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Agricultura y la Alimentación
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8. LA ESTRATEGIA NACIONAL DE RECURSOS NATURALES 2004 - 2021: PRINCIPIOS,
OBJETIVOS Y LINEAMIENTOS.......................................................................................................... 57
8.1 PRINCIPIOS ORIENTADORES PARA LA ENRN ................................................................................... 57
8.2 VISIÓN DE LA ENRN...................................................................................................................... 58
8.3 OBJETIVOS Y LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS.................................................................................. 58
8.4.1 Instrumentos de Política...................................................................................................... 65
8.4.1.1 Reforma del Estado y gestión sectorial y transectorial de los RRNN.......................................... 65
8.4.1.2 Acondicionamiento del territorio.................................................................................................. 66
8.4.1.3 Promoción y uso de Tecnologías limpias.................................................................................... 66
8.4.1.4 Educación e Investigación científica y tecnológica. .................................................................... 66
8.4.1.5 Planificación participativa y fortalecimiento institucional. ............................................................ 67
8.4.2 Instrumentos de Gestión ..................................................................................................... 67
8.4.2.1 La zonificación ecológica económica-ZEE.................................................................................. 67
8.4.2.2 Ordenamiento territorial .............................................................................................................. 67
8.4.3 Instrumentos de Diseño de Políticas, Programas y Proyectos ........................................... 67
8.4.3.1 Evaluaciones Estratégicas .......................................................................................................... 68
8.4.3.2 Evaluación de Impacto Social ..................................................................................................... 68
8.4.3.3 Análisis y administración del ciclo de vida .................................................................................. 68
8.4.3.4 Evaluación y prevención de conflictos ........................................................................................ 68
8.4.4 Instrumentos exigibles para el sector público y voluntarios en el sector privado ............... 68
8.4.5 Instrumentos económicos ................................................................................................... 68
8.5 ÁMBITOS Y ROLES INSTITUCIONALES PROPUESTOS.......................................................................... 69
9. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................ 72
10. ANEXOS ......................................................................................................................................... 76
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ACRÓNIMOS
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RESUMEN EJECUTIVO
I. Conceptos Fundamentales
2. Los recursos naturales. Los recursos naturales son todos aquellos elementos que el
hombre encuentra en su ambiente natural y que puede utilizar en beneficio propio y para el
soporte de las actividades de la sociedad. La distribución geográfica de tales recursos varía
de acuerdo a las características físicas y bióticas propias del territorio que los alberga y su
uso extractivo y reproductivo imprime un valor económico al espacio físico. La importancia
económica y social de los recursos naturales hace que los Estados regulen con mayor o
menor rigidez su explotación. Los recursos naturales pueden clasificarse de acuerdo a la
dinámica de su renovación. Mientras los renovables mantienen su capacidad de
regeneración en tanto son parte del ecosistema, el stock de los no renovables (o
agotables) aumenta o disminuye en función de la dinámica entre su aprovechamiento y
nuevos descubrimientos.
4. Ventaja comparativa. La riqueza natural de los países puede constituir una ventaja
comparativa estratégica para el desarrollo económico y social y su utilización puede
constituir un factor positivo para la formación de la riqueza nacional que bien distribuida,
1
Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales Ley N° 26821, Art. 28.
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espacial y poblacionalmente, generará oportunidades de desarrollo humanamente viables
para las poblaciones locales, y permitirá contribuir a la superación y erradicación de la
pobreza.
6. Canon. La ley del Canon N° 27506, promulgada en julio 2001, establece los recursos
naturales cuya explotación lo genera, y regula de manera general su distribución a favor de
las municipalidades y gobiernos regionales, centros poblados y comunidades en cuya
circunscripción se hallan tales recursos.
7. Conflictos de Uso. El uso de los recursos naturales, como la tierra, el agua, los
bosques y los minerales, suele originar conflictos por diversas razones. Las personas
compiten por los recursos naturales que necesitan o quieren para asegurar o mejorar su
subsistencia. Sin embargo, las dimensiones, el nivel y la intensidad del conflicto varían
considerablemente. Más aún, la identificación de los problemas vinculados con los recursos
naturales puede ser, a su vez, tema de controversias según las distintas fuentes de
información, las diversas visiones del mundo y las diferencias en valores entre los
involucrados.
II. La ENRN
9. Marco jurídico. La Constitución Política del Perú de 1993 en sus artículos 66 al 69, el
Código del Medio Ambiente, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos
Naturales, la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, así como los Convenios
Internacionales relevantes ratificados por el Estado, conforman el marco normativo general
que inspira y orienta el desarrollo de instrumentos de política y gestión para el manejo
sostenible de los recursos naturales en el Perú.
6
(2003), y ha sido iniciado el proceso para elaborar la Estrategia Nacional de Desarrollo
Sostenible.
Varias Estrategias temáticas tienen impacto en los recursos naturales. Entre ellas, podemos
encontrar las Estrategias de: Lucha Contra la Pobreza Extrema (2003); Erradicación de
Cultivos Ilícitos; Competitividad y Desarrollo Territorial. El Consejo Nacional de
Descentralización (CND) publicó el Plan Nacional de Descentralización 2002-2006, en
aplicación de los compromisos firmados en el Acuerdo Nacional. Las Estrategias Nacionales
de Desarrollo Rural y de Seguridad Alimentaria están en proceso de elaboración y se
aprobarían durante el 2004.
12. Proceso para la ENRN. El proceso de diseño de la ENRN busca generar puentes
entre los diversos actores institucionales y partes interesadas para un manejo concertado de
los recursos naturales y consta de cuatro etapas.
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- Fomentar la convergencia de los sistemas de planificación existentes.
- Favorecer la apropiación y compromiso nacional.
- Fundarse en una participación adecuada.
- Establecer un sistema de coordinación entre los componentes de desarrollo sostenible
en los principales procesos de planificación.
Otro aspecto importante a superar es que las estrategias relacionadas al manejo de los
RRNN no han previsto los mecanismos necesarios para generar y conseguir los recursos
financieros que demanda su implementación.
16. ¿En qué consiste? La ENRN se entiende como un conjunto de actividades del
gobierno para mantener la base de los recursos naturales y la recuperación de áreas
ambientalmente críticas y degradadas identificadas, para asegurar que los RRNN
contribuyen efectivamente al desarrollo nacional y contribuir a impulsar la descentralización
y competitividad, reducir la pobreza y los desequilibrios regionales.
18. Las condiciones naturales para la vida. Perú exhibe una amplia variedad de climas,
especies animales y vegetales, ecoregiones, y zonas de vida. Estudios recientes presentan
la pérdida acelerada de masa de los principales glaciares como efecto del proceso global
de cambio climático. En consecuencia, se verifica una pérdida de reservas y disponibilidad
de agua y una mayor exposición a desastres naturales. Esta vulnerabilidad se agrava por la
escasa cultura preventiva frente a riesgos y por las pérdidas acumuladas de desastres y
fenómenos recurrentes como El Niño, así como por la carencia de estrategias para
aprovechar sus efectos benéficos.
19. Cuentas Nacionales y Economía. Los recursos naturales aportan casi un tercio del
PBI y más de dos tercios del total de exportaciones. La economía del país presenta una
débil competitividad sectorial y regional, marcada por bajos índices de productividad en los
diferentes sectores.
20. La población del Perú bordea los 27 millones con una proyección al 2021 estimada
en 35 millones de personas. Está desigualmente distribuida en el territorio: el 72% se
asienta en el ámbito urbano, predominando la franja costera. El despoblamiento es
progresivo en la sierra, agravado por la violencia interna que sacudió al país las pasadas
dos décadas.
21. Nivel de Vida. La pobreza y pobreza extrema se concentran en zonas rurales fuera de
la costa y en las zonas urbano marginales de Lima y ciudades de mayor crecimiento. El
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ingreso per-cápita mensual en el ámbito urbano es US $ 112 y representa 2.5 veces el
ingreso per-cápita mensual rural. La inseguridad alimentaria está asociada a la pobreza y al
grado excepcionalmente elevado de desigualdad en la distribución del ingreso. Otros
indicadores clave del estado de pobreza referidos a los RRNN son, el insuficiente acceso a
agua limpia y apta para el consumo humano, en ambientes y viviendas urbanas y rurales, y
necesidades energéticas insatisfechas, mayormente en las áreas rurales.
22. Los suelos. El suelo apto para la agricultura no excede el 5 % del territorio y 2.9% del
territorio nacional está dedicado a la agricultura. El 22% del total de tierras cultivadas está
concentrado en la costa, que aporta el 60% de la producción agrícola. El 6% de los suelos
de la sierra y el 1% de suelos de la selva se destinan a la agricultura. La productividad en
general es baja.
23. Los recursos hídricos superficiales disponibles se estiman en 2 046 287 MMC, de
los cuales el 1.8% ocurre en la Vertiente del Pacífico, espacio que coincide casi en su
totalidad con la región de la Costa (2500 m3/hab-año). El 97.7 % está concentrado en la
Vertiente del Atlántico (453 000 m3/hab-año) y el 0.5% restante en la del Titicaca. Los usos
consuntivos del agua totalizan 20 072 MMC, y como no consuntivo (uso energético), 11 139
MMC. Los usos consuntivos más importantes a nivel nacional corresponden al sector
agrícola con un 80%. El uso de la población y el industrial concentran el 18% y el sector
minero con el 2% restante (206.7 MMC anuales), que se concentran en un 73% en las
plantas de explotación de la vertiente del Pacífico, 26% en la vertiente del Atlántico y
solamente el 1% en la Vertiente del Titicaca. El agua de pozo que se utiliza es del orden de
227 MMC. No se cuenta con información actualizada de los recursos hídricos sub
superficiales.
24. Problemas ambientales con el agua. El problema más importante ocasionado por el
empleo deficiente del agua en la agricultura, es la erosión de suelos que afecta con mayor
incidencia en los ecosistemas áridos y semiáridos. El uso excesivo de biocidas, muchos de
ellos prohibidos, ocasionan serios impactos particularmente en las áreas agrícolas
degradadas de las cuencas de los ríos Rímac, Piura, Chancay-Lambayeque, Chillón, Mala,
Cañete, Acarí, Vítor-Chili, entre otros. Por su parte, la actividad minera genera una
importante contaminación de cuencas y cabeceras de las vertientes occidental y oriental.
Los desagües urbanos se arrojan al mar y los ríos sin mayor tratamiento y su rehúso en
condiciones adecuadas es incipiente. Las principales industrias que generan el mayor
volumen de efluentes industriales son las siguientes: curtiembres, textil, bebidas (incluye
cerveza), alimentos, papel y refinerías de petróleo.
25. La actividad minera data desde épocas remotas de nuestra historia. El país posee
importantes reservas de minerales. La inversión minera se ha venido incrementando
significativamente desde la década de 1980. Perú es hoy el principal exportador de oro de
América Latina y uno de los principales productores de cobre en el mundo, aunque
predominan los yacimientos polimetálicos.
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27. Fuentes renovables de energía. Perú cuenta con una base significativa de recursos
energéticos renovables, tales como recursos hídricos, solar, geotérmico, eólico y de
biomasa. El Perú se ubica en el tercer lugar en potencial hidroenergético en el sub
continente latinoamericano, después de Brasil y Colombia, y cuenta con un potencial técnico
y económicamente factible de implementación de más de 60 000 MW, ubicado
principalmente en la Sierra y Ceja de Selva. Sólo en la Sierra, este potencial hidroenergético
abastece más del 82% del consumo nacional y, de mediar un buen ordenamiento de las
cuencas, puede convertirse en un producto de exportación. Esto constituye una posibilidad
importante, en este caso con beneficios potenciales al sistema climático global y para las
regiones más pobres del país, como la sierra, donde la demanda de leña se estima en 9.700
m3 de madera al año (1,1 M3 P.C.) e incluyen la quema de tola, bosta y aún productos
tóxicos con graves consecuencias a la salud.
28. Recursos forestales. Los bosques naturales en el Perú presentan una gran
diversidad biológica, reflejada en una amplia variedad de tipos de bosques. El Perú posee
78,8 millones de ha de bosques naturales, de los cuales 74,2 millones se encuentran en la
Selva, 3,6 millones en la Costa y 1,0 millón en la Sierra. Se ubica en el segundo lugar en
extensión de bosques naturales en Sudamérica y en el noveno lugar a nivel mundial. Las
estadísticas oficiales indican que en el territorio peruano se registran más de 9,5 millones de
ha deforestadas al año 2000, con una tasa anual de deforestación de más de 261 mil ha, de
las cuales el 73% se encuentran cubiertas por bosques secundarios, cuya dinámica no ha
sido aún suficientemente investigada a pesar de que tienen un gran potencial.
29. Recursos pesqueros. Debido a la ubicación geográfica del Perú, el mar peruano
presenta una alta diversidad de ecosistemas y especies tropicales de la Provincia
Biogeográfica Panameña y especies de aguas templadas de la Provincia Biogeográfica
Peruana, típicas de la Corriente Peruana. Los afloramientos intensos influenciados por los
vientos alisios del Sud Este, fertiliza de los estratos superiores, incrementando la
producción primaria. Como consecuencia, el Perú no es sólo megadiverso, sino que posee
una densidad biológica sobresaliente dentro de las 100 millas y excepcional en el área
comprendida dentro de las 50 millas y que ha permitido el desarrollo de importantes
pesquerías. Los recursos pesqueros están sometidos a una fuerte presión, muchos de ellos
en situación de plenamente explotados, entre ellos, la anchoveta y sardina, principales
recursos pelágicos. Como actividad económica, es la segunda generadora de divisas, con
cerca de 800 millones de dólares de exportaciones. La mayor inversión privada en capital
industrial se registró en las plantas de harina de pescado, actividad predominante, cuyo
número se triplicó entre 1984 y 1997 (período delimitado por dos fuertes fenómenos de El
Niño), cuya capacidad de procesamiento aumentó en más de 15 veces, generando un alto
nivel de endeudamiento que llegó a unos US $ 1,500 millones en 1999. Esta situación
estructural, propia de un recurso con regulación insuficiente, acrecienta el riesgo de sobre
pesca de la anchoveta y vulnerabilidad ante la ocurrencia de un evento ENSO fuerte, debido
al constante incremento de la flota y esfuerzo pesquero.
