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DERECHO ADMINISTRATIVO II (UNIOVI)

DERECHO ADMINISTRATIVO II - EXPROPIACION

PROF. 17-18
Derecho Administrativo II.

Lección 7. La expropiación forzosa.

1. Concepto y regulación de la potestad expropiatoria.

La potestad expropiatoria, entendida como el poder de la Administración de

imponer a los particulares la privación forzosa de la propiedad privada, ha
existido en todas las épocas y resulta imprescindible para realizar múltiples
funciones públicas, empezando por la construcción de infraestructuras. A su vez
constituye una de las intromisiones más claras sobre los derechos de los
particulares, lo que exige regularla y limitarla.

Las Constituciones reconocen la expropiación forzosa de forma indirecta, como

una potestad a la que está sujeto el derecho de propiedad y que por lo tanto es
mencionada en las cláusulas constitucionales de protección del derecho de
propiedad (art. 33.3 CE, por ejemplo).

Desde la Revolución Francesa, las Constituciones vienen limitando la potestad

expropiatoria en diversos frentes:

 Sólo es admisible «por causa justificada de utilidad pública o interés

social» (art. 33.3 CE). El interés social es una ampliación respecto a la
utilidad pública, que al principio era el único fundamento admitido.

 La expropiación no puede suponer la confiscación de los bienes, que está

prohibida absolutamente por la CE (art. 31.1). Por tanto, la privación de
los bienes expropiados debe ser compensada con una indemnización,
denominada tradicionalmente justiprecio. Los principales problemas que
plantea el justiprecio, que la CE no soluciona expresamente, son si debe
cubrir en todo caso el valor de mercado o de sustitución del bien, y si
debe abonarse al expropiado antes de que se le prive del bien.

Por otra parte, hay que estudiar la garantía constitucional frente a la

expropiación forzosa de forma conjunta con la garantía de indemnidad
patrimonial recogida en el art. 106.2, y que entre nosotros se lleva a efecto
mediante la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Al delimitar qué intervenciones administrativas constituyen una expropiación y
deben quedar sometidas a su régimen jurídico, hay que tener en cuenta cuáles
dan lugar a responsabilidad, y viceversa.

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La CE también distribuye las competencias en materia de expropiación. La
expropiación forzosa es un instrumento más de los que se emplea para la
ejecución de las Leyes, por lo que tanto las CCAA como las Corporaciones
Locales podrán emplear esta potestad en las materias en que tengan
competencias de ejecución. El establecimiento de la normativa expropiatoria
corresponde, sin distinción entre bases y desarrollo, al Estado (art. 149.1.18ª), a
fin de que la garantía del expropiado sea equivalente en todo el territorio. En las
materias en que tengan competencias de desarrollo normativo, las CCAA
podrán establecer nuevas finalidades públicas que justifican la expropiación
(STC 37/87).

Asimismo entra en juego la competencia de las CCAA para regular y

establecer su propia organización, que da cabida, entre otras cosas, a los
Jurados autonómicos de expropiación (STC 251/2006).

2. Sujetos, objeto, causa y contenido de la expropiación forzosa.

Los sujetos: qué Administraciones pueden expropiar.

La potestad expropiatoria, al ser una de las manifestaciones más claras y graves

del ejercicio del poder público, es exclusiva de las Administraciones
territoriales: la del Estado, las CCAA y las Administraciones locales territoriales:
municipios, provincias e islas en todo caso, y las demás, de ámbito infra- o
supramunicipal cuando lo disponga la legislación autonómica. Los organismos
públicos (art. 42.2 LOFAGE) y demás entes institucionales de cualquiera de las
Administraciones territoriales, no pueden ser titulares de la potestad
expropiatoria (art. 89.2 de la Ley 40/2015).

Como es lógico, cada Administración sólo puede expropiar en su ámbito

territorial.

Órgano competente. La LEF atribuía la competencia expropiatoria, en la

Administración del Estado, a los Gobernadores Civiles (art. 18, art. 3.3 REF) con
carácter general. Esa competencia ha pasado ahora a los Delegados del
Gobierno (DA 4ª LOFAGE, último párrafo; artículo 73.2 de la Ley 40/2015), no
a los Subdelegados.

Alusión a las expropiaciones legislativas: en algunos casos se aprueba mediante

Ley el ejercicio de la potestad expropiatoria en un caso concreto (el primer caso
conocido fue el de RUMASA, en 1983). La expropiación legislativa es peor para
el expropiado porque, como la Ley expropiatoria tiene el mismo rango que la
LEF, puede incumplir sus preceptos y por tanto el único canon de control de la
Ley expropiatoria es la Constitución, muy genérica. Además, el expropiado

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apenas tiene la posibilidad de impugnar judicialmente la expropiación porque
frente a Leyes no cabe recurso contencioso-administrativo y el artículo 33 no es
susceptible de amparo, de modo que sólo puede intentar convencer a un
tribunal de que plantee una cuestión de inconstitucionalidad. El TC sólo la
admite en casos excepcionales.

