Capítulo I: Finanzas Públicas

El concepto de “Finanzas Públicas”: Para arribar al concepto de Finanzas

Públicas es preciso partir de la nocion de actividad económica. Ésta, en general,
es aquel quehacer del hombre que se vincula con el concepto de “escasez”. Por
definición, la economía se ocupa de la asignación de recursos que son escasos o
insuficientes para la satisfacción de necesidades que son más amplias que
aquéllos. Es decir que hay más necesidades a cubrir que recursos con los cuales
satisfacerlas, por lo que habrá que acudir a ciertos criterios que establezcan
prioridades, para determinar cuáles de ellas se satisfarán, y en qué medida, y
cuáles quedarán insatisfechas, relegadas, o postergadas en su atención.

El Estado, como persona pública a cuyo cargo está llevar a cabo una serie de
tareas dirigidas al bienestar de los individuos en particular y de la sociedad en
general requiere de medios económicos para desempeñarse.

En efecto, para cubrir las necesidades amplias del conjunto de sus habitantes, el
Estado precisa realizar una serie de gastos, y para ello debe procurarse
concominantemente los ingresos con los cuales hacerles frente. Se trata de una
actividad medial, no final: ordena medios (recursos) para aplicarlos a sus
funciones (a través de gastos).

Entonces, de manera general, puede decirse que la actividad económica que lleva
a cabo el Estado para el cumplimiento de sus fines se denomina actividad
financiera estatal o, de forma simplificada, “Finanzas Públicas”.

Puede definirse entonces el concepto de Finanzas Públicas como la

actividad del Estado encaminada a obtener ingresos y realizar gastos, a fin
de lograr la satisfacción de las necesidades públicas.
Caracteristicas de las Finanzas Públicas:

1) Es una actividad sustancialmente económica: Al ocuparse de recursos

de naturaleza económica (ligados por la idea de escasez), de ingresos y de
gastos (ambos de carácter publico), la actividad financiera estatal es una
actividad económica.
Posee ciertas notas que la diferencian de la actividad económica llevada
adelante por los privados:
A) Puede decirse que no se rige por el criterio de la rentabilidad
económica;
B) Tampoco es una actividad exclusivamente monetaria;
C) Por lo general, los gastos a realizar (las funciones que deben ser
desarrolladas por los entes publicos) son los que condicionan los
ingresos a obtener, puesto que primero se determinan los objetivos a
cumplir (necesidades a satisfacer), para luego buscar las fuentes para
financiarlos (recursos o ingresos públicos).
2) Tiene contenido político: La actividad financiera del Estado, como todo su
accionar, está regido por criterios de carácter político.
Es sabido que hay diversas opiniones acerca de cuál debe ser el papel que
el Estado ha de cumplir en la sociedad y en la economía. Es decir, unos
piensan que lo mejor que puede hacer es participar ampliamente e
inmiscuirse como actor en los mercados, mientras que otros sostienen que
debe ser prescindente y cumplir un rol subsidiario, supliendo aquellos casos
en que la actividad de los particulares no alcanza a brindar satisfacción a
las necesidades del grupo, o bien cuando ella es insuficiente.
Correlato de estas opiniones políticas, en el momento en que ellas se
plasmen en el gobierno del Estado, serán las correspondientes
características que teñirán su respectiva actividad financiera.
Por tal razón, como fenómeno desarrollado a lo largo de la historia de la
humanidad, su fisonomía ha sido variable, a medida que se fue
conformando lo que hoy llamamos “Estado”.
 3) Tiene contenido jurídico: Toda la actividad estatal está sujeta a reglas
(normas) de cumplimiento obligatorio. Este conjunto de disposiciones
(leyes, reglamentos y demás actos) conforman la vertiente jurídica de la
actividad financiera. Esta rama del ordenamiento jurídico que regula el
comportamiento financiero del Estado se conoce como “Derecho
Financiero”.
4) Posee un aspecto cuantificable y contable: Obviamente, como toda
actividad económica, es susceptible de ser mensurada y registrada. De ello
se ocupa la contabilidad pública, es decir la técnica de registrar, valorar y
medir los movimientos llevados a cabo por el Estado y sus reparticiones,
tanto al momento de obtener los ingresos públicos como al de efectuar sus
gastos públicos.
Las estadísticas son importantes, ya que permiten realizar comparaciones
intertemporales en el comportamiento de un mismo Estado en diversos
momentos, o bien entre distintos Estados.
5) Otros aspectos: Las Finanzas Públicas también pueden ser estudiadas
desde el prisma de otras ciencias, Ej: Sociología, Psicología, etc.

El concepto de necesidades públicas: La idea de “necesidad pública” es central

en el estudio de la actividad financiera estatal, ya que el Estado, como ente
público esencial que es, aplica todo el giro de su actividad a cumplir tareas
públicas, cualquiera que éstas sean.

Las necesidades de los individuos y de las colectividades. Discusion sobre

la definición de necesidades públicas: La actividad financiera estatal, como
toda actividad económica, está regida por el criterio de la escasez y ello implica
tener que escoger entre diversas necesidades humanas para ver cuáles de ellas
se satisfarán y cuáles no debido a que los recursos son insuficientes (escasos)
para atender a todas al mismo tiempo y en el nivel máximo.
La misma idea de “necesidades públicas” parece contraponerse a las necesidades
de otro tipo: “individuales” y/o “colectivas”.

El primer punto a poner de relieve es que todos los seres humanos tienen
necesidades. Y esas necesidades, aunque sean comunes a todos ellos (v.gr.
alimento) son individuales en el sentido de que cada uno de ellos las experimenta
y sufre por sí. Obviamente, podrá haber ciertas necesidades sentidas por algunos
hombres y no por otros (v.gr. inclinación artística), pero ello no quita que, respecto
de quienes así la sienten, sea propia (individual) de cada uno de ellos.

El segundo punto a destacar es que la discusión financiera se basa, precisamente,

en el modo de financiación de tales necesidades: si su satisfacción se deja librada
a cada individuo (que deberá recurrir al mercado para hacerlo, actuando así a
través del sistema de precios), o si, en cambio, su cobertura se brinda a través del
Estado, de manera pública.

Identificacion de las necesidades públicas con los cometidos estatales:

Necesidad pública se identifica con “tarea” o “cometido estatal”, ya que toda la
actividad del Estado está dirigida a cumplir con fines públicos, los que buscan el
bienestar de la población a su cargo.

Dependerá de la idea de Estado que se tenga la mayor o menor cantidad de

necesidades de los hombres que se estime que el Estado debe asegurar su
satisfacción. Y ellas serán las consideradas “necesidades públicas”, y a su
respecto se ha de dirigir la actividad financiera estatal, para conseguir los recursos
que, empleados como gastos públicos luego, permitan cubrirlas.

En otras palabras, que las “necesidades públicas” no forman parte de una

categoría apriorísticamente determinada, sino que son las que los Estados definen
como tales en un momento determinado, y para una situación dada. Son
categorías históricas con una fuerte carga política e ideologica, idea que no se
desvanece por el hecho de que puedan identificarse algunas necesidades que, de
hecho, siempre hayan sido sentidas como “necesidades públicas” (v.gr. la defensa
nacional) o bien por la circunstancia de que existan fuertes razones de
conveniencia económica para que tales necesidades sean atendidas por el
colectivo social en vez de por los particulares.

Además, tras la idea de “necesidad pública”, y la consiguiente cobertura de ella

por parte del Estado, está la de que nadie sea excluido de su satisfacción, al
menos en un nivel mínimo determinado.

Planificacion económica: Conforme lo indica Giuliani Fonrouge, para la

realización de sus objetivos, el Estado debe coordinar su actividad económica y
financiera.

La planificación económica expone de manera expresa cuáles son las ideas

subyacentes de un gobierno (qué quiere lograr) y las vías y mecanismos mediante
los cuales considera que ello puede efectivamente conseguirse (cómo obtenerlo).
Estos objetivos económicos, financieros y sociales pueden tener distintos tiempos
para su consecución, por cual algunos serán de plazo corto, otros de plazo largo, y
algunos de un plazo intermedio. Además, los planes económicos sirven para guiar
los pasos a dar en pos del objetivo y para evaluar sus resultados.

Se trata de un requisito elemental para establecer las metas a conseguir, para

coordinar los medios puestos en marcha y para evaluar los resultados
conseguidos. La planificación importa contar con una burocracia encargada de
hacer el plan, de ejecutarlo y de evaluarlo.

Esa planificación es pasible de varias clasificaciones:

1) Planificacion según el sector afectado: En primer término, la

planificación puede abarcar la actividad del sector publico o bien la del
sector privado.
La primera comprende exclusivamente la actividad del Estado, decidida,
dirigida y ejecutada por él. Se puede superponer con la planificación que
necesariamente importa el presupuesto, aunque son conceptos claramente
diferentes.
 La planificación estatal enfocada sobre el sector privado importa concebir
hacia qué lugar se desea que se dirija el empresariado nacional, e
implementar políticas económicas de fomento de las actividades que se
consideren convenientes, básicas o prioritarias, como así de otras de
desincentivo de aquellos sectores que se desee reconvertir, aminorar o
eliminar.
Obviamente, debería haber una adecuada articulación entre las medidas a
tomar por el sector publico y aquellas otras que éste desee que tome el
sector privado, a fin de promover la actividad productiva, inversora, de
ahorro, etc; por parte de empresas e individuos.
2) Planes nacionales y regionales: La actividad también puede ser
clasificada según el ámbito geográfico de su extensión, si abarco todo el
territorio nacional o bien si se limita a una porción de éste (v. gr. Las leyes
de promoción industrial en La Rioja).
Tambien podría adoptar esta terminología según el sujeto activo de la
actividad planificadora, si es el Estado nacional o bien un Estado provincial.
3) Planes según su alcance temporal: De igual manera, esa planificación
puede tener un alcance temporal determinado para el logro de sus metas.
En general, y en términos aproximados, será a largo plazo cuando sus
objetivos se puedan conseguir más allá de los 10 años de su
implementación. Son de mediano plazo cuando abarca un período mayor a
un año, pero inferior a los 10 (generalmente, rondan el período de 4 ó 5
años, de duración parecida a la de un mandato presidencial del país de que
se trate). Y serán de corto plazo cuando el período sea anual o inferior.
4) Planes según el sector económico afectado: Los planes también pueden
ser clasificados según la extensión del sector de la economía nacional
abarcada. Un plan es general cuando comprende a todo el mercado (v. gr.
Plan de Convertibilidad, Plan Austral). En cambio, se habla de planes
sectoriales cuando su alcance se limita a determinados sectores del
quehacer económico. Principalmente, se emplean estos planes en los
casos de reconvención de actividades, cuando se tiende a modernizar una
determinada actividad económica (v. gr. Industrializar la actividad
agropecuaria; sustituir un tipo de minería agresivo por otro compatible con
el medioambiente; etc).
Unidad II: Derecho Financiero:

El Derecho Financiero: Concepto y contenido: El Derecho Financiero es, en

síntesis, el aspecto jurídico del fenómeno financiero estatal, de las Finanzas
Públicas.

Puede definirse al Derecho Financiero de la siguiente manera: “Es la porción del

ordenamiento jurídico de un Estado, conformado por normas de Derecho
Público, que se ocupa de organizar los recursos financieros que constituyen
la Haciendo Pública (el tesoro) de ese Estado, regulando los procedimientos
para el establecimiento y percepción de los ingresos públicos, y para la
programación y realización de los gastos públicos”.

Como señala Giuliani Fonrouge, es el conjunto de normas jurídicas que regulan la

actividad financiera estatal en sus diferentes aspectos: los órganos que la ejercen,
los medios en que se exterioriza, y el contenido de las relaciones que origina.

La Haciendo Pública. Aspectos estáticos y dinámicos del concepto: La

Hacienda Pública puede tomarse como sinónimo del Tesoro Público y
definirse, sintéticamente, como la caja estatal, es decir el conjunto de
derechos y obligaciones pecuniarias que posee el Estado.

Esta nocion ofrece un punto de vista estático, ya que hace alusión al conjunto de
derechos y obligaciones (patrimonio), de contenido económico (o traducible en
moneda) que corresponden al Estado (cualquiera sea su nivel).

Los derechos económicos (acreencias del Estado, en el sentido de fuentes de

financiamiento estatal) son susceptibles de varias clasificaciones, según los
puntos de vista que ofrezca cada autor. Aquí se ofrecen dos:

En primer lugar, cabe indicar que el Estado puede obtener financiamiento de tres
fuentes fundamentales: 1) Los tributos; 2) El crédito público; 3) La explotación del
patrimonio estatal.
En segundo lugar, tales recursos se pueden reagrupar según su fuente requiera o
no de la voluntad de los ciudadanos para allegar fondos al Estado, entendiendo
por tal la aquiescencia del ciudadano en concreto que ha de realizar un ingreso en
las arcas públicas. La voluntad del ciudadano no es relevante en el caso de los
tributos, pero sí lo es en el caso del crédito público y también para la explotación
del patrimonio estatal.

Por otra parte, el Estado ha de realizar ciertos gastos, motivo por el cual esas
obligaciones de contenido económico lo convierten en deudor.

Al Derecho Financiero le importa el conjunto de normas que regulan las

obligaciones económicas (monetarias) que determinan una alteración en la
composición de la Hacienda Pública. Por eso, hay aspectos de las obligaciones
del Estado (las que no son dinerarios) que no interesan al Derecho Financiero,
sino a otras ramas del ordenamiento jurídico (principalmente al Derecho
Administrativo).

Desde la otra perspectiva, la que ofrece un punto de vista dinámico, la Haciendo

Pública interesa al Derecho Financiero en cuanto estudia los procedimientos por
medio de los cuales se gestionan los ingresos y los gastos públicos. Es decir, los
mecanismos jurídicos y contables mediante los cuales los derechos y las
obligaciones se transforman en ingresos o en erogaciones, respectivamente, como
así las normas relativas al control (anterior, concomitante y posterior) de su
cumplimiento.

En cuanto a la vertiente de los ingresos, la enorme magnitud y trascendencia que

cobraron los tributos opacó el estudio de las otras dos fuentes mencionadas y su
importancia o desarrollo normativo.

Por el lado de los gastos, están las normas que regulan el hecho de que los
dineros del Estado se destinen a los particulares –o a otros entes públicos- a
través de pagos por el servicio o por el bien obtenidos en pos de la satisfacción de
necesidades públicas.
El presupuesto estatal adquiere aquí una función que es esencial, en tanto es la
norma que se ocupa de la fijación de los gastos públicos y de la estimación de los
ingresos públicos del ejercicio financiero de que se trate. Es decir, es la bisagra o
articulación entre esos dos momentos esenciales del fenómeno financiero.

El Derecho Financiero ha de estudiar los principios o reglas que rigen la

confeccion y ejecución del presupuesto. También ha de dar acabada cuenta de los
procedimientos administrativos por los que se aprueban, ejecutan y controlan las
decisiones sobre el empleo de los recursos públicos.