La cuenca amazónica ofrece una alta variedad de especies, con alto valor económico por su
consumo y extracción de peces ornamentales. La acuicultura marino costera y en aguas
continentales tiene un potencial considerable y está poco desarrollada, alcanzando
aproximadamente las 9,300 TM en 2002, predominando la concha de abanico (50%), trucha
(30%) y langostinos (20%).
30. Recursos genéticos. El Perú es uno de los siete países de mayor diversidad
biológica. Históricamente, es uno de los lugares de desarrollo de la agricultura y la
ganadería que ha contribuido con especies de flora y fauna a la alimentación mundial: entre
3.140 y 4.400 especies nativas utilizadas; 682 en alimentación, 1044 con fines medicinales,
444 como recursos madereros; 86 como forrajeras; y otros usos tales como: tintóreas,
aromáticas, cosméticas, abono, aceites, agroforestería, ornamentales, etc. (Brack, 1995).
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Estas cifras indican la íntima relación de las diversas culturas nativas y sus ecosistemas,
manteniendo la agro biodiversidad modelos de conservación in situ. La biodiversidad animal
está entre las mayores del planeta: 472 especies de mamíferos, 1710 de aves, 360 reptiles,
332 anfibios, 1.400 peces, etc. Son importantes los aportes a la seguridad alimentaria de la
ganadería de autoconsumo en la sierra; de la caza, recolección y pesca en la selva,
estimada en más de 70 mil TM año, y la extracción artesanal en caletas pesqueras, no
contabilizadas apropiadamente. Las 18 millones de Ha de pastos naturales alto andinos o
pajonales en la eco región de la puna y serranía esteparia albergan al 80% de la población
de camélidos sudamericanos, con ventajas comparativas importantes para una actividad de
potencial impacto en la vida de comunidades pobres. El 95% de la ganadería nacional
depende de recursos forrajeros nativos. Los recursos genéticos nativos pueden contribuir a
mantener la variabilidad de importantes cultivos y crianzas a nivel mundial, especialmente en
las regiones tropicales y subtropicales, y constituyen una valiosa fuente para el desarrollo de la
biotecnología.
31. Áreas Naturales Protegidas. Las 56 Áreas Naturales Protegidas que ocupan
aproximadamente el 13% del territorio, se clasifican en 9 categorías de protección. Pocas
unidades de conservación cuentan con Planes Maestros y algunos están siendo
actualizados. Salvo contadas excepciones, las ANP tienen una limitada capacidad de
generar recursos propios y escasa actividad turística. La participación del sector privado y la
población en los Comités de Gestión es todavía débil, y poca la experiencia en el
otorgamiento de concesiones para la conservación en áreas públicas y la inexistencia de
incentivos para la conservación de tierras privadas. De acuerdo al Plan Director y Estrategia
de Conservación, quedan por incorporar algunas zonas de importancia nacional y global
aún no representadas en el Sistema, como las áreas marinas y costeras y algunos
ecosistemas continentales de especial interés.
33. Estado de los instrumentos vigentes. Los principales instrumentos que mantienen
vínculos directos con la gestión de los recursos naturales de carácter sectorial son los
Planes Estratégicos Institucionales de los ministerios, OPD e institutos especializados. 2 Los
planes de ordenamiento de recursos no tienen uso generalizado y la implementación de los
EIA conoce un desarrollo diferenciado en cada sector.
2
tales como INRENA, INIA, SENASA, IMARPE, IIAP, etc.
11
Ordenamiento Territorial se aplican de manera piloto y no están regulados. Su aplicación es
recomendada por casi todas las estrategias analizadas y ha sido declarado instrumento de
interés nacional en el año 2001. Este consenso no se acompaña de la decisión política y el
marco regulatorio necesario para generar los procedimientos e instancias que lo hagan
efectivo.
35. Concesiones y Canon. La política de concesiones, la Ley de Canon, así como los
nuevos mecanismos económicos abiertos por las convenciones y la evolución de los propios
mercados globales, renuevan la necesidad de desarrollar instrumentos que incorporen la
noción de sostenibilidad y permitan una distribución más equitativa de los costos y
beneficios del aprovechamiento de los recursos naturales.
o Identificar, monitorear y evaluar las repercusiones del uso de los recursos naturales en
el ambiente, la biodiversidad y la salud pública.
o Potenciar la competitividad a partir del aprovechamiento eficiente de los ecosistemas,
biodiversidad y recursos no renovables, prever las situaciones de escasez o deterioro de
algunos recursos y los conflictos potenciales en ambas situaciones.
o Revisar el marco de políticas y regulaciones principales referidas a los recursos e
identificar las recomendaciones necesarias para su armonización.
o Identificar competencias institucionales, analizar superposiciones y vacíos, y establecer
mecanismos para dirimir conflictos entre los usuarios de los diversos RRNN.
37. Los principios. Los principios y objetivos estratégicos que a continuación se exponen
son una guía para la gestión de los RRNN en el contexto de la descentralización, que
contribuya al equilibrio ambiental y la integración territorial en las regiones, su cohesión
social y bienestar económico.
PRINCIPIO 1. Los RRNN constituyen la fuente de riqueza sobre la cual el Perú basa
su Desarrollo Sostenible. El modelo de crecimiento y utilización de los recursos
mantiene los equilibrios ecológicos y ambientales básicos, asegura la conservación a
largo plazo de los recursos renovables y aplica criterios de sostenibilidad en la
utilización de los no renovables.
PRINCIPIO 2. La gestión de los RRNN requiere de una visión compartida,
integradora y de largo plazo, que propicie un compromiso político y acuerdos de
gobernabilidad entre la administración pública y la sociedad. La planificación
participativa, local regional y nacional genera reglas de consenso basadas en criterios
de equidad, sostenibilidad, seguridad y competitividad.
PRINCIPIO 3. El aprovechamiento sostenible de los RRNN renovables y no
renovables, se realiza mediante el cumplimiento de regulaciones que promueven la
minimización de efectos ambientales negativos e incorporen la mejor tecnología
disponible que haga más eficiente su aprovechamiento y conservación.
12
PRINCIPIO 4. El enfoque de ecosistemas y de manejo de cuencas orienta la
articulación entre RRNN y gestión territorial, promoviendo una economía diversificada
que incorpora la biodiversidad y que aprovecha las ventajas comparativas de las
regiones buscando su complementariedad y especialización.
PRINCIPIO 5. En el aprovechamiento de los RRNN se aplican criterios económicos,
que proveen los recursos financieros necesarios para su adecuada administración,
monitoreo y control, así como la renta que contribuya al desarrollo nacional, regional y
local.
PRINCIPIO 6. La estrategia de RRNN es un proceso que se construye sobre las
iniciativas existentes y ayuda a establecer un marco jurídico e institucional coherente y
armónico que incorpora procedimientos e instancias para la resolución de conflictos
en el manejo de los recursos naturales.
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39. Reforma institucional. Sin una reforma significativa en la institucionalidad vigente
para la utilización de los recursos naturales, ninguna ENRN podrá ser adecuada. Se
propone comenzar con implementar el mandato para el Ordenamiento Territorial, que debe
ocurrir a un nivel supraministerial. Éste debe estar progresivamente acompañado de una
gestión multisectorial a nivel de Cuencas. Sobre la base del OT y la asignación de
competencias a nivel regional y local, cada sector puede seguir manejando los derechos de
aprovechamiento específicos de su jurisdicción. La supervisión y fiscalización del
cumplimiento de obligaciones, tanto de los derechos de aprovechamiento como de las
obligaciones ambientales, debe corresponder a una superintendencia, también
independiente de los ministerios.
41. Conocimiento y difusión. Dada la importancia que tienen los recursos naturales en
las decisiones cotidianas, la estrategia debe ser capaz de crear, compartir y comunicar los
conocimientos e información necesaria con objetivos específicos a fin de informar a los
encargados de la adopción de decisiones para lograr una adecuada gestión de los recursos
naturales, así como para fomentar la participación ciudadana y toma de conciencia de la
sociedad en su conjunto.
14
1. ANTECEDENTES
La Constitución Política del Perú de 1993, en los artículos 66 al 69, el Código del Medio
Ambiente y la Ley Orgánica de los Recursos Naturales, la Ley Marco para el Crecimiento
de la Inversión Privada, 4 así como los Acuerdos Internacionales, conforman el marco
normativo general que inspira y orienta el desarrollo de instrumentos de política y gestión
para el manejo de los recursos naturales en el Perú. Se está trabajando para establecer el
Sistema Nacional de Gestión Ambiental, que tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar,
supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones
destinados a la protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento
sostenible de los recursos.
3
Comisión mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo, 1988.
4
Decreto Legislativo Nº 613, septiembre 1990; Ley Nº 26821 del 10 de junio 1997; D.L. 757 de 1991
respectivamente.
15
Sequía (1996 –2000)
Estrategia Nacional Forestal, que incluye una
específica para el Manejo de Ecosistemas de
Montañas
Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible
( por iniciarse)
Política y Estrategia Nacional de Riego
(2003)
Estrategia Nacional de Recursos Hídricos
(primera aproximación 2003).
No se han identificado estrategias referidas a
recursos no renovables. ( 2002)
Elaboración propia.
2. JUSTIFICACION Y ALCANCES
Aspira a contribuir con las Políticas de Estado para promover las inversiones en su
protección y uso sostenible, generar oportunidades para el desarrollo económico y social a
escala regional y a combatir la pobreza, en un entorno internacional fuertemente competitivo
determinado por los procesos de apertura de mercados y la globalización.
5
El Acuerdo Nacional incluye 30 Políticas de Estado agrupadas en los grandes objetivos que siguen:
Democracia y Estado de Derecho; Equidad y Justicia Social; Competitividad del País; Estado Eficiente,
Transparente y Descentralizado
16
Complementariamente, el análisis de las principales estrategias sectoriales y temáticas
existentes permitirá identificar espacios de cooperación y sinergia entre estas, para facilitar
su armonización y reducir la competencia por usos alternativos de los recursos. Así mismo
la ENRN se enmarca en el objetivo de desarrollo número 7 de la Cumbre del Milenio (Metas
9 y 10). 6
Para los fines de este documento se entiende la ENRN como un conjunto de actividades del
gobierno para mantener la base de los recursos naturales y la recuperación de áreas
ambientalmente críticas y degradadas para promover la descentralización y competitividad,
reducir la pobreza y los desequilibrios regionales.
Elaboración propia
6
Los objetivos de Desarrollo del Milenio derivan de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas año
2000, comprende ocho objetivos y 18 Metas. El Objetivo 7, “Garantizar la sostenibilidad ambiental”, incluye
la Meta 9, “incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e
invertir la pérdida de recursos naturales”, y a la Meta 10, “Reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción
de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable”.
7
Agenda 21. Sección II “Conservación y gestión de los recursos”. Cap. 10. Planificación y ordenación de los
recursos de la tierra. Actividades / Refuerzo de los sistemas de planificación y ordenación
10.7. “Los gobiernos, al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y
regionales competentes, deberían examinar y, de ser necesario, revisar los sistemas de planificación y
ordenación para facilitar un enfoque integrado. Con este fin, deberían: a) Adoptar sistemas de planificación y
ordenación que faciliten la integración de los componentes ambientales como el aire, el agua, las tierras y
otros recursos naturales, utilizando la planificación ecológica del paisaje u otros métodos que se centren en
unidades tales como el ecosistema o la cuenca.”
17
promueve su conservación y uso sostenible de una manera equitativa… El Enfoque
reconoce que los seres humanos y su diversidad cultural, son componentes integrantes de
muchos ecosistemas.”.
8
Decisión V/6 de la Convención de Diversidad Biológica. define ecosistema “ … como un complejo de
comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúa como una
unidad funcional”.
9
Ecosistemas y Bienestar Humano. Marco para la Evaluación. Informe del Grupo de Trabajo sobre Marco
Conceptual de la Evaluación de Ecosistemas del Milenio. World Resources Institute, 2003.
10
Adaptado de Ecosistemas y Bienestar Humano. Marco para la Evaluación. Op. Cit. WRI 2003.
18
biológica y los ecosistemas que dan soporte a la vida; d. recursos hidrocarburíferos y
energéticos de todo tipo; los minerales, e. la atmósfera y espectro radioeléctrico, f. los
minerales; así como el paisaje y g. los demás considerados como tales.
Una clasificación de recursos naturales distingue los recursos renovables y los recursos
agotables. El criterio para distinguirlos es bastante simple: los stocks de recursos agotables
solamente aumentan a través de nuevos descubrimientos, mientras los renovables
mantienen su capacidad de regeneración en tanto son parte del ecosistema. 11
¿Cómo entender la sostenibilidad en estos dos casos? Resulta más sencillo entenderla en
el caso de los recursos renovables. Para asegurar que la explotación del recurso no lo
extinga, deberá ser cierto que la tasa de explotación del recurso no exceda la tasa de
regeneración.