La STC 48/2005 estima una cuestión de inconstitucionalidad y declara

inconstitucional una Ley de Canarias por la que se procedía a la
expropiación legislativa de ciertos edificios con la finalidad de ampliar el
Parlamento autonómico. Se declara inconstitucional porque no se ha
acreditado la concurrencia de circunstancias excepcionales que obliguen
a utilizar un instrumento jurídico como la expropiación legislativa, muy
limitativo de las posibilidades de tutela judicial de los particulares, y
porque se produce una desigualdad no justificada en la medida en que
algunos de los inmuebles necesarios se expropian por Ley, mientras que
en otros se encomienda a la Administración que proceda a expropiar.

El expropiado.

El expropiado es, obviamente, el titular del bien o derecho que es objeto de

expropiación. También es evidente que todos los ciudadanos están igualmente
sometidos a esta potestad administrativa.

También pueden ser expropiadas las Administraciones Públicas. Es preciso

tramitar formalidades especiales con los Estados extranjeros, respecto de los
locales de las misiones diplomáticas y consulares, y con las confesiones
religiosas.

La cualidad de expropiado es una condición ob rem: si el bien se transmite

durante la tramitación del expediente, el nuevo propietario se subrogará en las
obligaciones y derechos del anterior (art. 7 LEF).

Un bien puede ser el soporte de distintos derechos reales, además del de

propiedad privada: usufructo, hipoteca, etc. Además, puede estar arrendado. La
expropiación de ese bien convierte en expropiados a los titulares de esos otros
derechos, a no ser que esos derechos subsistan, lo que exige, básicamente, que
sean compatibles con la finalidad a que se va a dedicar el bien expropiado y que
se alcance un acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho (art. 8 LEF).

El régimen jurídico que prevé la legislación expropiatoria general para los casos
de pluralidad de derechos sobre un mismo bien es el siguiente. «Los titulares de
derechos o intereses sobre el bien expropiado, salvo los arrendatarios rústicos o
urbanos, no percibirán indemnización independiente, sin perjuicio de que

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puedan hacerlos valer sobre el justo precio derivado de la expropiación
principal» (art. 6.2 REF). La distribución de la indemnización unitaria entre los
distintos titulares de derechos la proponen éstos. «Cuando no exista acuerdo en
la distribución del justo precio entre los distintos titulares de derechos o
intereses, la Administración procederá a consignar la cantidad total en la Caja
General de Depósitos, hasta que se resuelvan las discrepancias entre los
mismos» (art. 8.2 REF). «[L]a expropiación extingue todas las cargas y
derechos anteriores sobre el bien expropiado, que se convierten, por ministerio
de la Ley, en derechos sobre el justo precio» (art. 8.1 REF), con la salvedad ya
mencionada de los arrendatarios.

A propósito del usufructo, y con independencia de lo que dice la LEF, es

necesario tener en cuenta el art. 519 CC, que dice que «si la cosa usufructuada
fuere expropiada por causa de utilidad pública, el propietario estará obligado, o
bien a subrogarla con otra de igual valor y análogas condiciones, o bien a abonar
al usufructuario el interés legal del importe de la indemnización por todo el
tiempo que deba durar el usufructo. Si el propietario optare por lo último,
deberá afianzar el pago de los réditos».

Como garantía para todos esos sujetos que se van a ver afectados por la
expropiación, se obliga a la Administración a considerar como interesados en el
procedimiento al propietario en todo caso (entendiendo por tal, en primer lugar,
a quien conste registralmente y en su defecto a quien lo sea pública y
notoriamente), a los titulares de derechos e intereses cuando consten
registralmente o lo soliciten, al Ministerio Fiscal cuando no comparezcan
propietarios, o estén incapacitados y sin representante, o la propiedad sea
litigiosa, y también a quienes aporten títulos contradictorios sobre el objeto que
se trata de expropiar (arts. 3-7 LEF).

La legislación expropiatoria intenta conseguir de esta forma que, una vez

expropiado el bien, la Administración no se vea turbada de ningún modo en su
posesión ni deba pagar nuevas indemnizaciones no previstas ni fijadas en el
procedimiento expropiatorio. Los titulares de derechos no tenidos en cuenta
deberán dirigirse, en su caso, contra el expropiado que ha percibido el
justiprecio. En materia urbanística, se excepciona el supuesto de derechos o
fincas inscritos que, por alguna razón, no se hayan tenido en cuenta en el
procedimiento (art. 45 del TRLS aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015).

El beneficiario de la expropiación.

Es el sujeto que va a adquirir el bien para utilizarlo con la finalidad de interés

público que legitima la expropiación. Tradicionalmente, ese papel correspondía
al expropiante, por lo que no se estudiaba la figura del beneficiario. El cambio
obedece, sobre todo, a que en el marco del Estado social e intervencionista, se

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admite la expropiación por causa de interés social, es decir, no para la
construcción de infraestructuras de uso público, sino para la realización, por la
Administración o por particulares, de proyectos que se consideran convenientes
desde este punto de vista: polígonos industriales, viviendas de protección oficial,
etc.

