Gowher Rizvi, 2004).
Como ya decíamos en términos organizativos, la incorporación de los están-

dares internacionales de calidad a la generación de productos y servicios,
tiene impactos significativos tanto en el contexto interno, como en el entorno
económico y social de las organizaciones. Este es uno de los factores funda-
mentales que han permitido a las organizaciones públicas, incorporar las
normas ISO 9000 a sus sistemas de gestión, dirección y producción, de tal
67
forma que a través de la certificación, la calidad ha adquirido un gran potencial

dentro del sector público.
En efecto, contar con un marco de referencia, para implantar adecuadamente

un sistema de gestión de calidad, que a su vez proporciona un conjunto de
conceptos, principios y mecanismos, para que involucre a los diferentes
niveles de la organización y responsabilizarlos en el proceso de calidad; resul-
taba sumamente atractivo, para una administración pública urgida de nuevos
procedimientos para mejorar sus procesos, mejorar su eficacia operativa,
mejorar la calidad de los servicios que presta y mejorar su imagen ante los
ciudadanos.
Los procesos de redimensionamiento que experimentó el sector público y la

reducción paulatina del gasto público, provocaron el deterioro de los servicios
públicos hasta un nivel de precarización importante. Los servicios de salud,
educación, seguridad, infraestructura, provisión de agua potable etc., se vieron
seriamente limitados, lo cual también repercutió en la calidad de vida de los
ciudadanos y en la mala imagen de los gobiernos.
En este contexto, una vez que se incorporó al sector público, se detectó

que el enfoque de calidad del servicio, permitía mejorar la capacidad de
respuesta de las organizaciones públicas, por medio del mejoramiento de los
procesos internos de gestión (simplificación) y un tratamiento acorde con las
expectativas del ciudadano-cliente-consumidor-beneficiario (receptividad).
El enfoque al cliente, entre las organizaciones de carácter público, resultó

muy oportuno, porque frente a la necesidad de mejorar la eficacia operativa
de la gestión pública, también se requería mejorar los productos y servicios, a
partir de la atención de las expectativas del ciudadano, el cual ahora adquiría
la categoría de ciudadano-cliente.
La vertiente contractual, que existía en las empresas, a partir de una serie de

elementos reglamentarios y técnicos, que los productos deberían cumplir; en la
administración pública, se fundamentaba en el marco normativo y regulatorio
de los servicios públicos, donde se recogían las especificidades que éstos
deberían cumplir de cara a los consumidores, usuarios, derechohabientes,
según la modalidad del servicio.
68
De esta forma, en una primera etapa, la aplicación de las normas ISO

9000 y la certificación de servicios, permitió a las organizaciones públicas,
reorganizar sus procesos, promover entre el personal una nueva cultura de
gestión y avanzar hacia un modelo de gestión de servicios orientado por las
necesidades y expectativas del cliente, para lo cual siguió una ruta trazada por
los siguientes procesos (Manuel Villoria, 1996):
i) La acreditación de la calidad, que supone incorporar los estándares

establecidos y que exigen el cumplimiento de requisitos esenciales en
la gestión de servicios. Obliga a contar con un tipo de documentación
específica y ciertos procedimientos a seguir (normas de calidad);
ii) La inspección de la calidad, que implica el seguimiento puntual de los
procesos internos, de acuerdo con las metas y estándares de calidad
fijados, de tal forma que el incumplimiento amerita cierto tipo de
sanciones (determinadas por ejemplo en las cartas de servicios o el
manual de calidad), y
iii) Competencia por la calidad, que funciona en un marco de acumulación
de capacidades institucionales, para acreditar los compromisos asu-
midos y cumplir incluso en premios y certámenes de calidad a nivel
nacional e internacional (certificación ISO 9000, Premio Innova,
Premio Nacional de Calidad, Premio Iberoamericano de la Calidad).
Estos diferentes procesos, enmarcan los esfuerzos de calidad que se han

impulsado en las organizaciones públicas. No obstante hay que reconocer que
a pesar de los avances registrados, existe una escasa difusión y sistematización
de las experiencias desarrolladas, para generar conocimiento específico sobre
los sistemas de gestión de calidad en el sector público.
Como sostienen algunos analistas: “En algunos países se está llevando a cabo
una labor considerable en dependencias aisladas a falta de alguna iniciativa
que englobe a todo el gobierno… En un buen número de ellos en donde
ha habido una serie de iniciativas individuales se han tomado decisiones o
están sometidas a consideración en el sentido de agrupar las mismas en una
iniciativa promovida y coordinada centralmente, lo cual se contempla como
un factor de expansión y refuerzo de su impacto” (David Shand y Morten
Arnberg, 1993).
Así, la incorporación de la calidad en la gestión pública ha provocado, entre

otras las siguientes transformaciones:
69
1. En primer término, la aplicación de las normas ISO 9000 dentro de las

organizaciones del sector público ha permitido potenciar los recursos
institucionales en términos de áreas y personal involucrado;
2. Al proyectar la calidad, hacia los servicios que se ofrecen al ciudadano-
cliente, la sociedad se encuentra en posibilidades de demandar que el
nivel de calidad y competitividad alcanzado se conserve e incluso se
incremente;
3. La certificación de áreas y servicios, bajo los estándares ISO, se
convierten en un distintivo, que la sociedad puede exigir como un
prerrequisito contractual, pues en la medida en que existen garantías
sobre la calidad de los servicios, hay una mejor oferta para el ciudadano
e incluso se avanza hacia un esquema de competitividad entre las
organizaciones del sector público, y
4. La certificación, otorga a las organizaciones del sector público una
mejor proyección social, por sobre las no certificadas, les atrae clientes
potenciales y estimula la innovación y modernización de los sistemas
de gestión del sector público.
En general al promover la calidad, de la gestión pública y someter los servicios

públicos a un proceso de certificación, se da un gran paso para dinamizar los
sistemas de operación de las administraciones públicas, ello en función de que
la certificación es resultado de la conformación de un conjunto de dispositivos
de aseguramiento, orientado al cumplimiento de los requerimientos de la
norma, así como a la obtención del reconocimiento de un sistema, proceso o
servicio, bajo estándares de calidad internacional” (Guillermo A. Malvicino,
2002).
Paulatinamente la certificación de los servicios públicos, se coloca como

un elemento distintivo y marco de referencia entre los mismos ciudadanos.
Su continuidad obliga a realizar esfuerzos importantes para la capacitación
del personal público sobre todo su proceso, así como a definir incentivos
institucionales para asumir un compromiso con la calidad de la gestión pública.
De acuerdo con Shand y Arnberg: “Las iniciativas de calidad en el servicio

son congruentes con una orientación hacia el rendimiento que está siendo
proseguida en las reformas del sector público en muchos países. Las iniciativas
de calidad en el servicio constituyen un marco útil dentro del cual se pueden
montar reformas más exitosas”. El estudio sobre la implantación de los
70
sistemas de calidad en la gestión pública, requiere identificar las herramientas

específicas más adecuadas para acometer los cambios organizativos necesarios,
que contribuyan a lograr la calidad de forma perdurable.
3.4 Gestión de calidad y gestión por procesos
Del análisis del proceso de aseguramiento de la calidad, se desprende la

necesidad de enfocar al cliente, como una constante. Dicho de otra forma, en
esta etapa de difusión de la calidad, el funcionamiento de las organizaciones
se ha de enfocar al producto y/o servicio, y para ello no perderá de vista
al cliente. En realidad, se trata de una importante transformación, que dará
nuevo impulso a la búsqueda de innovaciones radicales, en la estructura de
los procesos de la organización, para garantizar un adecuado funcionamiento
de la cadena de valor organización-producto/servicio-cliente.
Un aspecto importante, es que al hablar de innovación, ésta se define como

radical si rompe las formas sobre las que se sustentaba la organización antes
de dicha innovación. Aquí entra en acción el rediseño, como una estrategia
que exige efectuar cambios radicales en las diversas áreas de la organización,
fundamentalmente en los sistemas de dirección, para introducir mejoras
importantes en los niveles de productividad y eficiencia de la misma.
Como se ha visto, la implementación de los sistemas de gestión de calidad, se

enfoca a la generación de productos y servicios que permitan la satisfacción
del cliente. Esta orientación, implica una serie de cambios radicales en los
sistemas organizativos y productivos, de las empresas y las organizaciones
públicas. Uno de esos cambios es la implantación de la gestión por procesos.
Precisamente, la gestión por procesos concibe a la organización como un sis-

tema interrelacionado de actividades, que conducen hacia la generación de un
producto o servicio, sobre bases que contribuyen a incrementar la satisfacción
del cliente. Desde este punto de vista, la gestión por procesos contribuye a
visualizar a una organización a través de una “gestión interfuncional”20.
20
A partir de la departamentalización, división y especialización de trabajo que prevalece en una
organización, la gestión interfuncional supone la coordinación de sus diferentes áreas y actividades
centradas en los procesos que son los que hacen posible llegar al cliente, por tanto es un elemento
estratégico en la gestión de calidad de la organización.
71
Por tanto, una organización cualquiera puede ser considerada como un sistema
de procesos, más o menos relacionados entre sí, en los que buena parte de los
inputs, serán generados por proveedores internos, y cuyos resultados, ouputs,
irán frecuentemente dirigidos hacia clientes también internos.
Es importante visualizar la función que cumple cada proceso, sin olvidar que,
el hecho de que en un proceso intervengan distintos departamentos, dificulta
su control y gestión, diluyendo la responsabilidad que esos departamentos
tienen sobre el mismo. En una palabra, cada área se responsabilizará del
conjunto de actividades que desarrolla, pero la responsabilidad y compromiso
con la totalidad del proceso, tenderá a no ser tomada por nadie en concreto.
Evidentemente, la organización funcional no va a ser eliminada. Una or-

ganización posee como característica básica precisamente la división y
especialización del trabajo, así como la coordinación de sus diferentes acti-
vidades; pero una visión de la misma centrada en sus procesos, permite el
mejor desenvolvimiento de los mismos, así como la posibilidad de centrarse
en los receptores de los outputs de dichos procesos, es decir en los clientes.
Por ello, la gestión por procesos es un elemento clave en la Gestión de la
Calidad.
De esta forma, un proceso puede ser definido como un conjunto de actividades

enlazadas entre sí que, partiendo de uno o más inputs (entradas) los transforma,
generando un output (resultado). Según los tratadistas, “Denominamos proce-
so al conjunto de actividades que recibe uno o más insumos y crea un producto
de valor para el cliente. Dichas tareas individuales dentro de cada proceso
son importantes, pero ninguna de ellas tiene importancia para el cliente si el
proceso global no funciona” (Sáenz, García, Paluo y Rojo, 2003).
En suma y desde el punto de vista analítico, enfocar el proceso es aproximarse

hacia las actividades que, entrelazadas, contribuyen a la generación de
productos y servicios con menores defectos; de ahí la importancia de proponer
su estudio específico, para determinar en qué medida las organizaciones
concentran sus esfuerzos en las actividades centrales, aquellas que le permiten
llegar al cliente.
Es en este sentido, que señalamos, el análisis de un proceso puede dar lugar a

acciones de rediseño, para incrementar la eficacia, reducir costos, mejorar la
72
calidad y acortar los tiempos, reduciendo los plazos de producción y entrega

de productos y servicios, ver Cuadro 6. Este tipo de análisis, i) determina
qué procesos necesitan ser mejorados o rediseñados; ii) establece prioridades,
y iii) provee de un contexto para iniciar y mantener planes de mejora, que
permitan alcanzar objetivos establecidos por las empresas y organizaciones.
Rediseñar un proceso significa identificarlo, junto con el conjunto de actividades

que comprende para hacerlo más eficiente y eficaz. Se trata de observarlo
y diseccionarlo, para conseguir que rinda en un grado superior al que tenía
anteriormente, y ello, gracias a una acción sistemática, donde se eliminen
trabas, se agilicen los flujos de información sobre el proceso y se difundan sus
nuevos alcances; lo que hará posible que los cambios introducidos vuelvan a
alcanzar la sistematicidad y en la medida de su consolidación vuelvan a ser
estables.
Desde el punto de vista de los especialistas, el rediseño de procesos se orienta

a tratar de conocer a fondo el proceso, sus causas asignables (imputables) de
variación, eliminar actividades sin valor añadido y aumentar la satisfacción
del cliente. Algunos autores consideran que el rediseño de procesos incluye
una actividad de mejora continua. En este sentido se empata con la gestión de
calidad y por ello muchos estudios sobre el tema incluyen el rediseño como
un capítulo más, sin reparar en que el rediseño puede incluso ir más allá de la
mejora continua y plantearse la transformación radical de las organizaciones.
Como sostienen algunos autores, “desde los años noventa el concepto de

procesos ha irrumpido en la arena del management… dicho entusiasmo
por los procesos por parte de las organizaciones, fue el resultado de tener
la posibilidad de reducir la fragmentación del trabajo por departamento y
mejorar la capacidad de coordinación y comunicación transversal” (Suárez y
Ramis, 2008). (Véase Cuadro 6).
3.5 Reingeniería de procesos, gestión de calidad y cambio organizativo
Para entender los alcances del rediseño, en su vertiente de transformación

radical de las organizaciones, es importante referirse a éste tipo de herramienta
de innovación, desde el concepto de reingeniería de procesos, Business
Process Re-engineering (BPR), que si bien ha ocupado un lugar importante
en los estudios organizacionales y de gestión de los últimos treinta años, poco
se ha estudiado en su vertiente del cambio organizativo.
73
En efecto, la reingeniería21 de procesos, busca aportar soluciones a los

retos que imponen los clientes y a los retos de la empresa para enfrentar la
competencia y la mejora de la productividad. En este sentido, la reingeniería
21
“Reingeniería es la revisión fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espec-
taculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicio y
rapidez” (Hammer y Champy, 1994).
74
se orienta precisamente al “rediseño radical de los procesos de la empresa para

mejorar la gestión” (Sáenz, García, Paluo y Rojo, 2003). Bajo esta lógica, no
se trata de una técnica más de mejora continua, sino que se plantea como una
herramienta de transformación de los procesos organizativos.
Para entender esta visualización, conviene recordar que la reingeniería de

procesos es propuesta a finales de los años ochenta del siglo xx, por Hammer
y Champy, como una alternativa para las grandes compañías que se habían
distanciado de la realidad del cliente. Para estos autores, la reingeniería se
define como “el replanteamiento y el rediseño radical de los procesos del
negocio, para conseguir mejoras drásticas en medidas de actuación esenciales
y actuales, como son costes, calidad, servicio y rapidez”. La aplicación de la
BPR implica un cambio radical en la organización, tanto tecnológico, como
cultural y económico, con el consiguiente riesgo y tiempo necesario para
conseguir sus objetivos, por lo que su implantación debería estar ligada al
establecimiento de calidad en la empresa (Rosario Pérez, Morote, 2000).
Desde la reingeniería, se definen tres tipos de procesos: procesos centrales,

que se dirigen a generar valor para los clientes externos; procesos de apoyo
que dan soporte a los procesos centrales y los procesos de gestión orientados
a la planeación, presupuestación y programación de recursos (Escobar y
González, 2005). La secuencia de procesos, propuesta por el BPR, referiría al
proceso administrativo, identificando procesos sustantivos, procesos adjetivos
y procesos de gestión de recursos. Esta secuencia facilita entonces el proceso
de reingeniería y el desarrollo de cada una de sus etapas.
Los proyectos de reingeniería de procesos se realizan con base en cuatro

etapas: (Escobar y González, 2005):
1. Reconocimiento y evaluación de necesidades;

2. Identificación y análisis de oportunidades de rediseño;
3. Rediseño de los procesos seleccionados, y
4. Sustitución de los procesos actuales, por los nuevos procesos.
Un aspecto importante, de la reingeniería de procesos, es que busca impactar

en costos, eficacia y servicio, por tanto aunque surge como una herramienta
de cambio en las empresas, se convierte en un factor con gran potencial en la
administración pública, dado que permite, a partir del enfoque de procesos,
75
introducir mejoras en la gestión que sin duda tendrán un impacto importante

en el ciudadano-cliente.
Al respecto conviene recordar también que la reingeniería de procesos ha

tenido aplicación dentro de las organizaciones públicas. Gobiernos de diferente
nivel, nacional, regional o local, la han aplicado para reorientar y eficientar los
procesos de gestión administrativa con miras a mejorar los servicios públicos
y brindar una mejor atención a los usuarios, que demandan una administración
al servicio del ciudadano (Sáenz, García, Paluo y Rojo, 2003).
Según algunos autores, la forma en que surgió el planteamiento de la BPR,

de la mano de Hammer y Champy, “la hizo atractiva tanto para las empresas
como para el Gobierno de los Estados Unidos dentro del contexto de la rece-
sión económica que vivía la primera economía del planeta a comienzos de
los noventa. La versión original de la reingeniería se basaba en tres ideas
fundamentales: el rediseño radical (partiendo de una hoja en blanco) de los
procesos clave (con sus implicaciones organizativas); la introducción de
tecnologías de la información como soporte de los nuevos procesos; y la
implementación rápida e impuesta por la dirección (top-down) del cambio”
(Albizu, Olazaran y Simon, 2004).
Incorporar el rediseño de procesos, que propone la herramienta del BPR, en

términos de mejoras radicales que impacten en costos, calidad, servicio y
eficacia, representa la oportunidad de mejorar radicalmente la prestación de
servicios públicos, enfocando las necesidades del cliente, lo cual permi-
te impactar a su vez en la imagen de la gestión pública frente al ciudadano.
Ese enfoque, obliga a considerar el alcance que se puede lograr, en términos
de innovación y cambio organizativo, al aplicar las herramientas de gestión de
calidad y reingeniería de procesos en el contexto de las organizaciones del
sector público, de forma autónoma y complementaria.
Hasta ahora la gestión de calidad y el rediseño de procesos se han considerado

como herramientas complementarias que contribuyen a la mejora de las
organizaciones privadas o públicas. Por un lado la gestión de calidad
busca la mejora continua de procesos, mientras que el rediseño busca
introducir mejoras radicales, y si es preciso articular nuevos procesos, para
enfocar la generación de productos y servicios a la satisfacción del cliente.
“Características del movimiento de la calidad total como la orientación
76
hacia el cliente, la organización basada en procesos y el cambio cultural, son

consideradas adecuadas, especialmente en una fase preliminar a un proyecto
de reingeniería. Otros autores señalan la necesidad de consolidar los proyectos
de reingeniería mediante proyectos de mejora continua.” (Albizu, Olazaran y
Simon, 2004).
Ciertamente la calidad como sistema de mejora de los productos y servicios,

requería de una herramienta complementaria, para identificar los problemas
registrados en las actividades realizadas para la generación de productos y
servicios, e introducir mejoras a nivel de procesos, para fortalecer en conjunto
la productividad y la competencia de las organizaciones; aquí radica la impor-
tancia de fusionar ambas herramientas para lograr el desarrollo de una nueva
cultura organizativa centrada en el cliente (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).
Pero también, cabe mencionar que la escasa utilización de la BPR, como

herramienta de gestión orientada al cambio radical de los procesos organi-
zativos, se debe en parte a su confusión como parte de la gestión de calidad.
Por tanto, se requiere la identificación de los aportes de ambas, como
herramientas autónomas y complementarias, lo que puede conducir a lograr
una nueva cultura organizativa enfocada a la atención del cliente y eso en el
ámbito público resulta sumamente necesario.
“Las empresas inmersas en la introducción de sistemas de calidad (sea este de

aseguramiento de la calidad o de gestión de la calidad total) han desarrollado
una cultura empresarial positiva hacia el cambio, que favorece la introducción
del BPR y reduce la aversión a la radicalidad del cambio. En este contexto,
el debate sobre si las herramientas de calidad se implantan antes o después
de la reingeniería no es tan relevante. En algunos casos, la reingeniería se
implanta antes de comenzar procesos de certificación de calidad. En otros
casos, las herramientas de gestión de calidad provocan una mejora gradual
de la calidad y de la organización y preparan a la empresa para procesos de
cambio más profundos (BPR) si así fuera necesario. En general, es común que
los sistemas de aseguramiento o, más frecuentemente, de gestión de calidad
total, se utilicen para consolidar los cambios más drásticos de tipo BPR, puesto
que sirven para estabilizar los nuevos sistemas organizativos al tiempo que
mantiene una cultura proclive al cambio” (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).
Lo que hay que subrayar, es que la reingeniería, en su vertiente de rediseño