Algunas aclaraciones adicionales en torno al contenido del Derecho

Financiero: Hay diversas opiniones acerca de si ciertos institutos forman o no
parte del Derecho Financiero: los ingresos derivados del patrimonio estatal, los
obtenidos por la aplicación de sanciones pecuniarias, los relativos a la circulación
fiduciaria y a la acuñación de moneda, y los producidos por la actividad industrial,
mercantil o de servicios de ciertos emprendimientos empresariales del Estado.

1) Las sanciones pecuniarias: Se trata de sanciones civiles, de carácter

reparador (intereses) o bien penales, con un claro componente de castigo
(por delitos penales o infracciones administrativas, como las multas, las
astreintes, los recargos, etc.).
Desde un punto de vista se ha negado su pertenencia al Derecho
Financiero, señalando que, aunque proporcionan un ingreso de carácter
público, el interés jurídicamente tutelado por las normas que establecen
tales sanciones no es recaudar, sino reprimir y castigar conductas
contrarias al Derecho, con una finalidad reparadora o de castigo, según el
caso.
Sin embargo, desde el punto de vista contrario se dice que su tratamiento
por el Derecho Financiero (en especial las multas derivadas de infracciones
a las normas tributarias) hace recordar que se aplican los principios
garantistas del Derecho Penal, y que su razón de ser no es puramente
recaudatoria. Es decir, que una vez prevista la pena, y una vez aplicada en
el caso concreto, lo relativo a la gestión de su cobro como al destino del
 ingreso dinerario en que se traduce (v. gr. Una multa) es materia propia del
Derecho Financiero.
2) Normas sobre la circulación monetaria y la acuñación de moneda:
quienes niegan su pertenencia al Derecho Financiero, señalan que estas
normas se centran en regular la política monetaria del Estado, sin
interesarse por la eventual obtención de ingresos.
Por el contrario, otro sector doctrinal sostiene que aunque sea una
manifestación de política monetaria, o de Derecho Administrativo, el
Derecho Financiero regulará la posible existencia de un ingreso público,
dado tanto por la emisión monetaria, como por las regalías propias de la
acuñación de moneda (recurso residual, consistente en la disminución del
valor real de la moneda metálica con relacion al valor fiduciario asignado).
3) Normas reguladoras de la gestión de los bienes patrimoniales:
Quienes niegan su pertenencia a esta rama del ordenamiento jurídico
indican que estas normas no tienen por fin la obtención de recursos
dinerarios sino la gestión del patrimonio estatal.
La perspectiva positiva señala que la gestión de estos bienes se suele
realizar, en cuanto al cobro de los ingresos que producen, mediante los
mismos órganos de la administración financiera estatal.
Además, esos ingresos se afectan directamente al financiamiento de los
gastos públicos, como cualquier ingreso de carácter público (salvo
disposición en contrario, por ejemplo como podría ocurrir con una donación
realizada al Estado, con un cargo que implique que las ganancias que se
obtengan por la gestión de ese patrimonio hayan de tener un destino
específico.
4) Normas que regulan la actividad mercantil e industrial de los entes
públicos: Las normas que se ocupan de regular la actividad de los entes
públicos dedicados al comercio o a la industria (empresas estatales,
sociedades anónimas con participación estatal, sociedad del Estado, etc.),
tienen naturaleza privada, o bien pertenecen primordialmente al Derecho
Administrativo.
Otra vez se tiene que al Derecho Financiero le puede interesar el resultado
económico de esta actividad, sea positivo o negativo, es decir en tanto
importe un derecho de crédito para el Estado (suponiendo que una
sociedad anónima con participación estatal distribuya dividendos luego de
un ejercicio comercial exitoso), o bien traiga acarreado un gasto que éste
debe solventar (aumento de capital de una de estas entidades, o cobertura
de su déficit operativo, por ejemplo).

El método de estudio en el Derecho Financiero: Las Finanzas Públicas

forman parte fundamentalmente de la Ciencia Económica, aunque poseen
aspectos sociales, psicológicos, políticos, contables y jurídicos. Este último
aspecto del fenómeno financiero es el Derecho Financiero, sobre la cual
debe aplicarse el método jurídico.
Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas: En el Derecho
Financiero la necesidad de relacionar entre sí las distintas ramas del
ordenamiento jurídico es intensa:
A) Derecho Administrativo: Todos los institutos del Derecho Financiero
(deuda, tributos, gestión del gasto público, rendición de cuentas,
sanciones, etc.) precisan para su aplicación de una serie de
procedimientos administrativos, regidos fundamentalmente por esa rama
y sus principios.
B) Derecho Constitucional: Los principios básicos del Derecho Financiero
están en la constitución de cada Estado. El Derecho Constitucional
nació de la mano del Derecho Financiero (limitación a las exacciones
tributarias), ya que las instituciones de carácter parlamentario, como
contrapeso a la monarquía primero, y a los ejecutivos después, nacieron
vinculadas con las necesidades fiscales.
C) Derecho Penal: Se aplican sus principios, con matices, al ordenamiento
administrativo sancionador aplicable a las normas financieras. Lo mismo
ocurre con los delitos vinculados con los ingresos públicos.
D) Derecho Procesal: Cuando las relaciones creadas a través de los
ingresos y de los gastos públicos en cada caso en particular ocasionen
conflictos que deban resolver los jueces, habrá que recurrir a normas de
este carácter para encauzar los pleitos.
E) Derecho Internacional Público: Por una parte, hay que señalar la
existencia de organizaciones supranacionales, como la Unión Europea,
el Mercosur, etc., que tienen incidencia en la armonización de ciertas
instituciones financieras, como las aduanas, los impuestos indirectos,
etc. Por otra parte, también pertenecen a esta rama los tratados
firmados entre Estados, de carácter bilateral, para aminorar o impedir la
doble imposición y la colaboración fiscal, como asi también los tratados
bilaterales de protección recíproca de inversiones, que suelen contener
cláusulas de relevancia tributaria.
F) Derecho Civil: Tanto sus institutos básicos -mientras no sean
modificados por el Derecho Financiero para sus fines propios- como los
de la Teoría General del Derecho (v. gr. Obligación, capacidad de obrar,
responsabilidad, etc.) serán aplicable al ordenamiento financiero. Al
respecto, cabe citar la sentencia de la CSJN en la causa “Administración
Federal de ingresos Públicos –DGI- sobre casación en autos “Bodegas y
Viñedos El Águila SRL sobre concurso preventivo”” del 2009, en la cual,
remitiendo al dictamen de la PGN, indicó que, en efecto “es cierto –
como lo afirmó la AFIP- que el derecho tributario ha ganado autonomía
como rama del ordenamiento jurídico, por los conceptos, principios,
institutos y métodos con los que cuenta. Pero también lo es que las
normas tributarias no deben quedar al margen de la unidad general del
derecho, sino que han de compatibilizarse, necesariamente, con los
principios generales del derecho (públicos o privados) en cuanto éstos
tengan vigencia en el ordenamiento jurídico”, y citó el pronunciamiento
del Fallo “S.A. Petroquímica Argentina P.A.S.A” del año 1977.
G) Derecho Comercial: Aquí la relación es de ida y vuelta.
Fuentes normativas del Derecho Financiero: Tipos de normas que componen el
ordenamiento jurídico financiero:

1) La Constitución: La primera fuente de normas financieras es la

constitución de un Estado. Dada la organización federal del Estado que fija
el art. 1 CN, ha de verse que el Derecho Financiero argentino está
compuesto por normas federales (para el Estado Nacional) y normas
locales (las del Derecho Financiero de las provincias y sus municipios, y de
la CABA).
2) La ley. Los decretos de necesidad y urgencia. Los tratados
internacionales: La CN establece con firmeza el principio de legalidad en
materia financiera, a través tanto de la reserva de len en materia tributaria
(arts. 4, 17, 52, 75 incs. 1 y 2, 99 inc. 3), como de la reserva de ley en
materia presupuestaria (art. 75 inc. 8), que importa la necesidad de una ley
formal que autorice el gasto a realizar.
La ley es, en la CN, la norma emanada del Congreso Nacional, respetando
los lineamientos de sus arts. 77 a 84. Y también lo serán las homólogas de
las respectivas constituciones provinciales, en cuanto normas emanadas de
sus legislaturas con forma y rango de ley.
En cuanto a los decretos de necesidad y urgencia, previstos en el art. 99,
inc 3, CN, como competencia del PEN, la CN se encarga de establecer en
qué excepcionales circunstancias pueden ser dictados, como así el
procedimiento para su dictado y para su control por parte del Congreso.
Igualmente, en materia tributaria sustantiva, el mismo inciso, con total
claridad, prohíbe su dictado.
Los tratados internacionales, una vez ratificados por el Congreso
Nacional, se convierten en ley y tienen validez con la misma jerarquía, a
excepción de aquellos tratados internacionales a los que se refiere el inc.
22 del art 75, cuya jerarquía equivale a la de la propia CN.
3) Los reglamentos: Los incs. 1 y 2 del art. 99 CN habilitan al PEN para
dictar reglamentos.
 Por una parte, el PEN tiene la facultad de reglamentar las leyes, entre ellas
las tributarias. Obviamente, este tipo de normas no pueden desvirtuar lo
dispuesto por la ley ni contradecirla, y su capacidad de completarla está
francamente destinada al detalle, sin poder alterar su espíritu, como
sabiamente dispone la CN.
Por otra, también el PEN ha de dictar reglamentos autónomos, en ejercicio
de competencias propias otorgadas por la CN. En materia financiera posee
la atribución de recaudar las rentas de la Nación, por lo que los reglamentos
en tal sentido son la herramienta natural para disponer la forma de pago,
los lugares de pago, las condiciones, los formularios, los
empadronamientos, etc.
En tal sentido, cobran importancia los reglamentos emanados de los
organismos de administración tributaria (AFIP), que se suelen denominar
“resoluciones generales”, sujetas a la ley y subordinadas a los decretos del
PEN y demás reglamentos de jerarquía superior. Por medio de estas
resoluciones generales, la Administración Fiscal regula los pormenores de
su función, a fin de organizar la forma de ejercer sus tareas y el
cumplimiento de los deberes formales por parte de los ciudadanos y demás
habitantes.
4) Los actos administrativos singulares con relevancia financiera: A
diferencia de lo que ocurre con las leyes y con los reglamentos, no se trata
de normas generales, sino de normas particulares, cuyo destinatario es una
persona en concreto, cuya esfera patrimonial se verá afectada positiva o
negativamente, según sea un acreedor o un deudor del Estado. Ejemplo:
los actos administrativos que produce el Estado en los que ordena pagos,
fija su pretensión tributaria, liquida un impuesto, etc.
5) La jurisprudencia y la doctrina de los autores: La jurisprudencia es
fuente de derecho en el sentido de normas singulares: cada sentencia es
una norma singular que obliga a las partes del litigio. Sin embargo, al
menos en nuestro sistema federal, dejando de lado el caso de los fallos
 plenarios, la jurisprudencia no es una norma que obligue fuera del juicio en
el que fue vertida.
Sin embargo, lo dicho por los tribunales, sobre todo por la CSJN en una
causa concreta, es una opinión de peso que ha de tomarse en
consideración en casos similares. Debe tenerse presente que la CSJN ha
dicho, por ejemplo en el Fallo “Laboratorios Raffo S.A. contra Municipalidad
de Córdoba” del año 2009, que “si bien la Corte Suprema sólo decide en los
procesos concretos que le son sometidos y su fallo no resulta obligatorio
para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus
decisiones a aquéllas. De esa doctrina emana la consecuencia de que
carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se
apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que
justifiquen modificar la posición sentada por el Máximo Tribunal en su
carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional”.
La doctrina de los autores tampoco es fuente normativa alguna, aunque
puede ser una herramienta útil para ayudar a comprender el sentido de
algunas normas, sobre todo teniendo en cuenta que en materia tributaria el
legislador no siempre es todo lo claro y preciso que debería.
6) La costumbre: Los usos y costumbres no son fuente de Derecho
tratándose de cuestiones de Derecho Público. No pueden darse ejemplos
positivos en nuestro ordenamiento jurídico en el cual sea la costumbre
fuente de derecho, salvo aquellos en los cuales es la ley la que remite
expresamente a los usos y costumbres (por ejemplo el art. 10 ley del IVA,
para los descuentos y bonificaciones que sean costumbres en el comercio
del lugar). Sin embargo, a poco que se repare, es la ley la que es fuente
normativa en ese caso, estableciendo que el parámetro a tomar en cuenta
es la costumbre sobre determinada cuestión.

La autonomía científica del Derecho Financiero: La actividad financiera, como

hecho en sí, tiene una naturaleza compleja, que es económica, política, jurídica, y
contable a la vez. También puede tener aristas sociológicas y hasta psicológicas,
debido a su carácter polifacético.
La duda puede plantearse en cuanto a si esa multiplicidad de aspectos hace que
la Haciendo Pública, como objeto de conocimiento, puede ser asumida por una
sola disciplina científica igualmente polifacética, o bien si es objeto de
conocimiento y abordaje por diversas ciencias, cada una de las cuales se ocupa
de su perspectiva singular.

Actualmente, la respuesta mayoritariamente dada finca en decir que cada uno de

sus aspectos ha de ser tratado por la ciencia a la que corresponde. Obviamente,
cada una de ellas ha de tomar en consideración los resultados a los que arribaron
las demás.

Las razones son las siguientes. Por una parte, las exigencias del método
científico, en tanto que el objeto de conocimiento de una ciencia ha de ser
homogéneo. Si se da una explicación unitaria de un fenómeno de naturaleza
compleja, será una mera descripción, sin valor científico. Y, por otra parte, porque
la diferencia entre las ciencias no se da en su objeto de estudio, que puede ser el
mismo, sino en su punto de vista sobre aquél (v. gr. La medicina y la antropología
estudian al hombre, pero bajo dos perspectivas distintas).

Como conclusión, el Derecho (y las demás ciencias) puede tomar como objeto de
conocimiento la actividad financiera, pero debe circunscribirse a estudiar el
aspecto que le corresponde, es decir su ordenación jurídica, la porción del
ordenamiento jurídico que la regula, y aplicando el método científico que le es
propio.

Puede surgir la duda acerca de si la “actividad financiera” comprende tanto al

ingreso público como al gasto público, o bien si cada uno de ellos, aisladamente
considerado, tiene diferentes contenido y matices. ¿Han de estudiarse
separadamente? ¿Hay un Derecho Financiero, o bien un Derecho de los Ingresos
Públicos y otro Derecho de los Gastos Públicos?

La respuesta a estos interrogantes es que la conexión entre el ingreso público y el

gasto público es la esencia de la actividad financiera, motivo por el cual su estudio
debe realizarse en el marco de una disciplina, de forma unitaria, con una
metodología común y bajo las directrices de unos principios comunes, que no son
otros que los de justicia financiera. Es decir, no cabe disociar la justicia en los
gastos y en los ingresos, sino que la justicia habrá de tomar en consideración
ambos momentos de forma global.

El programa constitucional, regulaciones, principios, derechos y garantías.

Aspectos constitucionales que gravitan sobre la función ingresos-gastos
públicos:

El concepto del “programa constitucional”: El programa constitucional hace

referencia a los fines, valores y objetivo que persigue una determinada
constitución.