El beneficiario tiene derecho a instar la expropiación y a impulsar el

procedimiento. Es el obligado a pagar el justiprecio y puede participar en el
procedimiento a los efectos de su fijación.

Recientemente, la jurisprudencia ha establecido que, en caso de insolvencia del

beneficiario, el expropiante responde subsidiariamente del pago del justiprecio
al expropiado.

Objeto de la expropiación.

El art. 1 LEF establece un concepto muy amplio de expropiación, según el cual

pueden ser objeto de la misma la propiedad privada y cualesquiera derechos o
intereses patrimoniales legítimos. La finalidad de ese concepto amplio no fue
otorgar a la Administración más posibilidades de expropiar, sino obligarla a
indemnizar también por daños que no consistiesen en la privación de la
propiedad privada.

De todas formas, principios constitucionales superiores impiden la expropiación

de bienes y derechos no patrimoniales.

Los bienes patrimoniales, es decir, los bienes que son propiedad privada de las
Administraciones y demás entes públicos, pueden ser expropiados como los
demás. En cuanto a los bienes demaniales, que pertenecen a una
Administración pero están sometidos a un régimen jurídico especial en cuanto
dedicados a un fin de interés público, se afirma normalmente que no son
expropiables. Lo que se produce es un cambio de la finalidad a que están
afectados (mutación demanial).

Causa de la expropiación forzosa: utilidad pública e interés social como títulos

legitimadores.

Son finalidades que deben darse para que la expropiación sea legítima. Deben
ser declaradas de la forma prevista en las normas de procedimiento que luego
veremos.

La causa no sólo debe existir cuando se produce la expropiación, sino que debe
mantenerse. Si desaparece, el expropiado puede (en ciertos casos) pedir la
reversión del bien expropiado.

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Contenido o concepto de expropiación forzosa.

Su delimitación tiene un doble sentido. Por un lado, señala los límites del poder
atribuido a la Administración, de forma que cualquier privación o despojo
patrimonial que no entre en ese concepto requerirá de un título diferente,
distinto de la potestad expropiatoria. Por otro lado, señala qué despojos
patrimoniales dan derecho a una indemnización. Toda actuación administrativa
que quede comprendida en ese concepto, debe ser indemnizada, aunque su
realización esté prevista en una norma que no disponga nada respecto a la
indemnización. Este sentido garantista de la expropiación se deriva del
principio constitucional de Estado de Derecho o de otros más concretos.

También hay que tener en cuenta que muchas Leyes sectoriales que prevén
intervenciones administrativas perjudiciales para intereses privados se remiten
a la LEF para que determine qué intervenciones son indemnizables y qué
terceros tienen derecho a una indemnización.

«(…) cualquier forma de privación singular (…) acordada imperativamente, ya

implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera
cesación de su ejercicio» (art. 1.1 LEF).

Distinción entre la expropiación forzosa y la delimitación de derechos (no

indemnizable):

Sólo constituyen expropiación las medidas administrativas que suponen la

privación o despojo de un derecho o interés particular, y no la mera delimitación
de su contenido normal, que es una tarea encomendada por la CE al legislador
(art. 33.2). Dada la entidad que pueden alcanzar esas limitaciones no
indemnizables (siempre con el límite del contenido esencial), no siempre es fácil
distinguir.

La privación suele preverse en una decisión singular, mientras que la

delimitación es función típica de normas generales, lo que supone remitirse en
cierto modo al siguiente criterio de distinción.

La finalidad perseguida al delimitar el derecho suele ser inmanente o intrínseca

a éste (función social), mientras que la causa expropiandi normalmente no
tiene nada que ver con la función del derecho expropiado y obedece sólo a su
incompatibilidad sobrevenida con una finalidad de interés público.

La expropiación es una privación singular. Si la privación afecta a todos los

titulares de derechos, se la considera una carga de la vida colectiva que se
compensa con la utilidad pública de la obra a la que se ordena la expropiación.

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En la práctica es muy difícil decidir en los casos concretos dónde se encuentra la
generalidad o la singularidad: colindancia con carreteras, demanialización de
aguas y costas, etc. Más que saber cuál es la solución concreta que han dado el
legislador y el TC, es más importante conocer los criterios de discusión y las
sedes en las que se puede plantear este debate.

Además, en la expropiación encontramos normalmente un beneficiario, un

sujeto que adquiere el bien expropiado.

Distinción entre la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial

(indemnizable, pero por un procedimiento distinto):

Es una privación acordada imperativamente, lo que distingue la expropiación de

la responsabilidad y del ejercicio de facultades en relaciones jurídicas
preexistentes.