radical de procesos, se orienta al cambio organizativo y esta sería una arista
77
poco explorada de la misma. Podríamos decir que hasta ahora el rediseño

de procesos ha acompañado la implantación de los sistemas de calidad, ya
sea en su vertiente de aseguramiento o de gestión de la calidad, no obstante,
queda en el horizonte la posibilidad de aplicar estos dos modelos como
herramientas autónomas y complementarias, si se quiere reinventar y contar
con organizaciones a la altura de los retos del cliente y la competitividad de
las empresas.
El futuro plantea una combinación de ambas herramientas de gestión, para

lograr cambios radicales en la cultura organizativa y en los sistemas de gestión
orientados a la satisfacción del cliente. De tal forma que, si la consolidación
de la Nueva Gestión Pública pasa por la calidad de los servicios públicos; la
calidad atraviesa también por un cambio en la cultura organizativa y aquí el
rediseño de procesos, en su vertiente de reingeniería tiene mucho que aportar.
Hay que tener en cuenta que la reingeniería de procesos, surge con el fin
de responder a las necesidades de cambio organizacional, que demandan las
empresas. Por tanto, dentro de las organizaciones públicas, vendría a servir
como una herramienta de innovación, para transformar las estructuras jerár-
quicas, burocráticas y sobrerreguladas, dirigiéndolas hacia nuevos modelos
organizativos, de mayor racionalidad, horizontalidad y flexibilidad.
Al respecto, Aguilar Villanueva explica: “La gerencia de calidad, que recupera

la importancia de la satisfacción de los requerimientos y expectativas del
cliente/usuario, que articula la satisfacción/lealtad del cliente externo con la
satisfacción/lealtad del cliente interno (el personal de la organización), que hace
de esta vinculación y acoplamiento entre ciudadano y personal la condición
indispensable para la creación de valor para el usuario o para armar la cadena
de valor y para ajustarse a las necesidades del usuario favorece la organización
por procesos, grupos multifuncionales y esquemas descentralizados más que
por departamentos funcionales independientes, jerarquías centralizadoras y
excesiva centralización del trabajo (Luis Aguilar Villanueva, 2001).
De acuerdo con algunos autores el cambio organizativo que se impulsa con

la reingeniería se puede vislumbrar en tres dimensiones: tecnológica, orga-
nizativa y humana (Escobar y González, 2005).
La dimensión tecnológica, se altera porque la implantación de la reingeniería

de procesos, a través de tecnologías de información, modifica los propios
78
sistemas de información y afecta a la organización de los flujos de trabajo

y la estructura organizativa, así como a las personas que se integran en esa
estructura, que realizarán su trabajo en un entorno distinto, con la modificación
de las relaciones con el resto de los miembros de la organización.
La dimensión organizativa, se ve afectada por cambios en la propia estructura,

en las unidades de trabajo, control, centralización de la toma de decisiones,
organización y gestión por procesos, roles y responsabilidades, medidas e
incentivos, habilidades y conocimientos y cultura organizativa. Los proyectos
de reingeniería, impactarán en diferente medida unos y otros aspectos
“habrá algunos que sean radicalmente alterados y otros que simplemente se
modifiquen o que incluso permanezcan. De este modo, el cambio provocado
por la reingeniería será más radical cuantos más elementos organizativos se
vean afectados”.
Finalmente, los cambios que van a afectar la dimensión humana son diversos;
fundamentalmente los procesos de trabajo, lo que obliga a las personas a
adquirir nuevos conocimientos y habilidades; establecer nuevas relaciones a
través de los grupos de trabajo y la organización; tomar decisiones y asumir
nuevos roles y responsabilidades; asimilar nuevos hábitos, valores. “En defi-
nitiva, a las personas se les pide que asimilen los cambios tecnológicos y
organizativos implantados mediante la reingeniería y que interioricen nuevas
actitudes y comportamientos afines con aquellos”.
En general, la gestión de calidad y la reingeniería de procesos, son dos

herramientas que, aplicadas de forma secuencial, nos permitirán mejorar el
rendimiento de las organizaciones, mejorar los productos y servicios que
generan y lograr que éstos respondan a las necesidades y expectativas del
cliente, que es una preocupación de nuestro tiempo, tanto por parte de las
empresas, como por parte de las administraciones públicas.
Diversos autores, han sostenido que el futuro de las organizaciones conducirá

a un acercamiento cada vez más estrecho entre herramientas de la gestión
privada y herramientas de la gestión pública. “La tendencia parece estar
apuntando a una gestión privada cada vez más pública y a una gestión de las
burocracias que necesita tomar enfoques de la gestión privada para lograr la
eficiencia y eficacia que le es requerida. Por lo tanto los aportes de estudios
sobre organizaciones y administración pública aunque analíticamente puedan
79
diferenciarse, sus enfoques y resultados son cada vez más compartibles” (Juan
C. Fortuna, 2004).
No se debe olvidar, que uno de los argumentos centrales de esta investigación

es que se ha generado un paulatino acercamiento de las tecnologías
de gestión del sector privado y el sector público, lo que ha obligado a la
gestión de gobierno a retomar instrumentos como la planeación estratégica,
el marketing público, la e-administración, la calidad total y precisamente
la reingeniería de procesos y por su parte al sector privado a asumir una
posición de corresponsabilidad en un esquema de gobernanza.
Por tanto, gestión de calidad y reingeniería o rediseño de procesos, se revelan

como las herramientas que permitirán construir un solo modelo de gestión.
Ese modelo de gestión servirá como marco para las organizaciones privadas
y para las organizaciones públicas, en la medida que logre enfocar claramente
las necesidades del cliente. Y no hay que olvidar que enfocar las necesidades
del cliente, es el nuevo paradigma de gestión de las organizaciones de nuestro
tiempo. Es decir, construir diseños organizativos para vincular productos,
servicios y clientes, será la base de la nueva gerencia del siglo xxi.
En relación a las administraciones públicas, la combinación adecuada de

ambas herramientas puede permitir romper el cerco de las mejoras de gestión
interna, que no impactan a los ciudadanos. Gestión de calidad y reingeniería
o rediseño de procesos, podrán permitir trascender el ámbito de la gestión
interna y acercarse a las necesidades sociales de los ciudadanos, para ofrecer
bienes y servicios acordes con el contexto donde se desenvuelven.
Nunca como ahora los sistemas de gestión pública, mostraron tal necesidad
de innovación, para ofrecer servicios de calidad y en esta medida adecuar los
procesos internos, para mejorar y agilizar las respuestas de los gobiernos a
las necesidades de los ciudadanos. Esta necesidad se puede cubrir si se logra
introducir la gestión de calidad y el rediseño o reingeniería de procesos, como
parte de las políticas de innovación y mejora de la gestión organizativa en las
administraciones públicas.
80
4. MODELOS DE CALIDAD
PARA LA GESTIÓN PÚBLICA
81
4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA
En este capítulo, se analizan y comparan los diferentes modelos que se han

aplicado para la implantación de la calidad en la gestión pública22. Por tanto
y recapitulando, sobre lo que hasta aquí se ha visto; se debe recordar que la
incorporación de la calidad en la gestión pública, ha sido un proceso gradual
e integral, que ha respondido a diferentes necesidades de carácter social,
económico o incluso político; por lo mismo los modelos empleados en la
implantación de sistemas de calidad o certificación de áreas y servicios, han
respondido a criterios, principios y orientaciones diversas, si bien existen
normas de carácter internacional que deben considerarse (Francisco Moyado
Estrada, 2006).
Al analizar las diversas experiencias de gestión de calidad en el sector público,

se detecta que se han desarrollado diferentes modelos de aplicación23, que
hablan de la preocupación por consolidar un enfoque común para implantar
la calidad en la gestión pública; lo que obliga a identificar esos modelos,
revisarlos y compararlos, a fin de analizar su concepción, orientación, alcances
y aplicabilidad; en función de los desafíos que enfrentan los gobiernos y las
administraciones públicas en la actualidad.
4.1 Relevancia de los modelos de calidad
Por modelos de calidad, debemos entender: “la agrupación de manera orde-

nada y racional de los elementos sobre los que se fundamenta la prestación
de servicios de calidad que satisfagan las necesidades de los diferentes
grupos de interés (stakeholders) optimizando el uso de los recursos internos”
(Bruno Juanes y Juli Blanco, 2001). Esta agrupación de elementos, sirve
como referencia para la estructuración de planes de calidad y estrategias,
que abarquen todas las áreas clave en las empresas y en las organizaciones
públicas.
22
Una primera versión, se publicó en Francisco Moyado Estrada (Compilador). Gestión de Calidad.
Siglo XXI Editores-Escuela de Administración Pública del Distrito Federal, México, 2010.
23
Un modelo es una representación sencilla de alguna estructura, sistema o porción de la realidad, que
le permite al investigador comprender y explicar su funcionamiento. “Vista de este modo, la modeli-
zación o construcción de modelos es, en términos generales una maneara de entender el mundo, común
a todos los seres humanos y usada de forma constante por todos los seres humanos” (Guillermo Boscán
Carrasquero, 2010).
83
La aplicación del término modelos de calidad, es muy reciente y se utiliza para

identificar los modelos de calidad, que han servido de base para los grandes
premios de calidad. Conviene destacar que, bajo esta concepción, han surgido
diferentes modelos, durante las últimas dos décadas, para la implantación
de la calidad en el sector privado y más recientemente en el sector público,
tales como el Modelo Gerencial Deming, el Modelo Malcolm Baldrige24, el
Modelo Europeo EFQM, el Modelo CAF, el Modelo Speyer y el Modelo de
la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (Carmen Nieves y
Ros McDonnell, 2006).
En efecto, es importante destacar que el diseño de modelos constituye un paso

fundamental en la construcción de un campo de estudio orientado a la calidad,
y significa un proceso de aproximación de abajo hacia arriba, en términos
de construcción teórica; es decir, si bien no se ha trabajado con suficiencia
sobre una visión más amplia de la calidad en la gestión pública; el diseño de
modelos específicos, representa un avance, producto de la necesidad de contar
con instrumentos adaptados a los retos de los gobiernos y las administraciones
públicas.
La problemática que se enfrenta a nivel operativo, obliga a retomar herramientas

aplicables a la gestión pública. En ese contexto y teniendo en cuenta que los
retos de las instituciones públicas son cada vez más complejos, “es frecuente
que se adopten nuevas formas de operación o modelos de acción, sobre todo,
cuando esos modelos han probado su éxito para otras organizaciones” (Gloria
Guadarrama y Leticia Contreras, 2008).
La implementación de modelos de calidad, a nivel de áreas de vinculación

con la ciudadanía o bien en las áreas de servicios públicos, tiene un impacto
a nivel de la sociedad, pero también en el ámbito organizativo. Desde este
punto de vista, tal como sostienen algunos autores, “Desde esos ángulos,
para muchas organizaciones, el implementar la calidad significa un cambio,
que puede impactar la estructura organizacional, el diseño de procesos, el
liderazgo, la cultura, en algunos casos puede involucrar todos los aspectos,
lo que da lugar a una transformación gradual” (Gloria Guadarrama y Leticia
Contreras, 2008).
24
Para una idea de los Modelos Deming y Malcolm Baldrige, se recomienda el artículo de Jaime Torres
Fragoso; “Posibilidades, logros y desafíos en la implementación de modelos de calidad en los gobier-
nos latinoamericanos”, en Revista de Estudios Gerenciales, Vol. 27, No. 119, Colombia, 2011.
84
4.2 Modelos de calidad como instrumento de convergencia en la gestión

pública
La aplicación de los modelos señalados, ha tenido un auge importante en

los países que conformaron inicialmente la Unión Europea. En los hechos,
es precisamente en esta región donde se puede analizar claramente cómo se
produce el acercamiento entre los modelos diseñados específicamente para el
sector privado, su adopción gradual en el sector público y el avance hacia el
diseño de modelos específicos para la gestión pública.
De acuerdo con este tipo de análisis, es posible sostener que la calidad y sus
diferentes modelos de operación, han constituido un importante vehículo de
convergencia entre las administraciones públicas de los países de la región,
y la convergencia ha consistido, precisamente, en el establecimiento de un
cierto nivel de estandarización a nivel regional, en la calidad de los servicios
públicos, a partir de la consideración de las expectativas del ciudadano.
El estudio de la calidad, como instrumento de convergencia, entre los países

europeos demuestra que se implementó en tres niveles importantes de los
gobiernos de esa región, esto es, en primer lugar en la estructura, dado que la
mayor parte de los países cuentan con unidades específicas para promover las
acciones de calidad. Otro nivel de convergencia es el de las políticas, puesto
que todos los países han impulsado diversas estrategias de mejora de calidad
de los servicios públicos, enfocando las relaciones usuarios/ciudadanos, la
innovación administrativa, nuevas técnicas de gestión y simplificación de
procesos. Por último, el tercer nivel de convergencia, es el de los modelos,
ya que en todos los países de la región se aplican modelos o metodologías
específicos para lograr la calidad en la gestión pública (IGSPI, 2002).
El enfoque de calidad, así como los modelos utilizados para su implantación

entre los países de la Unión Europea, se puede observar en el Cuadro 7,
mismo que muestra cómo este tipo de instrumentos han constituido la
base fundamental para acercar la gestión pública a las expectativas de los
ciudadanos, tal como se establece por ejemplo en Irlanda, donde se busca
“Permitir el desarrollo de una función pública eficiente, capaz de prestar a los
ciudadanos servicios de alto estándar”.
El cuadro, muestra la amplia difusión que han tenido modelos como el EFQM,
SPEYER, CAF, y el importante papel que estos modelos que han jugado en
85
el proceso de convergencia regional, para lograr una gestión pública más

orientada al ciudadano, a través de la prestación de servicios de alto estándar,
políticas y procedimientos de innovación y mejora continua, así como la
selección de las mejores prácticas para la implantación de la calidad.
Cuadro 7
MODELOS DE CALIDAD EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA
PAÍS OBJETIVO DE LA CALIDAD MODELO DE CALIDAD

Implantación de herramientas de gestión
Alemania innovadoras como Controlling, Benchmarking CAF-SPEYER
y Accrual Accounting.
Orientar la gestión al ciudadano con especial
Austria CAF
énfasis en la proximidad.
Coordinación entre los niveles federal,
Bélgica regional y local para estudiar y compartir CAF
experiencias en excelencia y calidad.
Todo el sector público se obliga a considerar
Dinamarca la forma de realizar sus acciones de la manera EFQM-CAF
más eficiente y más barata.
Implantar la mejora continua; adoptar
compromisos de calidad; estandarizar los
España EFQM
procesos; mejorar la normatividad; escuchar
a los usuarios y mejorar los procedimientos.
Mediante la estrategia de calidad en los
servicios públicos se promueve el enfoque
Finlandia EFQM
centrado en el cliente como base de las
políticas de calidad.
La prestación de los servicios debe obedecer
Francia CAF
a criterios de calidad publicados y medibles.
Mejorar la calidad de los servicios
mediante la eliminación de las formalidades
Grecia CAF
administrativas innecesarias o su
simplificación.
Permitir el desarrollo de una función pública
Irlanda eficiente, capaz de prestar a los ciudadanos EFQM-CARTER-MARK
servicios de alto estándar.
Asegurar la puesta en práctica de políticas de
innovación, incluyendo el diseño de políticas
Italia EFQM-CAF
de mejora de la calidad de los servicios
públicos y selección de las mejores prácticas.
Mejorar la calidad de los servicios prestados a
Países Bajos INK-EFQM
los ciudadanos y a las empresas.
86
El sistema de calidad para los servicios

públicos concede las certificaciones y los
premios de calidad, impulsa medidas como
Portugal EFQM
servicios de atención al público e implantación
de líneas de atención adecuadas al público
usuario.
Promover la capacidad para el cambio y la
Suecia calidad, desarrollar la gestión del desempeño, SIQ-EFQM-CAF
asegurar la calidad de la reglamentación.
Promover la calidad de los servicios que se
EFQM-IiP-ISO
Reino Unido brindan al ciudadano en los diferentes niveles
9000-CARTER MARK
de la gestión pública.
Fuente: Elaboración propia a partir del documento: Las actividades de calidad en las administraciones
públicas de los Estados miembros de la Unión Europea. MAP-IGSPI, España, 2002.
En efecto, los modelos de calidad han apuntalado la convergencia de la gestión

pública europea, para elevar el nivel de rendimiento del sector público y los
estándares en la prestación de servicios. Este es un proceso que ha avanzado
silenciosamente, que se ha estudiado muy poco, pero que ha significado
otro elemento de convergencia que se suma al resto de políticas de alcance
comunitario, tal como se muestra en el cuadro anterior.
Algunos países, han combinado incluso la aplicación de modelos, en la

búsqueda de instrumentos que se adecúen a las características y los retos de
sus administraciones públicas, con objeto de ofrecer al ciudadano servicios
que se gestionan de acuerdo con los estándares internacionales de calidad,
pues en los tiempos actuales es evidente que ofrecer servicios públicos de
calidad es una necesidad que ya no se puede eludir.
Partiendo de éstas premisas, a continuación se realizará un análisis comparativo

de tres modelos de calidad: el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad Total,
de la European Foundation for Quality Management (EFQM), el Marco
Común de Evaluación, CAF por sus siglas en inglés (Common Assessment
Framework) y el modelo que deriva de la Carta Iberoamericana de Calidad
en la Gestión Pública, (CICAGP), preparada por el Consejo Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD), y suscrita por 18 de los 25
países que lo integran25.
25
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras,
México, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay, y Venezuela.
87
4.3 Aproximación al análisis comparativo de modelos de calidad
Hay algunos aspectos que en principio se deben enfocar. Por ejemplo, existen
algunas diferencias relevantes de origen, que bien podrían delimitar el análisis
comparativo, pues se debe destacar que en el caso del EFQM y el CAF, éstos se
han aplicado en las administraciones públicas de diferentes países y regiones,
básicamente en Europa. Incluso, hay que decir que el EFQM surgió frente a la
necesidad de mejorar la competitividad en el mundo de las empresas, mientras
que el CAF fue especialmente diseñado para facilitar el uso de las técnicas de
gestión de calidad en las organizaciones públicas y mejorar su rendimiento.
El tercer modelo comparado, se refiere a la CICAGP que se ha diseñado

para implantarse en los países de Iberoamérica, con el fin de fortalecer las
capacidades institucionales públicas y dar satisfacción a los requerimientos
ciudadanos. Por tanto, el estudio comparativo entre el EFQM, CAF y la
CICAGP, se justifica porque, según refieren sus creadores, esas experiencias
“han nutrido los contenidos de la Carta Iberoamericana y constituyen
referencias válidas a seguir” (CICAGP, 2008).
También hay que destacar que, en el caso de éste tercer modelo, se inicia
una nueva etapa pues al contar con la CICAGP, los gobiernos iberoamerica-
nos disponen de un enfoque común para implantar la calidad en sus admi-
nistraciones públicas, aunque ello no evite la duda de si el modelo vale
para todos los países, regiones y localidades, y aquí radica precisamente la
importancia de estudiarlo y compararlo con los modelos que la inspiraron, que
también habría que señalar, se han aplicado en contextos sociales diferentes.
Otra limitación importante, sobre la que hay que advertir al lector, es que la
CICAGP, fue diseñada y aprobada muy recientemente, es decir se trata de una
iniciativa suscrita y apoyada por 25 países, principalmente latinoamericanos;
un proyecto muy ambicioso que se enfrenta al reto de orientar a gobiernos
nacionales, regionales y locales, con una gran diversidad entre los mismos,
en términos de desarrollo institucional, capacidad profesional y técnica de
los cuadros burocráticos y nivel de receptividad a iniciativas de innovación
impulsadas por organismos internacionales.
Precisamente, debido a que los tres modelos no se han probado totalmente en

la práctica, y a que el análisis de los casos específicos rebasaría los límites de
88
un capítulo como este; se realizará un análisis comparativo de la orientación

y contenido esencial de los tres modelos. El análisis comparativo permitirá
contrastar los enfoques propios del sector privado, con los instrumentos que se
han venido diseñando para el sector público y los elementos que se han creado
para la introducción exitosa de la calidad en las organizaciones públicas.
Al analizar y comparar la estructura y composición de los primeros dos

modelos, se estará en posibilidad de prefigurar las opciones adecuadas a la
hora de diseñar un modelo para la calidad en la gestión pública, en el caso
que nos ocupa dicho análisis entre el EFQM y el CAF, permitirá entender la
composición del modelo CICAGP e identificar sus fortalezas y debilidades.
Como ya decíamos, el análisis comparativo de éstos modelos permitirá,

mostrar el proceso de transición de la gestión pública, hacia una gestión de
calidad, en el cual se ha partido de la aplicación de modelos diseñados para
el sector privado –la etapa de imitación–, hacia modelos adaptados a las
necesidades y desafíos de las organizaciones públicas e impacto en la atención
de las expectativas de los ciudadanos –una etapa de innovación.
También se trata, de compararlos en términos de las especificaciones con

que se han diseñado, para aplicarse en las administraciones y los servicios
públicos. Por tanto, los primeros dos modelos, es decir los modelos europeos,
que llevan por lo menos una década implementándose, contarían en principio
con más elementos que podrían evaluarse empíricamente, en tanto que el
tercer modelo, diseñado para Iberoamérica, apenas se encuentra en proceso
de implementación y aún no se cuenta con un reporte o estudio empírico sobre
su aplicación.
En este marco, se pretende analizar las experiencias comunes que se han

impulsado en otros países; los modelos que han servido de base para su imple-
mentación; los alcances de los modelos de calidad y excelencia aplicados; y a
partir de ahí, proponer algunas hipótesis sobre la viabilidad de los principios
y orientaciones contenidas en la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestión Pública (CICGP).
Con ello, se pretende determinar el grado de viabilidad técnica del modelo

propuesto en la Carta Iberoamericana, a partir del estudio de los componentes
de otros modelos de calidad, instrumentados en el mundo; proponer algunos
89
otros componentes o bien analizar si su contenido es lo suficientemente

consistente, para aplicarse de forma indistinta en las administraciones públicas
de los países miembros del CLAD.
4.4 Modelo Europeo de Gestión de Calidad
La European Foundation for Quality Management (EFQM), fue fundada en

