CAPITULO 1 Definicién del sector publico INTRODUCCION El sector publico de la economia mexicana puede ser estudiado desde cua- tro perspectivas complementarias: /. su institucionalidad o marco norma- tivo, 2. su estructura orgdnica 0 tipo de organizacién, 3. el proceso politico de toma de decisiones publicas y, 4. por la evolucién de sus principales in- dicadores econémicos o tamafio del Estado. Los principales elementos de cada uno de ellos son los siguientes: 1. Institucionalidad. La estructura constitucional y las leyes reglamentarias que establecen el marco jurfdico en el cual se desenvuelven las activida- des del sector ptiblico. Em:él se definen sus objetivos, funciones y atri- butos, es decir, fija el marco de restricciones institucionales o lo que es igual, aquello que la ley permite o prohibe hacer. Ademas, fija las fron- teras para la accion econdmica en el marco de una economia mixta ca- pitalista. 2. Organizacién. El sector puiblico se organiza de acuerdo con el marco le- gal existente. Este determina la estructura del gobierno central, de los gobiernos de los estados y los municipios, del sector paraestatal y, en ge- neral, de sus entidades y érganos. Ademis, la ley fija al se tor ptiblico y sus agencias los distintos atributos, objetivos, competencias y funciones, de acuerdo con los cuales se deberd organizar: » Congreso de la Union que retine a las cémaras de diputados y sena- dores. » Presidencia de la Republica. » Administracién publica y sus distintas ramas. » Suprema Corte de Justicia. » Agencias ptiblicas descentralizadas, organismos, empresas y fideico- misos. 3. Politica. El proceso politico es el medio a través del cual se relacionan los distintos grupos de la sociedad con el Estado, pero también los dis- 2324 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA, tintos niveles del gobierno y sus distintos érganos y agencias. La politi- ca es Ja arena en la cual se toman las decisiones ptiblicas, se define el presupuesto piblico, y las principales polfticas ptiblicas. A través del proceso politico democratico los agentes intercambian ofertas progra- maticas y demandas ciudadanas. Si las instituciones, las organizaciones y el proceso politico del sector puiblico son democraticos, sera posible articular Jas distintas visiones de los grupos sociales y repartir los costos y beneficios involucrados en la intervencién del sector publico de la economia. Pero quiz4 lo mas im- portante es que la democracia permite reforzar la idea del interés publi- co 0 del espiritu publico que generalmente esta detras de la intervencion del gobierno en la economfa, si bien es cierto que el caracter piiblico no elimina las contradicciones entre grupos de interés. Los grupos buscardn maximizar sus beneficios, sinfembargo, ello no conduce a la destruccién del sistema. Esta conducta es viable porque la maximizacion involucra la aceptacién consciente y la voluntad de nego- ciar entre diferentes alternativas que permitan la cohesién social y la go- bernabilidad, porque es algo que beneficia a todos fos grupos y, ademas, sin ello la vida econémica y social seria inviable. En el siguiente esque- ma se ilustran las relaciones de gobernacién que ocurren entre estos tres Ambitos. Esquema 1.1. El tridngulo de la gobernacién institucional Institucionalidad Organizacién Constitucion La presidencia Ley Organica de la El Congreso La Suprema Corte de Justicia La administracion publica Las empresas puiblicas Administracién Publica Las leyes, reglamentarias Proceso politico y toma de decisiones Sistema electoral Partidos politicos Organizaciones sociales 4. Tamaiio. El tamaiio del sector publico refleja la importancia que le dan los distintos grupos sociales; las necesidades sociales y econémicas acu- muladas o futuras y, finalmente, la ideologia politica dominante en un régimen o sistema. En los siguientes tres capitulos nos referimos con mayor amplitud a los temas anteriores.4, DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 25, ¢QUE ES EL SECTOR PUBLICO? Una primera pregunta que debemos contestar es que entendemos por sec: tor publico. El sector publico de la economia comprende una parte rele- vante de los recursos econdmicos de una sociedad, factores productivos v de la produccién que son de apropiacién publica. Los recursos estan org: nizados, y sus objetivos v funciones sometidos a un determinado orden ins- titucional y legal prescrito en la Constitucion y las leyes reglamentarias. Ello constituye su marco normativo. El sector publico incluye todos los depar- tamentos, agencias del gobierno, corporaciones y empresas ptblicas. Ello le confiere su organizacion y estructura organica. Desde otra perspectiva, el sector puiblico es la autoridad formal para tomar decisiones que trascien- den a los grupos privados y al mercado, lo cual le otorga un gran poder e influencia sobre los recursos totales de los cuales disponen la economia y la sociedad en su conjunto. La importancia del sector publico se refleja claramente en el peso de los gastos y los ingresos ptiblicos en las economias contempordneas. En los pai- ses industrializados el gasto del sector publico ha alcanzado casi la mitad del producto interno bruto. Los impuestos al ingreso (de las personas y las empresas) significan una tercera parte del producto interno bruto. En los paises en vias de desarrollo’ estos indicadores representan, en promedio, una cuarta parte de] mismo. La expansion del sector ptiblico, practicamente ininterrumpida desde la crisis de 1929, ha sufrido una etapa de ajuste y cambio estructural en los tiltimos tres lustros. El retraso del sector publico en la participaci6n de la economfa se refleja en la disminucién de algunas de sus actividades. Por ejemplo, es notable la pérdida de influencia en la produccién de bie- nes por medio de una reduccién importante de las empresas publicas, ha caido el empleo publico en la administracién central, la educacién, el bie- nestar social y la defensa. Sin embargo, a pesar de lo anterior no cabe duda que la presencia del sector publico no sdlo se ha mantenido, sino que incluso ha aumentado en los afios de reforma del Estado y de las po- Itticas de ajuste. En la grafica 1.1 se ilustra esta tendencia para los pafses que son_miembros de ocbE (Banco Mundial, Informe del Desarrollo, 1997). La importancia relativa del sector piblico de la economfa pars inducir el crecimiento y la planeacién del desarrollo ha perdido influencia econémi- cay aun ideolégica; y en contraste, han ganado importancia los temas vin- culados a la crisis de la econom(a piiblica. En la agenda de discusién apa- recen nuevos temas: la crisis fiscal del Estado, la crisis de gobernabilidad y legitimidad, las fallas del gobierno y el fracaso de la planeacién econdmica, la ineficiencia de la empresa publica, etc. Con raz6n o sin ella, es induda- ble que éstos son Jos nuevos temas y campos hacia donde se dirigen los es-26 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA GrArKa 1.1. El crecimiento del Estado en todo el mundo Gasto total del gobierno/% del pe (1870-1995) 50 40 zo a alee Ba ~ ri - 10 0 1980 19901995 fuerzos de