En el caso de los recursos agotables, pensar en el uso sostenible requiere utilizar el
concepto de capital natural, es decir, requiere concebir los recursos naturales agotables
como depósitos de valor. En tanto tales, usarlos hoy significa que no estarán disponibles en
el futuro y ello, a su vez, implica que, de no reponerlos de alguna manera, seremos más
pobres en el futuro.
Fase II. Proceso de consulta y diálogo nacional y regional, para desarrollar y validar
el borrador de la ENRN propuesto (Enero 2004 – Octubre 2004).
11
Desde el punto de vista económico, según Tom Tietenberg, los recursos naturales se clasifican en las
siguientes categorías:
1. Recursos no reciclables y agotables: petróleo, gas, carbón y uranio
2. Recursos reciclables: minerales
3. Recursos agotables, si su explotación supera la capacidad de reposición: agua
4. Recursos renovables y almacenables: bosques
5. Recursos renovables de propiedad común: pesquerías
12
Ley Nº 26821, Título V. De las condiciones de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Art.
28.
19
Fase III. Los productos generados por este proceso son finalmente articulados y
propuestos a las instancias nacionales pertinentes para su aprobación. Noviembre -
Diciembre 2004.
El proceso de diseño de la ENRN busca generar puentes entre los diversos actores
institucionales y partes interesadas para un manejo concertado de los recursos naturales; y
recoge las siguientes lecciones y condiciones de éxito identificadas en diversas estrategias
de desarrollo sostenible:
El contexto nacional
El Perú posee once ecoregiones 13 y una gran diversidad de ecosistemas y climas y está
considerado como uno de los cinco países mega diversos. La riqueza natural del Perú
incluye importantes recursos mineros y gasíferos. Esta oferta natural sigue siendo el
sustento clave para mejorar la calidad de vida de la población y contribuir al desarrollo
económico y social.
Los RRNN aportan con el 30% del PBI; de los cuales las actividades extractivas
corresponde a 23.5% y las de procesamiento primario, 5.5%. En conjunto estos rubros
representaron el 70% del valor total de exportaciones en 2002, duplicando su participación
entre 1991 y 2001 y pasando de 6,2% del PBI en 1990 a 8.6% el 2001. 14 . 15
13
Brack, Antonio, Mendiola, Cecilia. Ecología del Perú. PNUD, Lima, 2000.
14
Barrantes, Roxana. En Concesiones sobre Recursos Naturales. Una oportunidad para la gestión privada.
SPDA: Julio 2002.
15
CONAM. Informe del Estado del Ambiente en el Perú. Geo Perú 2000. Roxana Barrantes, en Concesiones
sobre recursos Naturales. SPDA, julio 2002.
20
La participación de los recursos naturales en la economía define un patrón exportador de
materias primas y productos primarios, en un número limitado con poco valor agregado;
predominando el sector minero. La dependencia a la variabilidad en los precios de estos
recursos hace que la economía peruana presente una importante vulnerabilidad al no
diversificar sus fuentes de ingreso.
La economía del país presenta una débil competitividad sectorial y regional, marcada por
bajos índices de productividad en los diferentes sectores. Sólo el sector de Minería e
Hidrocarburos registra un aumento - con altibajos - de la productividad aparente. En los
restantes sectores, la productividad aparente permanece, con leves oscilaciones,
prácticamente estancada en la década del 90. 16
La población del Perú al 2002 fue de 26.39 millones de habitantes distribuidos en tres
regiones naturales: costa, sierra y selva; con una proyección al 2021 estimada en 34
millones de habitantes. En la actualidad, 72% de la población se concentra en el área
urbana (más de 50% de ella viviendo en la franja costera del Pacífico) y el 28% en el área
rural. El éxodo rural hacia centros poblados y ciudades muestra el marcado despoblamiento
de las zonas alto andinas centrales hacia zonas de acogida en la Selva Alta y Selva Baja así
como a ciudades intermedias en la Sierra y la Costa.
El crecimiento poblacional del país sufre una desaceleración y de mantenerse este proceso,
se estima que en el 2050 se habrá estabilizado en alrededor de 50 millones de personas,
con una tasa de crecimiento del 1% anual. Es importante tener en cuenta este proceso al
proyectar la provisión de infraestructura y servicios básicos, así como en la demanda de
bienes y presión sobre los ecosistemas y recursos naturales.
16
El aumento en la productividad total de los factores es aquel aumento del producto que no está explicado
por incrementos en el uso de recursos – capital, mano de obra, capital humano, capacidad gerencial, etc. –
si no por innovaciones blandas o duras – mejoras en la capacidad organizacional, difusión de pautas de
aumento de la productividad, incorporación de equipos con mayor rendimiento por unidad de capital
invertido, mejoras en la capacitación de la mano de obra, etc. Fuente: “Productividad, competitividad y
empleo. Un enfoque estratégico”. Norberto E. garcía. IEP-CIES. Octubre 2002.
21
4.1.1 Ámbito urbano
No contar con agua potable segura y permanente representa una de las principales causas
de este problema. 17 Las ciudades carecen de sistemas eficientes para el tratamiento de
residuos sólidos y aguas servidas, aumentando la contaminación y riesgos para la salud,
perdiendo además una oportunidad valiosa de aprovechamiento económico de estos
efluentes y desperdicios.
Los efectos nocivos de la contaminación castigan más a las poblaciones pobres que habitan
en áreas congestionadas y alrededor de zonas industriales. En el caso de Lima y Callao, en
el año 2000, se emitieron 22000 TM de PM10; 68% provienen de fuentes móviles – un 27%
del transporte público y 32% a fuentes fijas (industria). De acuerdo al MINSA, 38% del total
de infecciones respiratorias agudas se registran en cono Norte, así como el 39% de casos
de asma y síndromes obstructivos. 18
A partir de la creación del Sistema Nacional de gestión Ambiental, MEGA, se ha dado inicio
a esfuerzos conjuntos para una más efectiva protección de la atmósfera, como la
aprobación de los estándares de calidad de aire, analizar las emisiones de gases de los
diversos sectores (Ministerio de Energía y Minas), programa de monitoreo de la calidad del
aire vinculado a la salud (DIGESA), establecimiento de medidas de protección del aire en la
reglamentación de la EIA y disposiciones para la aplicación del Protocolo de Montreal
relativo a sustancias que agotan la capa de ozono (PRODUCE).
“En las áreas rurales del país, donde la pobreza tiene un carácter más estructural, la
ENAHO pone de manifiesto que en el año 2001, 7 millones 380 mil personas se
encontraban en pobreza, de las cuales 4 millones 815 mil estaban en situación de pobreza
extrema. La situación de pobreza y la situación de pobreza extrema son especialmente
agudas en las zonas rurales, donde en el año 2001 representaban el 78,3% y 51,3% de la
población, respectivamente.
22
Las personas en situación de pobreza extrema se caracterizan por la escasez de activos
productivos y aislamiento geográfico. Un hogar rural en situación de pobreza posee en
promedio sólo media hectárea. A ello se suma el hecho de habitar en localidades de muy
difícil acceso. Su distancia de los mercados es evidente y las carencias de servicios básicos
(vías, aulas, postas de salud, agua, desagüe y energía eléctrica, telecomunicación)
constituyen limitaciones de base para el desarrollo integral de sus capacidades. Algunos
datos complementarios son ilustrativos de la situación de la pobreza rural: 82% de los
ancianos de la sierra viven en pobreza extrema, 19% de los niños en la costa rural son
desnutridos y la situación empeora en el caso de la selva rural con 35% y en la sierra rural
con 45%.
La preocupante situación que atraviesa la población más pobre del país debido a los déficit
de servicios es avalado por la ENAHO 2001, la cual muestra que el 63.7% de hogares en
pobreza extrema no cuentan con servicio de agua, el 68.9% no tienen electricidad y el
92.1% carece de servicios de saneamiento.
Las personas del medio rural en situación de pobreza extrema se caracterizan asimismo,
por enfrentar un entorno de baja calidad ambiental, al que ellos mismos contribuyen. Las
personas en situación de pobreza son tanto las víctimas como los agentes del deterioro
ambiental. Los inadecuados servicios de saneamiento y agua potable, la contaminación del
agua y muchos tipos de degradación de suelos y deforestación tienen como causa
fundamental la pobreza. En efecto, existen evidencias que la situación de subsistencia,
incertidumbre y bajo conocimiento que afectan a las personas rurales en situación de
pobreza extrema, los obliga a explotar áreas marginales, que son particularmente
vulnerables a la degradación del medio ambiente, y que son explotadas por el imperativo de
alimentar a sus familias, en lugar de conservar los recursos para mañana. Se constituye de
esta manera un círculo vicioso, dado que la degradación ambiental aumenta la pobreza,
debido a que serán los más pobres los que sufrirán en mayor medida las consecuencias de
este deterioro.
De otro lado, estudios sobre migraciones realizados por el INEI (setiembre 1995) revelan
que del total de provincias, tres cuartas partes de éstas, fundamentalmente rurales, tenían
saldos migratorios negativos, es decir, experimentaban procesos de despoblamiento”. 19
La amazonía peruana cubre alrededor del 59% del territorio nacional. En la cuenca
amazónica, tanto en la selva alta como en la selva baja, habitan alrededor de 65 grupos
étnicos, agrupados en 14 familias lingüísticas. Según el censo de 1993, primer censo sobre
comunidades indígenas de la amazonía peruana, se estima que la población indígena
amazónica es de 229.218 habitantes. El Estado Peruano ha realizado un gran esfuerzo de
titular tierras a favor de 930 comunidades indígenas amazónicas, pertenecientes a 42
grupos étnicos y a 12 familias lingüísticas, con una superficie total titulada de 7 379 941,72
hectáreas. Otras 344 887 hectáreas han sido reservadas en favor de grupos Nahua y
Kugapakori y otros grupos en diversas situaciones de aislamiento voluntario.
Cabe destacar que durante el siglo pasado y hasta 1997 se han extinguido, física o
culturalmente, 11 grupos étnicos y 18 se encuentran en peligro de extinción por contar con
menos de 225 miembros. Esto conlleva una pérdida irreparable en el conocimiento de los
ecosistemas que habitan y su biodiversidad y la cultura generada en esta interacción. Se ha
documentado la existencia de 59 federaciones que involucran a los 65 pueblos indígenas de
la amazonía. Dichas federaciones cuentan con un total de 1.215 comunidades nativas
afiliadas, lo cual representa un alto porcentaje (93%) del total aproximado de 1.300
19
Estrategia Nacional de Recursos Hídricos. Primera Aproximación. FAO 2003.
23
comunidades nativas tituladas. El 33.1% de la población es analfabeta en comparación al
28.9% que se presenta en el área rural del país. 20
En el Perú las áreas intervenidas en la amazonía llegaría cerca de 9MM de Ha. que se
dividen en: Tierras de uso actual 4 MM Ha.; uso agrícola 1.5 MM Ha.; uso pecuario 0.5 MM.
Ha.; uso forestal 2 MM. Ha.; abandonadas o degradadas, 5 MM. Ha. La superficie de tierras
de la amazonía peruana no ocupada o no colonizada es cerca de 88%. 7.2 MM. de Ha. son
tierras de comunidades indígenas; 5.3 MM. Ha., como Áreas Naturales Protegidas. 21
Los niveles esperados de inversión pública descentralizada son modestos. En el año 2002
fue de solo 2.8% del PBI, mientras que el promedio de los últimos 10 años, de 4.3%. El
proceso en curso reconoce la necesidad que los proyectos de inversión en Infraestructura
incorporen el enfoque de ordenamiento territorial y de cuencas, para construir corredores
económicos y ejes de integración y desarrollo ya mencionados.
20
Adaptado de Amazonía Peruana, comunidades indígenas, conocimientos y tierras tituladas
GEF/PNUD/UNOPS Lima Perú 1997. Pueblos indígenas de la amazonía peruana y desarrollo sostenible.
Jorge Dandler OIT 1998
21
Adaptado de Amazonía Peruana. Op. Cit.
22
Ley de Bases de la Descentralización. Ley No 27783 del 17 de Julio del 2002
23
Ley 27867 del 16 de Noviembre del 2002, modificada por la Ley 27902 del 1 de Enero del 2003
24
Plan Nacional de Descentralización. CND.
24
El proceso de descentralización carece de instrumentos para la prevención y resolución de
los conflictos de competencia entre entidades públicas, la asignación de prioridades para el
uso de los recursos y la superposición de derechos 25 . Esta situación es frecuente entre las
actividades extractivas como la minería y la agricultura, pesca industrial y maricultura de
bivalvos; crítica en territorios con alto valor biológico y sensibilidad ambiental; así como en
áreas indígenas ancestrales. Es más dramática aún en las áreas declaradas como reservas
territoriales para grupos altamente vulnerables y en riesgo de extinción biológica o cultural,
con diversos niveles de aislamiento voluntario 26
Al igual que la mayoría de países de la región, el Perú mantiene altos niveles de pobreza y
los estudios sobre el tema evidencian que los Programas de Ajuste Estructural aplicados
han contribuido a esta situación, con las siguientes características predominantes:
25
Es el caso del proyecto aurífero en Tambogrande en Piura, o el de Huaquillas en proceso de oferta por Pro
Inversión, ubicada en la faja aurífera de la sierra Norte del Perú y dentro de la zona denominado Chimchipe
- Cordillera del Cóndor en Cajamarca. El prospecto de Huarangayoc Pira, ubicado en la región central de la
cordillera Negra, entre Anta y Carhuas y que colinda con numerosas concesiones mineras, en el área de
influencia del Parque Nacional Huascarán.