1988 con la participación de 14 multinacionales europeas, para fortalecer
la competitividad de las empresas de la región y así contrarrestar la
importancia que venían cobrando en los mercados, los productos japoneses
y norteamericanos. Así, surgió el Modelo de Gestión de Calidad Total, bajo
un conjunto de criterios sistemáticamente articulados, cuya principal utilidad
para las empresas fue la de ayudar al autodiagnóstico de la gestión y servir
de guía para la implantación de la calidad total (Moreno-Luzón, Peris y
González, 2001).
Sobre el mismo se ha planteado, “el modelo facilita una metodología explicita

y bien estructurada para conocer los puntos fuertes y áreas de mejora de las
empresas, en aspectos clave de sus políticas, actividades y resultados; y por
otro lado también permite que la dirección de la empresa aproveche esta
metodología para formarse en la dimensión aplicada de la GCT, facilitando
así el desarrollo de planes concretos, situados en un marco de referencia de
reconocida efectividad”.
Visto así, el modelo permite valorar las políticas y formas de actuación

aplicadas por las empresas en el marco de la Gestión de Calidad Total, por lo
que pronto se convirtió en un punto de referencia en Europa, para la aplicación
de la calidad total, a la altura de otros dos grandes modelos existentes hasta
ese momento, como son el que sirvió para la concesión del Premio Nacional
a la Calidad, Malcolm Baldrige, en Estados Unidos y el Premio Deming, en
Japón.
En el Cuadro 8, se muestran los componentes básicos del Modelo Europeo

de Gestión de la Calidad Total y la importancia que adquieren en el contexto
organizativo.
90
Cuadro 8
MODELO EUROPEO DE GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL EFQM
Hay cinco aspectos a destacar dentro del modelo, uno es el que se refiere a
las políticas y estrategias orientadas a la satisfacción del cliente, el objetivo
fundamental para la gestión de la calidad total. El segundo aspecto es el que
se refiere a los resultados del negocio y los procesos, que constituyen el eje
sobre el que se sustenta el modelo. El tercero es el referente al liderazgo,
en virtud de la importancia que adquiere el compromiso de la dirección. Un
cuarto aspecto a destacar es la satisfacción del personal y el quinto se refiere
al impacto social.
Ahora bien para abordar por separado cada uno de los componentes del
EFQM, se debe mencionar que el liderazgo significa una implicación clara
de los líderes en los procesos de calidad total y en la proyección de la calidad
hacia fuera de la organización.
Otro elemento se refiere a la forma en que se formulan la política y la

estrategia de la organización desde la visión de la calidad total y cómo éstas
se actualizan de forma permanente.
En cuanto a la gestión del personal, esta vertiente se aboca a las acciones que
impulsará la organización para involucrar a todo su personal en las tareas
91
de mejora continua y en la dotación de facultades para tomar decisiones e

impulsar iniciativas acordes con el proceso de calidad total.
En relación a los recursos, se abarcan los recursos financieros, los recursos de

información, los recursos de infraestructura y servicios internos y los recursos
tecnológicos.
Respecto a los procesos, se trata de estimular las acciones para la innovación

y la creatividad en la mejora de los mismos, como un aspecto estratégico en
la implantación de la calidad.
La satisfacción del cliente, se orienta a impactar en la percepción que los

clientes tienen de los productos y servicios de la organización, y las acciones
definidas para lograr la satisfacción de los clientes de la organización.
Un aspecto central se orienta a considerar la percepción que los empleados

tienen de su propia organización. Así como la percepción que tiene la sociedad
de los impactos de la organización a nivel de la comunidad en que se encuentra
inserta.
4.5 Marco Común de Evaluación, modelo específico para el Sector Público
El Marco Común de Evaluación, es el resultado de la cooperación desarrollada

entre los países miembros de la Unión Europea, los cuales crearon a partir de
1998 el Grupo de Servicios Públicos Innovadores (GSPI), en donde participaron
los Directores Generales de Administración Pública de 15 países. Este grupo
de cooperación se dio a la tarea de compilar el estudio sobre “Las actividades
de calidad en las administraciones públicas de los Estados miembros de la
Unión Europea”, publicado en 2002 por el Ministerio de Administraciones
Públicas de España (MAP-IGSPI, 2002).
El modelo, representa la primera metodología diseñada específicamente para

la gestión de calidad en las organizaciones públicas. Para su diseño, se integró
un grupo de trabajo específico en el seno del GSPI. Se aplicó inicialmente en
las administraciones públicas de Bélgica, Italia, Francia, Alemania, Portugal
y Suecia y fue presentado en la Segunda Conferencia de Calidad para las
Administraciones Públicas de la Unión Europea, celebrada en Copenhague en
octubre de 2002 (Joaquín Ruiz López, 2003).
92
Denominado como Marco Común de Evaluación, el CAF (por sus siglas en

inglés), busca facilitar la aplicación de técnicas de gestión de calidad en las
organizaciones públicas, proporcionando un modelo de autoevaluación del
proceso de introducción de la calidad y sus herramientas, además de servir como
puente entre modelos y metodologías utilizados entre las administraciones
públicas de la Unión Europea, retomando principios de las mejores prácticas
(Joaquín Ruiz López, 2003).
A partir de los principios básicos del EFQM, el CAF se adapta a las

características específicas de las organizaciones públicas y busca la
compatibilidad con los modelos organizacionales, para facilitar la aplicación
de técnicas de gestión de calidad en la administración pública. “El CAF
permite plantear cuestiones interesantes sobre el rendimiento y los resultados
obtenidos por la organización, y a partir de aquí proporcionar una base para
planificar su desarrollo y su mejora”. La estructura del CAF puede observarse
en el Cuadro 9.
Cuadro 9
COMMON ASSESSMENT FRAMEWORK CAF
Fuente: Joaquín Ruiz López: “CAF: Una metodología Europea de autoevaluación para mejorar las
organizaciones públicas”, BITS, N° 13, noviembre de 2008.
93
Los diseñadores del CAF, han tratado de que la metodología utilizada sea
cada más compatible con el EFQM, de ahí que las variables sean muy
similares, incluso en el orden en que se presentan, si bien el CAF da especial
preponderancia a los recursos, los resultados y la innovación.
Al respecto, se ha planteado que, “El CAF…fue concebido en un principio

como una herramienta normalizada para emplearse en las administraciones
públicas de la UE, que hiciera de ´puente´ entre los distintos modelos usados
en los países comunitarios”.
El primer criterio, referente al Liderazgo se enfoca a la función que deben

cumplir los directivos, para la consecución de la visión y la misión insti-
tucional, así como a los valores que contribuyen a difundir para lograr el éxito.
Estos se deben implicar en el proceso, para garantizar la implantación del
sistema de gestión de calidad en la organización. Liderar todo el proceso de
implantación de la gestión de calidad es imperativo para motivar al conjunto
de los involucrados en el proceso.
El segundo factor, referente a la estrategia y planificación, se orienta a las

medidas adoptadas para que misión y visión se sustenten en la colaboración
de todos los grupos involucrados en la organización y en políticas, planes,
objetivos, metas y procesos relevantes. Actualizar permanentemente la
información, es fundamental para implementar una adecuada estrategia y
planificación.
El factor referente a la gestión de los recursos humanos, se orienta al aprove-

chamiento del conocimiento y el potencial de los integrantes de la organi-
zación y las medidas necesarias para planificar las actividades en apoyo de
la política y estrategia definidas. En este nivel, es fundamental identificar,
desarrollar y aprovechar adecuadamente las capacidades de los empleados de
la organización.
En relación a las alianzas y recursos, se busca lograr una planificación con

base en la adecuada estructuración de los recursos internos, para apoyar sus
políticas y estrategias y un eficaz funcionamiento de los procesos. Gestionar
relaciones de asociación y promover alianzas con los clientes-ciudadanos, es
una actividad clave desde el punto de vista institucional.
94
En cuanto a la gestión de los procesos y del cambio, se busca una adecuada

gestión de procesos, por medio de la introducción de innovaciones que
apoyen las políticas y estrategias, y en la satisfacción de los clientes, a través
de la creación de valor. Gestionar la innovación y la participación del cliente-
ciudadano, resultan acciones clave en el proceso.
El factor referente a resultados orientados a los ciudadanos, busca enfocar la

gestión en función del nivel de satisfacción de los clientes internos y externos,
para ello se impulsan mediciones y se diseñan indicadores que miden los
resultados entre los clientes-ciudadanos.
En lo que se refiere a los resultados con las personas, se busca medir la

satisfacción de quienes colaboran en la organización midiendo tanto su nivel
de satisfacción como la motivación.
Los resultados con la sociedad, se identifican evaluando la satisfacción de las

necesidades y expectativas de la comunidad local y nacional, midiendo los
resultados del rendimiento social y medioambiental.
En cuanto a los resultados clave del rendimiento, se identificará el cumplimiento

de los fines y objetivos específicos y su relación con la satisfacción de las
necesidades y expectativas de todos los que tienen relación o algún interés en
la institución.
Con base en estos nueve factores, el CAF impulsa un proceso de autoevaluación

identificando los puntos fuertes y débiles de la organización “que la alta
dirección transformará posteriormente en planes específicos de mejora”.
Como señala Camarasa “Comparado con un modelo de Gestión de Calidad

plenamente desarrollado, el CAF es un marco muy “ligero” que se aplica
únicamente a los niveles más altos de desagregación organizacional…Pero
es precisamente este carácter muy “ligero” del CAF lo que le permite ser
compatible con los principales modelos…(Juan José Camarasa, 2004).
4.6 El Modelo de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión

Pública
Desde la publicación del documento “Una Nueva Gestión Pública para

América Latina”, por parte del Consejo Latinoamericano de Administra-
95
ción para el Desarrollo (CLAD), hace más de una década, se planteó la

necesidad de que los Estados iberoamericanos adaptaran sus aparatos
institucionales a su nueva realidad, mediante un modelo de gestión pública
orientado a la búsqueda del bien común y la atención de las demandas de sus
sociedades. En ese sentido, se promovieron varias iniciativas suscritas por los
Jefes de Estado y de Gobierno en las Cumbres Iberoamericanas entre 2003 y
2007, tales como la Carta Iberoamericana de la Función Pública; el Código
Iberoamericano de Buen Gobierno y la Carta Iberoamericana de Gobierno
Electrónico.
Es precisamente en este marco, que surge la Carta Iberoamericana de Calidad

en la Gestión Pública (CICAGP), con el propósito de permitir al buen gobierno
democrático, consolidar una gestión pública sustentada en la satisfacción del
ciudadano, como beneficiario de servicios y programas públicos, y generar
resultados sujetándose a controles, por medio de la responsabilización, el
control social y la rendición de cuentas.
Después de varios lustros, en que se han impulsado diversas experiencias

de calidad en las administraciones públicas, el estudio y discusión del tema,
así como las diversas experiencias realizadas, han permitido abrevar en un
documento multilateral, signado por los 25 países que integran el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el cual
enmarca los principios y orientación para lograr la calidad y la excelencia en
la gestión pública de nuestros países.
En este documento se señala: “La adopción de estrategias de innovación,

racionalización y mejora de la gestión pública, orientadas por la calidad,
permitirá a las Administraciones Públicas iberoamericanas posicionarse
favorablemente frente a la incertidumbre, reforzar su influencia en un entorno
dinámico y complejo y acometer el necesario desarrollo organizativo para la
gestión de cambio y la formulación de soluciones de mejora creativas, con el
fin de cumplir al máximo las expectativas de la ciudadanía, proporcionando
un instrumento para lograr la coherencia en la dirección estratégica a seguir”.
Entre los requisitos fundamentales de la calidad, según la CICAGP, hay que

tener en cuenta que:
i. La implantación de la calidad en la gestión pública requiere decisión

política y perspectiva sistémica;
96
ii. El enfoque de la calidad institucional debe ser coherente con la calidad

del servicio;
iii. Requiere ejes estratégicos, acciones e instrumentos para lograr una
gestión pública de calidad;
iv. Promueve la mejora permanente para satisfacer las necesidades y
expectativas ciudadanas;
v. Se mide atendiendo resultados cuantificables que tengan en cuenta el
interés y las necesidades de la sociedad, y
vi. Debe impulsarse a niveles de excelencia.
En el Cuadro 10, se presenta un esquema del contenido de la Carta

Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, destacando los Principios,
Derechos y Deberes de Ciudadanos, las Orientaciones, Acciones e Instrumentos
que propone como elementos que orientarán la implantación de la calidad en
las administraciones de los países de la región. (Véase Cuadro 10).
De los componentes de la CICAGP, se propone el siguiente modelo de

calidad, estructurado en 15 elementos que se integran tal como se muestra en
el Cuadro 11. (Véase Cuadro 11).
Además de que incorpora algunos elementos más, el modelo enfoca la atención

de las necesidades y expectativas ciudadanas, como la parte esencial de la
calidad en la gestión pública. Asimismo, introduce el factor de evaluación de
la calidad y en conjunto visualiza el modelo de calidad como un detonante del
desarrollo institucional y consecuentemente socio-económico.
Este enfoque de la calidad, podría contribuir en forma importante a la

reforma de la gestión pública bajo una visión que va más allá de la eficiencia,
pues coloca el centro de la atención en la satisfacción de las expectativas y
necesidades ciudadanas e incorpora el factor de la evaluación para incidir en
el desarrollo institucional.
Por tanto, si la implantación de la calidad en las organizaciones públicas,

responde a un enfoque de principios, derechos y obligaciones, por parte de
la administración pública y de los ciudadanos, orientaciones e instrumentos
definidos a partir de los desafíos que enfrentan las administraciones públicas
iberoamericanas; entonces estaríamos en la antesala de una nueva etapa en la
calidad del gobierno y la gestión pública.
97
Cuadro 10
ESTRUCTURA DE LA CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD
EN LA GESTIÓN PÚBLICA
DERECHOS Y ACCIONES E
PRINCIPIOS ORIENTACIONES
DEBERES INSTRUMENTOS
− Servicio Público. − Gestión Pública de − Una gestión pública − Dirección estratégica
− Legitimidad Demo- Calidad. al servicio de la ciu- y ciclo de mejora.
crática − Atención y asistencia dadanía. − Prospectiva y análi-
− Transparencia y par- ágil, oportuna y ade- − Una gestión pública sis de la participa-
ticipación ciudadana. cuada. orientada a resulta- ción ciudadana.
− Legalidad. − Acceso a información dos. − Participación ciuda-
− Coordinación y co- pública sobre resulta- − Compromiso social dana en la mejora
operación. dos y desempeño de y ambiental. de la calidad del ser-
− Ética Pública. los órganos de la ad- − Responsabilidad di- vicio.
− Acceso Universal. ministración pública. rectiva, liderazgo y − Adopción de mode-
− Continuidad. − Conocer el esquema constancia. los de excelencia.
− Imparcialidad. de organización de los − Gestión por pro- − Premios a la calidad
− Eficacia. organismos de la ad- cesos. o la excelencia.
− Eficiencia. ministración pública. − Desarrollo de ca- − Gestión por pro-
− Economía. − Identificar a las auto- pacidades de los em- cesos.
− Responsabilización. ridades y funcionari- pleados públicos. − Equipos y proyectos
− Evaluación. os públicos responsa- − Participación de los de mejora.
− Mejora Continua. bles de la prestación empleados públicos − Cartas compromiso
de servicios públicos. en la mejora de la o de servicios al ciu-
− Presentar peticiones calidad. dadano.
y solicitudes a los − Proceso continuo de − Mecanismos de di-
órganos de la admi- aprendizaje, inno- fusión e información
nistración pública. vación y mejora de al ciudadano.
− Participar en el diseño la calidad. − Mejora de la nor-
e innovación de los − Relaciones de co- matividad.
servicios públicos. laboración y coope- − Gobierno electró-
− Trato respetuoso y ración para la mejora nico.
deferente por parte de la calidad. − Medición de evalua-
de autoridades y fun- ción.
cionarios públicos. − Atención de suge-
− Participar en la for- rencias, quejas y rec-
mación de políticas lamos de los ciuda-
públicas. danos.
− Contribuir a los costes − Sistemas de gestión
de la gestión pública. normalizados.
− Dar un trato respetuo- − Gestión del conoci-
so y ético a los fun- miento.
cionarios públicos. − Comparación e inter-
− Dar un uso adecuado cambio de mejores
a bienes y servicios prácticas.
públicos. − Aportaciones y suge-
rencias de los fun-
cionarios públicos.
Fuente: Elaboración propia con base en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
98
Cuadro 11
MODELO IBEROAMERICANO DE CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA
Fuente: Elaboración propia con base en el contenido de la Carta Iberoamericana de Calidad en la