reestructuracién de la economia ptiblica ya los cuales los ana- listas buscan dar respuesta. E] notable desarrollo e importancia de las actividades econémicas que han girado alrededor del sector pblico condujeron a la creacién de un nue- vo campo de estudio que apoyado en los instrumentos de distintas disci- plinas permitieron estudiarlo sistematicamente. Camo en otros casos, la realidad se desarroll6 mas rapidamente que las ciencias sociales que la es- tudian. En efecto, primero ocurrié el desarrollo de las empresas publicas, de las inversiones piblicas masivas, la ampliacién del sistema de seguridad social, el crecimiento industrial y urbano, la reglamentacién y regulacion de multiples actividades econémicas, el crecimiento de la administracién publica como un todo; la expansion de la burocracia; el disefio y adminis- tracion del presupuesto ptiblico federal; la administraci6n y organizacién del sistema tributario, entre otros fendmenos. Después vinieron nuevas teo- rias ylo disciplinas: teoria de la empresa publica; técnicas de presupuestacion ¥ programacién del gasto; teorfa de la planificacién econémica; economia urbana, desarrollo regional, economia de la educaci6n, anilisis costo-bene- ficio de inversiones ptiblicas, economia de la regulacién, andlisis econd- mico del derecho, etcétera. El crecimiento y diversificacién de la economia del sector ptiblico como un conjunto de actividades y de disciplinas que la estudian da lugar, indu- dablemente, a la aparicién de nuevos términos, conceptos, categorias e ins-1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 27 trumentos de andlisis que pueden llegar a tener implicaciones mas alla de su significado semantico inmediato.! Un ejemplo tipico de lo anterior es la identificacion entre sector publico y muchos conceptos similares, por ejem- plo, Estado, gobierno, administracién publica, economia publica, régimen politico, empresa publica, sector nacionalizado de la economia, y sector estatal de la economia. Otros ejemplos aluden al desarrollo de una jerga conceptual amplia y diversa: gobierno central, gobierno federal, gobierno local, departamentos, finanzas intergubernamentales, sector paraestatal, etc. Sdlo en un sentido muy general podemos usar esos términos como equivalentes; sin embargo, significan distintas cosas y, a veces, existen dife- rencias sustanciales, ya sea porque se refieren a procesos y/o areas con ca- racteristicas propias y/o porque se estudian con disciplinas también desa- rrolladas ex profeso: administracién presupuestaria, programacién del presupuesto, finanzas locales, etc. En el cuadro 1.1 se presentan algunas de las tareas basicas del sector publico. Conviene observar que la variedad de objetivos reflejan su complejidad Se ve en algunos de los procesos practicos e importantes de la economia del sector publico una mejor administracién y mayor eficiencia, aunque sie.npre falta mucho por hacer. Actualmente es mas comtin observar: » La evaluacién de proyectos de inversion del sector puiblico es un asun- to rutinario. 5 » Las técnicas de contabilidad de las cuentas publicas son de uso gene- ralizado para planear y evaluar el gasto, y el ingreso puiblicos. » Los procedimientos para fijar los precios de los bienes y servicios del sector ptblico se comienzan a usar crecientemente. > La medicién del desempeiio del sector publico y la evaluacién de sus resultados es una demanda creciente y una practica que tiende a secu- la:izarse en todo el mundo. ¢POR QUE LA NECESIDAD DE UN SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA? El sector publico de la economia se desarroll6 significativamente a lo largo del siglo xx. El papel del gobierno trascendié su funcién, tradicionalmente reservada a la administracién de las finanzas puiblicas, a saber, los progra- mas de gasto para prover de bienes y servicios puiblicos basicos a la pobla- cién, y a la obtencién de ingresos para financiar los programas, relativa- mente modestos, de gasto puiblico. La mayor complejidad y diversificacion de la economia, sociedad y politica, requirié de un sector ptiblico que pu- | Un tratamiento amplio de estos temas puede revisarse en José Ayala Espino, Economia publica, 1997.28 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA Cuanro 1.1. Tareas del sector puiblico en el sentido amplio Problemas de politica Objetivos Organizacién gubernamental —_Mantiene y adapta la creaci6n de politicas implanta agencias ptiblicas. Unidad nacional Atentia o evita las tendencias al elitismo y fragmentacion subcultural. Desarrollo econémico Mantenimiento o recuperacién del creci- miento, apoyo a la inversi6n y al ahorro. Estabilidad econémica Combinacién satisfactoria en proporcién al incremento de la inflacién, mantenimiento de la balanza de pagos y el empleo. Bienestar social Abri oportunidades de empleo, salud, edu- cacién; vivienda y proteccién a los vulnera- bles. Participacion Responde a las demandas de la participa- ciér’ popular, estatus racial, étnico, grupo de sexo y edad. Calidad de la vida Preservar la calidad de la vida en zonas ur- banas, proteger contra el deterioro ambien- tal, favorecer la cultura plural y tolerante Politica exterior y de seguridad Defender la soberan‘a, resolucién pacifica nacional de controversias internacionales, ‘desarrollo del libre comercio, libertades de migracién y respeto a los derechos humanos. diera encarar las necesidades crecientes de-una sociedad mas demandante. EI proceso expansivo del sector pitblico se refleja en un conjunto amplio y creciente de actividades econémicas que progresivamente tom6 a su cargo el Estado. Las nuevas funciones del Estado traséendieron los limites que conven- cionalmente se habfan admitido como adecuados. Poco a poco el gobierno participé en la provision de bienes y servicios ptiblicos asociados con la ra- pida urbanizaci6n e industrializacién de las econom{as; muchos paises es- tablecieron diversos programas de seguridad social (pensiones para el reti- ro, asistencia y ayuda médica y amplios programas de vivienda), la educacién publica se amplié significativamente, los gastos en equipo y mantenimiento urbano se incrementaron;-aument6 el desarrollo y mante- nimiento de la infraestructura basica de comunicaciones, transportes, puertos y aeropuertos, entre algunos de los aspectos mas destacados (véase el cuadro 1.2).1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 29 Cuapro 1.2. Crecimiento del sector publico como reflejo de la complejidad econémica Grcimiento del Respuestaala Sobrecargade —_Eficiencia y eficacia gobierno complejidad funciones Gasto publico Heterogeneidad — Mayores Problemas de Empleo pablico estructural demandas informacion sociales y agencia/principal presiones y gorron politicas Gasto en bicnestar Heterogencidad —Diferenciacion ——_Regulacion y Seguridad social demografica social desregulacion Educacién Focalizacion de demandas y presiones Vivienda Regulacion Desarrollo urbano Administracién Costos de fiscal transaccion Medio ambiente \ Defensa de derechos El surgimiento de un sector piblico fuerte mostré que el desarrollo econdémico no sélo depende de las transacciones