26
En hidrocarburos, el Proyecto Gas de Camisea y la Reserva Nahua Kugapakori es uno de los casos dentro
del corredor Vilcabamba Amboró, que alberga grupo étnicos en diversa condición de aislamiento.
27
Fuente. ENRRHH. Primera aproximación. Diciembre 2003. FAO.
28
Banco Mundial, 1990: p.161. citado por ENDF-ENDSEM, dic. 2001.
29
El agua superficial es un recurso extremadamente limitado con poca posibilidad de sustitución,
particularmente en la Costa y exceptuando la región Selva, el agua superficial está limitada a un período
25
Las necesidades energéticas están insatisfechas en las áreas rurales,
altamente dependientes de leña, bosta, tola, cuyo uso ocasiona serios impactos al
ambiente y la salud humana. Solo el 28% de la población rural del Perú cuenta con
el servicio de electricidad.
Las políticas públicas no han sido eficaces para abordar estos retos; o peor
actúan como causas. En la explotación excesiva o ineficiente de los recursos
naturales influyen las prácticas inadecuadas, pero también regímenes de propiedad
y valoración inexistentes o inadecuadas. Los subsidios indiscriminados a la
producción y comercio mundial, el peso del servicio de la deuda y la limitada
formación de capital, contribuyen a mantener modelos inadecuados de
aprovechamiento de los recursos naturales.
muy corto del año, y que se origina en las cuencas andinas. Esta variabilidad requiere de un sistema
continuo de gestión. Unitario. Ver Carlos Emanuel y Jorge Escurra. Op. Cit.
30
Entre las restricciones institucionales y económicas que necesitan ser removidas para que el sector crezca
se tiene) los problemas de titulación y catastro de tierras que obstaculizan el normal funcionamiento del
mercado de tierras agrícolas, ii) la gran fragmentación de la propiedad y el muy bajo tamaño promedio de
explotación, que frenan el acceso a diversos servicios que demandan una escala de producción mayor; iii) la
ausencia de un régimen de aguas que facilite e incentive el uso del suelo; iv) el déficit de infraestructura
básica para poner en producción las tierras; v) el déficit de créditos al pequeño productor y vi) las barreras
de acceso a innovaciones, investigación aplicada y asistencia técnica; la aguda insuficiencia de calificación
de la mano de obra. 2/3 de la PEA rural ha completado apenas la escuela primaria; 16% de la PEA no ha
asistido a escuela primaria alguna. Y sólo un 5 por ciento ha completado la escuela secundaria. Pero si se
pondera por la calidad de la enseñanza, estos porcentajes son aun más bajos. Frente a este panorama, el
gasto en los llamados servicios de extensión – capacitación técnica y gerencial, asesoría técnica,
información etc.- representa sólo un 0.8 por ciento del PIB Agrícola, cifra bastante inferior a lo verificado en
otros países emergentes, de América Latina y de fuera de la región. Fuente: “Productividad, competitividad y
empleo. Un enfoque estratégico”. Norberto E. García. IEP-CIES. Octubre 2002.
31
85% de la tierra agrícola se encuentra en unidades menores a 10 HA. Entre los productos más importantes
en términos de valor de producción están el arroz, el algodón y la caña de azúcar, mientras que el café, el
algodón y el azúcar han sido los productos que más se han exportado. A grandes rasgos, el 25% del valor
total de la producción agropecuaria está conformado por pollos y otros animales, el 30% por frutas,
vegetales y otros productos nativos, y el porcentaje restante, por productos como el maíz y las papas. En
términos del área cultivada, el maíz blanco y amarillo, las papas y el arroz constituyen en conjunto el 63%
del área total cultivada. Fuente: Agenda Perú, 2001.
26
naturales que provocan pérdidas de infraestructura. Estas pérdidas en el capital
construido mella la capacidad de las poblaciones para responder a situaciones de
crisis, impulsa migraciones y ocupación desordenada del territorio; generando mayor
pobreza e inequidad, que afecta más a las mujeres, niños, ancianos y a las
poblaciones indígenas.
La heterogeneidad del Perú se expresa en sus tres grandes espacios geográficos terrestres
y el dominio marítimo. Cada uno de los espacios terrestres tiene subdivisiones, marcadas
por los rangos altitudinales y latitudinales, con diferencias climáticas notables. De acuerdo a
ONERN, el Perú tiene 28 microclimas y 84 zonas de vida de las 104 reconocidas en el
mundo. En 1976, Brack clasificó 9 ecosistemas como Ecozooregiones: Selva Baja
(Amazónica), Selva Alta (Yunga), Bosque Seco Ecuatorial, Páramo, Sabana de Palmeras,
Puna, Desierto Costero del Pacífico, Serranía Esteparia, Mar frío de la Corriente Peruana.
Las cabeceras de la vertiente oriental de los andes alimenta de sedimentos vitales los
ecosistemas de aguas blancas de los ríos tributarios del amazonas otorgando un buen
contenido de nutrientes y alta productividad. Los sedimentos se depositan en las tierras
bajas y conforman extensas planicies de inundación con complejas formaciones de
humedales y la varzea. Humedales son formados de manera natural o como producto del
manejo del agua en las partes superiores de las cuencas y cumplen funciones ecológicas y
económicas importantes. 32
32
El agua se renueva a través de las lluvias, la nieve y el granizo, y vuelve a la atmósfera a través de la
evaporación o por la evapotranspiración de las plantas, en un ciclo permanente. Los humedales la acumulan
en épocas de lluvias y la liberan durante las sequías, además en aquellos de aguas lentas o quietas los
sedimentos que el agua transporta se depositan. También purifican el agua al retener y remover nutrientes y
substancias tóxicas o recargan los acuíferos entre muchos otros servicios. Estos son solo algunos de los
motivos por los cuales debemos usarlos en forma sostenible y conservarlos. Por otro lado los humedales
son extremadamente ricos y productivos, y brindan muchos beneficios a la sociedad, a través de sus
productos (madera, peces y otra vida silvestre), funciones (provisión de agua, regulación de inundaciones,
prevención de intrusión de agua salada, protección contra fenómenos naturales, retención de sedimentos,
retención de nutrientes y remoción de tóxicos, exportación de biomasa, estabilización de microclimas,
retención de carbono, transporte, turismo) y atributos (banco genético e importancia sociocultural). El
manejo de los humedales debe hacerse a nivel de las cuencas, pues de otro modo solo se estaría atacando
una parte del problema. Debido a la creciente crisis del agua en el planeta se están planteando y detallando
cada vez más las acciones que se deben implementar para enfrentar el problema.
27
La región alto andina alberga también un 95% de los 22 millones de Ha de pastos
permanentes y temporales y sustenta el 90% de la ganadería, predominando los camélidos
sudamericanos. Los pastizales de la costa son temporales y se regeneran por las lluvias
estivales, llegando al millón de HA y se incluye las lomas costeras. En la Selva se estima en
300.000 Ha y su composición obedece en gran parte a la incorporación de especies para
este propósito-. También se cultivan pastos en costa sierra y selva, con la finalidad de
aumentar la productividad y capacidad de carga. En costa y sierra, está práctica está
limitada por la escasez de agua.
4.3.2.1 El Clima
33
La campaña 2002/2003 generó exportaciones por valor de US$ 29.5 millones y 35,922 TM; 8 % más que la
campaña anterior. El mango está entre los 3 principales productos agrarios de exportación. Según la
Asociación Peruana de Exportadores de Mangos la cantidad de hectáreas cosechadas en la última
campaña superaron las 7,000 has. y se estima otras 5,000 a 6,000 has. en crecimiento, pudiendo
duplicarse la producción en los próximos tres años. www.informaccion.com. Las inversiones en la costa
desde Piura a la Libertad y entre Ica y Arequipa muestran una tendencia que podría seguir la evolución
mostrada por el espárrago, mango y más recientemente la uva y palta. Entre los cultivos perennes
promisorios se ubican lúcuma y chirimoya; hortalizas como la alcachofa.
Comparativamente, la evolución en los últimos 15 años de Chile muestran el éxito de una estrategia
exportadora flexible y de creciente valor agregado a partir de sus recursos naturales. Algunos ejemplos:
Vino, 1985 – 1998 de 10 MM a 550 MM US$; madera en elaborada, papel, celulosa, muebles: 1973 a 2000
pasó de 105 MM a 2,365 MM US $ Salmón. En 1986 era poco significativa, para 1998 US$ 700 MM US $;
un 15% del mercado mundial y 2º lugar detrás de Noruega.
28
causadas por desastres y fenómenos recurrentes como El Niño, así como el desarrollo de
estrategias para aprovechar sus efectos benéficos. 34
El Perú está situado en la región denominada “Cinturón de Fuego del Océano Pacífico”,
región caracterizada por una alta actividad tectónica: 85% de los movimientos sísmicos a
nivel mundial se registran en esta región. Por esta realidad natural, estamos expuestos
permanentemente a la ocurrencia de terremotos y maremotos. La ocurrencia de
movimientos sísmicos en el territorio nacional, particularmente en los segmentos de mayor
actividad 35 genera daños de consideración.
Mención especial merecen los fenómenos conocidos como huaycos; estos son muy
numerosos y año a año afectan de manera significativa a poblaciones locales.
34
Con respecto al último evento ocurrido en el Perú, el informe: “Fenómeno El Niño 1997- 1998 Retos y
Soluciones para la Región Andina”, Corporación Andina de Fomento, 1999, reporta que El Niño 1997-98
produjo pérdidas en el Perú del orden de US $ 3,500 millones, que representan el 4.5 % del PBI de 1997. En
los Sectores Sociales (vivienda, educación y salud) los daños corresponden a US $ 485 millones, Servicios
US $ 955 millones, Sectores Productivos (agricultura, pesca, industria, etc.) US $ 1,625 millones y otros
daños, US $ 434 millones. Informe Nacional sobre la gestión del agua en el Perú. Op-. Cit. P. 36.
35
Nazca-Cañete, Chiclayo- Tumbes, Moyobamba, Tocache-Ayacucho, Pucallpa-Quillabamba, Cordillera del
Cóndor-Jaén y Lima-Ica-Arequipa-Tacna
36
Datos del Banco Central de Reserva.
29
Mapa de Cuencas Hidrográficas
30
Cuadro Nº 3. Características de las tres Vertientes
POBLA- DENSI- PBI INGRESO RECURSOS DE
SUPERFI-
CIÓN DAD PER AGUA
VERTIENTE CIE
(habit./k Millone CÁPITA
(1 000 km2) miles % % (MMC) %
m2) s S/ (S/.)
153
Pacifico 279,7 18 430 70 66 80,4 8,313 37 363 1,8
221
Atlántico 958,5 6 852 26 7 33 778 17,6 4,927 1 998 752 97,7
Lago Titicaca 47,0 1 047 4 21 3 518 2,0 3,360 10 172 0,5
190
TOTAL 1 285,2 26 392 100 21 100 7,236 2 046 287 100,0
517
Fuente: ENRRHH, Primera aproximación. FAO 2003
Cuadro Nº 4. Uso del Agua a Nivel Nacional por la Población y los Principales Sectores
Productivos (2000/2001)
(en MMC/año)
USO CONSUNTIVO
USO NO
VERTIENTE CONSUNTIVO
Poblacional Agrícola Industrial Minero TOTAL
(ELÉCTRICO)
Pacífico 2 086 12% 14 051 80% 1 103 6% 302 2% 17 542(*) 4 245
Atlántico 345 14% 1 946 80% 49 2% 97 4% 2 437 6 881
Titicaca 27 30% 61 66% 3 3% 2 3% 93 13
TOTAL 2 458 12% 16 058 80% 1 155 6% 401 2% 20 072 11 139
Fuente: ENRRHH, Primera aproximación. FAO 2003.
Se estima que 20 mil millones de M3 pueden ser regulados en la vertiente occidental y otros
9 mil millones transvasados de la vertiente oriental. Las reservas de agua subterránea en la
vertiente occidental se estiman en 2mil 800 millones de M3.
31
37
Por su parte, la actividad minera genera una importante contaminación de cuencas y
cabeceras de la vertiente occidental y oriental. 38
Los intentos en administrar las cuencas con fines de riego, proyectos especiales para la
conservación de los recursos hídricos y de reforestación con aguas tratadas, iniciados en
los últimos años, no parecen haber dado resultados satisfactorios. Se ha creado la
Autoridad Autónoma para el manejo de las cuencas de los Ríos Rímac, Lurín y Chillón como
una medida en apoyo a la gestión efectiva de las cuencas. Estas experiencias necesitan
una evaluación comprensiva para identificar sus lecciones y las recomendaciones de un
manejo más eficaz.
37
A pesar del enorme esfuerzo de inversión en irrigación y mejoras de riego en la Costa; la rehabilitación de
andenes y camellones, presas menores, pozos y sistemas de riego en la Sierra y ejecución de proyectos
especiales en la Selva, el nivel de tierras no aprovechadas es alto. Las estimaciones del Banco Mundial,
señalan que el Perú ha invertido en los últimos veinte años alrededor de US$ 3,060 Millones en proyectos
hidroeléctricos, correspondiéndole el 70 % a proyectos de irrigación que incorporarían 250 Mil Has., los
cuales por encontrarse en diversas fases de avance de obra, requieren aún de fondos adicionales por US$
4,000 Millones para culminarlos. Dicho monto incluye US$ 700 Millones para destinarlos a rehabilitar
urgentemente la infraestructura mayor de riego existente. Para darnos idea de magnitud sobre éstas
inversiones, encontramos que en los últimos 30 años las inversiones en proyectos de irrigación han llegado
a ser casi el 90% de la inversión pública del país ejecutada. En Majes-Siguas, el costo de una hectárea
alcanzara los US$ 26,000, cinco veces el costo de la hectárea de los proyectos de Jequetepeque-Zaña y
Tinajones. Fuente: Evaluación del Fenómeno del Niño: Tercer Foro Electrónico. MINAG-CIPCA.