Gestión Pública.
Por lo pronto se cuenta con un modelo que servirá de guía para la implantación
de la gestión de calidad en las instituciones públicas, un instrumento del
que no se disponía hasta hace unos años y que sin duda será una guía muy
importante para los implementadores.
Al disponer de este tipo de instrumentos, es de esperarse que los gobiernos

de la región impulsen la implantación de la calidad en la gestión pública,
sobre un modelo específico diseñado para las instituciones públicas, con lo
cual estaríamos en la antesala de la consolidación de la calidad en la gestión
99
pública y habríamos rebasado la etapa de la imitación de los modelos del

sector privado, para dar paso a un modelo específico de convergencia regional.
4.7 Resultados del análisis comparativo
Como se observa en el Cuadro 12, aun cuando surgieron en diferentes mo-

mentos, y se podría decir que con fines diferentes, los tres modelos coinciden
en partir del criterio de liderazgo, como elemento básico en la implantación de
un sistema de calidad. Tanto en el sector privado como en la gestión pública,
la implicación del nivel directivo resulta fundamental para un proceso de
implantación exitoso.
EFQM y CAF coinciden en un segundo nivel, al enfocar la gestión de los

recursos humanos como un criterio básico, mientras que la CICAGP incorpora
aquí la dirección estratégica, tomando en cuenta que este tipo de visión se hace
necesaria entre las organizaciones públicas, las cuales no pueden sustraerse
del medio ambiente en que se desenvuelven y por tanto deben considerar
todos los elementos del contexto, para determinar las pautas de dirección de
las instituciones.
En tercer lugar, los modelos EFQM y CAF se aproximan nuevamente, al

enfocar la estrategia de planificación en el mismo nivel de importancia, sin
embargo nuevamente la CICAGP se separa de una visión ortodoxa y propone
una perspectiva sistémica, para proponer la necesaria interrelación entre los
componentes del proceso de calidad.
En los criterios sucesivos, los modelos EFQM y CAF, mantienen su orientación

hacia recursos, procesos, personal, clientes, resultados e impactos, que los
muestra como modelos de calidad tradicionales. (Véase Cuadro 12).
Sin embargo, debido a que el modelo CICAGP propone adoptar una perspectiva
sistémica, conviene detenerse a analizar su estructura para entender la función
que cumplen cada uno de sus componentes.
Visto el modelo de la CICAGP bajo un enfoque sistémico (véase Cuadro 13),

se conforma por cinco subsistemas: El primero se denominaría subsistema
estratégico y estaría basado en tres ejes fundamentales para el funcionamiento
de la organización: liderazgo, dirección estratégica y perspectiva sistémica.
100
El segundo subsistema se refiere a la profesionalización y ahí se incluye

valor público, responsabilidad directiva, desarrollo de capacidades y
profesionalización.
Cuadro 12
MATRIZ COMPARATIVA DE CRITERIOS
NÚM. MODELO EFQM MODELO CAF MODELO CICAGP

1 Liderazgo. Liderazgo. Liderazgo.
2 Gestión del Personal. Gestión de los Recursos Dirección Estratégica.
Humanos.
3 Política y Estrategia. Estrategia y Planificación. Estrategia Anticipativa y
Adaptativa.
4 Recursos. Alianzas y Recursos. Perspectiva Sistémica.
5 Procesos. Gestión de los Procesos y Creación de Valor Público.
del cambio.
6 Satisfacción del Personal. Resultados en las Personas. Responsabilidad Directiva.
7 Satisfacción del Cliente. Resultados Orientados a los Desarrollo de Capacidades
clientes/ciudadanos. y Profesionalización.
8 Impacto Social. Resultados en la Sociedad. Gestión por Procesos.
9 Resultados. Resultados Clave. Gestión por Resultados.
10 Gestión del Conocimiento.
11 Sistemas de Gestión
Estandarizados.
12 Participación, aprendizaje e
Innovación.
13 Proyectos y Equipos de
Mejora Continua.
14 Cartas Compromiso o de
Servicios.
15 Satisfacción Oportuna
y Adecuada de las
Necesidades y Expectativas
Ciudadanas.
El tercer subsistema es el de gestión y comprende la gestión de procesos,

gestión por resultados y gestión del conocimiento. El cuarto subsistema
es el de innovación e incorpora los sistemas de gestión estandarizados,
participación, aprendizaje y mejora continua; y el quinto subsistema se
101
refiere a la participación y comprende las cartas de servicios y la satisfacción

oportuna y adecuada de las necesidades y expectativas ciudadanas.
Cuadro 13
SUBSISTEMAS DEL MODELO DE CALIDAD DE LA CICAGP
La perspectiva sistémica de la CICAGP, permite enfocar la calidad bajo dos

dimensiones, la primera se refiere al cliente, bajo una serie de actividades
orientadas a satisfacer las necesidades del ciudadano. La segunda, se refiere
al aseguramiento del desempeño interior, es decir gestión y verificación de
procesos, instauración de un sistema de dirección por calidad y, control y
manejo del sistema de calidad (Thomas Mosgaller, 2003).
Como se puede apreciar, el enfoque sistémico hace de la calidad un

instrumento de vinculación entre gestión pública y ciudadanía, cuyos alcances
pueden observarse al analizar el contenido de la Carta Iberoamericana, de tal
forma que al impulsarse bajo esta visión la calidad estaría cumpliendo un
importante papel al impactar en el desarrollo institucional y en la percepción
del ciudadano sobre los servicios que recibe.
De esta forma, la calidad está llamada a contribuir a mejorar el desempeño

económico del sector público, reformando la gestión pública, desde adentro
102
de las organizaciones públicas, disponiendo políticas y procesos orientados

a la satisfacción de las expectativas ciudadanas e impactando en general
en una nueva visión de la gestión pública más preocupada por la atención
del ciudadano-cliente, cuyas necesidades se enfocan para lograr servicios
públicos de calidad.
No hay hasta el momento ninguna otra tecnología dentro del sector público,
con tantas potencialidades como la calidad. Si bien ésta surgió para fortalecer
la competitividad de las empresas, diríamos que actualmente se revela como
el factor que habrá de potenciar la competitividad de las organizaciones
públicas, sin perder de vista el sujeto al que se deben que es el ciudadano, el
cual demanda terminar con servicios públicos precarios y una mejor atención
desde la gestión pública.
103
5. MEJORA CONTINUA,
ENFOQUE AL CLIENTE Y
CARTAS DE SERVICIOS
105
5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y CARTAS DE
SERVICIOS
En este capítulo, se revisan algunos de los principales instrumentos utilizados

en el proceso de implantación de la gestión de calidad, con el fin de ilustrar sobre
los principales problemas que se manifiestan en su aplicación y los aspectos a
considerar para su adecuado tratamiento. Debido a que estos instrumentos se
refieren a lo largo del libro, es importante identificar su concepción y utilidad
desde el marco de la gestión pública.
5.1 Aplicación de técnicas de mejora continua
Tal como se ha visto, la calidad impacta diversos niveles de la gestión en las

organizaciones públicas. Un aspecto importante, es la constante preocupación
por la coherencia entre las acciones institucionales para mantener el nivel de
calidad alcanzado, no solo, en la provisión de los servicios, sino también en
los dispositivos y procesos internos para conservarla; así como el compromiso
y actitud de los funcionarios para implementar acciones relacionadas con la
mejora continua.
Al respecto, los especialistas en procesos de mejora continua, dentro de la

gestión pública, señalan que las organizaciones gubernamentales están expe-
rimentando dramáticos cambios, pues muchas están pasando de los métodos
tradicionales de administración a una perspectiva de calidad, en la que el
enfoque se centra en el cliente, y en el enfoque de procesos, impulsados funda-
mentalmente por datos precisos y significativos (Koehler y Pankowski, 1999).
Asimismo, la realización de estas acciones, está demandando la especializa-

ción de los funcionarios de nivel directivo en métodos analíticos y técnicas
cuantitativas para aplicarlos adecuadamente. Al respecto Koehler y Pankowski
(1999) señalan; “Cuando comenzamos a instrumentar equipos de mejora de
procesos en el gobierno, nos dimos cuenta que muchos integrantes de los
equipos tenían habilidades analíticas limitadas. La mejora continua de procesos
requiere recolectar y analizar datos, y los equipos exitosos comprenden cuándo
y cómo usar las herramientas de calidad cuando la ocasión exige su uso”.
Por tanto, la introducción de herramientas y métodos de mejora continua,

en la gestión pública, requiere esfuerzos de formación y capacitación del
107
personal involucrado en los procesos de calidad, a fin de contar con los

medios adecuados, para el análisis, verificación y conservación de los niveles
de calidad institucional; “En una agencia de gobierno, si se descubre que un
proceso está fuera de control, quizás se deba a un cambio en la política, o tal
vez a la contratación de un nuevo proveedor que desconoce las normas de
calidad. Enfrentar la necesidad de cumplir con las expectativas de los clientes
exige que se desarrollen especificaciones (máximas y mínimas), que pueden
ser más restrictivas que los límites de control si se desea un verdadero servicio
de calidad” (Koehler y Pankowski, 1999).
Los autores citados, quienes han desarrollado amplia experiencia en servicios

de consultoría, para la introducción de la calidad en la gestión pública,
recomiendan que la introducción de la mejora continua debe conducirse o
basarse en los siguientes supuestos, los cuales se han podido comprobar a
lo largo de éstas últimas dos décadas justo cuando se impulsaron muchos
programas de calidad en la gestión pública:
a) El trabajo en las organizaciones gubernamentales puede comprenderse

y mejorarse a partir del análisis de procesos. Tanto la reingeniería como
el análisis y mapeo de procesos constituyen alternativas que deberán
difundirse entre el personal involucrado en la implementación de los
sistemas de calidad, al interior de las administraciones públicas;
b) Los procesos gubernamentales suponen actividades que se pueden
mejorar e innovar. Los funcionarios de los gobiernos en diferentes
niveles, se convierten en agentes de innovación y excelencia, para lograr
que la calidad llegue a todas las áreas de la estructura organizativa;
c) La innovación de procesos debe permitir satisfacer o superar las
expectativas de los clientes. En la medida que se ofrecen mejores
servicios a los ciudadanos, la imagen de la gestión pública y la
credibilidad ciudadana aumentan, se produce así una nueva relación
basada en la calidad de la gestión pública;
d) La mejora continua produce resultados duraderos en términos de
innovación, excelencia, eficiencia y efectividad. Puede contribuir a un
círculo virtuoso que ayuda a promover una nueva cultura de servicio
en la gestión pública, a partir del cuidado de los procesos internos y la
satisfacción de las expectativas del cliente;
e) Las personas más próximas al proceso están en una posición óptima
para mejorarlo. El empoderamiento de los niveles operativos es
108
necesario para el conocimiento y el análisis de problemas, como tiempos

de respuesta, cuellos de botella, tiempos muertos, sobrerregulación, así
como para lograr las decisiones y soluciones de calidad oportunas;
f) El mapeo y medición de procesos es esencial para la incorporación de
sistemas de calidad. Se requiere un conocimiento preciso de los flujos
y procedimientos para identificar los puntos y áreas problemáticas.
g) La búsqueda de soluciones a los problemas funciona mejor con
procesos que se especifican en forma gráfica. Cada una de las etapas
de los procesos y procedimientos debe mostrar los pasos que se siguen
y las zonas de riesgo o conflicto, que estarían afectando el nivel de
calidad, y
h) Las decisiones para mejorar los procesos son más efectivas si se basan
en datos. Tiempos, normas, niveles, pasos a seguir y puntos críticos,
son aspectos que se pueden cuantificar para contar con información
específica que ayude a impulsar los procesos de mejora continua con
oportunidad y certidumbre.
En suma, comprender y aplicar las herramientas y métodos de mejora continua,

facilita la resolución de problemas de operación y atención al cliente dentro
de la gestión pública. La mejora continua ofrece instrumentos cualitativos y
cuantitativos para fortalecer la calidad en las organizaciones públicas. Pero
éstas deben ir de la mano de otros dos instrumentos importantes como el
enfoque al cliente y las cartas de servicios.
5.2 El Enfoque de atención al ciudadano-cliente
En lo que se refiere al enfoque al cliente, se debe señalar que en principio

constituye un punto de controversia, por el tratamiento que se da al usuario de
los servicios públicos en un contexto de calidad de la gestión pública, lo que
supone nuevas formas de interacción entre organizaciones y ciudadanos. El
problema semántico que prevalece al emplear la perspectiva del ciudadano-
cliente, es que supone que éste actuaría alejado del interés general, desprovisto
de valores colectivos, que le permitan desarrollar sentimiento de pertenencia
y de participación de la cosa pública; por lo que se desplazaría a la mera
vinculación en el consumo.
De esta forma, la estructura de derechos sobre la cual se basa la prestación de

servicios públicos, queda de lado, abriéndose paso el interés y la satisfacción
109
individual. Es esta la principal problemática del enfoque al cliente, y por

eso se mantiene el debate sobre la conveniencia de aplicarlo plenamente o
limitarse a la simple metáfora.
Para Blanca Olías de Lima el problema del enfoque al cliente, puede plantearse
de la siguiente forma: “La pluralidad de públicos diferenciados demanda una
labor permanente de focalización y ajuste de las políticas que, a su turno,
ahondan la segmentación del tejido social. El concepto de ciudadano, portador
de derechos generales y permanentes, es sustituido por la metáfora del cliente,
con demandas específicas y segmentadas en función de contraprestaciones
particulares de agencias especializadas” (Blanca Olías de Lima, 2001).
La complejidad y diversidad social que están enfrentado los gobiernos y

que demanda en principio el desarrollo de nuevas capacidades, encuentra en
el enfoque de atención al cliente, la posibilidad de diferenciar los tipos de
públicos, las especificidades del tipo de demandas en cuanto los servicios que
utiliza, su ubicación territorial, etc. Para poder ofrecer políticas de calidad
e innovación acordes con la naturaleza de la problemática de ese público
diferenciado.
Para otros autores “El involucramiento en estas distintas formas de inter-

cambio con los clientes no es necesariamente inconsistente con un modelo
de ciudadanía activa” (John Alford, 2002), pues precisamente esta nueva
relación con el ciudadano supone nuevas posibilidades de que asuma el rol de
cliente capaz de decidir racionalmente en términos de calidad y consumo de
productos y servicios, ello significa “construir preferencia”, que dará lugar a
la adquisición de ese producto o servicio, dará curso a la demanda efectiva y
por tanto el rol del ciudadano frente a la gestión pública resultará mucho más
activo y constructivo.
Ahora bien, este planteamiento, aunque impecable desde el punto de vista

teórico, obliga a tener presente que el intercambio entre ciudadanos-clientes e
instituciones y agencias gubernamentales, resulta mucho más complejo que el
intercambio entre cliente (customer) y la empresa privada. En el primer caso,
los ciudadanos reciben a cambio valor público, consumido incluso en forma
colectiva, es decir no se produce un intercambio directo y ello impide que este
público pudiera adquirir el carácter esencial de customer o sujeto activo.
110
Malvicino lo explica de la siguiente forma; “La integración del ciudadano-

cliente no debe limitarse al simple correlato del consumidor que opera en
cualquier mercado genérico. Existen otras instancias que en consonancia con
las distintas vertientes de relación del ciudadano con el Estado, hace que esta
relación sea mucho más compleja y generadora de compromisos recíprocos
más ricos y determinantes” (Guillermo Malvicino, 2001).
Considerando estas limitaciones, se deben contemplar algunos elementos útiles,

para enmarcar las relaciones de intercambio entre las organizaciones guber-
namentales y sus clientes. Sobre todo, porque en la actualidad las organizaciones
que prestan servicios públicos, buscan identificar lo que los ciudadanos esperan
de los servicios que consumen, es decir “las organizaciones pueden encontrar
que es en su propio interés servir a clientes tan bien como les resulte posible”
(John Alford, 2002).
Entre los aspectos que hay que analizar, sobre los diferentes roles que juega
el ciudadano como cliente de los servicios públicos, están las limitaciones
para reconocer o dar un peso específico al valor que reciben en los servicios
que consumen. En muchas ocasiones el ciudadano-cliente está legalmente
obligado a pagar (contribuyente) y las cuotas que paga se determinan en
función de decisiones públicas, donde el valor de los servicios es finalmente
resultado de un proceso político.
En otros casos, los usuarios de servicios públicos tienen en principio una

“preferencia positiva” por esos servicios y las autoridades responsables tratan
de maximizar su clientela, con las limitaciones respectivas. En ese sentido,
los ciudadanos son beneficiarios de ciertos servicios (con base en derechos) y
no existe contraprestación directa a cambio de los beneficios que reciben. En
estos casos no hay maximización sino más bien se racionalizan los beneficios
para no generar mayor demanda.
Por último, está el caso de los ciudadanos que reciben un servicio sujetándose
a obligaciones legales (reglamentados), es decir “clientes” obligados a cumplir
requisitos de agencias reguladoras (medio ambiente, telecomunicaciones,
prisioneros o detenidos); tampoco en este tipo de relación se muestra un tipo
de intercambio similar al modelo de mercado. “En resumen, los miembros
del público atendido por las agencias gubernamentales no exhiben el carácter
esencial de customers” (John Alford, 2002).
111
Aplicar el enfoque al cliente sigue siendo un reto, por ello habrá que tener
presente el marco de esta discusión y sobre todo pensar como concluye
Manuel Villoria (1996), que “Si no se produjera una adecuada adaptación del
concepto al marco de lo público, nos encontraríamos con el reforzamiento
de una peligrosa tendencia para el conjunto del sistema democrático. Esta
tendencia es la de la destrucción del ciudadano como depositario del deber
y el derecho a la participación en las decisiones esenciales de la sociedad en
que vive, y su sustitución por un cliente o consumidor de servicios generados
por el Estado”.
5.3 Receptividad y Cartas de Servicios
Uno de los instrumentos que se han diseñado, entre los países de la OCDE,
para promover la receptividad y la calidad de la gestión pública son las cartas
de servicios. Con éstas se fortalece la calidad considerando, por un lado,
la consulta al ciudadano y respondiendo en la medida de lo posible a sus
necesidades como usuario, y también se fortalece la receptividad asumiendo
el compromiso de que los ciudadanos tengan acceso a la información sobre la
calidad de los servicios y el modo en que funcionan.
Como sostiene Andrés Rodríguez Fernández (2000): “Hasta la fecha este

documento constituye el programa más amplio para asegurar la calidad,
la capacidad de opción por parte del ciudadano, la garantía de una mayor
rentabilidad y la responsabilidad en la administración pública. Todo ello
como es obvio, fundamentado en unos principios de igualdad, imparcialidad,
continuidad, derecho de elección, participación, eficiencia y eficacia”.
Los instrumentos empleados en diferentes países de la OCDE para la

incorporación de la calidad en la gestión pública surgieron como se muestra
en el Cuadro 14.
En efecto, las cartas de servicios son documentos con rango de reglamento que
constituyen el instrumento a través del cual los órganos de la administración
pública informan a los ciudadanos sobre los servicios que tienen bajo su
responsabilidad y los compromisos de calidad en la prestación de los mismos,
así como los derechos de los ciudadanos y usuarios con relación a los diversos
servicios públicos.
112
Cuadro 14
INSTRUMENTOS PARA FORTALECER LA
RECEPTIVIDAD Y CALIDAD
PAÍS INSTRUMENTO AÑO

Reino Unido Carta del Ciudadano. 1991
Bélgica Carta para Usuarios de Servicios Públicos. 1992
Canadá Iniciativa de Normas de Servicios. 1992
España El Observatorio de la Calidad. 1992
Francia Carta de Servicios Públicos. 1992
Portugal La Carta de Calidad en los Servicios Públicos. 1993
En relación a receptividad y calidad, un estudio reciente entre los países de

la Unión Europea, demostró que en todos éstos las cartas de servicios son la
herramienta usual para fortalecer las relaciones entre los ciudadanos y las
organizaciones públicas “sobre la base de un alto estándar de calidad en la
prestación de los servicios públicos” (MAP-IPSG, 2002).
El propósito de las cartas de servicios es expresar en forma clara, sencilla

y comprensible la forma en que se implantará la calidad, sus alcances y
compromisos para facilitar la participación de los ciudadanos. Su estructura
suele ser la siguiente:
1. Identificación y fines del organismo prestador del servicio, a fin de

familiarizar a las instituciones públicas con los ciudadanos;
2. Servicios que se prestan, permitiendo a los ciudadanos identificar los
servicios que utilizan y las instituciones respectivas;
3. Derechos concretos de los ciudadanos y usuarios en relación a los
servicios, como un paso fundamental para ciudadanizar el proceso de
gestión de los servicios;
4. Forma de colaboración o participación de los ciudadanos o usuarios,
en la mejora de los servicios, definiendo claramente el tipo de instancias
de carácter ciudadano para la vigilancia y evaluación de cada servicio;
5. Relación actualizada de las normas que regulan la prestación del
servicio, a fin de difundir el marco normativo entre los usuarios que
podrán verificar el cumplimiento cabal del marco regulatorio;
113
6. Disponibilidad y acceso a los mecanismos de quejas y sugerencias,

señalando los procesos de seguimiento y respuesta por parte de las
instancias involucradas;
7. Niveles de calidad que se ofrecen, aludiendo al tipo de certificación con
que cuentan las instituciones prestadoras del servicio y sus ventajas en
relación a otro tipo de organismos;
8. Plazos previstos para la tramitación de procedimientos y recursos por
parte de los ciudadanos para solicitar respuestas en plazos específicos;
9. Mecanismos de información y comunicación personalizada para
garantizar una atención directa de las inconformidades de los usuarios;
10. Horarios y lugares de atención al público que eviten el efecto “rebote”
y permitan ofrecer una atención eficaz y expedita;
11. Indicaciones que facilitan el acceso al servicio y mejoren la
prestación con la contribución de los usuarios, respetando los tiempos
y especificaciones;
12. Sistemas de aseguramiento de la calidad, de tal forma que ésta no sea
un asunto de moda o coyuntura, sino una política permanente;
13. Indicadores para la evaluación de la calidad, tanto a nivel interno
como en relación a la percepción ciudadana, para garantizar su carácter
público, y
14. Otros datos de interés sobre los servicios prestados, como tiempo
mínimo y máximo de espera, personal de atención al público y su
evaluación periódica, etc.
Es importante destacar que en el caso de México, durante el periodo 2000-