econdmicas en el mer- cado y el comportamiento del sector privado de !a economia, sino tam- bién de los bienes y servicios, de las leyes y normas, de la educacién, del bienestar social, y de la infraestructura proporcionados por el Estado. Fuera de cualquier consideracién politica o ideologica, se ha reconoci- do que el sector puiblico ha realizado invariablememe un conjunto de fun- ciones, cuya importancia felativa sélo cambia dependiendo del tipo de pais de que se trate, pero en todas las econom{as se encuentran presentes, tomo se ilustra en el cuadro 1.3. En efecto, se reconoce ampliamente que el sector ptiblico ha jugado un destacado papel en el desarrollo econémi- co porque: » Ha contribuido a mejorar la asignacién de recursos en la economia y a favorecer un mejor empleo de los mismos porque ha corregido fui ineficiencia de los mercados. Particularmente en la provision y pro- duccién de bienes y servicios publicos que el mercado no proveerfa a ningtin precio; la provision de infraestructura, educacién basica, salud, etcétera. » Ha mejorado la distribucién del ingreso y la riqueza a través de la po- litica social.30 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA Cuanro 1.3. Funciones tipicas del sector puiblico Manejar fallas del mercado Mejorar distribucion Estado Provisién de bienes Proteccién de los pobres minimo pblicos puros Programas antipobreza Alivio de desastres Manejar externalidades Provisidn de seguro | social : Estado Educacién bisica intermedio Redistribucion de pensiones Mejoramiento del ambiente 4 Ayuda a familias Seguro al desempleo Estado Coordinar mercados Redistribucién de la riqu activo y de los activos Fuente: Banco Mundial, Informe de la economia mundial, Banco Mundial, 1997. » Ha ayudado a la estabilizacion de la economfa por medio de las politi- cas fiscal y monetaria. » Ha creado confianza y certidumbre a través del mantenimiento y vigi- lancia del sistema legal y regulatorio de la economfa. Gracias a ello el gobierno garantiza el respeto a los derechos de propiedad, el cumpli- miento de los contratos entre agentes econdmicos, la resolucién de controversias por medio de los tribunales y el mantenimiento de es- tructuras competitivas en distintos mercados. Estas son las funciones clasicas que todos los economistas aceptan. A ellas se puede anadir el papel del sector pablico en el desarrollo. En efecto, en el largo plazo el desempeiio econémico de los paises dependié del papel del gobierno en aquellos ambitos en los cuales el mercado hubiera jugado un papel ineficiente o simplemente no hubiera jugado ningtin papel. El sec- tor privado no actia en un vacio institucional y sin una infraestructura en el sentido amplio del término, educativa, tecnoldgica, financiera, fisica, am- biental y social para toda la economia. Esta infraestructura no puede ser provista por ninguna empresa, ni guiada por las sefiales del mercado, s6lo el Estado puede hacerlo.? En el siguiente esquema se ilustran las interac- ciones entre el sistema econdémico, el sector publico y las instituciones por medio de las actividades presupuestarias. ? Esta idea ha sido puesta en el centro del debate por J. Stiglitz, al cuestionar el papel del Estado en el desarrollo; véase “The role of the government in economic development”, en An- nual World Bank Conference on Development Economics 1996, The World Bank, Washington, D.C., 1997.1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 31 Esauema 1.2. El Estado como proveedor Gasto public Bienestar ast PUDNCO | Sector piiblico ‘Sistema 7-_-_ a Sistema econémico + Administracion —_ institucional iblica Impuestos he Legitimidad El sector ptblico es tan importante que, para muchos economistas, las diferencias en el desempefio econémico pueden ser explicadas por su papel En efecto, asi lo acredita la experiencia hist6rica de los paises industriali- zados y del sudeste asiético. Conocer el papel del gobierno en el crecimien- to puede ser una guia titi! para definir el tipo de instituciones y reformas que actualmente se requieren. Aunque el mercado jugé un papel importan- te en el desarrollo, no cabe duda que sin las instituciones y el gobierno, el mercado no hubiera alcanzado el éxito efectivamente logrado. J. Stiglitz ha destacado seis aspectos en los cuales las politicas ptiblicas y los arreglos ins- titucionales han sido un factor decisivo en el desempenio econdmico de los paises exitosos: » La promocién de la educacién como un derecho universal tiene un conjunto de encadenamientos virtuosos: mejora la calidad de la mano de obra, iguala oportunidades, democratiza la participacién ciudada- na, etc. Existen evidericias de que un mayor nivel educativo mejora la distribucién del ingreso y aumenta la tasa de ahorro interno, » La promocién de la tecnologia es un elemento decisivo para incentivar Ja inversién en actividades de riesgo pero portadoras de progreso téc- nico que favorece el encadenamiento productivo y eleva la competiti- vidad. La historia del progreso técnico debe mucho al activo papel del Estado no sdlo en la defensa de derechos de propiedad, patentes y mar- cas, sino en su promocién directa. » Apoyar el desarrollo de un sistema financiero capaz de dirigir los re- cursos financieros ‘escasos eficientemente hacia las actividades mas promisorias de elevar la productividad y la competitividad. La estruc itucional no sélo se restringié @ aiender problemas relativos a la regulaci6n de las actividades bancarias, la proteccién de los ahorra- dores, el establecimiento y vigilancia de las leyes de quiebra, entre otros. El papel del Estado fue mas lejos al crear instituciones financie~ ras en aquellas actividades en las cuales el sector privado no lo hubie- ra hecho. La historia econémica est llena de ejemplos. » Invertir en infraestructura fisica, social e institucional, permite desa- rrollar o consolidar mercacios en las areas en las cuales los precios no32 1. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA lo hacen posible. Las redes de comunicaciones y las modernas tecno- logias de informacién son en buena medida proveidas por el gobierno. En las econom{as en desarrollo la infraestructura institucional es un aspecto relevante de las nuevas politicas que incluye los derechos de propiedad, los contratos, un sistema judicial independiente, politicas qque promuevan la competencia y regulen los mercados. ». Pievenir la degradacién ambiental y mejorar el uso de los recurs turales requieren de politicas que sean capaces de desarrollar un siste- ma institucional que proporcione incentivos a los agentes econémicos para que compartan costos y beneficios. La sustentabilidad del desa- rrollo'requiere de buenas politicas en este ambito » Crear y mantener el sistema de seguridad social que incluye el acceso a los servicios basicos de salud. Ello no s6lo se justifica en términos de eficiencia para mantener una fuerza laboral sana y productiva, sino también como un valor de la justicia social. La modernizacién, la in- dustrializacion y la expansién de los centros urbanos plantean a todos los paises, especialmente a los que estan en desarrollo, que el gobierno se