Naturaleza jurídica del gasto publico. Características. Justiciabilidad de las

decisiones en materia de gasto público: La Hacienda Pública tiene flujos de
salida (gastos públicos) con el fin de aplicar los ingresos obtenidos (ingresos
públicos) a la realización de las diferentes funciones que el Estado tiene que
realizar. Tales egresos dinerarios asumen la forma de obligaciones, a través de las
cuales el gasto se materializa.

Desde el punto de vista político, el gasto público siempre fue considerado como
una libre decisión de los gobiernos, en cuanto responsables de la política
económica. El gasto publico se ve constreñido por ciertos principios y exigencias
de todo Estado Social y Democrático de Derecho, que importa asegurar ciertos
niveles mínimos de derechos para sus habitantes.

Como ejemplo pueden señalarse algunos pronunciamientos de la CSJN. En el

Fallo “Asociación Benghalensis y Otros vs. Ministerio de Salud y Acción Social –
Estado Nacional”, conoció en un amparo por el cual se exigía al Estado Nacional
que cumpliera con el suministro de medicamentos para combatir el SIDA, para la
asistencia, tratamiento y rehabilitación de personas que padecen esa enfermedad.
El Estado Nacional, además de señalar la responsabilidad concurrente de los
demás niveles estatales y de las obras sociales, expresó que el presupuesto
estatal es un acto institucional que no está sujeto al control de los jueces. Agregó
que la sentencia de cámara, en cuanto le condenaba, afectaba la política de salud
y la organización de la distribución del crédito presupuestario asignado por el
Congreso en cada ejercicio, con negativas proyecciones para el futuro por la
incidencia en los legítimos intereses de la economía nacional. La CSJN sostuvo
que el Estado tiene el deber de realizar prestaciones positivas, de manera que no
se torne ilusorio el ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos (en
la especie: el derecho a la vida, a la salud, a la dignidad de la persona). De allí y
de las leyes dictadas en su consecuencia que el Estado tenga la obligación de
suministrar los reactivos y medicamentos necesarios para el diagnóstico y
tratamiento de la enfermedad. Agregó que “Si bien es cierto que los gastos que
demande el cumplimiento de la ley deberán ser solventados por la Nación y por
los respectivos presupuestos de cada jurisdicción, ello no supone que el Estado
Federal haya delegado, en los Estados locales, la responsabilidad, en su carácter
de Autoridad de Aplicación Nacional, del cumplimiento del régimen de lucha contra
el SIDA declarado expresamente de interés nacional. Por ello, aún cuando los
reactivos o medicamentos se distribuyan a través de los efectores locales, el
Estado Nacional es el responsable del cumplimiento de la ley ante terceros, sin
perjuicio de la responsabilidad que, ante aquél, le cabe a las jurisdicciones
provinciales o instituciones privadas (obras sociales o sistemas de medicina
prepagos)”, indicando también, con respecto al argumento del control
presupuestario por parte de los jueces, que en esta causa éstos se habían limitado
a exigir al Estado Nacional el debido cumplimiento de la ley 23.798 y de sus
normas complementarias, de conformidad con los derechos consagrados en la
CN.

Y en el Fallo “Ana Carina Campodónico de Beviacqua vs Ministerio de Salud y

Acción Social – Secretaria de Programas de Salud y Banco de Drogas
Neoplásticas” del año 2000, estaba en juego el derecho a la vida y a la salud de
un niño que padecía una severa enfermedad que no era oncología, por lo que el
Estado Nacional entendía que el medicamento requerido (suministrado por él
hasta ahora, alegando sólo razones humanitarias) debía ser obligatoriamente
previsto por la obra social correspondiente, a cargo del Programa Médico
Obligatorio (ley 24.455 y sus normas complementarias). Dijo el Tribunal que
estaba acreditado que la obra social en cuestión no estaba en condiciones
económicas para cumplir con su deber. Descartó que la actora hubiera
demandado al Estado Nacional sólo por “razones de comodidad” en la prestación
de los medicamentos, ya que si hubiera tenido asistencia sanitaria satisfactoria no
se habría visto compelida a litigar. La CSJN estableció la responsabilidad del
Estado Nacional, junto con la provincia y la obra social, de garantizar esos
derechos, sin perjuicio de las acciones y responsabilidades posteriores entre
dichos actores públicos del sistema de salud del país.

García Novoa menciona que el gasto público tiene naturaleza jurídica de “función
pública” o de poder funcional , en tanto lo define como el ejercicio de una
actuación atribuida por la ley a un ente público en atención a un fin de interés
público.

Esa funciona de gasto público posee diversas características. Se destacan

algunas de ellas:

A) Es una actividad desarrollada por un ente público. Su titular siempre ha de

ser un ente público. No puede asignarse carácter de público a un gasto
realizado por particulares, puesto que aún cuando éstos pueden aplicar su
riqueza a satisfacer fines de interés netamente público (por ejemplo,
arreglando una plaza, o reparando bienes del patrimonio histórico estatal,
etc.), en tanto no se trata de riqueza que haya ingresado a las arcas
estatales para luego ser erogada por éstas. No es suficiente argumentar
que el Estado ha ahorrado incurrir en un determinado gasto, o bien que esa
eventual actividad de los particulares pueda gozar de ciertos beneficios
tributarios. Por ejemplo. Si un particular dona al Estado los bancos de una
 plaza, no habrá gasto público, ya que el dinero consumido en la adquisición
de ese mobiliario es privado; pero los muebles sí incrementarán el
patrimonia estatal una vez aceptada la donación; y el uso que de ellos se
haga podrá generar una actividad financiera (v. gr. Gastos en su
mantenimiento y reparación; ingresos por su utilización si se cobra por el
ingreso a la plaza o por su utilización para alguna publicidad; etc.).
B) Por su objeto, el gasto publico es una actividad instrumental, ya que no está
dirigida a satisfacer fines inmediatos sino a ordenar medios. La
instrumentalidad se caracteriza por tratarse de una actividad que ordena
medios económicos, una tarea de gestión y movimiento de fondos públicos.
Es una actividad previa a las actividades finales, pero al mismo tiempo
independiente de éstas, lo cual se aprecia con claridad al momento de
tramitar cada gasto público.
C) El gasto público, como actividad, debe sujetarse a las disposiciones
relativas a la disposición de competencias entre los diversos niveles
territoriales del Estado. Es decir, el Estado posee la facultad de gastar sólo
con relación a la finalidad de llevar a cabo objetivos que están dentro de su
área de competencias. No podría gastar en aquello para lo cual no tiene
competencia, por la sencilla razón de que es incompetente para llevar a
cabo la actividad final de cuyo gasto se trata.

Principios constitucionales en materia de gasto público: Los principios

jurídicos son normas jurídicas, y origen inmediato de derechos y de
obligaciones que vinculan a los poderes públicos.

1) Principios de reserva de ley y de legalidad en materia de gasto

público: Ambos son principios de carácter formal, en cuanto se refieren en
lo fundamental a aspectos procedimentales del instituto del gasto público.
El principio de reserva de ley indica que la CN reserva para el Poder
Legislativo una buena parte de la ordenación de los gastos públicos, al
tener la potestad presupuestaria para decidir cuáles serán los objetivos a
cumplir durante el ejercicio y cuáles los gastos respectivos.
 Por su parte, el principio de legalidad es el que sujeta a la Administración
para hacer efectivo el gasto público, ya que debe existir una previa
autorización legislativa, dictada mediante una norma con forma y contenido
de ley. Es decir, la Administración sólo puede realizar gastos de acuerdo
con las leyes. Ello no sólo hace referencia a la ley de presupuestos del
ejercicio, sino también a todas las demás leyes que afectan al gasto
público, como las leyes que determinan la expropiación de un predio en
concreto, o las que regulan la contratación estatal, etc., dado que toda
asignación de competencia conlleva implícita la atribución de realizar el
gasto que ella genera.
La CN exige que cualquier relación jurídica que origine un gasto público
para la Administración tenga suficiente cobertura legal.
2) Principio de asignación equitativa de fondos públicos: La asignación
del gasto público debe realizarse de acuerdo con criterios justos,
equitativos.
Ello implica, en primer término, que ha de garantizarse una mínima
satisfacción de ciertas necesidades públicas por encima de los intereses
particulares. Así como en el Derecho Tributario el principio de capacidad
contributiva es el que justifica la detracción de riqueza de los particulares
hacia el Estado, del lado del gasto público este principio sirve para valorar
la justicia de la asignación de los recursos.
Hay una asignación equitativa cuando se contempla un volumen suficiente
de recursos económicos para hacer frente a las necesidades públicas. Ello
importa: A) establecer objetivamente qué necesidades son susceptibles de
ser cubiertas mediante los gastos públicos; B) determinar cuál es el
volumen concreto de gasto público que debe asignarse para cumplir con
ciertos parámetros de equidad, es decir el nivel de satisfacción concreto de
esa necesidad.
Determinar cuáles de las necesidades humanas son “necesidades públicas”
remite a consideraciones jurídicas pero también políticas. De la misma
manera, la determinación del volumen concreto de gasto público a efectuar
 es otra cuestión problemática, pero que tiene solución jurídica clara en
casos extremos de supresión o indebida reducción de los créditos
destinados a gastos vinculados con alguna de esas necesidades humanas
básicas. Sólo en tales casos se podrá hablar, jurídicamente, de una lesión a
algún derecho humano dada la falta de equidad en la asignación del gasto.
Por el contrario, en los demás casos es difícil evaluar la mayor o menor
justicia en la aprobación del presupuesto y en la asignación del gasto
público.
Por otra parte, importa la exclusión de discriminaciones injustificables y la
interdicción de la arbitrariedad en la fase de asignación del gasto, y en su
ejecución. Ello ha de determinarse no sólo en el momento de la asignación,
sino también posteriormente, al tiempo de la evaluación de los resultados.
3) Principios de eficacia y economía del gasto público: Una vez asignado
equitativamente el gasto público, es preciso que la Administración respete
ciertas reglas de eficiencia y economía, y que limite la discrecionalidad a la
hora de adoptar las decisiones financieras relativas a la ejecución.
La eficiencia persigue que los fines propuestos se consigan realmente. Ello
no puede garantizarse de movida, por lo que el contenido del principio se
circunscribe simplemente a la utilización correcta e idónea de los medios
objetivamente más eficaces para obtener los fines propuestos. Se busca la
eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos, para lograr una
óptima relación entre resultados obtenidos y recursos empleados.
La economía importa que los recursos económicos manejados por el
Estado, escasos por definición se empleen de forma tal que se obtenga la
más amplia rentabilidad del gasto público. Esa rentabilidad no sólo ha de
medirse en términos económicos sino sobre todo en términos sociales. Por
ejemplo, entre dos proveedores de un mismo insumo, la perspectiva
económica aconseja optar por aquel que lo ofrezca al precio más
conveniente (más barato, o con mejor financiación), pero la perspectiva
financiera pública, con su aspecto social, puede llevar a optar por motivos
diversos, si se tratase de una cooperativa que nuclea gente humilde y que
provee de trabajo a una comunidad; aquí no sería el precio “más
conveniente” pero el gasto público realizado en esos insumos tendrá un
contenido social más claro al dar trabajo directamente a una cantidad de
personas que lo precisan, dejando de lado, por caso, a aquel proveedor que
importe la mercancía (y cuyo trabajo está generado en el exterior).
Unidad IV: Gastos Públicos:

El gasto público. Concepto y elementos del gasto público:

Aproximación al concepto de gasto público: La actividad económica del

Estado, al intervenir en los mercados de un país, lleva aparejado dos tipos de
costos, que deben ser diferenciados claramente.

Por una parte, las leyes y reglamentos administrativos que regulan el quehacer de
los particulares suelen implicar que éstos deban incurrir en ciertas erogaciones
para cumplir con lo normado. Por ejemplo: las normas relativas a la propiedad y
circulación de automóviles, en tanto obligan a contar con un registro de conductor
válido y vigente, con la documentación relativa al dominio del automotor, con el
seguro obligatorio contra terceros, con la inspección técnica vehicular periodica,
etc. En estos casos no puede hablarse de “gastos públicos” puesto que si bien son
erogaciones provocadas por la actuación de la Administracion, de manera directa
o indirecta, los que pagan las sumas involucradas son personas privadas.

Y, de otra parte, están los costos en los que incurre el propio Estado al momento
de brindar a la colectividad bienes y servicios públicos, que aparecen en el
presupuesto. Éstos sí son los que se han de considerar gastos públicos, ya que
son realizados por el Estado para el cumplimiento de sus fines específicos,
cualesquiera que éstos sean.

Definicion del concepto: El gasto público es el conjunto de las erogaciones

monetarias que realiza el Estado. Como indica Jarach, son las sumas de dinero
destinadas a la adquisición de factores e insumos para la producción de bienes y
servicios, y ellas pueden ser realizadas:

A) Para adquirir bienes o servicios, sean éstos instrumentales (intermedios,

con los cuales producir otros bienes finales o brindar servicios públicos) o
finales o de consumo (sea que los entregue bajo contraprestación o bien
gratuitamente);
B) Para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o
empresas, sin ningún proceso de producción de bienes o servicios.

En términos de Ahumada: es una erogación monetaria realizada por la

autoridad competente, en virtud de una autorización legal y destinada a los
fines del desarrollo nacional al que se le asigna carácter de interés colectivo.
Es el equivalente en dinero de la suma de los servicios estatales. Este autor
indica que la finalidad del gasto público es la atención de los intereses
colectivos, o públicos, los cuales se determinan en función de la historia y de
las necesidades de cada pueblo, las que varían de época en época.

Anteriormente poseíamos un concepto de gasto público restringido, el cual se

limitaba a un conjunto minimo de funciones: “los gastos de la Nacion”. Sin
embargo, esto fue modificado por medio de la reforma constitucional de 1994,
en donde se adoptó un concepto del gasto público más amplio. El inciso 8 del
art. 75 de la CN, indica ahora que el Congreso Nacional debe fijar el
presupuesto de la Nacion, que en cuanto a los gastos ha de vincularse con las
pautas establecidas en el tercer párrafo del inc 2do de ese articulo: ha de
contemplar criterios objetivos de reparto; será equitativo, solidario y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Además, el gasto
público debe estar dirigido a impulsar el programa general de gobierno y el
plan de inversiones públicas.

Es decir, que el Estado, a través de la función del gasto público, ha de actuar

para incrementar la economía nacional y para redistribuir riqueza.