2006, en congruencia con las líneas establecidas por INTRAGOB y con el
propósito de mejorar y agilizar la eficiencia en la prestación de servicios y
realización de trámites ante el gobierno federal, la Secretaría de la Función
Pública se dio a la tarea de buscar un instrumento que permitiera implementar
este tipo de mejoras y mantener servicios y trámites en un nivel óptimo
de operación. Derivado de este análisis a partir del 2003 se diseñaron las
Cartas Compromiso al Ciudadano en los trámites considerados entre los más
problemáticos, dentro de la administración pública federal.
En este sentido la Carta Compromiso al Ciudadano se concibió como “una

herramienta de calidad y participación ciudadana, la cual a través de un
documento público, accesible, sencillo y claro, proporciona a la ciudadanía
toda la información necesaria para realizar un trámite o solicitar un servicio”.
114
Entre sus objetivos esenciales se plantearon:
1. Definir y comunicar claramente los Compromisos de Servicio que

las instituciones públicas se comprometen a cumplir, para que sean
ampliamente conocidos por la ciudadanía;
2. Dotar a la ciudadanía de un instrumento de transparencia que se sume a
los esfuerzos preventivos contra la corrupción, e
3. Incrementar la confianza y credibilidad de la ciudadanía en la
administración pública, gracias a que perciben una mejora continua en
su eficiencia y eficacia.
De esta forma hasta el mes de julio de 2006 se publicaron y difundieron un

total de 85 Cartas Compromiso al Ciudadano en igual número de trámites
o servicios que se brindan por parte de 45 dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal. La relación de las mismas puede observarse
en el Cuadro 15.
La certificación de servicios y la expedición de Cartas Compromiso al

Ciudadano, constituyeron dos instrumentos complementarios orientados a
vincular la calidad en la gestión pública con la percepción y las expectativas
ciudadanas. Uno de los principales problemas de la calidad es que en muchos
casos no se alcanza a percibir en el servicio que reciben los ciudadanos, sin
embargo en este caso se contempló un instrumento que permitiera llevar hasta
ese nivel el impacto de la calidad y la certificación de los servicios públicos.
Como se puede observar mejora continua, enfoque al cliente y cartas de

servicios son tres instrumentos que se han venido aplicando, para lograr la
calidad en los servicios públicos, sin embargo aún presentan dilemas y retos
que habrá que afrontar para seguirlos perfeccionando y en esa medida se
vayan también adaptando a la dinámica propia de las instituciones públicas.
Debido a que en los diferentes temas que se abordan en este libro, hay una
constante referencia en estos tres importantes instrumentos, se ha considerado
necesario analizarlos en un apartado específico, permitiendo así identificar su
concepción y los principales problemas que enfrentan para su aplicación en el
proceso de consolidación de la calidad en la gestión pública.
115
Cuadro 15
CARTAS COMPROMISO AL CIUDADANO POR
DEPENDENCIA Y ENTIDAD 2004-2006
DEPENDENCIA O ENTIDAD 2004 2005 2006
TOTAL DE C C C 85 12 46
9
ASERCA 2 3
BANCOMEX 2
BANOBRAS 1 1
CAPUFE 1
CFE 2 3
CNA 3 2 1
CNSF 2
CNSN 1 1
COFEPRIS 3 4
COFETEL 1 2
COMIMSA 3
CONACULTA 1
CONACYT 1
CONADE 1 2
CONAE 1
CONALITEG 1
CONDUSEF 2
CRE 1 1
DIF 2 3
FIRA 1
FONACOT 1 2
FONATUR 1
FOVISSSTE 1 2
HGMGG 3
IMPI 2
IMSS 4 37
INAPAM 2
INCMNSZ 1
INDAUTOR 1 1
INDESOL 2
INEA 5
ININ 1
ISSSTE 2 3
JFCA 1
LFC 2 2
LICONSA 1 2
116
OPORTUNIDADES 1
PA 1 1
PGR 5
PRESIDENCIA 4
PROFECO 1
PROFEDET 1
RAN 1 2 1
SAE 1
SAGARPA 3 5
SAT 2 7
SCT 2 14
SE 3 6
SECTUR 1 1
SEDESOL
OPCIONES
PRODUCTIVAS 1
SEGOB 5 4
SEMARNAT 6 8
SENASICA 2 3
SENER 1 1 1
SEP 5 3 1
SEPOMEX 1 2
SFP 3
SHCP 1 1
SRAC 1
SRE 4
SSP 1 3
STPS 1 2
TELECOMM 1
UPN 2
Fuente: Guadarrama y Contreras, 2008.
117
6. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MEXICANA
119
6. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MEXICANA
En este capítulo, se presenta un análisis del proceso que ha seguido la

transición hacia la Nueva Gestión Pública en México, así como el proceso de
asimilación de la calidad, en las dependencias y entidades de la administración
pública federal; para ello se analizan las diferentes etapas en el desarrollo de la
administración pública así como las políticas y programas de modernización
y mejora, implementadas entre los años 1995 y 2012.
Se ha sostenido que, el puente entre las organizaciones de la administración

pública y las nuevas tecnologías de operación e innovación, es la Nueva
Gestión Pública. De manera que, lo primero que se debe identificar, en un
capítulo como este, es el grado de incorporación de las líneas de orientación
de la Nueva Gestión Pública en las estructuras organizativas del gobierno
federal mexicano, para posteriormente verificar el nivel de asimilación de la
gestión de calidad, en el proceso de desarrollo de la administración pública
contemporánea.
6.1 Transición política y modernización administrativa
Para proceder al análisis del desarrollo de la administración pública mexicana

contemporánea, se propone dividir su estudio en cuatro grandes etapas,
que comprenden una periodización en décadas y no en sexenios, a pesar de
que evidentemente uno de los problemas esenciales de la modernización
administrativa, es la dinámica y estilo que en el país le imprime el Ejecutivo
Federal en turno (Francisco Moyado Estrada, 2006).
La primera etapa, abarca todo el proceso de reconstrucción política, económica

e institucional del Estado posrevolucionario. En esta etapa, que iría de 1920 a
1960, se diseñan las instituciones de fomento económico, las instituciones de
la banca de desarrollo, de promoción industrial y las grandes instituciones de
seguridad social, que van a configurar un modelo de Estado social, que se irá
fortaleciendo durante la primera mitad del siglo xx.
Sin embargo, en esta misma etapa, el desarrollo de las estructuras económicas

y administrativas, no puede entenderse sin otros cambios fundamentales y
121
fundacionales en el sistema político, como son el establecimiento de la no

reelección, a partir de 1928; la fundación del Partido Nacional Revolucionario
(PNR) en 1929 y la consolidación del presidencialismo como vértice del
andamiaje político-administrativo, a partir de 1934.
La segunda etapa, se enmarca dentro del proceso de reforma administrativa26

y se ubicaría entre 1960 y 1982. Se trata de la última etapa de crecimiento
económico importante, que coincide con la aparición de diversas expresiones
y movimientos sociales, que a su vez habrán de influir en el inicio de reformas
al sistema político, como antecedentes de la transición democrática.
En esta etapa, se producen diversas iniciativas gubernamentales para dar orden

y sistematización al conjunto de dependencias y entidades surgidas en la etapa
de desarrollo conocida como el “milagro mexicano” y donde los esfuerzos
de reforma se concentran en un proceso de ordenamiento y sectorización,
creando instancias de control global y disposiciones jurídicas como la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público; la Ley de Planeación, de la cual deriva el
Sistema Nacional de Planeación Democrática; la Ley Federal de Entidades
Paraestatales, así como otros instrumentos de coordinación, como el Plan
Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y la Ley y el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal.
La tercera etapa, va de 1982 al año 2000 y se podría definir como la era de

redimensionamiento estatal; se inicia con un gran proceso de ajuste financiero
y privatización de entidades públicas, acompañado del retiro del Estado
como empresario, apertura e integración comercial, reestructuración del
gasto público, descentralización de funciones hacia gobiernos estatales y
municipales, y focalización de políticas sociales. Si bien la etapa de refor-
ma administrativa y sectorización, se propuso contar con mecanismos de
orden, control y sistematización de un gran aparato institucional, la etapa de
26
Los programas de reforma administrativa se enfocaron en el desarrollo de las capacidades necesarias
para el desarrollo económico y social y las funciones generales del gobierno. Esta definición se
desprende de los documentos preparados por la ONU, a finales de 1960 y principios de 1970 en
los cuales se establecía: “Las reformas administrativas mayores son definidas como esfuerzos
especialmente diseñados para inducir cambios sustanciales en los sistemas de administración pública
a través de reformas a lo largo del sistema o al menos a través de medidas de mejoramiento de uno o
más de sus elementos clave…” Citado por Peter Spink; “Posibilidades e imperativos políticos: setenta
años de reforma administrativa en América Latina”, en Enrique Cabrero (Compilador). Administración
Pública. Siglo XXI Editores-Escuela de Administración Pública del Distrito Federal, México, 2010.
122
redimensionamiento estatal, constituyó un proceso de alineamiento al llamado

ajuste estructural, que buscaba el adelgazamiento estatal y por tanto el retiro
del Estado de muchas actividades económicas y sociales, que ya no era capaz
de atender con eficacia, ante los problemas financieros que enfrentaba.
Esta etapa, coincide además con una serie de movimientos y cambios, que
reflejan un proceso paulatino de liberalización del sistema político. Es decir,
durante estos años, el sistema político mexicano, fundado en la preeminencia
de la figura presidencial, el control y el corporativismo, por medio del
partido hegemónico (PNR, PRM, PRI); experimenta un acelerado proceso de
transformación, alimentado por la expansión de los partidos de oposición y su
creciente presencia en las diferentes regiones del país a través de gubernaturas
estatales y presidencias municipales; el fin del dominio absoluto por parte del
partido del gobierno, en la Cámara de Diputados y el triunfo de la izquierda,
al frente de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, a partir de 1997.
Pero aun cuando el sistema político experimentó algunos cambios radicales,

éstos se fueron reflejando gradualmente en la administración pública, siempre
sujeta a los determinantes de la cultura política prevaleciente. Por tanto, como
se puede observar, el proceso de transformación de la administración pública
mexicana fue largo y azaroso. Respondió principalmente a la dinámica econó-
mica y sectorial, en función de procesos sexenales. La problemática que
enfrenta se debe a la falta de continuidad, coherencia e integralidad en las
líneas de transformación de la cultura burocrática, que es evidente se debería
transformar para imprimir mayor dinamismo y receptividad, a las estructuras
institucionales del gobierno federal.
Desde esta perspectiva, se planteó que la modernización de la administración

pública27, tendría que responder a la necesidad de contar con una gestión
pública receptiva, de calidad y cercana al ciudadano, acompañada de transfor-
maciones institucionales que permitieran imprimir mayor eficiencia en las
organizaciones públicas, transparencia y nuevos valores entre los funcionarios
públicos, además de promover incentivos para reforzar el sentido de pertenencia
institucional y abatir la corrupción. Se esperaba que esta serie de factores,
facilitarían los cambios sexenales, en un contexto de alternancia política,
27
Es importante destacar el contraste que existe entre los procesos de reforma administrativa y
modernización administrativa. El primero se concentra en el desarrollo de capacidades de control
y sistematización del aparato gubernamental que se desarrolló entre 1960 y 1980, mientras que el
segundo es producto de la restructuración económica del Estado que tuvo lugar a partir de 1982.
123
porque la gestión pública ofrecería estabilidad, certidumbre y continuidad por

primera vez ante un cambio en el partido de gobierno (Francisco Moyado
Estrada, 2006).
Es así como arribamos a la cuarta etapa, todavía en proceso de consolidación,

que en principio ubicaríamos entre 2000 y 2012 y que conjunta el proceso de
transición y alternancia políticas, con la transición desde una administración
pública más de corte burocrático, hacia las líneas de orientación que definen
una Nueva Gestión Pública, centrada en las vertientes de transparencia,
profesionalización, mejora regulatoria y calidad.
En efecto, una de las tareas esenciales de cualquier gobierno de transición,

es impulsar los cambios necesarios en la estructura institucional, para
recuperar la legitimidad y la confianza ciudadana en las instituciones, muchas
veces perdida o deteriorada por los procesos de corrupción, clientelismo,
corporativismo y visión patrimonialista, que obstaculizan todo intento de
democratización. Precisamente la administración pública, entendida como el
marco institucional que permite al gobierno poner en marcha sus políticas
y programas, para responder al contexto político y a las demandas sociales;
constituye el vehículo natural para concretar un proyecto político de Innova-
ción y eliminar inercias y resistencias que obstaculizaron los procesos de
modernización institucional.
En este marco, es necesario subrayar que, dentro de la gestión pública, la

transición democrática ha traído cambios relevantes, que se esperaban desde
hace tiempo y que, una vez que se han empezado a instrumentar, están
delineando un nuevo rostro a las instituciones de la administración pública
mexicana lo cual, a corto plazo, habrá de reflejar un nuevo tipo de relación
con los ciudadanos y una imagen diferente de la propia función pública.
6.2 Vertientes de la Nueva Gestión Pública
En este orden de ideas, durante el periodo que va del año 2000 al 2012, cuatro
vertientes han influido en un cambio de perspectiva en la administración
pública, por lo que sin duda, hemos entrado en un proceso de modernización
que nos coloca en el nivel de los países que han incorporado dentro de sus
agendas de reforma del Estado, programas y procesos de innovación para
configurar una Nueva Gestión Pública, que dé soporte al procesamiento de los
124
asuntos públicos y a la relación con los ciudadanos, en un marco de alternancia

y pluralidad políticas.
i) La primera vertiente tiene que ver con los procesos de transparencia

y acceso a la información gubernamental. La aprobación de la ley
respectiva y su entrada en vigor a partir del año 2003, ha impulsado
una relación de proximidad entre dependencias y entidades guberna-
mentales con los públicos respectivos, un hecho sin precedente en
la administración pública mexicana. La posibilidad de acceder a la
información que se desprende de los asuntos públicos, tiene efectos
directos en la salud democrática al menos en dos sentidos: por un lado
se fortalece la propia condición de ciudadanía, en la medida en que se
materializa el derecho a la información, y por otro, se proyecta una
imagen de mayor confianza sobre las instituciones, en un esquema de
transparencia y rendición de cuentas.
Los procesos de transparencia, dan origen a nuevas formas de interrelación

entre los funcionarios públicos y la sociedad, encontrando en la receptividad
una herramienta estratégica para la accesibilidad de las organizaciones.
Así, se abandona el concepto de “caja negra” con el que tradicionalmente
se ejemplificaba el funcionamiento de la vieja administración pública, para
insertarse en la línea de los llamados modelos de gestión postburocráticos,
ampliamente difundidos en Europa y los países anglosajones, a partir de
los cuales, como ya se ha visto, recientemente el CLAD ha hecho esfuerzos
importantes por lograr su implementación en los países latinoamericanos, por
medio del impulso de la Reforma Gerencial.
ii) La segunda vertiente, también presente en el debate y en la agenda pública

nacional desde hace varios años, se refiere a la profesionalización de los
funcionarios públicos. La referencia al tema ha sido una constante, para
llamar la atención sobre la continuidad de las políticas y programas
públicos, con los cambios en las diferentes esferas de gobierno, mismas
que están obligadas a reinventarse cada 3 o 6 años, según sea el caso,
con la salida de unos servidores públicos y la llegada de otros.
Los cambios que la transición ha permitido en este campo, al aprobarse

la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal (LSPC) en 2003, llaman la atención sobre la necesaria estabilidad
125
y continuidad en la gestión y las políticas públicas, ante cualquier cambio

político, pero también obligan a pensar en la imparcialidad, neutralidad y
calidad que la administración pública y sus funcionarios deben garantizar en
toda sociedad democrática (Francisco Moyado Estrada, 2003).
Esta importante disposición, no puede verse sólo como un mecanismo de

protección de la burocracia. Constituye un paso fundamental, para separar una
parte importante del aparato institucional, de la disputa electoral, que afecta la
eficacia de la operación y en otros tiempos comprometió recursos y apoyos,
afectando la imagen y el mismo patrimonio institucional. En esta perspectiva,
la LSPC constituye entonces un mecanismo de protección institucional de la
lógica de la contienda político-electoral y en ese sentido protege tanto a las
instituciones, como a los sujetos centrales que son los ciudadanos.
Adicionalmente, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Admi-

nistración Pública Federal, está destinada a impactar en el mejoramiento de
la calidad de los servicios que ofrece la gestión pública, al ciudadano, en
la medida en que exige al servidor público probar los méritos profesionales
y la experiencia suficiente para desempeñarse en la función pública. Así, la
gestión pública se ve fortalecida en la medida en que el funcionario se siente
comprometido con las instituciones y no con un partido político en particular.
iii) La tercera vertiente, se relaciona con el proceso de mejora regulatoria, que

tuvo como antecedente los esfuerzos de simplificación administrativa,
impulsados desde mediados de los años ochenta en la administración
pública federal. Este proceso se ha abocado a la reducción de normas y
trámites con el fin de acercar la administración al ciudadano y permitir
una respuesta más ágil de la gestión pública, a partir de un marco
regulatorio sencillo y comprensible.
Como tal, Implica la identificación y análisis del conjunto de normas

emitidas, la eliminación de las que se consideran innecesarias, la modificación
de aquellas que así lo requieran y la eliminación de las que han perdido
funcionalidad. También abarca la identificación y eliminación de trámites sin
sustento normativo y sin ninguna utilidad pública.
En una perspectiva de mejora regulatoria, el proceso se incluyó dentro de

la llamada Agenda del Buen Gobierno en la administración 2000-2006.
126
Posteriormente, en la administración 2006-2012, el tema se incluyó entre

los Diez Puntos para la Transformación de México, que el Presidente de
la República presentó el 2 de septiembre de 2009. De esta forma, bajo la
modalidad de tala regulatoria28, hasta principios de 2012 se habían eliminado
un total de 16, 261 normas y 2,257 trámites y servicios.29
iv) Por último, la cuarta vertiente tiene que ver con la introducción de la
calidad en la gestión pública. Los esfuerzos recientes en este sentido
se han abocado a la puesta en operación de programas institucionales
de modernización y calidad, así como las cartas de servicios, en un
esfuerzo por incorporar la filosofía de atención al cliente y la mejora
continua, por medio de diversas acciones con impactos relevantes al
nivel de la relación con los ciudadanos.
6.3 Gestión de calidad y programas institucionales
El análisis de la incorporación de la calidad en la administración pública

mexicana requiere analizar los programas institucionales que se han
implementado en los últimos tres gobiernos (1995-2012), para identificar sus
componentes y la relación que pudiera establecerse entre estos, en términos
de las soluciones de calidad previstas.
6.3.1 Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000
En México se han realizado, a lo largo de varios años, esfuerzos importantes

para incorporar la calidad en la gestión pública, tanto a partir de documen-
tos normativos, como desde diferentes instancias del gobierno federal,
entidades paraestatales y gobiernos estatales y locales. En el diagnóstico que
se realizó en 1995, para impulsar la modernización de la gestión pública, se
destacaba: “Los antecedentes relativos a la evolución de la administración
pública, denotan empeño y perseverancia para encontrar formas y mecanismos
encaminados a incrementar su eficacia y eficiencia sin dejar de reconocer los
avances logrados, es preciso estar conscientes del reto que significa ofrecer
servicios públicos de calidad a la sociedad” (PROMAP, 1995).
28
Para un análisis más a fondo de la estrategia consultar el documento “Menos reglas, mejores resultados.
Informe”, Secretaría de la Función Pública, agosto de 2010. www.funcionpublica.gob.mx
29
Información consultada el 23 de enero de 2012, en el Contador de Normas Eliminadas Consolidadas
dentro del portal de internet de la Secretaría de la Función Pública http://www.funcionpublica.gob.mx/
index.php/programas/manuales
127
En efecto la filosofía de la calidad, da sus primeros pasos dentro del Sector