involucre activamente en la.creacién del sistema de seguridad social. Las tradicionales funciones del Estado se acenttian en las economias en desarrollo, incluidas las economias en transicién al mercado, porque las fa- las del mercado son mayores y porque los mercados son inexistentes o pre- carios. Ademas, no cabe duda de que estas economias son mas sensibles y vulnerables al proceso de globalizacién. En efecto, los mercados, la planta productiva, los empleos, la infraestructura fisica e institucional existentes, entre otros aspectos, pueden ser severamente afectadas por la creciente competencia internacional y una economia mundial demandante de una mayor productividad, Ello redobla la necesidad de que el Estado ayude a crear mercados a través de apoyos intstitucionales que permitan sistemas fi- nancieros mas eficientes y estables, introduccion de practicas competitivas, istema legal mas eficiente y confiable, y por supuesto, un sistema de restricciones institucionales que mejoren la calidad de las politicas puibli- cas. Todo ello significa crear un sistema de incentivos para que los agentes se desenvuelvan en un ambiente mas favorable a la coordinacién econémi- ca en la inversion. La existencia de instituciones adecuadas parece ser la respuesta a varias interrogantes sobre el desemperio de los paises exitosos: » El éxito en conseguir y mantener altas tasas de ahorro interno, sin de: preciar los factores tradicionales, lo cierto es que la estabilidad y con- fianza en el sistema financiero es un factor decisivo. » Las inversiones eficientes requieren de instituciones financieras efi- cientes que provean de fondos a las empresas con capacidades de ex-1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 33 portaci6n, por ejemplo, en los pafses del sudeste asidtico, Altos niveles de inversion por largos periodos ocurrié en paises socialictas 6 en otros Palses que absorbieron ahorro externo, pero sus programas de inven, si6n no fueron eficientes. » La capacidad para absorber creativamente tecnologias no depende ex- clusivamente de los recursos financieros para hacerlo, ni siquiera es el Principal problema. En realidad, la capacidad para incorporar y difun- dir progreso técnico depende de las inversiones e instituclones que per- mitan fortalecer el capital humano y atraer al capital extranjero porta- dor del avance técnico. » El crecimiento y la mejoria en la distribucién del ingreso para alcanzar una sociedad igualitaria no es un resultado del azar. Por el contrario, es fruto de las polfticas ptiblicas que deliberadamiente buscan mejorar la distribucién, no s6lo como un derecho esencial de la Justicia distri- butiva, sino incluso como un factor que fortalezca el mereado interno y cree condiciones propicias para mantener tasas de crecimiento mex altas. Aunque aceptemos’o né,el papel de las instituciones como un aspecto clave del desarrollo, es importante considerar que el Estado y los agentes Maulmicos pueden llegar a establecer instituciones y politicas ineficientes. Muchas experiencias en el pasado y de hoy dia documentan esta tenderer. Ello, por supuesto, no quiere decir que no existan también experiencias exi- tosas. Lo anterior puede deberse a dos cosas; primero, que no existen los in fentivos para que los agentes, incluido el Estado, disefien y acuerden Ine instituciones més adecuadas; y segundo, a que las instituciones y las polfti- cas pueden ser muy rfgidas para ajustarse a las condiciones cambiantes del mercado. Este tiltimo aspecto es particularmente importante en el conten. to de globalizacién. ‘A pesar de ser un problema complejo y dificil de resolver existen posibi- lidades para mejorar significativamente el papel de las instituciones, Entre ellas se pueden destacar: » Fortalecer un ambiente de competencia entre los sectores de la econo- mfa, los mercados y los agentes. Ello puede permitir mejorar sustani vamente la disponibilidad de informacion, elevar la Participacién de Jos agentes en la toma de decisiones y desarrollar los mecanismos para ‘balanceat” el poder de decision y de mercado de los distintos agentes. Es destacable la posibilidad de la Participacién de los ciudadanos ylos consumidores como individuos activos en los procesos de eleccién pu. blica y en el mercado. » Las recompensas y castigos del mercado son muy eficientes para vigi- lar y medir el desempefio de las empresas. Esto sin embargo, es mas di-34 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA, ficil de lograr en el sector puiblico, porque ademas de los mecanismos de mercado, existen mecanismos de asignacién de recursos puiblicos més diffciles de medir, evaluar y vigilar. Las relaciones agencia-princi- pal en las actividades pablicas son més intensas que en el sector priva- do. En consecuencia, fijar estructuras de incentivos adecuadas es mas dificil. Habria que reconocer las caracteristicas del sector public para prevenir problemas, cambiar politicas, evaluar y fiscalizar. Las practi- cas de administracion gerencial son posibles de aplicar en las activida- des publicas. » También es posible mejorar el marco regulatorio de las actividades gu- bernamentales y privadas. En muchos casos las politicas regulatorias pueden Ilevarse a cabo a costos mas bajos. Es probable que en la etapa de aprendizaje de las nuevas politicas loscostos sean altos, pero des- pués pueden comenzar a bajar. Una buen politica de regulacién pue- de elevar significativamente las ganancias de bienestar social a un cos- to bajo y con aparatos burocraticos pequefios. El medio ambiente, las telecomunicaciones, los servicios financieros son algunas de las activi- dades mds destacadas en las cuales pueden ocurrir mejorias stistanti- vas. En el cuadro 1.4 se pone de relieve el trénsito que est ocurriendo del sector piiblico tradicional al moderno. El sector piblico esté llamado a jugar un papel destacadoen el contexto de mayor competencia internacional y formacién de bloques econémicos, En el cuadro 15 se ilustran los principales desafios del gobierno. DEFINICIONES DEL SECTOR PUBLICO SEGUN CRITERIO ELEGIDO Como resultado de la creciente-importancia del Estado en la economia, la definicion y medicién del tamajio del sector publico en la economia se con- virtié en un problema relevante. En efecto, paralelamente al desarrollo de las teorfas y modelos sobre el crecimiento del Estado, se desarrollaron de- finiciones y técnicas de medicién de su tamajio. En general, éstas se identi- fican con ja nocién de sector ptiblico, que aunque no recoge toda la com- plejidad de las funciones del Estado, es el concepto més usado para estudiar el comportamiento del gobierno en la economia Se requiere de una definicién clara y practica del sector publico para contar con: » Un conjunto de definiciones y variables mensurables. > Un marco conceptual aceptado por la mayoria de analistas, gobiernos ¢ instituciones multilaterales.1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 35 Cuabro 1.4. Sector puiblico tradicional y nuevo sector publico. Tendencias Area Sector priblico tradicional Nuevo sector piiblico Enfasis de las politicas econémicas Provision de infraestructura