Así, de una concepción en la cual el gasto público debía ser neutro, se ha

pasado a una de carácter intervencionista y activo, con una finalidad que
excede el mero funcionamiento de la Administración, sino que atiende a cubrir
necesidades sociales y a dar impulso a la economía.
 Elementos del concepto de gasto público:

1) Erogación monetaria: El gasto público implica generalmente el uso de

sumas de dinero, es decir de erogaciones monetarias que salen del
patrimonio del Estado.
2) El gasto debe ser realizado por el Estado: Ello quiere decir que los
fondos han de salir del patrimonio del Estado, porque en el caso en que el
Estado sea formalmente el pagador de esos fondos, porque está actuando
como administrador de un patrimonio ajeno, o bien como intermediario en
una operación monetaria, no podrá considerarse como una erogación
estatal.
3) La erogación ha de estar autorizada presupuestariamente: Toda salida
de fondos estatales desde las arcas públicas ha de estar autorizada por el
Poder Legislativo, y realizada por la Administracion pública de acuerdo con
el circuito de controles de ejecución del gasto, tal como se explica en el
capítulo 3. Ese circuito presupuestario es el que se construye a fin de
captar fondos del sector privado (por vía de tributos, del crédito público o
bien de recursos patrimoniales) a fin de destinarlos a la satisfacción de las
necesidades públicas.
Si los fondos egresan de las arcas públicas sin cumplir con estos requisitos,
el movimiento no será un gasto público sino un acto ilícito, no autorizado
por el ordenamiento jurídico sea que se lo considere como una simple falta
administrativa por carecer de algún trámite por realizar, o bien que
directamente se trate de un defalco a las arcas públicas (v. gr. El robo de
fondos públicos).

El gasto público en sentido amplio: Los gastos en que incurren ciertos entes en
los que el Estado participa (total o parcialmente en su capital), pueden presentar
ciertas dificultades para ser considerados estrictamente como gasto público. Sobre
todo cuando se trata de un ente mixto, ya sea porque participan en él capitales
privados, o porque el ente aplica normas de Derecho privado para su desarrollo.
Sin embargo, ni uno ni otro motivo debe llevar a confusión, ya que detrás de todo
ese andamiaje jurídico se halla el Estado, en alguna medida o proporción,
persiguiendo satisfacer necesidades públicas.

La nocion del Estado, a los efectos de las Finanzas Públicas, comprende en sí

tanto a la Administracion central, como a la desconcentrada, a la descentralizada,
y a todo ese vasto conjunto de entes en los que el Estado participa (empresas del
Estado, sociedades estatales, sociedades anónimas con participación estatal, etc.)
a fin de cumplir de manera más acabada y oportuna sus fines.

Hay tres extremos que ayudan a comprender que se trata de un gasto público. En
primer lugar, ya que el aporte inicial para formar el patrimonio del ente ha salido de
las entrañas del tesoro público, lo que pone en evidencia que ello se trata de un
gasto público, en tanto disposición o erogación de fondos. Por otro lado, que no
puede considerarse que sea un gasto privado, de personas privadas, ya que está
el Estado involucrado en él. Por ultimo, puesto que si ese ente obtiene alguna
utilidad, la porción que corresponda al Estado de ella será ingreso público (de
carácter patrimonial), es decir la contracara de un gasto.

El crecimiento del gasto público y la explicación de sus causas:

El financista alemán Adolfo Wagner, a fines del siglo XIX, constató empíricamente
que el gasto público experimenta un crecimiento continuo con el devenir de los
años, y formuló una serie de explicaciones sobre la causa de ese incremento
constante.

El punto suele ser explicado a través de dilucidar cuáles causas son reales, es
decir que se corresponden con un crecimiento auténtico del gasto público, y
cuáles otras explican un aumento que es meramente aparente, puesto que
correctamente medido se apreciaría que no hay tal crecimiento. Hay que advertir
que hay algunas causas que suelen ser consideradas por unos como aparentes
pero por otros como reales. Por ello, a fin de la exposición que aquí se hará, las
dividiremos en tres grupos: aparentes, reales y mixtas.
1) Causas aparentes:
A) El envilecimiento de la moneda: La moneda, como medida de cuenta
e instrumento de medición del valor de las cosas, puede ir perdiendo
valor en sí misma.
Si hay inflación, es fácil colegir que el gasto en un mismo bien que
consuma el Estado o en un servicio que éste demande, importará una
suma nominalmente superior cada año, aunque a moneda constante
dicho bien o servicio se mantenga en el costo anterior o, inclusive, se
haya abaratado.
B) Las modificaciones en los criterios de la contabilidad pública: Los
cambios en los métodos de la contabilidad pública, en la manera de
reflejar los ingresos y los gastos del Estado, pueden llevar a creer que
ha habido un aumento del gasto público que, en verdad, no es tal.
Por ejemplo, al introducir los criterios de la unidad y de la universalidad
de presupuesto (es decir, se cuenta con un solo presupuesto en el que
se han de contemplar todos los ingresos y todos los gastos), se
computan ingresos y gastos que antes también existían pero que, como
se consideraban “extrapresupuestarios”, no se informaban en el
presupuesto general. Es decir, que se trata de un aumento que aparece
ahora registrado, pero que se refiere a un gasto preexistente.
Lo mismo ocurre cuando se cambia del criterio del resultado neto al de
la contabilización bruta (sin compensaciones), al incorporar los
presupuestos de los entes descentralizados en el presupuesto financiero
general del país. O cuando se incluye el resultado (superávit o déficit) de
las empresas de propiedad estatal.

2) Causas mixtas:
A) El incremento territorial: Esa modificación en la consideración
territorial se da cuando un Estado aumenta su superficie por la
incorporación de nuevos territorios, sea por conquista por la guerra
(como ocurrió en Argentina luego de 1880, al incorporarse a la
 Administracion nacional las tierras patagónicas) o bien al unirse dos o
más Estados para formar uno nuevo. Obviamente, parece que al
incrementarse la superficie aumenta la zona a atender en cuanto a las
funciones estatales que allí deben desarrollarse, inclusive desde una
perspectiva del Estado gendarme (defensa, seguridad y salubridad).
Como contracara, en caso de división estatal, si un Estado pierde parte
de su territorio (v. gr. Serbia al perder Montenegro; Checoslovaquia al
dividirse en Eslovaquia y en República Checa; etc.), la pérdida de
territorio podrá ser una causa de reducción o disminución del gasto
público, ya que un Estado dejará de tener funciones un una parte del
planeta que ya no le pertenece.
B) El incremento de la población: El “aumento de la población” puede
estar referido al crecimiento vegetativo debido a que el índice de
natalidad es superior a 1 (es decir, que nace más gente de la que
muere, en un período de tiempo), pero también puede implicar que un
determinado país ha recibido una corriente migratoria de personas
desde otros Estados. Por otra parte, aunque no es estrictamente un
“incremento” poblacional, influye en la consideración subjetiva el hecho
del aumento de la expectativa de vida, ya que importa una población
mayor que deberá ser atendida durante un lapso más largo de tiempo
(v. gr. En gastos de salud, en jubilaciones y pensiones).
Ejemplo: un incremento de la población infantil demandará más gastos
en educación; un incremento en los ancianos hará que aumenten los
gastos en asistencia sanitaria, jubilaciones y pensiones.

3) Causas reales: En éstas, el incremento del gasto público puede

considerarse tanto en términos absolutos como relativos. Es decir, la cifra
que arroje el gasto demuestra que se ha gastado más que en ejercicios
anteriores.
A) El incremento de la renta nacional: Al aumentar la renta nacional, hay
una mayor riqueza dentro de la economía del país. Por ello, el Estado se
 halla frente a un sector privado más rico, al cual puede exigirle una
mayor cantidad de medios económicos a fin de obtener más recursos y,
con ellos, satisfacer con mejor calidad o con más intensidad las
necesidades públicas ya asumidas o bien encarar la cobertura de otras
nuevas.
Jarach señala que también ha de estudiarse si este aumento se da en
términos relativos, tomando como ratios la cantidad de habitantes (v. gr.
Gasto público por habitante), la superficie, la unidad territorial (v. gr. Por
km cuadrado, por municipio, por provincia, etc.).
B) El crecimiento de las tareas y funciones prestadas por el Estado:
Hay un incremento de los se consideran necesidades públicas a
satisfacer por el Estado.
C) El aumento del costo de los bienes y servicios intermedios que
emplea el Estado para producir sus bienes y servicios: Es un motivo
lógico. Supongamos que el Estado ha de invertir en un determinado
insumo (v. gr. Grasas para hospitales), y que de un ejercicio a otro se
dan estas circunstancias: A) se requiere la misma cantidad del insumo; y
B) El insumo incrementa su valor en términos reales (no por causa de la
inflación). En conclusión, el Estado habrá de gastar más para satisfacer
la necesidad pública en el mismo nivel que en el ejercicio anterior, lo
que implica un aumento del gasto en términos reales.
D) Los costos de las guerras, de la defensa nacional y del
armamentismo: La denominada “carrera armamentista” no se detiene
luego de terminado el conflicto bélico, sino que sigue su expansión, en
previsión de futuros conflictos.
E) El crecimiento de la burocracia y del aparato político del Estado: El
crecimiento de los cuadros de funcionarios públicos se va dando en, al
menos, dos sentidos. Por una parte, como consecuencia de la mayor
especialización en el cumplimiento de sus funciones por el Estado (v. gr.
En las plantillas de especialidades médicas en los hospitales públicos).
 Pero, por otra parte, porque el empleo público a veces se contrae como
una forma encubierta de dar un subsidio de desempleo, ya que no se
necesita de un funcionario para cubrir determinadas tareas, sino que lo
se quiere es dar una “fuente de trabajo” a una persona (o a muchas) sin
que necesariamente se requiera de la tarea de ésta o bien aun cuando
fuera superflua o prescindible.
F) Los cambios e innovaciones tecnologicos: La aparición de nuevos
productos tecnológicos también incide en el gasto público, pero el efecto
neto es incierto. Es claro que la existencia de artefactos nuevos, antes
inexistentes, al ser provistos por el Estado (v. gr. Computadoras para
alumnos de escuelas primarias; satélites para telecomunicaciones; etc.)
importan un rubro nuevo de gasto público que lo incrementa.
Sin embargo, a la vez, la innovación tecnológica puede llevar al
abaratamiento en el costo final de otros bienes y servicios públicos que
se venían prestando desde tiempo antes, con una disminución relativa
del gasto a incurrir a su respecto (v. gr. La fabricación de muebles con
chapas de aglomerado; el abaratamiento de los instrumentos
informaticos; etc.).
G) El factor socio cultural: El sentido de la responsabilidad social, política
y ética, con relacion a un standard de vida mínimo para toda la
población importa un gasto público ascendente, ya que por lo común el
nivel escogido importa elevar hacia él a una parte importante de la
población (nivelar hacia arriba, en la jerga política). Ese gasto, por
ejemplo, involucra planes de asistencia social, seguro de desempleo,
etc.
En materia social y cultural, el aumento del nivel de vida importa
también el incremento de la cobertura de dichas necesidades. El
urbanismo también es visto como un factor que influye en la suba del
gasto público, por las obras necesarias para la habitabilidad de las
ciudades (por ejemplo: asfalto, semáforos, cloacas, aguas corrientes,
alumbrado público, etc.).
 H) Otras causas: El advenimiento de la democracia como forma de
gobierno implica la llegada al poder de un grupo más numeroso que
reclama satisfacer una cantidad mayor de necesidades.
También, algunas costumbre políticas corruptas, como el empleo
público fraudulento, otorgado con el fin de percibir sueldos en la
Administración público que sólo son formalmente obtenidos por quienes
figuran como empleados, pero que en verdad van a parar a otras
manos.
Además, el derroche irresponsable de bienes y servicios públicos,
producto de la falta de exigencia de responsabilidad (política, civil y
hasta penal), con relación a decisiones de gasto poco eficientes, o sin
justificación alguna, inútiles o directamente superfluas. Por ejemplo:
nótese lo que significa que las veredas de la ciudad de Buenos Aires
sean limpiadas con agua potable a discreción por los encargados de
edificios, o bien los gastos en fiestas populares cuya concurrencia es
insignificante.

Criterios de clasificación de los gastos públicos:

1) Clasificación económica: Las operaciones presupuestarias se ordenan de

acuerdo con un criterio económico, a fin de facilitar información valiosa y de
calidad para estudiar los efectos económicos de la producción, distribución
y consumo públicos de bienes y servicios, de la formación de capital par
parte del Estado, y de la actividad financiera pública en general. La
actividad del Estado demanda una enorme cantidad de bienes y servicios, a
la vez que la realización de importantes inversiones públicas, lo que incide
notablemente en la actividad global del país.
Una clasificación económica generalmente abarca los siguientes rubros:
A) Operaciones Corrientes:
_ Gastos de personal (sueldos básicos y complementarios, personal fijo
y eventual, seguros sociales, cargas sociales, etc.)
 _ Compras de bienes corrientes y de servicios ordinarios (gastos de
insumos de oficinas, transportes, comunicaciones, mobiliarios, etc.).
_ Intereses (de deudas, de depósitos, etc.)
_ Transferencias corrientes (a otras entes estatales, sean territoriales o
institucionales, a empresas y familias, etc.)
B) Operaciones de capital:
_ Inversiones (programas de inversión pública).
_ Transferencia de capital.
C) Operaciones financieras:
_ Variacion de activos financieros (depósitos, títulos a corto plazo,
acciones, préstamos, etc.).
_ Variacion de pasivos financieros (devolución de depósitos,
amortización de deuda a corto plazo, etc.).