3. El procedimiento expropiatorio.

La expropiación está sometida a un procedimiento con eficacia ad

solemnitatem: la infracción de ese procedimiento constituye una vía de hecho
que permite al expropiado atacar por la vía del recurso contencioso-
administrativo contra la vía de hecho o incluso el juicio verbal en defensa de la
posesión (interdicto), según el art. 125 LEF.

Es frecuente que la ocupación en vía de hecho se convierta en definitiva

como consecuencia de la ejecución, sobre el bien ocupado, de alguna obra
pública. Apoyándose en la llamada “intangibilidad de la obra pública” o
en la idea de accesión invertida, los Tribunales consideran imposible la
devolución in natura del bien expropiado. En ese caso condenan a la
Administración a tramitar el procedimiento expropiatorio y abonar el
justiprecio que resulte y, además, a abonar una indemnización que
consiste en el 25% del justiprecio (Sentencia de la Sala de Madrid de 24
de febrero de 2006, recurso 1535/2002).

A) El procedimiento general.

Se utiliza muy poco en la práctica, al haber sido desplazado mayoritariamente

por el procedimiento de urgencia y por el de tasación conjunta (en las
expropiaciones urbanísticas). Consta de los siguientes elementos.

Declaración de utilidad pública o interés social.

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La Administración no puede expropiar bienes y derechos para emplearlos en
cualquier finalidad, ni puede expropiarlos para aquellos fines que ella considere
que son de utilidad pública o interés social (art. 33.3 CE). Es necesario que una
Ley haya establecido previamente que la finalidad concreta de esa expropiación
se considera de utilidad pública o de interés social.

La declaración legal de utilidad pública o interés social no es una fase del

procedimiento expropiatorio, sino un requisito previo.

El problema es que muchas Leyes (empezando por la LEF) califican a sectores

enteros de la actuación administrativa como de utilidad pública, de modo que
esta garantía queda vacía de contenido: así ocurre con los proyectos de obras de
cualquier Administración, las obras de cualquier ámbito sectorial, la ejecución
de los planes urbanísticos, las redes de infraestructuras, etc. La LEF pretendía
que las declaraciones legales abstractas fueran concretadas después por el
Consejo de Ministros, pero esa exigencia ha sido eliminada por las Leyes
sectoriales. De todas formas, siempre que la Administración pretenda utilizar la
expropiación fuera de su ámbito característico (obras públicas), será preciso
indagar si existe un fundamento legal.

Acuerdo de necesidad de ocupación.

El acuerdo de necesidad de ocupación es un acto fundamental que además da

inicio al procedimiento expropiatorio (art. 21 LEF). Su finalidad es fijar los
bienes y derechos que van a ser expropiados y por tanto los particulares que van
a ser parte en el procedimiento.

Diversas Leyes sectoriales establecen que la aprobación de determinados

proyectos de obras llevará implícita la necesidad de ocupación. En estos casos el
proyecto incluirá la relación de bienes y derechos afectados.

El acuerdo de necesidad de ocupación va precedido de un procedimiento con el

que se pretende facilitar que los propietarios afectados puedan conocer el
proyecto de expropiación y hacer alegaciones. Una vez formulada la relación de
bienes y sujetos afectados, se convocará un trámite de información pública a
través de anuncios en la prensa, publicación en boletines y mediante edictos.
Una vez valoradas las alegaciones, se dictará el acuerdo de necesidad de
ocupación, que se publicará del mismo modo que la convocatoria y además se
notificará individualmente.

El acuerdo puede ser recurrido también en vía contencioso-administrativa

(pese a lo que dice el art. 22 LEF), y ahí se podrá plantear la necesidad concreta
de bienes e incluso la necesidad del proyecto (aunque habrá que ver qué pasa en
el caso de proyectos que llevan implícita la necesidad de ocupación).

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Los propietarios afectados por expropiaciones parciales podrán solicitar la
expropiación total en esta fase, cuando se les notifica el acuerdo de necesidad de
ocupación (art. 23 LEF).

Determinación del justiprecio.

Una vez acordada la necesidad de ocupación, se inicia para cada finca o bien
expropiado un procedimiento individualizado para la fijación del
justiprecio (art. 26.1 LEF).

Antes se debe intentar la adquisición por mutuo acuerdo (art. 24 LEF). La

Administración comunica su oferta al particular, que tiene un plazo para
aceptarla. La fijación amistosa del justiprecio no quiere decir que la adquisición
haya sido voluntaria: sigue habiendo expropiación forzosa, pero el justiprecio se
fija de mutuo acuerdo.

Fracasado el intento de mutuo acuerdo, se inicia el procedimiento de fijación del

justiprecio. La Administración requiere al expropiado para que en el plazo de 20
días presente su hoja de aprecio. Es un documento importante porque
vincula al expropiado, que fija en este momento el tope máximo de sus
pretensiones. La Administración puede aceptar la hoja de aprecio o rechazarla,
presentando su propia hoja de aprecio (que normalmente coincide con la oferta
de mutuo acuerdo).