Seguridad social Administracion piiblica Métodos de produccién Informacion Politicas fiscal y monetaria orientadas al manejo de la demanda Estandarizada: para uso generalizado en materia de transporte, educacién, salud, comunicaciones, etcétera Estandarizada: asume a la poblacién y sus necesidades como uniformes Centralizada, control jerarquico y decisiones desde arriba Produccién en masa y divisign taylorista del trabajo en la concepcién y ejecucién Control de arriba abajo Planeacién basada en objetivos y control del gasto Politicas orientadas a la oferta, favorecedoras de la competencia, productividad y calidad Especializada: orientada a grupos sociales y objetivos especificos. Atiende necesidades especificas Especializada: orientada a objetivos diferenciados de grupos heterogéneos de la poblacién Descentralizada y decisiones basadas en estructuras de pares Producci6n individualizada basada en el conocimiento integrado a la produccién y el consumo, Transparencia y eleccién basada en discusién abierta, recompensa al desempefio. individual e incentivos personalizados Ello permitira: » El intercambio analftico de informacién entre los estudiosos y las ins- tituciones publicas y privadas que se encargan del disefio y aplicacion de las polfticas publicas. » Contrastar la mayor o menor validez de la informacién. Idealmente, la definicién de sector publico deberfa consistir en las ope- raciones Cousolidadas del gobierno general con el resio de la economfa y el mundo. Deberia incluir las operaciones del gobierno central, estatal y local, y los organismos internacionales o gobiernos de otros paises, excluyendo todas las transacciones entre diferentes niveles de gobierno. Desgraciada- mente los sistemas de informacién estadfstica disponibles no permiten te- ner esa amplia visién del gobierno. Las estadisticas mas comunes estan re- feridas al gobierno central y, en consecuencia, los andlisis basados en ellas reducen el Ambito de accién del gobierno.36 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA Cuapro 1.5. Desafios de! sector ptiblico ante la globalizacion Desafios Tendencias Inestabilidad interna Grupos sociales emergentes, migraciones impor- tantes, cambios en el mercado de trabajo, margina- cién y pobreza. bal y regi Inestabilidad externa Necesidad de seguridad blo: econémicos, neoproteccionismo, inestabilidad fi- nanciera y crisis de instituciones multilaterales. Dependencia econémica _Vulnerabilidad de las economias nacionales, y me- nores margenes de maniobra a las politicas internas. Integracién social Marginacién social, necesidades basicas, cambios en los patrones culturales, y de los valores. Integracién tecnolégica Nueva estandarizacién de procesos y productos, in- Z tegracién de redes productivas, desigualdades y asimetrias Interdepenilencia ecolégica Relaciones sistémicas entre las ecologias naciona- les, calentamiento global, manejo de desechos t6xi- cos, cambios climaticos, etcétera. El sector puiblico comprende distintas areas de la economia lo cual com- plica su definicién. Por ejemplo, las siguientes: 1. Actividades estratégicas que corresponde a las funciones minimas del Es- tado como el mantenimiento de la ley, el orden, la seguridad nagional y la defensa. 2. Actividades exclusivas que incluye la prestacién de servicios que sdlo el gobierno puede realizar como el cobro de impuestos, la seguridad pt- blica, regulaci6n, y educacién basica. é 3, Actividades competitivas en las cuales el sector ptiblico compite con el sector privado, hospitales, educacién media y superior, investigacién, et- cétera. = 4. Actividades de mercado en las cuales el gobierno busca la obtencién de beneficios, la rentabilidad y la competencia en el mismo. Por estas razones, entre otras, no existe una definicion del sector publi- co undnimemente aceptada, en realidad, pueden construirse distintas defi- niciones, ello depende de las necesidades de andlisis y de Ja informacion disponible. Por ejemplo, puede definirse restrictivamente y solo incluir su nticleo basico, o bien puede caber una definicién mas amplia donde se in- cluyan actividades que estan en la frontera del sector privado y el mercado como se ve en el esquema 1.3.1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 37 Existen seis maneras basicas de definir al sector piiblico de acuerdo con las variables que se incluyan y al grado de cobertura 0 generalidad que se adopte. Véanse el cuadro 1.6 y el recuadro de la siguiente pagina. Esquema 1.3. Delimitacién del sector puiblico Sector piiblico amplio Nuicleo del Sector sector ptiblico pci Mercado CuapRo 1.6. Variables incluidas y/o grado de generalidad _] Uso de recursos por el gobierno El nivel de gasto del gobierno Necesidades de financiamiento Definiciones del sector publico | La propiedad publica Las areas econémicas que controla el gobierno La produccién publica Criterio juridico Criterio contable Recursos empleados por el gobierno El gobierno, como un agente més en la economia, emplea recursos: traba- Jo, capital, tierra y materias primas. Esta definicién coloca el acento en el Problema de la asignacién de recursos entre fines competitivos, en un mar- co de escasez y restricciones econémicas. La extensién del dominio del Es- tado sobre los recursos escasos es un factor importante para el desempefio de la economfa, ya que habria una pérdida del producto si estos fueran usa- dos ineficientemente, en comparacién con el uso que se les podrfa dar, si es-38 1. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA {Sector publico, gobierno, administracién publica 0 Estado? Estos son conceptos que suelen utilizarse indiscriminadamente y de forma in- ‘fistinta, lo cual suele conducir a confusiones. El Estado es el conesPit més am- plio e incorpora las nociones de soberania, territorio, cultura y régimen politico; €l gobierno también tiene un grado de abstraccién en su definicion, es decir, se Te concibe como la representacién del poder public materializada en su poder de cohersion y su capacidad de actuacién sobre las fuerzas so iales, en cambio, Ia administracién publica comprende el conjunto de organizaciones a operan la atria institucional del gobierno en el ambito del ejercicio directo del actuar del gobierno y la operacién de sus politicas. El sector piblico es identificado como Ja conjuncién de la instifucionalidad pablica, su organizacin ¥ 91% relaciones re- besando el Ambito ejecittivo para contemplar la parte pablica de las relaciones : 7 ( sociales, politicas y econémicas. tuvieran bajo el control del sector privado. Por ejemplo, en una rece >” el gobierno puede tener la fuerza y voluntad para introducir péliticas de em- pleo y de salarios que permitan mejorar la eficiéncia en la asignacién de re- cursos y la distribucién del ingreso; en cambio, en una etapa expansiva, es probable que carezca de voluntad para impulsar politicas de ajuste en el ni- Fel de empleo y en los salarios. En este caso, ¢l sector privado enfrentarfa ve striceiones en el mercado laboral, porque el gobierno mantiene condicio- hes para que el empleo y los salarios se sittien por encima de su nivel de equilibrio 