38
La minería mantendrá su peso gravitante en la economía nacional; más del 50% de las divisas provienen de
la exportación de minerales; su contribución al PBI supera el 10%. El uso del agua y los impactos socio
ambientales es la principal fuente de conflictos en su desarrollo. El Sector está en proceso de internalizar
los conflictos que genera la actividad y reconoce las limitaciones actuales de los instrumentos aplicados y
necesidad de mejorarlos.
39
Carlos Emanuel y Jorge Ezcurra. Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en el Perú. Enero 2000.
40
Fuente. ENRRHH. Primera aproximación. Diciembre 2003. FAO.
32
su más alto nivel en los años 80, muchas veces con resultados negativos en relación con
los objetivos de desarrollo perseguidos a través de dicha intervención. 41
Las estadísticas oficiales indican que en el territorio peruano se registran más de 9,5
millones de ha deforestadas al año 2000, con una tasa anual de deforestación de más de
261 mil ha, de las cuales el 73% se encuentran cubiertas por bosques secundarios, cuya
dinámica no ha sido aún suficientemente investigada a pesar de que tienen un gran
potencial 42
Esta situación se está tratando de revertir con la implementación la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre (Ley Nº 27308) que, mediante concursos públicos, está haciendo posible el
otorgamiento de concesiones forestales para ser aprovechadas mediante planes de manejo.
La tala ilegal es uno de los más graves problemas que afronta el Sector Forestal. Esta
actividad se concentra en las especies de alto valor comercial como la caoba, el cedro y la
cumala y, según versiones periodísticas, el 90% de la extracción de madera es ilegal.
Una alternativa para disminuir la presión sobre los bosques naturales la constituye la
forestación y reforestación. De acuerdo a datos oficiales, se tienen 10 millones de ha de
tierras aptas para plantaciones forestales; de las cuales 7,5 millones se ubican en la Sierra,
2,5 millones en la Selva y 0,5 millones en la Costa. Sin embargo, estos datos han sido
seriamente cuestionados por algunos actores forestales, debido a su antigüedad y falta de
credibilidad. Las plantaciones forestales instaladas hasta el año 2001, según las
estadísticas del INRENA, ascienden a 726 304 ha, no obstante, no existe información que
permita determinar qué porcentaje de estas plantaciones alcanzó su fase de consolidación.
La fuente oficial señala que la producción de madera en el Perú en el año 1999 fue de 8,82
millones de m3, de los cuales el 82,58% (7,28 millones de m3) se destina para leña y
carbón, y el 5,92% para tableros de madera. La diferencia corresponde a madera aserrada.
La tecnología de producción para el aprovechamiento de los productos del bosque, se
encuentra obsoleta, desperdiciándose más del 40% de la materia prima. En general, se le
da poco valor agregado a los productos forestales.
Las estadísticas de exportación de madera hacen suponer una tendencia creciente de las
mismas en los próximos años. Según versiones periodísticas, en el período comprendido
entre enero y mayo del 2002, alcanzaron los US$ 43,4 millones, lo cual significó un
incremento del 35,7% respecto a similar período del año pasado. Respecto a los productos
41
ENRRHH. FAO, Dic. 2003.
42
Proyecto FAO GCP/PER/035/NET “Apoyo a la Estrategia Nacional para el Desarrollo Forestal, 2001.
Brochure Institucional. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO),
2001. La evaluación de los recursos forestales mundiales 2000. INRENA, 2001
33
forestales no maderables, los principales son la tara, la castaña, la algarroba, el carrizo, el
jebe o shiringa, el palmito, la uña de gato y el aguaje, entre otros, además de la fauna
silvestre que es una importante fuente de proteínas para los pobladores de la Selva. Las
normas legales y las políticas económicas del país no propiciaron el manejo técnico, las
inversiones en el recurso forestal ni su contribución en el desarrollo integral de la nación.
El Sector cuenta ahora con una reciente Ley Forestal 43 , una nueva política de concesiones
promotora de la inversión y una Estrategia para orientar su ordenación y desarrollo hacia el
manejo forestal sostenible, como instrumentos clave para abordar y superar los problemas
más apremiantes que caracteriza la situación de los recursos forestales:
La biodiversidad marina es importante, con más de mil especies de peces, altas poblaciones
de aves y mamíferos acuáticos y un número aún no definido de invertebrados.
El aprovechamiento de los recursos vivos está regulado por la Ley General de Pesquería y
su Reglamento, Ley de Promoción y Desarrollo de la Acuicultura, Reglamento de
Ordenamiento Pesquero de la Amazonía y reglamentos referidos al ordenamiento de
especies determinadas. Las represas y reservorios, así como las lagunas altoandinas;
humedales, grandes ríos y lagunas amazónicas, hacen propicio su utilización con fines
productivos, como la acuicultura que es compatible con otros usos del recurso agua.
43
Ley Forestal y de Fauna Silvestre Nº 27308 de Julio 2002. Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre.Decreto Supremo Nº 014-2001-AG.
44
El monitoreo de estos procesos en el litoral son realizados por IMARPE en el marco de la CPPS.
34
El Perú es signatario de muchas de los instrumentos internacionales para la protección del
mar, siendo la más reciente la nominación de la Bahía de Paracas como Zona Marítima
Especialmente Sensible.
45
Contribución de Tina Kameya, IMARPE.
46
Agenda Perú. Un marco para decisiones estratégicas. P. 93.
47
La flota “vikinga” está constituida por embarcaciones de madera entre 30 y más de 100 Tm de capacidad de
bodega, con un total estimado entre 20 y 30 mil TM. de bodega y que operan en su gran mayoría de manera
no registrada e ilegal. La construcción de las mismas continúa como actividad no formal.
35
La regulación que excluye la pesca industrial dentro de las cinco millas marinas no se
cumple a cabalidad. Prácticas de pesca ilegal son comunes también por la flota artesanal,
incluyendo el uso de dinamita, daños en el ambiente y las poblaciones de peces y biota en
general.
Los ríos y lagunas de la sierra han visto decrecer su potencial y stock productivo de
especies nativas. La trucha introducida en los 50, domina el espectro productivo y más
recientemente el pejerrey argentino. No obstante el potencial para la acuicultura, esta
actividad conoce un desarrollo incipiente. La acuicultura marino costera y en aguas
continentales a fines de 2002, alcanzó las 9,300 Tm., predominando la concha de abanico
(50%); trucha (30%) y langostinos (20%). 49
El Perú es uno de los siete países de mayor diversidad biológica. Históricamente uno de los
lugares de desarrollo de la agricultura y la ganadería que ha contribuido con especies de
flora y fauna a la alimentación mundial; posee una alta incidencia de especies endémicas,
biomas y ecoregiones únicos y gravemente amenazados, con un 60% de su territorio
representado por bosques amazónicos, los cuales pueden contribuir significativamente a
mitigar el efecto invernadero. Asimismo, posee ecosistemas acuáticos o cuencas
compartidas de importancia mundial y regional.
Las cuencas de la Sierra y selva son cuna de miles de especies vegetales y animales, que
son fuente de biodiversidad y de especies que constituyen parte importante de la dieta de la
población del mundo (papa, maíz, tomate), industria de la salud y farmacología: 1.400 de
25.000 plantas peruanas tienen propiedades curativas. El acervo genético es incalculable
dada la diversidad de ecosistemas, variabilidad climática, altitudinal y latitudinal. 50 El
potencial genético y biotecnológico de los ecosistemas acuáticos y del mar es todavía muy
poco conocido.
El Perú cuenta con inventarios y catálogos incompletos de las especies vivas, sin embargo,
podemos indicar que el país tiene numerosas especies endémicas de plantas (más de 5 500) y
de vertebrados, con cerca de 350 especies. Por lo que es considerado un centro de
endemismos
48
Programa Nacional de Sanidad EN Mariscos. www.Digesamail\htdocs\moluscos\bivalvos001.html
49
Tomado de las Estadísticas de la actividad 2002 acuícola, PRODUCE.
50
La Decisión 391 de la CAN es un instrumento regional que regula el acceso a la bioprospección. Su
reglamento está en discusión en el seno de la Comisión Nacional de diversidad Biológica. Hay otras normas
confluyentes en la regulación de este tema.
36
El Perú posee entre 40 y 50 mil especies de flora, de las cuales se han descrito apenas la
mitad y es uno de los países que por su especial ubicación en América del Sur posee una
fauna muy variada; y más de dos mil especies de peces.
Su potencial genético lo ubica entre los diez países de mayor importancia, se utilizan entre
3.140 y 4.400 especies nativas, 682 en alimentación, 1.044 con fines medicinales, 444
como recursos madereros, 86 como forrajeras; y otros usos tales como: tintóreas,
aromáticas, cosméticas, abono, aceites, agroforestería, ornamentales, etc. (Brack, 1995).
Posee al menos 128 especies de plantas domesticadas, algunas de importancia mundial.
Estas cifran indican la íntima relación de las diversas culturas nativas y sus ecosistemas,
manteniendo la agrobiodiversidad estos modelos de conservación in situ
51
Como la Ley No 27811 del 10/08/02: “Ley de Protección de los Conocimientos Colectivos vinculados a los
Recursos Biológicos” y Ley Nº 26839, Ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de la
diversidad biológica y el Decreto Supremo Nº 068-2001-PCM, Reglamento de la Ley Nº 26839. Decreto
Supremo Nº 102-2001-PCM, que aprueba la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica. Decreto Supremo
Nº 014-2001-AG, Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley de aprovechamiento sostenible
de Plantas Medicinales Nº 27300.
52
El caso de la Soja en Brasil y su inminente dispersión en países vecinos; el desplazamiento de especies
nativas por maíz transgénico en México;
37
reglamentada. Este ámbito incluye la creciente incorporación de la ingeniería genética a la
acuicultura y los riesgos involucrados a los ecosistemas naturales y sus especies. 53
53
Accidentes en salmonicultura en Canadá, maricultura en España y aún la liberación accidental de una
especie exótica de alga por el Museo Oceanográfico de Mónaco, responsable de la colonización agresiva de
las aguas cercanas, son casos a tener en cuenta.
54
Por ejemplo, publicaciones de Antonio Brack ya citados y las líneas de trabajo en CONAM, PROMPEX y
CND. www.prompex.gob.pe/biocomercio
55
Ver los ejes de Integración y desarrollo planteados en el IIRSA. Integración de la Infraestructura Regional en
América del Sur. www.iirsa.org. Ver también el Plan Nacional de Desarrollo Territorial 2004 – 2013.
www.cnd.gob.pe
56
La denominación de “recursos promisorios” fue acuñada por el Tratado de Cooperación Amazónica al
referirse al potencial del aprovechamiento de la biodiversidad regional.
57
De acuerdo a A. Brack, 1000 vicuñas pueden producir 60 Kg. De fibra con valor de US $ 23.000 al año,
mientras que 1000 ovinos aportarían tan sólo US $ 1.000. Fuente: Recursos Naturales V. 1 Nº 1. INRENA,
2002.
58
Brack, Antonio. Perú. Biodiversidad, Pobreza y Econegocios. 2003.
38
comunales, para con ellas emprender planes integrales de largo plazo que incluyen
mejoramiento de pastos, capacitación y extensión técnica para la crianza, la generación de
valor agregado en la misma localidad, y mejorar la calidad y diversidad de la producción.
Supone también, mejorar el acondicionamiento territorial de las zonas con inversión pública
en carreteras, infraestructura productiva y mejores servicios de educación y salud.
La administración de vastas áreas de algunas de las unidades del sistema contando con
limitados recursos humanos y logísticos en el reto principal del SINANPE, ya que las
unidades de conservación se encuentran articuladas al territorio y procesos humanos en las
regiones donde se ubican, generadores de demandas y tensiones por el uso de los
ambientes y recursos que protege.
59
www.cnd.gob.pe, Nov. 2003.
60
FONANPE maneja un fondo fiduciario de 10 millones de US $ para cubrir costos recurrentes de áreas
priorizadas. Otros ingresos provienen del presupuesto público y de manera poco significativa, recursos
propios captados por áreas con mayor turismo.
61
Fuente: oficina de antinarcóticos de la embajada de Estados Unidos en Perú. En el departamento de
Huánuco se han destruido 450.000 hectáreas de bosques, casi 60 por ciento de su extensión forestal,
mientras en el río Apurimac se destruyeron más de 50.000 hectáreas, que superan 50 por ciento del área
selvática, en San Martín, alcanza a 800.000 hectáreas, casi 40 por ciento de su extensión boscosa.. Se han
depredado áreas ubicadas en los parques nacionales Alexander Von Humbolt, donde existen 5.000
hectáreas de coca, y Tingo María, con 3.000 hectáreas.
39
Von Humboldt y hay indicios de su crecimiento hacia la zona de influencia del Parque
Bahuaja Sonene en Puno. Dada la movilidad y capacidad de adaptación de los cultivos
ilícitos, es probable que se desplacen hacia otras áreas protegidas y territorios de colonos e
indígenas en respuesta a las actividades de interdicción. Donde hay cultivos ilegales de
coca se producen daños asociados, como la contaminación por pozas de maceración y
caza ilegal.