Si el expropiado rechaza el precio ofrecido por la Administración, “se pasará el

expediente de justiprecio al Jurado provincial de expropiación” (art. 31 LEF).

El Jurado Provincial de Expropiación, órgano de la Administración periférica

del Estado, fue una innovación de la LEF, frente a otros sistemas como el
nombramiento de un “tercer perito” para que dirima la diferencia entre las
respectivas hojas de aprecio, o la atribución de la competencia a un órgano
judicial.

El Jurado Provincial de Expropiación tiene una composición relativamente

equilibrada: está presidido por un magistrado (aunque el Jurado es un órgano
administrativo, no judicial) e integrado por dos funcionarios (uno jurídico y otro
técnico), teóricamente proclives al punto de vista de la Administración
expropiante, y otros dos vocales (también uno jurídico y otro técnico),
teóricamente favorables al punto de vista del expropiado: un notario y un
técnico nombrado a propuesta de las cámaras de comercio.

Hasta los años 90, el Jurado (estatal) fijaba el justiprecio en todas las
expropiaciones, incluidas las de las CCAA y entes locales. Más tarde las CCAA

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crearon sus propios jurados, atribuyéndoles la competencia para fijar el
justiprecio en las expropiaciones autonómicas y locales. Su composición no es
tan equilibrada, y normalmente los funcionarios autonómicos son mayoría. No
hay ni puede haber componentes de procedencia judicial. A pesar de las críticas
iniciales, el TC (sentencia 251/2006) declaró que no son contrarios a la CE, al
entenderse incluida esta decisión dentro de la potestad autonómica de
autoorganización y no afectar -según el TC- al sistema de garantías del
expropiado, cuya regulación sí corresponde a la legislación estatal (STC
37/1987, de reforma agraria andaluza). Para rechazar el argumento de que la
legislación estatal impone una composición quasi arbitral del órgano, que los
jurados autonómicos no respetan, el TC recuerda que la LEF de 1954 suprimió
el sistema anterior del “tercer perito”, que era realmente arbitral.

En el procedimiento ordinario, la Administración debe pagar al expropiado el

justiprecio que ha fijado el Jurado, como condición necesaria para poder ocupar
el bien e inscribirlo a su nombre en el Registro de la Propiedad. Hasta ese
momento, el expropiado mantiene la propiedad y posesión del bien expropiado.

No existe un acto administrativo por el que se acuerde la expropiación del

bien. El acuerdo de necesidad de ocupación y el acta de ocupación y pago
funcionan como el título y el modo: ambos conjuntamente producen el
traspaso de la propiedad.

Impugnación del acto administrativo de fijación del justiprecio ante la

jurisdicción contencioso-administrativa:

Como cualquier otro acto administrativo, el de fijación del justiprecio

puede ser impugnado en vía contencioso-administrativa. La LEF decía
que sólo se podía impugnar cuando había una diferencia de más de un
sexto entre lo solicitado por el recurrente y lo fijado por el Jurado (art.
126.2), pero esa limitación se entendió derogada por la Constitución.

¿Quién puede recurrir el justiprecio? El expropiado, en todo caso, lo

mismo que el beneficiario, si lo hay. En cuanto a la Administración
expropiante, sólo puede impugnar el justiprecio si no se trata de la misma
Administración de la que depende el Jurado (en la práctica, lo normal es
que sólo las entidades locales puedan impugnar el justiprecio, porque las
CCAA y la Administración del Estado disponen de sus propios Jurados).
Cuando el Jurado depende de la misma Administración expropiante, ésta
no puede interponer recurso contencioso-administrativo contra la
decisión del Jurado (porque es un acto dictado por ella misma), teniendo
que acudir al recurso de lesividad.

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Aunque teóricamente la impugnación del justiprecio no suspende el acuerdo del
Jurado, de modo que se tendría que pagar el justiprecio al expropiado a reserva
de lo que finalmente diga la sentencia, en la práctica se hace una interpretación
del artículo 50.2, en cuya virtud sólo se le abona al expropiado “la
indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la
Administración”, es decir, la hoja de aprecio de la Administración o del
beneficiario (cuando alguno de ellos impugne el Jurado), o el propio justiprecio
en otro caso (cuando sólo lo impugna el expropiado).

B) Las expropiaciones urgentes.

Esta figura se encuentra regulada en el art. 52 LEF. Para que se pueda aplicar
este procedimiento es necesario que lo decida un Decreto (estatal o autonómico)
a la vista de las características concretas de una expropiación. Sin embargo, en
la práctica se aplica de manera casi generalizada porque muchas Leyes
sectoriales dicen que todas las expropiaciones que en ellas se regulan se
considerarán urgentes.

En la expropiación urgente, la Administración expropiante ocupa el bien antes

de la fijación y pago del justiprecio, sin más requisito que el pago de una
cantidad muy inferior al justiprecio denominada depósito previo a la ocupación
(a la que se suma una indemnización por los perjuicios derivados de la rápida
ocupación).