2) Clasificacion funcional: Así como la clasificación orgánica administrativa

responde al interrogante de “quién hace”, la funcional muestra “qué” es lo
que se hace, es decir qué servicios y bienes genera y consume el Estado.
Entre ellas hay, a modo de ejemplo de desarrollo de esta clasificación:
A) Actividades de carácter general: Los gastos para la comunidad en su
conjunto, que al no tener contrapartida, no pueden ser facilitados por la
economía del sector público.
_ Servicios generales
_ Defensa
_ Justicia
_ Seguridad
_ Relaciones Exteriores
B) Actividades sociales: Son las vinculadas al bienestar social y a los
servicios de la vida en comunidad.
_ Educacion
_ Sanidad
_ Jubilaciones y pensiones, asistencia social
 _ Viviendoa
C) Actividades económicas: Los gastos que se hacen para financiar las
actividades económicas en general.
_ Agricultura, ganadería, pesca y actividades similares
_ Mineria
_ Industria y construcción; recoversion industrial
_ Energia
_ Transportes
_ Comunicaciones
_ Comercio
_ Turismo
D) Otros: Que no se incluyen en los demás rubros.
_ Deuda Pública
_ Transferencia de entes territoriales

3) Gastos ordinarios y extraordinarios: Los gastos ordinarios (corrientes,

periódicos, reiterativos de ejercicio en ejercicio) eran los originados por la
normal producción de bienes y servicios del Estado, y debían ser
financiados con ingresos ordinarios (es decir con tributos ordinarios y con
ingresos patrimoniales corrientes –tarifas de empresas públicas, producto
de monopolios fiscales, etc.-). Por el contrario, gastos extraordinarios (que
no son corrientes y que no guardan relacion periódica alguna) eran los
causados, por ejemplo, por conflictos bélicos, por catástrofes naturales, por
hondas crisis sociales, etc., y que debían ser atendidos con recursos
extraordinarios (es decir con tributos extraordinarios –de emergencia, sobre
el capital- y con el crédito público).
4) Gastos corrientes y de capital: Es una clasificación que se desprende de
la clasificación económica indicada más atrás, y que toma en cuenta si el
gasto atiende a operaciones ordinarias de funcionamiento de la
Administracion Pública (que consume bienes y servicios) para la prestación
de sus respectivos bienes y servicios públicos. Por su parte, los gastos de
capital o de inversión son aquellos destinados a la obtención de bienes
durables (v. gr. Infraestructura vial, obras hidroeléctricas, centrales
generadoras de energía atómica, etc.).
Las gastos corrientes se suelen subdividir en gastos de consumo y
transferencias. Los primeros son los que sirven para la producción de
bienes y servicios del Estado. Se suele suponer que esos bienes y servicios
públicos son bienes finales (consumidos por el último eslabón de la cadena
económica). Y ello no siempre es así, pues algunas veces esos bienes son
insumos, a la vez, para la producción de otros bienes y servicios que se
ofrecen en el mercado.
Las transferencias son también gastos corrientes, puesto que son
erogaciones del Estado que no se emplean para producir bienes y servicios
públicos, sino para distribuir sumas de dinero a ciertos individuos (por
ejemplo: el pago de servicios de la deuda, los beneficios de la seguridad
social, el pago de ciertos subsidios a los consumo de servicios públicos,
etc.).
Los gastos de capital son de inversión, en tanto importan erogaciones del
Estado destinadas a adquirir y producir bienes instrumentales o de capital,
que aumentan el activo fijo del Estado, y sirven de herramienta de
producción de otros bienes y servicios públicos (v. gr. Edificios, obras de
contención de inundaciones, redes cloacales y depuración de aguas
servidas, etc.).
Efectos del gasto público:

Algunas consideraciones generales al respecto, desde el punto de vista

económico: Los efectos del gasto público son los fenómenos que se verifican en
la economía de una sociedad tras la actuación financiera estatal. No sólo se ha de
tomar en cuenta la erogación realizada por el Estado, sino también el momento de
la detracción (tributo, deuda, ingreso patrimonial) ya que ambos efectos
interactúan entre sí, compensándose o influyéndose en diversas medidas. Ya se
ha advertido que el Estado detrae riquezas desde los particulares y la inyecta, a
través del gasto público, nuevamente en el sector privado, pero hacia otros
destinatarios. La idea rectora de la Finanzas Públicas intervencionistas es
aprovechar el conocimiento sobre estos efectos económicos, para dirigir el gasto
público, intentando maximizar los efectos benéficos y minimizar los nocivos,
transformando así el gasto público en una herramienta para actuar sobre la
economía y los mercados.

Los efectos del gasto público han de examinarse a través de los efectos que se
verifiquen en la producción de los bienes y servicios públicos y, por otra parte, en
las consecuencias que esa producción conlleve.

La acción anticíclica y la redistribución del ingreso: Dado que la Ciencia

Economica ha demostrado la existencia de ciclos económicos de auge y de
depresión, que se van dando en los mercados según haya expansión de la
actividad o una depresión de ella, debido a las alternativas por las que pasa la
oferta y la demanda, la acción del Estado ha de realizarse de manera tal de
acompañar esos ciclos económicos, moderando sus efectos.

Por ende, en los momentos de auge de la economía, a fin de evitar el

acacecimiento de la inflación, y de llevar orden a los factores de la producción y
del consumo, el Estado debería realizar una detracción económica mayor que las
erogaciones a realizar (más ingresos que gastos), lo que a la vez le servirá para
actuar con más comodidad cuando el ciclo económico se invierta. En efecto, en
épocas de crisis económica ha de ser el Estado el que esté en mejores
condiciones para proceder a influir en la reactivación económica, inyectando gasto
público (medios monetarios) en los diversos mercados, gastando más de lo que
recauda o que obtiene del sector privado por vía de crédito.

1) El efecto multiplicador: El multiplicador es un concepto que relaciona el

gasto público con los gastos de los consumidores, es decir con el dinero en
manos del sector privado y dedicado al consumo. Es el número (factor o
coeficiente) por el que debe multiplicarse un incremento inicial de la cifra de
gastos públicos a fin de obtener el aumento del ingreso nacional atribuible a
ellos.
Es conveniente indicar un ejemplo muy sencillo, con los siguientes
elementos:
A) Una sociedad cuya propensión marginal al consumo resulta ser del
50%;
B) B) Un gasto público inicial de $10.000.000.
Ahora bien:
A) El desembolso inicial del Estado importa un gasto de $10.000.000,
que va a ocasionar el siguiente efecto;
B) En la “primera ronda”, los particulares (que recibieron esos
$10.000.000) gastan el 50% (es la propensión marginal al consumo
indicada), es decir $5.000.000;
C) En la “segunda ronda”, los particulares (que recibieron esos
$5.000.000) gastan el 50%, es decir $2.500.000;
D) En la “tercera ronda”, los particulares (que recibieron esos
$2.500.000) gastan el 50%, es decir $1.250.000;
E) En la “cuarta ronda”, los particulares (que recibieron ese $1.250.000)
gastan el 50%, es decir $625.000.
 Dejando el ejemplo aquí, y sumando a la cifra inicial la lograda en cada
“ronda” indicada, desde B) hasta E), se verá que se ha gastado una cifra
total de 19,375 millones, que es casi el doble del gasto inicial.

El multiplicador fue estudiado por Keynes y por Kahn, quienes

elaboraron una teoría sobre este instrumento, para entender y medir el
efecto del gasto público como factor de reactivación de la economía del
país.

2) El efecto acelerador: En el punto anterior, al explicar el factor

multiplicador, el gasto de la gente se suponía dirigido al consumo de bienes
y servicios. Ahora bien, ese aumento del gasto público, al acarrear un
mayor consumo, puede también derivar en un incremento de la demanda
de bienes de capital (bienes empleados para producir otros bienes finales).
El acelerador consiste en el efecto que la mayor demanda de bienes de
consumo origina para la demanda de bienes de inversión. Al incrementarse
la demanda de bienes de consumo, se verifica un mayor uso de los equipos
y bienes de producción (bienes instrumentales), y una consiguiente mayor
demanda de ellos. Es decir, un aumento en la demanda de zapatos
implicará no sólo un aumento de su producción, sino en la fabricación de
instrumentos y maquinaria para la fabricación de zapatos.
Resulta un medio útil para el estudio de los efectos que el gasto público
realizado por el Estado puede tener en la inversión privada.
Unidad VI: Crédito Público – Deuda Pública:

Concepto de crédito publico, deuda publica y empréstito publico. Naturaleza

jurídica:

El crédito cuya etimología implica “creer”, hace alusión a la confianza de la cual

puede gozar una persona (en este caso el Estado) para obtener sumas de dinero
en préstamo.

El crédito publico es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un

Estado para obtener dinero o bienes en préstamo basada en la confianza de
que goza por su patrimonio, por los recursos de los que pueda disponer, o
por su propia conducta anterior frente a situaciones similares.

Los particulares (personas físicas o jurídicas) podrán gozar de más o menos

crédito según sus respectivas posibilidades de generar confianza en los demás en
cuanto a su capacidad y voluntad de reintegrar las sumas solicitadas, con sus
intereses. Ellos responden con las garantías que hayan otorgado (reales y
personales), y en definitiva con todos los bienes que integran su patrimonio, que
como es sabido es “la prenda común de los acreedores”.

La solvencia del Estado no se funda en su patrimonio (sean bienes del dominio

publico o privado), ya que él responde con un factor ajeno a éste, que es el poder
de imperio que puede ejercer sobre sus habitantes, es decir su capacidad para
obtener los fondos con los cuales pagar los servicios de la deuda (los intereses) y
restituir el capital en el tiempo convenido. Esa aptitud, en definitiva, está vinculada
con su potestad de establecer y recaudar tributos sobre sus habitantes, por lo que
también es importante tomar en cuenta la riqueza de la economía del país que es
la que, en definitiva, procurará a éstos los medios para hacer frente a sus tributos.
El concepto de “riesgo país” da cuenta de la nocion de crédito. En efecto, él sirve
para medir la diferencia porcentual entre el crédito que tiene EE.UU, considerado
como uno de los países que mejor ha honrado sus deudas a lo largo de la historia,
y que por ello posee un muy buen crédito, y otros países sobre cuyas
posibilidades hay algún margen de duda.

El “empréstito” es el vínculo jurídico por medio del cual el Estado obtiene

dinero en préstamo de manos de particulares u otras instituciones públicas
(del país o del extranjero).

Por lo común, es un contrato de mutuo (préstamo de uso), que suele ser oneroso
(devenga intereses), y que obliga al Estado a realizar el pago de éstos a los
acreedores (sean originarios o secundarios) y a restituir el capital de la manera en
que se haya convenido. Hay algunas particularidades que pueden modificar lo
indicado, y que se refieren a la ausencia del carácter consensual en el vínculo
(empréstito forzoso), o a la gratuidad del préstamo (no devenga intereses), o a la
potestad del Estado para modificar unilateralmente el contrato original (conversión
de la deuda).

La palabra “empréstito” hace referencia a la forma en que el préstamo queda

dividido en porciones, y representadas éstas en “títulos” valores, sean nominativos
o no, y por lo general negociables por diversas formas (endosos, cesion, etc).

El llamado “ciclo de la deuda” es, en verdad, el derrotero que sigue el empréstito:

su celebración, cuando el Estado se hace del capital en préstamo; su duración y
las peripecias por las que la deuda puede atravesar (v. gr. Pago de intereses,
amortizaciones parciales, etc.) y, finalmente, la extinción del vinculo, cuando se
restituye plenamente el préstamo.

La deuda es el resultado patrimonial (pasivo) de haber obtenido un préstamo

en dinero (activo). Puede definirse como el conjunto de obligaciones que
asume el Estado al contraer un empréstito, el que abarca tanto aquellas
consistentes en la devolución del capital, como aquellas otras relativas al
pago de los intereses.
La deuda puede consistir en una suma global. Obtenida de un único prestamista o
bien puede haberse generado en la emisión de títulos (sean al portador o
nominativos, transmisibles o no), que hará que los acreedores sean una
multiplicidad de personas, cada una de ellas con derecho sobre una suma
pequeña e inferior a la deuda total. La posesión del titulo da derecho al cobro de
los intereses durante la vigencia del préstamo, y a la devolución del capital en las
fechas en que se corresponda su amortización.

Cabe indicar una obviedad, en cuanto a que el pago de los intereses y la

amortización del capital son gastos públicos, en tanto son pagos de obligaciones
que pesan sobre el patrimonio del Estado.

Naturaleza jurídica del empréstito y de la deuda:

No parecen ser admisibles hoy las teorías que explicaban la deuda publica en
términos de uso de la soberanía estatal que origina una obligación unilateral de
pago, o bien las que niegan la naturaleza contractual a todo empréstito público por
la usual ausencia de capacidad de negociación del particular prestamista, o bien
las que hablan del acto de soberanía interna del Estado ya que el prestamista,
aunque acceda voluntariamente a entregar su dinero al Estado, siempre estará
sujeto a la posibilidad de que varíen las condiciones primitivamente planteadas.

En efecto, el empréstito público puede tener naturaleza contractual o bien

tributaria. En el primer caso, se estará frente a un contrato libremente convenido
entre las partes, el Estado y el prestamista (público o privado). Por lo general, el
Estado establece las condiciones y el particular las acepta al suscribir el contrato
de préstamo (adquiriendo títulos de la deuda a las condiciones ofrecidas, en una
suerte de contrato de adhesión), aunque buen puede ocurrir que el contrato sea
discutido entre el Estado y el prestamista, como suele pasar con los prestamos
solicitados a los organismos multilaterales de crédito. Esta naturaleza contractual
es la que le ha reconocido la CSJN en Fallos “Don Pedro Roth contra la Provincia
de Santa Fe” del año 1935.
En el segundo caso, también puede suceder que el empréstito sea
obligatoriamente establecido por el Estado, llamándose “forzoso” u “obligatorio”, y
tener naturaleza tributaria, asimilándose a un impuesto en cuanto a su
obligatoriedad y forma de pago, pero distinguiéndose de éste en cuanto a que la
detracción de capital no es a título definitivo porque el Estado se compromete a su
restitución.

Con relación a la deuda pública en general, su naturaleza jurídica es la de una

obligación que adquiere el Estado para pagar a sus acreedores las sumas
convenidas.

De todas maneras, para todos los empréstitos pero fundamentalmente para los
voluntarios, es altamente conveniente para la reputación del crédito publico de un
Estado que éste cuide de cumplir rigurosamente con las condiciones propuestas,
en tiempo y forma, a fin de alimentar la confianza que los particulares prestamistas
(sean grandes empresas o pequeños ahorristas) han depositado en él, y obtener
así una mejor tasa de interés al solicitar los prestamos.

Régimen jurídico del crédito y la deuda publica

Normas de la LAF: El art. 56 dispone: “El crédito público se rige por las
disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las
operaciones específicas.

Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de

endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad
nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos,
incluyendo los intereses respectivos.

Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos

operativos”.
Por su parte, el art. 57 establece que: “El endeudamiento que resulte de las
operaciones de crédito publico se denominará deuda publica”, y determina que
ella puede originarse en los supuesto que allí enumera:

“A) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano

plazo, constitutivos de un empréstito.

B) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el

ejercicio financiero.

C) La contratación de prestamos.

D) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se

estipule realizar en el transcurso de más de un (1) ejercicio financiero posterior al
vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado
anteriormente.

E) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el

período del ejercicio financiero.

F) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.

A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar

garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo
tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar
garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de
cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones
contraídas o a contraerse”.

Y, en su parte final, indica que “no se considera deuda publica la deuda del Tesoro
ni las operaciones que se realicen en el marco del art. 82 de la LAF”. Dicho
artículo autoriza a la TGN a emitir letras del Tesoro para “cubrir deficiencias
estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de presupuesto
general. Estas letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio
financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se
transformarán en deuda publica y deben cumplirse para ello con los requisitos que
establece el titulo III de esta ley”. Asimismo, en el art. 82 se autoriza a los
organismos descentralizados, dentro de los límites que prevean sus respectivos
presupuestos, para que, previa conformidad de la TGN, puedan tomar prestamos
temporarios para solucionar sus déficits estacionales de caja, siempre que
cancelen esas operaciones en el mismo ejercicio financiero.

De acuerdo con el art. 68 LAF, el organismo rector del sistema de crédito publico
es la Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP), y su misión es asegurar una
eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento que
se obtengan gracias a operaciones de crédito publico. A su vez, el art. 59 dispone
que “ninguna entidad del sector publico nacional podrá iniciar tramites para
realizar operaciones de crédito publico sin la autorización previa de la ONCP”.

Por otra parte, el principio de reserva de ley en materia de crédito publico también
aparece recogido en el art. 60 LAF al expresar que la Administracion Pública
central no podrá formalizar operaciones de crédito publico que no estén
contempladas en la ley de presupuesto general para el ejercicio respectivo o bien
en una ley especifica. Añade que la ley de presupuesta general debe indicar,
como minimo, las siguientes pautas: A) tipo de deuda, especificando si es interna
o externa; B) monto máximo autorizado para la operación; C) plazo minimo de
amortización; D) destino del financiamiento.