Pocas unidades de conservación cuentan con Planes Maestro y algunos están siendo
actualizados. Salvo contadas excepciones, las ANP tienen una limitada capacidad de
generar recursos propios y escasa incidencia del turismo en sus ingresos, actividad que se
concentra en muy pocas áreas. Otro aspecto a tener en cuenta es la débil participación del
sector privado y la población en los Comités de Gestión, poca experiencia en el
otorgamiento de concesiones para la conservación en áreas públicas y la inexistencia de
incentivos para la conservación de tierras privadas. 62
62
Hay una decena de solicitudes para obtener concesiones de conservación privada, siguiendo el ejemplo de
ACCA y el área en la cuenca del río Los Amigos, en Madre de Dios.
40
41
Cuadro Nº 5
El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
42
eventualmente el desarrollo de una industria petroquímica a partir de los posibles nuevos
hallazgos de gas.
Fuentes renovables.
Se estima que la demanda de leña en la sierra es 9.700 m3 de madera al año (1,1 M3 P.C).
El lento crecimiento y una tasa negativa de reposición hacen que la población más pobre,
ubicada en lugares con poca vegetación arbórea, dependan de la quema de tola, bosta y
aún productos tóxicos con graves consecuencias a la salud.
Para suplir esta demanda, el Perú cuenta también con una base significativa de recursos
energéticos renovables, tales como recursos hídricos, solar, geotérmico, eólico y de
biomasa. Esto constituye una posibilidad importante para el crecimiento energético tanto a
nivel local como con miras a satisfacer demandas mayores; en este caso con beneficios
potenciales al sistema global y al país.
Sólo en la Sierra, este potencial hidroenergético, abastece más del 82% del consumo
nacional y, de mediar un buen ordenamiento de las cuencas, puede convertirse en un
producto de exportación. Se puede afirmar que los recursos energéticos locales y sobre
todo los renovables deberán cumplir en el futuro un rol muy importante para el acceso de la
población rural a la electricidad.
La producción de energía eléctrica de origen hidráulico en el año 2001 fue de 17 615 GW.h,
que representó el 87% del total de energía producida en nuestro país. La central
hidroeléctrica Santiago Antúnez de Mayolo fue la de mayor contribución al mercado eléctrico
con 5 205 GW.h. Las empresas con las unidades de mayor producción para el mercado
eléctrico fueron Electro Perú con 36% y EDEGEL S.A.A. con 23%. 64
Los recursos metálicos son ingentes, predominando las formaciones polimetálicas; cobre,
zinc, oro, plata, hierro, plomo y estaño, en gran medida gracias a la cordillera de los Andes.
Las montañas y sus cabeceras de cuenca poseen los depósitos de minerales más
importantes del país. Disponemos también de apreciables yacimientos no metálicos y
carboníferos. La encuesta de Instituto Fraser ubica al Perú, junto con Brasil y Australia, en la
tercera posición del índice de potencial geológico.
63
Fuente: www.mem.gob.pe
64
ENRRHH. Anexo Nº1. FAO, 2003.
43
El Perú y América Latina conocen un renovado proceso exploratorio alentado por
importantes hallazgos, percepción sobre el crecimiento de la demanda mundial, pérdida de
rentabilidad de yacimientos en otras operaciones mineras en el mundo, mayores presiones
ambientales globales y el cambio de políticas en el Perú y la región favorables a la
inversión en este rubro. Las inversiones realizadas y prospectos explican el papel de la
minería en la economía del país y su crecimiento a un promedio anual del 8% en el período
2001/1990. Al término de este año 2003, se espera llegar a cinco mil solicitudes de
concesión minera, superando a los tres mil petitorios autorizaron el año pasado 65
Los acuerdos internacionales que el país ha ratificado, forman parte del marco legal
vinculante para la gestión de los recursos naturales. Los mecanismos de control de la
implementación de los acuerdos regionales y globales son aun deficientes; sin embargo,
Perú ha firmado y ratificado casi todas las convenciones y acuerdos referentes a recursos
naturales. La legislación reciente sobre los recursos naturales, como la nueva ley forestal y
el proyecto de Ley de Aguas, tienen una clara tendencia a la sostenibilidad. No obstante es
posible atribuir las mejoras propuestas a los acuerdos internacionales, existen otras
variables que influyen en la posibilidad de su aplicación. Así, las condiciones de mercado e
institucionales deben ser tomadas en cuenta para su aplicación exitosa.
El cuadro siguiente presenta las Convenciones y acuerdos más importantes firmados por
el Perú con relación a recursos naturales.
Acuerdos Globales
Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la
CNUD
Desertificación y la Sequía
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
CMNUCC
Climático, 1992
Protocolo de Kyoto, 1997 PK
Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, 1985
Protocolo de Montreal relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa
PM
de Ozono
Convenio sobre la Diversidad Biológica, 1992 CDB
Convención relativa a los humedales de importancia internacional
RAMSAR
en especial como hábitat de aves acuáticas, 1971
Convenio sobre el Comercio Internacional de las Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, 1973 CITES
65
Las cifras las dio a conocer el Viceministro de Minas de Perú, César Polo Robilliard, al intervenir en el
seminario “La minería del cobre en América Latina y Visión en el siglo XXI”, que se desarrolló en Santiago
en el marco de la 10ª Sesión General del Grupo Internacional de Estudios sobre el Cobre (GIEC).
44
5.4.1 Cambio climático y Desertificación en el Perú
El Perú cuenta con una Estrategia Nacional sobre Cambio Climático, 68 la misma que tiene
como objetivos:
66
Estrategia Nacional sobre Cambio Climático
67
CONAM.
68
Decretos supremo Nº 086-2003-PCM
45
lluvias anualmente y en ellas se concentra la casi totalidad de la actividad agropecuaria,
minera e industrial nacional. 69
Esta débil articulación y coherencia institucional también se presenta respecto a los grupos
encargados de las otras convenciones globales, generándose duplicidad y pérdida de
oportunidades en la búsqueda de financiamiento. Los contactos de la UNCCD-Perú con
otras convenciones (Cambio Climático) y convenios (Diversidad Biológica) aún son mínimos
y es una de las grandes tareas el superar esta situación, así como la cuantificación de
pérdidas generadas por procesos de desertificación. Se espera que el reciente
nombramiento del Perú, a través del INRENA como punto focal regional para la convención
de desertificación y sequía permita una mayor atención nacional a este importante tema.
69
Elaborado en base a: Perú en Cifras INEI-PERU. 1999. Página Web:
http://www.inei.gob.pe
70
Adaptado de Evaluación participativa del Plan Nacional de Lucha contra la Desertificación.
46
Otras iniciativas en curso incluyen una propuesta metodológica para el monitoreo de la
biodiversidad, el desarrollo de incentivos económicos y la definición de áreas prioritarias
para su implementación. Estas medidas requerirán de la aprobación de los sectores
involucrados y del Ministerio de Economía y Finanzas y una legislación específica.
Al igual que las diversas estrategias citadas, la ENDB no cuenta con los recursos
necesarios para abordar las diversas tareas propuestas en su diseño.
Otros instrumentos que mantienen vínculos directos con la gestión de los recursos
naturales son los Planes Estratégicos Institucionales de los Ministerios, OPD e institutos
especializados, tales como INRENA, INIA, SENASA, IMARPE, IIAP, etc. Entre los
instrumentos transectoriales, tenemos las Estrategias de Lucha Contra la Pobreza Extrema
(2003); Erradicación de Cultivos Ilícitos, Desarrollo Fronterizo; Competitividad y Desarrollo
Territorial; así como el Plan Nacional de Descentralización 2002-2006, publicado por el
CND, en aplicación de los compromisos firmados en el Acuerdo Nacional.
47
instrumento clave en la resolución de conflictos de potencial y superposición de derechos de
aprovechamiento, así como la definición de políticas para la armonización de criterios y
prioridades en el uso sostenible de los recursos naturales.
La gestión del ambiente y los recursos naturales en el Perú mantiene una notable dispersión
y fuerte sesgo sectorial. Las competencias de las distintas autoridades se traslapan,
mantienen vacíos que provocan frecuentes conflictos y generan procedimientos
administrativos contradictorios, originando mayores costos de transacción. La legislación
48
ambiental se aplica con dificultad y no siempre se cumple; el sistema judicial no brinda las
garantías necesarias para imponer las sanciones previstas por las leyes.
El Marco Institucional para la Gestión Ambiental está definido con la creación del MEGA, el
cual no ha logrado superar la dispersión para articular políticas y arreglos institucionales
necesarios para una gestión eficaz y participativa.
Entre las más importantes destaca el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), los
Ministerios de Relaciones Exteriores, Energía y Minas, Producción y Agricultura; este último
con OPD como INRENA, INIA, SENASA y Direcciones Regionales de Agricultura. El
Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP) recientemente ha sido
incorporado como una OPD del sector Producción, posición similar a la del IMARPE y el
Instituto Tecnológico Pesquero. El sistema universitario público incluye aproximadamente 35
Universidades.
El INRENA, como autoridad ambiental competente del Sector Agrario, evalúa y aprueba los
Estudios de Impacto Ambiental y Declaraciones de Impacto Ambiental de los proyectos,
obras y actividades del Sector Agrario, así como efectúa la vigilancia y seguimiento a los
compromisos asumidos por los titulares de los proyectos, en los estudios aprobados. Evalúa
y emite opinión técnica sobre el componente ambiental en el proceso de registro de los
productos químicos de uso agrícola, el cual es conducido por la autoridad competente,
SENASA.
El INRENA cumple un rol transectorial al emitir opinión técnica sobre la evaluación del
impacto ambiental y riesgo ambiental de los proyectos y actividades a desarrollarse en el
ámbito rural, así como al interior de las Áreas Naturales Protegidas y Zonas de Protección
Ecológica en zona de Selva, como requisito previo a su aprobación por las autoridades
sectoriales competentes.
49
las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación y la Sequía; integra la Comisión
Nacional de la Convención de Cambio Climático, Comisión Permanente del Pacífico
Sudeste, Tratado de Cooperación Amazónica, ahora OTCA, Protocolo de Montreal y
Basilea, entre otros.
También han promovido la formulación de Agendas 21 Locales como parte de las funciones
de las Comisiones Ambientales Regionales. Foro Ciudades para la Vida propició la
elaboración de 29 Agendas locales (12 distritales y 17 provinciales); otros proyectos
ejecutados por ONG a lo largo del país vienen apoyado la planificación local concertada del
desarrollo. En estas experiencias, las municipalidades han cumplido un rol promotor y a la
vez han desarrollado las atribuciones que la Ley de Municipalidades les reconoce, aún
cuando muchas de sus competencias fueron reducidas durante los años 90.
La Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, requiere que los
sectores competentes elaboren los inventarios de los diversos recursos naturales.
50
Actualmente, esta información es recogida de diversas instituciones, no está actualizada, es
poco accesible y no existe un listado catastral unificado de los mismos.
A la luz de los logros alcanzados en los niveles locales de gobierno en cuanto a procesos de
planificación concertada del desarrollo, se considera fundamental el mejoramiento de los
mecanismos de consulta ciudadana y participación en la toma de decisiones sobre los
objetivos y las estrategias de desarrollo nacionales, regionales y locales.
Una propuesta legislativa para contar con una Ley de Participación Ciudadana se
encuentra en fase de discusión en el Congreso de la República.
51
7. Instrumentos vigentes para la gestión de los recursos naturales
Los recursos fiscales son insuficientes para las inversiones que el país requiere. Sólo 11 %
del presupuesto nacional puede ser dedicado a este rubro, debido a la alta carga del
servicio de la deuda externa y la rigidez del gasto corriente. Sólo para cubrir el déficit de
infraestructura de servicios básicos se requiere US $ 1,800 millones. 74 Esta situación
obliga a pensar en el uso de instrumentos que aumenten la contribución en valor y bienestar
de los RRNN a la economía del país. Como veremos, los instrumentos de política y gestión
aplicados en la actualidad no responden a estas necesidades.
Los principales instrumentos que mantienen vínculos directos con la gestión de los recursos
naturales de carácter sectorial son los Planes Estratégicos Institucionales de los ministerios,
OPD e institutos especializados, tales como INRENA, INIA, SENASA, IMARPE, IIAP, etc.
Los planes de ordenamiento de recursos no tienen uso generalizado.
Para prevenir y minimizar los impactos no deseados de las actividades humanas sobre el
ambiente ni afectar la propiedad y la salud, se crea al el SEIA. El EIA es el instrumento de
diseño de los proyectos privilegiado por el SEIA. Su aplicación sectorial dificulta que el
sistema sea homologable y el nivel de desarrollo alcanzado difiere entre sectores, con un
mayor avance en Energía y Minas. El Reglamento del SEIA trata de superar esta situación,
pero no está aprobado ni contempla instrumentos de mayor alcance como las EA
estratégicas.
74
Estudio del IPE, Lima 2003. .
75
Por ejemplo, la zonificación de áreas aptas para la instalación de cultivos agrícolas (Camu camu, Pijuayo,
Shapaja, Castaña, Café, Anís, Maca, Orégano, Tuna y Algarrobo);. La zonificación ecológica para
actividades de reforestación; el Plan Piloto de Ordenamiento en Pisco Paracas; La Zonificación Ecológica
Económica de Madre de Dios, etc.
52
efectos acumulativos e impactos indirectos en la naturaleza y la sociedad, y tampoco
incluyen mecanismos de compensación de daños a los directamente afectados por los
impactos ambientales. 76
Entre las iniciativas en curso con enfoque de evaluación de cuencas puede mencionarse las
realizadas por el Ministerio de Energía y Minas con evaluaciones ambientales territoriales
en 16 cuencas del país, aunque no se conoce las decisiones que tales análisis hayan
inducido. Otro ejemplo es el Plan para la descontaminación de la Bahía de El Ferrol,
iniciado por la Comisión Ambiental de la Zona Marino Costera de Ancash. .