Una vez admitido por el TC que la expropiación urgente es conforme con la CE

porque ésta no exige el previo pago del justiprecio, se critica la excesiva
extensión de este procedimiento.

El justiprecio se fija y se paga después de la ocupación del bien.

La inscripción del bien a nombre de la expropiación se producirá sólo cuando se

haya fijado y pagado el justiprecio. Hasta entonces (art. 60.3 REF), la
Administración puede pedir que se practique una anotación preventiva del acta
previa a la ocupación (justificando la realización del depósito provisional), que
“se convertirá en inscripción cuando se acredite el pago o la consignación del
justo precio”.

Al hilo de esto se plantea la cuestión acerca de cuándo se transmite la

propiedad en el caso de las expropiaciones urgentes. El hecho de
que la Administración no pueda inscribir en el Registro la adquisición del
bien expropiado hasta el pago del justiprecio, es un índice de que no
adquiere la propiedad hasta ese momento.

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 Sin embargo, la doctrina más influyente (GARCÍA DE ENTERRÍA) sostiene
que la transmisión de la propiedad se produce en el momento de la
ocupación, sin necesidad de esperar al pago del justiprecio. Se apoya en la
jurisprudencia: S. de 1 de junio de 1987 (RJ 3981). Más: dos Sentencias
de 20 de junio de 2005 (RJ 7076 y 7186). Sentencia del TSJ de Madrid de
23 de noviembre de 2000 (JT 2001/1125).

Esta tesis es favorable al expropiado, aunque parezca lo contrario, porque

de ella se deriva que ni el expropiante ni el beneficiario pueden desistir de
la expropiación después de que haya recaído sentencia sobre el
justiprecio, para eludir su pago: Auto de 2 de junio de 1989 (RJ
1989/4308). La expropiación deviene irrevocable cuando se haya
producido la ocupación o se haya fijado el justiprecio (aunque sea por el
Jurado): sentencia 18 de octubre de 1986 (RJ 5355), 3 de abril de 1990
(RJ 2852) y 10 de mayo de 1994 (RJ 4179). En el mismo sentido,
sentencia del TSJ País Vasco (JUR 2003/93260) de 27 de enero de 2003
(Villa Magdalena al revés), con cita de otra del TS de 21 de febrero de
1997 (RJ 991). Parece claro que una vez producida la ocupación del
terreno, es necesario continuar el procedimiento expropiatorio.

4. Garantías del expropiado.

A) El justiprecio: contenido.

La fecha de referencia es la de iniciación del justiprecio expropiatorio, sin tener

en cuenta los beneficios o daños derivados de la ejecución del proyecto (art. 36
LEF). Este precepto se usa para evitar que el expropiado sufra la devaluación
producida por el tiempo transcurrido entre el acuerdo de necesidad de
ocupación y la iniciación del expediente expropiatorio.

En la valoración del bien se tiene en cuenta, de forma residual, el valor real o de

mercado (art. 43 LEF). Este criterio no es aplicable a las expropiaciones de
inmuebles, que se rigen por la legislación urbanística.

Al justiprecio se añade un 5% como “premio de afección” que compense la

privación coactiva del bien.

B) Los intereses de demora.

Protección frente a la demora:

Cuando la Administración tarda más de 6 meses en fijar el justiprecio desde la

iniciación del expediente expropiatorio (acuerdo de necesidad de ocupación, art.

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21.1 LEF, o acto dirigido al particular solicitando que fije la hoja de aprecio),
debe pagar el interés legal del dinero sobre el justiprecio que finalmente se fije,
desde ese momento y hasta el de fijación del justiprecio (art. 56 LEF).

El comienzo del expediente expropiatorio se produce con el acuerdo de

necesidad de ocupación (art. 21.1 LEF). El art. 71.1 REF puntualiza que
debe ser firme.

Añade el 71.1 REF que no hay mora si el justiprecio se fijó antes del
transcurso del plazo de 6 meses, aunque después se recurra.

En los casos en que el acuerdo de necesidad de ocupación va implícito

con la aprobación del proyecto, ¿cuál es la fecha de inicio del expediente?
La fecha de aprobación del proyecto en la que se contiene relación de los
bienes y derechos a expropiar.

En la expropiación urgente, el dies a quo es la fecha de la ocupación. Sin

embargo, para evitar que su posible retraso perjudique al expropiado, se
aplica como dies a quo, en caso de que sea anterior, la fecha de
aprobación de la declaración de urgencia (siempre que contenga relación
individualizada de bienes y derechos) o la de aprobación del proyecto (en
caso de que sea el primer acto que contenga relación individualizada de
bienes y derechos a expropiar).

Se liquida al final.

El pago de esos intereses puede corresponder al beneficiario, al

expropiante o a la Administración de la que dependa el Jurado (art. 72
REF).

A efectos del cómputo de los intereses por demora en la fijación del

justiprecio, al expropiado le interesa que la fecha de inicio del
expediente sea lo más antigua posible. Sin embargo, a efectos de la
fijación del justiprecio, le interesa que se retrase.