Público a partir del Programa General de Simplificación Administrativa
del período 1989-1994. Posteriormente se retomó, en otros importantes
documentos gubernamentales como por ejemplo el Acuerdo Nacional para la
Elevación de la Productividad y la Calidad de 1992, el Programa Nacional de
Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, y el Programa de Moder-
nización de la Administración Pública 1995-2000.
Por tratarse de un documento que por primera vez condensa una serie de
estrategias de innovación, a partir del enfoque del desarrollo administrativo,
vale la pena detenerse en el Programa de Modernización de la Administración
Pública (PROMAP) del periodo 1995-2000. El PROMAP, se instrumentó
para la consolidación de una administración pública accesible, moderna y
eficiente, como demanda prioritaria de la población, y exigencia del proceso
democrático y como factor para el incremento de la productividad global de
la economía. En ese sentido, propuso como objetivos centrales del gobierno
de ese periodo: transformar a la administración pública federal en una
organización eficaz y eficiente y con una arraigada cultura de servicio, para
coadyuvar a satisfacer cabalmente las necesidades de la sociedad, además
de combatir la corrupción y la impunidad, a través del impulso de acciones
preventivas y de promoción.
En atención a estos objetivos, se definieron cuatro subprogramas: Partici-

pación y Atención Ciudadana; Descentralización y/o Desconcentración
Administrativa; Medición y Evaluación de la Gestión Pública; Dignificación,
Profesionalización y Ética del Servidor Público. A partir de estos objetivos y
programas, las dependencias y entidades de la administración pública federal
debían definir anualmente un conjunto de proyectos prioritarios que implicaran
mejoras “apreciables” y que pudieran realizarse en el corto o mediano plazo
en beneficio de la sociedad.
Como parte de las líneas de acción del Subprograma de Participación y

Atención Ciudadana, se propuso que entre 1996 y 1997, las dependencias y
entidades que prestaran servicios directos al público, deberían definir están-
dares de calidad que permitieran a la sociedad expectativas claras sobre la
atención que podrían exigir y contar con referencias objetivas para evaluarlas.
Asimismo, deberían identificar con claridad los servicios y productos básicos,

que cada dependencia o entidad debe proporcionar o proveer a la sociedad y
128
a partir de ellos, analizar la pertinencia de procesos de carácter intermedio,

detectando aquellos que fuesen prescindibles o susceptibles de simplificarse.
Este ejercicio, se concibió como parte de un amplio análisis participativo en
cada organización y para ello se propuso el desarrollo de una cultura de calidad
y mejoramiento continuo, difundida a todos los niveles de la administración
pública federal.
No obstante la claridad de los propósitos del PROMAP, los avances en la

implantación de un sistema de calidad efectivo se limitaron al establecimiento
de 84 Centros de Capacitación en Calidad (CECALES), en igual número de
organismos, que de acuerdo con datos proporcionados por la Secretaría de
la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), durante la admi-
nistración 1994-2000, permitieron capacitar a 350,000 funcionarios.
El PROMAP, contribuyó a sentar las bases de una nueva cultura de calidad

entre los funcionarios públicos, sin embargo en virtud de que el país se
encontraba en la antesala de un gran cambio político, hay que reconocer que
la calidad aún no lograba penetrar ni arraigarse en los diferentes niveles de la
gestión pública.
6.3.2 Agenda del Buen Gobierno y Modelo INTRAGOB 2000-2006
Una vez concluida la administración 1994-2000, y luego de que la alternancia

política se hiciera posible, el tema volvió a llamar la atención desde que
escuchamos a varios miembros del equipo de transición del gobierno de
Vicente Fox (2000-2006), referirse a la necesidad de introducir la filosofía
de la calidad en las instancias del poder público, tanto a nivel federal como
estatal y municipal. Otros hablaron incluso de obtener la certificación ISO
9000 para los servicios que presta el gobierno.
El mismo Presidente, se comprometió desde su campaña a promover una

imagen profesional y eficiente del servicio público, por medio de una carta
dirigida a mandos medios y superiores de la administración pública y, en su
primera gira por Europa; sostuvo en Madrid que una de sus prioridades sería
convertir al gobierno federal en la institución más eficaz iniciando un proceso
de reinvención, reingeniería y calidad total.
Las propuestas, empezaron a tomar forma en uno de los discursos de su

toma de posesión, donde se incluyó, dentro del Código de Ética que presentó
129
a sus colaboradores, un punto referente a la rendición de cuentas que a la

letra decía: “Proveeré la eficacia y calidad en la gestión de la administración
pública, contribuyendo a su mejora continua y a su modernización, teniendo
como principios fundamentales la optimización de sus recursos y la rendición
de cuentas”.
Así, desde el arranque del gobierno se realizaron esfuerzos para lograr la

consolidación de una administración pública basada en la innovación y la
calidad, así como en el rediseño y la modernización de las instituciones del
sector público. En congruencia con este propósito, se fue integrando la Agenda
del Buen Gobierno, basada en seis estrategias para: “La construcción de un
gobierno más cercano a la gente, con altos estándares de calidad en los servicios
que ofrece a la ciudadanía y, en suma, el establecimiento de un gobierno de
clase mundial” (Ramón Muñoz Gutiérrez, 2003).
Esas estrategias fueron las siguientes:
1. Gobierno que cueste menos, para reducir el gasto que no agrega valor
y ofrecer mayores beneficios a la sociedad. La estrategia proponía un
presupuesto de egresos de la federación que tomara en consideración
las metas y prioridades nacionales, así como un gobierno competitivo y
austero que incorpore las mejores prácticas nacionales e internacionales,
basado en estándares de gasto y operación;
2. Gobierno de calidad, para satisfacer o superar las expectativas de los
ciudadanos en los servicios que se les brindan. La falta de un sistema
de gestión de calidad certificado impide la asignación adecuada de
recursos técnicos y económicos en los procesos y servicios sustantivos;
3. Gobierno profesional, para atraer, retener y motivar a las mejores
mujeres y a los mejores hombres en el servicio público, garantizando
que la administración pública transite sexenalmente con el mínimo
trastorno y la máxima eficacia, y asegurando que siendo políticamente
neutra, se convierta en un factor estratégico de la competitividad del
país;
4. Gobierno digital, posibilitando que desde la comodidad de su casa u
oficina, los ciudadanos obtengan información del gobierno y tengan
acceso a los servicios que éste ofrece. Crear confianza entre el gobierno
y los ciudadanos es fundamental para la gobernabilidad eficaz. Las
tecnologías de información y comunicación ayudan a crear confianza
porque integran al ciudadano al proceso de gestión pública y contribuyen
directamente a crear un gobierno honesto y transparente;
130
5. Gobierno con mejora regulatoria, garantizar que la ciudadanía y los

servidores públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad y rapidez.
El marco normativo actual responde a una arraigada cultura de control
enfocada hacia la contención del gasto público y la centralización de
trámites de autorización, y
6. Gobierno honesto y transparente, para recuperar la confianza de la
sociedad en su gobierno. La sociedad en general tiene una percepción
negativa y adversa del quehacer gubernamental debido a los problemas
de corrupción opacidad y discrecionalidad y a la deficiente cultura de
rendición de cuentas en el sector público.
No hay duda que, sobre las bases que se habían logrado establecer por medio
del PROMAP, la segunda línea de acción de la Agenda del Buen Gobierno,
referente a la calidad en la gestión pública, pudo implementarse sin obstáculos
relevantes entre las dependencias y entidades de la administración pública
federal. El Modelo INTRAGOB, que se diseñó para enmarcar la política de
calidad, avanzó rápidamente y podríamos decir que hasta fue bien recibido
por los funcionarios del nuevo gobierno.
Precisamente, en el caso de la certificación de servicios en la gestión pública

mexicana, la política global que se impulsó en el periodo 2000-2006, se
hizo desde la propia Presidencia de la República, a través de la Oficina de
Innovación Gubernamental, creada desde principios del gobierno y la cual
era dirigida por el principal asesor presidencial. Evidentemente, desde esa
posición, se facilitó la implementación, la difusión y el control de todo el
proceso de certificación del Modelo INTRAGOB.
Un aspecto a resaltar, es que al someter los servicios públicos a un proceso

de certificación se da un paso importante para dinamizar el trabajo en las
administraciones públicas ya que, como hemos visto, la certificación es
también resultado del camino que se define al incorporar la gestión de calidad
al sector público y va seguida del cumplimiento de los requerimientos de la
norma, así como de la obtención del reconocimiento de un sistema, proceso
o producto, bajo estándares de calidad internacional, que se promueven
vía la aplicación de las normas ISO 9000. “La adopción de Sistemas de
Gestión de Calidad basados en la certificación ISO 9000 compromete a las
organizaciones públicas a una mejora continua que eventualmente puede
resultar en la adopción de sistemas de calidad total (TQM por sus siglas en
inglés), lo cual implica una visión integral de la calidad” (Gloria Guadarrama
y Leticia Contreras, 2008).
131
Lo anterior, tiene relación directa con el planteamiento que se ha hecho, en

el sentido de que las iniciativas instrumentadas, en diferentes etapas, para
implantar la calidad (como el PROMAP), han contribuido a desarrollar
capacidades institucionales, que a su vez han facilitado nuevos ejercicios
para profundizar sus alcances (INTRAGOB). De igual manera, estos avances
contribuyen a ampliar el alcance de nuevos procesos de modernización e
innovación que se van ejecutando (el PMG en este caso).
El Modelo INTRAGOB (véase Cuadro 16), se orientaría a promover la

calidad de los productos y servicios, con alto impacto en la ciudadanía,
consolidar una cultura de calidad en el servicio público, así como unificar una
visión de mejora continua, innovación y competitividad, en las dependencias
y entidades de gobierno (Ramón Muñoz Gutiérrez, 2004).
Cuadro 16
Fuente: Ramón Muñoz Gutiérrez. Innovación. Fondo de Cultura Económica, México, 2004.
132
A partir de los antecedentes expuestos, los propósitos del modelo INTRAGOB,

se plantearon en dos vertientes:
a) Por un lado, implantar, desarrollar, mantener y mejorar en todas sus

dependencias y entidades, un modelo de calidad total que permitiera
transformar la administración pública, para proyectar un gobierno de
clase mundial, con una imagen confiable, innovadora y con una sólida
cultura de calidad, y
b) Por otro, remplazar los esquemas tradicionales de la gestión pública
aplicando los más avanzados sistemas administrativos y tecnológicos,
evaluando su gestión con estándares de excelencia; promover la dig-
nificación y eficacia de la función pública y rediseñar sus procesos y
servicios, con un enfoque central del quehacer gubernamental y de
cumplimiento de las expectativas y necesidades de los ciudadanos y la
sociedad.
Bajo estas dos vertientes, la política de calidad se orientó hacia los niveles
interno, de servicio y de interrelación social, a fin de colocar a la calidad en el
centro de la política de innovación gubernamental.
A nivel interno, promoviendo un gobierno eficiente y efectivo con un modelo

de calidad que en el año 2006 tuviera la capacidad de evidenciar 550 puntos
evaluados a través de los esquemas de dirección por calidad. Un gobierno
confiable en sus políticas, procesos y servicios, a través de alcanzar en el año
2006 la certificación de los sistemas de gestión de la calidad, de todas sus
unidades administrativas con capacidad de autogestión.
En el nivel de servicio, buscaba arraigar un alto espíritu de compromiso y

servicio, actitud de mejora continua, trabajo en equipo, adopción de esquemas
que faculten la participación de los servidores públicos, la transparencia en el
manejo de los recursos públicos, la toma de decisiones basadas en hechos y
datos y aumentar la calidad de vida de los servidores públicos, a través de la
aplicación de los principios de calidad en la actividad cotidiana.
En el nivel de la interrelación social, se trataba de implementar acciones que

permitan una sana convivencia de la sociedad y una mejor calidad de vida de
los ciudadanos. Proporcionar productos, servicios e información con valor
agregado; a través de identificar claramente las expectativas de los ciudadanos
133
y establecer estándares internacionales en los servicios que se proporcionan.

Identificar, conocer y difundir públicamente la percepción del grado de
satisfacción de los usuarios, clientes y sociedad.
Los principios y valores sobre los que se sustentó el modelo fueron los
siguientes (Ramón Muñoz Gutiérrez, 2004):
1. Satisfacción del cliente, entendida como la efectividad de los sistemas de las

instituciones para conocer profundamente las necesidades de sus clien-
tes externos e internos; satisfacer dichas necesidades y expectativas e
incorporar los ciclos de mejora de los procesos internos, a los procesos,
productos y servicios asociados, a través de la identificación de las
necesidades de los ciudadanos y clientes, y las acciones sistemáticas de
medición de la calidad del servicio;
2. Calidad en el servicio, considerando que la administración pública
federal está comprometida a dignificar la función del servidor público,
atendiendo consistentemente las expectativas y requerimientos de
la sociedad, con un claro entendimiento de los objetivos y metas de
calidad, acción en la que todos los servidores públicos desarrollan sus
funciones con responsabilidad y manifiesta actitud de servicio;
3. Comunicación organizacional, a través de una comunicación clara,
efectiva y abierta, se desarrolla en la administración pública la sinergia
y la difusión de directrices y logros, lo cual permite un adecuado
facultamiento de los mandos medios, una mayor identificación de
los empleados con la dependencia y una visión compartida en el
establecimiento y cumplimiento de metas;
4. Respeto al entorno, línea que busca que todas las actividades de
la administración pública federal, deban realizarse conservando y
mejorando el medio ambiente; respetando la cultura de las comunidades
en donde se localizan las instalaciones del gobierno federal, en armonía
con la sociedad para fortalecer el desarrollo sustentable, y
5. Mejora continua, para que todos los servidores públicos aporten sus
conocimientos, habilidades y experiencia en los procesos, a través de
propuestas de innovación para mejorar la efectividad de la cadena de
valor, los productos y/o servicios, y que conozcan e identifiquen el
papel que desempeñan en el proceso productivo de la dependencia, por
lo que deben definirse claramente en cada área los procesos de mayor
impacto hacia los ciudadanos, clientes o sociedad.
134
Cuadro 17
CICLO DE DISEÑO, INNOVACIÓN Y MEJORA DE LOS SISTEMAS
APLICADOS AL MODELO DE CALIDAD INTRAGOB
Fuente: Ramón Muñoz Gutiérrez. Innovación. Fondo de Cultura Económica, México, 2004.
El modelo INTRAGOB (véase Cuadro 17), se aplicó en todas las dependencias

de la administración pública federal (18 secretarías de Estado, la Procuraduría
135
General de la República y la Oficina de la Presidencia). Asimismo, se aplicó

en gran parte de las entidades paraestatales, entre las cuales se encuentran las
más representativas en cuanto a servicios para la ciudadanía como la Comisión
Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos y los organismos encargados de
la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.
En términos cuantitativos, bajo el modelo INTRAGOB, entre 2001 y 2006,

se logró la certificación, bajo la norma ISO 9000, de 1,722 centros de trabajo
y 1,871 procesos por parte de diversas dependencias y entidades de la
administración pública federal. La relación específica puede observarse en el
Cuadro 18.
Cuadro 18
CENTROS DE TRABAJO CERTIFICADOS
EN ISO 9000 APF 2001-2006
ÁREAS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL

SEGOB 1 2 2 7 12
SER 44 1 45
SEDENA 3 3
SEMAR 2 5 7
SSP 3 5 12 20
SHCP 1 1
SEDESOL 3 9 4 8 24
SEMARNAT 1 4 5 10
SENER 14 -4 1 11
ECONOMÍA 74 1 75
SAGARPA 4 17 8 29
SCT 45 2 47
SFP 5 6 11
SEP 4 10 106 119 239
SALUD 2 6 1 9
STYPS 2 10 12
SRA 4 20 -18 6
SECTUR 2 2
PGR 2 22 35 59
PRESIDENCIA 1 26 -25 2
136
BANCOMEXT 2 17 -1 18
BANOBRAS 5 2 19 26
CFE 258 40 150 5 453
CNA 7 8 15 30
CAPUFE 5 5
CONACULTA 1 1
CONADE 1 1
CONACYT 5 5
CONAMED 1 1
FIFONAFE 9 9
INEGI 9 18 14 41
INFONAVIT 4 8 44 30 86
INMUJERES 1 1
IMP 1 1 2 4
IMSS 1 108 109
IEE 1 1
IPAB 1 1
ISSSTE 1 48 -29 36 56
LICONSA 4 4
LOTENAL 1 1
LFC 1 4 5 10
NAFIN 3 3 26 32
PA 7 7
PEMEX 83 75 158
PROFECO 10 3 -12 1
SAT 1 2 3
RAN 11 23 34
TOTAL 278 212 642 307 239 44 1722
Fuente: Oficina de Innovación de la Presidencia.
6.3.3 Programa de Mejora de la Gestión 2008-2012
Presentado en el mes de septiembre de 2008, el Programa Especial de