De otro lado el MEM ha realizado una primera aproximación sobre la magnitud y tipología
de los pasivos ambientales existentes producto de la actividad minera y el marco regulatorio
sectorial incluye una nueva norma referida a los planes de cierre, orientada a mitigar la
generación de nuevos pasivos.
76
Ver el estudio del BID - CED Chile. MIREIA Metodología Integrada para la Revisión de Evaluación de
Impacto Ambiental.
77
Ver Libro de Consulta para Evaluación Ambiental del Banco Mundial. Vol. 1. Políticas, Procedimientos, y
Problemas Intersectoriales. Trabajo Técnico Nº 139. 1992.
53
Cuadro Nº 7. Instrumentos Económicos por Sectores
INSTRUMENTOS ECONOMICOS POR SECTORES
78
Canje de Deuda por Naturaleza
79
CONAM, 2003, Documentos borradores y 2003, Julia Justo, Roger Loyola, CONAM. Citados en:
Mecanismos de financiamiento para la gestión y el uso sostenible de los recursos naturales. Gisela Ulloa.
FAO. Lima 2003.
80
Ver Anexo 10.1. Mecanismos de financiamiento para la gestión y el uso sostenible de los recursos naturales.
Gisela Ulloa. FAO. Lima 2003. Documento que elabora sobre estos temas y se considera parte integral de
este documento.
54
Cuadro Nº 8.
Proyectos MDL del Perú presentados a Fondos de Carbono
Los mecanismos de PSA tienen también una gran potencial, sobre todo en el contexto de
gestión de cuencas. El establecimiento de los sistemas de PSA en cuencas no
necesariamente tiene que involucrar la participación activa del Estado como oferente o
demandante del servicio, o como gestor de los recursos involucrados. Una de las ventajas
más destacadas de este tipo de sistemas es que se pueden aplicar de manera flexible,
descentralizada y entre agentes privados (reduciendo costos de transacción burocrática, por
ejemplo). (FAO; 2003).
81
Ver mayor información en Anexo X.
55
Cuadro Nº9.- Mercado de PSA en Cuencas
Africa
Región
Asia Pacifico
Latinoamerica y el Caribe
Norte America
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Número de Casos
Dentro de una estrategia de gestión de RRNN con una visión ecosistémica, donde sus
instrumentos más relevantes son ordenamiento territorial, gestión de cuencas y la utilización
de IE innovadores que aporten en su financiamiento, los IE actuarían de manera
complementaria a mecanismos de comando y control existentes, fomentando la
participación privada, de ONGs y fundaciones a través de fondos ambientales,
constituyéndose en parte de una estructura de financiamiento que utiliza múltiples
herramientas, pero que sirve a un objetivo determinado de manera coordinada.
56
8. La Estrategia Nacional de Recursos Naturales 2004 - 2021: Principios, Objetivos y
Lineamientos
La Constitución del Perú de 1993 señala, en su artículo 66, que los recursos naturales
constituyen patrimonio de la nación. La Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los
Recursos Naturales es el instrumento jurídico que orienta la gestión de los mismos.
• Identificar, monitorear y evaluar las repercusiones del uso de los recursos naturales en
el ambiente, la biodiversidad y la salud pública.
• Potenciar la competitividad a partir del aprovechamiento eficiente de los ecosistemas,
biodiversidad y recursos no renovables, prever las situaciones de escasez o deterioro de
algunos recursos y los conflictos potenciales en ambas situaciones.
• Revisar el marco de políticas y regulaciones principales referidas a los recursos e
identificar las recomendaciones necesarias para su armonización.
• Identificar competencias institucionales, analizar superposiciones y vacíos, y establecer
mecanismos para dirimir conflictos entre los usuarios de los diversos RRNN.
Experiencias similares en otros países sugieren tener en cuenta las lecciones dejadas por
estos procesos y son listadas a continuación:
82
NRENA Plan Estratégico Institucional 2002 2006.
57
Los principios que a continuación se exponen son una guía para la gestión de los RRNN
en el contexto de la descentralización, para contribuir al equilibrio ambiental y a la
integración territorial en las regiones, la cohesión social y el bienestar económico:
• PRINCIPIO 1. Los RRNN constituyen la fuente de riqueza sobre la cual el Perú basa su
Desarrollo Sostenible. El modelo de crecimiento y utilización de los recursos mantiene
los equilibrios ecológicos y ambientales básicos, asegura la conservación a largo plazo
de los recursos renovables y aplica criterios de sostenibilidad en la utilización de los no
renovables.
• PRINCIPIO 2. La gestión de los RRNN requiere de una visión compartida,
integradora y de largo plazo, que propicie un compromiso político y acuerdos de
gobernabilidad entre la administración pública y la sociedad. La planificación
participativa local, regional y nacional genera reglas de consenso basadas en criterios
de equidad, sostenibilidad, seguridad y competitividad.
• PRINCIPIO 3. El aprovechamiento sostenible de los RRNN renovables y no
renovables, se realiza mediante el cumplimiento de regulaciones que promueven la
minimización de efectos ambientales negativos e incorporen la mejor tecnología
disponible que haga más eficiente su aprovechamiento y conservación.
• PRINCIPIO 4. El enfoque de ecosistemas y de manejo de cuencas orienta la
articulación entre RRNN y gestión territorial, promoviendo una economía diversificada
que incorpora la biodiversidad y que aprovecha las ventajas comparativas de las
regiones buscando su complementariedad y especialización.
• PRINCIPIO 5. En el aprovechamiento de los RRNN se aplican criterios económicos,
que proveen los recursos financieros necesarios para su adecuada administración,
monitoreo y control, así como la renta que contribuya al desarrollo nacional, regional y
local.
• PRINCIPIO 6. La estrategia de RRNN es un proceso que se construye sobre las
iniciativas existentes y ayuda a diseñar un marco jurídico e institucional coherente y
armónico que incorpora procedimientos e instancias para la resolución de conflictos en
el manejo de los recursos naturales.
58
Objetivo 1. Lograr que el aprovechamiento de los RRNN contribuya a satisfacer las
necesidades básicas de la población y la seguridad alimentaria, reducir la pobreza y mejorar
su calidad de vida 83 , respondiendo a los objetivos de las políticas sociales, económicas y
ambientales definidas por el país.
Lineamientos estratégicos
a. Proveer las herramientas de que permitan una mayor comprensión por la población y
tomadores de decisiones de los procesos ecológicos a diferentes escalas, las causas y
consecuencias de la degradación ambiental en la salud, economía y la sociedad y las
oportunidades que ofrece el capital natural para el desarrollo local, regional y nacional.
b. Impulsar una consistente y agresiva política y reforma educativa que incluya los
contenidos y elementos motivadores para la toma de conciencia temprana y formación
de valores y actitudes proactivas respecto a la conservación del ambiente y los recursos
naturales y las oportunidades que ofrece al desarrollo individual y social.
c. Establecer las políticas e instrumentos que permitan una efectiva reducción de la
inseguridad alimentaria promoviendo el manejo de la biodiversidad local, teniendo en
cuenta las ventajas comparativas regionales, potencialidad de los mercados
institucionales 84 y adaptación cultural de los alimentos producidos.
d. Priorizar, en la lucha contra la pobreza, la generación de trabajo productivo en las áreas
rurales y ciudades intermedias así como la provisión de servicios e infraestructura
básica; factores que inciden en la productividad, flujos migratorios, ocupación
desordenada del territorio y aprovechamiento inadecuado de los recursos naturales.
e. Asegurar el incremento y suministro sostenible de productos agrícolas, pesqueros y
forestales para la alimentación humana, incrementando la productividad, mejores
prácticas post cosecha y estrategias de diversificación y mercadeo que mitiguen la
vulnerabilidad climática y de precios.
f. Asegurar la provisión en cantidad y calidad de agua para las diversas demandas de la
población y el mantenimiento de flujos y caudales teniendo en cuenta la variabilidad
histórica en su recarga, especialmente en las cuencas y microcuencas sujetas a régimen
estacional. Priorizar su asignación teniendo en cuenta el beneficio social por sobre el
individual o sectorial.
g. Orientar los patrones de producción y consumo de los recursos naturales para optimizar
su utilización, promoviendo la producción más limpia y asegurando la información y
educación adecuada a los consumidores.
h. Fomentar sistemas productivos basados en la agro biodiversidad, agroforestería y
manejo integrado de plagas, apropiados a los objetivos de conservación de suelo y
agua, y que respondan a las crecientes demandas y tendencias de los mercados
basados en nichos especializados para productos orgánicos, de alto valor biológico,
energético y medicinal.
i. Evaluar los efectos benéficos y riesgos potenciales sobre los ecosistemas frágiles y la
biodiversidad que podrían originar los proyectos de inversión pública y privada de mayor
envergadura, aplicando instrumentos de análisis y evaluación estratégica territorial,
dados los efectos de arrastre e impactos indirectos en la ocupación del territorio y
patrones de uso de recursos que generan.
83
Esta depende de la generación y acceso a bienes materiales, condiciones de seguridad física y ambiental,
salud y relaciones sociales; todas ellas condicionantes de las opciones de elección y libertad. La calidad de
vida depende de la cultura, geografía y situaciones ecológicas.
84
Los mercados institucionales están referidos aquí a la generación y atención de segmentos de demanda
orientada por programas sociales de nutrición y mitigación de la pobreza, como los comedores populares,
desayunos escolares.
59
j. Identificar interfases y sinergias potenciales en el diseño de programas y proyectos de
inversión productiva y social para el manejo de los ecosistemas y recursos naturales, de
manera que permita la optimización de su aprovechamiento y oportunidades de
cooperación.
k. Aprovechar los instrumentos y compromisos internacionales establecidos en las Metas
del Milenio, para orientar la cooperación técnica y financiera internacional al
cumplimiento de estas metas.
Objetivo 2. Lograr que las políticas referidas a los RRNN y las normas surgidas de su
aplicación sean consistentes con el uso sostenible de los ecosistemas y la protección de los
servicios ambientales que estos proveen.
Lineamientos estratégicos.
85
Los ecosistemas contribuyen con: a) provisión de recursos (agua, alimentos, minerales, hidrocarburos);
b) regulación y amortiguación de flujos y ciclos: (sequía e inundaciones, amortiguación de la
degradación de suelo; Etc.); c) servicios de soporte (ciclo de nutrientes y formación de suelo); d)
servicios no materiales, (recreación, espiritualidad, cultura).
86
“La Seguridad Humana está centrada en el ser humano. Se preocupa por la forma en que la gente vive y
respira en sociedad, la libertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al mercado y a
las oportunidades sociales, y a la vida en conflicto o en paz”. “La Seguridad Humana significa que la gente
puede ejercer esas opciones en forma segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las
oportunidades que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana”PNUD, Informe Mundial de Desarrollo
Humano, 1994. La seguridad ambiental es un componente de la seguridad humana y está referida a la
creciente escasez de recursos y calidad ambiental y el desencadenamiento de conflictos que origina. El
medio ambiente es la base fundamental de la salud, el bienestar y la seguridad humanos. En el contexto del
desarrollo sostenible, los programas que vinculan la pobreza, la prosperidad y el medio ambiente han sido
los más difíciles de elaborar y aplicar. En muchas regiones del mundo la pobreza es endémica y la
población está atrapada en un círculo vicioso de pobreza. La pobreza influye directamente en la calidad del
medio ambiente y es la impulsora de un ciclo perenne de deterioro ambiental causado por la explotación
excesiva de los limitados recursos y la contaminación del medio ambiente local. Las personas pobres son
especialmente vulnerables frente a los efectos ambientales de sus actividades de subsistencia y a
problemas tales como el cambio climático y otros desastres ambientales. El resultado es el deterioro de la
salud, la morbilidad temprana y el aumento de la pobreza. Abordar la pobreza y la desigualdad es un
requisito previo para lograr el desarrollo sostenible y la seguridad ambiental y humana.
UNEP/GCSS.VII/INF/3/Add.1. 15 enero 2002. Ver también: Sistema Internacional y Seguridad Ambiental.
Algunas Implicancias Para Chile Carlos Martín F. Mayo 2002.
60
f. Mantener la integralidad y complementariedad del SINANPE y los sistemas locales y
regionales para la protección de la biodiversidad y asegurar que su gestión contribuya
a la continuidad de los procesos ecológicos y su conectividad.
g. Generalizar el uso de instrumentos de análisis y evaluación ambiental en el diseño de
programas y proyectos de infraestructura para el desarrollo e inversión productiva y
social, incluyendo los programas de asistencia alimentaria, erradicación de cultivos
ilícitos, entre otros.
h. Incluir evaluaciones de riesgo para la introducción de especies y material genético
transgénico, así como la aplicación de protocolos de bioseguridad necesarios.
i. Armonizar la legislación que permita el uso de incentivos y desincentivos económicos
para revertir los procesos de desertización y salinización y la recuperación de
ecosistemas degradados.
Lineamientos estratégicos
87
“El Capital Institucional viene a ser la capacidad de las instituciones de poder generar sinergia, a partir de la
concertación y del asocio en sus intervenciones. No se deriva sólo de la cantidad de instituciones existente
sino de la calidad de sus roles e interrelaciones, de su capacidad de adoptar decisiones que respondan a las
realidades concretas y de su capacidad operativa pero también reflexiva”. Fuente: Plan Estratégico de
Desarrollo al 2011. CTAR Ayacucho.