Una vez fijado el justiprecio en vía administrativa (por mutuo acuerdo o por
resolución del Jurado), el expropiante o el beneficiario deben pagarlo en el plazo
de 6 meses desde que se fije. Cuando transcurra ese plazo, se debe pagar el
interés de demora hasta el momento del pago efectivo (art. 57 LEF).

Cuando el justiprecio es recurrido, y acaba fijándose en Sentencia, ese

justiprecio devenga intereses de demora retroactivamente.

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 Cuando haya litigio sobre el justiprecio, el expropiado tendrá derecho a
que se le entregue la indemnización hasta el límite en que exista
conformidad con la Administración (art. 50 LEF).

Los intereses de demora se devengan automáticamente. No es necesario

denunciar la mora. Basta solicitarlos en la demanda. Algunas sentencias aceptan
incluso que se declaren en ejecución de sentencia.

C) La retasación.

“Si transcurrieran cuatro años sin que el pago de la cantidad fijada como justo
precio se haga efectivo o se consigne, habrá de procederse a evaluar de nuevo las
cosas o derechos objeto de expropiación, con arreglo a los preceptos contenidos
en el Capítulo III del presente Título” (art. 58 LEF).

La Disposición Final 2.3 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre (de

Presupuestos Generales del Estado para 2013) cambia el anterior plazo
de dos años por otro de cuatro años.

Se trata de una garantía última del expropiado contra la demora en el

pago del justiprecio. Cuando el justiprecio se paga años después de su
fijación, se habrá quedado desfasado (el legislador pensaba en un
contexto de elevada inflación).

Se entiende por justiprecio el fijado por el Jurado (art. 74.1 REF).

El hecho de que el expropiado recurra no exime a la Administración o al

beneficiario de la obligación de pagar o consignar el justiprecio (o la cantidad
hasta la que exista acuerdo).

Si se agota el plazo de cuatro años, el expropiado puede pedir la retasación, lo

que hará presentando su nueva hoja de aprecio (art. 74.2 REF).

Otra novedad de la reforma de 2012 es que se añade un párrafo 2º al artículo 58

LEF que dice: “Una vez efectuado el pago o realizada la consignación, aunque
haya transcurrido el plazo de cuatro años, no procederá el derecho a la
retasación”. De esta forma se corta la práctica anterior, en la que el expropiado
cobraba el justiprecio después del plazo de dos años (ahora aumentado a
cuatro), reservándose el derecho a pedir la retasación.

D) La reversión.

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Permite al expropiado volver a adquirir el bien objeto de expropiación en caso
de que no se dedique a la finalidad de utilidad pública o interés social que
justificó su expropiación.

El derecho de reversión es una consecuencia de la desaparición sobrevenida de

la causa. El destino del bien expropiado a una determinada finalidad de utilidad
pública o interés social, que legitima la expropiación, no es un motivo (que, de
acuerdo con la doctrina civilista de la causa, sólo le consta al expropiante, no
afectando ni siendo oponible ni invocado por la otra parte de la relación), sino la
verdadera causa de la operación (por tanto, con valor objetivo, relevante para
ambas partes) y, por lo tanto, no sólo es relevante al principio, sino que debe
mantenerse a lo largo de la vida de la expropiación.

Sin embargo, el TC ha entendido que el derecho de reversión no está incluido en

el art. 33.3 CE y, por tanto, sólo existe en la medida en que lo diga el legislador.

La jurisprudencia ha dicho desde la aprobación de la LEF que la reversión se

rige por la norma aplicable en el momento en que se ejerce el derecho, por lo
que se aplica también a expropiaciones realizadas al amparo de normas que
recogían ese derecho con determinadas limitaciones que la LEF suprimió
(límite temporal de 30 años que estableció la Ley Cambó de 1918).

El derecho de reversión está regulado en los arts. 54-55 LEF y 63-70 REF.

La regulación legal ha sido modificada por la Ley 38/1999, de 5 de

noviembre, de Ordenación de la Edificación. La nueva regulación se
aplica, a partir de la entrada en vigor de la Ley, a todos las solicitudes que
se presenten, sea cual sea el Derecho vigente en el momento de la
expropiación.

Existen discordancias entre los preceptos legales modificados y el REF.

La reversión tiene una regulación especial en las expropiaciones

urbanísticas.

Supuestos en los que el expropiado puede ejercer el derecho de reversión:

a) En caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó

la expropiación.

b) Cuando desaparezca la afectación, es decir, cuando se modifique la

finalidad a la que se dedica el bien expropiado.

c) Cuando hubiera alguna parte sobrante (exceso de expropiación).

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Aunque se haya dado alguna de estas circunstancias, el expropiado no tiene
derecho a la reversión del bien en estos dos supuestos:

a) Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la

expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin
que haya sido declarado de utilidad pública o interés social [art. 54.2.a)].

En este supuesto la Administración dará publicidad a la

sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes
alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la
reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos
por la Ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no
se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente
previstos.