6ptimo, con lo cual se crean condiciones para el surgimiento de presiones inflacionarias y una asignaci6n ineficiente de recursos. Nivel de gasto del gobierno El sector publico puede definirsé de acuerdo con el monto del gasto ptiblico, asentado en las cuentas nacionales. Esta definicién difiere de la anterior por- que incluye gastos de transferencias que no involucran eluso de recursos reales. Adicionalmente, tnicamente se incluiran los déficit de las empresas publicas, asumiendo que éstos se financian con subsidios gubernamentales. poe subsidios a las empresas privadas también se incluyen en €i'8 defini- cién. El gobierno ofrece, en algunos casos, exenciones fiscales a las empre- sas o familias que representan un subsidio implfcito y que no aparecen con- tabilizadas. Los conceptos incluidos en el sistema de cuentas nacionales son relevantes para medir adecuadamente el tamaiio del sector.puiblico. E] sistema de cuentas nacionales es la estructura analitica mds usada, para medir el tamaiio del sector pablico. El concepto principal es el gobier- ho general, que incluye al gobierno central, a los estatales y a los locales, pero excluye a la mayoria de las empresas publics, excepto aquellas que producen, principalmente para el sector piiblico, o que venden bienes y ser-1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 39 vicios publicos en muy pequefa escala. Las empresas publicas que operan en un contexto comercial se excluyen de la contabilidad del gobierno gene- ral, independientemente de que sus operaciones se controlen presupuestal- mente por el gobierno general o que sean propiedad de alguna agencia que forma parte del gobierno. Existen tres posibilidades para medir el tamafio del sector publico en las. cuentas nacionales: » La primera es la participacién del consumo del gobierno central en el Pi. Ello incluye el gasto corriente en compras de bienes y servicios en todos los niveles de gobierno, aportaciones al seguro social y los fon- dos de las organizaciones internacionales que operen en el pais. Esta es una medicién limitada porque no incluye los gastos ptiblicos de em- presas no financieras y las instituciones financieras publicas. Es decir, el consumo del gobierno sélo cubre: a) sueldos y salarios de los em- pleados publicos; b) compra de bienes y servicios a otros sectores de la ‘economia; c) equipo militar, y d) otras compras al extranjero. » La segunda es la participacion del gasto del gobierno general en el Pip. Esta medicién cubre el gasto corriente y de capital, y es mas amplia que la primera mediciéfi, que solo cubre el gasto corriente. El proble- ma con esta medicién es la escasa disponibilidad de los datos para los gobiernos estatales y lo€ales, ello dificulta el andlisis comparativo y/o de largo plazo, ademas se excluyen los gastos extrapresupuestales del gobierno central. De esta forma se subestima el tamajio e influencia real del sector puiblico en la economia. » La tercera es la participacién del ingreso corriente del gobierno central en el PIB. El ingreso corriente es la suma de los ingresos tributarios y los no tributarios. Esta medicién también subestima el tamafio del sec- tor publico porque sélo mide los ingresos del gobierno central y exclu ye los gobiernos estatales y locales. Necesidades de financiamiento La otra cara del gasto son sus fuentes de financiamiento (tributarias y no tri- butarias), que se refiejan en los distintos conceptos de deficit ptiblico y que, en cierto tipo de andlisis, son un indicador del tamafio del sector pablico. Un primer concepto relevante es el balance financiero del sector publico, que mide el gasto total menos los ingresos totales; reflejando el efecto eco- némico del presupuesto en los mercados financieros. En caso de déficit, suma recursos del sector privado al puiblico; en el caso de superavit, resta recursos del sector privado. Un segundo concepto es el balance operacional del sector ptiblico que mide los requerimientos 0 necesidades gubernamen-40 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA tales de recursos no financiados con ingresos fiscales, ademas descuenta la inflacién de los intereses del servicio de la deuda. El tercer concepto im- portante es el balance primario, que mide el esfuerzo del gobierno para equilibrar sus cuentas. La aplicacién de cualquiera de estos conceptos de- pende de las necesidades de analisis. Los cambios relativos de estos indica- dores sirven para medir la posici6n de la politica fiscal. La posicién fiscal indicaré el tipo de politicas que pueden {y deben) aplicarse, en algunas oca- siones expansivas y en otras recesivas. Las definiciones del balance del sector ptiblico, permiten analizar el problema del equilibrio presupuestal desde el punto de vista del déficit fis- cal. En este caso existen tres definiciones. El déficit financiero es igual al déficit del gobierno central mas el déficit del sector paraestatal controlado presupuestalmente, mas el déficit del sector paraestatal no ¢ontrolado pre- supuestalmente. El déficit primario es igual al déficit financiero, menos el pago total de intereses (internos y externos), y finalmente el déficit opera- cional es igual al déficit financiero total, menos la intermediaci6n financie- ra del sector puiblico, menos las obligaciones de los intermediarios finan- cieros oficiales aceptados por el gobierno central, mehos el componente inflacionario de la deuda interna neta del sector publico no financiero en moneda nacional, mas la aceptacién de obligaciones por intermediarios ofi- ciales sobre el gobierno central. Propiedad publica El sector puiblico puede definirse de acuerdo con la proporcién que posee de los activos totales de una economfa. Los activos gubernamentales son la me- jor definicién legal de lo que constituye al sector ptblico, pero no es sustan- tiva desde el punto de vista econémico. Esta definicién resultaria util, s6lo en la medida en que la propiedad publica afecte las elecciones y decisiones de los agentes econémicos. Desde la perspectiva de los derechos de piopie- dad, esta definicién seria relevante; por ejemplo, en presencia de fallas del mercado. La distribucién de los costos y beneficios entre agentes econémi- cos, es un asunto que depende en gran medida del establecimiento de los de- rechos de propiedad entre individuos e instituciones. Entre mejor definidos estén los derechos de propiedad por parte del Estado, més facil sera alcan- zar acuerdos para solucionar externalidades negativas 0 positivas. Areas econ6micas de control del gobierno EI grado de cobertura del sector piblico sobre las actividades econémicas, es una medida util para definir la participacion econémica del gobierno. Por1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 41 ejemplo, su importancia en la industria, en la agricultura, en los servicios bancarios y en otras actividades relevantes. En el fondo, esta definicién no es clara, ya que, en realidad las formas de control y participacién en la economia pueden variar significativamente: participacién mayoritaria, mi- noritaria, contratos de riesgo, coinversiones, sociedades mixtas, etc. lo cual dificulta