El art. 64 obliga a que los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza que
cualquier ente publico otorgue a personas ajenas al sector deben ser dadas por
ley, salvo que se trate de instituciones financieras publicas (v. gr. Banco de la
Nacion Argentina).

Extrañamente, quedan fuera del alcance de la norma del art. 60 LAF las
operaciones de crédito publico que formalice el PEN con los organismos
financieros internacionales de los que la Nacion forma parte. Además, el art. 65
LAF autoriza al PEN para realizar operaciones de crédito publico para
reestructurar la deuda publica y los avales otorgados, mediante su consolidación,
conversión o renegociación, en la medida en que ello implique un mejoramiento de
los montos, plazo y/o intereses de las operaciones originales.

Clasificacion de los empréstitos: Es relevante para la clasificación de los

ingresos públicos la voluntad de las personas de cuyo patrimonio provienen los
fondos que nutren las arcas publicas. Ella también es aplicable a los empréstitos,
los que pueden ser voluntarios o no, teniendo entonces un régimen jurídico
diferente.

Emprestitos de carácter voluntario. Empréstitos patrióticos y políticos:

Los empréstitos públicos voluntarios son un contrato, que suele adoptar la

forma de adhesión, en la cual los particulares que lo suscriben aceptan,
dentro del juego de la autonomía de su voluntad, las condiciones del
préstamo dadas por el Estado.

Aquí la voluntad del prestamista es relevante, porque sin ella no se formaría el

vínculo contractual y, por ende, no fluirían los fondos hacia el Estado. Se trata de
un contrato regido por el Derecho Público.

Es irrelevante si hay o no capacidad de negociación de las respectivas cláusulas.

Por lo general, el Estado suele negociar las condiciones del préstamo cuando lo
contrae con organismos multilaterales de crédito, o bien con otros Estados, debido
a que todos éstos suelen tener dicha capacidad y fuerza para establecer
condiciones al préstamo solicitado. En cambio, cuando se trata de empréstitos con
particulares, tanto por la falta de fuerza negociadora de éstos, como por la
impracticabilidad fáctica de contentar a todos los eventuales prestamistas con las
diversas condiciones que ellos desearían establecer, el Estado fija unilateralmente
los término del contrato, al que adhieren voluntariamente los particulares que así
los deseen hacer, en uso de su libertad de contratar.

Dentro de los empréstitos voluntarios se denominan como “empréstitos

patrióticos” a aquellos que se establecen haciendo proficuo uso de la
propaganda oficial y en los que, antes que tentar a la inversión económica
ventajosa para el particular, se apela a la contribución con fines loables, sea
por la necesidad o la urgencia, haciendo hincapié en el espíritu de
patriotismo de las personas.

Así el Estado quiere lograr éxito en la colocación, aún cuando su

rentabilidad sea baja, o las condiciones ofrecidas no sean tan ventajosas
para los particulares como las que obtendrían con otras inversiones.

El “empréstito político” es una variante del empréstito patriótico, en la cual

la captación de la voluntad de los suscriptores se ve lograda mediante
ciertas amenazas, más o menos explícitas, de tomar ciertas medidas en caso
de no obtener el empréstito, las que serían contraproducentes para los
intereses de los candidatos a prestamistas (sean legales o no).

En Argentina sucedió varias veces, por ejemplo: fue lo que pasó durante 2001,
cuando el entonces ministro de economía, Cavallo, previo al estallido de la crisis
de finales de ese año, presionaba abiertamente sobre los actores del mercado de
capitales (entidades financieras, las AFJP, etc.) para que tomaran deuda del
Estado, para así poder obtener fondos que no era capaz de logra por otras vías.

Emprestito de carácter obligatorio: Esta modalidad del empréstito constituye un

tributo. Es decir, hay obligación de entregar el dinero para todos aquellos sujetos
que ingresen dentro del presupuesto fáctico descripto por la norma, y para el cual
la voluntad de ellos no cuenta en lo absoluto. Se diferencia del impuesto en cuanto
a que la detracción patrimonial no se hace a titulo definitivo, ya que al cabo del
plazo previsto, la suma deberá ser devuelta al “prestamista”.

Sin perjuicio de ello, si bien la suscripción del empréstito es obligatoria, ella genera
una deuda para el Estado, al menos en principio.

En Argentina fue empleado bajo diversas modalidades. De manera explícita, con

las leyes 23.256 y 23.548, durante los ejercicios 1985 y 1987. Pero también se
recurrió a esta figura, de manera implícita, por ejemplo, durante los años 1999 –
2001, ya que varias provincias argentinas emitieron deuda en títulos de baja
denominación, con el tamaño, forma y características similares a los billetes de
curso legal (denominados “Patacones”, “Lecops”, etc., según cada provincia). Se
los denominaba genéricamente “cuasimonedas”, y su aceptación por parte del
publico fue casi compulsivamente lograda, debido a la calamitosa situación de las
Finanzas Públicas nacionales y provinciales, que no contaban con suficientes
recursos –moneda de curso legal– para honrar sus deudas, y entregaban en pago
de ellas estos títulos. Los acreedores de las provincias (contratistas, empleados
públicos, etc.) estaban frente al dilema de aceptar esos títulos o seguir impagos.
Lo que ocurrió fue que el resto del publico, en general, no solía aceptar luego esos
títulos a la par, sino que los tomaba de los receptores primarios con algún tipo de
descuento de su valor.

Por otra parte, la circulación de algunos de esos títulos se veía, de hecho,

constreñida a los limites geográficos de la provincia emisora, ya que no tenían
ninguna aceptación fuera de ellos.

En el caso de los empleados públicos, a los que sus respectivos sueldos les era
acreditado con tales títulos (en todo o en parte), la situación se asimilaba a la de
un empréstito forzoso.

Clasificación de la deuda:

1) Deuda real y deuda ficticia: Esta clasificación tiene en cuenta quién es el

tomador de la deuda (acreedor del Estado).
La deuda es real si ella es colocada en el sector privado (bancos,
entidades financieras, las demás empresas, o personas físicas o
jurídicas individuales), sea éste nacional o extranjero.
La deuda se llama ficticia cuando la adquiere alguna entidad
integrante del sector público del propio Estado endeudado.
Ello ocurre, por lo general, con el Banco Central. En este caso, difícilmente
puede hablarse de la existencia de deuda, ya que ésta presupone un
empréstito que, en tanto “contrato” de Derecho Público, requiere de la
 existencia de una bilateralidad que no se da en la especie ya que no hay
dos partes, tal como se exige para que haya contrato. Aunque el Banco
Central tenga atribuida personalidad jurídica independiente de la
Administracion Central, debido a motivos de oportunidad ligados con la
conveniencia de que sea una entidad que guarde relativa independencia de
las decisiones del PEN, su patrimonio es 100% estatal, y este tipo de
“endeudamiento” encubre una creación solapada de dinero.

2) Deuda a corto, a mediano y a largo plazo: Aquí se toma en cuenta el

plazo de duración del préstamo, el que se hará depender de los fines que
se persiguen con los fondos así obtenidos.
La deuda a corto plazo (generalmente, su duración es inferior al
ejercicio financiero, aunque algunos autores la estiran hasta los 18
meses), se suele emplear para cubrir los déficit coyunturales de la
Tesorería del Estado (de la caja).
La deuda se emite con títulos usualmente denominados “letras del Tesoro”,
que funcionan como si fueran letras de cambio o pagarés.
Algunas veces, sin embargo, su función es cubrir otros fines de
financiación, con lo cual su plazo puede ampliarse.
La deuda a mediano plazo (superior al año, pero inferior a 5 años, por
convención de los autores) es la que tiende a cubrir los gastos
ordinarios.
La deuda a largo plazo (plazo superior a los 5 años) se suele emplear
para financiar gastos extraordinarios, sean ellos rentables o no (v. gr.
La construcción de obras de infraestructura –puentes, carreteras,
embalses, etc.-, o bien para financiar fondos empleados para paliar
situaciones de crisis socio económica.
Esta clasificación se superpone en parte con la relativa a la deuda flotante y
consolidada, pero la diferencia estriba en que en la aquí vista solamente se
atiende al plazo de emisión pero no a los fines perseguidos. De manera tal
que se podría considerar deuda a corto plazo (de vencimiento anterior al
 año, durante el ejercicio financiero) aquella contraída para financiar gastos
públicos directamente, y no para cubrir el déficit estacional de la Tesorería.

3) Deuda flotante y deuda consolidada. Operaciones de Tesorería: La

deuda flotante se asimila a la deuda a corto plazo, ya que es de carácter
transitorio y con un período breve para su amortización. La deuda
consolidad, por su parte, se asimila a la deuda a largo plazo o con un
período indefinido de amortización (deuda de renta perpetua).
Sin embargo, la diferencia con la clasificación anterior (corto o largo plazo)
radica en la finalidad perseguida con el endeudamiento, ya que la deuda
flotante tiende a resolver en el breve tiempo (generalmente en el mismo
ejercicio financiero) el problema del desfasaje entre el flujo de los ingresos y
el cumplimiento de los pagos comprometidos.
El presupuesto puede estar perfectamente equilibrado desde el punto de
vista económico (e, inclusive, hasta tener superávit), pero la deuda flotante
seguramente será necesaria de todas maneras, ya que no atiende a la falta
de recursos genuinos, sino a una cuestión meramente financiera dada por
las necesidades coyunturales de caja.
Entre los casos de deuda flotante, se pueden mencionar los siguientes:
1) Los sueldos y salarios impagos, y los retrasos en el pago de contratos
por parte del Estado (proveedores, suministros, obras públicas, etc.). es
un caso que puede darse con frecuencia, ante la iliquidez momentánea
de la Tesoreria (la caja estatal), y que consiste en dilatar el plazo
otorgado para el pago. Señala Jarach al respecto que esta “solución
transitoria” al problema afecta la imagen del Estado y del gobierno.
2) A veces, las facturas impagas de los proveedores del Estado pueden
transformarse en una suerte de título de crédito, transmisibles por
endoso, y descontables en ciertas instituciones financieras. Así,
mediante la cesión de estos créditos, se transforman en una
herramienta de pago, que brinca cierta liquidez al sistema. Se asemejan
a las letras o pagarés.
3) Las llamadas “letras del Tesoro”, que son títulos representativos de la
deuda pública, transferibles o no, con interés implícito o explícito, y con
vencimientos inferiores al año. Se asemejan al dinero en cuanto a su
gran liquidez, dada por lo breve de su vencimiento y su capacidad
cancelatoria que suelen tener en los hechos. Para los particulares
pueden ser una inversión segura y a corto plazo. El art. 57, inc. B, LAF,
prevé la emisión de estos títulos.
4) Los préstamos del Banco Central, que se pueden concretar a través de
una emisión monetaria. Este mecanismo se suele admitir como
ventajoso o admisible cuando la financiación es sólo para cubrir la
solvencia transitoria de la Tesorería, y no el déficit presupuestario. Se
denominan “adelantos transitorios” al Gobierno, y suelen tener topes
legalmente establecidos, en cuanto al plazo y a la cantidad.
Si bien no se trata en este caso de deuda flotante, hay que indicar que
al Banco Central también se le suele dar la facultad excepcional de
suscribir empréstitos públicos, o bien de comprar títulos en el mercado
de valores (operaciones de mercado abierto), que también tiene topes
legalmente asignados.
Ambas excepciones han sido empleadas, lamentablemente,
transgrediendo su finalidad y los límites establecidos. Por ejemplo: A) el
Banco Central hace “redescuentos” a los bancos comerciales, de cuyas
manos recibe títulos públicos a cambio de dinero que les entrega,
recobrando esos bancos su liquidez inicial; B) cuando el Estado es
moroso en el cumplimiento del pago de la deuda adquirida o en la
devolución de los adelantos transitorios; en este caso, la deuda termina
consolidándose (si es que puede llamarse “deuda” a estas operaciones
en las que el Estado “se debe” a sí mismo), pasando a ser una deuda
flotante o a largo plazo. El Banco Central, espuriamente, contribuye a
financiar el déficit presupuestario, más allá de lo que estrictamente son
defasajes estacionales de caja.
 A veces el Estado emite deuda a largo plazo para hacer frente a la
deuda que vence a corto plazo, de manera tal de transformarla, en
definitiva, en deuda consolidada.
La deuda consolidada, al menos desde el punto de vista formal, ha de
ser contraída por ley del Congreso, aunque la experiencia de muchos
países admite una laxa delegación en el Poder Ejecutivo. Ello lleva a
que en el presupuesto de cada año prevea una autorización de
endeudamiento, y una partida para atender los servicios de la deuda así
como su amortización.

4) Deuda perpetua y deuda amortizable: La deuda se denomina

“perpetua” cuando no hay obligación de restituir el capital solicitado.
El empréstito se emite inicialmente con tales condiciones, y el
acreedor sabe que entrega un capital que el Estado no devolverá, o
bien devolverá cuando considere que es conveniente, extinguiendo
recién en ese momento el vínculo.
Se asimila, a grandes rasgos, a los contratos de renta vitalicia ya que el
Estado queda obligado a pagar intereses por un tiempo indeterminado,
mientras dure el contrato con su acreedor.
Indica Jarach que la deuda perpetua es característica del crédito estatal,
dado el carácter perenne del deudor. Y que el Estado puede resolver
extinguir el vínculo cuando por razones de oportunidad económica lo estime
conveniente (generalmente, cuando los intereses de la plaza sean inferiores
a los que ha de pagar por la deuda original), dándole opción al acreedor a
aceptar la restitución del capital, o bien mediante la conversión de de la
deuda en otra nueva, con distintas condiciones, más convenientes para el
Estado.
Actualmente, la deuda amortizable es la más habitual. El termino
“amortizar” significa la devolución del capital prestado, que puede hacerse
al final del plazo, o bien en cuotas sucesivas durante su vigencia.
5) Deuda denunciable y deuda que no es denunciable: La deuda perpetua
propiamente dicha es la que no es denunciable, es decir aquella en la cual
ni el Estado ni los particulares pueden modificar sus condiciones no solicitar
o imponer la devolución del capital.
La deuda denunciable, en cambio, es aquella en la que el Estado puede
reembolsar anticipadamente el capital, cancelando así la obligación,
alternativa que puede aprovechar ventajosamente cuando cambien las
condiciones de mercado o sus necesidades de financiación.

6) Deuda interna y deuda externa: Hay distintas formas de emisión de la

deuda que adoptan esta denominación.
La deuda puede ser llamada externa, alternativamente, si:
A) El tomador está radicado en el extranjero (es decir, cuando el capital
proviene de un mercado de capitales foráneo);
B) Si se rige por las leyes de otros países o bien se pacta la jurisdicción de
tribunales extranjeros en caso de diferendos respecto del empréstito;
C) Si se emite y se paga en moneda extranjera;
D) Si se paga en la plaza financiera de otro país.

De manera simétrica, la deuda se puede llamar interna si,

alternativamente:

A) El capital se obtiene en el mercado de capitales local;

B) Se rige por las leyes locales y por la jurisdicción de los tribunales
nacionales;
C) Se emite y se paga en moneda de curso legal local;
D) Se paga dentro del país.