Aunque la norma puede parecer obvia, en la medida en que evita el

iter inutilis de revertir para tener que expropiar a continuación,
tiene mucha trascendencia económica, porque lo normal es que el
justiprecio que habría que abonar al expropiado sea muy superior
a la cantidad que él tendría que pagar para obtener la reversión del
bien.

En la aplicación de la normativa anterior a la reforma, la

Administración ha pretendido en ocasiones que, cuando se
produce una nueva afectación, no hay reversión más expropiación,
sino una responsabilidad patrimonial con una indemnización
reducida. En contra, manteniendo la tesis clásica: Sentencia TSJ
Navarra de 24 de octubre de 2002 (recurso 1818/1998). En
cambio, otras Sentencias conceden el 5% (premio de afección) del
valor en el momento en que se insta la reversión: Sentencia de la
Sala de Madrid de 20 de marzo de 2000 (recurso 888/1986).

Si no se ha producido la ejecución de la obra o la implantación del

servicio que motivó la expropiación, el expropiado tiene derecho a
la reversión desde que transcurren cinco años desde la toma de
posesión, y sin límite de plazo, aunque después la Administración
pretenda dedicar el bien a otra finalidad pública que también
hubiera justificado la expropiación: sentencia de 22-9-2010
(recurso de casación 223/2007, asunto terrenos aeroportuarios
BCN).

b) Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro

declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez

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 años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio
[art. 54.2.b)].

Esta norma tiene mucha trascendencia práctica, especialmente por

su aplicación retroactiva, en operaciones de deslocalización que
general plusvalías (Fábrica de Armas, por ejemplo).

Ejercicio del derecho de reversión:

El expropiado ha de solicitarlo a la Administración una vez que se produce la

circunstancia que da lugar a la reversión.

Forma de constatar la realización de la causa de reversión y plazo para

solicitarla:

Si la Administración notifica al expropiado que se ha producido un

supuesto de reversión, el expropiado tiene tres meses para solicitarla (art.
54.3).

En defecto de notificación, la Ley establece las siguientes condiciones de

ejercicio (art. 54.3):

- Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la

desafectación y no hubieran transcurrido veinte años desde la
toma de posesión de aquellos (?).

- Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de

posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución
de la obra o la implantación del servicio.

- Si las actuaciones para la construcción de la obra o la implantación

del servicio permanecieran suspendidas durante 2 años por causas
imputables a la Administración o al beneficiario, sin que éstos
llevaran a cabo ningún acto expreso dirigido a su reanudación.
¿Cuál es el plazo de ejercicio del derecho de reversión una vez que
han transcurrido esos 2 años?

La Administración competente para resolver sobre la petición de reversión es la

que sea titular de los bienes en el momento en que ésta se solicite, o la
Administración de la que dependa el beneficiario.

Al reconocer el derecho del expropiado a la reversión, la Administración fijará la

indemnización que éste debe pagar como condición previa a la toma de posesión
del bien o derecho revertido. Con carácter general, esa cantidad será el

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justiprecio actualizado desde la fecha de iniciación del expediente de justiprecio
hasta la de iniciación del expediente de reversión. Sólo se procederá a una nueva
tasación cuando se haya alterado la calificación jurídica del bien, o éste
incorpore mejoras aprovechables o haya sufrido menoscabos.

Derecho de reversión y Registro de la Propiedad:

El problema que se plantea es si el expropiado reversionista puede recuperar el

bien expropiado en caso de que éste haya pasado a manos de terceros
hipotecarios. ENTERRÍA defiende la máxima eficacia del derecho de reversión
sobre la base del art. 37 LH (prevalencia de condiciones resolutorias que sean
debidas a causas que consten en el Registro), en la medida en que la
expropiación consta en el Registro.

El art. 69 REF (tachado de ilegal y defendido por ENTERRÍA) establece que la

reversión “procederá (...) aun cuando los bienes o derechos hayan pasado a
poder de terceros adquirentes por la presunción del artículo 34 de la Ley
Hipotecaria”, estableciendo en defensa de los terceros adquirentes dos
previsiones:

o Derecho de repetición contra quien proceda por los daños y perjuicios

ocasionados.

o Derecho a ser oídos en el expediente de reversión.

Sin embargo, la reforma de 1999 cambia las cosas con un artículo 54.5 en el que
se dice que en las inscripciones de adquisiciones por expropiación forzosa “se
hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros
adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados (...), sin cuya
constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros
adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme
a lo previsto en la Ley Hipotecaria”.

Esta norma plantea problemas por su posible aplicación retroactiva, en la

medida en que, hasta 1999, no era necesario inscribir en el Registro la
eficacia del derecho de reversión.

Algunas Sentencias de TSJ dicen que no cabe aplicar retroactivamente la

nueva norma y que la mera constancia registral de la expropiación es
suficiente para que el derecho de reversión perjudique a terceros
adquirentes.

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