Mejora de la Gestión de la Administración Pública Federal, se diseñó para
la modernización y eficacia de las instancias administrativas del gobierno
federal, para lo cual integró diferentes herramientas para evaluar y medir el
137
desempeño y calidad de los servicios y programas del gobierno, reducir la

complejidad de los trámites burocráticos y lograr que los recursos públicos se
usen de forma eficaz (véase Cuadro 19).
En el diagnóstico del programa se refiere que durante 2007, la Secretaría

de la Función Pública habría realizado 3 consultas ciudadanas en 14 temas
relacionados con la gestión pública, a saber: función del gobierno, competi-
tividad, sistema de evaluación del desempeño, marco normativo, mejora de
procesos y trámites, recursos humanos, uso de tecnologías de información y
comunicación, coordinación intra e interinstitucional, sistema de incentivos,
comunicación, participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas e
información del gobierno.
La problemática identificada mediante estas consultas se resume en los

siguientes puntos:
1. La complejidad de la gestión pública, el exceso de controles y una

regulación obsoleta y en muchos casos autoimpuesta;
2. La duplicidad de actividades y funciones entre dependencias y entidades
de la APF, aunada a la existencia de estructuras administrativas inadecua-
das y poco flexibles afecta el desempeño de las propias instituciones;
3. Dispersión o ineficiencia de las áreas administrativas que intervienen
en los procesos;
4. Falta de involucramiento de los ciudadanos en la formulación, diseño,
implementación y evaluación de las políticas y proyectos del gobierno;
5. La insuficiencia de información sobre el desempeño del gobierno
federal, y
6. La normatividad excesiva y los altos costos de transacción para los
particulares.
Aunque no se presentó como un programa orientado a la gestión de calidad,

desde el inicio se concibió como una guía para mejorar la función del
gobierno de cara a la sociedad y como un instrumento para estandarizar los
procesos al interior del gobierno, garantizar el uso eficiente de los recursos y
dar dirección y sentido a los esfuerzos que realiza el gobierno en materia de
mejoramiento de su operación cotidiana.
La mejora de la gestión se definió como: crear nuevas capacidades institu-

cionales y ampliar las existentes, para mejorar la calidad de la acción pública
138
y para rendir cuentas sobre la administración de los recursos públicos a una

sociedad cada más demandante y participativa. Asimismo, la política de
mejora de la gestión se concibió como: una estrategia de continuidad de la
política pública de modernización administrativa que se habría impulsado
desde la administración 1994-2000, con el Programa de Modernización de la
Administración Pública (PROMAP), y que se había prolongado con la estra-
tegia de Agenda del Buen Gobierno del periodo 2000-2006.30
El Programa de Mejora de la Gestión, identificó así cuatro grandes retos

que tradujo en: i) Reducir la desigualdad en el grado de desarrollo de las
organizaciones públicas, mediante la mejora de áreas gerenciales comunes,
gracias a la estandarización de mejores prácticas; ii) Facilitar la mejora de
la gestión de las instituciones, mediante reformas al marco regulatorio de
aplicación obligatoria a toda la Administración Pública Federal; iii) Per-
mitir una toma de decisiones presupuestales informada, considerando los
resultados de su gestión, y iv) Mejorar la rendición de cuentas mediante la
generación y difusión de información sobre el desempeño institucional y el de
la Administración Pública en su conjunto.
A partir de lo anterior se definieron los siguientes cinco ejes de actuación:
1. Orientación a resultados: Se centra en los resultados intermedios y

finales alcanzados por encima de las actividades realizadas, a fin de
evitar que el Programa se convierta en un sistema de requerimientos
rígidos que no agregan valor;
2. Flexibilidad: Reconoce la existencia de diferentes grados de desarrollo
de las dependencias y entidades, por lo cual los compromisos y grados
de avance de las instituciones en las acciones serán definidos en función
de cada realidad institucional;
3. Innovación y experiencia: Reconoce la experiencia institucional
y la creatividad de los servidores públicos de la APF, para diseñar e
implementar las acciones necesarias en sus instituciones;
4. Sinergia: Coordina esfuerzos, personas, recursos, normas, procesos y
tecnologías como parte de un mismo círculo de mejora de la gestión,
30
El análisis realizado, permite identificar una línea de continuidad, entre los programas de modernización,
innovación y mejora, respecto a las soluciones de calidad que se incorporaron, como parte de las
estrategias para la transformación de la administración pública federal en el periodo 1995-2012. Ello
puede corroborarse, además, en el Programa de Mejora de la Gestión, el cual se presenta como una
estrategia de continuidad de la política pública de modernización administrativa iniciada en 1995 con
el PROMAP.
139
y como piezas de un sistema plenamente interconectado de actores y

estrategias con objetivos comunes, y
5. Participación ciudadana: Considera la captación e integración de las ne-
cesidades y opiniones ciudadanas, para orientar la mejora de las insti-
tuciones y los procesos que las sustentan satisfaciendo con ello sus
expectativas.
Cuadro 19
ESTRUCTURA GENERAL DEL PMG
OBJETIVOS ESTRATEGIAS LÍNEAS DE ACCIÓN

Mejorar la realización de 1.1.1 Simplificar o eliminar trámites que no ge-
1.1.
trámites y la prestación de ser- neren valor para los ciudadanos ni para la
vicios en la APF, facilitando a administración pública.
la ciudadanía el acceso a éstos 1.1.2. Mejorar los trámites y servicios mediante la
en cualquier lugar y modalidad reducción de cargas administrativas (requi-
en que los soliciten de manera sitos, esfuerzos humanos y tiempos de tran-
oportuna y con calidad. sacción) y el establecimiento de estándares
de servicio.
1.13. Establecer espacios funcionales, cómodos y
1. M a x i m i z a r accesibles a toda la población, para la aten-
la calidad de ción de trámites y la prestación de servicios
los bienes y integrales que proporcionen una o más ins-
servicios que tituciones o que involucren a otros órdenes
presta la Ad- de gobierno.
ministración 1.1.4. Incorporar la opinión de los usuarios en la
Pública Fe- mejora de la calidad de trámites y servicios.
deral.
1.2. Mejorar la entrega de servi- 1.2.1. Incrementar la interoperabilidad y el inter-
cios públicos mediante el uso cambio de información de las instituciones
y aprovechamiento de las tec- de la APF, mediante la sistematización y la
nologías de la información y la automatización de sus procesos.
comunicación (TIC). 1.2.2. Impulsar el desarrollo del gobierno digital
con los gobiernos estatales, municipales, la
industria, la academia y la sociedad en gene-
ral para optimizar la entrega de servicios
públicos.
2.1. Planificar la gestión institu- 2.1.1. Incrementar el ejercicio oportuno del gas-
cional con enfoque a resultados, to en la APF mediante la incorporación
para facilitar la generación de de modelos y directrices de planeación y
valor a la sociedad y disminuir gestión de recursos públicos.
la orientación al cumplimiento. 2.1.2. Planificar de manera coordinada las políti-
cas, los objetivos y los procesos de las ins-
tituciones, vinculando la utilización de los
recursos tecnológicos, humanos financieros
y materiales de la institución, para alcanzar
los objetivos de manera eficiente.
140
2.1.3. Determinar el logro de los objetivos institu-

cionales, en términos de calidad y oportuni-
dad, así como su impacto en las prioridades
nacionales.
2.1.4. Elaborar sistemas de información sobre
gestión institucional, de acuerdo con los cri-
terios y directrices que se emitan, que per-
mitan conocer la eficiencia de la institución,
para identificar las áreas de oportunidad de
mejora del desempeño, así como el de-
sarrollo de la gestión institucional.
2.2. Fortalecer el desarrollo de los 2.2.1. Implementar políticas, modelos y prácticas
recursos humanos en la APF exitosas de gestión de recursos humanos en
para facilitar el logro de los ob- las instituciones.
jetivos institucionales. 2.2.2. Vincular la evaluación del desempeño de los
servidores públicos con la del desempeño
institucional.
2.3. Simplificar la regulación que 2.3.1. Mejorar el marco normativo de las insti-
rige a las instituciones y su in- tuciones a través del proceso de calidad
teracción con la sociedad. regulatoria para lograr mayor agilidad, cer-
tidumbre y menores costos de operación
para la institución y los particulares.
2.4. Mejorar y simplificar los pro- 2.4.1. Simplificar y estandarizar los principales
cesos administrativos y sus- procesos relacionados, entre otros, con la
tantivos de la institución para ejecución de proyectos de infraestructura,
2. Incrementar incrementar su eficiencia y las contrataciones públicas y, las autori-
la efectividad orientar la operación al logro zaciones para ejecutar programas y proyec-
de las insti- de la misión y objetivos estra- tos de inversión.
tuciones. tégicos. 2.4.2. Incrementar la efectividad de las institu-
ciones clave para el logro de los objetivos
del PND, por medio de la automatización y
definición de estándares en sus procesos, la
racionalización de estructuras, el aumento de
la eficiencia y la simplificación y mejora de
sus trámites y servicios.
2.4.3. Eliminar la duplicidad de procesos de las
instituciones, así como aquellos que no con-
tribuyen al cumplimiento de la misión y ob-
jetivos estratégicos de las mismas.
2.4.4. Interconectar los procesos y procedimientos
administrativos relacionados con los trámi-
tes en que participen diversas instituciones
2.4.5. Aprovechar y optimizar el uso de los recur-
sos de TIC para elevar la eficiencia del go-
bierno.
2.4.6. Establecer políticas para la administración y
operación de tecnologías de la información y
la comunicación en la Administración Públi-
ca Federal.
2.5. Mejorar las políticas, normas 2.5.1. Mejorar la coordinación entre emisores de
y disposiciones de carácter ge- normatividad en temas comunes a fin de evi-
neral que emiten las instancias tar la sobrerregulación y la duplicidad de
globalizadoras o instituciones obligaciones para las instituciones.
coordinadoras de sector.
141
2.5.2. Simplificar, integrar o eliminar requerimien-

tos de información de las instancias globali-
zadoras o de las instituciones coordinadoras
de sector a las instituciones de la APF.
3.1. Ejercer los recursos públicos 3.1.1. Mejorar la contratación de bienes y servicios,
con eficiencia, para reducir apoyando los objetivos institucionales; re-
sustancialmente los gastos de duciendo costos de transacción para las
operación y que los recursos instituciones bajo criterios de eficiencia,
se utilicen para mejorar en simplificación, transparencia y flexibilidad.
el quehacer sustantivo de las 3.1.2. Racionalizar el gasto destinado a las activi-
instituciones. dades administrativas y de apoyo a través de
modelos de eficiencia y calidad.
3.1.3. Incrementar la proporción en el uso de recur-
3.Minimizar sos financieros dirigidos a las áreas sustanti-
los costos de vas, con respecto a aquellos que se destinan
operación y a las áreas de apoyo administrativo.
administra- 3.2. Optimizar el uso y preservación 3.2.1. Mejorar el aprovechamiento de los bienes
ción de las de los bienes nacionales. inmuebles de propiedad federal o de las enti-
dependencias dades paraestatales.
y entidades. 3.3. Incrementar la eficiencia de las 3.3.1. Transformar las estructuras orgánicas y ocu-
estructuras orgánicas y ocupa- pacionales de las instituciones de la APF
cionales de las dependencias para adecuarlas a sus funciones y procesos
y entidades de la APF, redi- y orientarlas hacia el logro de resultados y
mensionándolas y adecuándo- objetivos.
las para el cumplimiento de sus 3.3.2. Aumentar la proporción de servidores públi-
funciones. cos con funciones sustantivas respecto a los
que realizan funciones de apoyo, sin incre-
mentar el presupuesto destinado a servicios
personales.
Para su implantación, el Programa de Mejora de la Gestión se dividió en dos

módulos, normativo e institucional, a su vez el módulo institucional se divide
en componente estándar y componente específico.
El módulo normativo, se refiere a la mejora de políticas y normas de aplicación

general para toda la administración pública federal, en áreas como recursos
humanos, contrataciones públicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad
gubernamental, ejercicio presupuestal. Dentro de este módulo, se pretendía
que las instancias responsables de emitir la normatividad de alcance global,
faciliten la gestión de las instituciones evitando la duplicidad, contradicción y
sobrerregulación en la expedición y modificación de normas; la coordinación
efectiva entre las instancias emisoras de normas y los aspectos que las
dependencias y entidades consideren necesarios para el cumplimiento de la
normatividad.
El módulo institucional, se refiere a la mejora de la gestión de las dependencias

y entidades en cuanto a sus procesos sustantivos y de apoyo, se basa en la
142
ejecución de acciones para mejorar su desempeño y se subdivide en los

siguientes dos componentes:
a) Componente estándar, orientado a la mejora de las áreas gerenciales

que son comunes a todas las instituciones. Cada una de estas áreas se
desagrega en temas específicos definidos con base en las prioridades
que, en materia de mejora y modernización de la gestión pública
y austeridad, se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo, tales
como mejora de la regulación y los procesos, uso de tecnologías de
información y comunicaciones, entrega de bienes y servicios de calidad,
contrataciones públicas, racionalización de estructuras, eficiencia en la
operación y gasto de las instituciones, y
b) Componente específico, es un medio para orientar los esfuerzos de las
instancias evaluadoras a la mejora de la gestión en las instituciones de
la APF, al permitir que, de manera flexible, los resultados de las eva-
luaciones de programas e instituciones se traduzcan en acciones para
mejorar su desempeño.
6.4 Perspectivas
En conclusión, el avance de la administración pública mexicana hacia una

gestión pública de calidad, puede analizarse a través de las políticas públicas
de modernización, innovación y mejora de la gestión, que se implementaron
entre 1995 y 2012. La incorporación de la gestión de calidad, avanza de forma
paralela a la consolidación de las líneas de orientación de la nueva gestión
pública, a las que también se insertan las estructuras gubernamentales en el
mismo periodo.
No obstante las diferencias políticas de los gobiernos de este periodo, se

puede establecer una línea de continuidad entre el PROMAP (1995 y 2000),
el Modelo INTRAGOB (2000-2006) y el PMG (2008-2012), principalmente
en la focalización de los problemas que enfrentan la administración pública
y las soluciones de calidad que se incorporan como son: la certificación de
servicios, procesos, la mejora continua y la atención de las expectativas del
ciudadano, que son las bases de una cultura de calidad entre los diferentes
niveles de la gestión pública (véase Cuadro 20).
143
Cuadro 20
POLÍTICAS DE CALIDAD EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 1995-2012
PROGRAMA OBJETIVO INSTRUMENTOS

Transformar a la administración − Participación y Atención Ciudadana.
pública federal en una organización − Descentralización y/o Desconcen-
eficaz y eficiente y con una arraigada tración Administrativa.
cultura de servicio, para coadyuvar − Medición y Evaluación de la Gestión
PROMAP
a satisfacer cabalmente las necesi- Pública.
1995-2000
dades de la sociedad, además de − Dignificación, Profesionalización y
combatir la corrupción y la impuni- Ética del Servidor Público.
dad, a través del impulso de acciones
preventivas y de promoción.
Promover la calidad de los produc- − Satisfacción del cliente.
tos y servicios, con alto impacto en − Calidad en el servicio.
la ciudadanía, consolidar una cultura − Comunicación organizacional.
INTRAGOB de calidad en el servicio público, así − Respeto al entorno.
2000-2006 como unificar una visión de mejora − Mejora continua.
continua, innovación y competitivi-
dad, en las dependencias y entidades
de gobierno.
Mejorar la función del gobierno de − Orientación a resultados.
cara a la sociedad y estandarizar los − Flexibilidad.
procesos al interior del gobierno, − Innovación.
PMG garantizar el uso eficiente de los re- − Sinergia.
2008-2012 cursos y dar dirección y sentido a los − Participación Ciudadana.
esfuerzos que realiza el gobierno en
materia de mejoramiento de su ope-
ración cotidiana.
En este sentido, es evidente que desde el 2013, debería considerarse un

relanzamiento de la política de calidad, a partir de las capacidades institucionales
desarrolladas. Ese relanzamiento, puede hacerse en la actualidad desde algún
organismo de alcance global, con objeto de implementarla en una perspectiva
transversal, entre las dependencias y entidades de la administración pública
federal, en congruencia con la necesidad de lograr la consolidación de un
gobierno cercano y moderno, es decir un gobierno de calidad.
El propósito es preservar e impulsar esas capacidades institucionales,

vinculadas a la calidad y que los recursos aplicados se aprovechen, evitando
el problema crónico de nuestra administración pública, que es la falta de
144
continuidad de aquellas iniciativas que ofrecen resultados en una etapa y que

posteriormente se rechazan en otra, sin analizar su verdadera contribución a la
modernización y a la renovación de la cultura político-administrativa y sobre
todo los impactos y beneficios logrados en relación a la sociedad.
145
CONCLUSIONES
147
CONCLUSIONES
Las transformaciones globales, que se han generado en el plano económico y

social, han obligado a los diferentes países a impulsar una serie de cambios
institucionales, para mejorar el desempeño económico y administrativo de los
gobiernos, a partir del cambio en la cultura burocrática y la incorporación de
nuevas herramientas de gestión, con énfasis en los resultados y en la calidad
de los servicios que se brindan a la ciudadanía.
A los países altamente desarrollados, y también a los llamados emergentes, les

ha llevado por lo menos un par de décadas, introducir este tipo de cambios, lo
cual no ha sido una tarea fácil, pues les ha significado transformar a fondo el
marco institucional económico y adaptarlo a la serie de cambios en el sector
público, para responder fundamentalmente a las exigencias del entorno social,
cada vez más diverso y desigual, pero altamente demandante.
La celeridad con que cada país ha avanzado en la realización de estos cambios,

se halla estrechamente ligada con el rol que han jugado el Estado y el gobierno
en los procesos de desarrollo. La experiencia, luego de las últimas décadas de
apertura y globalización, muestra que en ambos polos, fue necesario aplicar
un amplio proceso de reformas económicas e institucionales que tomaron su
tiempo de maduración.
En el caso de los países de América Latina, después de la etapa de reformas

económicas, que permitieron redimensionar las funciones del Estado y abrir
los mercados; el siguiente paso consistió en impulsar una reforma de carácter
gerencial para hacer más eficiente el funcionamiento de las instituciones
públicas. Fue así como se difundió la Nueva Gestión Pública, incorporando
nuevas tecnologías y valores para mejorar el desempeño del sector público.
La reforma gerencial, comprendió iniciativas de profesionalización de los

servidores públicos; procesos de descentralización de funciones desde los
gobiernos centrales hacia gobiernos regionales y locales; simplificación y
mejora del marco regulatorio público; incorporación de la transparencia ins-
titucional y fortalecimiento de los sistemas de rendición de cuentas.
Junto a este tipo de iniciativas, orientadas a ordenar el funcionamiento del

sector público, se impulsaron otros procesos para mejorar la gestión pública
149
a través de diversos instrumentos en favor de la sociedad. Uno de éstos fue la

calidad, pues en tanto instrumento para fortalecer la eficiencia de los procesos
internos y la prestación de los servicios públicos; permitió a los gobiernos y
las administraciones públicas, hacer frente a las presiones para mejorar sus
rendimientos, en un contexto de reducción continua de recursos.
Al introducir la calidad como principio de gestión, se hizo necesario capacitar

y especializar a los funcionarios públicos sobre nuevos enfoques del
funcionamiento del sector público, lo cual trajo consigo una transformación de
la perspectiva burocrática, que dio paso a la visión gerencial, a la preocupación
por los resultados y a la necesidad de certificar las áreas de trabajo y los
servicios públicos, para responder mejor a las expectativas de la ciudadanía.
De esta forma, la calidad se fue consolidando como principio básico en la

prestación de los servicios públicos durante las dos últimas décadas. En ese
tiempo mostró tres diferentes fases en su proceso de asimilación dentro de la
gestión pública, mismas que se han combinado con las transformaciones que
en su conjunto han experimentado el Estado y el gobierno, como producto del
avance del proceso de globalización y las reformas económicas, institucionales
y gerenciales que se impulsaron en este mismo periodo.
La primera fase, refleja un esfuerzo por incorporar la calidad a partir de

la imitación de la experiencia en la empresa privada. La segunda etapa se
enfocó hacia la adaptación de la calidad a los fines y características de la
gestión pública. Y la tercera etapa, aún en curso, se ha orientado hacia la
vinculación entre la gestión pública y los ciudadanos, considerando la calidad
como elemento de atención de necesidades y expectativas, por medio de los
servicios públicos que se suministran.
En la medida que la calidad contribuye a la eficiencia del funcionamiento

de la gestión pública, y a prestar servicios acordes con las expectativas del
ciudadano-cliente; favorece la consolidación de una gestión pública más
eficiente, así como un sector público mucho más dinámico; tal como lo
demanda el proceso de desarrollo integral. En esta perspectiva, a través de
esta investigación se han destacado los aspectos que definen la estructura de
oportunidades que existen para la transformación de la cultura burocrática,
el impulso de una visión gerencial de los servidores públicos y, de manera
fundamental, mejorar el desempeño económico del sector público en México.
150
De forma específica, el redimensionamiento del Estado, que se inició desde

principios de los años ochenta del siglo xx, y los esfuerzos de simplificación
y modernización administrativa en México, constituyen antecedentes
importantes, que han permitido introducir los principios de la calidad en el
funcionamiento de las instancias del gobierno y la administración pública,
principalmente a nivel federal. Ello ha permitido identificar una cierta
continuidad, de este tipo de principios, en los programas diseñados para la
modernización y mejora de la gestión pública, en los tres últimos gobiernos.
Tanto el Programa de Modernización de la Administración Pública, 1995-