La doctrina señala que, de todas estas características, la fundamenta y

sustantiva es el lugar de proveniencia de los capitales.

La LAF recibe esta clasificación en su art. 58, y toma en cuenta los

criterios recién indicados bajo las letras A) y D). En efecto, señala que
 se considerará deuda interna “aquella contraída con personas físicas
o jurídicas residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo
pago puede ser exigible dentro del territorio nacional”, siendo deuda
externa “aquella contraída con otro Estado u organismo internacional
o con cualquier persona física o jurídica sin residencia o domicilio en
la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su
territorio”.

Por otra parte, y teniendo en cuenta que los capitales no poseen

nacionalidad, nada impide que los provenientes del exterior adquieran
deuda emitida en el mercado interno, lo cual no constituye ilícito alguno si
se respetan tanto las condiciones de su emisión, como las condiciones y
requisitos legales para el control del ingreso y salida de divisas del país.

7) Deuda directa e indirecta: Esta clasificación atiende al hecho de que la

deuda haya sido asumida en forma inmediata por el Estado, en virtud de un
empréstito o de otras circunstancias (v. gr. Por supuestos de
responsabilidad extracontractual), o bien en virtud de un contrato de aval o
fianza prestado a terceros, en cuyo caso se denomina indirecta.
La LAF la recibe en su art. 56, al indicar que la deuda pública directa es
aquella asumida por la Administracion Central en calidad de deudor
principal, y la indirecta es la constituida por cualquier persona física o
jurídica, pública o privada, distinta de la Administracion Central, pero que
cuenta con su aval, fianza o garantía.

8) Deuda nacional y deuda local: Aquí se hace alusión al nivel estatal que
ha hecho uso de su crédito. El Estado Nacional puede hacerlo, pero
también tienen estas facultades, que no han sido delegadas, las provincias,
quienes suelen otorgárselas también a sus municipios.
Esta circunstancia obliga a establecer políticas consensuadas para evitar
fricciones y actuar coordinadamente en el endeudamiento del sector público
 consolidado del país (v. gr. Para evitar la competencia en el mercado de
capitales entre las diversas jurisdicciones, que podría llevar al alza
innecesaria de la tasa de interés).

9) Procedimientos normales y anómalos de contracción de deuda: Señala

Giuliano Fonrouge que los procedimiento normales para la contracción de
deuda son los empréstitos, sean éstos a largo y mediano plazo, o bien a
corto plazo (letras y obligaciones de la Tesorería).
Y que, paralelamente, los métodos anómalos, son los que llama
“desviaciones” del empréstito (comprensivas del empréstito forzoso, en el
cual hay coacción jurídica; y del empréstito patriótico, en el cual hay
coacciona moral sobre la persona, recortando por presión política su ámbito
de libertad normal). También son para él mecanismos anómalos los que
llama “bonos del Tesoro”, para referirse no a todo título del Estado sino a
los que son emitidos en épocas de falta de liquidez y como medio de pago
para acreedores apremiantes, a quienes se les entrega un título a cambio
de su factura, para postergar el pago durante un breve lapso, a cambio de
un interés y el pago escalonado (en cuotas) de la acreencia. Por último,
indica que también son mecanismo de este tipo la emisión monetaria y los
“anticipos” del Banco Central, que son una variante de la propia emisión, ya
que el Banco Central emite moneda contra la entrega de un mero
documento por parte del Estado, y que éste debería ser rescatado (y, por
ende, recuperada y quitada de circulación la moneda emitida), pero que
muchas veces esa segunda parte de la operación no se realiza,
transformándose en una emisión pura y simple.

Emision de la deuda:
“Fuentes” de los prestamos. Los posibles prestamistas: Se
denominan “fuentes” del financiamiento mediante el crédito público a
aquellas personas o instituciones de las cuales pueden provenir los
capitales que toma para sí el Estado mediante operaciones de deuda.
Ellos pueden ser entes públicos (otros Estados, organismos multilaterales
de crédito –FMI, Banco Mundial, etc.-, el caso particular del Banco Central)
o privadas ( personas físicas; bancos y demás entidades financieras; otras
empresas; etc., sean ellas del país o del extranjero).
Al realizar la operación de crédito, el prestamista queda convertido en
acreedor del Estado. A continuación se puntualizan ciertas particularidades
de estos sujetos:
1) Los individuos: Se hace referencia a la población del país en general.
Son los denominados pequeños “ahorristas”, es decir la gente común
que puede disponer de ciertas sumas de dinero para realizar inversiones
de carácter reducido (en comparación con la magnitud de las que podría
realizar la banca).
El Estado puede verse atraído a captar fondos de los individuos para
fomentar el ahorro individual a través de una política de crédito público
que sea consistente en el tiempo. O bien como forma de intervenir en el
mercado de capitales para influir en el consumo inmediato (en épocas
de auge económico) para evitar procesos inflacionarios.
Muchas veces son los particulares los que tienen, de manera conjunta,
un significativo capital sin aplicar, “ahorro ocioso”, que puede ser
captado por el crédito público para fomentar su inversión a la vez que
darles un destino de inversión productiva o impulsar un nivel de gastos
que permita incrementar los niveles de producción y de renta.
2) La banca privada y la banca pública: El sistema bancario comercial es
otra alternativa para la captación de capitales por parte del Estado. Son
empresas comerciales dedicadas a transar en el mercado de capitales
(prestar y recibir depósitos). Los bancos toman fondos de los
particulares, sea en depósitos a la vista (cuentas corrientes, cajas de
ahorro) o bien a través de determinadas inversiones y, a fin de obtener
 una rentabilidad que les permita pagar por tales inversiones de los
particulares, han de procurar otras operaciones con esos fondos.
Una de las posibilidades que, en teoría, es la más segura, es la compra
de títulos de la deuda pública.
Por una parte, al prestarle al Estado, reducen su capacidad prestable
hacia terceros, lo que hará elevar la tasa de interés del dinero restante,
ya que la contracción de deuda pública implica sustraer dinero de la
plaza. Por otro lado, los bancos trabajan con un sistema de encajes
fijado por el Banco Central (dinero que han de mantener indisponible, a
fin de responder por sus obligaciones y por los depósitos a la vista, etc.),
y a veces se les permite adquirir títulos públicos, sin tener que reducir su
capacidad prestable, ya que técnicamente con este dinero no podrían
hacer operaciones. Así se logra una financiación de carácter
expansionista.
3) Otras empresas e instituciones financieras (no bancarias): Ademas
de la banca, hay otras empresas que tienen disponibilidad de capitales y
han de buscar una inversión rentable y segura para ellos. Es el caso de
las compañías de seguros, de otras entidades financieras, etc., cuyo
objeto comercial no es directamente la intermediación en el crédito, pero
que deben procurar rentabilidad al capital que manejan a fin de poder
prestar los servicios convenidos con terceros.
4) El Banco Central: El Estado puede emitir títulos que luego deposita en
el Banco Central quien, a su vez, le pone a disposición una suma
equivalente. Implica, de manera indirecta, la creación de medios de
pago (emisión monetaria). Es una política expansionista.

Emision de la deuda:

Aspectos generales. Aspectos técnicos de la emisión:

1) Precio de emisión: Es el valor del contrato de empréstito, es decir lo
que ha de desembolsar el prestamista para comprar cada título de
deuda. Teóricamente, los títulos pueden adquirirse de manera originaria
(es decir, la primera compra) a un precio que puede tener tres
alternativas, con relación al capital entregado al Estado a cambio: a la
par (es decir, al valor expresado en el título, que equivale al capital que
será reembolsado por el Estado), por debajo de la par (a un precio
menor al expresado) o por sobre la par (a un precio mayor allí
expresado).

Cuando el título es adquirido a la par (v. gr. Se pagan $100 por un título que
reembolsará $100 de capital), el interés que el Estado paga por su título es
el nominal, es decir el que figura en el contrato.

Cuando se adquiere por debajo de la par (v. gr. Se entregan $90 por un
título que reembolsará $100), el interés real que paga el titulo es mayor que
el indicado en el contrato, porque lo pagará sobre $100 (valor de
reembolso) y no sobre $90 (valor de adquisición real).

Y, cuando el titulo se compra por encima de la par (v. gr. Pagar $110 por un
titulo que reembolsará $100),ocurre lo contrario, en cuanto a que el interés
real que devengará será inferior al expresado.

Lo que ordinariamente suele ocurrir es que los títulos se vendan por debajo
de la par, para así, aunque el Estado ofrezca un interés nominal inferior al
de mercado, tiene un atractivo para quien sea el primer adquirente.
Además, en caso de prórroga del vencimiento (consolidación de la deuda),
se puede mantener el mismo interés nominal durante el plazo
suplementario fijado.

2) Valor de los títulos: Es la partición del valor total de la deuda emitida.

La “titulizacion” de la deuda dependerá de quiénes sean sus
destinatarios, pues su son solamente los bancos y las grandes
empresas privadas, cada título puede tener un valor alto, ya que se
 supone que los bonos van dirigidos a captar ahorros e inversiones de
sujetos de gran capacidad económica.
En cambio, si se busca colocar la deuda en el público en general, esa
división del capital se hará en valores más pequeños, de manera tal de
hacerlos asequibles al público minorista.
3) Formas de propiedad: Los títulos pueden ser nominativos (es decir,
han de estar registrado en alguna entidad), o bien al portador, caso en
el cual se tiende a facilitar su circulación.
Si son nominativos, las transferencias (cesiones de créditos) requerirán
de alguna forma de consentimiento por parte del Estado deudor, o, al
menos, de su toma de conocimiento de la transferencia realizada.
4) Reparto de los títulos: El punto está referido a la coincidencia o no de
la oferta con la demanda. Es decir, el Estado puede ofrecer una serie de
títulos de su deuda (una determinada cantidad, de determinado valor) y
el público puede que no suscriba todos los títulos. Ello significa que el
Estado no ha obtenido los fondos en la cantidad deseada.
En el caso contrario, si la demanda del público es mayor que la oferta
del Estado, éste podrá aprovechar la oportunidad para implementar
diversas medidas: A) emitir más deuda, y así captar fondos
satisfaciendo la demanda del público; B) “licitar” los bonos de su emisión
inicial, de modo tal de obtener mejores condiciones que las previstas
(sobre todo en el caso de bonos emitidos bajo la par); C) dirigir la
colocación de títulos hacia el sector que más le interese: si son los
pequeños ahorristas, si quiere incrementar el ahorro de la población; o,
si son los bancos, para el caso en que prefiera que la deuda quede en
pocas manos, con vistas a alguna renegociación ulterior (v. gr.
Refinanciación de la deuda; extensión o disminución del plazo; variación
del interés pactado; etc.).

Negociación o colocación directa: El Estado puede endeudarse de

varias formas. Básicamente, puede negociar con un banco o un
organismo internacional de crédito y obtener, de un solo acreedor, la
suma solicitada.
También puede ocurrir que el Estado, de manera directa –a través del
Ministerio de Economia y de la Tesorería, o bien del Banco Central-
emita deuda para su colocación en el mercado. Lo normal en este caso
será que, a fin de facilitar la obtención del dinero requerido de una
multitud de pequeños prestamistas, la deuda sea “titulizada”, es decir
dividida en pequeñas porciones, de manera tal que los particulares
puedan suscribirla y en la proporción deseada (adquirir uno o más títulos
de deuda).
Así también se posibilitará la existencia de un “mercado secundario” de
la deuda, ya que los títulos (bonos) podrán ser negociados en la bolsa,
ser transados de manera tal que su adquirente inicial pueda vender su
título a otra persona, y así circular durante toda la vida de la deuda (con
los pagos de interés en manos de quien tenga el título al momento de tal
cancelación; con las amortizaciones parciales a que hubiera lugar; etc.).
Obviamente, el título irá variando tanto en su valor técnico (capital
amortizado y los intereses pendientes de cobro) como en su valor de
mercado (la cotización dada por la mayor o menor expectativa de pago,
la liquidez de la cual pueda gozar el bono, los beneficios fiscales y
financieros que pueda tener, etc.).
A veces esta colocación, cuando es muy demandada, puede dar lugar a
un procedimiento de licitación frente a los inversores, tal como se dijo,
para obtener el dinero de la forma más conveniente.

Colocación a través de entidades financieras: Además, el Estado

tiene la alternativa de colocar la deuda en el mercado con la intervención
de una o más entidades financieras privadas, y que los bancos
adquieran ellos los títulos (tenedores primarios), como una inversión
propia. Lo que no quita que luego puedan desprenderse de esos bonos
en el mercado. Aquí seguramente los bancos pretenderán una diferencia
mayor que en el caso siguiente, dado que corren con el riesgo de no
poder transferir los títulos en el mercado.
Pero también puede ser que los bancos actúen en una operación de
intermediación entre la oferta y la demanda de capitales, tomando los
bonos para sus clientes y cobrando una comisión por la gestión
encargada. Así, irán entregando al Estado de manera paulatina los
fondos que vayan obteniendo, a medida que los particulares vayan
adquiriendo los títulos de la deuda.

Beneficios y facilidades que hacen atractiva la deuda estatal: El

atractivo de la deuda estatal puede tener un cariz financiero (mayor
retribución) o bien dado por otros rubros, como puede ser su mayor o
menor liquidez (negociabilidad en el mercado secundario), o las
garantías de su retribución (ser una inversión segura; piénsese en el
caso de los bonos del Tesoro de los EE.UU.), etc.
1) La tasa de interés: El interés es el precio del dinero, la suma que
ha de pagarse por el goce de un capital ajeno durante el tiempo
convenido.
Por ende, resulta sencillo colegir que el primer atractivo que puede
tener la compra de un título de deuda del Estado es la retribución
directa que proporciona, lo que la torna preferible para el inversor
ante otras posibilidades que pueda tener a su alcance (v. gr. Plazos
fijos bancarios; otras operaciones en la bolsa; etc.).
El tipo de interés que pague representa las condiciones en que
competirá en el mercado de capitales para captar el préstamo, junto
con otros tomadores de crédito (v. gr. Las entidades financieras;
otras empresas particulares).
Hay casos en que la tasa de interés pasa a segundo plano, cuando
el gobierno apela al sentimiento patriótico de la población para
 obtener un empréstito en condiciones más ventajosas que las que
ofrece naturalmente el mercado.
2) Emision bajo la par: Un titulo se emite “bajo la par” cuando el
Estado demanda por él una suma de dinero inferior a la que figura
nominalmente. Es una suerte de “prima de emisión”, una ventaja
financiera que brinda al primer tenedor del título.
Desde el punto de vista financiero, además de la tasa de interés
explícita, tiene otra implícita, dada por la diferencia entre el valor de
compra y el nominal. Es un mecanismo empleado para otorgarle al
empréstito una tasa de interés nominal inferior a la de mercado,
poniendo la ventaja en la adquisición.
3) Cláusulas de ajuste ante la inflación: Dada la pérdida de valor de
la moneda por causa de la inflación, algunas veces el empréstito
contiene clausulas de indexación del valor del capital obtenido, sea
por el IPC (Indice de Precios al Consumidor); por el PBI (según el
crecimiento del Producto Bruto Interno); o bien con relación a otros
factores, como puede ser una garante de cambio (cuando se lo
vincula a una divisa estable, v. gr. El dólar estadounidense) o bien
una “cláusula oro” (atándoselo al valor del oro, que ha sido
históricamente un metal con un mercado transparente y de alta
cotización) o a ciertos commodities (v. gr. El precio del petróleo, de
ciertos cereales, etc.).
4) Otros beneficios y garantías: La lista de beneficios que pueden
rodear a la emisión de deuda depende de la imaginación de los
funcionarios que actúan en cada momento, y de las posibilidades
jurídicas que ofrezca el ordenamiento.
Lo usual suele ser que lo títulos gocen de beneficios tributarios
(exenciones), tanto en lo relativo a la renta que puedan generar,
como en lo atinente a su posesión el tributación sobre capitales (ej:
impuesto a la ganancia minima presunta).
Otra de las ventajas posibles es darle al título de deuda la virtualidad
de tener efecto cancelatorio, es decir, que sirvan para pagar deudas
con el Estado.
La declaración de inembargabilidad puede ser otra de las ventajas
otorgadas a estos títulos, de modo tal de dejarlos fuera del alcance
de los acreedores del acreedor del Estado.