61
la ocupación del territorio, con miras a orientar adecuadamente la inversión pública, de
acuerdo a la jerarquía de centros poblados y objetivos de desarrollo.
h. Ejercer una adecuada planificación del crecimiento urbano local y regional, teniendo en
cuenta las características ecológicas y ambientales de las zonas de asentamiento,
patrón de crecimiento y potencial efecto de la puesta en valor de los recursos naturales
en su área de influencia; considerando también los efectos de la informalidad y la
especulación; de manera que no afecte las condiciones de habitabilidad, provisión de
servicios y seguridad.
Lineamientos Estratégicos
Objetivo 5. Lograr que el marco institucional promueva una efectiva gestión territorial
descentralizada de los RRNN e impulse el desarrollo de capacidades para responder a los
retos y oportunidades de su utilización.
Lineamientos estratégicos
62
naturales, fomentando alianzas público – privadas para la gestión sostenible de los
recursos naturales.
d. Establecer instancias institucionales, mecanismos y reglas de uso concertados con los
diversos usuarios de los recursos, incorporando mecanismos de resolución de
conflictos en la definición de prioridades y distribución equitativa de beneficios y costos
de las decisiones de política referidos a los RRNN.
e. Recoger y sistematizar las lecciones aprendidas en la gestión territorial por las
diversas instancias de concertación e instituciones con competencias sobre el
ambiente y los recursos naturales y potenciar su integración para efectos de una
adecuada planificación ambiental y territorial.
f. Definir de manera concertada con los pueblos originarios, propietarios de la tierra y
otras partes interesadas, las prioridades y opciones de desarrollo, en caso de
conflictos de potencial en el uso de recursos, especialmente en los territorios
indígenas, ANP y zonas de amortiguamiento.
Lineamientos Estratégicos
88
Por ejemplo, contaminación de minería e hidrocarburos; degradación de microcuencas por minería
artesanal; salinización de tierras agrícolas, colmatación de reservorios y represas y sedimentación en
puertos y bahías
63
Objetivo 7. Conseguir que los programas de Ciencia, Tecnología e Innovación se orienten
a la generación y rescate del conocimiento aplicados al uso sostenible de los RRNN,
desarrollen sistemas de información y transferencia de tecnología para mejorar las
capacidades de gestión descentralizadas e impulsen la competitividad y la recuperación de
pasivos ambientales.
Lineamientos Estratégicos
64
8.4 Instrumentos propuestos para el uso armónico de los RRNN.
El marco legal requerirá de innovaciones para establecer con fuerza de Ley las políticas
transectoriales que impulsen los arreglos institucionales y rediseños organizacionales
correspondientes.
En tal sentido, se proponen cambios en la estructura institucional del Estado que respondan
a los objetivos propuestos por la estrategia y los criterios siguientes:
65
Definir los roles institucionales para una clara separación de funciones y competencias
normativas, administrativas, de supervisión y control y de monitoreo y evaluación en el
uso de los recursos naturales.
Contar con instancias independientes con competencias definidas y articuladas en la
asignación de derechos de aprovechamiento de los RRNN y la regulación de su uso,
con procedimientos administrativos que permitan la prevención y resolución de conflictos
de competencia o entre usuarios de los recursos, instrumentos clave para la seguridad
jurídica y tutela de los bienes de dominio público.
Responder a la estrategia de descentralización y delegación de funciones hacia las
administraciones regionales. Para definir las competencias referidas a la gestión del
ambiente y los RRNN, se propone la aplicación de los siguientes criterios específicos,
algunos de los cuales están contenidos en la ley de Descentralización:
- Subsidiariedad. Una gestión eficaz puede lograrse si las instancias están más
cercanas a los recursos y la población.
- Concurrencia. La administración territorial contribuye a evitar conflictos de
competencias.
- Equidad y proporcionalidad. Reconocimiento de la diversidad de situaciones y
desarrollo diferenciado de capacidades en las administraciones regionales.
- Disponibilidad de recursos. La dotación debe ser concordante con las competencias
y responsabilidades delegadas.
- Unidad sistémica. La administración de las ANP requiere del mantenimiento de un
sistema nacional articulado a subsistemas regionales y locales.
- Gestión integrada de ecosistemas y cuencas. La administración territorial debe
facilitar el funcionamiento de instancias de gestión a escala local o microregional;
regional y macro regional.
66
8.4.1.5 Planificación participativa y fortalecimiento institucional.
Destinados a orientar las inversiones para el desarrollo local y regional a partir de las
potencialidades y limitaciones naturales, asegurar una gestión integrada y transectorial del
ambiente y definir las instancias de planificación y gestión territorial de los recursos,
incluyendo el manejo de conflictos. Incluyen también el uso de incentivos y desincentivos o
penalidades, que se aplican de acuerdo a normas legales, para asegurar el cumplimiento
de las normas.
Los fondos que el Estado se asignan a escala regional, provincial y local en el marco del
presupuesto multi anual, incluye un sistema de evaluación previa, que se aplica para
proyectos a partir de una escala determinada, pero que es voluntaria para proyectos de
escala menor. Se requiere desarrollar capacidades descentralizadas tanto para el diseño,
priorización y evaluación de estas iniciativas a escala municipal y regional, para
descentralizar el sistema, e ir incorporando en sus criterios de evaluación el impacto de la
sostenibilidad en el uso de los RRNN, a partir de los lineamientos propuestos por la ENRN.
Instrumento clave para el ordenamiento territorial, genera la información básica que permite
la asignación de prioridades y prevención de conflictos. La zonificación establece criterios
de uso y gradientes de protección en áreas especialmente sensibles, para conciliar
objetivos de conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los
RRNN.
Sobre la base del análisis de los principales elementos aportados por la ZEE, establece los
criterios y define la asignación y limitaciones de uso del territorio para los distintos reclamos
e intereses en su aprovechamiento. El ordenamiento está orientado por las políticas y
planes de desarrollo del país. El ordenamiento integrado de Zonas Costeras y la ordenación
de cuencas, son dos herramientas de gestión que permiten el abordaje transectorial y
coordinado de la asignación de usos de los recursos, orientados por criterios de
sostenibilidad. Estos instrumentos deben ser aplicados de manera sistemática y
complementaria en el caso de la vertiente occidental. Un caso específico de aplicación es la
Zonificación de las ANP, que se realiza en los Planes Maestros con los aportes de la
biología de la conservación.
La Estrategia de los Recursos Naturales debe prever el aumento del uso de los recursos y
requiere de un enfoque coherente de evaluación, reducción, y compensación del impacto
ambiental a lo largo de todo el ciclo de vida de los proyectos, incluyendo las fases de cierre
o terminación y el manejo de los pasivos ambientales. Las opciones posibles para la
estrategia incluyen la producción más limpia, o ecoeficiencia y cambio de los patrones
hacia un consumo responsable.
67
8.4.3.1 Evaluaciones Estratégicas
Permite evaluar el impacto ambiental desde el diseño a la disposición final asociado con un
producto, proceso o actividad, analizando el uso de energía, materiales utilizados y residuos
desechados al ambiente, con el fin de identificar potenciales mejoras en el diseño y
desempeño ambiental. 89
89
El Proyecto de cooperación PERCAN explora su aplicación en la actividad minería.
68
De la variada disponibilidad de los instrumentos existentes, lo más ambicioso en estos
tiempos es el desarrollo de mercados para servicios ambientales, tales como la
estabilización climática mediante el secuestro de carbono, regulación hídrica y variación de
la oferta de agua, recursos genéticos, recreación, entre otros. De la experiencia en otros
países, el mercado es un mecanismo eficaz para promover y financiar la gestión sostenible
de los recursos naturales.
69
Según Pulgar-Vidal y Calle 91 , la implementación de las políticas sobre medio ambiente y
recursos naturales enfrenta limitaciones en cada uno de los sectores debido a la falta de
recursos, la centralización y a la baja priorización política del tema.
Para llevar a cabo la estrategia de manejo sostenible de los recursos naturales es necesario
identificar los factores clave de una reforma de la institucionalidad encargada de la política
y gestión ambiental y de los recursos naturales, que contribuya a superar los problemas
identificados. Asimismo, el proceso de descentralización en curso dirigido por del CND,
busca armonizar los criterios y agenda para lograr una progresiva transferencia de
funciones y recursos que la Ley señala.
En estos procesos se considera fundamental identificar las funciones básicas y discutir qué
tipo de organismo debe ser responsable de las mismas. En esa línea, se estructura la
siguiente propuesta:
- Una instancia transectorial nacional del más alto nivel, responsable de la política
ambiental y de los RRNN, con capacidad de establecer y armonizar el marco regulatorio,
incluyendo la política general de Ordenamiento Territorial; cuya aplicación contribuya a
la mejor aprovechamiento de los recursos y a limitar los posibles conflictos en su
asignación y usos.
- El Ordenamiento Territorial debe ser una de las funciones principales a cumplir por la
entidad responsable a nivel Nacional. El Reglamento de Zonificación Ecológica
Económica, cuya aplicación sanciona los artículos 5 y 7 del Decreto Legislativo 613,
Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, y el artículo 11 de la Ley 26821,
Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, se encuentra
en pleno debate 92 , lo que representa una coyuntura favorable para buscar el consenso
sobre la política nacional de Ordenamiento Territorial y viabilizar la aplicación del
instrumento. Las atribuciones y competencias para el Ordenamiento Territorial a escala
regional y municipal, deben responder a los criterios de una gestión integrada con
enfoque de ecosistémico y facilitar la gestión a nivel de las cuencas.
- Las funciones estrictamente técnicas de inventario y monitoreo de recursos, como
aquellas cumplidas por el IMARPE e INRENA, podrían seguir desarrollándose en el
ámbito de dichas instituciones, como instancias dependientes de la entidad Nacional
responsable.
- Ordenación de cuencas. La Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, postula un
ordenamiento y gestión multisectorial “...en los ámbitos regionales, mediante
Organismos de Cuenca, donde el ámbito técnico-administrativo de la cuenca de gestión
aparece como el más idóneo para las condiciones geográficas del país”. 93 De manera
más amplia, este enfoque de cuenca, permite formular una ordenación institucional
transectorial para la gestión de los RRNN en los ecosistemas presentes. En esta
autoridad de cuenca confluirían las delegaciones sectoriales regionales responsables
de las políticas, con procedimientos adecuados de planificación territorial y de resolución
de controversias.
91
Pulgar-Vidal, Manuel e Isabel Calle, editores (2003), Manual de Legislación Ambiental, Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental – Congreso de la República – USAID, Lima.
92
CONAM. Reglamento de Zonificación Ecológica Económica, ZEE. 2003.
93
ENRRHH. Primera Aproximación. VII.3.1 Desarrollo Institucional hacia una Gestión Multisectorial e
Integrada del Recurso Hídrico. FAO 2003.
70
- Asignación de derechos de uso de recursos naturales. Una Política clara de
Ordenamiento Territorial, facilitaría la asignación de derechos sobre el uso de los
RRNN, cuya jurisdicción se mantendría bajo la responsabilidad de los ministerios
respectivos. Esta función es compatible con la de promoción de la inversión y con la
formulación de las políticas generales orientadoras del desarrollo en cada sector.
- Supervisión del cumplimiento de obligaciones. Es importante separar esta función de
aquella de asignación de derechos. Con la experiencia ganada en el funcionamiento de
los organismos reguladores de servicios públicos, se propone contar con una nueva
institución que concentre el cumplimiento de las funciones de supervisión y fiscalización
del cumplimiento de las obligaciones contenidas en la asignación de derechos sobre el
uso de recursos naturales y las obligaciones ambientales asociadas.
- Respecto a la delegación de competencias a nivel regional y municipal, de la gestión
ambiental y de los RRNN, será preciso analizar la escala y características de cada tipo
de recurso, de manera que el proceso de descentralización asegure una gestión basada
en el enfoque de ecosistemas integrados a escalas región y macro regional.
71
9. BIBLIOGRAFÍA
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Naturales.
• Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo Nº 613).
• Ley del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM Ley Nº 26410).
• Reglamento de Organización y Funciones del CONAM, Decreto Supremo N° 022-
2001-PCM.
• Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, Ley N° 27446.
• Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada Decreto Legislativo Nº 757).
• Título XIII del Código Penal - Delitos Contra la Ecología.
• Formalización de denuncias por los delitos tipificados en el Código Penal ( Ley Nº
26631).
• Ley de Areas Naturales Protegidas (Ley Nº 26834).
• Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades (Ley Nº26786).
• Ley del Fondo Nacional del Ambiente (FONAM Ley Nº 26793).
• Ley General de Aguas (Ley Nº 17752).
• Ley General de Salud (Ley Nº 26842).
• Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales (Ley Nº 26821).
• Ley Sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica
Ley Nº 26839).
• Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 27308).
• Ley General de Residuos Sólidos (Ley N° 27314).
• Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de
Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas (RM 596-
2002-EM/DM)
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CND. Legislación referida a las Descentralización:
http://www.ofimatic.cnd.gob.pe/SCRIPTS/FOXISAPI.DLL/OFIWEB9.SERVER.OFIMATIC
?ARBOL91=00000001
3. Diversidad Biológica
Marco legal y Político para la Conservación y Uso de la Diversidad Biológica,
en Informe Nacional ante la Conferencia de las Partes.
http://www.conam.gob.pe/chm/InformeNacional/
ESTRATEGIA NACIONAL SOBRE DIVERSIDAD BIOLOGICA
75
10. ANEXOS
2. Estrategia Nacional de Recursos Naturales. Propuesta para las fases II y III. Antonio
Bernales, Melitón Carvajal, Gisela Ulloa,
76