2000, como la Agenda del Buen Gobierno del periodo 2000-2006, así como
el Programa de Mejora de la Gestión, 2008-2012, incorporan una serie
de principios y elementos que reflejan la preocupación por consolidar una
gestión pública de calidad, para mejorar el desempeño económico del sector
público y también para lograr la satisfacción de los ciudadanos respecto del
servicio público.
Desde este punto de vista, la introducción de la calidad en la gestión pública

ha permitido dejar atrás la idea de una administración pública compleja,
obesa y onerosa, para avanzar hacia una gestión pública ágil y eficiente, con
menor regulación y que permita facilitar la inversión, pública y privada, la
realización de todo tipo de iniciativas emprendedoras y el acceso a trámites y
servicios debidamente certificados, lo que otorga certidumbre sobre la calidad
de las propias instituciones del sector público.
Contar con gobiernos de calidad, resulta determinante para mejorar el desem-

peño económico del sector público. Por ello los gobiernos deben brindar
servicios públicos eficientes y acordes con las necesidades ciudadanas;
ofrecer un marco de regulación pública que facilite el desarrollo y el creci-
miento económico y que ofrezca una interacción efectiva entre instancias
administrativas y ciudadanos. Este perfil de gobierno, puede lograrse
mediante la aplicación y difusión de los principios de la nueva gobernanza,
que supone un nuevo esquema de gobierno abierto, más preocupado por el
contexto económico y social, y que pone en el centro de sus preocupaciones
el suministro de servicios con altos estándares de calidad.
Un paso importante, para impulsar gobiernos de calidad a nivel de Iberoamérica,

es la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, firmada por los
151
países de la región en junio de 2008, y cuya implementación en los próximos

años, permitirá aplicar los modelos de gestión de calidad y los procesos de
certificación de servicios, en organizaciones públicas con una gran diversidad
en términos de capacidad institucional y desarrollo administrativo. Es de
esperarse, que la implementación del modelo de calidad derivado en la Carta,
permita un proceso de convergencia a nivel regional, entre organizaciones y
servicios con altos estándares de calidad; lo que permitirá al sector público
en su conjunto, adaptarse a la dinámica del entorno económico y responder
eficazmente a las necesidades ciudadanas.
152
BIBLIOGRAFÍA
153
BIBLIOGRAFÍA
AGUILAR Villanueva, Luis. “El vaciamiento del Estado”, Reforma, agosto

de 2004.
–––––––. Gobernanza y gestión Pública. Fondo de Cultura Económica,
México, 2009.
–––––––. Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar. FÚR DIE FREIHEIT,
México, 2010.
ALBIZU, Eneka, Olazaran Mikel y Simon Katrin. “Reingeniería de procesos
en España; la adaptación de una moda de gestión”. Revista de Dirección
y Administración de Empresas, N° 11, marzo de 2004.
ALFORD, John. “Definiendo al cliente en el sector público: Una perspectiva
de intercambio social”, www.top.org.ar Biblioteca Virtual.
ASQ. “Hacia una definición operativa de un gobierno de calidad”, en Política
Digital, N° 13, noviembre de 2003.
BAÑÓN, Rafael y Carrillo Ernesto. La nueva administración pública. Alianza
Editorial, España, 1997.
BARBA, Álvarez Antonio. “Calidad total en las organizaciones: Poder,
ambigüedad y aspectos simbólicos”, en Luis Montaño Hirose (Coord.).
Los estudios organizacionales en México. Cambio, poder, conocimiento
e identidad. UAM-Miguel Ángel Porrúa-Universidad de Occidente-
Cámara de Diputados, México, 2004.
BARZELAY, Michael. La nueva gestión pública. Un acercamiento a la
investigación y al debate de las políticas. Fondo de Cultura Económica,
México, 2004.
BASSANI, Franco. “Un paradigma de calidad para la reinvención de los
gobiernos”, en Política Digital, N° 13, noviembre de 2003.
BAUMAN, Zygmun. Tiempos líquidos: Vivir en una época de incertidumbre.
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes-Tusquets Editores,
México, 2008.
Beltrán, Miguel. “El problema de la calidad en los servicios públicos”,
en Trinidad Requena Antonio (Comp.). Evaluación y calidad en las
organizaciones públicas. MAP, España, 2002.
Bertucci, Guido. “La innovación gubernamental en el mundo: Retos y
perspectivas”, en Política Digital, N° 13, noviembre de 2003.
BLANCO, Ismael y Gomá Ricard. “La crisis del modelo de gobierno
tradicional. Reflexiones en torno a la governance participativa y
155
de proximidad”, Gestión y Política Pública, Vol. XII, N° 1, primer

semestre de 2003.
BRESSER Pereira, Luiz Carlos. “Reforma de la nueva gestión pública”, TOP.
www.top.org.ar
Bruno Juanes y Juli Blanco. El Gato de Alicia: Modelos de calidad en la
Administración Pública. Editorial Díaz de Santos, Madrid, 2001.
Camarasa Castera, Juan José. “La calidad en la administración pública”,
Educar en el 2000, Madrid, 2004.
CAMPOS Álvarez, Ricardo y Martínez Anzures, Luis M. Alta calidad en la
gestión pública. IAPEM, México, 2002.
Carmona, Lavado Antonio y Leal, Millán Antonio. “Comparación de
modelos y enfoque contingente de la relación entre calidad del servicio,
satisfacción y lealtad del cliente: Un estudio empírico”, Mimeo,
Universidad de Sevilla, 2006.
CARRILLO, Ernesto. “Legitimidad o modernización de la administración
pública”, Gestión y Análisis de Políticas Públicas, septiembre 1996/
abril 1997, números 7 y 8.
CARTY Winthrop y Rizvi Gowher. El desafío de la legitimidad para el
buen gobierno y la gobernabilidad democrática: el imperativo de la
innovación. Ash Institute for Democratic Governance and Innovation,
2004.
CLAD. Una nueva gestión pública para América Latina. Venezuela, 1998.
www.clad.org.ve
–––––––. Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, octubre de
2008, www.clad.org.ve
DE DOMMARTIN, Alain. “El modelo de calidad total en los gobiernos”, en
Política Digital, N° 13, noviembre de 2003.
DERRIDA, Jacques. Deconstrucción y pragmatismo. Trad. M. Mayer y I. M.
Pousadela, Buenos Aires, 1998.
EcheBarrIa, Ariznabarreta Koldo. “Reivindicación de la reforma
administrativa: significado y modelos conceptuales”, en Reforma y
Democracia, N° 18, CLAD, Venezuela, 2001.
ESCOBAR Pérez, Bernabé y González González, José María. “El proceso
de cambio organizativo inducido por la reingeniería de procesos de
negocio”, Universidad de Sevilla, España.
FORTUNA, Carlos J. “Administración pública, gestión por calidad total y
cliente”, Internet, Uruguay, 1996.
156
GONZÁLEZ de Dios, Evencio. “Plan de calidad en la Administración General

del Estado”, en Trinidad Requena Antonio (Comp.). Evaluación y
calidad en las organizaciones públicas. MAP, España, 2000.
GRANDE, Edgar. “Riesgos globales y gobernanza preventiva”, en Daniel
Innerarity y Javier Solana (eds.) La humanidad amenazada: gobernar
los riesgos globales. PAIDÓS, Madrid, 2011.
GUADARRAMA Sánchez, Gloria y Contreras Orozco Leticia. “La calidad
en el gobierno de Vicente Fox. Una aproximación desde la perspectiva
neoinstitucionalista”, en Revista Buen Gobierno, N° 5, 2009.
Guajardo Garza, Edmundo. Administración de la calidad total. Ed. PAX,
México, 1996.
Guerrero Orozco, Omar. Teoría administrativa del Estado. Oxford
University Press, México, 2000.
HABERMAS, Jürgen. “Europa en crisis”, El País, 23 de mayo de 2010.
HAFIZ, Pasha. “Perspectivas y posibilidad de la calidad total en los gobiernos”,
en Política Digital, N° 13, noviembre de 2003.
HOBSBAWM, Eric. “El mundo sin sosiego”, Revista NEXOS, N° 388, abril
de 2010.
Hood Christopher. “Racionalismo económico en la gestión pública: ¿De
la administración pública progresiva a la nueva gestión pública? en
Brugué y Subirats. Lecturas de Gestión Pública. MAP, España, 1996.
Hughes, Owen E. “La nueva gestión pública”, en Brugué y Subirats.
Lecturas de Gestión Pública. MAP, España, 1996.
IGSPI. Las actividades de calidad en las administraciones públicas de los
Estados miembros de la Unión Europea. MAP-IGSPI, España, 2002.
JÁUREGUI, Gurutz. “La emergencia de un nuevo orden jurídico-institucional:
el Estado y la Constitución de la era de la Globalización”, en Daniel
Innerarity y Javier Solana (eds.) La humanidad amenazada: gobernar
los riesgos globales. PAIDÓS, Madrid, 2011.
JOINER Brian, Giral, José et al. Memorias del 12 Congreso Internacional de
Calidad Total: Clase mundial: generación de valor con responsabilidad
social. Fundación Mexicana para la calidad Total, A.C. México,
noviembre de 2000.
KAMARCK, Elaine. “Innovación global del gobierno”, en Política Digital,
N° 13, noviembre de 2003.
KOEHLER, Jerry y Pankowski, Joseph M. Mejora continua en el gobierno.
Ed. Panorama, México, 1999.
157
LES METCALFE. “Gestión Pública: de la imitación a la innovación” en

Brugué y Subirats. Lecturas de Gestión Pública. MAP, España, 1996.
Lynn, Lawrence. “Reforma a la gestión pública: Tendencias y perspectivas”,
en María del Carmen Pardo (Comp.). De la administración pública a la
gobernanza. El Colegio de México, 2004.
MALVICINO, Guillermo. “La Gestión de la Calidad en el Ámbito de la
Administración Pública: potencialidades para un cambio gerencial”.
www.top.org.ar
MARQUINA Sánchez; María. Gobernanza global del comercio en Internet.
INAP, México, 2012.
MAS Sabaté, Jordi. “Es posible la calidad en la administración pública: la
experiencia de la Generalitat de Cataluña”, en Prospectiva, N° 18, abril
del 2001.
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. “Promover la
gestión de calidad en las administraciones públicas”, MAP, España,
1999.
Moreno-Luzón, María, Peris J. Fernando y González Tomás. Gestión
de la Calidad y Diseño de Organizaciones. Teoría y Estudio de Casos.
Prentice Hall, Madrid, 2001.
MOSGALLER, Thomas. “Hacia una definición operativa de gobierno de
calidad” en Política Digital, N° 13, noviembre de 2003.
MOYADO Estrada, Francisco. “Calidad y receptividad en la administración
pública” en Revista Prospectiva, N° 17, octubre de 2000.
–––––––. “Gobiernos de calidad, ideas y propuestas desde la nueva gestión
pública”, en Buen Gobierno, N° 1, México, noviembre de 2006.
–––––––. “Más allá de la burocracia: la Gestión Pública de Tercera
Generación”, en Prospectiva, N° 25, México, noviembre de 2003.
–––––––. “Nueva gestión pública y calidad: relación y perspectivas en
América Latina”, en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Nº 23,
Madrid, abril de 2002.
MUNCH Galindo, Lourdes. Más allá de la excelencia y de la calidad total.
Ed. Trillas, México, 1998.
MUÑOZ Machado, Andrés. La gestión de la calidad total en la administración
pública. Díaz de Santos, Madrid, 1994.
Muñoz Gutiérrez, Ramón. “Introducción a la Semana Nacional de
Innovación y Calidad en la Administración Pública”, Política Digital,
N° 13, noviembre de 2003.
158
–––––––. Innovación gubernamental. El paradigma del Buen Gobierno

en la administración del Presidente Vicente Fox. Fondo de Cultura
Económica, México, 2004.
Naim, Moisés. “Latin America´s Journey to market: from macroeconomic
shocks to institutional therapy”. ICEG Press, Ocasional Paper 62, San
Francisco, 1995.
NANDY, Ashis. Imágenes del Estado. Cultura, Violencia y Desarrollo. Fondo
de Cultura Económica, México, 2011.
Nieves, Nieto Carmen y Ros McDonnell, Lorenzo; “Comparación entre los
modelos de Gestión de Calidad Total”, X Congreso de Ingeniería de
Organización, Valencia, septiembre de 2006.
OLÍAS de Lima, Blanca. La nueva gestión pública. Prentice-Hall, Madrid,
2001.
OPIG. “Intragob: Modelo para la Innovación y Calidad Gubernamental”,
Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, febrero
de 2003.
Osborne, David y Ted Gaebler. La reinvención del gobierno. Paidós,
Barcelona, 1996.
PÉREZ Morote, Rosario. “Las nuevas técnicas de gestión y su aplicación en la
administración pública municipal”. Primer Encuentro Iberoamericano
de Contabilidad de Gestión, Universidad Castilla-La Mancha, Valencia,
noviembre de 2000.
PÉREZ, Sánchez, Margarita. “La calidad en la nueva gestión pública” en
Trinidad Requena Antonio (Comp.). Evaluación y calidad en las
PODER Ejecutivo Federal. Agenda del Buen Gobierno. Presidencia de la
República, México, 2003.
PULCINI, Elena. “Reaprendiendo a temer: la percepción de los riesgos en la
era global”, en Daniel Innerarity y Javier Solana (eds.) La humanidad
amenazada: gobernar los riesgos globales. PAIDÓS, Madrid, 2011.
RAMIÓ Mata, Carlos. “Algunos problemas de las estrategias de mejora de la
calidad de los servicio públicos” en Prospectiva, N° 17, noviembre de
2000.
REAL Decreto 1259/1999, del 16 de julio, por el que se Regulan las Cartas
de Servicios y los Premios de Calidad en la Administración General del
Estado. España.
RIZVI, Gowhwer. “Innovar, un requisito esencial para el buen gobierno”, en
159
Rodríguez Fernández, Andrés. “La calidad en la administración pública”,

en Trinidad Requena Antonio (Comp.). Evaluación y calidad en las
RUIZ, López Joaquín. “CAF: una metodología Europea de autoevaluación
para mejorar las organizaciones públicas”, BITS, N° 13, noviembre de
2008.
SÁENZ Vacas, F. García, Paluo y Rojo. Innovación tecnológica en las
empresas. Universidad Politécnica de Madrid, 2003.
SANDOVAL, Serrano, R. Mauricio. “Calidad y desarrollo organizacional
a través de la certificación ISO 9000” http://www.monografias.com/
trabajos6/calde/calde.shtml
SECODAM. Calidad en el servicio, manual del participante. México, 2002.
–––––––. Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-
2000. México, 1995.
SHAND, David y Arnberg Morten. Un gobierno alerta: iniciativas de
servicios de calidad en la administración. OCDE-DDF, 1994.
Smith, Trevor; “Normas internacionales para la calidad gubernamental” en
SUÁREZ Barraza, Manuel y Ramis Pujol, Juan. “Aplicación y evolución de
la mejora continua de procesos en la administración pública”, Revista
Universia, Vol. 2, N° 1, Georgetown University, 2008.
TANZI, Vito. “El papel del Estado y la calidad del sector público”, Revista de
la CEPAL, N° 71, agosto de 2000.
THWAITES Rey, Mabel. “La calidad de la gestión pública”, UBA, Argentina,
2002.
VALASKOVIC, Susan. “La revolución de calidad en el gobierno de los
Estados Unidos”, Conferencia en la Universidad Iberoamericana. 18
de agosto de 2000. Publicada en la Revista Prospectiva, N° 17, en
noviembre del mismo año.
VILAS M. Carlos. “El síndrome de Pantaleón; política y administración en la
reforma del Estado y la gestión del gobierno”, Foro Internacional, No.
165, jul-sep, 2001.
VILLORIA Mendieta, Manuel. La modernización de la administración como
instrumento al servicio de la democracia. MAP, España, 1996.
WINTHROP Carty y Gowher Rizvi. El desafío de la legitimidad para el
buen gobierno y la gobernabilidad democrática: El imperativo de la
innovación. Ash Institute for Democratic Governance and innovation.
Kennedy School of Government, Harvard University, 2004.
160
Oportunidades para Mejorar el Desempeño
de la Administración Pública en México
Se terminó de imprimir en abril de 2014 en los talleres de:

Géminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.
Emma # 75, Col. Nativitas, México, D.F.
geminiseditores@prodigy.net.mx
La edición consta de 500 ejemplares
Distribución a cargo del INAP

Gobernanza y Calidad en La Gestión Pública - Oportunidades para Mejorar El Desempeño de La Administración Pública en México PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Gobernanza y Calidad en La Gestión Pública - Oportunidades para Mejorar El Desempeño de La Administración Pública en México PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Francisco Moyado Estrada

Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública: Oportunidades para Mejorar el Desempeño de

Derechos reservados conforme a la ley

©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Javier Barros Valero Diego Valadés Adriana Camacho Pimienta

Hilda Aburto Muñoz

Francisco Apodaca y Osuna

1. GLOBALIZACIÓN, ESTADO Y GOBERNANZA 21

1.1 Riesgos de la globalización 23

2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DE CALIDAD 37

2.1 Surgimiento de la Nueva Gestión Pública 39

3. NORMALIZACIÓN, CALIDAD Y REDISEÑO DE PROCESOS 57

3.1 Aseguramiento, estandarización y normalización 59

4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA 81

4.1 Relevancia de los modelos de calidad 83

5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y

5.1 Aplicación de técnicas de mejora continua 107

6. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN

6.1 Transición política y modernización administrativa 121

Karen Franlet, Francisco Javier y Mariana

Debo agradecer la publicación de mi libro al Instituto Nacional de

Agradezco también a mi amigo Joaquín Ruiz López, de la Agencia Española

Le agradezco de igual forma a Miguel Gómez y a mis compañeros del

Por último agradezco y dedico también el libro a mi Madre Catalina Estrada

Las publicaciones del Instituto Nacional de Administración Pública son uno de

Con el libro que presentamos, Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública:

Desde hace varias décadas, la calidad se ha difundido como una herramienta

La aplicación cada vez más constante de la calidad y todos los instrumentos

En este sentido, es importante enfocar todos los conceptos y herramientas que

Como se puede observar, existen ya un conjunto de nuevas herramientas que

Nos es grato poner a disposición de los estudiosos y servidores públicos esta

Este libro se dedica al estudio de la incorporación de la calidad en las funciones

Al abordar el tema de la calidad y analizar su introducción en los gobiernos

Una primera idea central es que la preocupación por la tarea de gobernar, y

En consecuencia, los retos de la función de gobierno obligan a emplear

atingentes, que permitan imprimir mayor racionalidad y eficacia a las políticas

Al respecto, habría que reconocer que en este proceso de asimilación, en

Los gobiernos y las administraciones públicas, se enfrentan a su vez a la

A partir de lo anterior, es necesario insistir en que si bien el proceso de

Al respecto, en un documento difundido en España por el Ministerio de

En suma, el tema de la calidad no es nuevo; como ya se decía, lleva por lo menos

En poco más de diez años, en que se ha venido investigando sobre estos

Por lo tanto y haciendo uso de la perspectiva deconstructivista (Jacques

Debe destacarse que al abordar el estudio de la calidad en la gestión pública,

En este marco se debe ubicar nuestra investigación, que si bien se enfoca

En suma, el propósito fundamental del libro, es explorar la relación entre

En este sentido, se debe insistir en que si bien la agenda de reformas ins-

instituciones, a partir de la integración adecuada de nuevas tecnologías de

Alcanzar entonces un gobierno de calidad, requiere analizar cómo es que

Así, el libro se integra por seis capítulos. En el primero se analiza la relación

Para mostrar la importancia de este primer capítulo, lo primero es proponer una

Aunque más adelante se analizará el concepto de gobernanza, como principio

1.1 Riesgos de la globalización

En términos generales, la globalización ha provocado una serie de cambios

Los cambios a que se hace referencia, se han caracterizado de diversas

De ahí que, ante el contexto de incertidumbre que prevalece, resulta fun-

Es importante, visualizar los impactos señalados, para entender cómo estos

selectiva del comercio y el capital, la vigilancia y la información, la coacción

En suma, para dimensionar las consecuencias de la globalización y relacio-

La globalización, ha generado una ampliación del alcance de los problemas

Los Estados, se han visto envueltos en un proceso de transformación, que

brecha entre problemas globales y medios que han permanecido locales se

A las limitaciones estructurales y reducción de capacidades institucionales