Cumplimiento de los empréstitos. Cancelación de la deuda: La

vida del contrato de empréstito público puede atravesar por diversos
avatares hasta su extinción, a través del cumplimiento de las
condiciones establecidas al inicio (negociadas o directamente
aceptadas), o bien mediante el repudio que implica una forma inusual
de extinguir el vínculo desconociendo los efectos del contrato y hasta
el contrato mismo.
1) Pago de los servicios. Aceptacion de las condiciones
establecidas: El principal efecto del empréstito, en tanto
préstamo dinerario, es el pago de su precio, que son los
intereses, hayan sido convenidos o aceptados libremente
(empréstitos voluntarios) o fijados unilateralmente por el Estado
(empréstitos forzosos).
Los intereses se suelen pagar de manera periódica, con o sin
plazo gracia (lapso durante el cual el Estado no debe realizar
desembolso de suma alguna). Ello no elimina la posibilidad de
imaginar otras situaciones, las cuales pueden ser ofrecidas por el
Estado siempre que lo estime conveniente, como la capitalización
de los intereses (que incrementarán el principal de la deuda).
Pero, además de los intereses, el Estado puede haber ofrecido
otras ventajas a los tenedores de títulos, cuyo respeto también
forma parte del cumplimiento del empréstito.
2) Amortizacion de la deuda pública: “Amortizar” es el pago o
cancelación del capital obtenido en préstamo. La devolución del
capital puede adoptar diversas maneras:
A) Amortizacion obligatoria: Es la que se da cuando la deuda
es temporal, con plazo determinado, a la fecha de su
vencimiento.
Es el cumplimiento de la obligación de restituir el capital
solicitado en préstamo, que asume varias submodalidades,
entre las cuales pueden distinguirse las siguientes, y que no
tienen otra razón de ser que la imaginación de los funcionarios
de turno para hacer más atractivos los empréstitos públicos, o
bien para procurar ventajas para el erario público:
1) Amortizacion en fecha única: El Estado se compromete
a devolver el capital, de manera íntegra, en una fecha
determinada, que es la del vencimiento del plazo por el
cual se estableció el préstamo.
Se trata de un sistema incomodo para la Hacienda Pública,
porque la devolución se concentra en un único momento,
involucrando una cuantía que puede ser importante. Por
ello, para amortiguar el efecto económico consiguiente y
que no sea tan brutal el desembolso, se han ideado otros
métodos.
2) Amortización en cuotas: Obviamente, a diferencia del
anterior, la devolución del capital se hace de manera
parcial y escalonada. A su vez, esta devolución puede
fraccionarse de acuerdo con diversos criterios:
A) Amortizacion por anualidades: El empréstito de que
se trate se amortiza parcialmente por cuotas anuales.
Además del pago del interés, al cabo del año se
reintegra una porción del capital solicitado, que puede o
 no ser proporcional al lapso transcurrido y al total del
capital.
B) Amortizacion por sorteo: El empréstito de que se
trate se va amortizando, también por porciones, pero de
manera íntegra con relación a ciertos tenedores
(acreedores) que se determinan por sorteo. Es decir, se
reembolsa íntegramente una parte del total de los
títulos.
C) Amortización por licitación: En este caso, el Estado
puede convocar a los tenedores de títulos para que
hagan ofertas relacionadas con el valor de rescate,
para luego aceptar las que sean más convenientes
(más bajas). Así se persigue obtener una quita en la
deuda.

B) Amortizacion voluntaria: Este tipo de devolución es la que

se da cuando el título se cancela antes del vencimiento
establecido.
Ello puede darse tanto en los empréstitos de renta perpetua
como en los de largo plazo.
También es susceptible de distinción en diversas
submodalidades:
1) Amortizacion directa. Cajas de amortización: Es la que
ocurre cuando el Estado mismo reintegra el capital a los
tenedores de los títulos. Algunas veces, a fin de disciplinar
las Finanzas Públicas y darle carácter regular a la
devolución del capital de los prestamos, el Estado suele
crear Cajas de Amortizacion, que son instituciones que
reciben recursos propios del Estado, a fin de custodiarlos,
administrarlos y aplicarlos al pago del capital de manera
 regular, quedando fuera de su alcance las apetencias
políticas del momento, sobre todo cuando se atraviesan
circunstancias electorales.
Así, el Estado realiza aportes anuales a dichas cajas, a fin
de prever la devolución del capital que deba realizarse
durante el año financiero.
2) Amortizacion indirecta por compra en el mercado
secundario: Cuando el Estado compra en la bolsa los
títulos de su deuda, de acuerdo con la cotización (valor)
que allí exhiban. La obligación se extingue por confusión,
ya que hay coincidencia entre acreedor y deudor en la
misma persona. Este mecanismo se denomina
amortización indirecta, y es una forma de devolver el
capital de manera anticipada.
3) Amortizacion indirecta por efecto de la inflación:
Consiste en aprovechar los efectos del fenómeno
inflacionario como lo hace cualquier deudor, para licuar el
peso de su deuda con el correr del tiempo. Sobre todo si el
empréstito no tiene cláusulas de ajuste, la moneado al
envilecerse hace que el capital devuelto al cabo del
tiempo, sobre todo si se trata de largo plazo, sea
notablemente inferior (medido a moneda constante) que el
entregado en su momento por el acreedor.
Así pasó en Argentina con los empréstitos forzosos de las
leyes 22.256 y 23.549, que al cabo de 5 años de su
integración, al haber ocurrido un fenómeno de
hiperinflación, a moneda constante el capital devuelto sin
actualización (ya que sólo tenía un interés bajísimo que no
alcanzaba a recomponer ni siquiera ínfimamente la
depreciación) fue equivalente a casi el 3% del entregado
 originalmente (CSJN, Fallo “Pablo Horvath vs. Nación
Argentina –Dirección General Impositiva- del año 1995”).

Conversión de la deuda: La conversión de la deuda implica la variación de las

condiciones originales, decidida por el Estado unilateralmente, y que puede afectar
el plazo de reembolso o la tasa de interés, o ambos. Equivale a sustituir los títulos
existentes por otros de nueva emisión con un interés diferente (lógicamente,
menor) y con una nueva fecha de vencimiento (lógicamente, mayor plazo). Implica
una suerte de novación de la deuda, ya que la anterior obligación se extingue y
nace una nueva.

El caso más usual era el de la deuda perpetua, contraída en situaciones en las

cuales el interés es conveniente, pero que puede ocurrir que con el transcurso del
tiempo el mercado ofrezca un interés aún más bajo que el obtenido. Por ende, el
Estado puede ofrecer a los particulares: A) la devolución del capital, extinguiendo
el vínculo; B) suscribir una nueva deuda, por el capital original, con nuevas
condiciones (para obtener así el interés más bajo).

La doctrina distingue la conversión en los siguientes tipos:

A) Forzosa: Es la modificación unilateralmente producida por el Estado, sin

opción para el tenedor. Tiene un claro componente coercitivo, que la asimila
a un tributo, siendo de discutible constitucionalidad.
B) Voluntaria o facultativa: Es aquella en la cual se le da la opción al
tenedero, pudiendo éste mantener el título de la deuda original con las
condiciones pactadas en ella.
C) Obligatoria: El Estado brinda al tenedor del título original la alternativa de
escoger entre cambiar ese título por otro, o bien de cancelarlo
anticipadamente con la restitución del capital entregado en su momento (o
la parte pendiente de amortizar). Es decir, que la deuda se nova o se
cancela.
 Esta potestad puede haberla reservado el Estado en el contrato original,
con lo cual se puede decir que hace uso de una facultad convenida. O bien
aplicar su poder de imperio, extinguir un vínculo de manera obligatoria, o
reconvertirlo en otro, también compulsivamente, siendo una medida que se
asemeja a los tributos.

Consolidación de la deuda:

La consolidación de la deuda consiste en una particularidad de la

conversión, puesto que importa un aplazamiento del momento del
vencimiento de la deuda original, sustituyendo dicha deuda por una nueva
(novación).

La deuda resultante de la consolidacion no es voluntaria, sino coactivamente

impuesta por el Estado, de manera unilateral. Se asimila a un empréstito forzoso o
obligatorio, ya que la voluntad de los acreedores no cuenta para nada.

Lo que ocurrirá es que los acreedores (internos o externos) parten de una

situación de incumplimiento por parte del Estado (incumplimiento de la primera
deuda), y se hallan entonces frente a una alternativa de dos vías. La primera
consiste en aceptar (consentir) la deuda novada, sea esperando pacientemente su
vencimiento (la reprogramación de la anterior) o bien vendiendo los títulos
recibidos por ella en el mercado de capitales para hacerse de líquido
(experimentando, posiblemente, una pérdida con relación a su capital original, ya
que todo dependerá de la fluctuación de esos títulos en el mercado). La otra
estriba en no consentir la conducta estatal e iniciar un litigio a fin de que el Estado
sea judicialmente obligado (por tribunales nacionales o extranjeros) al pago de la
deuda original, en los términos originariamente previstos, con más los daños y
perjuicios irrogados por la demora, previa declaración de inconstitucionalidad de la
medida de consolidacion tomada.
En el caso argentino, la situación difícilmente sea declarada inconstitucional por
los tribunales nacionales, debido al reconocimiento de facultades de emergencia
en manos del Estado, a la vez que se admite como razonable la solución
practicada en cuanto a la reprogramación de la deuda aunque implique el
estiramiento del plazo original.

Al respecto, la CSJN se ha pronunciado sobre la reestructuración de la deuda

pública, entre otros, en el Fallo “Hugo Gabriel Galli y otro vs Poder Ejecutivo
Nacional” del año 2005. Allí dijo que cuando el Estado cae en situación de
falencia, por no poder hacer frente a sus compromisos, la solución para este
problema no difiere de la del orden de los negocios privados: se arregla mediante
quitas o esperas, o ambas a la vez. Añadio que son constitucuionales las medidas
adoptadas por el PEN, convalidadas luego por el Congreso, si ellas tienden a
conjurar la crisis de descomunales consecuencias que afectó el bienestar del
conjunto de la población, y no aparecen desproporcionadas con relación al
objetivo declarado de afrontar el estado de emergencia, ni aniquilan el derecho de
propiedad de la actora. Agregó que las medidas adoptadas por el PEN fueron
convalidas por el Congreso, y no se limitaron a convertir a pesos las obligaciones
originalmente constituidas en monedas extranjeras, sino que previeron
mecanismos de compensación para atenuar la pérdida de su valor que
necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad,
decisión de política económica sobre cuyo acierto no pueden pronunciarse los
jueces.

Recordó la CSJN en ese precedente que los derechos declarados por la CN no

son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las
leyes que reglamenten su ejercicio, y que tales restricciones pueden ser mayores
en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones
posibles a los hechos que la determinaron. El gobierno está facultado para
sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea
razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la CN. No
hay violación del art. 17 CN cuando por razones de necesidad se sanciona una
norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales
legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente
la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa
propiedad. Antes bien, hay una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o
superar una situación de crisis.

Repudio de la deuda:

El repudio de la deuda se da cuando el Estado desconoce o niega su origen,

por consideraciones jurídicas o políticas. Es un incumplimiento voluntario y
deliberado, sea de la obligación de abonar los intereses, o de devolver el
capital, o de ambas a la vez.

Suele invocarse como motivo la ilegitimidad de la deuda contraída por anteriores

gobiernos.

Implica graves consecuencias: pérdida del crédito, monetización y caída

consecuente de otros títulos del Estado, caída de la actividad económica. Por
ende, es un procedimiento muy grave al que sólo cabe recurrir en situaciones de
extrema crisis de la economía del país (que seguramente será acompañada por
una crisis social, política y financiera), puesto que lesiona no sólo el patrimonio del
prestamista, sino el crédito del país y la confianza en él.

Los tenedores de los títulos pueden promover acciones legales en procura del
cobro del empréstito, y además iniciar medidas de acción directa, políticas y
económicas, contra el Estado incumplidor. Es decir que la extinción unilateral de la
deuda, por el desconocimiento del vínculo que la hizo nacer, no importa que los
acreedores dejen de emplear los recursos (jurídicos o políticos) a que se crean
con derecho, a fin de recuperar lo que consideran que les corresponde.

“Default” o incumplimiento de la deuda:

Se denomina así a la situación que se da cuando el Estado, al momento del
vencimiento del plazo del empréstito comunica la imposibilidad de pago de
la deuda, incurriendo en la mora en el cumplimiento.

A diferencia del repudio, el incumplimiento no es voluntario ni decidido por razones

jurídicas o políticas, sino producto exclusivo de circunstancias socio económicas
críticas, que obligan a una reprogramación o conversión de la deuda, que se suele
denominar “canje”, “renegociación”, “reestructuración”, ya que los títulos impagos
son sustituidos por otros con las nuevas condiciones, que pueden implicar tanto un
aumento del plazo original, como una disminución de los intereses, y hasta una
quita del capital.

La consecuencia del “default” es que la deuda se tendrá que consolidar, y los

acreedores suelen adoptar dos actitudes diferentes frente a esta tesitura del
Estado: A) la adhesión voluntaria a las nuevas condiciones propuestas; claro que
su voluntad se mueve dentro de un margen estrecho, ante la alternativa peor de
no cobrar nada y perder íntegramente la inversión; B) el rechazo a la conducta del
Estado, y el inicio de acciones legales ante los tribunales competentes (nacionales
o extranjeros), en busca de una condena legal contra el Estado para que cumpla
con las condiciones originales.

Obviamente, si la mora en el cumplimiento abarca un breve lapso, seguramente

será aceptada por los acreedores. En cambio, si la moratoria comprende un lapso
indeterminado de tiempo, y más si viene acompañada por la reestructuración de la
deuda (léase: conversión forzosa), su actitud será seguramente más combativa.