la delimitacion del ambito de participacién del gobierno en la eco- nomia. El gobierno puede ejercer el control legal sobre algunas areas de la economia, sin necesidad de controlar su propiedad. En algunos paises, la im- portancia del sector publico en la asignacién de recursos y en la propiedad de activos puede ser pequefia, pero su intervencién a través de la regulacién y el control legal de ciertas actividades econémicas es muy importante. Produccion publica El sector ptiblico puede definirse por su participacién en la produccién. Este criterio es relevante para él andlisis de temas relacionados con la efi- ciencia econémica, porque pone de relieve las actividades en las cuales el Estado es productor o proveedor directo de bienes y servicios ptiblicos y privados, por medio de empresas ptiblicas, organismos descentralizados y empresas mixtas con participacién minoritaria del gobierno, pero excluye el papel del gobierno en la determinacién de la demanda, a través de su po- der de compra, el cual en muchas ocasiones tiene un papel clave en las de- cisiones de produccién. Cada una de lds definiciones anteriores tiene ventajas y desventajas, pero sin duda, la definicién basada en el nivel de gasto publico es la dominante, ello no excluye la necesidad de introducir otras definiciones més pertinen- tes al andlisis.de temas especfficos. La complejidad, el amplio ntimero de organismos publicos y la especia- lizacién de las funciones det sector publico obligan a usar ademas de los an- teriores criterios econémicos otros que ayuden a la delimitacién. En efec- to, los criterios jurfdicos y contables son tiles al respecto. Criterio juridico Desde el punto de vista juridico, al sector ptblico lo define la Ley Organica de la Administracién Publica Federal. El sector publico comprende al go- bierno central que contiene a los ramos administrativos de los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A estos ramos se le agrega los gobiernos es- tatales y municipales y sus estructuras administrativas mds importantes. Finalmente comprende al sector paraestatal del gobierno federal y de los es- tados.42 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA. Las formas jurfdicas que pueden adoptar las instituciones que forman parte del sector piblico son muy variadas. Algunos de los criterios mas usa- dos son: » Regulacién, si las agencias gubernamentales estan o no sujetas a regu- laciones de una misma clase 0 categoria. » Presupuesto, de acuerdo con la forma a través de Ja cual a las entidades publicas se les suministra el presupuesto: céntralmente, con mecanis- mos de control, descentralizacién y autonomfia presupuestaria, etcétera. » Régimen financiero, si los organismos puiblicos gozan de autonomia fi- nanciera o si dependen de estructuras del gobierno superiores. » Control, si las entidades tienen algtin tipo de control gubernamental en sus estructuras administrativas. » Contabilidad, de acuerdo con el tipo de registro contable en el sistema de cuentas nacionales y de la cuenta publica. » Contratacién, si las agencias tienen un tipo de contratos (administrati- vo, de desempefio, arrendamiento, etc.) distintos a los mercantiles con algtin nivel del gobierno federal. Criterio contable Desde el punto de vista contable el sector ptiblico es definido implicitamen- te por el Sistema de Cuentas Nacionales (INEGI) y la Secretaria de Hacienda y Crédito Puiblico que al delimitar sus divisiones para efectos del registro y procesamiento de la informacién contable. De este modo encontramos tres criterios, el primero de ellos y més generalizado por su nivel de agregacién delimita al sector publico por los diferentes niveles de gobierno: » Gobierno federal s mt » Sector paraestatal » Entidades federativas, Distrito Federal y municipios. En el nivel institucional (y también contablemente) al sector ptiblico se le define en tres divisiones: » Gobierno federal i = » Organismos y empresas controlados presupuestalmente » Organismos y empresas no controlados. Un tercer criterio utilizado para la definicién contable del sector publi- co toma como referencia su estructura organica y consta de los siguientes apartados:1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 43 Administracion central » Secretarias de Estado Subsecretarias Procuradurias de justicia Oficialias mayores Contralorias Coordinaciones generales Direcciones generales Comisiones Consejos. Administracion paraestatal » Organismos descentralizados » Empresas de participacién estatal mayoritaria » Empresas de participacién estatal minoritaria » Fideicomisos. Las fuentes institucionales de estas clasificaciones contables son: la Se- cretarfa de Hacienda y Crédito Publico, la Presidencia de la Repablica y el Instituto Nacional de Estadistica, Geografia e Informatica. Estas depen- dencias oficiales procuran homologar sus:criterios de definicién y delimi- tacién contable con las instituciones internacionales, especialmente con el Fondo Monetario Internacional y la Organizacién de las Naciones Unidas. Conviene sefialar, finalmente, que las definiciones antes descritas tienen importancia sobre las distintas ideologfas. En efecto, la mayor o menor pre- sencia del sector publico se refleja en la lucha politica, ideoldgica, social y, por supuesto, en los conflictos de interés econémico que se entablan entre distintos grupos, En el cuadro 1.7 se sefialan algunas de las ideologias que han jugado un papel importante en la definicion del sector publico. RESUMEN © El sector ptiblico de la econom{a comprende una parte relevante de los recursos econémicos, factores productivos y de la produccién que son de apropiacién publica. : © A partir de su definicion el sector pubiico se puede estudiar desde cuatro perspectivas diferentes: a) Institucionalidad, b) organizacién, c) politi- ca,d) evolucién de sus principales indicadores o tamafio del Estado. © Las funciones basicas del sector publico son: @) Mejorar la asignacién de recursos en la economia, b) mejorar la dis- tribucién del ingreso y la riqueza, c) ayudar a la estabilizacion de la eco- nomfa, d) crear confianza y certidumbre a través del mantenimiento y vigilancia del sistema legal y regulatorio de Ja economf{a.44 1. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA Cuapko 1.7. Ideas clave de las ideologias sobre el sector publico Ideologia Ideas clave y politicas Liberalismo: Gobierno minimo; proteccién de derechos de propiedad y contratos. Liberalismo clésico Democratizacién del gobierno; reformas, econémicas y proteccién a.los vulnerables. Populismo Programas sociales para arreglar problemas causados por Progresistas y socialdemécratas Liberalismo contemporaneo y neoliberalismo Conservadurismo. Conservadurismo temprano norteamericano Conservadurismo de la era industrial Conservadurismo contemporaneo Neoconservadurismo: Nueva derecha la industrializacjén; limites publicos sobre el poder de las corporaciones privadas. El Estado activo; fe en resolver problemas colectivamen- te mediante el gobierno; programas para proveer el bie- nestar de la ngtidn, incluidas las necesidades materiales basicas de cada individuo; tolerancia de varios estilos de vida; no intervencionismo en politica extranjera, y el ejér- (0 sélo debe defender soberanfa nacional. Creacion, no redistribucién, de la riqueza; libre cambio; reformas de los programas de bienestar social; una fuerte defensa sconémica del mercado, la competencia, la liber- tad individual y del sector privado a través de la privatiza- cién y desregulacién La propiedad privada es sagrada; desconfianza del man- dato puiblico popular; deber del gobierno de promover las virtudes ciudadanas. Laissez-faire econémico; individualismo; darwinismo social Reduccién en los programas de gasto social; reforma de la politica impositiva para fomentar el crecimiento econémi- co; fuerte defensa militar; poca accién positiva para repa- rar la discriminacién racial y de género; deber del gobier- no de promover a la ciudadania virtuosa. Escepticismo.de la capacidad del gobierno para resolver los problemas econémicos y sociales; aceptacion de un modesto estado de bienestar; oposicién a las cuotas racia- les y de género para reparar la discriminacién; creacién de riqueza, mantenimiento de la distribucidn de la riqueza; politica externa afirmativa. Desafia a los conservadores tradiciones y neoliberales. Critica al gran gobierno, grandes corporaciones; descon- fianza de los medios nacionales; la enfermedad social vista como el producto de las politicas liberales; pasos radicales1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO 45 Cuapro 1.7. Continuacion Ideologia Ideas clave y politicas necesarios para regresar a la nacién a los tradicionales va- lores culturales. Libertarios Gobierno minimo;,proteccién de los derechos de propie- dad y libertad individual; “no” a la regulacién guberna- mental de la economia; politica internacional no interven- cionista; reduccion drastica de los gastos en defensa Estas funciones se acenttian en las econom{as en desarrollo, incluidas las economias en transicién al mercado, porque las fallas del mercado son mayores y porque los mercados son inexistentes 0 precarios © Elsector piblico comenz6 una expansién sin precedentes desde la crisis de 1929, este proceso expansivo se reflejé en un conjunto amplio y creciente de actividades econdmicas que progresivamente tomé a su cargo, sus nue- vas funciones rebasaron las que convencionalmente se le habian atribuido. © En los tltimos afios el sector puiblico ha experimentado una importante reestructuracién que ha significado un retroceso en algunas de sus acti- vidades, principalmente las que se refieren a su participacién economi- ca: reduccién de erapresas publicas, caida de! empleo publico, etcétera © Actualmente los temas de discusi6n relacionados con el sector publico son: crisis fiscal del Estado, crisis de gobernabilidad y de legitimidad, fa- las del gobierno, el fracaso de la planeacién econémica, la ineficiencia de la empresa ptiblica, entre otros. = La historia econdmica muestra que el desarrollo econémico no sélo de- pende de las transacciones econémicas en e] mercado y el comporta- miento del sector ptiblico en la economia, sino también de la existencia de una fuerte economia del sector ptiblico que provea de manera efi- ciente bienes y servicios, leyes y normas, infraestructura, etcétera. © Las diferencias en el desempefio econémico entre paises se pueden ex- plicar por el papel del sector ptiblico. Estudiar el papel del sector publi- co en el crecimiento econémico ayudard a definir el tipo de institucio- nes y reformas que actualmente se requieren. © El establecimiento de instituciones y politicas ineficientes puede deber- se a: J. Carencia de incentivos que motiven a los agentes a disefiar y acordar instituciones adecuadas, 2. ias instituciones y las politucas pue- den ser muy rigidas lo que les impide ajustarse a las condiciones cam- biantes del mercado. Las actividades del sector puiblico se pueden dividir de la siguiente ma- nera: a) Actividades estratégicas, b) exclusivas, c) competitivas, d) de mercado. Plantear una definicién de sector ptiblico es muy dificil debido a que 046 |. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA pueden construirse varias dependiendo de las nécesidades de andlisis y de la informacién disponible. PREGUNTAS Para recordar: = > = » Definicién de conceptos basicos: sector ptiblico, Estado, gobierno, ré- gimen politico, administracién publica, niveles de gobierno (federal, estatal, local y municipal), etcétera. » Criterios de definicién del sector ptiblico. » Institucionalidad, organizacién, polftica y tamajio del sector publico. » Objetivos del sector publico. » Necesidad del sector puiblico. Para reflexionar: » Imagine un sistema econémico sin sector ptiblico. Enumere sus con- secuencias polfticas y negativas. » Piense que ocurriria si el sector ptiblico desplazara completamente al sector privado. » ¢Se pueden planear las actividades del sector puiblico? » ¢Se puede trazar la frontera entre el Estado y el mercado? Para discutir: » Ventajas y desventajas de un sector ptiblico fuerte. » Por qué se oponen los conservadores 0 los neoliberales a un sector pu- blico fuerte? » Por qué los populistas quieren un sector ptiblico grande? Para investigar: » Investigar las ideas sobre el Estado de Hobbes, Rosseau y Nozick. Pue- de utilizar el libro de José Ayala, Economia publica [. . .], 1997. » Elabore un cuadro estadistics sobre la evolucién del gasto y el ingreso ptiblico en México. Utilice datos proporcionados por el INEGI. BIBLIOGRAFIA Ayala Espino, José, La reestructuracion de la gestion estatal. Modelos y experiencias, tesis de doctorado, Facultad de Economia, uNaM, México, 1990. —— , Mercado, eleccién piiblica e instituciones. Una revision de las teorias del Estado, Miguel Angel Pornia-Facultad de Economia, UNAM, México, 1996. —. Economia priblica. Una guia para entender al Estado, Facultad de Economia, UNAM, México, 1997.1. DEFINICION DEL SECTOR PUBLICO. 47 Banco Mundial, Mexico in Transition: Towards a New Role for the Public Sector, Ban- co Mundial, Washington, 1990. —. Informe sobre el desarrollo mundial, Banco Mundial, Washington, 1997. Guerrero, Omar, El Estado y la administracion puiblica en México: Una investigacion sobre las actividades del Estado mexicano en retrospeccion y prospectivo, NAP, Mé- xico, 1990. INar, Funcion de la administracién priblica en el establecimiento de un nuevo orden econdmico y social, 1NaP, México, 1975. Lane, Jan-Erik, The Public Sector. Concepts, Models and Approaches, Sage, Londres, 1993 Larrain, Felipe y Marcelo Selowsky, El sector puiblico y la cri Fondo de Cultura Econémica, México, 1990, Ley Organica de la Administracién Publica Federal, México. Lopez Lopez, Maria Teresa y A. Utrilla de la Hoz, Introduccion al sector piiblico es- pariol, Civitas, Madrid, 1996. Putterman, L. y D. Ruescheneyer, State or Market in Development. Sinergy or Rivalry, Lynne Rienner Publishers, Boulder, 1992. SECOGEF, Administracién priblica contempordnea, Fondo de Cultura Econémica, Mé- xico, 1993. spp; El ingreso y el gasto puiblico en México, INEGI, México, varios afios. T. I Estado y politica. T. 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